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VI Congreso
El futuro del desarrollo argentino
19 y 20 de Mayo de 2015
Ciudad Autnoma de Buenos Aires
Las polticas de
construccin de vivienda
como polticas anticclicas
Ana Luz Abramovich
Instituto del Conurbano, Universidad Nacional
de General Sarmiento
Ana Luz Abramovich
Las polticas de construccin de vivienda y su impacto anticlclico 2
Las polticas de construccin de vivienda como polticas anticclicas1
Ana Luz Abramovich, Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General
Sarmiento
Introduccin
En el marco de un cambio en la orientacin de las polticas pblicas, tanto en sus
aspectos de regulacin macroeconmica, como en cuanto a los derechos que el estado
busca garantizar; desde el ao 2004 el gobierno nacional impuls- a travs de un
conjunto de Planes y Programas- una cantidad indita de soluciones habitacionales para
los sectores afectados por problemas de vivienda. El objetivo de estmulo a la actividad
econmica fue central en la decisin de revitalizar los planes pblicos de vivienda, y
defini las caractersticas que las polticas han asumido. El sector de la construccin es
un importante dinamizador de la economa, generando empleo directo e indirecto
debido a su alta intensidad de uso de mano de obra y a sus mltiples eslabonamientos
hacia atrs (empresas productoras y comercializadoras de materiales de construccin:
ladrillos, hormign, cemento, carpintera metlica, sanitarios y griferas, etc.). Esta
caracterstica lo ha colocado tradicionalmente como un sector siempre considerado
dentro de las polticas que persiguen objetivos de estmulo econmico. La actividad de
la construccin en su conjunto es fuertemente procclica; y las polticas buscaron
contrarrestar esa tendencia en alguna medida.
El trabajo se propone considerar el patrn de comportamiento del Gasto ejecutado en
vivienda en Argentina entre 2004 y 2012, ao en el que con el lanzamiento del
PRO.CRE.AR Bicentenario, la poltica de vivienda toma un nuevo impulso y modifica
la lgica de su operatoria y destinatarios. No nos proponemos indagar el impacto del Gasto en vivienda, sino nicamente su comportamiento en relacin con el de la
actividad de la construccin. La intencin es preguntarnos acerca de la forma en que las
polticas pblicas fueron acompaado la evolucin propia del sector de la construccin,
buscando en algunos momentos particulares constituirse en medidas contracclicas.
Este trabajo se organiza de la siguiente manera. En la parte primer se hace referencia a
la relevancia de considerar las polticas de vivienda como polticas de estmulo
econmico, y los interrogantes a que esto lleva. En la segunda parte se presenta un
anlisis acerca del Gasto pblico en Vivienda, y los diferentes pesos que tuvieron
diversos Programas de financiamiento de la vivienda a lo largo del perodo. Se
presentan asimismo las diferencias de concepcin entre stos distintos programas. Por
ltimo se presentan algunas reflexiones acerca de la tendencia y la orientacin del Gasto
en vivienda. Se trata de interrogantes an abiertos, que invitan a una mayor
profundizacin.
1 Este trabajo forma parte del inicio de mi Tesis del Doctorado en Estudios Urbanos (ICO-UNGS), cuyo
objetivo es analizar el rol que juega la participacin en obras pblicas de vivienda dentro las estrategias
de acumulacin de los empresarios constructores. La tesis se propone estudiar las caractersticas y las
lgicas de accin de los actores empresarios que licitaron y construyeron los conjuntos habitacionales y
realizaron las soluciones habitacionales de los Programas Federales de Vivienda I y II. La indagacin contenida en este artculo constituye una primera aproximacin, que sirve de contexto para el posterior
anlisis acerca de cmo impactan en las estrategias microeconmicas las polticas de vivienda
implementadas con objetivos anticclicos.
Ana Luz Abramovich
Las polticas de construccin de vivienda y su impacto anticlclico 3
La poltica de vivienda como poltica de estmulo econmico
La mayor parte de los trabajos sobre polticas de vivienda suelen tener una mirada
enfocada en la vivienda, desde el punto de vista de las necesidades de los receptores,
postura desde la cual resean mltiples falencias de las polticas implementadas. Sobre
los ltimos Planes de Vivienda se sostiene que no existe una poltica integral con un fin
social donde el Estado tenga instrumentos para operar en los mercados2, como se haba
hecho en el pasado; sino una mera poltica de construccin masiva de viviendas que no
enfoca la problemtica de habitar la ciudad.
Se esgrime que esta poltica de diseo y financiamiento centralizados, adems
presupone que la demanda de la poblacin es una vivienda nueva (sin importar su
localizacin) y tcnicamente que esa vivienda nueva va en un barrio o conjunto
habitacional, considerando un receptor de la vivienda esttico. (Fernndez Wagner,
2006). El paradigma de ese modo de intervencin del estado en el campo habitacional
es la provisin de vivienda completa o vivienda llave en mano, inserta en grandes conjuntos habitacionales, construidos por empresas privadas y financiada por el estado a
travs de fondos sociales especficos y crditos subsidiados (Cuenya, 1997).
Estas posturas, al mismo tiempo, reconocen la lgica econmica que gua estas
intervenciones. Cuenya (1997), por ejemplo, plantea que existe un doble sentido en la
poltica habitacional: el de la integracin social y el de la regulacin econmica.
Fernandez Wagner, por su parte, sostiene que el entramado de intereses constituidos en torno a esta poltica,[est] fundamentalmente asociado a la reactivacin econmica (y la
importancia del sector construcciones en ello) y [a] la lgica de la reproduccin poltica
de sus impulsores (2006).
Focalizando en los anlisis econmicos de las polticas de vivienda, aparece ms
claramente la mirada sobre las mismas que puntualiza su intencionalidad de estmulo
econmico. No se entrar en detalle en los debates tericos que enmarcan este anlisis,
los cules se vinculan (al menos) a los siguientes controversias: a) la efectividad de la
poltica fiscal y la conveniencia de romper de la regla de equilibro fiscal; b) la
preferencia por los estabilizadores automticos o las polticas discrecionales; y c) la
ventaja de realizar incrementos en el gasto pblico o rebajas fiscales. Sistematizaciones
sobre estos debates pueden encontrarse en CEPAL (2009), de Rus (2007) y Pietrobuono
y Todesca (2011)
El mencionado texto de la CEPAL permite, justamente, poner el foco en la relevancia
de considerar el Gasto pblico en infraestructuras y sus objetivos contracclicos. En una
reflexin acerca de las polticas implementadas en Amrica Latina en tiempos de crisis,
esta institucin sostiene que la va natural para garantizar que las polticas de estmulo de la demanda son sostenibles consiste en concentrarlas en inversiones que tienen
2 En el mercado del suelo urbano (con estrategias de planificacin urbana, de suelo vacantes, etc.); el
mercado del parque construido (con estrategias sobre la densificacin, sobre las viviendas vacantes, sobre
los alquileres); el mercado de materiales de construccin (regulaciones y normas sobre calidad y
sistemas); el mercado financiero (crdito barato y accesible); y el mercado de los servicios urbanos.
Ana Luz Abramovich
Las polticas de construccin de vivienda y su impacto anticlclico 4
rendimientos sociales adecuados, como inversiones en vivienda social, renovacin
urbana, transporte urbano. El hecho de promover estas inversiones en perodos en que
otras inversiones se han reducido drsticamente, es una manera eficaz de atenuar la
volatilidad, la debilidad persistente de la demanda global y sus devastadores efectos
sobre la demanda agregada (CEPAL, 2009). En el mismo sentido, Lane (2003) sostiene que desde una perspectiva keynesiana aparece claro que el Gasto pblico debe actuar como una fuerza estabilizadora y actuar en una direccin contracclica [Traduccin propia].
Desde la mirada del sector como estmulo al empleo, se rescata su enorme capacidad de
generar puestos de trabajo. Panaia (2004) seala que el sector de la construccin, no
obstante su retraso relativo respecto de otros sectores, () segua cumpliendo la funcin de generar empleo, sobre todo en los perodos contra cclicos de la economa,
paliando los procesos de recesin ().
Respecto de las polticas de vivienda como polticas de estmulo econmico, y en
particular en el mbito de nuestro pas; algunos autores sealan el comportamiento
procclico de las polticas de vivienda (Cristini, Bermudez y Moya, 2012), mientras que
otros estudios puntualizan su naturaleza contracclica (Ruggirello, 2011). Por esta razn
se vuelve especialmente relevante considerar, no slo la evolucin del Gasto en
vivienda en relacin con la actividad del sector de la construccin, sino tambin las
diversas orientaciones de las polticas que se implementaron en estos aos; que
implicaban miradas diferentes acerca de los canales a travs de los cules se busca
estimular el funcionamiento de la construccin.
El trabajo se enmarca en el debate acerca de la trampa de la prociclicidad del Gasto pblico en Argentina, buscando contribuir con un anlisis emprico sectorial,
considerando una poltica especfica. Este recorte es de por s cuestionado como mirada
posible acerca del Gasto; pero a nuestro entender resulta un complemento relevante que
posibilita la integracin de anlisis de datos del Gasto pblico con documentos
especficos que permiten dar cuenta de las concepciones que estn detrs de las diversas
modalidades de financiamiento de la vivienda3.
Cabe aclarar que la intencin inicial era trabajar con un mtodo mas completo- aunque
tambin simple- de evolucin del Gasto Pblico en vivienda, a partir del anlisis de
amplitud y velocidad de variacin del Gasto (Granado, 2013); pero no fue posible
disponer de los datos mensuales, por lo que la cantidad de datos disponible resulta
claramente insuficiente para este anlisis. Por este motivo, se presenta una secuencia
muy sencilla de anlisis conjunto de los movimientos del Gasto pblico en vivienda, y
la actividad del sector de la construccin.
3 Y que permite- cosa que no se realiza en este documento, pero que s es objetivo del trabajo emprico
ms general de la Tesis- entender las relaciones micro-macro en la implementacin de polticas
econmicas.
Ana Luz Abramovich
Las polticas de construccin de vivienda y su impacto anticlclico 5
Anlisis de la evolucin del Gasto pblico en Vivienda
En primer lugar se considera la evolucin de la actividad de la construccin respecto de
la actividad econmica global. Las tendencias son muy similares al considerar al sector
desde el lado de la demanda y desde la oferta, por lo que se trabaja nicamente con este
ltimo indicador. Tal como muestra el grfico 1, la construccin considerada desde el
lado de la oferta- en trminos de Valor Agregado del sector- muestra una fuerte
tendencia procclica, expresando ciclos amplificados respecto del conjunto de la
actividad econmica; mostrando incluso variaciones negativas en momentos en los que
al Valor Agregado Global desciende, pero sin llegar a una variacin negativa.
Grfico 1.
Argentina, Valor agregado de la construccin vs VAB total,
2004-2012 porcentaje de variacin anual
-5%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
VAB pr.productor Construccin
Fuente: elaboracin propia en base a mecon.gob.ar . Informacin Econmica al da
El Instituto de Estadstica y Registro de la Industria de la Construccin (IERIC),
muestra adicionalmente que el ao 2008 fue un ao de quiebre en la tendencia que
presentaba el sector de la construccin. Realizan una comparacin del crecimiento anual
acumulado en los perodos 2002-2008 y 2008-2012 del Valor agregado bruto por sector
de actividad y encuentran que el sector de la Construccin es el que mayor contraste
evidencia entre el perodo previo a la crisis sub-prime y el que se abri a partir de
entonces. Mientras que entre 2002 y 2008 haba sido el sector de mayor expansin de la economa nacional, con tasas de crecimiento anual acumulado cercanas al 19%, en
los ltimos cuatro aos [refiere a 2008-2012] (IERIC, 2013).
En este contexto, y considerando el fuerte comportamiento procclico del sector, se
vuelve relevante estudiar el peso y las caractersticas de las polticas de impulso a la
actividad constructora. El anlisis se realiza nicamente para el sector vivienda, dado
que es el nico para el cul contamos con informacin completa para el perodo 2004-
20124.
4 La informacin pblica sobre Gasto Social consolidada se encuentra discontinuada, por lo que se deber
trabajar con el anlisis presupuestario, ejercicio an no realizado. Nos desconocemos, sin embargo, el
importante peso que tiene el Gasto Pblico en la construccin de otro tipo de obras: transporte, obras
Ana Luz Abramovich
Las polticas de construccin de vivienda y su impacto anticlclico 6
El lanzamiento los Programas Federales de Construccin de Vivienda I y II- en 2004 y
2006- respectivamente implic un salto respecto de la magnitud de las polticas de
vivienda de los 30 aos anteriores. Su formulacin propona como objetivos: la
reactivacin econmica, la generacin de empleo genuino y el apalancamiento del
crecimiento de la industria de la construccin; buscando impactos significativos en el
mercado laboral, la produccin de insumos, y la reduccin del dficit de vivienda. En la
primera etapa se anunci la construccin de 120.000 viviendas, lo que supona la
creacin de 360.000 puestos de trabajo. En la segunda etapa, habiendo superado ambas
cifras (200.000 viviendas nuevas + 50.000 mejoradas, 700.000 puestos de trabajo), se
propuso la construccin de 300.000 viviendas adicionales5. Para el 2014, la
Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda da cuenta de un total de casi 1.200.000
soluciones habitacionales (cerca de 900.000 terminadas y las restantes en ejecucin o
por comenzar), realizadas a travs de un conjunto de subprogramas o programas
vinculados a los dos Programas Federales6 y el Pro.Cre.Ar. El cuadro que sigue,
extrado de la pgina web de la subsecretara de vivienda, muestra el dato actual de
cantidad de viviendas y soluciones habitacionales (terminadas y en ejecucin), llevadas
adelante en el marco de estos Planes
Cuadro 1. Cantidad de soluciones habitacionales (viviendas + soluciones) enero
2003 a diciembre de 2014 (incluye Pro.Cre.Ar. Bicentenario)
Cantidad Beneficiarios
Soluciones Habitacionales Terminadas 884.801 3.981.605
Soluciones Habitacionales En Ejecucin 237.591 1.069.160
Soluciones Habitacionales A Iniciar 67.790 305.055
TOTAL 1.190.182 5.355.819
Fuente: http://www.vivienda.gob.ar/ consultado el 13 de febrero de 2015
Sin duda, la cantidad de viviendas y soluciones habitacionales terminadas en este
perodo muestra una tendencia creciente, tanto si se la compara con la dcada anterior
(la cantidad de soluciones habitacionales muestra una diferencia especialmente
marcada), como si se analiza la propia lnea de tendencia 2004-2012. En este ltimo
caso, no puede desconocerse que- mas all de la tendencia- la evolucin presenta un
viales, agua potable, energa y otros. Para el ao 2012, por ejemplo, el Gasto en vivienda de la APN fue
de 8.500 millones de pesos y el Gasto total en construccin del mismo agente rond los 36.500 millones. 5 Datos extrados de la presentacin del Programa Federal de Construccin de Viviendas II, del 11 de
agosto de 2005. Disponible en http://www.vivienda.gob.ar/programas.php 6 Programa Federal de mejoramiento de vivienda Mejor Vivir
Subprograma de Construccin de viviendas con Municipios
Subprograma de Urbanizacin de villas y asentamientos precarios
Programa Federal de fortalecimiento y recuperacin de la cuota FONAVI
Programa Federal de reactivacin de obras FONAVI
Programa Federal de Solidaridad Habitacional
Programa Federal de Mejoramiento Habitacional e Infraestructura Bsica
Programa Federal de recuperacin de zonas afectadas por las inundaciones
Como puede observarse, varias de las lneas buscaron revitalizar y recuperar las operatorias del Programa
FO.NA.VI, principal programa de viviendas vigente desde comienzos de los aos 70. Vase el Anexo 2
Ana Luz Abramovich
Las polticas de construccin de vivienda y su impacto anticlclico 7
marcado ciclo, creciendo mucho en los aos 2005, 2006 y 2007 y disminuyendo en el
siguiente; para luego volver a crecer en el 2009 y volver a descender, llegando en los
ltimos tres aos a cantidades menores que en 2006. En efecto, como veremos en
seguida, puede considerarse que durante el gobierno de Nstor Kirchner la poltica de
vivienda tuvo un rol clave dentro de sus polticas estratgicas; pero que fueron
perdiendo dinamismo en las gestiones de Cristina Fernndez de Kirchner. El ltimo ao
de la serie considerada muestra una nueva impronta de las polticas de vivienda a travs
del Pro.Cre.Ar, que presenta una nueva modalidad de acceso a la vivienda y de estmulo
a la actividad de la construccin.
Grfico 2.
Programas Federales + FO.NA.VI, Viviendas y soluciones
habitacionales terminadas por ejercicio, 2003-2012
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
70.000
80.000
90.000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Soluciones habitacionales Viviendas
Fuente: Informe de Auditora FO.NA:VI y Programas Federales. Ejercicio 2012
En forma complementaria a la cantidad fsica de viviendas, se consideran los montos
ejecutados anuales en planes de vivienda7. La fuente de estos datos son los informes de
Auditoria FO.NA.VI y Programas Federales, disponibles de 2004 a 20128. En los
informes se incluyen los montos ejecutados en planes de Vivienda, considerando los
egresos del Total del Sistema, y diferenciando por un lado al FO.NA.VI, y por otro al
resto de los Programas.
7 No se observa una relacin directa entre las variacin en la cantidad de viviendas terminadas por
ejercicio y el total de recursos utilizados para la construccin de vivienda en ese mismo perodo, con
excepcin de los aos 2008, 2010 y 2012 en los que ambos variaciones son negativas aunque no en
magnitudes exactamente coincidentes. Esto sugiere que la cantidad fsica de viviendas terminadas no es
una variable til a los efectos de considerar los efectos anticliclicos del gasto. Al mismo tiempo, indica la
necesidad de evaluar con mayor profundidad y cualitativamente los procesos de ejecucin de obras y los
plazos implicados en ellos. 8 Estn disponibles los Informes de Auditoria desde 2001, pero se consideran nicamente los aos en que
ya estaba en marcha el Plan Federal. Los aos 2001 a 2003, por otra parte, representan momentos de una
gran singularidad en trminos de actividad econmica, por lo que su inclusin en anlisis de largo plazo
puede inducir a resultados engaosos.
Ana Luz Abramovich
Las polticas de construccin de vivienda y su impacto anticlclico 8
Para nuestro anlisis resulta relevante el monto total ejecutado en vivienda, pero
considerando las diferentes fuentes de financiamiento, puesto que los fondos
FO.NA.VI- al ser transferencias automticas- son por definicin prociclicas9.
Retomamos algunas consideraciones que realiza el IERIC en relacin a esta asignacin
para vivienda social. Ellos indican que en los ltimos aos ha variado el fondeo de los
principales programas destinados al rubro vivienda, aumentando la incidencia del
FO.NA.VI. Para el ao 2012, luego de haber tocado su valor mnimo en el ao 2006, la incidencia de FO.NA.VI. dentro del rubro tiende a retornar a los niveles previos al
lanzamiento de los Planes Federales de Vivienda, representando en ese ao el 42,2% del
volumen de inversin en vivienda. En la medida que los montos correspondientes
constituyen transferencias automticas, lo que este cambio implica es una mayor
relevancia de los gobiernos provinciales a la hora de establecer los cursos de accin de
la inversin en vivienda social (IERIC, 2014)
En nuestro anlisis- cuyo eje no est puesto en la distribucin de atribuciones entre los
distintos niveles de gobierno- la relevancia de la fuente de financiamiento tiene que ver
con la naturaleza procclica del FO.NA.VI, lo que implica que un peso creciente de esta
fuente resta posibilidades de que el Gasto en vivienda funcione de manera discrecional
como un componente anticclico. El grfico que sigue ilustra la variacin del peso
porcentual del financiamiento va FO.NA.VI a lo largo del perodo.
Grfico 3.
Gasto Pblico en Vivienda- Recursos utilizados segn concepto 2005-
2012, en porcentaje
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Planes Federa les - Invers in en obra FO.NA.VI- Invers in en obra
Otros egresos no afectados a obras
Fuente: elaboracin propia con base en los Informes de Auditora FO.NA.VI y Programas
Federales 2004 al 2012
Efectivamente, el financiamiento de viviendas va el FO.NA.VI represent un
porcentaje del Gasto en obra que fue decreciente entre 2005 y 2009, volviendo a subir
9El FO.NA.VI es una transferencia automtica de Programa extrapresupuestario, que tiene una clausula
gatillo para su asignacin presupuestaria. El FO.NA.VI. se integra con recursos provenientes de un porcentaje del Impuesto a los Combustibles lquidos, a los que se le adicionan los fondos provenientes de
los recuperos de las inversiones y los aportes que pudiesen agregar las propias provincias.
Ana Luz Abramovich
Las polticas de construccin de vivienda y su impacto anticlclico 9
en el 2010 y recuperando para el 2012 el peso inicial, superior al 40%. Un aspecto que
cabe destacar de este grfico es que si se consideran adicionalmente los otros egresos no afectados a obras, los mismos muestran un peso creciente dentro de total de recursos utilizados en vivienda, pasando del 15% en 2005 al 20% en 2012.
Volviendo al total del Gasto pblico en vivienda, si bien los recursos destinados a este
sector crecieron muy significativamente entre 2004 y 2012 en trminos nominales, no
puede afirmarse lo mismo si se considera su valor real. Para realizar esta deflaccin se utiliza el ICC, segn la metodologa propuesta por el IERIC.
Grfico 4.
Gasto Pblico en Vivienda- Recursos corrientes utilizados y monto "real" (deflactado
por ICC), 2004-2012. Base 2004 = 100.
0
100
200
300
400
500
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Recursos util izados en vivienda Gasto "real" en vivienda
Fuente: elaboracin propia con base en los Informes de Auditora FO.NA.VI y Programas
Federales 2004 al 2012 e INDEC, ndice de Costo de la Construccin
Nota: ICC base 1993=100. Segn el decreto 1295/2002 los precios de los contratos de obra pblica se
redeterminan segn el ICC.
El grfico precedente muestra la fuerte desaceleracin- e incluso, el decrecimiento- del
Gasto real en vivienda luego del 2007, con 2009 cmo nica excepcin. Efectivamente en el ao 2009 el Gasto en vivienda- junto con el destinado a obras
viales-, funcion como un impulso contracclico para el sector de la construccin, tal
como lo seala el informe del IERIC sobre ese ao. El anlisis de las partidas devengadas por el Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios
con destino a los rubros Vivienda y Obras viales pone en evidencia el carcter
contracclico que adquiri la inversin pblica en el contexto de la crisis econmica
internacional. Ello fue as por dos motivos: por un lado, porque contrariamente a lo que
ocurri con la inversin privada, el volumen de desembolsos lejos de descender se
increment en trminos reales; por otro lado, porque se prioriz el crecimiento de las
tipologas de construccin ms demandantes de mano de obra, que son por ello las que
tienen mayor impacto inmediato sobre el resto de la actividad econmica IERIC (2011).
Para el anlisis conjunto de las tendencias del Gasto en vivienda y la actividad de la
construccin se utiliza el ISAC bloque viviendas, dado que es el nico que permite
Ana Luz Abramovich
Las polticas de construccin de vivienda y su impacto anticlclico 10
hacer un recorte en este segmento10
. Considerando en primer lugar el total de recursos
utilizados, no puede hablarse de un componente contraciclico del Gasto; al menos en el
sentido que se espera que tenga, el de ser un elemento dinamizador de la actividad. El
grfico que sigue muestra que el mismo funcion procclicamente durante los primeros
aos analizados, de fuerte crecimiento econmico general y de la actividad de la
construccin en particular. Efectivamente se constituy en el Gobierno de Nstor
Kirchner en una poltica estratgica dentro de un conjunto de polticas de estmulo
econmico y proteccin social. Ya desde el ao 2007 la tendencia del Gasto pblico en
vivienda es decreciente- con exepcin de los aos 2009 y 2011, con crecimientos
porcetuales de tres puntos en cada uno de ellos-. No puede, entonces, hablarse de una
tendencia contracclica en el sentido de estmulo a la actividad, mas que en el ao 2009.
La polticas nacional de vivienda, con posterioridad al 2007, entr en una fase de
meseta, y luego baja; que llev a que en el ao 2012, a partir de una cada de la
actividad del sector, el gobierno lanzara un nuevo programa de estmulo con
caractersticas renovadas.
Grfico 5.
ISAC bloque viviendas y Gasto Pblico "real" en vivienda, 2004-2012 -
Base 2004 =100
100
120
140
160
180
200
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Recursos util izados en vivienda 2004=100 ISAC Vivienda
Fuente: elaboracin propia con base en los Informes de Auditora FO.NA.VI y Programas
Federales 2004 al 2012, INDEC, ndice de Costo de la Construccin y mecon.gob.ar . Informacin
Econmica al da
Antes de entrar en la descripcin del Pro.Cre.Ar, resta evaluar la tendencia el monto de
recursos destinados a vivienda sin considerar el FO.NA.VI. Podra esperarse una
tendencia diferente, dado que esta parte del financiamiento es la que constituye el
posible impulso discrecional para el sector.
10
El Indicador Sinttico de la Actividad de la Construccin, puede desagregarse en los siguientes
bloques: edificios para vivienda, edificios para destinos distintos de vivienda, construcciones petroleras,
obras viables y otras obras de infraestructura
Ana Luz Abramovich
Las polticas de construccin de vivienda y su impacto anticlclico 11
Grfico 611
.
ISAC bloque viviendas y Gasto Pblico "real" en viviendas, sin FONAVI
2005-2012
600.000
200.600.000
400.600.000
600.600.000
800.600.000
1.000.600.000
1.200.600.000
1.400.600.000
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
100
120
140
160
180
200
Recursos reales util izados en vivienda, sin FONAVI
ISAC bloque Vivienda
Fuente: elaboracin propia con base en los Informes de Auditora FO.NA.VI y Programas
Federales 2004 al 2012, INDEC, ndice de Costo de la Construccin y mecon.gob.ar . Informacin
Econmica al da
La tendencia del Gasto pblico en vivienda restando los fondos FO.NA.VI no difiere
significativamente respecto de la del total del Gasto pblico en vivienda, con la
salvedad de que desciende en el 2011. Esto es consistente con el creciente peso del
FO.NA.VI en los ltimos aos, que se seal con anterioridad.
El anlisis realizado muestra que la impronta de estmulo econmico que tuvo el Gasto
Pblico en Vivienda en los primeros aos del gobierno de Kirchner fue perdiendo
relevancia como tal, con una tendencia a disminuir en trminos reales. El lanzamiento
del Programa Pro.Cre.Ar, da cuenta de una renovada apuesta en el estmulo a este sector
fuertemente demandante de mano de obra y con eslabonamientos hacia atrs en cadenas
nacionales.
La lgica del mismo muestra una serie de cambios relevantes en el tipo de operatoria
que propone. Cambia, sin dudas, el destinatario de las polticas: ya no se dirige a las
familias de menores recursos, sino a aquellas con capacidad de acceder a un crdito y
pagar sus cuotas (an en condiciones relativamente favorables). A ellas se otorga la
responsabilidad por gestin de la obra, por lo que se producen dos efectos muy
relevantes. Por un lado, pierden peso los gobiernos provinciales y-especialmente- los
municipales, en la gestin de la nueva poltica. Por el otro, con excepcin de la lnea de
financiamiento de Desarrollos Urbansticos, pierden relevancia las grandes empresas
constructoras; anteriores beneficiarias de los Programas de vivienda.
Al mismo tiempo, se agudiza el problema de acceso a la tierra urbana, lo que trae
importantes impactos en el precio de la tierra en todo el pas. Por esta razn se propone
que dentro de la propia ANSeS funcione una dependencia para la generacin de suelo
para uso residencial, con la intencin de articular diversas modalidades que permitan
generar suelo urbano para la construccin de viviendas. El Programa cuenta tambin
11
Dado que no se cuenta con el dato diferenciado acerca de los montos FONAVI para el 2004, el formato
del grfico difiere del anterior y el Gasto se presenta en valores reales y no tomando 2004 como ao base.
Ana Luz Abramovich
Las polticas de construccin de vivienda y su impacto anticlclico 12
con informacin de precios de referencia, para la compra de materiales de construccin;
en funcin de acuerdos realizados con empresas proveedoras del sector. Estos ltimos
dos elementos muestran que el Pro.Cre.Ar incorpora en alguna medida una mayor
intervencin en la regulacin de los mercados vinculados a los planes de construccin
de vivienda, el de suelo y el de materiales.
En sntesis, si bien puede entenderse que el Gasto en vivienda funcion como un
importante estmulo a la actividad econmica al comienzo de la etapa de recuperacin
post-crisis; no puede afirmarse que haya seguido resultando un estmulo relevante en la
posterior evolucin del sector de la construccin. En el ao 2012, el gobierno dio un
nuevo impulso a la construccin de viviendas, a travs del Programa Pro.Cre. Ar, que
tuvo una formulacin que marc una fuerte diferencia respecto de la lgica de los
Programas anteriores, con impactos an no cuantificables.
Reflexiones
La informacin considerada no permite arriesgar conclusiones acerca del carcter que
asume el Gasto pblico en vivienda en trminos de sus efectos contracclicos. S pueden
postularse dos pequeas observaciones generales.
La primera de ellas es que el sector de la construccin en nuestro pas muestra un
marcado comportamiento prociclico, tanto considerado en trminos de Valor Agregado,
como en tanto sector de la demanda. Los ciclos del sector incluso amplifican los
globales de la economa.
La segunda refiere al comportamiento del Gasto pblico en vivienda, sector fuertemente
demandante de mano de obra y de insumos de produccin nacional, y por eso- privilegiado a la hora de proponer polticas de estmulo econmico. Para los aos
considerados, la gran magnitud de incremento del Gasto pblico destinado a vivienda
(pas de 1.800 millones de pesos en el 2004, a 8.500 millones en el 2012) parece haber
corrido por detrs del incremento de los costos de la construccin12
. Esta afirmacin re
reafirma al considerar la cantidad de soluciones habitacionales terminadas en cada ao,
que tambin muestra una evolucin decreciente a partir del ao 2008
El impulso a la construccin dado por el del Programa Pro.Cre.Ar, da cuenta de una
renovada apuesta en el estmulo a este sector fuertemente demandante de mano de obra
y con eslabonamientos hacia atrs en cadenas nacionales. La lgica del mismo muestra
una serie de cambios relevantes en el tipo de operatoria, y algunas propuestas que dan
cuenta de los efectos asociados a la construccin de vivienda; buscando operar y/o regular en algunos de los mercados vinculados.
12
Persiste aqu un problema metodolgico que es el de la posible asociacin causal entre el incremento
del gasto pblico en la construccin y el aumento de los costos de los materiales, relacin que ha sido
probada para el suelo urbano.
Ana Luz Abramovich
Las polticas de construccin de vivienda y su impacto anticlclico 13
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Ana Luz Abramovich
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Ana Luz Abramovich
Las polticas de construccin de vivienda y su impacto anticlclico 15
Anexos
Anexo 1- Programa PRO.CRE.AR BICENTENARIO
El Programa PRO.CRE.AR BICENTENARIO se lanz en junio de 2012. El mismo
proyecta la entrega de 400 mil crditos hipotecarios para la construccin, ampliacin,
terminacin y refaccin de viviendas, como as tambin para adquirir aquellas que son
construidas por el Programa a travs de desarrollos urbansticos.
PRO.CRE.AR. tiene como meta:
- Atender las necesidades habitacionales de los ciudadanos de todo el territorio nacional,
contemplando las diferentes condiciones socioeconmicas y la multiplicidad de
situaciones familiares con lneas de crdito para la construccin de viviendas
particulares y desarrollos urbansticos de alta calidad.
- Impulsar la actividad econmica a travs del incentivo a la construccin de viviendas y
su efecto dinamizador.
- Generar empleo en todo el pas mediante mano de obra directa e indirecta.
La operatoria de otorgamiento de los crditos se realiza a travs del Banco Hipotecario.
Cuenta con diferentes lneas de crdito, que diferencian entre aquellos que ya poseen un
terreno y aquellos que deben adquirirlo, segn se detalla a continuacin.
Con terreno propio:
. construccin,
.ampliacin y terminacin,
.refaccin
Sin terreno propio:
. compra de terreno y construccin,
. desarrollos urbansticos
Ofrece adems informacin de precios de referencia, para la compra de materiales de
construccin
Dentro de la ANSeS, se cre una dependencia para la generacin de suelo urbano para
residencial, con la intencin de articular diversas modalidades que permitan generar
suelo urbano para la construccin de viviendas.
Ana Luz Abramovich
Las polticas de construccin de vivienda y su impacto anticlclico 16
Anexo 2- Metodologa del Indice de Costos de la Construccin
El INDEC calcula el ndice del Costo de la Construccin (ICC). Segn el Decreto
1295/200213
, el ICC es el utilizado para la re determinacin peridica de precios de
contratos de obra pblica.
El ICC base 1993=100 mide las variaciones mensuales que experimenta el costo de la
construccin privada de edificios destinados a vivienda en la Ciudad de Buenos Aires y
en 24 partidos del conurbano bonaerense. Se puede obtener los valores mensuales y
anuales.
En el clculo del costo no se incluye el valor de compra del terreno, los derechos de
construccin, los honorarios profesionales (por proyecto, direccin y representacin
tcnica), los gastos de administracin, el impuesto al valor agregado (IVA) ni los gastos
financieros. Tampoco se considera el beneficio de la empresa constructora.
El ndice se presenta en un Nivel General, que puede abrirse en dos captulos:
materiales y mano de obra. A su vez, puede diferenciarse segn los siguientes Items de
Obra: movimiento de tierra, estructura, albailera, yesera, instalacin sanitaria y contra
incendios, instalacin de gas, instalacin elctrica, carpintera metlica y herrera,
carpintera en madera, ascensores, vidrios, pinturas, otros trabajos y gastos.
13 Decreto 1295/2002. Metodologa de redeterminacin de precios de contratos de obra pblica. Ambito
de aplicacin. Alcance. Criterios generales. Clculo de la Variacin de referencia. Adecuacin provisoria
de precios. Precios de los insumos principales de las categoras de obras. Acta de adhesin.
Readecuacin del plan de inversiones. Renuncia del contratista. Licitaciones alcanzadas. Licitaciones a
realizarse. Contratos sin principio de ejecucin. Estructura de Insumos y Ponderaciones. Dergase el
Decreto N 1312/93.
Ana Luz Abramovich
Las polticas de construccin de vivienda y su impacto anticlclico 17
Anexo 3- El Fondo Nacional de la Vivienda (FO.NA.VI)
(extrado de Evaluacin del Fondo Nacional de la Vivienda, Ministerio de
Economa- Direccin de Gastos Sociales Consolidados, Diciembre de 2000)
El Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI) fue creado por la Ley 19.929 de 1970 con
el objetivo general de contar con recursos genuinos para contrarrestar y disminuir el
dficit habitacional y posibilitar el acceso a una vivienda digna de los sectores de
menores ingresos de la poblacin. Durante 1972, con el dictado de la Ley 21.581, se
precisan y se enmarcan las actividades del Fondo, determinndose que los recursos del
mismo, deban ser destinados a financiar total o parcialmente la construccin de
viviendas econmicas para familias de recursos insuficientes y la ejecucin de obras de
urbanizacin, de infraestructura y de equipamiento comunitario complementarias y
asociadas a la ejecucin de los planes de viviendas predeterminados por las operatorias
vigentes en cada momento. La Ley 24.464 de 1995 incorpora el financiamiento para la
compra de viviendas como un nuevo destino posible de los recursos del Fondo y
establece que, del total de recursos que recibe, cada jurisdiccin no podr destinar ms
del 20% a la construccin de obras de infraestructura, servicios y equipamientos, en la
cuenta global anual. A lo largo de su historia el FONAVI ha mantenido sus objetivos,
pero ha variado la forma de financiamiento y de funcionamiento. En efecto, la Ley
21.581 de 1972, estableca un financiamiento basado en aportes sobre los salarios, fue
mantenida por la Ley 24.130 de 1992, ratificatoria del Pacto Federal suscrito entre el
Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales el 12 de agosto de 1992.
Posteriormente, en 1995 con el dictado de la Ley 24.464, se introdujeron
modificaciones sustantivas que abarcan distintos aspectos. Los cambios en el
funcionamiento se relacionan con otorgar ms facultades a los Institutos Provinciales de
Vivienda , mientras que los referidos al financiamiento, indican que a partir de la
sancin de esta Ley se modifica la integracin de los recursos del FONAVI,
suspendindose la recaudacin va aportes sobre las remuneraciones y reemplazndola
por un porcentaje sobre los ingresos provenientes del Impuesto sobre los Combustibles,
establecindose, a su vez, un mnimo mensual equivalente a $75 millones . Es decir, que
se dispone para el sector vivienda una suma mnima anual de $900 millones,
garantizados por la Ley, en caso que las percepciones impositivas resultasen inferiores a
esta suma, el Tesoro Nacional deber garantizar este mnimo nivel de financiamiento.
Asimismo, se mantienen las otras fuentes menores de financiamiento: legados y
donaciones, otros aportes que se legislen en el futuro y el producto de la negociacin de
ttulos que se autorice a emitir para la construccin de viviendas econmicas. La Ley
establece, en su artculo 3, la distribucin secundaria de los recursos globales
asignados a vivienda. Estos coeficientes continan vigentes en la actualidad. Adems de
estos recursos, cada provincia cuenta con recursos adicionales provenientes de los
recuperos de los crditos otorgados (cobranza de las cuotas de amortizacin). Existen, a
su vez, otros recursos provenientes de aportes provinciales o de prstamos financieros
bancarios destinados a potenciar las operatorias en desarrollo.