GOBERNANZA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICASGestión Política para la Gobernabilidad Democrática

Silverio Zebral FilhoOEA / GSPM-GW

XII PROGRAMA DE CAPACITACIÓN CAF-GSPM EN GOBERNABILIDAD y GERENCIA POLÍTICA [Guayaquil, Ecuador – 14 de septiembre de 2013]

Antes de empezar (…)

• La síndrome del desayuno: estamos todos despiertos ??? • 2 idiomas – quizás tres …• NO voy hablar de procesos, normas o RRHH• Voy hablar de POLÍTICA, pero de Gestión Política• Buscas respuestas? Que tal un par de buenas preguntas? • “Enseñar la oración al cura”?: el caso de Ecuador• Diálogo abierto: “esto esta todo equivocado (??!!)”

“Hoja de Ruta”[1] Conceptos Básicos (30’)[2] El “Buen” Gobierno (20’)[3] Políticas Públicas (30’)[4] Gestión Pública (10’) Taller 1: Diseño de Política Pública (60’) [*] Refrigerio[5] Gobernanza y Gestión Política (60’)[6] Comunicación y la Gobernanza (30’)[*] Almuerzo Taller 2: Ejercicio de Caso # 2 (90’)[7] Preguntas / Respuestas + Cierre (30’)

Parte [1]

CONCEPTOS BÁSICOS

Conceptos

• Que es la POLÍTICA ? • Que es la DEMOCRACIA ? • Que es lo PÚBLICO ? • Que es el GOBIERNO ? • Que es la GOBERNANZA ? • Que es la GOBERNABILIDAD ?

La “Política”

Desconoscido

Familia

“La Política es la familia ampliada” (Edward Grefe)

La “Democracia”

• “Gobierno de la mayoría con protección a las minorías” • Indirecta vs. Directa• Representativa vs. Participativa• Aristocrática [gobierno de la “tradición”]• Elitista [gobierno de las “elites”] • Popular o “de masas” [gobierno del “pueblo”] • Poliarquía [gobierno de los “grupos de interés”]• La Democracia: la “regla de la mayoría”

Lo “Público”

• Vida Pública vs. Vida Privada • Beneficio Público vs. Beneficio Privado ?• Interés Público vs. Interés Privado ? • Bien Público vs. Bien Privado (*)• Estado vs. Mercado vs. Sociedad• Asocio Público-Privado

El “Gobierno” es un proceso

Posciones Interés Poder Promessas Recursos Planes Politicas Programas Projectos Narrativas Mensaje (…)

La “Gobernanza” es un sistema

GOBERNANZA es la designación general del “modus operandi” por medio de cual el Gobierno se organiza para cumplir con la tarea de gobernar a los gobernados de modo a generar gobernabilidad.

La gobernanza es antes de todo un modelo (“governance framework”) donde un conyunto de principios (“governance principles”) se traducen en estructuras, reglas y practicas (“governance strucutres, rules and/or practices”) que organizan y median las interacciones entre los actores involucrado y/o afectados por la tarea de gobernar.

Gobernanza: los componentes Por cuenta de su naturaleza sistémica y de la amplia diversidad de formas alternativas de organización de la tarea de gobernar se suele hablar de distintos modelos de gobernanza (por ejemplo: democrática o autoritaria; “buena” o “mala”)

En el occidente, suele designarse como de “BUENA” gobernanza los sistemas de gobierno que toman en cuenta principios de la democracia liberal (tales como el primado de la Ley, la ausencia de violencia política y el respecto as las minorías políticas) y las estructuras de la democracia representativa (tales como división entre los poderes del Estado, parlamentos, elecciones periodicas)

Gobernanza: los “indicadores”

Banco Mundial QoG Gothenburg University PNUD Fukuyama (2012)

Gobernanza: Indicadores del Banco Mundial

• Voz y rendición de cuentas: la medida en que los ciudadanos de un país pueden participar en la elección de su gobierno, así como la libertad de expresión, la libertad de asociación y la libertad de prensa.

• Estabilidad política y ausencia de violencia: la probabilidad de que el gobierno esté sujeto a actos de desestabilización a través de medios inconstitucionales o violentos, incluidos actos de terrorismo.

• Eficacia del gobierno: la calidad de los servicios públicos, la capacidad de la administración pública y su independencia de las presiones políticas, y la calidad de la formulación de políticas.

http://info.worldbank.org/governance/wgi/sc_country.asp

Gobernanza: Indicadores del Banco Mundial

•Calidad del marco regulatorio: la capacidad del gobierno para establecer políticas y reglamentaciones acertadas que permitan y promuevan el desarrollo del sector privado.

•Estado de derecho: el grado de confianza de los agentes en las reglas sociales y su nivel de acatamiento, incluidos la calidad del cumplimiento de los derechos de propiedad, la policía y los tribunales, así como el riesgo de que se cometan delitos.

•Control de la corrupción: la medida en que se ejerce el poder público en beneficio privado, incluidas las modalidades de corrupción en pequeña y gran escala, y el control del Estado por minorías selectas.

http://info.worldbank.org/governance/wgi/sc_country.asp

Gobernanza en Ecuador y AL (WB)http://info.worldbank.org/governance/wgi/sc_country.asp

Un concepto adicional…

• Que es un SISTEMA ? (…) y un SISTEMA “COMPLEJO”?

Sistema: diversas ideas…

Sistema: una definición posible• Conyunto de elementos autónomos, interdependientes y funcionalmente especializados

• Interacción y comunicación entre ellos esta ordenada según una estructura, arquitectura o conjunto de reglas de funcionamiento - por así decir: un “modelo de gobernanza”

• Combinan padrones de cooperación y/o competición para cumplir con un objetivo específico en la búsqueda de un resultado final.

• Además de su objetivo último, un sistema dicho sostenible debe realizar dos tareas adicionales: lograr su autopreservación y realizar su autorregulación.

Sistema Complejo: propiedadesUn sistema complejo también se caracteriza por un grupo de

propiedadesdinámicas importantes:

(a) esta inmerso en un ENTORNO: el “entorno” o el “ambiente externo” se ubica en la frontera externa inmediata del sistema considerado. El sistema mantiene interacciones y intercomunicaciones con este entorno y, por lo tanto, es también un elemento constitutivo del un sistema (o más de uno) más amplio.

(a) es FRAGMENTADO: sus elementos constitutivos suelen tener estructuras y reglas de gobernanza propia cuyo el buen funcionamiento depende de otras partes del sistema. O sea, los elementos son autónomos, pero interdependientes. En este sentido, un ejemplo sencillo es el cuerpo humano: el corazón tiene su ritmo propio de bombeo de sangre y los pulmones su propio ritmo de reciclaje del oxígeno, distintos entre si. Pero si los pulmones fallan, el corazón para. Lo mismo ocurre cuando se da al revés.

Sistema Complejo: propiedades(c) tiene TENDENCIA A LA ENTROPÍA: el sistema se mantiene instable mientras cada elemento cumple de modo efectivo con su función especializada. Una disfunción puntual en una parte del sistema empuja el todo el conjunto sistémico para una situación de crisis potencial. Dicha crisis dispara los mecanismos de auto-regulación sistémica construidos por diseño y consolidados por la experimentación en situaciones pasadas. Si estos mecanismos ya no logran “enfriar” al sistema, el transborde de esta disfunción puntual contamina à otras partes del sistema y produce un mosaico de disfunciones localizadas, exigiendo aún más del subsistema de auto-regulación. Por la acumulación de estas fallas localizadas, el sistema puede “calentarse” – elevando su estado de entropía - perdiendo productividad y efectividad en el cumplimento de su objetivo específico. En el clímax de la crisis, el sistema se “apaga” (substituido o destruido por la acción de agentes externos) o, de modo menos dramático, decaí (por el rompimiento de sus conexiones internas).

EJEMPLOS: la sobrecarga en una red de suministro de energía eléctrica o el acto de cocinar arroz como ejemplos ilustrativos más comunes.

Sistema Complejo: propiedades

(d) es DINÁMICO Y FLEXIBLE funcionalmente: la “configuración” de un sistema pude cambiar, aún que sus elementos y estructura permanezcan los mismos. Por dinámico, la configuración de un sistema puede determinar los flujos de acción y comunicación entre sus partes constituyentes. Por flexible, la configuración de un sistema puede darse mientra el sistema esté activo. La auto-configuración inicial es uno de los expedientes de la auto-regulación del sistema. Todavía, la reconfiguración (“upgrade”) de un sistema en funcionamiento – sea en su estado hibernado (“stand-by”), estado normal (“steady-state”), estado transitorio (“updating”) y estado crítico (en “crisis”) – depende de la acción de un agente externo (“intervención”) o de la auto-regulación que resulta de evolución y/o aprendizaje.

EJEMPLOS: son la configuración de una computadora portátil o el conocido proceso de selección natural en la Biología Darwinista

Sistema Complejo: propiedades(e) tiene GRADO DE REDUNDANCIA elevado y GRADO DE CONFIABILIDAD relativo: una redundancia que crea espacios de acomodación para disfunciones, dobles controles y una multiplicidad de caminos críticos que preemiten al sistema cumplir con su objetivo accionando distintos elementos a la vez

(f) es EVOLUTIVO: controla o tiene controlado su adecuado funcionamiento por la eventual transferencia de funciones especializadas entre sus elementos constitutivos – que son re-especializados para incumbirse de funciones que fueran incumplidas y/o abandonadas por otros elementos o para cumplir nuevas funciones que se requieren para la sobrevida del sistema. Además, su conformación general (i.e estructura, reglas de funcionamiento, elementos, componentes, funciones) es mutable al largo del tiempo. Lo que implica en incertidumbre – mitigada por la estimación del riesgo – con relación a su conformación futuro. Ejemplo preciso de esta importante propiedad de los sistemas complejos son el “switch-in-off” de las conexiones eléctricas de las redes neuronales que caracterizan el cerebro humano y el proceso de metastasé y transformación de células cancerigenas.

Sistema Complejo Viable: las 10 condicionesFC1

Los individuos, organizaciones e instituciones sociales son sistemas que consisten en elementos alineados tras una meta común específica.

Las personas, familias, redes, emprendimientos, organizaciones públicas y privadas son entidades complejas que pueden ser entendidas como sistemas.

FC2Cada sistema (de nivel L) identifica varios supra-sistemas ubicados en un nivel superior (L+1), y varios subsistemas ubicados en un nivel inferior (L-1).

Toda jerarquía de sistemas está determinada a partir de la observación desde una perspectiva específica. La designación de un supra-sistema o sub-sistema es subjetiva.

FC3

La interpretación de un fenómeno complejo requiere de un enfoque interdisciplinario y debe realizar una síntesis entre un enfoque reduccionista (análisis de los elementos y sus relaciones) y uno holístico (análisis del todo).

El análisis de las relaciones (estáticas, estructurales) e interacciones (dinámicas, sistémicas) es fundamental para comprender el fenómeno observado (la realidad).

FC4

Los sistemas están abiertos a conectarse con otros sistemas para el intercambio de recursos. La frontera de un sistema es un concepto cambiante dentro del cual todas las actividades y recursos necesarios para la dinámica evolutiva del sistema están incluidos.

Nada ocurre en aislamiento. El intercambio de información y servicios de los sistemas abiertos es fundamental dentro de la dinámica de cada sistema. Dentro de las fronteras de un sistema, son valoradas no sólo las características de los recursos propios, sino las de muchos recursos disponibles y accesibles, aunque éstos sean propiedad de otros sistemas..

FC5

Los sistemas viables son autopoiéticos y autónomos (se organizan a sí mismos); estos son capaces de auto-generar las condiciones internas -que se auto-regulan- para alcanzar las condiciones de equilibrio entre las posibilidades internas y las limitaciones externas.

Todo sistema es autopoiético por lo que es capaz de generar nuevas condiciones internas. Todo sistema es también autónomo al alinear constantemente la complejidad interna y externa. Ambas características son la base de un comportamiento sustentable al enfrentar oportunidades y amenazas.

FC6

Toda organización está constituida por componentes que tienen roles, actividades y objetivos específicos que son llevados adelante en un entorno de normas, reglas y limitaciones. Los sistemas emergen de las estructuras mediante la transformación de las relaciones en interacciones dinámicas con los sub-sistemas y los supra-sistemas.

La transición de una estructura a un sistema implica pasar de una visión estática a una dinámica y el foco de atención no son ya los elementos individuales y sus relaciones sino una visión holística de la realidad observada. Diversos sistemas pueden emerger de una misma estructura a partir de distintas combinaciones de componentes internos y externos diseñadas para perseguir distintos objetivos.

VON BERTALANFFY, L. (1968), General System Theory – Foundations, Development, Applications, George Braziller, New York.

FC7

Un sistema es consonante cuando hay una potencial compatibilidad entre sus componentes. Un sistema es resonante cuando efectivamente existe una interacción armónica entre sus componentes.

Las relaciones consonantes hacen referencia a una visión estática (estructura) donde lo que se evalúa es la probabilidad de que exista positivamente una relación armónica. Las relaciones resonantes reflejan una visión dinámica (sistémica) donde se evalúan relaciones armónicas, concretas y efectivas.

FC8

La viabilidad de un sistema está determinada por su capacidad, a lo largo del tiempo, de desarrollar un comportamiento armónico entre sus subsistemas y suprasistemas mediante relaciones consonantes y resonantes.

La viabilidad está relacionada a la competitividad del sistema y a su capacidad de co-creación.

FC9

La dinámica y la viabilidad de los negocios requieren de cambios estructurales y sistémicos continuos enfocados en alinear las potencialidades estructurales internas con las demandas sistémicas externas.

La dinámica evolutiva de los sistemas viables demuestra un alineamiento continuo entre las potencialidades internas y las expectativas externas.

FC10

Los sistemas viables alinean constantemente la complejidad interna y externa con el objetivo de lidiar de una manera más efectiva con los cambios que afectan su propio comportamiento viable. Los tomadores de decisiones en el marco de este proceso cognitivo están influenciados por fuertes convicciones, sus propios esquemas interpretativos e información.

El alineamiento interno-externo es alcanzable mediante un alineamiento cognitivo, un proceso de aprendizaje que contempla caos, complejidad y certezas (utilizando procesos de sustracción, inducción y deducción).

VON BERTALANFFY, L. (1968), General System Theory – Foundations, Development, Applications, George Braziller, New York.

Sistema Complejo Viable: las 10 condiciones

La Gobernanza como “Sistema” (…)

Cambio Gobernabilidad

(…) genera “Gobernabilidad” (??!!)GOBERNABILIDAD es la designación general del estado de condición en el cual el Gobierno se encuentra para cumplir con la tarea de gobernar a los gobernados, según el marco de gobernanza existente. La gobernabilidad es antes de todo un estado del sistema de gobierno – que, por ejemplo, se encuentra en “crisis” de gobernabilidad cuando hay ausencia de “condiciones mínimas” y/o “amenazas” a la gobernabilidad.

INDICADORES DE GOBERNABILIDAD suelen están asociados a un variable “proxy” relacionada al grado de reconocimiento de la autoridad y/o de la legitimidad gubernamental por los demás actores del sistema político. De modo general, están definidos de acuerdo con las principales fuentes efectivas y/o potenciales de ingobernabilidad:(a) la fragmentación de los partidos políticos en el Parlamento, (b) el grado de conflictividad social o desobediencia civil, (c) el grado de enfrentamiento entre los poderes republicanos o entre el Gobierno y los medios de comunicación, entre otros

“Modelo” de Gobernanza: Kooiman ( 1/2 )El modelo de gobernanza interactiva de Jan Kooiman preemite

entender ladiversidad y la complexidad de estos sistemas. La separación

entre los 2subsistemas básicos (Gobierno-Gobernados) debe ser entendida

apenas como recurso analítico para identificar intereses, motivaciones y

accionesde cada actor. El modelo tiene la múltiple ventaja de señalar:

(a) las interacciones intra e inter-subsistemas (los gobernados no son agentes pasivos),

(b) la temporalidad de estas interacciones (el sistema cambia con el pasar del tiempo),

(c) las externalidades que afectan a estas interacciones (el todo suele ser mayor o menor que las suma de sus partes) y

(d) la incertidumbre acerca de la resultante final de estas interacciones (la incertidumbre se debe estimar para transformarse in riesgo).

“Modelo” de Gobernanza: Kooiman ( 2/2 ) Estos son los atributos claves a observar en un en proyecto de

cambio, donde suele ser fundamental entender:

• la dinámica del sistema, • antever el futuro deseado, • tomar acción en presente • la anticipación de la acción de los

actores• los distintos escenarios posibles y• las incertidumbres, transformadas en

riesgos asociados a cada escenario.

Arquitectura de los Sistemas de Gobernanza

• Jerarquías Público( Autoridad / Poder / Problemas de “Agente-Principal” )

• Mercados Privado( Competición / Precio vs. Valor / Problemas de “Información”

• Redes Ciudadanía( Cooperación / Problemas de “Coordinación” )

Gobernanza Efectiva: los 7C de Matos

En resumen,

• POLÍTICA es persuasión • PÚBLICO es una categoría• DEMOCRACIA es una regla• GOBIERNO es un proceso • GOBERNANZA es un sistema• GOBERNABILIDAD es un producto

En resumen, DEMOCRACIA

GOBERNANZA

POLÍTICAS PÚBICAS

GESTIÓN PÚBLICA

LIDERAZGOPÚBLICO

CAMBIO

GOBERNABILIDAD

GOBIERNO

Parte [3]

“BUEN” GOBIERNO

Democracia y Buen Gobierno : que tiene que ver ? Restauración de la Democracia / Poder Civil (70s-80s) Demandas Ciudadanas Crecientes / “Deuda Social” Reformas Estructurales “incompletas” de los años 90s Descreencia en la efectividad del sistema democrático para entregar desarrollo (China ? Singapur ?) :

[1] Latinobarómetro 2012 (Escala 0-11): Efectividad de la Democracia: EQU = 6 / COL = 5,4 [Bajo del medio]

[2] Freedom House 2012: (Escala 0-12): Funcionamiento Gobierno = Promedio LAC = 7 [Más bajo de todos]

[3] Indicadores Gobernanza del Banco Mundial [Escala -2,5/+2,5]Efectividad Gubernamental = Promedio LAC = - 0,21[Peor que Asia, mucho peor que Europa, casi tan malo como África]

Fatiga política de la agenda de reformas de los años 90 Resultados heterogéneos y marcos institucionales incompletos Mímica Isomorfica + Funcionalismo vs. Brechas de capacidades “Después” de las reformas, el Estado sigue como actor “central” Informe IADB 2012: América Latina en 2 senderos El ciclo positivo de “commoditties”: más espacio fiscal Distribución: políticas sociales de 1ra. generación (protección) Aumento del gasto social público, pero sin cambio estructural 2º. ciclo de elevación de las demandas = clases medias El retorno de la planificación estratégica (PQD, PPA, PDP y otros) Acumulación primaria para la Transformación Productiva

REFORMAS INSTITUCIONALES CAPACIDADES ESTATALES

Política Pública y Desarrollo: que ha pasado?

Definiendo conceptos…[1] DEMOCRACIANivel Institucional (valores, roles, costumbres) QUIEN/PORQUE gobierna ?

[2] GOBERNANZANivel Sistémico (principios, normas, modelos) COMO gobierna ?

[3] GESTIÓN PÚBLICA Nivel Organizativo (organizaciones del Gobierno) QUE/CUANDO/DONDE gobierna?

EL “BUEN” GOBIERNO

• Los “5s”• Normas ISO• IWA-4• NTC GP 1000• (…) y otros

Elecciones libres, frecuentes y justas IDD-LAT Polity IV ID-EIU (…) y otros

Gobierno ???? WBI Gov Indicators QoG Instiute (Sweden) DGPE/OEA (…) y otros

Los elementos del “Buen Gobierno”

El “Buen Gobierno”: como se mide ? 3 Dimensiones-Básicas con 12 “indicadores”:

[1] Dimensión Política: LEGITIMIDAD: el gobierno fue electo por la gente? SENSIBILIDAD : el gobierno escucha a la gente? RESPONSABILIDAD: el gobierno se (auto)responsabiliza?

[2] Dimensión Económica: EQUIDAD: el gobierno trata igual, reconociendo las diferencias ? EFICIENCIA: el gobierno entrega los servicios ? EFECTIVIDAD: el gobierno soluciona los problemas ?

3 Dimensiones-Básicas con 12 “indicadores” :

[3] Dimensión Administrativa: “ACCOUNTABILITY”: el gobierno informa y es fácil de entender? INTEGRIDAD: el gobierno es honesto? LEGALIDAD: el gobierno cumple y hace cumplir la Ley ? CERTEZA: el gobierno ofrece seguridad jurídica y objetividad? AUTORIDAD: el gobierno es obedecido por la gente ? CAPTURA: el gobierno es independiente de otros intereses?

El “Buen Gobierno”: como se mide desde la OEA ?

Normas / Estándares de “Buen Gobierno” Hace SENTIDO ???? Es POSSIBLE ???? Por temas ? [i.e. Transparencia y Acceso a la Información] Un problema de MMC = como obtener el consenso ??? Un problema de MDC = normas son operativas ? Principios, Declaración, Carta o Convención ? Estándares, Normas, Códigos ? Leyes-Modelo (ya tenemos !!!) Indicadores y Rankings (ya tenemos !!!) Ventajas de la Adopción Gradual Condicionalidades desde la Agencia y Bancos de Desarrollo ? Y la complejidad del ciclo de políticas públicas ??? QUE HACER ???????

Parte [3]

POLÍTICAS PÚBLICAS

Políticas Públicas: una definición

Dye (2008):“Es todo lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer”

Villanueva (1996): “el diseño de una acción colectiva intencional, el curso que efectivamente toma la acción como resultado de las muchas decisiones e interacciones que comporta y los hechos reales que la acción colectiva produce”.

Kraft y Furlong (2006): “(…) un curso de acción o de inacción gubernamental, en respuesta a problemas públicos”

Política – Programa – Proyectos – Objetivos – Actividades Interés Púbico Bién Común

Políticas Públicas: una definición “controversial”Zebral (2013):

Política pública es un conyunto articulado de [inter] acciones y comunicaciones colectivas intencionales, llevadas a cabo bajo el liderazgo del Gobierno, resultado de la lucha de grupos sociales por la captura de recursos públicos y/o bienes privados assignados por el Estado para atender intereses particulares y soluccionar problemas privados.

> Minoría Social que se transforma em Maioría Política <

Políticas / Programas Públicos: elementos

• Tema• Objetivo• Modelo de Governanca• Instrumentos• Población-Meta• Alcanze• Cobertura • Beneficiarios Directos• Beneficiarios Indirectos• Impacto Fiscal• Fuentes de Financiación• Requisitos de Elegibilidad• Mecanismo de Entrega• Modalidade de Entrega• Condicionalidad

• Fases • Presupuesto • Programación• Proceso Negocial• Ciclo Politico/Vigencia• Actores• Proponiente• Gestor• Ejecutor• Aliados• Opositores• Mensaje• Narrativa• Encuadre• Resonancia

• Sistema de Monitoreo • Indicadores • Metas (T, E, B)• Mecanismo de Evaluación • ????• ????• ????• ????(…)

Políticas / Programas Públicos: disfunciones• Problemas de Acción y Elección Individual: racionalidad limitada, beneficios difusos, aversión al riesgo, información asimétrica, oportunismo y free-rider, externalidad, causalidad, path dependence.

• Problemas de Elección y Acción Colectiva: jugadores de veto, agente-principal, grupos de interés, mayorías silenciosas.

• Problemas de Contratos Imperfectos: asimetría de información, confianza, reputación, costos de coordinación y de transacción.

• Problemas de Propiedad Difusa: bienes públicos y recursos de uso común.

• Problemas de Comunicación: agenda-setting, nudges y arquitectura de alternativas.

• Problemas de Inconsistencia Temporal: reputación, compromiso, credibilidad.

• Problemas de Complejidad: externalidades, efectos de rede, evolución.

Reforma de Políticas Públicas: alcance, límites, secuencia y grados de libertad.

Ciclo de las Políticas Públicas: fases, actores y cuellos

Ciclo de las Políticas Públicas: PLANEACIÓN

ACTORES: Ejecutivo Partidos Políticos Burocracia Org. Internacionales Academia

CUELLOS DE BOTELLA: Reelección (Ciclo Político) Baja capacidad técnica Baja participación de los partidos politicos

Ciclo de las Políticas Públicas: DIÁLOGO

ACTORES: Ejecutivo vs. Legislativo Sector Privado Sindicatos Partidos PolíticosOrg. Internacionales Medios

CUELLOS DE BOTELLA: Corrupción Interés Privados (Lobby) Presiones de los Medios

Ciclo de las Políticas Públicas: ADOPCIÓN

ACTORES: Ejecutivo Legislativo Judicial

CUELLOS DE BOTELLA: Falta de apoyo en Parlamento Fragmentación de PP Justícia Débil Temporalidad

… pero la fase-clave es la IMPLEMENTACIÓN !!!!

LA “CIENCIA” DE LA ENTREGA

ACTORES: Ejecutivo vs. Legislativo Gobierno Subnacional (*) Burocracia Medios

CUELLOS DE BOTELLA: Instituciones débiles Problema de “Fondo Comun” Jugadores de Veto Información Imperfecta

La “ciencia de la entrega”: en busqueda de un…>>> CONCEPTO: [GESTIÓN] Entregar de modo efectivo lo que se necesita a los que más necesitan Ciencia [y arte] de la implementación y de la ejecución No se trata de hacer más, pero hacer MEJOR No se trata de “que” entregar, pero COMO entregar: GESTIÓN !!!

>>> ENFOQUE / ABORDAJE: [INNOVACIÓN] INTERDISCIPLINAR: Eco + Soc + Der + Antrop + Pol + Ing + Psi + … [Kim] EMPIRICO: de las TICs a los SIGs [Almeida] EXPERIMENTAL: “Randomized Controlled Trails“ [Dulfo] COMPORTAMENTAL: “Behavioral Economics” [Kahneman] ADAPTATIVA: “Problem-Driven Interactive Adaptation” [Pritchett] SIMPLIFICADOR: “Choice Architeture” [Sunstein] EN TERRENO: “Grassroots Approach” [Blair]

>>> BASE EPISTEMOLÓGICO:

Teoría de la Elección Racional => Economía Comportamental Racionalidad Ilimitada = > Racionalidad Limitada Subjetividad Maximizadora = > Subjetividad Colaborativa Individualismo Metodológico => Teoría de Sistema y Redes Linealidad => Complexidad => Síntesis Homus Economicus = > Motivadores 2.0 Problemas de Acción Colectiva (i.e. “Free-Rider”, “Oportunismo”) Problemas de Elección Colectiva (i.e. “Espiral del Silencio”

La “ciencia de la entrega”: en busqueda de una…

La “ciencia de la entrega”: los desafios Cobertura y Brechas en la red de suministros: asocios público-privados? Costos de los servicios y productos: diseño por valor? Falta de capacidad en la línea de frente: capacitar beneficiarios? Problemas de “agente-principal”: alinear interés con agentes en el terreno Conducta de los beneficiarios: reconocimiento de identidades Arquitectura de las Alternativas: muchas opciones y la inercia decisoria Encuadre de Alternativas: percepciones de riesgo de elección Miopía y información imperfecta: como hacer focalización ? Adopción de Políticas y Incentivos no-Económicos: los motivadores 2.0 Bienes de Uso Común: el manejo de recursos escasos y la sustentabilidad Bienes Públicos: cual la mejor financiación social ? Pertenencia: de la consulta al control social? Responsabilización: hasta donde debe ir la “participación” ciudadana ?

La “ciencia de la entrega”: lecciones>>> SOLUCCIONES Y CASOS MODELARES: El uso del “BIG DATA” [Caso: Unidad de Inteligencia, en Brasil] Análisis de Costo-Beneficio [Caso: Reforma Regulatoria en EEUU] Evaluación de Impacto [Caso: Baños o Medicina en Burkina-Faso] “Diseño por Valor” [Caso: Un computadora por niño en Uruguay] SIGs para la decision [Caso: GeoBNDES en Brasil] Tecnología Moviles Brechas [Caso: M-Pensa, Kenya] Unidades de Entrega / “Delivery Units” [Caso: SGPRES, Chile] Agencias Ejecutoras [Caso: Agencia de Transformación Agrícola, Etiopia] Efectos del Riesgo Moral [Caso: Microfinanzas en Cambodja] Efectos de Identidad: [Caso: Distribución de Condones en Paraguay] El uso de “nudges” [Caso: Tachado en Cigarillos o Fast-Food] Superando los “jugadores de veto” [Caso: Emprendedores Sociales]

Ciclo de las Políticas Públicas: MANTENIMIENTO

ACTORES: Ejecutivo Gobierno Subnacional Burocracia Org. Internacionales Medios

CUELLOS DE BOTELLA: Evaluación ex-post sesgada Rendición de cuentas débil

Parte [4]

GESTIÓN PÚBLICA

Gestión Publica Efectiva: una “macro” agenda Fortalecimiento de las capacidades de gestión del Estado para operar bajo un triple reto:

[1] sociedades abiertas y en red (Popper, Castels)[2] poliarquía / grupos de interés (Dahl)[3] modernidad líquida (Baumann)

Experimentalismo gradual con responsabilidad fiscal (Rodrik)

Abandono de la mímica institucional (“mejores practicas”) por soluciones propias y flexibles (“practicas más adecuadas”) (Prittchet)

Foco en la fase de implementación (Zebral)

Mecanismos de gobernanza colaborativa (Devlin, Donahue)

UN MENSAJE

La gestión pública efectiva no es un conjunto de estándares, indicadores, normas y padrones rígidos de implementación - desconectados de principios de fondo.

Gobiernos autoritarios pueden tener un desempeño destacado en indicadores de calidad de la gestión – pero no hacen “Buen Gobierno”

Más allá de las normas y de la gestión, el “Buen Gobierno” requiere compromiso con la democracia y la buena gobernanza

Y USTED ? Haces su parte para un “Buen Gobierno” ???

Taller [1]

Análisis de Política Pública

Nuevo Enfoque:

Políticas Públicas en Ecuador

INSTRUCCIONES – Taller 1El diseño de las políticas públicas

El diseño de las políticas públicas: elementos por definir

• Tema• Objetivo• Bien (público o privado?)• Modelo de Governanca• Instrumentos (cuales?)• Población-Meta• Cobertura (%) • Beneficiarios Directos• Beneficiarios Indirectos• Requisitos de Elegibilidad• Mecanismo de Entrega• Modalidade de Entrega• Condicionalidad• Impacto Fiscal• Fuentes de Financiación

• Fases • Presupuesto • Programación• Proceso Negocial• Ciclo Politico/Vigencia• Actores• Proponiente• Gestor• Ejecutor• Aliados• Opositores• Mensaje• Narrativa• Encuadre• Resonancia

• Sistema de Monitoreo • Indicadores• Mecanismo de Evaluación • ????• ????• ????• ????(…)

Parte [5]

GOBERNANZA Y GESTIÓN POLÍTICA

HERRAMIENTAS [!!!]y aplicación para el

caso de la Reforma Electoral en Brasil

Entorno (Sub-sistemas): Diagrama de VennEXTRASOCIETAL [Sistema Mundo]:•Económico: Crisis Económica •Político: Polaridad Múltipla y Autonomía Nacional •Social: Desarrollo enfocado en capacidades humanas y mínimos sociales •Cultural: Sociedad del 3er. Milenio, modernidad líquida y mal estar civilizatório•Tecnológico: aceleración y conexión liga-desliga. Horizontalidad y contingencia. Movilidad

INTRASOCIETAL [Sistema BRAZIL]:

Análisis Situacional Entorno-Objeto (Swot)

Análisis Situacional Entorno-Objeto (Swot)AMBIENTE EXTERNO [Exterior y Futura]

OPORTUNIDADES• Programa de Becas GSPM• Pocos ecuatorianos en EEUU• Becas de la Fundación Carolina para España ( X )

AMENAZAS• Abuela Enferma• La nueva tienda de mi papa• Estudiar en EEUU es muy caro• Mercado de trabajo limitado

AMBIENTE INTERNO [Interior y Actual]

FORTALEZAS• Mejor alumno de la clase• Buena relación con profesores• Buenas calificaciónes • Mi papa ha estudiado en GSPM (?)

DEBILIDADES•No hablo inglés •No me gusta la “Gobernanza”•Tengo miedo de avión (?)•No tengo plata

Análisis Situacional Entorno-Objeto (Swot)OPORTUNIDAD + FORTALEZA = ESTRATEGIA DE DESENVOLVIMENTOTus puntos fuertes son activos para la acción futura. Empieza la acción con la mirada hacia el futuro ahora y refuerza tus fortalezas.

AMENANZA + DEBILIDADE = ESTRATEGIA DE CONTENCIÓN Es posible que el futuro se configure en su desfavor. Trata de monitorear las tendencias futuras y evitar confrontarse con ella.

AMENAZA + DEBILIDAD = ESTRATEGIA DE SUPERVIVENCIATe enfrentas a amenazas externas sin las fuerzas internas necesarias para luchar contra ellas. Deja las cosas como están hasta que se asienten los cambios que se producir.

OPORTUNIDADES + DEBILIADES = ESTRATÉGIA DE CRESCIMENTO [vía CAMBIO]. Se te abren oportunidades que puedes aprovechar, pero careces de la preparación adecuada. Reinvención / Reorientación

Análisis (Swot): EstrategiasOPORTUNIDAD + FORTALEZA = ESTRATEGIA DE DESENVOLVIMENTO[1]

AMENANZA + DEBILIDADE = ESTRATEGIA DE CONTENCIÓN [1]

AMENAZA + DEBILIDAD = ESTRATEGIA DE SUPERVIVENCIA[1]

OPORTUNIDADES + DEBILIADES = ESTRATÉGIA DE CRESCIMENTOModelo: QUE / COMO / CUANDO / DONDE[1] Aprender inglés en nivel intermedio en los próximos 2 anos tomando clases semanales en la Universidad para aprobar en el TOEFL

Lista de Actores

ACTORES RELEVANTES:

• El Gobierno (G), representado en la Cámara de Diputados por el PT • La oposición (O) en la Cámara de Diputados, representada por el

PSDB• Partidos grandes (PG), incluyendo PMDB, PP, PSD, DEM, PSB, PDT,

PP, PPS.• Partidos pequeños (PP), incluyendo PRB, PSC, PSL, PMN, PH, PNA y

otros. • Los futuros candidatos (F), interesados en presentarse en la

próxima elección • Electores (E)• Prensa (P)• Tribunal Superior Electoral (TSE)• Donantes empresariales (DE)• Los sindicatos (S)• Las organizaciones no-gubernamentales (ONG)

(…)

Mapa de Actores

P

Juego Estratégico: el “dilema del prisionero”

(8,8)

(10,1)

(1,10)

(2,2)

Que debo hacer YO ?

Juego Estratégico: tipos

• Simultaneos vs. Secuenciales• Informacao Completa vs. Incompleta • Cooperativos vs. Competitivos• Continuados vs. Discretos• Dominancia vs. Equitativos• Múltiplos Actores s vs. Dual

Tablade Poder[Caso PGY/MercoSur]

Juego Estratégico: componentesUna vez realizado el mapeo y la categorización de los actoresrelevantes, la TEORIA DE LOS JUEGOS preemite anticipar

elresultado final probable de la acción colectiva alrededor de laconfrontación en tela por medio de estimativas de:

(a) la POSICIÓN de cada actor acerca del resultados esperado de la confrontación,

(b) el INTERÉS que cada actor tiene en el objeto de la confrontación; y

(c) la INFLUENCIA que cada actor detiene para hacer valer su posición

Juego Estratégico: escores

Juego Estratégico: Equilíbro Probable

Juego Estratégico: cambiando el equilibrio… (1/2)[1] JUGADORES: se pueden invitar o incentivar otros jugadores a tomar parte en el juego (atrayendo, movilizando, persuadiendo…) o excluir jugadores presentes (desacreditando, deslegitimando, bloqueando) de modo a modificar el balance de posiciones, intereses y poderes;

[2] FRONTERAS: se puede amplificar (o achicar) el escopo y/o el alcance del tema objeto de la confrontación manejando la agenda, la especificidad, la temporalidad y la delimitación geográfica del tema en disputa.

[3] VALOR AGREGADO: es posible cambiar el peso específico de cada jugador alrededor de la disputa. De modo general, ceteris paribus, este es un cambio “derivado”, operado a través de un cambio concertado en los demás componentes o en cambio en los factores externos al juego que crean desbalances de valor.

Juego Estratégico: cambiando el juego… (2/2)

[4] REGLAS: el cambio de la reglas puede cambiar la curva de reacción de cada jugador o la secuencia en la cual jugador debe reaccionar (como por ejemplo en la transformación de un juego secuencial en un juego simultáneo) [5] PERCEPCIONES: por ejemplo, se pueden cambiar las informaciones que cada jugador dispone para procesar su estrategia de acción generando desconfianza o asimetría informacional (como por ejemplo en la transformación de un juego de información perfecta a un juego de información imperfecta).

Que PUEDO cambiar YO ?

Formación de Alianzas

Alianzas: aliados y oponentesGOBIERNO (G) OPOSICIÓN (O)

Aliados: PP + F + E + P + SOponentes: ONeutral: PG + TSE + ONG

Aliados: ??? Oponentes: ?? Neutral: PG + TSE + ONG

Cursosde Acción [Caso PGY/MercoSur]

Tablas de Confrontación

En Análisis de confrontación es posible individualizar el foco específico de la confrontación, organizar las posiciones de cada jugador en razón de la posiciones de los demás con relación a este foco de confrontación específico, identificar los desafíos de persuasión, diseñar estrategias de convencimiento (basadas en amenazas o incentivos).

El “Drama” Estratégico: acción vs. persuasión GOBIERNO (G)

El “Drama” Estratégico: acción vs. persuasión OPOSICIÓN (O)

La “Conversación”:solución para confrontación?

Los “Actos de Habla”:tipos de conversación

La “Conversación”: objetivos (1/2)La teoría de la conversación señala la importancia de conocer mejor a los actores involucrados en un sistema por medio del “diálogo” bidireccional. Esta conversación tiene por objetivo mejor evaluar sus intereses y percepciones relativos al tema en disputa.

Entender el contexto completo (el ambiente cultural, la estructura de valores, creencias y tradiciones, las condiciones físico-geográficas) en lo cual esta inserido el receptor del mensaje suele ser muy útil para diseñar un mensaje y elegir un mensajero adecuado, anteviendo en el proceso de selección, estructuración y calificación del mensaje por el receptor.

Esta anticipación tiene elevado valor estratégico una vez que preemite estimar la respuesta conversacional que será ofrecida por el receptor y la narrativa que va crear como soporte cognitivo a su acción posterior.

Esto entendimiento es clave para el análisis de gobernanza, una vez que la variable crítica para la toma de decisión en el subsistema Gobierno es ANTICIPAR como el subsistema gobernante va percibir mis narrativas (creíbles?, sinceras?, oportunistas?).

El objetivo final del sistema de gobierno – en especial bajo un modelo de gobernanza democrática - es lo de PERSUADIR a los gobernados a tomar las acciones que el Gobierno quiere que tomen. Esto es particularmente importante en la implementación de políticas públicas en sistemas democráticos donde a emulación de comportamientos dase por medio de la creación (y comunicación) de incentivos y penalidades – y no por medio de la coerción violenta. Hay – por lo tanto – que CONVENCER.

La conversación aún es útil para ir involucrando de modo GRADUAL los actores, creando un ambiente de CONFIANZA y cooperación que reduce la conflictividad entre los dos subsistemas y refuerza la legitimidad del Gobierno.

La “Conversación”: objetivos (2/2)

La “Conversación”: el ciclo de Matos

Dinamica de la Conversación

Flujos Conversacionales en Confrontación

El poder de la “conversación”: los 3 C’s

• Conectar• Comunicar• Convencer

La “Conversación”: los elementos• Narrativa [una historia de (…)] Porque ? Como ? Qué ?

• Mensajero [un contador de historias] Quien?

• Medios [el “Agenda-Setting” / “noticiabilidad”] Donde?

• Encuadre [un nombre/un “slogan”/un “recuerdo”]

• Marco de Referencia [el receptor indiferente] • Resonancia [el efecto “radio pasillo”]

TALLER [2]

Gestión Políticade Política Pública

El caso de las cuotas para ingreso en las Universidades Públicas

Federales de Brasil

Lista de Actores

•El Gobierno (G), representado por la Presidencia de la Republica•La coalición gubernista (CG), representada por los partidos aliados a G •La coalición oposicionista (CO), representada por los partidos en oposición al G•Alumnos de la universidades publicas de nivel federal (AUPUB)•Alumnos de universidades privadas elegibles para transferencia bajo cuotas (AUT) •Alumnos de las escuelas publicas de enseñanza secundaria (ASPUB)•Alumnos de las escuelas particulares de enseñanza secundaria (ASPAR)•Alumnos de las escuelas de enseñanza secundaria afro-descendientes (ASA)•Unión Nacional de los Estudiantes (UNE)•Fundación Nacional del Indio (FUNAI)•Supremo Tribunal Federal (STF)•Organizaciones no-gubernamentales (ONG) en defensa de los afro-descendientes•Think-tanks conservadores y libertarios (TT) •Medios de Comunicación (MC)•Administración Autónoma de las Universidades Públicas Federales (AAPUB)

INSTRUCCIONES – Taller 2Gestión Política de las Políticas Públicas

• Reflexión INDIVIDUAL: leer con atención el caso – (15’) + VOTO

• Asignar “ACTORES” – (5’)

• REPARTIR ROLES EN CADA GRUPO – (5’) 1 líder (L) responsable por coordinación, discurso y Imagen 2 asesores especiales (A), responsable por aconsejar el líder 2 relaciones publicas (RP), responsable por la narrativa 2 estrategas (E), responsable por el Mapeo de Actores y Diseño del Juego 2 negociadores (N), responsable por alterar el juego y negociar posiciones 2 investigadores (I), sumininstrar información empírica para la decisión

• Discusión Interna en el Grupo – (30’) Preparar: Mapa de Actores, Juego, Posición, Equlibrio, Alianzas, Narrativas Informar Posición y Equlíbrio al profesor para registro

• Implementar estrategia: negociación – (30’)

• Discusión Plenária – (20’)

GRACIAS !!!

• Silverio Zebral FilhoEconomista-JefeDepartamento para la Gestión PúblicaSecretaria de Asuntos Políticos – SAPOrganización de los Estados Americanos – OEA1889 F ST NW GSB 673Washington, DC – EEUUT: 1-202-3705055 / F: 1-202-4586250E: szebral@oas.org