Post on 29-Jun-2015
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El Salvador: Tensiones de una doble transición
Francisco Canedo S de L
Santa Cruz, 30 de octubre de 2014
Saber de los Expertos
• Continuidad y cambio en la
economía salvadoreña
• El recentramiento político del electorado
• Las prácticas del poder en El Salvador
Herramientas de investigación- la metodología PAPEP
El contexto salvadoreño
Una doble transición y
rezagos inerciales que
conviven con cambios
profundos
ELECCIONES 2009 YDEMANDA
INSTALADA DE CAMBIO
EL NUEVO ESQUEMA DE
GOBERNABILIDAD
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DEL
NUEVO GOBIERNO
86% de los salvadoreños se declara “poco” o “nada preocupado” por el triunfo electoral
de Funes y aproximadamente el mismo porcentaje por la victoria de Sánchez Cerén. Entre ellos, seis de cada diez simpatizantes
de ARENA
EL PUNTO DE PARTIDA: Las elecciones de 2009
1.Las elecciones de 2009 marcan una coyuntura política inédita en el país. La alternancia pacífica en el poder reflejo del agotamiento de los esquemas de polarización política muestran a la democracia salvadoreña como una democracia madura.
2.Este proceso es visto como la culminación de los acuerdos de 1992, que constituyen el episodio más importante de la historia salvadoreña reciente.
3.Si el mayor mérito de los acuerdos de 1992 fue dar lugar a una dinámica de mejoras incrementales y sus impactos más positivos se ubican en lo institucional (retorno del poder civil, reglas claras, respeto de derechos y libertades), el punto débil está en lo social.
4.La victorial electoral del FMLN y su candidato recoge y expresa una continuidad en la demanda instalada de cambio ya verificada el 2009
Entre el cambio y la inercia: ¿una clave para la continuidad del Frente?
ECONÓMICO SOCIAL (complejización societal)
POLÍTICO
Mayor vulnerabilidad y tensión fiscal
Se aceleran dinámicas de modernización
Ejercicio multipolar del poder: en los poderes del estado, en la sociedad, en el sistema de partidos y al interno de los partidos políticos
Reconfiguración de élites
Mayor nivel de exigibilidad de derechos y mayor empoderamiento político-democrático de la sociedad
(esto en el marco de una resiliencia política).
Regionalización y transnacionalización: ciertos cambios en la matriz productiva
Efectos multidimensionales migración
Un proceso multi-dimensional de consolidación democrática
Economía basada en el consumo
Mayor nivel de violencia (y debilitamiento del tejido social)
El Salvador: sus propios cambios
El cambio
• La alternancia ha traído cambios fundamentales: i. Una “balanza más equilibrada” de poderii. Se va consolidando el reconocimiento pleno de la legitimidad y “el
poder” del otro.iii. Se refuerza la lógica de influencia mutua entre poder económico y
poder político, en el marco de una contienda por el control de Estado.
•La sociedad se ha empoderado en el juego político democrático ( accountability, participación, etc.)
•Esto junto al nuevo abordaje de la política social han ido cambiando las relaciones Estado-Ciudadano (ampliado la exigibilidad de derechos y ejercicio de ciudadia).
•Espacio ampliado para el ejercicio de las funciones de los Órganos y Poderes de Estado, Contralores , DDHH.
•Nueva dinámica de relacionamiento político en proceso de construcción
Política social al centro de las políticas públicas: un nuevo referente
Contexto de desigualdad estructural y de las aspiraciones socio-económicas desatendidas
–incluso por los Acuerdos de Paz- y acumuladas,
• la ciudadanía y las élites destacan el enfoque de la política pública en
demandas sensibles para los ciudadanos y valoran las decisiones de
inversión pública en beneficio de la población más vulnerable.
• Este giro es catalogado como “inédito” por los ciudadanos.
2010 2011 2012 2013 20140%
10%
20%
30%
40%
50%
5 7 69 10
4035
26
37 39
Ayudas monetarias a los pobres / c. solidarias Paquetes escolares / ayuda escolar
Apoyo a agricultura / semilla mejorada Ciudad mujer
Evolución de la democracia en los próximos cinco años, según inclinación política
Cercanos al
gobierno
Cercanos a la
oposición
TOTAL
Se debilitará 9 6 7
Se mantendrá aproximadamente igual 9 17 14
Se fortalecerá 46 65 57
No sabe, SD 36 12 22
Total 100 100 100
- 4 de 5 salvadoreños perciben a la democracia electoral como el mejor
sistema; - Una mayoría absoluta de los
salvadoreños apoya al sistema, que implica que los ciudadanos respetan las instituciones, están orgullosos de vivir
bajo el sistema político del país, creen que se debe apoyar el sistema político y creen
que sus derechos están protegidos.
Proceso de consolidación democrática
Emergencia de un equilibrio nuevo y dinámico de poder
Según los entrevistados, el poder económico del país no ha cambiado de
manos pero sí ha llegado a nuevas, “equilibrando” el juego político electoral.
“En El Salvador no hay un bloque ni social, ni económico,
ni político que esté en este momento en la capacidad de convertirse en hegemónico, y
que eso [tenga] una traducción en el ámbito electoral, en
términos de una continuidad en el ejercicio del gobierno de un
mismo partido. Un poco así como fue ARENA durante
veinte años".Cambios a nivel político, a nivel partidario, económico y societal se traducen en un reordenamiento del mapa de poder, en el que se abre
espacio para una erigir una nueva dinámica política, que redunde en un nuevo tipo de gobernabilidad y de acuerdos.
ANEP ALBA FMLN ARENA0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
22.9
70.9 66
22.5
30.6
6.5 14.6
51.8
¿En su opinión en la actualidad…. Tiene más o menos poder hoy que
hace tres años?
Fuente: Encuesta de Opinión Pública PNUD
Rezagos inerciales
En lo económico
•Un estancamiento en el crecimiento.•Déficits estructurales fiscales y económicos irresueltos•Una matriz productiva estrecha que no genera crecimiento ni distribuye beneficios•Una estructura económica basada en el consumo.
…la primera [tarea pendiente] tiene que ver con la generación de
empleo. Este país no va a salir adelante si no se genera empleo,
[y] para eso el próximo gobernante le debe dar confianza al
salvadoreño […]. Hay gente que le da miedo, hay que darle
seguridad… (Informe de élites)
En seguridad-La tasa de homicidios es la más alta del continente, sólo por detrás de Honduras.-Las extorsiones persisten como un costo (social y económico) que limita el emprendedurismo.-Las maras como estructura delincuencial con capacidad territorial-Si bien la tregua contribuyó a la disminución temporal de 40% en la tasa de homicidios, no surtió cabalmente los resultados esperados.
Principal problema del país…
Una percepción de estancamiento define las expectativas acumuladas en el manejo de los asuntos relacionados a la seguridad y la economía.
Dic-2008
Dic-2009
Dic-2010
Dic-2011
Dic-2012
Dic-2013
Ene-2014
Feb-2014
May-2014
0%
15%
30%
45%
60%
75%
12
3341
52
37
53 5244
58
Fuente: IUDOP, múltiples años.
El “hoy” salvadoreño: una doble transición
• La superación del conflicto
Primera fase
• Definición de estructuras políticas e institucionales
Segunda fase • El aprendizaje
político de la transición (y la alternancia)
Tercera fase
• Dinámicas políticas y sociales del conflicto
Sociedad atávica
• Tensión por las fuerzas atávicas y las emergentes
El “hoy” • Idea efectiva del “nosotros”
Sociedad emergent
e
Desafíos del nuevo gobierno
Gestionar el optimismo
político, administrar la
inercia
Entre el incentivo de los cambios y el peso de la inercia
En un El Salvador en el que se entrecruzan inercias, cambios y continuidades, una aparente contradicción domina las percepciones
de las élites y la ciudadanía:
se trata de visiones que al tiempo que asumen la oportunidad y necesidad de generar una nueva gobernabilidad a partir de los
cambios, se muestra desconfiada y pesimista sobre la capacidad de superar de los principales problemas del país.
Las élites y la ciudadanía
creen que hay una alta
probabilidad de llegar a
acuerdos sobre los temas más importantes (seguridad y economía),
perciben que la democracia va a fortalecerse y
que la polarización política va a mantenerse igual o va a disminuir
Al mismo tiempo, tanto líderes como ciudadanía, creen que la
inseguridad va a aumentar, el crecimiento va a ser igual o
más lento y que no se
resolverán los principales
problemas del país .
Razones para el optimismo político:
• El próximo gobierno no será un gobierno débil. Será un gobierno fuerte, o (a lo
sumo) ni fuerte, ni débil. Esto sería crítico para asegurar cierta gobernabilidad;
• sin considerar la duración precisa de los períodos transcurridos entre una
rotación de partidos en el gobierno y la siguiente rotación, la alternancia se
volverá una característica estable de la política salvadoreña. Esta es una
condición necesaria para la democracia, incluso en sus versiones más limitadas
o “minimalistas”;
• a pesar de la expectativa negativa sobre la evolución de la polarización política,
la actual gestión tiene una probabilidad media o alta de “alcanzar acuerdos con
otros actores políticos claves del país”. Esto, en las condiciones salvadoreñas,
también puede ser crítico para garantizar cierta gobernabilidad; por último,
• tal vez como resultado final de todas estas expectativas políticas optimistas, los
consultados también piensan que durante el próximo quinquenio la democracia
en El Salvador se fortalecerá.
Razones para el pesimismo
• la economía, estancada desde hace dos lustros, desde la precepción de los lídres,
durante el período de esta administración crecerá al mismo ritmo que ahora o aún
más despacio. Esto significa, en el mejor de los casos, que en la opinión de los
salvadoreños, los problemas subyacentes se agravarán, aunque sólo sea porque se
seguirán acumulando tensiones sin respiro.
• la inseguridad ciudadana, seguirá igual o se deteriorará aún más, con las mismas
consecuencias para la economía (en el mejor de los casos, agravamiento por
acumulación de tensiones; en el peor, deterioro a niveles hondureños);
• la conflictividad social aumentará. Aún sin tener en cuenta cuáles serían los niveles
actuales de conflictividad social, esta tendencia es muy problemática. Porque la
conflictividad social es un indicador potente de insatisfacción de expectativas;
• la polarización política seguirá igual que ahora (ya es la más alta de la región), o
aumentará. Esta expectativa también implica dificultades crecientes, por el conocido
impacto “bloqueador” de la polarización sobre la definición y ejecución de políticas
públicas.
¿Cómo gestionar el optimismo político y revertir la inercia?
2008 2009 2013
4841
3233 3139
Disminuirán Tenderán a agravarseSeguirán igual
Los principales problemas del país… (líderes)
2009 2013
3629
61
46
Alta Media
La probabilidad de llegar a acuerdos… (líderes)
Grupos Focales 2008 Grupos Focales 2013
Existe un amplio acuerdo en todos los grupos focales en que
los cambios que necesita el país no pueden darse de la
noche a la mañana, sino que requieren un
proceso y por lo tanto, demandan tiempo y se
dan paso a paso.
Se percibe un momento de estancamiento. Esta
percepción está alimentada en gran medida porque en
tres de las principales preocupaciones de la
población (inseguridad, crisis económica y
desempleo) no ven señales de solución.
Seguridad Economía y finanzas
55 59
3428
Algo o muy probableAlgo o muy improbable
La probabilidad de llegar a acuerdos… (op)
Superar una visión de suma cero
La expectativa de polarización implica dificultades crecientes, por el conocido impacto “bloqueador” sobre la definición y ejecución de políticas públicas, mayor aún en sistemas tan divididos como el salvadoreño, hoy
“cortado” casi en dos mitades” (Informe de élites)
Sin embargo, hay argumentos históricos a su favor: luego de una
cruenta guerra civil, los acuerdos de paz resistieron, y veinte años después
el FMLN llegó al gobierno. Las dos alas, izquierda y derecha, mostraron
habilidad para negociar acuerdos básicos que construyeron mayorías
parlamentarias
54%29%
17%
Seguirá aproximadamente igual o aumen-tará
Disminuirá
La polarización en los próximos 5 años…
Las élites son optimistas a la hora de evaluar sus propias capacidades de
acuerdo, pero ¿cómo transformar estas capacidades en una agenda
modernizadora?
Asumir una nueva dinámica política multipolar
“el ejercicio del gobierno ha tenido un efecto no buscado, … y es que el Frente se ha
moderado más todavía… ya la candidatura de Funes implicaba un corrimiento, digamos,
hacia posiciones más moderadas o de centro izquierda, …[corrimiento acentuado por] el
ejercicio del gobierno y la necesidad de pactar, [de] hacer alianzas con actores, con otros
partidos”
2003 2004 2006 2008 2009 2010 2011 2012 20130
10
20
30
40
50
60
Izquierda centroLinear (centro) Derecha
Auto ubicación ideológica del electorado
El momento político está dado por el
acercamiento programático de los
partidos, la incursión de nuevas fuerzas políticas
de “centro” (que diversifican las posibilidades de
generar esquemas de gobernabilidad) y el
recentramiento progresivo del
electorado.
Estas nuevas condiciones abren
espacio para el tránsito a una nueva dinámica
política entre los actores del desarrollo.
Ampliar espacios de participación, activar el ejercicio ciudadano
- El Salvador se encuentra en el último lugar de la región cuando se debe protestar
por temas de condiciones de trabajo (4.4) y por mejora de
salud y educación (4.6).
- Asimismo, tan solo 1 de 4 de los salvadoreños se
encuentra interesado en la política.
- 4 de 10 ciudadanos consideran que los gobernantes están
interesados en lo que piensan
- 3 de cada 10 consideran que los partidos políticos
escuchan a la gente.
4.4 4.56 6.6
El Salvador LAC
Predisposición a protestar (rango de 1 a 10)
Ampliar los espacios de participación ciudadana es un tema primordial para una gobernabilidad transformadora; la participación resulta crítica
para la formulación de una agenda pública incluyente y efectiva.
La zona de riesgo y el malestar con la política
Apuntes finales
• Los líderes perciben que existe una alta probabilidad de acuerdos y convergencias entre los actores políticos, sociales y económicos. Este sería un incentivo para generar una agenda de modernización que incorpore los distintos intereses y visiones que redunde en una transformación incluyente.
• Los líderes también consideran que la presión fiscal puede constituir un motor para generar políticas de Estado en materia fiscal y de seguridad, respondiendo a la demanda de cambio que recurrentemente expresa en las urnas la ciudadanía.
• Acuerdos y transformaciones parecen no ser posibles sin garantías para los actores clave del desarrollo, en tal sentido:
• Superar la amenaza a la institucionalidad democrática y garantizar la independencia de los órganos de control resulta crítico para transitar hacia una transformación incluyente.
• Conservar y profundizar las políticas sociales que garanticen derechos y procuren la inclusión de grandes sectores de la población.
• Superar lógicas política atávicas, que se traduzca en la superación de la suma cero, parece crítico para el país. La caída hacia una zona de malestar con la política es un riesgo real que podría pasar una factura que altere lo logrado hasta el momento en el ámbito institucional, pero, peor aún, sumir a los salvadoreños en una crisis de futuro, desencadenando una espiral perniciosa.