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Número de registro: 21102
Novena Época
Instancia: Segunda Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo: Tomo XXVIII, Agosto de 2008
Página: 729
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 90/2007. MUNICIPIO DE ZAPOPAN, ESTADO
DE JALISCO.
MINISTRO PONENTE: GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTEL.
SECRETARIOS: MARAT PAREDES MONTIEL, FABIANA ESTRADA TENA Y
MAKAWI STAINES DÍAZ.
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, correspondiente al veinticinco de junio de dos mil ocho.
VISTOS; Y,
RESULTANDO:
PRIMERO. Por oficio recibido el doce de noviembre de dos mil siete, en la Oficina de
Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación,
Ricardo Alberto Anguiano Apodaca, quien se ostentó como síndico del Municipio de
Zapopan, Estado de Jalisco, promovió controversia constitucional en contra de las
autoridades y por los actos que a continuación se señalan:
A) Autoridades demandadas:
a) Poder Ejecutivo de la Federación;
b) Cámara de Senadores del Congreso de la Unión;
c) Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, y
d) Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco.
B) Actos impugnados:
a) La aplicación por primera vez en perjuicio del Ayuntamiento actor del artículo 11-A de la
Ley de Coordinación Fiscal publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de
diciembre de mil novecientos setenta y ocho;
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b) La aplicación por primera vez en perjuicio del Ayuntamiento actor de los artículos 4o. y
5o. de la Ley Federal de Telecomunicaciones, publicada en el Diario Oficial de la Federación
el siete de junio de mil novecientos noventa y cinco;
c) La aplicación por primera vez en perjuicio del Ayuntamiento actor del artículo 7o. de la
Ley de Vías Generales de Comunicación, publicada en el Diario Oficial el diecinueve de
febrero de mil novecientos cuarenta, y
d) Del titular del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco, se demanda la retención o descuento
de las participaciones federales pagadas en el mes de septiembre de dos mil siete, por
concepto del recurso de inconformidad interpuesto por la empresa Belmarc, S.A. de C.V., por
la aplicación y cobro del derecho por la instalación de cableado aéreo utilizando postes de la
Comisión Federal de Electricidad durante el ejercicio fiscal dos mil dos, que se materializó en
el oficio con número de referencia 1112 (mil ciento doce) que contiene los pormenores de las
participaciones federales y estatales que al Municipio le corresponde recibir mes con mes, los
cuales fueron emitidos por la Dirección General de Egresos de la Secretaría de Finanzas, del
Gobierno del Estado de Jalisco.
SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes del caso los siguientes:
1) El diecisiete de junio de dos mil dos, el Ayuntamiento de Zapopan, Jalisco, por conducto
de sus representantes celebró convenio con Belmarc, S.A. de C.V., mediante el cual se le
autorizó a ésta a llevar a cabo construcciones e instalación de infraestructura en la vía pública
propiedad del Municipio a cambio del pago de derechos correspondientes a dicha
autorización por la cantidad de $2'400,000.00 (dos millones cuatrocientos mil pesos 00/100
m.n.).
2) En cumplimiento del convenio citado, el cuatro de julio de dos mil tres, Belmarc, S.A. de
C.V., liquidó la última parcialidad del cobro de derechos por la autorización de
construcciones e instalación de infraestructura en la vía pública.
3) El veintisiete de abril de dos mil siete, le fue notificado a la Tesorería Municipal de
Zapopan, Jalisco, el oficio SF/1591/07, derivado del recurso de inconformidad 56/2006,
suscrito por el secretario de Finanzas de Jalisco, mediante el cual se le informó al
Ayuntamiento de Zapopan de la existencia de una resolución en un recurso de inconformidad
por el que se determinó el supuesto incumplimiento a las disposiciones del Sistema Nacional
de Coordinación Fiscal, por parte del Ayuntamiento, al aplicar la Ley de Ingresos Municipal
del ejercicio fiscal dos mil dos, a consecuencia del incumplimiento de los artículos 10-A y
11-A de la Ley de Coordinación Fiscal, en relación con los artículos 4o. y 5o. de la Ley
Federal de Telecomunicaciones y el diverso 7o. de la Ley de Vías Generales de
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Comunicación.
4) El dos de octubre de dos mil siete, se recibieron por fax, en la Tesorería Municipal del
Ayuntamiento de Zapopan, los pormenores de las participaciones federales y estatales que le
corresponden recibir al Municipio mes con mes, emitidos por la Dirección General de
Egresos de la Secretaría de Finanzas de Jalisco, con número de referencia 1112 (mil ciento
doce).
A tal oficio se anexó la constancia de retención o descuento en participaciones estatales y
federales, identificada como "Núm. Pól. Gral. 910782, Núm. Pól. Part. 705589", de fecha
dieciocho de septiembre de dos mil siete, emitida por la Secretaría de Finanzas del Poder
Ejecutivo de Jalisco.
Ambos documentos son considerados por la parte actora como el primer acto de aplicación,
en perjuicio del Ayuntamiento de Zapopan, de las legislaciones que se combaten al realizarse
la retención o descuento de participaciones federales, por concepto del recurso de
inconformidad interpuesto por la empresa Belmarc, S.A. de C.V., por la aplicación y cobro
del derecho por la instalación de cableado aéreo utilizando postes de la Comisión Federal de
Electricidad durante el ejercicio fiscal de dos mil dos, por la cantidad de $3'231,322.55 (tres
millones doscientos treinta y un mil trescientos veintidós pesos 55/100 m.n.), al tiempo que la
hacienda municipal del Municipio de Zapopan sufrió un menoscabo, sin haber tenido la
oportunidad de defensa alguna.
TERCERO. El actor estimó violados los artículos 14, 16, 115 y 124 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, argumentando en sus conceptos de invalidez lo
siguiente:
1) El artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal transgrede flagrantemente lo regulado
en los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Federal, al permitir la emisión de una
resolución que afecte el patrimonio de un ente estadual sin llamar, oír y vencer al mismo en
el procedimiento.
Que la Constitución no atribuye potestad legislativa a los Municipios en materia impositiva,
sin embargo, establece un sistema complejo regulado en la fracción IV donde se establecen
algunas fuentes reservadas para los Municipios, así como limitaciones a las legislaturas para
el establecimiento de exenciones, por lo que puede concluirse que nuestra Constitución ha
consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos
municipales.
La Constitución Federal no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias
a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los
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recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales.
Es por ello que una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los
Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo
115 constitucional garantiza a los Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la
facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos
de la que gozan, presupone que deben tener plena certeza acerca de los recursos de que
disponen.
b) El artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal es contrario a la libre administración
hacendaria que regula el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, al prever la
existencia de un recurso a favor de los particulares que se digan afectados por el
incumplimiento de las disposiciones de coordinación fiscal, en el cual serán partes, el
particular, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Junta de Coordinación Fiscal y las
entidades federativas, sin mencionar a los Municipios.
Lo anterior deja de lado al Municipio que por aplicación directa de la Ley de Coordinación
Fiscal, resulta afectado directamente en sus derechos hacendarios por las determinaciones
que se tomen respecto a la aplicación de la citada legislación, máxime que aquél no puede ser
sustituido en sus derechos, ni en sus defensas por el Gobierno Estatal ni por ningún otro.
El Ayuntamiento está impedido de conocer los fundamentos y motivos de la resolución y de
los montos, por la cual se le descontaron los recursos de sus participaciones federales, ya que
la ley que permite el descuento que se combate, no prevé que se le dé participación alguna en
el procedimiento del recurso de inconformidad a los Ayuntamientos de México, por tanto,
resulta una consecuencia lógica el hecho de que no se le haya dado al Ayuntamiento de
Zapopan, el derecho de audiencia y defensa.
2) Los artículos 4o. y 5o. de la Ley Federal de Telecomunicaciones y 7o. de la Ley de Vías
Generales de Comunicación, invaden la competencia constitucional que tienen los
Ayuntamientos, de conformidad con el artículo 115 constitucional, pues acorde a éste, es
facultad municipal regular, autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito
de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales y otorgar licencias y permisos para
construcciones.
Por otra parte, la Ley de Ingresos del Municipio de Zapopan, establece un derecho por el
otorgamiento de licencias y permisos, cuando se solicite autorización para construcciones de
infraestructura en la vía pública.
Del artículo 115, fracción III, inciso g), de la Constitución Federal, se advierte que a los
Municipios les corresponde vigilar y dar servicios públicos en las calles de su demarcación
territorial, que en concordancia con el artículo 63, fracción III, de la Ley de Ingresos del
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Municipio de Zapopan, es la vía pública y su equipamiento; lo que significa que están
facultados para regular todas las actividades que incidan en la forma o estructura de las calles
que les corresponde, entendiendo que las mismas son vías públicas de su jurisdicción, por
tanto, el Municipio tiene facultades para establecer, regular, autorizar, controlar y vigilar la
utilización del suelo, así como para establecer un derecho a fin de otorgar licencias y
permisos para construcciones en las calles.
Es por eso que los artículos impugnados contravienen el artículo 115 constitucional al
imponer la prohibición de imponer contribuciones en materias que son de competencia
municipal. Además, invade la esfera municipal al impedirle el ejercicio de sus competencias
constitucionales, ya que la prestación de los servicios públicos de carácter municipal, en su
mayoría requieren de contribuciones para su factibilidad, lo cual no se puede ni desligar ni
limitar por el solo posicionamiento legal de una autoridad que resulta ser incompetente para
legislar en materia de servicios públicos municipales, es decir, las consideraciones señaladas
en la legislación federal sólo deben aplicar a los servicios públicos de competencia federal.
3) Con base en los dos conceptos de invalidez anteriormente expuestos, debe declararse la
invalidez del acto de ejecución de las normas inconstitucionales, al estar fundado en
preceptos contrarios a la Constitución Federal, es decir, de la retención o descuento de
participaciones federales por concepto del recurso de inconformidad interpuesto por la
empresa Belmarc, S.A. de C.V., por la aplicación y cobro del derecho por la instalación de
cableado aéreo utilizando postes de la Comisión Federal de Electricidad durante el ejercicio
fiscal dos mil dos.
4) Por otra parte, la forma en que se dio a conocer la retención citada, carece totalmente de
las formalidades que deben revestir los actos de autoridad que imponen un menoscabo en los
derechos de otro ente gubernativo, por lo siguiente:
a) No existe referencia alguna a la legislación aplicable al caso.
b) No existe referencia a algún procedimiento legal del que pudiese desprenderse el
descuento.
c) La constancia de retención de participaciones carecen de cualquier elemento objetivo del
que puedan desprenderse los motivos del descuento.
Finalmente, el objeto y materia de la controversia no se limitan al examen de la validez de la
norma general o acto impugnado, sino que se extienden al estudio de los efectos que éstos
hayan podido producir. De este modo, aunque la norma o acto nominalmente reclamados
hayan sido retirados del orden jurídico, hayan quedado derogados o hayan por cualquier otro
motivo quedado insubsistentes, mientras perduren los efectos de los actos o normas
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impugnados y, mientras no hayan desaparecido totalmente los daños causados al patrimonio
de las entidades federativas afectadas, la controversia constitucional conservará parte de su
materia.
5) Con base en lo anterior, en caso de que se declare fundada la acción, además del reintegro
del descuento antes cuantificado y señalado, deben cubrirse los accesorios legales, aplicando
la tasa de recargos establecida por el Congreso de la Unión para los casos del pago a plazos
de contribuciones, de acuerdo a lo que dispone la Ley de Coordinación Fiscal.
CUARTO. Por acuerdo de trece de noviembre de dos mil siete, el presidente de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente
controversia constitucional, a la que le correspondió el número 90/2007 y, por razón de turno,
se designó al Ministro Genaro David Góngora Pimentel como instructor del procedimiento.
Mediante proveído de catorce de noviembre de dos mil siete, el Ministro instructor tuvo por
admitida la demanda de controversia constitucional, ordenando emplazar a los Poderes
Ejecutivo y Legislativo de la Federación, a través de las Cámaras de Senadores y de
Diputados, así como al Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco, en su carácter de autoridades
demandadas, para que formularan su contestación.
Asimismo, ordenó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo
que a su representación correspondiera.
QUINTO. Las autoridades demandadas dieron contestación a la demanda, manifestando en
resumen, lo que a continuación se expone:
A. Poder Ejecutivo Federal
I. Con relación a los presupuestos procesales
1. Debe sobreseerse la controversia respecto de los "actos reclamados que no son ciertos", ya
que no existe materia sobre la cual pudiera decretarse la invalidez de los actos y normas
impugnados, aunado a que la parte actora no cuenta con medios de prueba que desvirtúen esa
negativa en la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos.
2. Procede decretar el sobreseimiento en razón de que la demanda carece de firma autógrafa
y, por tanto, al no haber sido firmada por la autoridad competente encargada de la
representación del Municipio de Zapopan, no queda demostrada la intención del Municipio
de demandar la invalidez de los artículos 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal, 4o. y 5o. de
la Ley Federal de Telecomunicaciones y 7o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación.
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3. Debe decretarse el sobreseimiento en virtud de que el actor consintió expresamente el acto
reclamado, pues aun cuando éste señala que tuvo conocimiento el veintisiete de septiembre
de dos mil siete, en realidad el plazo para promover la demanda debe computarse a partir del
veintisiete de abril del mismo año, es decir, a partir de la fecha en que el propio Municipio
manifiesta que conoció sobre la existencia de la resolución recaída al recurso de
inconformidad interpuesto por la empresa Belmarc, S.A. de C.V.
Asimismo, resulta claro que el plazo para la promoción del presente juicio transcurrió en
exceso pues no es el primer acto de aplicación, sino uno segundo o ulterior, por lo que no fue
promovida dentro del plazo del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia.
4. Resulta improcedente la presente instancia y, por tanto, debe sobreseerse al no causar
perjuicio alguno al interés jurídico del Municipio de Zapopan, Jalisco, ya que el Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal es un régimen optativo y de beneficio; en consecuencia, las
disposiciones reclamadas no pueden causar perjuicio en la esfera jurídica del Municipio
actor, porque las mismas le fueron aplicadas en razón de que la entidad federativa de la que
forma parte se integró al Sistema Nacional, luego, no pueden ser impugnados mediante
controversia constitucional los artículos que hacen respetar los convenios de coordinación
fiscal, pues ello sería tanto como no aceptar la coordinación.
5. Que debe sobreseerse la presente controversia, en virtud de que en el supuesto de que se
dicte sentencia favorable al Municipio actor, ello fomentaría la ilegalidad en el cumplimiento
de los compromisos contenidos en los Convenios de Adhesión al Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal y en las disposiciones relativas a la Ley de Coordinación Fiscal, en
cuanto a las facultades que los mismos confieren a la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público respecto a las participaciones por ingresos federales de las entidades y de los
Municipios, lo que daría pauta a que dichos organismos sólo acepten los beneficios, pero no
cumplan con las obligaciones derivadas del sistema.
6. Que es procedente el sobreseimiento, dado que de las manifestaciones vertidas por la parte
actora, se advierte que van encaminadas a demostrar el perjuicio económico que le causan en
su patrimonio los actos impugnados y no un perjuicio jurídico, pues aun cuando el
demandante pretende establecer una relación causal entre el perjuicio económico y el
jurídico, ello resulta ineficaz, en tanto que uno no implica al otro.
7. Que es improcedente la controversia en estudio, ya que se pretende que al emitir sentencia
se declare la invalidez de actos que tienen el carácter de consumados, dado que la afectación
a las participaciones federales ya se efectuó. Además, la sentencia no podría tener efectos
retroactivos y como consecuencia ordenar que se devuelva al Municipio la cantidad
descontada por concepto de participaciones federales, mucho menos podría ordenarse la
reposición del procedimiento impugnado.
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II. En relación con los conceptos de invalidez
1. Al ser el gobierno del Estado de Jalisco quien suscribió el Convenio de Coordinación,
además de ser quien recibe las participaciones federales y, en este caso, al ser la entidad la
que resulta afectada por el descuento, es el que debe ser oído en la sustanciación del recurso
de inconformidad, tal como lo prevé el artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal, por lo
que no se viola la garantía de audiencia del Municipio actor.
Además, con la emisión de la resolución 325-SAT-09-II-RA2-(43)-60519, BEL971222G43,
de veinticuatro de enero de dos mil siete, no se incurrió en violación alguna puesto que de
conformidad con el artículo 11-A, fracción I, de la Ley de Coordinación Fiscal, se permitió a
la entidad federativa correspondiente ser oída en la sustanciación del recurso de
inconformidad, en tanto que en la comparecencia del Estado de Jalisco, éste hizo suyos los
argumentos del Municipio.
Que la resolución sí cumple con los extremos de ley, por lo que cumple con la garantía de
fundamentación y motivación.
2. Resulta infundado el argumento de la parte actora consistente en que los artículos 4o. y 5o.
de la Ley Federal de Telecomunicaciones y 7o. de la Ley de Vías Generales de
Comunicación invaden la competencia constitucional que tienen los Ayuntamientos, en
específico la competencia, facultades y funciones específicas que establece el artículo 115
constitucional.
Debe tomarse en cuenta que la empresa Belmarc, S.A. de C.V., solicitó al Municipio de
Zapopan una licencia para la realización de una red de cableado aéreo y subterráneo
requerido para la prestación del servicio de televisión por cable, es decir, la licencia solicitada
nunca se destinó para la construcción de nueva infraestructura, sino que únicamente se utilizó
la ya existente, perteneciente a la Comisión Federal de Electricidad y, por tanto, el Municipio
no tiene autoridad sobre el cobro de derechos, pues se trata de una materia reservada a la
Federación, en términos del artículo 73, fracción XXXI, de la Constitución Federal, pues sólo
ésta puede legislar en materia de telecomunicaciones.
Los artículos 4o. y 5o. de la Ley Federal de Telecomunicaciones y 7o. de la Ley de Vías
Generales de Comunicación, en relación con el diverso 73, fracción XXIX, de la
Constitución Federal corroboran que las telecomunicaciones no pueden ser gravadas por
contribuciones locales, ya que forman parte de las vías generales de comunicación.
De acuerdo con lo manifestado por la parte actora, la empresa Belmarc, S.A. de C.V., realizó
la instalación del cableado aéreo utilizando postes de la Comisión Federal de Electricidad,
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con el propósito de prestar el servicio de televisión por cable y, por tanto, afectó las vías
generales de comunicación y no así la utilización del suelo.
En consecuencia, resulta claro que el Municipio de Zapopan, Jalisco, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 115 constitucional, tiene derechos sobre el uso del suelo, pero no
sobre las telecomunicaciones, pues éstas son de jurisdicción federal, lo cual se corrobora con
la tesis 2a./J. 138/2004, cuyo rubro es: "TELEVISIÓN POR CABLE. COMUNICACIONES
VÍA SATÉLITE. ES FACULTAD EXCLUSIVA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN
ESTABLECER CONTRIBUCIONES EN ESA MATERIA."
Asimismo, sirve de apoyo por analogía, la tesis de rubro: "ALUMBRADO PÚBLICO,
DERECHOS POR SERVICIO DE. LAS LEYES O CÓDIGOS LOCALES QUE
ESTABLECEN COMO REFERENCIA PARA SU COBRO LA CANTIDAD QUE SE
PAGA POR EL CONSUMO DE ENERGÍA ELÉCTRICA SON INCONSTITUCIONALES
PORQUE INVADEN LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LA FEDERACIÓN."
De esta manera, no existe por parte de la Federación una invasión de esfera de competencia
del Municipio, sino más bien éste es quien al determinar que la empresa Belmarc, S.A. de
C.V., se encontraba solicitando una licencia que encuadraba en la hipótesis de la fracción III
del artículo 63 de la Ley de Ingresos del Municipio de Zapopan para el ejercicio fiscal dos
mil dos, que establece: "III. Por la autorización para construcciones de infraestructura en la
vía pública se pagarán por continente y contenido los derechos por metro lineal, conforme a
la siguiente tarifa. ..." trastoca las facultades constitucionales que tiene el Congreso de la
Unión en materia de telecomunicaciones, pues como ha quedado debidamente acreditado,
dicha circunstancia resulta contraria a la Constitución Federal.
Por tanto, resulta inoperante e infundado el argumento vertido por el Municipio actor, ya que
no sólo no logra probar la supuesta invasión a la esfera de competencia de las autoridades
locales, sino que además, se puede sostener válidamente que la aplicación que hizo del
artículo 63, fracción III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Zapopan para el ejercicio
fiscal dos mil dos, en detrimento de la empresa Belmarc, S.A. de C.V., infringe, en perjuicio
de la Federación, la Constitución Federal.
B. Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco
Manifestó que no es cierto que en la fecha que señala la parte actora, se entregaron a la
Tesorería Municipal de Zapopan, vía telefónica, los informes o pormenores de las
participaciones federales y estatales, que le corresponde recibir mes con mes, sino que estos
informes se entregaron en forma personal al señor Pedro Sandoval, persona que fue
autorizada mediante oficio 1403/2007/51, por el propio tesorero municipal de dicho
Ayuntamiento, lo cual se demuestra con la constancia que obra a foja 399 de autos.
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En cuanto al fondo, afirma que el acto que se reclama, obedeció precisamente al descuento
que practicó la Tesorería de la Federación al Gobierno del Estado de Jalisco, tal y como se
desprende de la constancia de compensación de participaciones. Dicho descuento se hizo en
cumplimiento de la resolución dictada con motivo del recurso de inconformidad que
interpuso la empresa Belmarc, S.A. de C.V., en términos de la Ley de Coordinación Fiscal en
contra del Ayuntamiento de Zapopan.
De este modo, se deduce que el Ejecutivo Local como instancia que entrega a los
Ayuntamientos, las participaciones federales, prácticamente notificó el descuento que ya se
había efectuado al Gobierno del Estado de Jalisco, en el cumplimiento de una resolución
emitida por la Administración de Recursos Administrativos de la Administración Central de
lo Contencioso de la Administración General Jurídica de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público.
C. Cámara de Senadores
El presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República, en representación de ésta,
señaló lo que a continuación se sintetiza:
I. Causas de improcedencia
1. El Municipio actor carece de legitimación para promover la presente controversia, al no
actualizarse el supuesto previsto en el inciso b) fracción I del artículo 105 de la Constitución
Federal, en virtud de que en el caso planteado por la parte actora no se concreta ninguna
controversia entre la Federación y el Municipio demandante, puesto que los artículos de la
Ley de Coordinación Fiscal impugnados sólo son para los órganos de gobierno que tienen la
facultad de legislar y, en consecuencia, pueden establecer diversas contribuciones; atribución
de la que carecen los Municipios.
Además, los Municipios no cuentan con personalidad para coordinarse por sí mismos con la
Federación, pues carecen de la facultad impositiva, siendo los Estados quienes lo realizan en
representación de ellos pues la Legislaturas Locales son las que crean los impuestos
municipales. En todo caso, es la entidad federativa la que tiene legitimación para promover la
presente controversia.
2. El Municipio actor carece de legitimación, en virtud de que no quedó demostrado en la
demanda que los artículos impugnados afectan el ámbito de sus atribuciones, situación que
no puede acreditar en su demanda debido a que la norma no le está destinada.
La libre administración hacendaria comprende un universo de elementos, entre los que se
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encuentran las participaciones federales, pero estos recursos únicamente forman parte de la
hacienda municipal hasta que entran y afectan su esfera económica como ingresos, activos o
pasivos, y es en ese momento cuando el Municipio debe administrarlos libremente, sin que
las autoridades federales o estatales puedan impedir ese libre manejo. En este sentido, la parte
actora se queja que la Federación al hacer la retención de las participaciones que le
corresponde, aplica en su perjuicio las normas impugnadas, sin que acredite fehacientemente
que las participaciones retenidas hayan entrado a formar parte de su administración, es decir,
no se acredita el perjuicio que le causa.
II. En relación con los conceptos de invalidez
1. El artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal prevé sólo lineamientos a que deben
atenerse las personas tanto físicas como jurídicas que resulten perjudicadas por violaciones al
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, aunado a que no afecta las prerrogativas
municipales, pues no imponen obligaciones a los Ayuntamientos que puedan implicar
contravención al régimen de libre administración hacendaria o afectación al libre manejo de
su patrimonio, ni establecer prohibiciones que impidan el ejercicio de esos derechos
constitucionales; por lo que es infundado el argumento en el sentido de que la norma
impugnada violenta los principios del artículo 115 constitucional.
Para establecer si existen violaciones a los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, es
necesario analizar la participación del Municipio en el sistema tributario mexicano.
La facultad impositiva, considerada como una generalidad, es un caso de facultad
coincidente: tanto la Federación como los Estados pueden imponer contribuciones para cubrir
sus respectivos presupuestos. En el fondo se trata de una sola facultad atribuida y ejercida por
dos ámbitos de competencia diferente: la federal y la local. Los Municipios están excluidos
de esa actividad; la intervención que se les asigna es derivada; está sujeta a la ley. Los
Municipios no pueden crear impuestos; su intervención en la materia se limita a auxiliar su
cobro, por tanto, las entidades federativas tienen la representación de sus Municipios al
coordinarse con la Federación en materia tributaria, es por eso que los Municipios carecen de
legitimación para apersonarse a los diversos juicios y procedimientos que establece la Ley de
Coordinación Fiscal, por lo que no se violan los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.
2. Es infundado el segundo concepto de violación planteado por la parte actora, en el sentido
de que los artículos 4o. y 5o. de la Ley Federal de Telecomunicaciones y 7o. de la Ley de
Vías Generales de Comunicación vulneran el artículo 115 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, por lo siguiente:
El Municipio actor parte de la interpretación aislada del artículo 115 constitucional,
señalando que es facultad municipal el regular, autorizar, controlar y vigilar la utilización del
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suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales y otorgar licencias y
permisos para construcciones, concluyendo que en la instalación de cableado en postes de la
Comisión Federal de Electricidad, se entra en los supuestos de utilización de calles y su
equipamiento y, en su caso, la transformación de la infraestructura de las mismas.
De la interpretación armónica de los artículos 25, cuarto párrafo, 28, cuarto párrafo y 73,
fracciones XVII y XXIX, numeral 4o., de la Constitución Federal, se advierte que: a)
solamente el Congreso de la Unión puede regular la materia de vías generales de
comunicación y telecomunicaciones; b) únicamente el Gobierno Federal podrá concesionar o
explotar directamente las vías generales de comunicación incluidas las telecomunicaciones;
y, c) sólo el Congreso de la Unión puede establecer contribuciones sobre vías generales de
comunicación incluidas las telecomunicaciones.
El artículo 115 constitucional sólo otorga facultad a los Municipios para otorgar licencias de
construcción así como para autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, y no otorga
facultad a los Municipios en materia de vías generales de comunicación y
telecomunicaciones que es facultad exclusiva de la Federación ni mucho menos para recibir
contribuciones en estas materias.
Los artículos 4o. y 5o. de la Ley Federal de Telecomunicaciones, no infringen los principios
del artículo 115 constitucional, en virtud de que el artículo 4o. de la ley citada solamente
enumera lo que son las vías generales de comunicación sin que restrinja la facultad municipal
de conceder licencias de construcción o altera su facultad en relación al suelo de su
jurisdicción territorial, asimismo, el artículo 5o. de la ley en comento sólo señala que las vías
generales de comunicación son de jurisdicción federal, es decir, sólo precisa que la facultad
corresponde a la Federación como la propia Constitución lo señala.
El artículo 7o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación no hace más que reproducir la
facultad constitucional exclusiva del Congreso de la Unión para establecer contribuciones en
esa materia. Por tanto, el artículo 7o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación es acorde
a lo señalado por el artículo 73, fracción XXIX, numeral 4, de la Constitución Federal, sin
contravenir los principios del artículo 115 constitucional.
D. Cámara de Diputados
La presidenta de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en
representación de la Cámara de Diputados, señaló lo que a continuación se resume:
I. Causas de improcedencia
1. Los Municipios carecen de legitimación en la causa para promover controversias
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constitucionales en contra de las resoluciones dictadas en los recursos previstos en el artículo
11-A de la Ley de Coordinación Fiscal, pues de conformidad a dicho precepto únicamente
pueden promover la demanda las entidades federativas, cuando pretendan impugnar la
resolución que se emita respecto al incumplimiento de las disposiciones del Sistema Nacional
de Coordinación Fiscal, de las de coordinación en materia de derechos o adquisición de
inmuebles, que en su caso, se dicte en el recurso de inconformidad.
2. El Municipio actor no acredita su legitimación en el proceso, puesto que de la demanda se
puede advertir que ésta no contiene firma autógrafa de puño y letra de quien se ostenta como
representante del Municipio de Zapopan, Jalisco, sino facsimilar, por tanto, deberá tenerse
por no presentada.
3. De las constancias de autos se advierte que no existen los actos materia de la controversia
o que en su caso, el actor no demuestra la existencia de los actos cuya invalidez se demanda,
pues la Cámara de Diputados sólo expidió dichas leyes, pero en ningún momento las aplicó,
pues quien lo hizo fue la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Jalisco.
En consecuencia, los actos que impugna el Municipio actor son actos inexistentes, en virtud
de que no fue la Cámara de Diputados quien aplicó las normas generales que por esta vía se
impugnan como erróneamente lo asevera la parte actora.
4. La demanda es extemporánea porque el Municipio promovente afirma que ataca las
normas generales cuya invalidez reclama a partir del supuesto primer acto de aplicación, de
fecha veintisiete de septiembre de dos mil siete, sin embargo, de la demanda se desprende
que el actor reconoce tácitamente que tuvo conocimiento de la existencia de la resolución
325-SAT-09-II-RA2-(43)-60519, BEL971222G43, el veintisiete de abril de dos mil siete.
Es importante mencionar que el Municipio actor conocía del contenido de la resolución que
identifica con el primer acto de aplicación de las normas impugnadas, es decir, de los
artículos 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal, 4o. y 5o. de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y 7o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación desde el veintisiete
de abril de dos mil siete, puesto que reconoce ser sabedor de la existencia de una resolución
que supuestamente afectaba su esfera jurídica, por lo que desde esa fecha tenía conocimiento
de los actos que ahora impugna.
5. La controversia constitucional no es la vía idónea por la cual el Municipio actor pueda
defender su esfera patrimonial si la considera violada. En este sentido, debe advertirse que la
parte actora en realidad no alega violación a la esfera constitucional de competencia que le
confiere el artículo 115 de la Constitución Federal, sino que lo que alega es una supuesta
afectación en sus derechos patrimoniales con motivo del descuento de las participaciones que
le correspondieran, derivadas de la resolución emitida en el recurso de inconformidad
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 90/2007.
-13-
56/2006, por lo que este medio de control constitucional no es la vía para que el actor
reclame cuestiones de afectación en su patrimonio.
6. Debe decretarse el sobreseimiento en virtud de que el acto que impugna la parte actora ya
produjo sus efectos, por lo que no pueden llevarse las cosas al estado en que se encontraban
hasta antes de que se emitieran, dado que el acto impugnado no es de naturaleza penal, por lo
que los efectos de la sentencia que llegara a dictarse, no podrían retrotraer la situación
jurídica al momento en que tuvo su origen dicho acto.
II. En relación con los conceptos de invalidez
1. El Municipio está realizando una incorrecta interpretación del artículo 11-A de la Ley de
Coordinación Fiscal, dado que al haberse adherido el Estado de Jalisco al Sistema Nacional
de Coordinación Fiscal, ha dado su consentimiento junto con sus Municipios incluyendo el
hoy actor, a renunciar a establecer contribuciones en actos jurídicos gravados por la
Federación o bien suspender la vigencia de las contribuciones locales, a cambio de que
participen de los fondos globales, de manera que dicha entidad federativa es quien resulta
afectada con el descuento total de las participaciones federales que debiera recibir y, por
tanto, es el Gobierno del Estado el que debe ser oído durante la sustanciación del recurso de
inconformidad que prevé el artículo 11-A de la Ley Coordinación Fiscal.
De las documentales que el actor ofrece como prueba, se advierte que tanto el Estado de
Jalisco a través del secretario de Finanzas como el Municipio de Zapopan, tuvieron
participación en la sustanciación del citado recurso de inconformidad.
De lo anterior, es evidente que el Municipio actor tuvo conocimiento del recurso de
inconformidad que promovió la empresa Belmarc, S.A. de C.V., y que participó durante la
tramitación de dicho recurso alegando lo que a su derecho convino.
2. De la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, se advierte que una vez que
la Federación proporciona los recursos necesarios para integrar el fondo de participaciones
federales, son los Estados quienes los distribuyen a los Municipios, en el entendido de que
ello se debe hacer con las garantías mínimas establecidas en la propia Norma Fundamental y
conforme a las leyes que al efecto emitan las Legislaturas Locales.
Al efecto, conforme a lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal, los Convenios de
Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal son los documentos jurídicos idóneos
que establecen los procedimientos de entrega y distribución de las participaciones federales y
dicha norma secundaria establece porcentajes mínimos de asignación y entrega de recursos a
los Municipios, sanciones por incumplimiento extemporáneo y demás mecanismos legales
cuyo fin es garantizar la entrega real de recursos y el ejercicio eficaz de la autonomía
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 90/2007.
-14-
hacendaria municipal.
En este sentido, resulta inconcuso que el artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal no
limita al Municipio actor en su hacienda por el descuento en las participaciones federales que
le corresponden, toda vez que la aplicación de dicho precepto legal no vulnera la
administración de su libre hacienda sino al contrario, prevé mecanismos de defensa para ser
oído y vencido en juicio cuando se presenten recursos de inconformidad por incumplimiento
de las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, así como de las de
coordinación en materia de derechos, tal y como sucedió en el recurso de inconformidad
número 56/2006 interpuesto por la empresa Belmarc, S.A. de C.V., en el que fue parte
durante la sustanciación del mismo.
2. Como parte del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, el Congreso del Estado de
Jalisco incluyó en el segundo párrafo el artículo tercero transitorio de la Ley de Ingresos del
Municipio de Zapopan, Jalisco, para el ejercicio fiscal de dos mil dos, que los derechos
municipales que establece dicha ley de ingresos, se suspenden hasta en tanto subsista la
referida coordinación.
En cumplimiento al sistema de coordinación en materia de derechos, el artículo 10-A de la
Ley de Coordinación Fiscal hace referencia a aquellos derechos en los que los Estados y
Municipios no mantendrán en vigor, tales como el derecho al uso de las vías públicas.
En el caso que nos ocupa, el Municipio actor incorrectamente interpretó el artículo 63,
fracción III, inciso d), de la Ley de Ingresos del Municipio de Zapopan para el ejercicio fiscal
de dos mil dos, debido a que en éste se prevé que sólo las personas físicas o morales que
soliciten autorización para construcciones de infraestructura en la vía pública pagarán los
derechos municipales correspondientes, sin embargo, en el caso de la empresa Belmarc, S.A.
de C.V., la actividad que realizó fue el tendido de cableado aéreo y subterráneo requerido
para la prestación del servicio de televisión por cable, de manera que los cobros por licencia o
permiso para la instalación de cableado aéreo utilizados en postes de la Comisión Federal de
Electricidad para prestar el servicio de televisión por cable, no forman parte del concepto de
licencias para construcción de infraestructura ya que dicha empresa únicamente realizó la
instalación de cableado sobre una infraestructura ya existente de propiedad federal como son
los postes de la Comisión Federal de Electricidad para prestar el servicio de televisión de
cable, por lo que de ninguna manera puede entenderse que se construyó infraestructura pues
sólo se aprovechó de la ya existente de la Comisión Federal de Electricidad.
De lo anterior se puede advertir que el Estado de Jalisco al encontrarse coordinado con la
Federación en materia de derechos a partir de mil novecientos noventa y cuatro, no puede
mantener vigente a nivel estatal o municipal, derechos por el tendido de cableado aéreo y
subterráneo requerido para la prestación del servicio de televisión de cable, en virtud de que
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 90/2007.
-15-
el cobro por la licencia o permiso para la instalación del referido cableado, no entra en el
concepto de licencias para construcción de infraestructura.
De este modo, es evidente que la parte actora violó el sistema de coordinación referido al
cobrar a la empresa Belmarc, S.A. de C.V., un derecho municipal por la expedición de
licencias para la instalación de cable aéreo sobre postes de la Comisión Federal de
Electricidad, ya que dicho concepto no está regulado por su Ley de Ingresos, además de que
la atribución para establecer gravámenes sobre líneas ministradoras de televisión por cable
como en el caso de los postes de madera o metal que sostienen el cableado entran en la esfera
reservada a la legislación federal por ser bienes de dominio público.
La manifestación de la actora en el sentido de que los artículos 4o. y 5o. de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y 7o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación transgreden lo
dispuesto en el artículo 115 constitucional, toda vez que los órganos de la Federación son los
componentes para regular la materia de vías generales de comunicación mas no para dictar
normas en materia de utilización de las calles y de su equipamiento, resulta ser totalmente
errónea debido a que el Municipio tiene la facultad de controlar y vigilar la utilización del
suelo, pero de ninguna manera puede controlar las vías generales de comunicación.
Por otro lado, la empresa Belmarc, S.A. de C.V., realizó la instalación de cableado aéreo
utilizando postes de la Comisión Federal de Electricidad, con el propósito de prestar el
servicio de televisión por cable y, por tanto, afectó vías generales de comunicación y no así la
utilización del suelo.
En consecuencia, el concepto de invalidez que pretende hacer valer el Municipio actor resulta
ser infundado, puesto que como ha quedado debidamente acreditado, los artículos 4o. y 5o.
de la Ley Federal de Telecomunicaciones y 7o. de la Ley de Vías Generales de
Comunicación no transgreden lo dispuesto en el artículo 115 constitucional, ya que el
Congreso de la Unión es el único competente para establecer contribuciones en materia de
vías generales de comunicación, las cuales no pueden ser gravadas por el Municipio de
Zapopan, debido a que forma parte del Sistema de Coordinación en materia de derechos.
3. En el desarrollo de la argumentación, el actor no señala de qué manera las normas
generales que por esta vía se impugnan contravienen lo establecido en los artículos 14 y 16
de la Constitución Federal, ni acredita la existencia de un principio de afectación que pudiera
llegar a dar lugar a estudiar la validez constitucional de las normas generales impugnadas.
SEXTO. Opinión del procurador general de la República
I. Con respecto a las causas de improcedencia invocadas
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 90/2007.
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1. Considera que es extemporánea la impugnación de los artículos 4o. y 5o. de la Ley Federal
de Telecomunicaciones y 7o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación, por lo que debe
decretarse el sobreseimiento, con fundamento en el artículo 20, fracción III, de la Ley
Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal.
2. Considera que es fundada la causal hecha valer por el Ejecutivo Federal y la Cámara de
Diputados, dado que en el primer párrafo del artículo 11 de la Ley Reglamentaria del 105
Constitucional, se prevé que es obligación del actor comparecer por conducto de los
funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para presentarlos,
dichos funcionarios deberán acreditar su personalidad y voluntad, de manera que si quien
suscribió la demanda omitió estampar su firma autógrafa, resulta evidente que no hubo
manifestación expresa de la voluntad, en consecuencia, debe decretarse el sobreseimiento.
3. Considera infundado el que se concluya que los actos tienen el carácter de consumados.
Así, considera que el argumento vertido por las demandadas resulta infundado, en virtud de
que los supuestos jurídicos contenidos en los numerales 41 y 45 de la ley de la materia no
entrañan alguna causal que provoque la improcedencia de la vía de controversia
constitucional.
Ni de lo previsto en el numeral 19 ni de lo establecido en los preceptos 41 y 45, todos de la
Ley Reglamentaria del 105 Constitucional, se desprende alguna causal de improcedencia de
la vía intentada, con motivo de actos consumados, por lo que el hecho de que el descuento de
un porcentaje de las participaciones federales que le correspondía recibir en el mes de
septiembre de dos mil siete al Municipio de Zapopan, ya se haya efectuado, esto es, ya se
haya consumado, no da lugar a la improcedencia del juicio, siempre y cuando continúen
produciéndose los efectos del acto combatido.
5. No se causa perjuicio al interés jurídico del actor, el Municipio carece de legitimación en
la causa, el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal es un régimen optativo y de beneficio,
no pueden impugnarse mediante controversia constitucional Convenios de Coordinación
Fiscal, y la actora no acredita el perjuicio que se le causa.
Procede desestimar las causales de improcedencia y sobreseimiento hechas valer por las
autoridades demandadas, porque sus argumentos atañen eminentemente a cuestiones
vinculadas con el fondo de la controversia constitucional que nos ocupa, lo anterior encuentra
sustento en el criterio jurisprudencial contenido en la tesis P./J. 92/99, cuyo rubro es:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE
IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ
DESESTIMARSE."
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 90/2007.
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II. Con respecto a los conceptos de invalidez
1. Sobre la vulneración de los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Federal.
El artículo 115, fracción IV, de la Ley Fundamental no establece cómo se integra la hacienda
municipal, sino sólo contempla los ingresos que comprende la libre administración
hacendaria municipal, señalando que ésta se formará de los rendimientos de los bienes que
les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas
establezcan a su favor y, en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas
adicionales, que establezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su
fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por
base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales, que serán
cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que
anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados, y c) Los ingresos derivados de
la prestación de servicios públicos a su cargo.
En este contexto, cabe mencionar que, por una parte, la hacienda municipal comprende un
universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional en
comento y que, evidentemente, forman parte de la hacienda municipal desde el momento en
que entran y afectan su esfera económica como ingresos, activos o pasivos; y, por otra parte,
en la disposición fundamental a estudio se instituyen, más que la forma en que se integra la
hacienda municipal, los conceptos de ésta que se encuentran dentro del régimen de libre
administración hacendaria, es decir, la norma tutela dicho régimen y los elementos de la
hacienda municipal quedan sujetos al mismo, y no establece limitativamente los conceptos
que constituyen todo su universo.
Ahora, de conformidad con el artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal, resulta que,
contrario a lo señalado por el Municipio actor, el texto del artículo combatido no permite la
afectación del patrimonio del Municipio de Zapopan, porque lo único que establece es un
recurso o medio legal que podrán hacer valer aquellas personas que resulten afectadas por el
incumplimiento de las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y de las de
coordinación en materia de derechos.
En términos del texto del artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal, no puede
actualizarse la pretendida afectación al patrimonio del Municipio de Zapopan, en todo caso,
dicha vulneración devendría de un acto de aplicación derivado de la autoridad impositora, el
cual no necesariamente tendría como fundamento el numeral que nos ocupa; de ahí que el
argumento a estudio deviene infundado.
Por otra parte, del artículo citado no se desprende que se anule en perjuicio de los Municipios
la garantía de audiencia, sino por el contrario, la norma combatida establece un medio de
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 90/2007.
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impugnación a favor de aquellas personas que resulten afectadas por el incumplimiento de las
disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y de las de coordinación en
materia de derechos, lo cual no puede entenderse de otra forma, sino que la disposición que
se tilda de inconstitucional protege la prerrogativa en comento, puesto que a través del
recurso de inconformidad la entidad contra la que se promueve el medio legal hará valer lo
que a su derecho convenga.
2. El Estado de Jalisco, al celebrar convenio de coordinación fiscal en materia de derechos
con el Gobierno Federal -publicado en el Periódico Oficial de la entidad del treinta de agosto
de mil novecientos noventa y cuatro, previa autorización del Congreso Local- se sujetó a lo
dispuesto por la Ley de Coordinación Fiscal.
Si en el caso que nos ocupa la autoridad administrativa determinó, en términos del artículo
11-A de la Ley de Coordinación Fiscal, que el Municipio de Zapopan, con su actuar,
infringió disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, es inconcuso que toda
vez que el Estado de Jalisco celebró el convenio de adhesión al referido sistema, es quien se
encuentra legitimado para intervenir en la sustanciación del recurso previsto en el numeral de
mérito.
Es de considerar que tal y como quedó señalado en el apartado de antecedentes de la norma y
acto impugnados, de las constancias que obran en el expediente principal, se encuentra el
oficio 325-SAT-09-II-RA2-(43)-64039, de diez de agosto de dos mil seis, por medio del cual
el administrador de Recursos Admisión del Sistema de Administración Tributaria requirió al
secretario de Finanzas del Gobierno de Jalisco para que manifestara lo que a su derecho
conviniera, respecto del recurso de inconformidad 56/2006, interpuesto por Belmarc, S.A. de
C.V.
El secretario de Finanzas hizo del conocimiento del Municipio tal recurso y, mediante oficio
182/2006 de veinticuatro de agosto de dos mil seis, el tesorero municipal de Zapopan realizó
las manifestaciones que estimó convenientes en relación con los agravios vertidos por el
apoderado general de la empresa Belmarc, S.A. de C.V., mismas que hizo suyas el secretario
de Finanzas de dicha entidad.
En consecuencia, no obstante no tener reconocida personalidad para intervenir en la
sustanciación del recurso de inconformidad interpuesto por Belmarc, S.A. de C.V., al
Municipio actor se le respetó su garantía de audiencia, en virtud de que externó las
consideraciones de hecho y de derecho que estimó pertinentes, por tanto, es evidente que el
Ayuntamiento de Zapopan sí tuvo participación en el desarrollo del medio de impugnación en
comento, porque el secretario de Finanzas del Gobierno de Jalisco hizo suyos los
razonamientos vertidos por el citado Municipio.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 90/2007.
-19-
3. Con respecto a la manifestación del Municipio de Zapopan, en el sentido de que la forma
en que se le hizo de su conocimiento la retención de las participaciones pagadas en
septiembre de dos mil siete, carece de las formalidades que deben revestir los actos de
autoridad, toda vez que el documento correspondiente no indica el motivo del descuento, lo
que vulnera los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, deviene infundada, por lo
siguiente:
a) El descuento de las participaciones se generó con motivo de la resolución emitida por la
Administración Central de lo Contencioso, por el cobro indebido realizado por el Municipio
de Zapopan, con lo cual incumplió con las disposiciones del Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal.
b) El Municipio tuvo conocimiento del inicio, sustanciación y resolución del recurso
56/2006, del cual se advierte que vertió las manifestaciones de hecho y derecho que estimó
pertinentes.
Por tanto, resulta infundada la aseveración del promovente, toda vez que es inexacto que no
se le indicó el motivo del descuento, puesto que existen constancias de las que se desprende
que el Municipio actor fue notificado del descuento en comento con las formalidades de ley.
En relación con lo argumentado por el actor en el sentido de que con el acto de aplicación del
artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal, consistente en el descuento de las
participaciones que le correspondía recibir en el mes de agosto de dos mil siete, se le afectó
su patrimonio, la parte actora incurre en una inexacta apreciación, toda vez que como quedó
precisado, la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los
Municipios, cuestión que evidentemente no se actualiza en el caso, porque tal dinero nunca
entró en las arcas del Municipio.
SÉPTIMO. En atención a la solicitud formulada por el Ministro ponente a la Presidencia de
esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a esta Segunda
Sala para su radicación y resolución.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es
legalmente competente para resolver el presente asunto, con fundamento en lo dispuesto en el
artículo 105, fracción I, incisos b) e i),(1) de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; 10, fracción I,(2) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así
como con los puntos cuarto y tercero, fracción I, del Acuerdo 5/2001, dictado por el Tribunal
Pleno el veintiuno de junio de dos mil uno y reformado por última ocasión mediante el
acuerdo 3/2008, dictado el diez de marzo de dos mil ocho, ya que se plantea una controversia
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 90/2007.
-20-
constitucional suscitada entre el Municipio de Zapopan y la Federación a través de sus
Poderes Ejecutivo y Legislativo y el Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco, en la que aun
cuando se impugnaron normas generales, se realizará el sobreseimiento respecto de aquéllas.
SEGUNDO. Oportunidad. A continuación procede analizar si la demanda de controversia
constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y estudio
preferente.
El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(3) establece respecto de la
oportunidad de la demanda lo siguiente:
a) Tratándose de actos, el plazo para la promoción de la demanda de controversia
constitucional será de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la
ley del propio acto surta sus efectos la notificación de la resolución o acto que se reclame; al
día en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al día en que el actor se
ostente sabedor de los mismos.
b) En el caso de normas generales el plazo será de treinta días contados a partir del día
siguiente a la fecha de su publicación o al siguiente al en que se produzca el acto de
aplicación en perjuicio de la parte actora que dé lugar a la controversia constitucional.
En el caso tenemos una impugnación doble, por una parte, se reclaman actos y, por otra, se
reclaman normas generales a partir de lo que se estima como primer acto de aplicación.
Por cuanto se refiere a las normas generales, el Municipio afirma en su demanda que el
primer acto de aplicación se realizó el día veintiséis de septiembre de dos mil siete, fecha en
la que se realizó el depósito incompleto de las participaciones federales en la cuenta bancaria
del Ayuntamiento de Zapopan, mismo que manifiesta fue de su conocimiento el dos de
octubre de dos mil siete con la notificación del oficio 1112 (mil ciento doce), en el cual se le
da cuenta con la retención o descuento en participaciones estatales y federales, que consta a
foja veintisiete de autos.
La fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia exige que para que proceda
la controversia constitucional debe tratarse del primer acto de aplicación en perjuicio de la
parte actora, sin embargo, en el caso la impugnación no fue realizada de manera oportuna.
En efecto, el Municipio reclama la inconstitucionalidad de los artículos 11-A de la Ley de
Coordinación Fiscal(4) entonces vigente y de los artículos 4o. y 5o. de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y 7o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación, sin embargo, la
aplicación de tales preceptos no se realizó en el oficio 1112 (mil ciento doce), pues en éste
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 90/2007.
-21-
sólo consta que se está realizando un descuento por el pago realizado por la Federación con
cargo al Ayuntamiento, derivado del recurso de inconformidad interpuesto por la empresa
Belmarc, S.A. de C.V., mas no existe acto de aplicación de los preceptos impugnados.
Por el contrario, en donde sí existe la aplicación de los mencionados preceptos es
precisamente en la resolución 325-SAT-09-II-RA2-(43)-60519, BEL971222G43, de
veinticuatro de enero de dos mil siete, por medio de la cual se resuelve el recurso de
inconformidad interpuesto por Belmarc, S.A. de C.V., promovido con fundamento en el
artículo 11 de la Ley de Coordinación Fiscal entonces vigente, pues en el cuerpo de las
consideraciones de la resolución, se indica lo siguiente:
a) Se determinó que el Municipio no actualizó el supuesto del artículo 63, fracción II, inciso
d), de su Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de dos mil dos que regulaba un derecho por
la autorización de construcciones para la vía pública, puesto que la instalación de cableado
aéreo que realizó la empresa recurrente utilizó los postes de la Comisión Federal de
Electricidad, la cual es de propiedad federal y, además, resulta necesaria para la prestación
del servicio de comunicaciones.
b) Se razonó que el Municipio violó el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal al cobrar un
derecho municipal en el año de dos mil dos sobre la instalación de cable sobre postes de la
Comisión Federal de Electricidad, ya que la atribución para establecer gravámenes sobre los
postes de madera o metal que sostienen el cableado, es una materia reservada a la Federación,
por ser bienes de dominio público.
c) Lo anterior se fundó en los artículos 73, fracción XXIX, numeral 4o., de la Constitución
Federal,(5) el 4o. de la Ley Federal de Telecomunicaciones,(6) en el que se establece que las
redes de comunicaciones son vías generales de comunicación y el 5o.(7) de la misma ley en
el que se considera de interés público la instalación, operación y mantenimiento del cableado
subterráneo y aéreo destinado a las redes públicas de telecomunicaciones, y el 7o. de la Ley
de Vías Generales de Comunicación(8) en el que se establece que las vías generales de
comunicación no podrán ser objeto de contribuciones estatales o municipales.
d) Se concluye que el Estado de Jalisco, al cobrar un derecho por la expedición de licencias
para la instalación de cableado aéreo sobre postes de la Comisión Federal de Electricidad,
contraviene el artículo 10-A de la Ley de Coordinación Fiscal.
Los puntos resolutivos del mencionado acto administrativo son los siguientes:
"Primero.
"Existe incumplimiento de las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal por
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 90/2007.
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parte del Municipio de Zapopan durante el ejercicio fiscal de dos mil dos, al exigir el cobro
de derechos municipales a Belmarc, S.A. de C.V., por la instalación de cable sobre postes de
la Comisión Federal de Electricidad durante el ejercicio fiscal de dos mil dos.
"Segundo.
"En consecuencia, resulta procedente la devolución de las cantidades indebidamente cobradas
por el Municipio de Zapopan a Belmarc, S.A. de C.V., por concepto de derechos por la
instalación de cableado sobre postes de la Comisión Federal de Electricidad durante el
ejercicio fiscal de dos mil dos, por las razones que han quedado precisadas en el cuerpo del
presente oficio.
"Tercero.
"Notifíquese."
En esta tesitura, se advierte que la resolución y sus puntos resolutivos implican una
aplicación del entonces vigente artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal,(9) en tanto:
a) Se resolvió un recurso de inconformidad, que se encuentra previsto en dicho precepto.
b) Se determinó que el Municipio de Zapopan, incumplió con disposiciones del Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal.
c) Se ordenó la devolución de las cantidades indebidamente cobradas por el Municipio de
Zapopan a la empresa recurrente.
Asimismo, existió aplicación de los artículos 4o. y 5o. de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y 7o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación, en tanto que los
mismos son fundamento de la resolución al recurso de inconformidad.
Una vez constatado que existió acto de aplicación de las normas impugnadas, es menester
dejar asentado que el Municipio conocía la existencia del procedimiento, pues en autos obran
las constancias del procedimiento administrativo que dio lugar al acto que se impugna, del
cual se desprende que al comparecer el secretario de Finanzas del Estado de Jalisco a realizar
la defensa del asunto mediante el oficio SF-3375/2006, que obra a fojas doscientos noventa y
dos a trescientos nueve de autos, hizo suyas las manifestaciones que el tesorero municipal
elaboró mediante oficio 182/2005, el cual fue trasunto de manera íntegra en el cuerpo del
primer oficio.
A lo anterior, debe agregarse que la resolución del recurso de inconformidad en la que se
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 90/2007.
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realizó el primer acto de aplicación de los preceptos impugnados, fue de conocimiento pleno
del Municipio actor, mediante el oficio SF/1591/07, suscrito por el secretario de Finanzas de
Jalisco, recibido en la Tesorería Municipal el veintisiete de abril de dos mil siete según se
desprende de la notificación que obra a foja treinta de autos, mediante el cual se le informó al
Ayuntamiento de Zapopan de la existencia de la resolución del recurso de inconformidad por
el que se determinó el supuesto incumplimiento a las disposiciones del Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal, por parte del Ayuntamiento. El conocimiento de dicha resolución es
confirmado por el propio Ayuntamiento, pues así lo afirma en el punto tercero de los
antecedentes de su demanda(10) y, además, se desprende de las pruebas documentales que a
la misma adjuntó, consistentes en el acta de notificación, el oficio de referencia de la
Secretaría de Finanzas de Jalisco y en la resolución del recurso de inconformidad (fojas
veintinueve a cincuenta y tres de autos).
No obsta a lo anterior, lo afirmado por el Municipio en el sentido de que el precepto no prevé
participación alguna para los Municipios y que el agravio lo resintió hasta que se realizó el
descuento de las participaciones, pues lo cierto es que la parte actora conocía en plenitud una
resolución que le determinaba una responsabilidad y le imponía obligaciones patrimoniales y,
que desde ese momento, agraviaba su esfera jurídica, faltando únicamente su ejecución.
Desde ese momento el Municipio se encontraba en posibilidad de promover controversia
constitucional, situación que incluso fue puesta en su conocimiento por el secretario de
Finanzas del Estado de Jalisco en el oficio SF/1591/07, que consta a foja treinta y uno de
autos, en donde se le hizo saber que "... si el H. Ayuntamiento se encuentra inconforme con la
resolución del recurso citado con antelación, está en posibilidad de que dicha resolución se
combata en controversia constitucional ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los
términos del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 11-
A, último párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal." En este tenor, el Municipio pudo a
través del Estado o por sí mismo, promover la controversia constitucional, en contra de un
acto que conocía y le obligaba.
La prueba indubitable del reconocimiento por parte del Municipio es que en contra de la
resolución del recurso de inconformidad, promovió juicio de nulidad ante el Tribunal Federal
de Justicia Fiscal y Administrativa como se desprende del escrito de fecha veinticuatro de
septiembre por el que el Municipio, haciendo referencia al oficio 351-A-DGPA-E-1-311,
solicita que no se realice la devolución a la empresa Belmarc, S.A. de C.V., porque promovió
juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en contra de la
resolución del recurso. Dicho escrito es del tenor siguiente:
Ver escrito 1
Bajo este tenor, si el primer acto de aplicación de las normas impugnadas en perjuicio del
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 90/2007.
-24-
Municipio actor se materializó en el oficio antes referido, que fue de su conocimiento el
veintisiete de abril de dos mil siete, resulta inconcuso que a la fecha en que se recibió la
demanda en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación, el doce de noviembre de dos mil siete, según se advierte de los sellos
estampados al reverso de la foja veinticuatro de autos, había transcurrido en exceso el plazo
de treinta días previsto en la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria, por lo que, al
actualizarse la causa de improcedencia de la fracción VII del artículo 19,(11) debe
sobreseerse respecto de los artículos 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal; 4o. y 5o. de la
Ley Federal de Telecomunicaciones y 7o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación, con
fundamento en el artículo 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del
Artículo 105 Constitucional.
Por lo que respecta al acto concreto que se demanda del titular del Poder Ejecutivo del Estado
de Jalisco, consistente en la retención o descuento de las participaciones federales pagadas en
el mes de septiembre de dos mil siete, que se materializó en el oficio número 1112 (mil
ciento doce) emitido por la Dirección General de Egresos de la Secretaría de Finanzas, del
Gobierno del Estado de Jalisco, tenemos que el Municipio afirma que fue de su conocimiento
el dos de octubre de dos mil siete.
No obstante lo anterior, con las documentales que obran en autos se desvirtúa esta
afirmación, pues el Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco acreditó que dicho oficio fue
recibido el veintisiete de septiembre de dos mil siete, por Pedro Sandoval Ayala (foja
trescientos noventa y nueve de autos), autorizado por el tesorero del Ayuntamiento, mediante
el oficio 1403/2007/51 que obra a foja cuatrocientos de autos, para recoger pormenores de
participaciones, cheques y demás papelería.
Con base en lo anterior, el cómputo se realizará tomando como fecha determinante para el
mismo, el veintisiete de septiembre de dos mil siete, por lo que el plazo de treinta días
previsto en la fracción I del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia,(12) transcurrió
del lunes primero de octubre al catorce de noviembre de dos mil siete.(13) Por tanto, si la
demanda de controversia constitucional se recibió en la Oficina de Certificación Judicial y
Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el doce de noviembre de dos
mil siete, según se advierte de los sellos estampados al reverso de la foja veinticuatro de
autos, es indudable que su presentación resulta oportuna.
Ver calendario
TERCERO. Legitimación activa. Enseguida se estudiará la legitimación de quien promueve
la controversia constitucional.
De conformidad con el artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 90/2007.
-25-
I y II del Artículo 105 Constitucional,(14) el actor deberá comparecer a juicio por conducto
de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para
representarlo.
En el presente asunto, suscribe la demanda Ricardo Alberto Anguiano Apodaca, quien se
ostenta como síndico municipal, en representación del Municipio de Zapopan, Jalisco,
personalidad que acredita mediante copia certificada de la constancia de mayoría de votos de
la elección de munícipes para la integración del Ayuntamiento de Zapopan, Jalisco (foja
veinticinco de autos) de la que se advierte que Ricardo Alberto Anguiano Apodaca fue
designado para desempeñar el cargo de síndico Municipal de Zapopan, durante el periodo
comprendido entre el primero de enero de dos mil siete al treinta y uno de diciembre de dos
mil nueve.
Ahora bien, de conformidad con la fracción III del artículo 52 de la Ley del Gobierno y la
Administración Pública Municipal del Estado de Jalisco,(15) se advierte que será el síndico el
representante legal del Municipio, por lo que quien suscribe la demanda, cuenta con
legitimación activa en la presente vía.
Asimismo, conforme a los artículos 105, fracción I, incisos b) e i),(16) de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I,(17) el Municipio puede plantear
controversias constitucionales en contra de la Federación y del Estado.
Ahora, respecto del acto que sobrevive, el procurador general de la República estima que
debe sobreseerse la presente controversia en razón de que de la demanda no se desprende
manifestación de voluntad alguna por parte del funcionario público encargado de representar
al Municipio de Zapopan, pues el escrito de demanda carece de firma autógrafa, en tanto se
trata de un sello.
Dadas las cualidades estéticas de la firma de quien suscribió la demanda, podría suponerse
que se trata de un sello que reproduce la firma del síndico municipal de Zapopan, sin
embargo, existen varios factores que a simple vista demuestran lo contrario:
1) Las rúbricas que constan en cada una de las hojas de la demanda son distintas y es
fácilmente perceptible que son autógrafas.
2) En el reverso de la hoja de la demanda que contiene la firma, es posible percibir la marca
que dejó la pluma al recargarla (foja 24 veinticuatro de autos).
3) De una comparación entre la firma contenida en la demanda y la firma plasmada en los
escritos ingresados con posterioridad e incluso de algunos gestionados ante las demandadas
(fojas veintiséis, cuatrocientos treinta y uno y seiscientos veintitrés y seiscientos veintiocho
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 90/2007.
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de autos) se advierte que se trata del mismo signo distintivo con matices diferentes derivados
de la imprecisión propia de la firma autógrafa.
Para esta Sala es claro que se trata de una firma autógrafa, por lo que resultaba innecesario
solicitar la ratificación de la firma respectiva, siendo además todas las firmas similares, por lo
que no existe ningún elemento para romper la presunción de que fueron emitidas por el
síndico municipal del Municipio de Zapopan, Estado de Jalisco. En todo caso, quien estimaba
que la firma no era autógrafa estuvo en posibilidades de ofrecer la prueba pericial respectiva
en el procedimiento de mérito, lo cual no sucedió.
En consecuencia, no se actualiza la causal de improcedencia invocada, pues es evidente que
la firma plasmada en la demanda no es producto de un sello. La belleza de una firma no es
causa de improcedencia.
CUARTO. Legitimación pasiva. Resulta necesario analizar la legitimación de las
demandadas, en atención a que es una condición indispensable para la procedencia de la
acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la pretensión
de la demanda, en caso de que resulte fundada.
De conformidad con el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia,(18)
tienen el carácter de autoridades demandadas en esta controversia, el Poder Ejecutivo
Federal, la Cámara de Senadores, la Cámara de Diputados, ambos del Congreso de la Unión
y el Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco, sin embargo, al haberse sobreseído respecto de la
norma, sólo se estudiará este último.
Por el Poder Ejecutivo de Jalisco compareció el gobernador del Estado de Jalisco, quien en
términos del artículo 36 de la Constitución del Estado ejerce dicho Poder, por lo que cuenta
con la legitimación para actuar en el juicio.
QUINTO. Causales de improcedencia. No serán motivo de análisis las causas de
improcedencia planteadas por el Poder Ejecutivo Federal, y el Poder Legislativo Federal a
través de sus Cámaras, respecto de las normas que les fueron reclamadas porque respecto de
ellas se ha decretado el sobreseimiento.
SEXTO. Estudio de fondo. No habiendo otra causa de improcedencia pendiente de analizar,
argumentada por las partes o alguna que esta Segunda Sala advierta de oficio, resulta
procedente el estudio de los conceptos de invalidez.
La parte actora considera que se violan los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal,
porque la constancia de retención o descuento en participaciones estatales con número de
referencia 1112 (mil ciento doce) carece totalmente de las formalidades que deben revestir
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 90/2007.
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los actos de autoridad que imponen un menoscabo en los derechos de otro ente gubernativo,
por lo siguiente:
a) No existe referencia alguna a la legislación aplicable al caso.
b) No existe referencia a algún procedimiento legal del que pudiese desprenderse el
descuento.
c) La constancia de retención de participaciones carece de cualquier elemento objetivo del
que puedan desprenderse los motivos del descuento.
Al respecto, el Estado en su contestación de demanda sostiene que el acto que se le reclama,
obedeció precisamente al descuento que practicó la Tesorería de la Federación al Gobierno
del Estado de Jalisco, tal como se desprende de la constancia de compensación de
participaciones, que se hizo en cumplimiento de la resolución dictada con motivo del recurso
de inconformidad que interpuso la empresa Belmarc, S.A. de C.V., en términos de la Ley de
Coordinación Fiscal en contra del Ayuntamiento de Zapopan.
Así, afirma, el Ejecutivo Local en su papel de instancia que entrega a los Ayuntamientos las
participaciones federales, prácticamente notificó el descuento que ya se había efectuado al
Gobierno del Estado de Jalisco, en el cumplimiento de una resolución emitida por la
Administración de Recursos Administrativos de la Administración Central de lo Contencioso
de la Administración General Jurídica de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Para estudiar el concepto de invalidez deben tomarse en cuenta los siguientes elementos:
1) La constancia de retención "Núm. Pól. Gral. 910782, Núm. Pól. Part. 795589", de fecha
dieciocho de septiembre de dos mil siete, emitida por dos órganos de la Secretaría de
Finanzas del Poder Ejecutivo de Jalisco y el oficio número 1112 (mil ciento doce), que
contiene los pormenores de participaciones que obran a fojas quinientos ochenta y cinco y
trescientos noventa y nueve de autos, respectivamente, son del tenor siguiente:
Ver constancia de retención y oficio
2) El oficio 351-A-DGPA-E-1-311, de fecha veintidós de agosto de dos mil siete, emitido por
el director general adjunto de participaciones y aportaciones federales de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, cuyo contenido es el siguiente:
Ver oficio 1
En el oficio anterior, se ordena a la tesorera de la Federación que disponga lo necesario a fin
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 90/2007.
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de que se le devuelva a la empresa Belmarc, S.A. de C.V., la cantidad de tres millones
doscientos treinta y un mil trescientos veintidós pesos con cincuenta y cinco centavos,
conforme a la cuantificación que realizó la Administración de Recursos Administrativos de la
citada secretaría.
4) El oficio DC/RC/196/2007, de cuatro de septiembre de dos mil siete, emitido por el
director de Contabilidad de la Secretaría de Finanzas del Estado de Jalisco, por medio del
cual notifica a la directora general de egresos que en atención al oficio 351-A-DGPA-E-1-
311, emitido por el director general adjunto de participaciones y aportaciones federales de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, debe realizarse la retención de las participaciones
federales del Municipio de Zapopan, Estado de Jalisco, por la cantidad de tres millones
doscientos treinta y un mil trescientos veintidós pesos con cincuenta y cinco centavos. Dicho
oficio, que se reproduce íntegramente es del contenido siguiente:
Ver oficio 2
5) El escrito de fecha veinticuatro de septiembre por el que el Municipio, haciendo referencia
al oficio 351-A-DGPA-E-1-311, solicita que no se realice la devolución a la empresa
Belmarc, S.A. de C.V., porque promovió juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa, en contra de la resolución del recurso. Dicho escrito es del
tenor siguiente:
Ver escrito 2
De los documentos anteriores se advierte que el concepto de invalidez respectivo es
infundado. En efecto, es cierto que el oficio 1112 (mil ciento doce), del índice de la Dirección
General de Egresos de la Secretaría del Estado de Jalisco, de fecha dieciocho de septiembre
de dos mil siete que contiene los pormenores de las participaciones federales
correspondientes al mes de agosto de dos mil siete del Municipio de Zapopan, Estado de
Jalisco, no contiene una motivación pormenorizada ni la fundamentación relativa sobre las
causas del descuento, sin embargo, también lo es que no debe ser analizado de manera aislada
puesto que forma parte de un procedimiento administrativo en fase de ejecución donde, como
ha quedado acreditado, el Municipio conocía en plenitud que estaba condenado y, además,
también conoció del procedimiento de ejecución, como se demostrará a continuación.
En efecto, con las constancias de autos se prueba que:
a) El Municipio conoció de la resolución del recurso de inconformidad lo cual ya ha quedado
acreditado e, incluso, promovió respecto de la misma, un juicio de nulidad ante el Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 90/2007.
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b) La parte actora también conoció de la cuantificación del monto a devolver, pues fue de su
conocimiento el oficio 351-A-DGPA-E-1-311, emitido por el director general adjunto de
participaciones y aportaciones federales de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
como lo acredita el oficio signado por su tesorero, dirigido a la tesorera de la Federación por
medio del cual solicitó que no se realizara la devolución.
c) Además, en el oficio S.F. 2858/2007, emitido por el secretario de finanzas se le explicó a
detalle la causa del descuento en sus participaciones.
En esta tesitura, al haber conocido el Municipio la resolución del recurso de inconformidad;
la liquidación realizada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; la constancia de
retención estatal y los pormenores de las participaciones, así como un oficio donde el
secretario de Finanzas del Estado le hizo saber la causa del descuento, todo ello previamente
a la promoción de la demanda de controversia constitucional, es inconcuso que el Municipio
no ignoraba la causa del descuento a sus participaciones, por lo que no existió violación a los
artículos 14 y 16 constitucionales, en tanto que conoció el fundamento y los motivos de dicho
descuento al estar al tanto de las distintas etapas del procedimiento relativo al recurso de
inconformidad y su ejecución, con lo cual se demuestra que el estado de indefensión que
subyace en el concepto de invalidez, resulta inexistente. En todo caso, el Municipio no ha
sabido enarbolar una buena defensa en las múltiples ocasiones en que lo pudo hacer, pero
ésta no es una cuestión que afecte la garantía de debido proceso legal.
Además, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que en el caso de
relaciones interinstitucionales, es decir, tratándose de actos que no trascienden de manera
inmediata la esfera jurídica de los particulares, la fundamentación se cumple mediante la
existencia de una norma legal que atribuya a la autoridad la facultad para actuar en
determinado sentido y con la actuación de la autoridad en tal sentido; y la motivación, con la
existencia de antecedentes o circunstancias de hecho que permitan concluir que procedía
aplicar la norma correspondiente y que justifique que la autoridad haya actuado en ese
sentido y no en otro. Este criterio ha sido plasmado en la tesis P./J. 50/2000 de rubro:
"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE
DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA
JURÍDICA DE LOS PARTICULARES."(19)
En el presente asunto sí se cumple con la fundamentación ya que el Ejecutivo Local actuó
dentro de su esfera de atribuciones, pues siendo la instancia encargada de entregar a los
Ayuntamientos las participaciones federales, en términos del artículo 8o. de la Ley de
Coordinación Fiscal del Estado de Jalisco y sus Municipios,(20) simplemente notificó el
descuento al Municipio; y también existe motivación porque existió un procedimiento que el
Municipio conoció en plenitud, por lo que el Ejecutivo no pudo haber actuado en otro sentido
en tanto que la emisión del oficio "1112" (mil ciento doce) fue realizada por el Ejecutivo
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 90/2007.
-30-
Local para dar cumplimiento a la resolución del recurso de inconformidad.
En mérito de lo expuesto, el concepto de invalidez resulta infundado y, además, esta Sala no
advierte razones para suplir la deficiencia de la demanda y resolver en sentido contrario,
razón por la cual debe reconocerse la validez constitucional del acto impugnado.
Por lo expuesto y fundado se resuelve:
PRIMERO.-Es parcialmente procedente pero infundada la presente controversia
constitucional.
SEGUNDO.-Se sobresee el presente medio de control constitucional, por lo que respecta a
los artículos 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal; 4o. y 5o. de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y 7o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación, conforme a lo
expuesto en el considerando segundo de la presente resolución.
TERCERO.-Se reconoce la validez del oficio 1112 (mil ciento doce) del índice de la
Dirección General de Egresos de la Secretaría de Finanzas del Estado de Jalisco, de fecha
dieciocho de septiembre de dos mil siete que contiene los pormenores de las participaciones
federales del Municipio de Zapopan, Estado de Jalisco correspondientes al mes de agosto de
dos mil siete, con base en las razones expuestas en el último considerando de esta ejecutoria.
Publíquese esta ejecutoria en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Notifíquese
a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de
cuatro votos de los señores Ministros Mariano Azuela Güitrón, Genaro David Góngora
Pimentel, Margarita Beatriz Luna Ramos y presidente José Fernando Franco González Salas;
el señor Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano votó en contra.
________________
1. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que
señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la
materia electoral, se susciten entre: ...
"b) La Federación y un Municipio.
"...
"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 90/2007.
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disposiciones generales."
2. "Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:
"I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren
las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos."
3. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:
"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme
a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se
reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor
se ostente sabedor de los mismos;
"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la
fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación
de la norma que dé lugar a la controversia, y ..."
4. "Artículo 11-A. Las personas que resulten afectadas por incumplimiento de las
disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y de las de coordinación en
materia de derechos podrán presentar recurso de inconformidad ante la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes a aquél en
que haya surtido efectos la notificación del requerimiento o, en su caso, a partir de la fecha de
pago de la contribución que corresponda. No procederá la interposición del recurso de
inconformidad cuando se refiera a la interpretación directa del Texto Constitucional.
(Adicionado, D.O.F. 26 de diciembre de 1990)
"El recurso de inconformidad, podrá presentarse por un conjunto de contribuyentes que
tengan un representante común. Para estos efectos los sindicatos, las cámaras de comercio y
de industria y sus confederaciones, podrán fungir como representantes.
(Adicionado, D.O.F. 28 de diciembre de 1989)
"El recurso de inconformidad se tramitará conforme a las disposiciones que sobre el recurso
de revocación establece el Código Fiscal de la Federación, con las siguientes modalidades:
(Adicionada, D.O.F. 28 de diciembre de 1989)
"I. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público oirá a la entidad de que se trate.
(Adicionada, D.O.F. 28 de diciembre de 1989)
"II. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público solicitará un dictamen técnico a la Junta de
Coordinación Fiscal.
(Adicionada, D.O.F. 28 de diciembre de 1989)
"III. El plazo para resolver el recurso será de un mes a partir de la fecha en que la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público reciba el dictamen a que se refiere la fracción anterior.
(Adicionada, D.O.F. 28 de diciembre de 1989)
"IV. La resolución podrá ordenar a la Tesorería de la Federación la devolución de las
cantidades indebidamente cobradas, con cargo a las participaciones de la entidad. A estas
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 90/2007.
-32-
devoluciones les será aplicable lo que al respecto establece el Código Fiscal de la Federación.
(Reformado, D.O.F. 21 de diciembre de 2007)
"La resolución podrá ser impugnada por los promoventes del recurso ante el Tribunal Federal
de Justicia Fiscal y Administrativa y por la entidad afectada ante la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, en los términos establecidos en el artículo 12 de la presente ley.
"(Derogado quinto párrafo, D.O.F. 21 de diciembre de 2007)."
5. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
"...
"XXIX. Para establecer contribuciones:"
"...
"4o. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación."
6. "Artículo 4o. Para los efectos de esta ley, son vías generales de comunicación el espectro
radioeléctrico, las redes de telecomunicaciones y los sistemas de comunicación vía satélite."
7. "Artículo 5o. Las vías generales de comunicación materia de esta ley y los servicios que en
ellas se presten son de jurisdicción federal.
"Para los efectos de esta ley se considera de interés público la instalación, operación, y
mantenimiento de cableado subterráneo y aéreo y equipo destinado al servicio de las redes
públicas de telecomunicaciones, debiéndose cumplir las disposiciones estatales y municipales
en materia de desarrollo urbano y protección ecológica aplicables."
8. "Artículo 7o. Las vías generales de comunicación, los servicios públicos que en ellas se
establezcan, los capitales y empréstitos empleados en ellos, las acciones, bonos y
obligaciones emitidos por las empresas, no podrán se objeto de contribuciones de los Estados,
departamentos del Distrito Federal o Municipios."
9. "Artículo 11-A. Las personas que resulten afectadas por incumplimiento de las
disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, de las de coordinación en materia
de derechos o de adquisición de inmuebles, podrán presentar en cualquier tiempo recurso de
inconformidad ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
(Adicionado, D.O.F. 26 de diciembre de 1990)
"El recurso de inconformidad, podrá presentarse por un conjunto de contribuyentes que
tengan un representante común. Para estos efectos los sindicatos, las cámaras de comercio y
de industria y sus confederaciones, podrán fungir como representantes.
(Adicionado, D.O.F. 28 de diciembre de 1989)
"El recurso de inconformidad se tramitará conforme a las disposiciones que sobre el recurso
de revocación establece el Código Fiscal de la Federación, con las siguientes modalidades:
(Adicionada, D.O.F. 28 de diciembre de 1989)
"I. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público oirá a la entidad de que se trate.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 90/2007.
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(Adicionada, D.O.F. 28 de diciembre de 1989)
"II. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público solicitará un dictamen técnico a la Junta de
Coordinación Fiscal.
(Adicionada, D.O.F. 28 de diciembre de 1989)
"III. El plazo para resolver el recurso será de un mes a partir de la fecha en que la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público reciba el dictamen a que se refiere la fracción anterior.
(Adicionada, D.O.F. 28 de diciembre de 1989)
"IV. La resolución podrá ordenar a la Tesorería de la Federación la devolución de las
cantidades indebidamente cobradas, con cargo a las participaciones de la entidad. A estas
devoluciones les será aplicable lo que al respecto establece el Código Fiscal de la Federación.
(Reformada por la fracción III del artículo décimo primero de las disposiciones transitorias de
la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, D.O.F. 31 de diciembre de 2000)
"La resolución podrá ser impugnada ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa por los promoventes del recurso.
"Las entidades federativas podrán ocurrir ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en
los términos del artículo 12 de esta ley."
10. El 27 de abril de 2007, le fue notificado a la Tesorería Municipal de Zapopan Jalisco, el
oficio SF/1591/07, derivado del REC. De inconformidad 56/2006 Exp. Int. DJRI/20/2006,
del cual anexo copia simple, signado por secretario de Finanzas de Jalisco, por el cual
informa de la existencia de una resolución -adjuntada en copa simple- del recurso de
inconformidad por el cual alguien determinó el supuesto incumplimiento a las disposiciones
del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, por parte del Ayuntamiento que represento, al
aplicar la Ley de Ingresos Municipal del ejercicio fiscal 2002, por supuestamente incumplir
con los artículos 10-A y 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal, en relación con los artículos
4o. y 5o. de la Ley Federal de Telecomunicaciones y el diverso 7o. de la Ley de Vías
Generales de Comunicación.
11. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21."
12. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:
"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme
a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se
reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor
se ostente sabedor de los mismos."
13. Se descuentan del cómputo los días sábados y domingos de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 2o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el diverso 163 de la
ley orgánica antes referida, así como el doce de octubre de acuerdo con el artículo 23 Ley de
Amparo y primero y dos de noviembre por así haberse determinado en sesión privada del
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 90/2007.
-34-
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al nueve de octubre de
dos mil siete.
14. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán
comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los
rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca
a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba
en contrario."
15. "Artículo 52. Son obligaciones del síndico:
"...
"III. Representar al Municipio en todas las controversias o litigios en que éste sea parte, sin
perjuicio de la facultad que tiene el Ayuntamiento para designar apoderados o procuradores
especiales."
16 "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que
señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la
materia electoral, se susciten entre: ...
"...
"b) La Federación y un Municipio.
"...
"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o
disposiciones generales."
17. "Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno: I. De las
controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las
fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos;"
18. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:
"...
"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la
norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."
19. Tesis P./J. 50/2000. "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO
CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA
INMEDIATA, LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES.-Tratándose de actos
que no trascienden de manera inmediata la esfera jurídica de los particulares, sino que se
verifican sólo en los ámbitos internos del gobierno, es decir, entre autoridades, el
cumplimiento de la garantía de legalidad tiene por objeto que se respete el orden jurídico y
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 90/2007.
-35-
que no se afecte la esfera de competencia que corresponda a una autoridad, por parte de otra
u otras. En este supuesto, la garantía de legalidad y, concretamente, la parte relativa a la
debida fundamentación y motivación, se cumple: a) Con la existencia de una norma legal que
atribuya a favor de la autoridad, de manera nítida, la facultad para actuar en determinado
sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la actuación de esa misma autoridad en la
forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, es decir, ajustándose escrupulosa y
cuidadosamente a la norma legal en la cual encuentra su fundamento la conducta
desarrollada; y b) Con la existencia constatada de los antecedentes fácticos o circunstancias
de hecho que permitan colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma correspondiente
y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que la autoridad haya actuado en
determinado sentido y no en otro. A través de la primera premisa, se dará cumplimiento a la
garantía de debida fundamentación y, mediante la observancia de la segunda, a la de debida
motivación."
20. "Artículo 8o. Las participaciones serán cubiertas sin condicionamiento alguno y no
podrán ser objeto de reducciones salvo lo dispuesto por el artículo 9o. de la Ley Federal de
Coordinación Fiscal. Se calcularán para cada ejercicio fiscal y serán entregadas, por conducto
de la Secretaría de Finanzas del Estado, el día 25 de cada mes o al día hábil siguiente en caso
de ser inhábil. ...
"La Secretaría de Finanzas del Estado, una vez identificada la asignación mensual que le
corresponda a la entidad de los fondos previstos en la Ley Federal de Coordinación Fiscal, y
de la presente ley, afectará mensualmente la participación que le corresponda a cada
Municipio."
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 90/2007.
-36-