Post on 16-Mar-2020
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018. QUEJOSA: **********.
PONENTE: MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN. SECRETARIO: ISIDRO MUÑOZ ACEVEDO. Vo. Bo.
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día
VISTOS para resolver el amparo directo en revisión identificado
al rubro y;
RESULTANDO:
PRIMERO. Trámite y resolución del juicio de amparo directo.
Mediante escrito presentado el diecisiete de abril de dos mil diecisiete
ante la Oficialía de Partes de las Salas Regionales Metropolitanas del
Tribunal Federal de Justicia Administrativa, ********** por conducto de
su apoderado legal **********, solicitó la protección constitucional
contra la sentencia de nueve de marzo del citado año, dictada por la
Décima Sala Regional Metropolitana del mencionado Tribunal, en el
juicio de nulidad **********, en donde se reconoce la validez de las
resoluciones impugnadas señaladas en el juicio de nulidad citado.
Mediante auto de veintisiete de abril de dos mil diecisiete, el
Magistrado Presidente del Quinto Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito admitió la demanda, que se registró
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [2]
con el número **********. En sesión de nueve de noviembre del
mencionado año, el Tribunal Colegiado del conocimiento resolvió que
carecía de competencia y ordenó remitir los autos al Décimo Quinto
Tribunal Colegiado de la misma materia, por haber conocido del
amparo directo D.A. **********, el cual se encuentra estrechamente
vinculado.
Por razón de turno correspondió conocer al Décimo Quinto
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y en
auto de veinticuatro de noviembre de dos mil diecisiete, la registró con
el número ********** y se avocó a su conocimiento. Previos los trámites
de ley, el Tribunal Colegiado dictó sentencia el trece de junio de dos
mil dieciocho en la que concedió el amparo para efectos solicitado
contra la sentencia reclamada.
SEGUNDO. Trámite del recurso de revisión. Inconforme con la
anterior determinación, la parte quejosa, por conducto de su
apoderado legal, interpuso recurso de revisión en su contra mediante
escrito presentado el diez de agosto del año en curso, ante la Oficina
de Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en Materia
Administrativa del Primer Circuito.
En proveído de veinte de agosto siguiente, el Presidente de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación admitió el recurso de revisión
que se registró con el número de expediente 5165/2018. Asimismo,
ordenó se turnara el asunto al señor Ministro Alberto Pérez Dayán y
se enviara a esta Segunda Sala a efecto de que su Presidente dictara
el acuerdo de radicación respectivo, lo que se realizó el veintiocho de
septiembre de la presente anualidad.
Con fundamento en los artículos 73 y 184 de la Ley de Amparo
vigente, se publicó el proyecto de la presente resolución.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [3]
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es
legalmente competente para resolver el presente recurso de revisión
de conformidad con lo previsto en los artículos 107, fracción IX, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II,
de la Ley de Amparo vigente a partir del tres de abril de dos mil trece y
21, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,
en relación con lo dispuesto en los Puntos Primero, Segundo y
Tercero del Acuerdo General Plenario 9/2015, toda vez que se
interpone contra una sentencia dictada en un juicio de amparo directo
en la que se plantea la inconstitucionalidad del artículo 57, fracción V,
de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
SEGUNDO. Procedencia del recurso. De conformidad con lo
previsto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución General de
la República, 81, fracción II y 86 de la Ley de Amparo en vigor, así
como en el Acuerdo General Plenario 9/2015, la procedencia del
recurso de revisión en amparo directo, está condicionada a la
satisfacción de los siguientes requisitos:
1. Que se interponga por conducto del Tribunal Colegiado de Circuito
que dictó la sentencia recurrida dentro de los diez días hábiles
siguientes al en que surta efectos la notificación respectiva.
2. Que en la sentencia recurrida:
a) Se decida sobre la constitucionalidad de normas generales, se
establezca la interpretación directa de un precepto de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de los
derechos humanos previstos en los tratados internacionales de los
que el Estado Mexicano es parte; o bien
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [4]
b) Se omita decidir sobre tales aspectos cuando hubiesen sido
planteados en la demanda de amparo; y,
c) Que se surtan los requisitos de importancia y trascendencia.
En ese contexto, por razón de orden, debe analizarse en primer
término lo relativo a la oportunidad en la presentación del recurso
principal y la legitimación del promovente, para lo cual debe tenerse en
cuenta que de autos se desprenden los siguientes aspectos:
El recurso de revisión se promovió por ********** en su carácter
de apoderado legal de la parte quejosa, por lo que es dable sostener
que se promovió por parte legitimada para ello.
En cuanto a la oportunidad se advierte que la sentencia
recurrida se notificó personalmente a la parte quejosa el miércoles
once de julio de dos mil dieciocho, por lo que el plazo legal para la
interposición del recurso transcurrió del viernes trece de julio al
lunes trece de agosto del citado año1.
Entonces si la parte quejosa presentó el recurso de revisión en la
Oficina de Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en
Materia Administrativa del Primer Circuito, el viernes diez de agosto
de dos mil dieciocho, es dable concluir que es oportuna su
interposición.
Por lo que respecta a los restantes requisitos que condicionan la
procedencia del recurso de revisión en amparo directo, se advierte que
en la especie subsiste un tema de constitucionalidad respecto al
artículo 57, fracción V, de la Ley de Fiscalización y Rendición de
Cuentas de la Federación, ya que ese punto jurídico fue planteado
1 Debe tenerse en cuenta que la notificación de la sentencia recurrida surtió efectos el jueves doce de julio de dos mil dieciocho y que se excluyen del cómputo relativo los días catorce y quince de julio; cuatro, cinco, once y doce de agosto, así como del dieciséis al treinta y uno de julio, por ser el primer período vacacional del mismo año, por haber sido inhábiles conforme a los artículos 19 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [5]
desde la demanda de amparo, el Tribunal Colegiado
se pronunció al respecto y, en sus agravios, la ahora
parte recurrente combate esas consideraciones de
constitucionalidad de la sentencia.
Máxime que el referido tema de constitucionalidad es de
importancia y trascendencia, toda vez que permitiría a esta Segunda
Sala determinar si "la ausencia de una sanción para el caso de que la
resolución se dicte fuera del plazo de noventa días [contenido en el precepto
reclamado] vulnera el derecho fundamental de seguridad jurídica", aspecto
que es de gran entidad, aunado a que no existe criterio jurisdiccional
alguno que dé respuesta puntual a tal problemática.
TERCERO. Antecedentes del asunto. Para estar en aptitud de
examinar la materia del presente recurso, es importante tener
presentes los siguientes antecedentes que informan el asunto:
1. Orden de auditoría en materia de fiscalización y rendición
de cuentas de la Federación. Mediante oficio número ********** del
doce de julio de dos mil diez, el Auditor Especial de Desempeño de la
Auditoría Superior de la Federación comunicó al Secretario Ejecutivo
del entonces Instituto Federal Electoral, la orden para practicar la
auditoría ********** de tipo “Especial”, denominada "Verificación y
Monitoreo de la Transmisión de los Tiempos Oficiales en Materia Electoral", con
el fin de fiscalizar la gestión financiera para comprobar que las
acciones realizadas en el proceso de licitación, contratación y
operación de la Solución Integral para la Verificación y Monitoreo de la
Transmisión de los Tiempos Oficiales en Materia Electoral, se
ajustaron a la legislación y normativa aplicable.
El resultado de la auditoría practicada a la entidad fiscalizada
quedó asentada en el pliego de observaciones ********** de tres de
mayo de dos mil doce, en el que se determinaron diversas
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [6]
irregularidades por un monto de USD ********** (********** dólares),
equivalentes a $********** (********** moneda nacional).
2. Fincamiento de responsabilidades resarcitorias. Mediante
oficio de dictamen técnico ********** del veintiuno de febrero de dos mil
trece, la Dirección General de Auditorías Especiales de la Auditoría
Superior de la Federación determinó que la entidad fiscalizada del
otrora Instituto Federal Electoral no había solventado las
irregularidades señaladas en el pliego de observaciones **********, por
lo que se promovió el fincamiento de responsabilidades
resarcitorias a los servidores públicos **********, **********, **********,
**********, **********, **********, así como a la persona moral **********.
3. Inicio del procedimiento de responsabilidades
resarcitorias. El cuatro de marzo de dos mil trece, el Director General
de Responsabilidades de la Auditoría Superior de la Federación emitió
el acuerdo de inicio del procedimiento para el fincamiento de
responsabilidades resarcitorias, radicándolo con el expediente
********** al considerar que existían elementos suficientes para
presumir responsabilidad resarcitoria a cargo de los citados servidores
públicos y persona moral.
Por oficio ********** del cuatro de marzo de dos mil trece, se citó
a la empresa **********, a la audiencia de ley prevista en el artículo
57, fracción I, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas
de la Federación, la cual se celebró el cuatro de abril de dos mil trece
y el once de julio de dicho año, con la comparecencia de la referida
persona moral, quien ofreció pruebas en relación con los hechos e
irregularidades que se le atribuyeron, se tuvieron por admitidas y
desahogadas, así como formuló alegatos.
Mediante resolución y pliego definitivo de responsabilidades, del
uno de octubre de dos mil quince, emitidos por el Director General de
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [7]
Responsabilidades de la Auditoría Superior de la
Federación, en el procedimiento para el fincamiento de
responsabilidades resarcitorias número **********, se
determinó como responsables, entre otros, a la
empresa **********, del daño ocasionado al patrimonio del entonces
Instituto Federal Electoral por un monto de USD ********** (**********
dólares), equivalentes a $********** (********** moneda nacional), más
su actualización.
4. Demanda de nulidad y sentencia reclamada. Inconforme
con esas resoluciones, **********, por conducto de su apoderado legal,
así como las diversas personas morales **********, **********, **********,
y **********, a través de sus respectivos apoderados, promovieron
juicio contencioso administrativo en su contra, el que por razón de
turno tocó conocer a la Décima Sala Regional Metropolitana del
Tribunal Federal de Justicia Administrativa, donde el Magistrado
Instructor por auto del cuatro de enero de dos mil dieciséis, admitió la
demanda de nulidad sólo respecto de **********, y por lo que hizo a las
demás personas morales la desechó por advertir que carecían de
interés jurídico al no haber sido sancionadas por las resoluciones
impugnadas; por tanto, se registró bajo el número de expediente
********** y se ordenó emplazar al Director General de
Responsabilidades de la Auditoría Superior de la Federación, con el
carácter de autoridad demandada.
Previos los trámites de ley, el nueve de marzo de dos mil
diecisiete, la Décima Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal
de Justicia Administrativa dictó sentencia en la que reconoció la
validez de las resoluciones impugnadas, con base en las
consideraciones fundamentales siguientes:
Competencia de la autoridad demandada para emitir las
resoluciones impugnadas. En principio, estimó infundado el
primer concepto de impugnación de la demanda inicial, relativo
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [8]
a la incompetencia de la autoridad que emitió las resoluciones
impugnadas, sobre la base de que el Director General de
Responsabilidades de la Auditoría Superior de la Federación sí
expuso los preceptos constitucionales y legales suficientes para
sustentar sus facultades para emitir esas actuaciones, máxime
que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34, fracción
III, del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la
Federación, está facultado para instruir por sí o a través de sus
directores de área, los procedimientos para el fincamiento de
responsabilidades resarcitorias.
Existencia de la donación de bienes informáticos al IFE.
Precisado lo anterior, la Sala responsable declaró infundados
los argumentos contenidos en los segundo, tercero y sexto
conceptos de impugnación de la demanda inicial, así como
primero y séptimo de la ampliación, cuya litis consistió en
determinar si las resoluciones impugnadas eran ilegales, ya que
la actora no realizó alguna donación al entonces Instituto
Federal Electoral.
Ello, ya que la donación se genera con la manifestación de la
voluntad y la precisión del objeto, sin que se exija como
condición para que surta efectos, el que se otorgue en escritura
pública, sino que bastaba con concurrir el referido
consentimiento del donante a entregar el bien donado y del
donatario de aceptarlo, para que se entendiera que existió la
transferencia de dicho bien, tal y como lo prevén los artículos
2332 y 3240 del Código Civil Federal.
Aunado a que, de conformidad con lo establecido con los
numerales 2341, 2342 y 2444 del referido código, la
formalización en escritura pública del contrato de donación sólo
implica una formalidad para la perfección del acto jurídico, sin
que impida que el acto no perfeccionado exista, surtiendo sus
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [9]
efectos plenos y haya operado la transmisión
del dominio del bien.
Por otra parte, de la factura ********** y su anexo del treinta
y uno de diciembre de dos mil ocho, se advirtió que la
actora donó al entonces Instituto Federal Electoral, trescientos
servidores de la marca IBM, de los que destacó que en la
resolución impugnada la demandada señaló que con esa
factura se perfeccionó la donación onerosa, de conformidad con
el artículo 2340 del Código Civil Federal.
Máxime que la autoridad demandada valoró diversas
constancias para corroborar lo anterior, de las que destacó el
Acta de Recepción de Bienes Objeto del Contrato Plurianual,
contenido en el expediente técnico, de la que se evidenció que
la actora otorgó al citado Instituto en donación bienes
informáticos; aunado a que se realizaron las acciones y
gestiones para la donación de dichos bienes, así como su
entrega formal por parte de un representante de la promovente
(donatario) y el Director de Verificación y Monitoreo de la
Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del
Instituto Federal Electoral.
Con base en lo anterior, la autoridad determinó que sí existió la
donación, esto sin pasar por alto que de la factura **********
expedida por la actora a favor del entonces Instituto Federal
Electoral se respaldó un segundo pago del 25% (veinticinco por
ciento) del total del contrato plurianual de origen, por un monto
equivalente a $********** (********** moneda nacional), más el
15% (quince por ciento) del impuesto al valor agregado, lo cual
se efectuaba contra la entrega del 50% (cincuenta por ciento)
de los bienes detallados en el anexo respectivo, así como la
amortización del 30% (treinta por ciento) del total del contrato
según la factura ********** del cinco de diciembre de dos mil
ocho.
Y que la factura reseñada se expidió por $********** (**********
moneda nacional), y que amparaba el equipo entregado el
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [10]
diecinueve de enero de dos mil nueve, entre otros, los 309
servidores informáticos precisados en el listado correspondiente
del que se advirtió que los bienes transmitidos por la actora por
concepto de compraventa son los mismos que fueron
transmitidos por la donación onerosa, los primeros bajo la
factura ********** y los segundos bajo la factura **********. Por lo
que, estableció al respecto que la actora sí realizó la donación
de los trescientos servidores informáticos y realizó su
compraventa.
Estimó que si bien la factura ********** se emitió por un pago
parcial por el monto total del contrato celebrado para la
adquisición de la solución integral para la verificación y
monitoreo de la transmisión de los tiempos oficiales en materia
electoral, lo cierto fue que los bienes que amparaban esa
factura ya formaban parte del patrimonio del entonces Instituto
Federal Electoral; por lo que, sostuvo, éste realizó un pago por
bienes que ya tenía en su patrimonio al haber sido donados por
la accionante.
Por ende, se desestimó la afirmación de la actora relativa a
que la resolución impugnada era ilegal, ya que el objeto del
contrato no era la venta de equipo informático y que por ello se
afectaba su esfera jurídica, puesto que no expidió la factura
********** para vender equipo informático, sino para que se le
pagara el segundo pago del contrato de origen.
Esto, toda vez que en el acto controvertido no se cuestionó el
objeto del contrato, sino la dualidad en el pago de trescientos
servidores; además de que en dicho contrato se advirtió que su
objeto consistió en la adquisición de la solución integral para la
verificación de los tiempos oficiales en materia electoral,
mientras que la demandada atribuyó a la promovente la
conducta de haber cobrado como parte de dicho servicio, los
trescientos servidores, cuando ya habían sido donados de
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [11]
manera onerosa por ella misma al Instituto,
haciendo presumible la existencia de un daño
patrimonial a éste.
Ausencia de caducidad para el
procedimiento resarcitorio [inconstitucionalidad del
precepto 57, fracción V, de la Ley de Fiscalización y
Rendición de Cuentas de la Federación]. Precisado lo
anterior, la Sala desestimó el tercer concepto de impugnación
de la demanda inicial, al establecer que la Ley de Fiscalización
y Rendición de Cuentas de la Federación no prevé la caducidad
del procedimiento resarcitorio, sino sólo alude a que acordado
el cierre de la instrucción, la Auditoría Superior de la Federación
resolvería dentro de los noventa días hábiles siguientes sobre
la existencia o inexistencia de responsabilidades y fincaría, en
su caso, el pliego definitivo de responsabilidades en el que
establecería la indemnización respectiva a los responsables, sin
que se contemplara alguna sanción porque la autoridad
excediera dicho plazo, constituyéndose en una norma
imperfecta. Por lo que no podría declararse nula la resolución
emitida fuera de dicho periodo de los noventa días naturales al
no preverlo así el legislador.
Indicó que en el caso no operaba la supletoriedad de la
caducidad, prevista en la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, al procedimiento de responsabilidad resarcitoria
previsto en la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de
la Federación, ya que si bien su artículo 64 señala que sobre
las cuestiones no previstas en esa legislación deberán
observarse, entre otras, las disposiciones del ordenamiento
citado en primer término, lo cierto es que, atendiendo a la
norma a suplir, la caducidad equivaldría a crear una
consecuencia jurídica que no previó el legislador.
Citó para sostener lo anterior, la jurisprudencia
PC.I.A. J/5 A (10a.) de rubro: "RESPONSABILIDADES
RESARCITORIAS. LA FIGURA DE LA CADUCIDAD PREVISTA EN EL
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [12]
ARTÍCULO 60 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO NO ES APLICABLE DE MANERA SUPLETORIA AL
PROCEDIMIENTO SEGUIDO PARA SU FINCAMIENTO, CONTENIDO EN
LA LEY DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
(LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 29 DE MAYO DE 2009).", así como
en la tesis 1ª. XXX/2013 (10a.) de rubro: "RESPONSABILIDAD
RESARCITORIA. EL ARTÍCULO 53, FRACCIÓN II, DE LA LEY DE
FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN ABROGADA, AL NO
ESTABLECER UNA SANCIÓN A LA AUDITORÍA SUPERIOR SI NO
RESUELVE DENTRO DEL PLAZO SEÑALADO SOBRE SU EXISTENCIA O
INEXISTENCIA, NO VIOLA EL DERECHO DE SEGURIDAD JURÍDICA".
Por ende, acudir a la caducidad restaría eficacia a las
disposiciones que regulan el procedimiento resarcitorio, ya que
su objeto es lograr la indemnización por los daños y perjuicios
causados al erario público, lo que no se alcanzaría de aplicar la
figura de la caducidad.
Por otra parte, se desestimó el quinto concepto de impugnación
de la demanda inicial, sobre la base de que, observando el
control difuso, no procedía inaplicar el artículo 57, fracción V, de
la Ley Federal de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la
Federación, pues el que no estableciera una sanción por no
emitirse la resolución dentro del plazo de noventa días que
prevé para ello, dentro del procedimiento de fincamiento de
responsabilidades resarcitorias, no provocaba que se infringiera
el derecho fundamental de seguridad jurídica, ya que estaba
justificada legislativamente esa circunstancia, considerando que
la instancia relativa es de relevancia para los intereses de la
colectividad que no puede dejarse de resolver, esto es, de
determinar si los presuntos responsables tienen o no
responsabilidad por los actos u omisiones cometidos y si debe
fincarse o no la indemnización. Decisión que se apoyó en la
tesis aislada 1ª. XXX/2013 (10ª.) de rubro: "RESPONSABILIDAD
RESARCITORIA. EL ARTÍCULO 53, FRACCIÓN II, DE LA LEY DE
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [13]
FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
ABROGADA, AL NO ESTABLECER UNA SANCIÓN A
LA AUDITORÍA SUPERIOR SI NO RESUELVE
DENTRO DEL PLAZO SEÑALADO SOBRE SU
EXISTENCIA O INEXISTENCIA, NO VIOLA EL DERECHO DE SEGURIDAD
JURÍDICA".
Violación a la garantía de audiencia. La Sala consideró
infundado el cuarto concepto de impugnación de la demanda
inicial, en relación con el diverso tercero de la ampliación, toda
vez que la autoridad demandada no infringió en perjuicio de la
actora su garantía de audiencia prevista en el artículo 14
constitucional, al no haber llamado a las distintas empresas que
junto con la promovente suscribieron el convenio de
participación conjunta para llevar a cabo el contrato plurianual
para la adquisición de la solución integral para la verificación y
monitoreo de la transmisión de los tiempos oficiales en materia
electoral, celebrado con el entonces Instituto Federal Electoral;
pues si bien esas empresas formaron parte del consorcio en el
que estaba la accionante, ésta era la empresa líder del mismo y
era la única facultada para cobrar las facturas, aunado a que
era la única cuya atribución estaba relacionada con la conducta
verificada en el procedimiento de fincamiento de
responsabilidades resarcitorias.
Se indicó que la autoridad demandada tampoco infringió la
garantía de audiencia de la actora, puesto que la auditoría de
origen se dirigió al entonces Instituto Federal Electoral, el que
durante el procedimiento correspondiente no solventó las
observaciones que se le efectuaron, determinándose un
presunto daño a esa institución, por lo que se inició el
procedimiento de fincamiento de responsabilidades
resarcitorias que sí se notificó a la accionante.
Violación al principio de no ser sancionado dos veces por
la misma conducta. Finalmente, se consideró infundado el
séptimo concepto de impugnación de la demanda inicial, puesto
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [14]
que no se vulneró el principio non bis in ídem, en perjuicio de la
actora.
Es así, ya que las conductas que se analizaron en los
procedimientos jurisdiccionales civiles resueltos por órganos del
Poder Judicial de la Federación, eran distintas a la analizada
en la instancia de fincamiento de responsabilidades
resarcitorias, pues la materia de los primeros fue el posible
incumplimiento del contrato plurianual para la adquisición de la
solución integral para la verificación y monitoreo de la
transmisión de los tiempos oficiales en materia electoral,
mientras que en el segundo fue el doble pago recibido por la
actora, respecto de trescientos servidores que vendió al
entonces Instituto Federal Electoral, al haberse previamente
donado a esa institución por la promovente, y que, por tanto,
formaban parte de su patrimonio.
Por lo que los procedimientos jurisdiccionales no tenían el
alcance probatorio para desvirtuar la ilegalidad que se le
atribuyó a la accionante en la instancia de responsabilidad
resarcitoria, pues si bien en aquéllos se determinó que no
existió incumplimiento del contrato plurianual, ello no
desacreditaba que la actora había recibido un pago respecto de
bienes que previamente donó al Instituto auditado,
generándose un pago de lo indebido.
5. Sentencia de amparo. Inconforme con el anterior fallo, la
parte actora promovió amparo directo en su contra, que fue del
conocimiento del Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito, registrándose al efecto con el
número de expediente A.D. **********.
Previos los trámites de ley, el órgano colegiado dictó sentencia el
trece de junio de dos mil dieciocho, en la que determinó conceder el
amparo solicitado, atendiendo a las siguientes consideraciones
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [15]
esenciales:
Constitucionalidad del artículo 57, fracción
V, de la Ley de Fiscalización y Rendición de
Cuentas de la Federación. En principio el órgano colegiado se
avocó al análisis de la constitucionalidad del citado precepto
jurídico. Al respecto, consideró que el precepto legal establece
que una vez concluida la audiencia, la Auditoría Superior de la
Federación procederá a elaborar y acordar el cierre de
instrucción y que resolverá dentro de los noventa días naturales
siguientes, sobre la existencia o inexistencia de responsabilidad
resarcitoria y fincará, en su caso, el pliego definitivo de
responsabilidades en el que se determine la indemnización
resarcitoria correspondiente.
Esto es, que dicho numeral "no establece un plazo para el cierre de
instrucción y tampoco una consecuencia para el caso de que la
autoridad administrativa no resuelva dentro de los noventa días ahí
indicados".
Sin embargo, contrariamente a lo expuesto por la quejosa, los
aspectos destacados "no implican que la autoridad pueda actuar de
manera caprichosa postergando la terminación del procedimiento sin
causa justificada y dejando en estado de incertidumbre jurídica a los
destinatarios de la norma", si el cierre de la instrucción una vez
concluida la audiencia fuere ostensiblemente pospuesto sin
causa justificada; o la resolución no se dictara dentro del plazo
de noventa días.
En efecto, por un lado, el procedimiento que se analiza tiene
por objeto resarcir al Estado y a los entes públicos federales el
monto de los daños y perjuicios causados en su patrimonio, y
se creó para cumplir con los principios constitucionales de
eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez con
que deben disponerse los recursos económicos estatales, "por
lo que es del interés de la colectividad que se resuelva si los
destinatarios tienen responsabilidad por los actos u omisiones
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [16]
cometidos y si debe fincarse la indemnización correspondiente o no".
Así es, en virtud del mandato expreso previsto en los artículos
74, fracciones II y VI, y 79 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, la Auditoría Superior de la
Federación tiene la facultad y obligación de incoar
procedimientos y determinar los daños y perjuicios que afecten
a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes
públicos federales, así como de fincar directamente a los
responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias
correspondientes.
En esa tesitura, de establecerse una consecuencia del alcance
que propone la quejosa respecto de las omisiones que hace
valer respecto de la ley controvertida, "se haría nugatorio el
contenido de los preceptos constitucionales ya mencionados, pues
imponen obligaciones a cargo de los destinatarios de la norma
fiscalizadora, así como la facultad y obligación conferidas a la entidad
fiscalizadora para sancionarlos en caso de hacer uso indebido de
recursos públicos".
Considerar lo contrario, esto es, que las omisiones que hace
valer la quejosa constituyen una causa eficiente de extinción de
facultades, "sería tanto como considerar que el poder sancionador del
Estado se ejerce discrecionalmente, quedando sujeto a la voluntad de
quienes tienen la facultad de imponer las sanciones".
Por otra parte, si bien el precepto tildado de inconstitucional no
establece como consecuencia de las omisiones que destaca la
quejosa el que el sujeto de la norma quede liberado de la
responsabilidad atribuida o que queden insubsistentes las
facultades del órgano fiscalizador, lo cierto es que "sí existen
consecuencias para el caso de que la autoridad encargada del
procedimiento sancionador postergue el cierre de la instrucción o el
dictado de la resolución de forma injustificada".
Se arriba a ese aserto, porque "ese tipo de conductas pueden dar
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [17]
lugar a las sanciones disciplinarias
correspondientes", contenidas en el artículo 101
de la Ley de Fiscalización y Rendición de
Cuentas de la Federación.
Sobre tales premisas y de acuerdo a la referida interpretación
del artículo 57, fracción V, de la Ley de Fiscalización y
Rendición de Cuentas de la Federación, adminiculada con otros
preceptos aplicables a la materia, se conduce a considerar que
aquél no es inconstitucional, contrario a lo pretendido por la
quejosa, del principio de seguridad jurídica señalado en el
numeral 16 constitucional, al no establecer una sanción para el
caso de que la resolución correspondiente al procedimiento de
responsabilidad resarcitoria se dicte fuera del plazo de los
noventa días ahí previsto.
Análisis de las cuestiones de legalidad. Precisado lo anterior,
el Tribunal Colegiado consideró que era fundado el concepto
de violación en el cual se adujo que la Sala regional
responsable "realizó una inexacta determinación de la conducta
atribuida a la actora, así como un insuficiente análisis de las pruebas
exhibidas en el juicio de nulidad para arribar a esa determinación".
Es así, pues la Sala pasó por alto que el contenido de las
facturas ********** "no es suficiente para establecer que la aquí
quejosa recibió un pago indebido de trescientos servidores informáticos
que ya eran propiedad del entonces Instituto Federal Electoral", en
virtud de la donación que previamente respecto de esos bienes
habían realizado.
Puesto que debió examinar y valorar "la demás información
contenida en el expediente administrativo ********** exhibido en copia
certificada como prueba en el juicio anulatorio que contienen las
actuaciones que dieron origen a la resolución impugnada", por ende, a
la conducta atribuida a la accionante, para efecto de verificar
las operaciones advertidas en las citadas facturas y así llegar a
una determinación congruente y exhaustiva para resolver la litis
planteada en la especie, esto es, "para determinar si efectivamente
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [18]
se advierte o no que la solicitante del amparo recibió a través de la
citada factura ********** un pago indebido respecto de bienes que no eran
objeto del contrato plurianual de origen".
Por tanto, resulta patente que la Sala Regional del
conocimiento violó el contenido del artículo 50 de la Ley Federal
de Procedimiento Contencioso Administrativo, "al no haber
realizado en el fallo reclamado un análisis integral de las pruebas
aportadas en el juicio de nulidad", infringiendo así el principio de
exhaustividad y congruencia establecido en dicho numeral y,
por ende, vulneró en perjuicio de la peticionaria de amparo, los
derechos fundamentales de legalidad, seguridad jurídica y
debida impartición de justicia, consagrados en los preceptos 14,
16 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
Atendiendo a lo anterior, el Tribunal Colegiado concedió el amparo y
protección de la Justicia Federal a la quejosa, para efecto de que la
Sala Regional responsable deje insubsistente la sentencia reclamada
y en su lugar dicte otra en la que:
(I) Reitere las consideraciones que no fueron desvirtuadas en el
presente fallo y analice la litis planteada en el juicio contencioso
para determinar si efectivamente se advierte o no que la actora
recibió a través de la factura **********, un pago indebido
respecto de bienes que no eran objeto del contrato plurianual
de origen y que ya formaban parte del patrimonio del entonces
Instituto Federal Electoral, tomando en consideración los
medios de prueba exhibidos, particularmente las actuaciones
contenidas en el expediente administrativo ********** presentado
en copia certificada; de acuerdo con los lineamientos expuestos
en esta ejecutoria; y
(II) Al estudiar esos aspectos, se pronuncie de manera fundada y
motivada, atendiendo a los principios de exhaustividad y
congruencia, examinando y valorando de manera completa las
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [19]
pruebas respectivas, resolviendo con plenitud
de jurisdicción lo que en derecho proceda
respecto de la legalidad o ilegalidad de la
resolución impugnada.
CUARTO. Consideraciones y fundamentos. De los
antecedentes narrados, así como de los agravios formulados por la
parte recurrente -los cuales no se reproducen, ya que serán sintetizados al
analizar en lo individual los puntos jurídicos materia de la presente revisión-, se
advierte que la litis planteada en el presente recurso estriba en
determinar, sustancialmente, si el artículo 57, fracción V, de la Ley de
Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación es contrario al
derecho humano a la seguridad jurídica, por no contener una sanción
en caso de que la resolución del procedimiento de responsabilidad
resarcitoria se dicte fuera del plazo de los noventa días previsto en tal
precepto jurídico.
A juicio de esta Segunda Sala, el precepto impugnado no
vulnera el principio de seguridad jurídica y, para establecer las
razones de ello, debe tenerse en cuenta en principio, el contenido y
alcance de los derechos humanos de legalidad y seguridad jurídica,
posteriormente, se determinarán las razones por las que el artículo
combatido no los vulnera.
1. Principios generales del derecho humano a la legalidad y
seguridad jurídica. Este Alto Tribunal ha establecido que las
garantías de seguridad y legalidad jurídica consagradas en los
artículos 14 y 16 de la Constitución General de la República, son la
base sobre la cual descansa el sistema jurídico mexicano, de manera
tal que lo que tutelan es que el gobernado "jamás se encuentre en una
situación de incertidumbre jurídica y, por tanto, en estado de indefensión". En
ese sentido, el contenido esencial de dicho principio radica, en sentido
amplio, en "saber a qué atenerse" respecto de la regulación normativa
prevista en la ley y a la actuación de la autoridad.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [20]
En efecto, todos los actos emanados del poder público deben de
realizarse en completa armonía con las reglas del Derecho, de tal
suerte que el principio de legalidad se viene a constituir no sólo como
una garantía de seguridad jurídica que permite a los gobernados
evitar el abuso de la autoridad en el ejercicio del poder, sino, además,
es la fórmula de la dirección que el pueblo de un Estado, a través de
sus representantes, puede imponer a los órganos públicos.
Como lo ha establecido la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, en un Estado de Derecho "el principio de legalidad […] preside
la actuación de todos los órganos del Estado, en sus respectivas
competencias"2.
De ahí que el principio de legalidad proyecta su teleología en
dos vertientes: (I) el hecho de obtener la sumisión de todos los actos
estatales al conjunto de la normatividad vigente; y (II) el sometimiento
de todos los actos singulares y concretos a un régimen estricto de
seguridad jurídica.
Por ello, es válido afirmar que el principio de legalidad puede ser
entendido como "la cualidad de lo que es conforme al Derecho". La
legalidad expresa así la conformidad al Derecho y es sinónimo de
regularidad jurídica.
En esa inteligencia, uno de los mecanismos más útiles y seguros
para mantener el orden jurídico vigente en un Estado y, ofrecer de esa
manera a los administrados las condiciones necesarias que los
conduzcan a la justicia social y al bien común, lo es,
significativamente, la aplicación y observancia del principio de
legalidad.
De ahí que si el referido principio, significa entonces, el sistema
2 Caso García Asto y Ramírez Rojas vs. Perú. Excepción Preliminar. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2005. Serie C No. 137. Párrafo 187.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [21]
más amplio y protector de la seguridad jurídica de los
gobernados frente al actuar de la autoridad, y
particularmente frente a la administración pública, es
dable colegir que tal axioma constitucional ordena a
los operadores jurídicos, en especial los jueces, vigilar que "el acto
administrativo sea la consecuencia más clara de la sumisión de toda la función
de esta rama de gobierno, a un régimen de derecho".
Asimismo, para efectos del presente asunto, en cuanto al débito
estatal de establecer delimitaciones temporales al ejercicio del poder
púbico, como lo es el poder sancionatorio en materia administrativa,
debe tenerse en cuenta que esta Segunda Sala, al resolver el amparo
en revisión ********** determinó que el espíritu del artículo 14
constitucional no puede interpretarse en el sentido de que el legislador
ordinario deba ceñirse a un modelo procesal concreto, pues
evidentemente el Constituyente no tuvo la intención de someterlo a un
esquema procesal específico; "sino únicamente al deber de respetar los
elementos inherentes al derecho de audiencia".
De lo anterior se sigue que si un precepto ordinario prevé en su
texto "la posibilidad de que las partes sean llamadas al procedimiento relativo,
sean escuchadas, puedan ofrecer pruebas, se les permita alegar de buena
prueba y se establezca el deber de la autoridad de emitir la resolución
correspondiente, entonces, estará respetando las formalidades esenciales del
procedimiento" y, en consecuencia, cumpliendo plenamente con el
derecho de audiencia consagrado en el artículo 14 constitucional, con
independencia del diseño procesal que el legislador ordinario haya
elegido.
Siendo que el precepto 14 de la Constitución General de la
República "no establece lineamiento alguno al legislador secundario con
relación al tiempo que debía otorgar a las etapas procesales para el debido
cumplimiento de las formalidades esenciales del procedimiento", sino que
únicamente le impone el deber de que antes de privar a algún
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [22]
gobernado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos
se siga un juicio ante un tribunal previamente establecido, en el que
han de cumplirse las formalidades esenciales del procedimiento, que
son las que garantizan una adecuada y oportuna defensa contra ese
acto privativo, "sin que ello implique la determinación de plazos con una
temporalidad específica ya que basta que el legislador prevea los tiempos
oportunos para esa defensa, quedando a su prudente arbitrio su extensión
temporal".
En ese sentido, acorde con el referido precedente de esta Sala,
el derecho humano a la seguridad jurídica no impone un deber al
legislador de plasmar una temporalidad o plazo concreto para el
desahogo del debido proceso, sino que bastará con que en la norma o
normas generales respectivas se prevean los tiempos oportunos para
esa defensa –emplazamiento, pruebas, alegatos y resolución–, pudiéndose
dejar a la libertad configurativa del órgano legislativo su extensión.
Pero en todo caso, la existencia de un plazo para el desarrollo y
culminación del procedimiento es un requisito indispensable para el
principio de seguridad jurídica, pues el actuar de la respectiva
autoridad debe encontrarse siempre limitado o acotado, de tal manera
que la posible afectación a la esfera jurídica de los gobernados, no
resulte caprichosa o arbitraria.
Ello es así, porque en el ámbito concreto de la configuración
jurídica de los procedimientos sancionatorios, la garantía de seguridad
jurídica constriñe al legislador a regular de forma obligatoria ciertos
elementos mínimos que permitan la consecución de dos objetivos
primordiales, a saber, que el justiciable pueda hacer valer sus
derechos y que la autoridad no incurra en arbitrariedades.
De ahí que si la garantía de seguridad jurídica se hace patente
en la prohibición a la autoridad de actuar con arbitrariedad, entonces
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [23]
las etapas y plazos que dividan y ordenen un
procedimiento deben acotarse a un tiempo razonable
para lograr el objetivo pretendido con ellos, pues de
no ser así, las facultades de verificación y
determinación de las autoridades serían arbitrarias, en contravención
a la garantía de seguridad jurídica.
En ese sentido, resulta inconcuso que la falta de plazo para
llevar a cabo un procedimiento, abre la posibilidad a la autoridad para
prolongar o dilatar caprichosamente y sin límite alguno dicho ejercicio
potestativo, no sólo en detrimento del particular, sino vulnerando uno
de los objetivos esenciales de la garantía de seguridad jurídica, esto
es, proscribir la arbitrariedad de la actuación de la autoridad.
2. Regularidad constitucional del artículo impugnado.
Precisado lo anterior, debe tenerse en cuenta que la parte recurrente
aduce en su primer agravio que es ilegal el fallo recurrido, pues
contrariamente a lo determinado por el Tribunal Colegiado del
conocimiento, el artículo 57, fracción V, de la Ley de Fiscalización y
Rendición de Cuentas de la Federación, es a todas luces
inconstitucional, en virtud de que no establece una sanción a la
autoridad administrativa en caso de no dictar la resolución definitiva,
una vez que han transcurrido los noventa días naturales que establece
la ley, situación que afecta la esfera jurídica de los gobernados.
Es así, pues con ello el legislador permite que la Auditoría
Superior de la Federación se conduzca arbitrariamente y pueda dictar
la resolución respectiva en cualquier plazo. Tan es así, que en la
especie pasaron ochocientos diecisiete días para que la Auditoría
Superior de la Federación dictara la resolución que en derecho
correspondía, violando con ello la seguridad jurídica de la parte
quejosa, ya que dicha resolución se tenía que emitir después de los
noventa días siguientes a la presentación de alegatos.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [24]
A juicio de esta Segunda Sala resultan infundados los
anteriores motivos de disenso y, para establecer las razones de ello,
debe tenerse en cuenta que el artículo 57, fracción V, de la abrogada
Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación
–publicada el veintinueve de mayo de dos mil nueve–, establece lo siguiente:
"Artículo 57.- El fincamiento de las responsabilidades resarcitorias se sujetará al procedimiento siguiente:
[…]
V. Una vez concluida la audiencia, la Auditoría Superior de la Federación procederá a elaborar y acordar el cierre de instrucción y resolverá dentro de los noventa días naturales siguientes, sobre la existencia o inexistencia de responsabilidad resarcitoria y fincará, en su caso, el pliego definitivo de responsabilidades en el que se determine la indemnización resarcitoria correspondiente, a o a las personas responsables y notificará a éstos la resolución y el pliego definitivo de responsabilidades, remitiendo un tanto autógrafo del mismo a la Tesorería de la Federación, para el efecto de que si en un plazo de quince días naturales contados a partir de la notificación, éste no es pagado, se haga efectivo su cobro en términos de ley, mediante el procedimiento administrativo de ejecución. Dicho pliego será notificado también a las entidades fiscalizadas involucradas, según corresponda.
Los servidores públicos en todo momento durante el procedimiento a que se refiere este artículo, o bien, para la interposición del recurso de reconsideración a que hace referencia el artículo 69 de esta Ley, podrán consultar los expedientes administrativos donde consten los hechos que se les imputen y obtener a su costa copias certificadas de los documentos correspondientes".
Como se desprende de la anterior cita, el precepto impugnado
no establece sanción alguna para el caso de que la Auditoría Superior
de la Federación no resuelva sobre la existencia o inexistencia de
responsabilidad resarcitoria, dentro de los noventa días naturales
siguientes al en que se haya cerrado la instrucción del Procedimiento
para el Fincamiento de Responsabilidades Resarcitorias.
A juicio de esta Segunda Sala, tal circunstancia no implica, por sí
misma, que exista transgresión a la garantía de seguridad jurídica de
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [25]
los gobernados, pues debe tenerse en cuenta que el
artículo 73 de la Ley de Fiscalización y Rendición de
Cuentas de la Federación, sí establece un límite
temporal infranqueable que debe observar la
autoridad administrativa para fincar responsabilidades e imponer
las sanciones respectivas a los sujetos obligados conforme al
procedimiento administrativo ya referido. En efecto, el precepto en
comento establece lo siguiente:
"Artículo 73.- Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para fincar responsabilidades e imponer las sanciones a que se refiere este Título prescribirán en cinco años.
El plazo de prescripción se contará a partir del día siguiente a aquél en que se hubiere incurrido en la responsabilidad o a partir del momento en que hubiese cesado, si fue de carácter continuo.
En todos los casos, la prescripción a que alude este precepto se interrumpirá al notificarse el inicio del procedimiento establecido en el artículo 57 de esta Ley".
Como se desprende del anterior precepto la facultad de la
Auditoría Superior de la Federación, para fincar responsabilidades e
imponer las sanciones establecidas en la citada ley, prescribe en un
plazo de cinco años contados a partir del día siguiente al en que: (I) se
hubiere incurrido en la responsabilidad; o (II) en que hubiese cesado el
acto lesivo, si fue de carácter continuo.
Asimismo, aclara que tal plazo "se interrumpirá al notificarse el inicio
del procedimiento establecido en el artículo 57 de esta Ley", esto es, se
interrumpe –en realidad, se suspende– al notificarse el inicio del
Procedimiento para el Fincamiento de Responsabilidades
Resarcitorias.
Al respecto, esta Segunda Sala advierte que la armonización o
interpretación conjunta de ambos preceptos, esto es, de los artículos
57, fracción V, y 73 de la abrogada Ley de Fiscalización y Rendición
de Cuentas de la Federación, admite un entendimiento que lo torna
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [26]
de manera conforme al principio de seguridad jurídica, como se
demostrará a continuación.
En efecto, debe recordarse que la falta de un plazo específico
para un determinado procedimiento no generara en automático la
inconstitucionalidad de la norma que lo contemple, pues el legislador
puede establecer un plazo que sea común a un conjunto de procesos,
sin tener que relacionar en todo momento uno en lo individual para
cada procedimiento que exista en el orden jurídico, ya que basta con
tal limitación o acotación temporal para que se cumplimente con el
principio de seguridad jurídica.
Así, el plazo para la prescripción a que se refiere el artículo 73
de la abrogada Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la
Federación puede ser entendido de manera común para el dictado de
la resolución del procedimiento administrativo resarcitorio a que se
refiere el diverso 57, de la siguiente manera.
Como se ha señalado, el precepto 73 contiene un plazo de cinco
años para el ejercicio de las facultades sancionatorias de la Auditoría
Superior de la Federación y, al respecto, precisa que éste se
interrumpe al notificarse el inicio del Procedimiento para el
Fincamiento de Responsabilidades Resarcitorias.
Al respecto, esta Segunda Sala considera que ello debe
entenderse en el sentido que el plazo de cinco años contados a partir
del día siguiente en que se realizó la conducta infractora o hayan
cesados sus efectos, si fuese de carácter continuo, se interrumpe al
momento de notificar al presunto infractor el oficio mediante el cual se
le concede el derecho de audiencia, conforme al citado precepto 57
–esto es, cuando se notifica al presunto responsable el inicio del Procedimiento para
el Fincamiento de Responsabilidades Resarcitorias en su contra–, y se reanuda
una vez concluida la audiencia respectiva –conforme lo señala la fracción
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [27]
V del propio precepto 57– y por ende, deba procederse a
emitir la resolución que corresponda; momento en el
cual cesa la referida interrupción y, por ende, sigue
corriendo el “remanente” del plazo de cinco años,
debiendo entonces la autoridad dictar la determinación respectiva
antes de que fenezca tal término.
Siendo menester precisar que el referido plazo de cinco años
para la prescripción debe entenderse en sentido amplio: esto es, que
comprende no sólo el ejercicio de las facultades punitivas, sino
también la diversa consistente en la posibilidad de emitir la resolución
correspondiente dentro del procedimiento administrativo sancionador.
Es decir, que el ejercicio de la facultad sancionadora de la
Auditoría Superior de la Federación no se agota al iniciar el
procedimiento administrativo sancionatorio, sino cuando dicta la
resolución correspondiente, pues es en tal momento cuando, una vez
analizados los argumentos del presunto infractor, así como las
constancias que obran en el expediente, determina si ha lugar o no a
sancionar al interesado por la comisión de la infracción que se le
imputa.
En efecto, la interrupción del plazo a que se ha hecho referencia
no implica que se deje indefinida la temporalidad en que el
procedimiento administrativo sancionatorio debe culminar, ni que, una
vez dictada la resolución respectiva, se “reinicie” el plazo de cinco
años para sancionar al particular.
Por el contrario, la recta interpretación de los preceptos
normativos en estudio, implica que el plazo de cinco años a que se
refiere el precepto 73 de la Ley de Fiscalización y Rendición de
Cuentas de la Federación, se computa de la siguiente manera:
(I) Comienza a computarse a partir del día hábil siguiente al
en que se actualizó el supuesto de infracción o hayan
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [28]
cesados sus efectos si fuese de carácter continuo;
(II) Se interrumpe a partir de la notificación al presunto
infractor del inicio del Procedimiento para el Fincamiento
de Responsabilidades Resarcitorias en su contra; y,
(III) Una vez que se hayan agotado las etapas del proceso,
esto es, culminado el lapso para que el presunto infractor
ejerza su derecho de audiencia, se reanuda el cómputo
del referido plazo, de ahí que la Comisión deberá dictar
la resolución respectiva antes de que éste culmine –
tomando en cuenta desde luego el tiempo ya transcurrido desde el día
hábil siguiente a la actualización del hecho infractor hasta el inicio del
procedimiento–.
Para aclarar lo anteriormente aseverado, resulta oportuno
ejemplificar tales supuestos de la siguiente manera. En un
determinado asunto, se realiza una conducta que es susceptible de
sanción conforme a la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de
la Federación: –por ende, comenzará a computarse el plazo de cinco años a partir
del día hábil siguiente–. La Auditoría Superior de la Federación, ejerce sus
facultades de fiscalización a los tres años siguientes al en que se
generó esa conducta.
Al cuarto año decide emplazar al supuesto infractor en
términos del precepto 57, fracción I, de la aludida ley, para que ejerza
su derecho de audiencia –momento en el cual se interrumpe el plazo–. Así,
una vez desahogado el procedimiento administrativo
sancionatorio, esto es, transcurrido el término para que el presunto
responsable manifieste lo que a su interés convenga, ofrezca pruebas
y formule alegatos en la audiencia respectiva relacionados con los
hechos que se les imputan, cesa la interrupción del plazo referido,
por lo que la Auditoría Superior de la Federación deberá emitir la
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [29]
resolución respectiva dentro del plazo de un año –
que es el tiempo remanente de los cinco que empezaron a
computarse desde que se llevó a cabo el hecho infractor–.
Como se aprecia, el plazo de la prescripción para el ejercicio de
las facultades sancionatorias, es a su vez, la limitante o acotación
temporal para que la Auditoría Superior de la Federación dicte la
resolución respectiva con la que culmine el procedimiento
administrativo sancionatorio, por lo cual es dable colegir que el
precepto combatido es susceptible de interpretarse de tal manera que
sea conforme al principio de seguridad jurídica.
En suma, si como se ha visto la intelección del artículo 57,
fracción VI, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la
Federación, admite un entendimiento que resulta conforme al principio
de seguridad jurídica, en tanto delimita la temporalidad en que una
persona puede ser sancionada conforme al referido ordenamiento
legal, fuerza es que este Alto Tribunal opte por dicha "interpretación
mediante la cual sea factible preservar la constitucionalidad de la norma
impugnada, a fin de garantizar la supremacía constitucional y, simultáneamente,
permitir una adecuada y constante aplicación del orden jurídico". Así lo prevé
la jurisprudencia 2a./J. 176/2010 intitulada: "PRINCIPIO DE
INTERPRETACIÓN DE LA LEY CONFORME A LA CONSTITUCIÓN"3.
En ese sentido, atendiendo a la interpretación conforme que se
ha desarrollado en la presente ejecutoria, esta Segunda Sala colige
que, contrario a lo aducido por la parte quejosa, el precepto 57,
fracción V, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la
Federación, no vulnera el principio de seguridad jurídica, ya que,
para el dictado de la resolución del procedimiento administrativo
sancionador, la Auditoría Superior de la Federación debe ceñirse a
las reglas de prescripción previstas en el diverso 73 de tal
3 Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXII. Diciembre de 2010. Página: 646. Novena Época.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [30]
ordenamiento legal, en los términos ya referidos.
Consecuentemente, resulta infundado el agravio de la
recurrente, pues como se ha expuesto, la referida autoridad no puede
decidir arbitrariamente y sin límite temporal alguno cuándo emitir la
resolución que resuelva el Procedimiento para el Fincamiento de
Responsabilidades Resarcitorias, pues como se ha expuesto, si bien
el artículo 57, fracción V, de la Ley de Fiscalización y Rendición de
Cuentas de la Federación, no establece sanción alguna en caso de
que esa determinación no se emita en el plazo de noventa días a que
esa norma se refiere, lo cierto es que la autoridad sancionatoria no
podrá exceder del plazo de cinco años que establece el diverso
precepto 73 del propio ordenamiento legal, para imponer las
sanciones respectivas.
A similares consideraciones arribó esta Segunda Sala, al
resolver el amparo directo en revisión **********, en sesión de dieciséis
de mayo de dos mil dieciocho4.
Consecuentemente, al arribar a la anterior determinación, esta
Segunda Sala colige que, contrario a lo aducido por la parte
recurrente, no resulta aplicable, supletoriamente, la figura de la
caducidad a que se refiere el precepto 60 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo.
Ello, por una parte, ante la inexistencia de disposición alguna
que establezca una consecuencia de tal naturaleza, y por otra,
tomando en cuenta la trascendencia de los pronunciamientos sobre
responsabilidades resarcitorias, los cuales son de orden público, de
donde se infiere que no puede atribuirse al incumplimiento de la
4 Por mayoría de tres votos de los señores Ministros Alberto Pérez Dayán (ponente), José Fernando Franco González Salas y Presidenta en funciones Margarita Beatriz Luna Ramos. El señor Ministro Javier Laynez Potisek emitió su voto en contra. El señor Ministro José Fernando Franco González Salas, emitió su voto con reservas. Ausente el señor Ministro Eduardo Medina Mora I.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [31]
autoridad una consecuencia que la ley no prevé
expresamente, esto es: la caducidad.
En efecto, como se ha expuesto, es la diversa
figura de la prescripción a que se refiere el artículo 73 de la Ley de
Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, la que
constituye una condición objetiva necesaria para que se ejerza el
poder sancionador de la Auditoría Superior de la Federación, pues
para que la sanción administrativa sea válida en derecho, es preciso
no sólo que los actos realizados ameriten sanción, sino además, que
la sanción se imponga de conformidad con la norma de
procedimiento, y en el plazo exigido por la ley –dentro de cinco años al
día siguiente en que haya tenido lugar la conducta infractora o al en que hubiese
cesado el acto lesivo, si fue de carácter continuo–.
Así, el transcurso de ese plazo sin que se imponga la sanción,
determina la imposibilidad legal de efectuarlo, y si se ha hecho, se
produce la nulidad de la sanción impuesta, de modo que la
prescripción sancionadora determina la extinción de la
responsabilidad administrativa, dimanante de la comisión de una
infracción.
En estas condiciones, el único límite legal a la facultad que tiene
el Estado para imponer sanciones a los servidores públicos
infractores, consiste en que no haya operado la prescripción en
términos del artículo 73 de la Ley de Fiscalización y Rendición de
Cuentas de la Federación, por lo que en modo alguno puede
considerarse que resulte aplicable, de manera supletoria, la diversa
figura de la caducidad al que se refiere el precepto 60 de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo.
Sostener lo contrario, restaría eficacia al Procedimiento para el
Fincamiento de Responsabilidades Resarcitorias, aunado a que, para
que la facultad sancionadora de la autoridad competente pudiese ser
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [32]
sujeta a la figura de la caducidad, era necesario que dicho supuesto se
hubiese previsto en la ley, lo cual en forma alguna aconteció. Siendo
que, como se ha reiterado, el único límite a la potestad sancionadora
administrativa del Estado en la especie es la figura de la prescripción
contenida en el artículo 73 de la Ley de Fiscalización y Rendición de
Cuentas de la Federación.
Ilustra lo anterior, de manera análoga, la jurisprudencia 2a./J.
206/2004, que es del tenor literal siguiente:
"RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. LA FACULTAD SANCIONADORA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA NO CADUCA UNA VEZ TRANSCURRIDO EL PLAZO DE TREINTA DÍAS HÁBILES PREVISTO POR EL ARTÍCULO 64, FRACCIÓN II, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, VIGENTE EN EL ÁMBITO FEDERAL HASTA EL 13 DE MARZO DE 2002. El procedimiento de responsabilidad administrativa, en cuanto tutela los principios constitucionales de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que rigen al servicio público, es de pronunciamiento forzoso, pues su materia la constituye una conducta respecto de la cual existe el interés general en que se determine si resulta o no contraria a los deberes y obligaciones del servidor público. Por tanto, la omisión de la autoridad sancionadora de dictar resolución dentro del plazo de treinta días hábiles siguientes al cierre de la instrucción, previsto en el artículo 64, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, no produce la caducidad de la facultad para emitir aquélla, por no preverlo así alguna disposición y porque el único límite a la potestad sancionadora administrativa del Estado es la prescripción contenida en el artículo 78 de la ley mencionada, sin que lo anterior signifique que la autoridad tenga la facultad arbitraria de alargar indefinidamente su actuación, pues el plazo de prescripción reinicia a partir de que se notifica al servidor público la incoación del procedimiento disciplinario relativo"5.
Finalmente, resta decir que el precepto reclamado tampoco viola
el principio de seguridad jurídica por el hecho de que “no contenga un
plazo expreso para que la autoridad cierre la instrucción del
5 Época: Novena Época. Registro: 179466. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta. Tomo XXI. Enero de 2005. Materia(s): Administrativa. Página: 576.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [33]
procedimiento administrativo”, tal y como lo aduce la
parte quejosa.
Lo anterior, pues a juicio de esta Segunda Sala,
el precepto 57, fracción V, de la Ley de Fiscalización y Rendición de
Cuentas de la Federación, es claro al establecer que "[u]na vez
concluida la audiencia, la Auditoría Superior de la Federación procederá a
elaborar y acordar el cierre de instrucción". Es decir, que el cierre de
instrucción debe darse en forma inmediata a la conclusión de la
audiencia, pues con ello se agota en su totalidad el desahogo del
Procedimiento para el Fincamiento de Responsabilidades
Resarcitorias y, por ende, el asunto se encuentra listo para su
resolución.
Es decir, de manera implícita el legislador estableció que la
fecha o plazo en que debe cerrarse la instrucción del
procedimiento administrativo es aquélla en que se haya concluido
la audiencia de mérito; de ahí que no asista razón a la parte quejosa.
Con independencia de lo anterior, esta Segunda Sala considera
menester aclarar que, en caso de que la Auditoría Superior de la
Federación no emita el acuerdo de cierre de la instrucción del
procedimiento sancionador, una vez concluida la audiencia a que se
refiere el precepto 57 de la Ley de Fiscalización y Rendición de
Cuentas de la Federación, ello en forma alguna implica que no deba
reanudarse el plazo de cinco años con el que cuenta tal autoridad para
sancionar a los sujetos obligados.
Es así, pues el acuerdo de cierre de instrucción constituye una
simple formalidad para dar por concluido el procedimiento
sancionatorio de mérito, por lo que, con independencia de la fecha de
emisión de tal acuerdo, esta Segunda Sala reitera la interpretación
armónica que se ha realizado de los preceptos 57, fracción V, y 73 de
la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, en el
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [34]
sentido de que el plazo de cinco años contados a partir del día
siguiente en que se realizó la conducta infractora o hayan cesados sus
efectos, si fuese de carácter continuo, se interrumpe al momento de
notificar al presunto infractor el oficio mediante el cual se le concede el
derecho de audiencia, conforme al citado precepto 57 y se reanuda
una vez concluida la audiencia respectiva; momento en el cual
debe cesar la referida interrupción y, por ende, sigue corriendo el
“remanente” del plazo de cinco años para dictar la determinación
respectiva.
Así, el límite temporal para el ejercicio e imposición de las
facultades sancionatorias de la autoridad administrativa, que establece
la figura de la prescripción, no se ve afectado por la “declaración
formal de que ha sido cerrada la instrucción”, sino por la
actualización material del desahogo, en su totalidad, del
procedimiento administrativo, esto es, ante la conclusión de la
audiencia a que se refiere el citado precepto 57.
De ahí que, con independencia de que la autoridad emita en una
fecha posterior a ello, el auto o acuerdo con el cual tiene por cerrada la
instrucción del procedimiento, lo cierto es que el plazo de cinco años
para la prescripción, se “reanuda” o “continúa corriendo”,
precisamente, al día en que se haya concluido la referida
audiencia, pues precisamente, es con esa actuación cuando el asunto
se encuentra en “estado de resolución”, por lo que no existe
justificación alguna por la cual pueda subsistir la interrupción de
ese plazo prescriptivo.
Conforme a lo hasta aquí expuesto, esta Segunda Sala concluye
que el artículo 57, fracción V, de la abrogada Ley de Fiscalización y
Rendición de Cuentas de la Federación, no vulnera el principio de
seguridad jurídica y, por ende, resulta infundado el primer motivo de
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [35]
disenso expuesto por la parte recurrente.
2. Análisis de la donación al IFE [cuestiones
de legalidad]. Finalmente, esta Segunda Sala
considera que resulta inoperante el segundo agravio expuesto por la
parte quejosa en la cual pretende que este Alto Tribunal examine si,
efectivamente, el Tribunal Colegiado estudió adecuadamente de la
figura de la “donación” y, con base en ello, si fue correcto el sentido
del fallo recurrido respecto a que en la especie sí existió un acto de
donación.
Lo anterior, ya que atendiendo a la procedencia excepcional del
presente medio de defensa, la Suprema Corte de Justicia de la Nación
únicamente puede examinar cuestiones propiamente constitucionales;
por consiguiente, "si en el recurso se plantean, al lado de agravios sobre
constitucionalidad de normas generales o de interpretación directa de un
precepto de la Constitución, argumentos de mera legalidad, éstos deben
desestimarse por inoperantes".
Da sustento a lo anterior, la jurisprudencia 2a./J. 53/98 intitulada:
"REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. LOS AGRAVIOS DE LEGALIDAD SON
INOPERANTES"6.
QUINTO. Decisión. En atención a lo anteriormente señalado, al
resultar infundados e inoperantes los agravios expuestos, lo
procedente es confirmar la sentencia recurrida.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Se confirma la sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión ampara y protege a la parte
quejosa en los términos y para los efectos establecidos por el Tribunal
6 Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VIII, Agosto de 1998. Página: 326. Novena Época.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5165/2018 [36]
Colegiado del conocimiento en la sentencia recurrida.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos
a su lugar de origen y en su oportunidad archívese el toca como
asunto concluido.
En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil
siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18
de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9º del
Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del
Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental,
en esta versión pública se suprime la información considerada
legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos
supuestos normativos.
IMA/pbg