Post on 14-Dec-2015
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUMBESFACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
INDICE_________________________________________________
o INTRODUCCIONo PROBLEMÁTICAA. NATURALESA Y FINALIDAD DE LAS MUNICIPALIDADESB. ADMINISTRACION TRIBUTARIA MUNICIPAL
I. CAPITULO IPOTESTAD TRIBUTARIA
1. ORGANIZACIÓN DEL ESTADO PERUANO2. ORGANOS COMPETENTES PARA CREAR TRIBUTOS QUE FINANCIAN A LOS GOBIERNOS
REGIONALES Y LOCALES
3. RATIFICACIÓN DE LAS ORDENANZAS MUNICIPALES
II. CAPITULO IISISTEMA TRIBUTARIO
1. IMPUESTOS QUE FINANCIAN A LOS GOBIERNOS REGIONALES Y GOBIERNOS LOCALES2. CONTRIBUCIONES
3. TASAS QUE FINANCIAN A LOS GOBIERNOS LOCALES
4. TRIBUTOS ECOLÓGICOS
III. CAPITULO III
ADMINISTRACION TRIBUTRIA
1. MULTIPLICIDAD DE ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS
o CONCLUSIONES
2
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUMBESFACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
INTRODUCCIÓN_________________________________________________
A partir de la década del noventa el Perú ingresa a un período de importantes reformas del
sistema tributario regional y sistema tributario municipal.
Cabe manifestar entonces que el desarrollo municipal en general ha sido y es muy incipiente en el
Perú, lo cual indudablemente involucra a todos sus sistemas. Y es necesario mencionar que desde
que se restablecieron las elecciones democráticas para la elección de alcaldes y regidores, el
municipio se convirtió en la fuente para poder pagar los favores políticos, derivando ello en la
asimilación de personal que no era el más adecuado para desempeñar funciones propias de dichas
instituciones.
3
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUMBESFACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
PROBLEMÁTICAMUNICIPALIDADES
_________________________________________________
Hablar de Municipalidades es traer una serie de definiciones que vienen asociadas a términos tales
como: corrupción, mala administración, desorden, etc., y eso no deja ser verdad cuando nos
enteramos a través de los medios de comunicación sobre la detención de tal o cual alcalde de
alguna municipalidad, si nos enteramos sobre las denuncias formuladas por una comunidad o
las acciones penales abiertas por el Poder Judicial en contra de alcaldes.
Es necesario reconocer que en la actualidad, la mayoría de municipalidades tiene un
deficiente sistema de administración tributaria, debido principalmente a que nunca se
preocuparon e desarrollar o potenciar esta importante área, a través de la cual se captan
los recursos necesarios para que puedan cumplir con sus fines y objetivos en favor de sus
comunidades. Ese descuido no ha permitido que se implementen sistemas tales como el de
fiscalización, recaudación y control de cumplimiento de deuda, con lo cual ha empeorado la
situación financiera de los Gobiernos Locales al no poder contar con los recursos por falta de pago
de impuestos y tasas, por parte de los contribuyentes, los mismos que en la mayoría de los casos
no recaen la responsabilidad sino, por la falta de control de la Administración Tributaria.
Asimismo, a ello se suma la falta de infraestructura y de personal idóneo para el desarrollo de las
funciones propias de la Administración Tributaria.
A. NATURALESA Y FINALIDAD DE LAS MUNICIPALIDADES
De acuerdo con lo establecido en el artículo 2ª de la Ley Nº 23853, las Municipalidades son los
Órganos del Gobierno Local, que emanan de la voluntad popular. Son personas jurídicas de
derecho público con autonomía económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Les
4
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUMBESFACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
son aplicables las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con
la Constitución, regulen las actividades y funcionamiento del Sector Público Nacional.
La Municipalidades representan al vecindario, promueven la adecuada prestación de los servicios
públicos locales, fomentan el bienestar de los vecinos y el desarrollo integral y armónico de las
circunscripciones de su jurisdicción.
- JURISDICCIÓN MUNICIPAL
Las municipalidades ejercen jurisdicción con los siguientes alcances:
a. La Municipalidad Provincial sobre el territorio de la reespectiva Provincia y el Distrito del
Cercado.
b. La Municipalidad Distrital sobre el territorio del Distrito.
c. La Municipalidad de Centro Poblado Menor sobre el territorio que le corresponde según
delimitación hacha por el respectivo Concejo Provincial.
El Capítulo II, del Capítulo V de la Ley Nº 23853 trata sobre las Rentas Municipales; sin embargo,
muchas de las disposiciones en materia de rentas o tributos municipales han sido modificadas,
encontrándose vigente actualmente el Decreto Legislativo Nº 776 que aprueba el Texto de la Ley
de Tributación municipal.
En ese sentido el análisis que se hace en el presente trabajo se enfoca teniendo como base tanto
el mencionado Decreto Legislativo como el Código Tributario aprobado mediante el Decreto
Legislativo Nº 816 y vigente desde el año 1996.
B. ADMINISTRACION TRIBUTARIA MUNICIPAL
El segundo párrafo del artículo 74° de la Constitución Política del Perú, señala que "Los gobiernos
locales puede crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de éstas, dentro de su
jurisdicción y con los límites que señala la ley."
5
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUMBESFACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
En concordancia con lo mencionado en el párrafo precedente, la Norma IV del Decreto Legislativo
816 Código Tributario, establece que "Los gobiernos Locales, mediante ordenanza, pueden crear,
modificar y suprimir sus contribuciones, arbitrios, derechos y licencias o exonerar de ellos, dentro
de su jurisdicción y con los límites que señala la ley".
Asimismo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 52° del mencionado Código Tributario, "Los
Gobiernos Locales administrarán exclusivamente las contribuciones y tasa municipales, sean estas
últimas derechos, licencias o arbitrios, y por excepción los impuestos que la Ley les asigne".
La Norma II: Ámbito de aplicación, del Código Tributario, establece que el término genérico de
tributo comprende a Impuesto, Contribución y Tasa (Arbitrios, Derechos y Licencias).
De lo anteriormente mencionado se puede concluir en lo siguiente:
a. Los tributos comprenden: Impuestos, Contribuciones y Tasas. En ese sentido, los Gobiernos
Locales sólo pueden crear, modificar, y suprimir contribuciones y tasas o exonerar de ellos,
dentro de su jurisdicción y con los límites que la ley señala.
b. Los gobiernos locales no pueden crear, modificar, suprimir ni exonerar de los impuestos que
por excepción la ley les asigna, para su administración.
En ese orden de ideas, la Administración Tributaria Municipal, en adelante y para este trabajo
solamente Administración Tributaria, es el órgano del Gobierno Local que tiene a su cargo la
administración de los tributos dentro de su jurisdicción, teniendo en consideración para tal fin las
reglas que establece el Código Tributario. Asimismo, se constituye en el principal componente
ejecutor del sistema tributario y su importancia esta dada por la actitud que adopte para aplicar
las normas tributarias, para la recaudación y el control de los tributos municipales.
Actualmente, el marco general para la política tributaria municipal se encuentra establecido en el
Decreto Legislativo 776, Ley de Tributación Municipal. De acuerdo al artículo 6° de la referida
norma legal, los impuestos municipales son:
6
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUMBESFACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
Impuesto Predial,
Impuesto de Alcabala,
Impuesto al Patrimonio Automotriz,
Impuesto a las apuestas,
Impuesto a los Juegos, e
Impuesto a los Espectáculos Públicos.
Asimismo, se encuentran definidos como ingresos de las municipalidades:
las contribuciones especiales por obras públicas,
las tasas y
el Fondo de Compensación Municipal, cuya distribución de estos últimos se realiza a
través de índices que aprueba el Ministerio de Economía y Finanzas.
7
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUMBESFACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
I. CAPITULOPOTESTAD TRIBUTARIA
_________________________________________________
La Potestad Tributaria, llamada por algunos, Poder Tributario, es aquella facultad que tiene el
Estado de crear, modificar, derogar, suprimir tributos, entre otros, facultad que le es otorgada a
diferentes niveles de gobierno o entidades del Estado, exclusivamente en la Constitución.
Esta potestad tributaria, no es irrestricta, no es ilimitada (como lo fue en la antigüedad), sino que
su ejercicio se encuentra con límites que son establecidos también en la Constitución, de tal
manera que a quien se le otorga Potestad Tributaria, se encuentra obligado al cumplimiento de
estos límites, para el ejercicio de la potestad otorgada sea legítimo.
1. ORGANIZACIÓN DEL ESTADO PERUANO
El Estado es el poder político organizado.
- La organización del Estado peruano se encuentra en la Constitución de 1993; según la cual
el Estado tiene tres niveles de gobierno: nacional, regional y local.
- El Gobierno Nacional está compuesto fundamentalmente por el Congreso de la República,
Poder Ejecutivo y Poder Judicial.
- A partir de enero del 2003 empezaron a funcionar Gobiernos Regionales en cada uno de
los Departamentos del país, más la Provincia Constitucional del Callao.
- Con relación a los Gobiernos Locales tenemos 195 Municipalidades Provinciales y 1,637
Municipalidades Distritales. En total se cuentan 1,832 Municipalidades en todo el Perú.
2. ORGANOS COMPETENTES PARA CREAR TRIBUTOS QUE FINANCIAN A LOS GOBIERNOS
REGIONALES Y LOCALES
8
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUMBESFACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
2.1.IMPUESTOS
Según el art. 74 de la Constitución de 1993 solamente el Gobierno Nacional puede crear
impuestos para financiar a los Gobiernos Regionales y Locales.
Es decir el Congreso de la República mediante una ley o el Poder Ejecutivo a través del
Decreto Legislativo tiene la facultad de crear esta clase de tributos.
Los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales no tienen la facultad de crear impuestos.
Este criterio se mantiene en el Proyecto Final de Constitución que actualmente se
encuentra en el Congreso de la República.
2.2.CONTRIBUCIONES
Tomando en cuenta el art. 74 de la Constitución, modificado por la ley 28390 del 17-11-04,
los Gobiernos Regionales se encuentran habilitados para crear contribuciones.
Para estos efectos los Gobiernos Regionales deben recurrir al instrumento normativo
conocido como Ordenanza Regional.
A tenor del art. 74 de la Constitución las Municipalidades Provinciales y Distritales tienen
la facultad de crear contribuciones, a través de la Ordenanza Municipal.
2.3.TASAS
De conformidad con el art. 74 de la Constitución, modificado por la ley 28390 del 17-11-
04, los Gobiernos Regionales pueden crear tasas.
El instrumento normativo que tienen que utilizar los Gobiernos Regionales es la
Ordenanza Regional.
Según el art. 74 de la Constitución las Municipalidades Provinciales y Distritales se
encuentran facultadas para crear tasas, mediante la Ordenanza Municipal.
3. RATIFICACIÓN DE LAS ORDENANZAS MUNICIPALES
9
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUMBESFACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
3.1.JUSTIFICACIÓN
El tercer párrafo del art. 40 de la ley 27972 del 27-05-03; denominada “Ley Orgánica de
Municipalidades – LOM”, establece que las Ordenanzas generadas por la Municipalidad
Distrital –relativas a la creación de contribuciones y tasas- deben ser objeto de ratificación
por parte de la Municipalidad Provincial.
Los objetivos de esta norma son: a) Posibilitar el apoyo técnico de la Municipalidad
Provincial; y, b) Dotar de un control de calidad para que el diseño del tributo creado
responda a los criterios más racionales y técnicos posibles.
3.2.INEXISTENCIA DE UN MARCO NORMATIV
La LOM no regula el procedimiento para la ratificación de las Ordenanzas Municipales.
Por ejemplo hoy no sabemos qué requisitos se deben cumplir para que el proyecto de
contribución o tasa pueda ser ratificado por la Municipalidad Provincial.
Parece razonable suponer que –entre otros requisitos- la Municipalidad Distrital debe
remitir a la Municipalidad Provincial: a) Proyecto de contribución o tasa municipal, con la
respectiva exposición de motivos; b) Estudio financiero sobre los costos de la actividad
municipal que se pretende cubrir y c) Estudio jurídico sobre la estructura del tributo
creado.
Del mismo modo hoy día tampoco sabemos el plazo para que la Municipalidad Distrital
envíe el proyecto de tributo, el plazo para que la Municipalidad Provincial se pronuncie,
etc.
Sería conveniente que en una norma de alcance nacional se establezcan las reglas de
detalle sobre el procedimiento para la ratificación de las Ordenanzas Municipales, de tal
modo que sean más consistentes y eficaces.
De esta manera se fortalecería un sistema tributario municipal, uniformizando criterios y
procedimientos tributarios.
10
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUMBESFACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
3.3.ORDENANZAS MUNICIPALES NO RATIFICADAS
En la práctica gran parte de las Municipalidades Distritales no suelen cumplir con el
requisito de la ratificación, de tal modo que estos Gobiernos Locales continúan creando y
modificando sus contribuciones y tasas sin mayor posibilidad de apoyo técnico y control.
Lo más grave es que esta clase de cargas tributarias son percibidas como poco razonables
e injustas por parte de los obligados al pago tales como los ciudadanos, empresas,
instituciones, etc.
El Tribunal Constitucional ha señalado que la ratificación de la Ordenanza Distrital es un
requisito esencial para su validez y aplicación.
Por tanto las Ordenanzas Distritales que regulan contribuciones y tasas y que no cuentan
con la ratificación de la Municipalidad Provincial no pueden ser aplicadas.
11
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUMBESFACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
II. CAPITULOSISTEMA TRIBUTARIO
_________________________________________________
1. IMPUESTOS QUE FINANCIAN A LOS GOBIERNOS REGIONALES Y GOBIERNOS LOCALES
1.1.ESQUEMA GENERAL
Gran parte del financiamiento de los Gobiernos Regionales y Locales proviene de los
impuestos.
Existen impuestos que en principio financian al Gobierno Nacional, como por ejemplo
el Impuesto General a las Ventas y el Impuesto a la Renta.
Una parte de esta recaudación es transferida por el Gobierno Central a los Gobiernos
Regionales.
El panorama es diferente en el caso de los Gobiernos Locales.
Existen los llamados “Impuestos Municipales” que son los impuestos recaudados
directamente por los Gobiernos Locales: Impuesto Predial, Impuesto de Alcabala,
Impuesto al Patrimonio Vehicular, Impuesto a las Apuestas, Impuesto a los Juegos e
Impuesto a los Espectáculos Públicos no Deportivos.
También existen los denominados “Impuestos Nacionales creados a favor de las
Municipalidades” (6) que son los impuestos recaudados por la Superintendencia
Nacional de Administración Tributaria – SUNAT y que financian a los Gobiernos
Locales.
Se trata del Impuesto de Promoción Municipal, Impuesto al Rodaje, Impuesto a las
Embarcaciones de Recreo, Impuesto al Juego Tragamonedas e Impuesto al Juego de
Bingo.
12
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUMBESFACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
1.2.PROBLEMA DE LA MULTIPLICACIÓN DE IMPUESTOS
El punto crítico es que un sistema tributario eficiente requiere de la existencia de
pocos impuestos.
Este aspecto se encuentra medianamente controlado en el Perú.
Por un lado sólo el Gobierno Nacional puede crear y regular los impuestos que
financian a los Gobiernos Regionales y Locales.
En la medida que los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales no pueden crear
impuestos, se evita la superposición de estos tributos, creación de impuestos
antitécnicos, saturación de la presión tributaria, distorsiones en la economía, etc.
De otra parte resulta innecesaria y desproporcionada la gran cantidad de impuestos
especiales creados para financiar a los Gobiernos Locales.
Sobre el particular recordemos que en todo sistema tributario moderno se encuentran
tres modalidades de imposición: renta, patrimonio y consumo.
En la imposición a la renta el impuesto más importante es el llamado “Impuesto a la
Renta”, diseñado para financiar al Gobierno Central.
Le acompañan: Impuesto a las Apuestas, Impuesto al Juego, Impuesto al Juego
Tragamonedas e Impuesto al Juego de Casinos; que financian a los Gobiernos Locales.
En la Imposición al Patrimonio se encuentran fundamentalmente tributos que
financian al Gobierno Local: Impuesto Predial, Impuesto al Patrimonio Automotriz e
Impuesto a las Embarcaciones de Recreo.
En la Imposición al Consumo el impuesto más importante es el Impuesto General a las
Ventas que financia al Gobierno Central.
Le siguen el Impuesto de Alcabala, Impuesto a los Espectáculos Públicos no
Deportivos, Impuesto de Promoción Municipal e Impuesto al Rodaje.
Nuestro sistema tributario nacional sería más eficiente si en el campo de la imposición
a la renta e imposición al consumo se eliminan algunos impuestos secundarios que se
13
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUMBESFACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
superponen al impuesto – base que financia al Gobierno Nacional.
1.3.PROBLEMA DE LA DESFIGURACIÓN DEL IMPUESTO
Muchas veces los Gobiernos Locales crean tasas o contribuciones que en esencia son
impuestos.
Así sucedió cuando la Municipalidad Provincial de Piura construyó un Terminal
Terrestre y recurrió a la “tasa” para financiar esta actividad, luego dio marcha atrás y
señaló que se estaba cobrando una “contribución”; finalmente el Tribunal Fiscal,
mediante la Resolución 479-5-97 del 12-02-97, señaló que –en rigor- se trataba de un
“impuesto” por cuanto el tributo tenía como hecho generador la venta de pasajes.
En efecto el hecho imponible terminaba siendo un acto de consumo como es la
adquisición del servicio de transporte; que no guardaba relación directa con las
necesidades de financiamiento de la obra ejecutada por la Municipalidad.
Casos como éstos donde se hace evidente la debilidad técnica de una Municipalidad
Provincial nos permiten sostener que el procedimiento de ratificación de las
Ordenanzas por parte de este nivel de Gobierno Local no necesariamente garantiza un
efectivo apoyo y control sobre la actividad tributaria de las Municipalidades Distritales.
2. CONTRIBUCIONES
2.1.CONSIDERACIONES GENERALES
En teoría las contribuciones pueden ser utilizadas para financiar la realización de obras
públicas o la prestación de servicios por parte del Estado.
Por ejemplo la contribución especial para obras públicas financia la actividad
municipal que se dedica al área de infraestructura vial.
Por otra parte la contribución que abonan las empresas a la Comisión Nacional
14
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUMBESFACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
Supervisora de Empresas y Valores – CONASEV constituye un pago que financia a un
organismo dedicado al servicio de control.
2.2. GOBIERNO LOCAL
Según el art. 62 de la LTM la contribución creada por una Municipalidad puede
financiar la realización de obras pero no la prestación de servicios.
Esta limitación se justifica en la medida que los servicios municipales se financian a
través del cobro de tasas tales como: arbitrios, derechos y licencias.
Sin embargo los serios problemas de recaudación de tasas que acusan los Municipios
obligan a que los Gobiernos Locales tengan que recurrir a los resultados de la
recaudación de impuestos para poder financiar los referidos servicios públicos.
3. TASAS QUE FINANCIAN A LOS GOBIERNOS LOCALES
3.1.FALTA DE UNIFORMIDAD EN LAS TASAS
Cada una de las 1,832 Municipalidades puede regular sus propios arbitrios, derechos
y licencias.
La evidente dispersión de estos tributos nos aleja de un sistema tributario eficiente.
Una empresa que opera en diferentes localidades del país tiene mucha dificultad
para administrar el pago de las tasas a su cargo.
Por ejemplo pensemos en el Banco XX que tiene cientos de sucursales en diferentes
zonas del país. Esta empresa necesita contar con ciertos patrones de referencia que
sean uniformes para organizar el financiamiento y gestión de pago de las tasas
municipales a su cargo.
Quizás lo más apropiado sería que las Municipalidades Provinciales regulen los
aspectos básicos de cada uno de los arbitrios, derechos y licencias, sobretodo
15
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUMBESFACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
estableciendo parámetros mínimos y máximos para establecer el ámbito de
aplicación del tributo, deudor, determinación de la cuantía o monto por cobrar y
plazos para el pago.
Las Municipalidades Distritales completarían el desarrollo de estos tributos, según
las particularidades de cada zona.
3.2.NATURALEZA FORZADA DE LOS ARBITRIOS
La postura clásica considera que los arbitrios financian un servicio individualizado.
Por tanto los arbitrios deben calificar como tasas.
Por ejemplo cuando un vecino prepara los desperdicios envueltos (basura) para que
sean recogidos por el camión recolector, se piensa que la Municipalidad está
realizando una actividad que afecta (positivamente) a dicho vecino (externalidad
positiva individual).
Las posturas doctrinales más modernas (7) señalan que los arbitrios financian una
actividad municipal que genera múltiples beneficios al vecindario (externalidad
positiva masiva).
El recojo de la basura eleva la calidad de vida de la población, en la medida que se
defiende la pureza del aire, se eliminan focos infecciosos, se mejora el ornato de la
zona, se eleva el valor de los predios, etc.
En consecuencia si esta clase de actividad municipal genera beneficios para un
importante sector de la población, el pago para financiar dicha actividad debe
calificar como contribución.
La adopción de esta posición innovadora y quizás técnicamente más apropiada
demandaría importantes cambios legales.
Actualmente la contribución municipal está reservada para financiar solamente la
ejecución de obras, tal como se desprende del art. 62 de la LTM.
Se tendría que reformar este dispositivo para permitir que la contribución municipal
16
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUMBESFACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
también pueda financiar servicios.
Por otra parte hoy en día el art. 69 de la LTM contiene una serie de límites para la
determinación de los arbitrios por parte de las Municipalidades, con la finalidad de
evitar excesos en los cobros.
Esta clase de reglas limitativas tendrían que ser inmediatamente trasladadas y
adaptadas a las características de la figura de la contribución; para evitar que las
Municipalidades incurran en abuso a la hora de determinar el monto por cobrar a los
vecinos para financiar el recojo de la basura, mantenimiento de parques y jardines o
el servicio de vigilancia (serenazgo).
3.3.NATURALEZA FORZADA DE LAS LICENCIAS
Las Municipalidades realizan labores de control sobre todo en los locales donde
existe gran afluencia de público.
Por ejemplo en Lima se aprecian importantes cadenas de supermercados y grandes
tiendas a nivel minorista que reciben la visita diaria de miles de clientes.
Es necesario que los técnicos de la Municipalidad realicen permanentes visitas de
inspección para verificar si se están cumpliendo las normas de seguridad, etc.
De este modo la masa de clientes no va a sufrir algún perjuicio que incluso podría
terminar en tragedias humanas.
Por un lado esta actividad municipal de control tiene un costo.
De otra parte los sujetos que se benefician con la referida actividad componen una
gran masa de clientes cuya identidad no puede ser individualizada o determinada.
Por tanto se debería recurrir a la figura del impuesto para financiar estos costos.
Por coherencia tendría que existir una reforma legal que elimine la Licencia de
Apertura de Establecimiento que hoy en día es la tasa que financia esta clase de
actividad municipal de control.
Debería quedar desterrada la visión tradicional según la cual el otorgamiento de la
17
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUMBESFACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
Licencia de Apertura de Establecimiento es un servicio individualizado que presta la
Municipalidad al sujeto que solicita esta autorización.
4. TRIBUTOS ECOLÓGICOS
4.1.DESARROLLO SOSTENIBLE
Se trata del equilibrio entre el desarrollo socio-económico y el uso de los recursos
naturales.
4.2.ANTECEDENTES
Uno de los principales documentos sobre el desarrollo sostenible es el Informe
Bruntland de 1987.
El desarrollo sostenible se proclama como un objetivo prioritario en la Declaración
de Río adoptada en el marco de la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo,
llevada a cabo por la Organización de las Naciones Unidas realizada en Brasil en
1992.
4.3.DERECHO AMBIENTAL
4.3.1. TRATADOS INTERNACIONALES
El art. 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales, llamado “Protocolo de San Salvador” establece como
uno de los más importantes “derechos sociales” que toda persona
tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano, quedando
obligados los Estados Partes a promover la protección,
preservación y mejoramiento del medio ambiente.
En la citada Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio
18
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUMBESFACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
Ambiente y el Desarrollo de 1992 se aprobó un documento
denominado “Agenda 21” según el cual los Gobiernos Locales
deben liderar los esfuerzos en procura de un desarrollo sostenible.
El fundamento de este liderazgo estriba en el hecho que las
Municipalidades vienen a ser las autoridades más cercanas al
pueblo.
4.3.2. CONSTITUCIÓN DE 1993
El art. 2.22 de la Carta reconoce como derecho fundamental el
goce de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de
nuestras vidas.
El art. 67 de nuestra Constitución establece que el Estado
determina la política nacional del ambiente.
La Constitución de 1993 no regula de modo expreso la creación de
tributos ambientales, pero fija ciertos principios que pueden
justificar su implantación.
4.3.3. CÓDIGO DEL MEDIO AMBIENTE Y LOS RECURSOS NATURALES
Este Código se encuentra regulado por el Decreto Legislativo 613 y
establece que la política ambiental se rige, entre otros, por el
principio contaminador – pagador.
4.3.3.1. PRINCIPIO CONTAMINADOR – PAGADOR.
19
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUMBESFACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
Según esta máxima regulada en el art. 1.6 del citado
Código los agentes económicos involucrados deben
internalizar los costos ambientales.
Por ejemplo si una empresa minera o pesquera realiza
labores que pueden contaminar el medio ambiente,
deben asumir ciertos costos para reducir o eliminar
estos efectos nocivos.
4.4.SISTEMA TRIBUTARIO
4.4.1. SISTEMA TRIBUTARIO MODERNO
En todo sistema tributario deben existir ciertos tributos que
deben garantizar el desarrollo sostenible.
Es decir que determinados tributos deben tener por objetivo final
la utilización racional de los recursos naturales por parte del
hombre.
4.4.2. FINANZAS PÚBLICAS
La efectiva vigencia de los derechos humanos vinculados al
desarrollo sostenible depende en cierta medida de la intervención
del Estado; lo cual supone costos operativos que tiene que realizar
la Autoridad y que deben ser financiados –entre otros medios- a
través de tributos.
4.4.3. TRIBUTOS AMBIENTALES CON FINES FISCALES
20
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUMBESFACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
Se trata de aquellos tributos cuyo objetivo es procurar ingresos al
Fisco para que realice tareas de prevención y control del medio
ambiente.
Se trabajan fundamentalmente las modalidades tributarias de
contribución y tasa.
A) CONTRIBUCIÓN
El Estado, a través de los Gobiernos Regionales y Locales,
podría realizar ciertas actividades vinculadas al cuidado del
medio ambiente que van a generar beneficios para los
habitantes de la localidad.
Estas actividades se podrían financiar a través del cobro de
contribuciones.
Desde el punto de vista de gestión política se trata de un
instrumento fiscal muy importante por cuanto permite un
efectivo liderazgo de los Gobiernos Regionales y Locales ante
la sostenida inacción de muchos agentes económicos
contaminantes que no reaccionan por propia iniciativa para
eliminar sus tecnologías contaminantes.
Por ejemplo una Municipalidad podría implementar una
planta para tratar ciertos residuos contaminantes
provenientes de la actividad minera.
B) TASA
El fundamento de la tasa es la existencia de costos que
requieren ser financiados.
El profesor Leonard Ortolano de la Universidad de Stanford
señala que es muy difícil determinar los montos de estos
21
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUMBESFACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
costos por concepto de mejoras ambientales.
4.4.4. TRIBUTOS CON FINES EXTRA-FISCALES
Se deben considerar dos alternativas:
A. TRIBUTOS DE ORDENAMIENTO
Consisten en aquellos tributos cuyo objetivo fundamental es
lograr ciertos efectos en la economía y la sociedad.
El objetivo central de estos tributos no es la recaudación o
captación de mayores ingresos para el Estado.
Se prefiere utilizar la modalidad tributaria de impuesto por ser un
medio bastante adecuado que sirve para inducir o modificar
determinados comportamientos de los agentes contaminantes
que operan en la economía.
Por ejemplo se puede diseñar un impuesto especial para aquellos
sectores económicos donde las empresas realizan sus actividades
extractivas, productivas o de comercialización utilizando equipos o
procedimientos altamente contaminantes de tal modo que estas
compañías se verán inducidas para adquirir una tecnología más
pura, es decir menos contaminante.
A diferencia de la política fiscal clásica donde el fundamento del
impuesto es la capacidad contributiva (posesión de renta,
patrimonio o consumo), el impuesto ecológico se fundamenta en
el hecho contaminante y la necesidad de su erradicación.
B. DESGRAVACIONES
22
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUMBESFACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
Por ejemplo los combustibles menos contaminantes deben
experimentar el detenimiento y/o disminución de la presión
tributaria
Un ejemplo de detenimiento de la carga tributaria acaba de
observarse en agosto del 2004 cuando el Ministro de Economía ha
aclarado que el gas de Camisea no va a ser gravado con el
Impuesto Selectivo al Consumo.
Esta decisión se justifica para abaratar el precio final de venta de
este producto de tal modo que se favorece el consumo doméstico
de un combustible con bajos índices de contaminación ambiental.
Con relación a la disminución de la carga tributaria esta figura se
puede materializar a través del crédito tributario por reinversión.
Es decir si una empresa adquiere maquinarias y equipos menos
contaminantes para realizar sus labores podría tener derecho a un
crédito contra su Impuesto a la Renta.
CAPITULO IIIADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
_________________________________________________
23
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUMBESFACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
1. MULTIPLICIDAD DE ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS
Una de las debilidades del Estado peruano se aprecia en los niveles de atraso e ineficiencia
de muchas Administraciones Tributarias que existen al interior de cada una de las 1,832
Municipalidades Provinciales y Distritales del país.
Los niveles de recaudación de los impuestos, arbitrios y licencias municipales son críticos.
Por estas razones la magnitud de la evasión fiscal en estas materias es importante.
Estos problemas se deben atacar desde diversos frentes.
1.1.SISTEMA TRIBUTARIO
A su vez aquí existen varias líneas de acción:
1.1.1. La reducción de los “impuestos municipales”; es decir aquellos impuestos que
financian a las Municipalidades y que son directamente recaudados por éstas, a
cambio de una participación en la recaudación del IGV y/o el Impuesto a la Renta.
1.1.2. La transferencia hacia la SUNAT de la labor de administración del Impuesto de
Alcabala, Impuesto a las Apuestas, Impuesto al Juego e Impuesto a los Espectáculos
Públicos no Deportivos.
1.1.3. Todos estos impuestos afectan la renta o el consumo y son paralelos al Impuesto a
la Renta e Impuesto General a las Ventas, cuya administración por parte de la SUNAT
es mucho más eficiente.
1.2. COLABORACIÓN ENTRE LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS
Tanto el Gobierno Nacional como la SUNAT deben comprender que las
Administraciones Tributarias de las Municipalidades también forman parte de un
24
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUMBESFACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
solo Estado.
Por tanto el Gobierno Nacional y la SUNAT deben procurar mayores niveles de
apoyo y colaboración para modernizar a las Administraciones Tributarias de las
Municipalidades.
Este nuevo enfoque y estilo de trabajo pueden generar beneficios mutuos, pues
potencia el control cruzado (intercambio de información) de tal modo que
aumentan las posibilidades de lograr mejores niveles de recaudación, cobranza y
fiscalización por parte de la SUNAT y de las Administraciones Tributarias
Municipales.
1.3. AUTONOMÍA DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA MUNICIPAL
Muchas veces es difícil reformar una Administración Tributaria que se encuentra
dentro de la institución municipal, sobretodo porque existen ciertos intereses
creados.
Al respecto una alternativa bastante interesante es la desactivación de este
aparato administrativo, sustituyéndolo por una nueva organización administrativa,
esta vez independiente.
Esta experiencia ha sido exitosa en el caso de la Municipalidad Provincial de Lima
que desde 1996 comenzó a trabajar con el Servicio de la Administración Tributaria.
Se trata de una persona jurídica de derecho público que es independiente de la
Municipalidad Provincial de Lima; lo cual ha permitido la captación de un personal
que posee una adecuada mentalidad ética (con énfasis en valores tales como la
honradez y la necesidad de estar al servicio del público) y la introducción de una
organización y procedimientos de gestión mucho más modernos y eficientes.
Como contraprestación por sus servicios el SAT obtiene un ingreso del 5% de la
recaudación tributaria efectiva.
Algunas otras Municipalidades vienen reproduciendo esta experiencia.
Sin embargo existen detractores del SAT. Sostienen que los principios y
25
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUMBESFACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
procedimientos de gestión del sector privado no deben ser trasladados a los
organismos públicos que forman parte de una entidad de gobierno (Gobierno
Local).
Parece que existe una confusión de ideas. Un órgano de gobierno debe satisfacer
el interés público (necesidades de la población). Los medios para cumplir este
objetivo pueden ser aquellas herramientas de gestión que provienen del sector
privado; siempre y cuando sean convenientemente adaptadas a las
particularidades del quehacer público.
CONCLUSIONES
LAS MUNICIPALIDADES – PROBLEMÁTICA
- Es necesario reconocer que en la actualidad la mayoría de las Municipalidades tiene un
deficiente sistema de Administración Tributaria, unido a ello la falta de infraestructura y
de personal idóneo. Tratando el presente trabajo, en consecuencia, la modernización de
los sistemas que conforman dicho sistema.
- Las Municipalidades son los Órganos del Gobierno Local y emanan de la voluntad popular,
representan al vecindario y promueven la adecuada prestación de los servicios públicos.
- La jurisdicción Municipal se divide en tres: Provincial, Distrital y de Centro Poblado Menor.
26
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUMBESFACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA MUNICIPAL
- Los Gobiernos Locales están facultados para crear, modificar y suprimir contribuciones y
tasa, exonerar de éstas, dentro de su jurisdicción y con los límites que señala ley; más no
así con los impuestos.
- La Administración tributaria, constituye el principal componente ejecutor del sistema
tributario y su importancia está dada por la actitud que adopte para aplicar las normas
tributarias.
- Son impuestos creados a favor de las municipalidades: el impuesto predial, el impuesto de
alcabala, impuesto al patrimonio automotriz, a las apuestas, a los juegos y a los
espectáculos públicos. Asimismo, son ingresos municipales: las contribuciones especiales
por obras públicas, las tasas y el fondo de compensación municipal.
SISTEMAS DE FUNCIONES
- Los sistemas de funciones definidos para el presente trabajo y que pueden ser tomados
como referencia para realizar un cambio significativo dentro de cualquier Administración
Tributaria Municipal, son los siguientes
FUNCIÓN DE RECAUDACIÓN.
- Se debe tener en cuenta los sistemas de recaudación, es decir la existencia de una base de
datos de contribuyentes, discriminados por el tipo de tributo; así como el desarrollo de
sistemas de cobro a través de la red de agencias bancarias.
27
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUMBESFACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
FUNCIÓN DE FISCALIZACIÓN TRIBUTARIA.
- Sistema mediante el cual se determina el incumplimiento de las obligaciones tributarias.
Debe adoptarse ciertos criterios como la clasificación de los contribuyentes: importancia
fiscal (grandes, medianos y pequeños), actividad económica, ubicación geográfica, etc.
FUNCIÓN DE COBRANZA COACTIVA
- Es un procedimiento que faculta a la Administración Tributaria, mediante la utilización de
un procedimiento forzado, exigir al deudor tributario el pago de una acreencia impaga de
naturaleza tributaria, debidamente actualizada.
- El capítulo IV de la Ley Nº 26979, de Procedimientos de Ejecución Coactiva, se ha
establecido el procedimiento respectivo para el ámbito referido exclusivamente a las
obligaciones tributarias de los Gobiernos Locales.
SISTEMAS DE FUNCIONES DE ASESORAMIENTO O NORMATIVAS
- Dentro de estos sistemas se encuentran las funciones de Registro de Contribuyentes Que
constituye una de las más importantes dentro del sistema de funcionamiento, teniendo
como principal objetivo proveer información sobre la situación tributaria de los
contribuyentes.
GESTIÓN
- Su función es la de brindar información clasificada y resumida que muestre el avance y los
logros obtenidos respecto a la recaudación, cobro de deudas tributarias en fecha de
vencimiento así como en proceso de cobranza forzosa.
28
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUMBESFACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
SISTEMAS DE ASESORAMIENTO O NORMATIVAS
- Estos sistemas recomiendan la práctica de actividades homogéneas respecto a la
aplicación de la normatividad legal así como de los procedimientos de trabajo utilizados
dentro de la Administración Tributaria.
EL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA – SAT
- El Servicio de Administración Tributaria SAT, fue creado por la Municipalidad
Metropolitana de Lima, con la finalidad de que se encargara de principalmente de la
recaudación, fiscalización, determinación y liquidación de la deuda tributaria,
individualizar al sujeto pasivo de la obligación tributaria, recaudar los ingresos
municipales, etc.
- El SAT tiene como principal ingreso el 5% de toda la recaudación que realiza de los
ingresos municipales.
- Crear el SAT ha sido una de las mejores ideas concebidas en lo que respecta a
Administraciones Tributarias de los Gobiernos Locales; se ha logrado incrementar la
recaudación e forma significativa, reducir a cero los niveles de corrupción; sin embargo, lo
que no se ha visto es un eficiente desarrollo de los procedimientos de trabajo interno y de
atención de requerimientos de los contribuyentes. Es importante impulsar el apoyo a la
creación de instituciones similares dentro de los demás Gobiernos Locales tanto a nivel de
Lima Metropolitana como a nivel nacional.
- Es necesario que se controle el funcionamiento financiero dentro de esta institución a
efectos de que perduren sus servicios en forma eficiente.
29