Transcript of Guia para el desarrollo local sustentable
- 1. Fondo Espaol para Latinoamrica y el Caribe
- 2. Gua para el Desarrollo Local Sustentable
- 3. ndice Prefacio Presentacin Prembulo Objetivos Cmo usar esta
gua? 1 Introduccin 1.1 Definicin de sustentabilidad 1.2 Principios
generales 1.3 Gestin local de la Agenda 21 1.4 Diagnstico general
de la sustentabilidad en Mxico 1.5 Pobreza y medio ambiente 2 Marco
jurdico del municipio 2.1 Marco jurdico del municipio 2.2 mbitos de
accin municipal 2.3 Control jurisprudencial sobre la emisin de
reglamentos municipales 2.4 Gua para la elaboracin de reglamentos
2.5 Competencia de los municipios en materia ambiental, desarrollo
urbano y econmico 2.6 Finanzas municipales 3 Cambio climtico y
sustentabilidad 3.1Mitigacin 3.2 Vulnerabilidad de Mxico al cambio
climtico 3.3Adaptacin 4 Principales temticas de sustentabilidad
municipal 4.1Agua 4.2Aire 4.2.1 Aire interior 4.2.2 Aire Exterior
4.3Energa 4.4Suelo 4.4.1 Manejo del suelo 4.4.2 Ordenamiento
Territorial 4.4.3 Biodiversidad y reas de conservacin 4.4.4
Residuos slidos (basura) 4.4.5 Desarrollo urbano 4.4.6 Edificacin
11 12 14 15 16 20 20 21 23 26 32 33 34 35 37 41 47 48 53 58 71 71
76 81 88 88 95 105 112 120 131 11 - 17 202 - 228 20 - 29 32 - 43 46
- 54 58 - 137 154 - 172 176 - 199 140 - 150
- 4. 5 Participacin social y autodiagnstico 5.1 El municipio como
espacio idneo para la participacin social 5.2 Retos en la
participacin ciudadana 5.3 La escalera de la participacin 5.4
Metodologa general de autodiagnstico 5.5 Anlisis de FODA municipal
5.6 Comits de autodiagnstico 5.7 Esquema operativo del Comit de
Autodiagnstico 5.8 Crculo Virtuoso de la Participacin Social 6
Metodologa para promover la sustentabilidad en los proyectos 6.1
Establecimiento de objetivos 6.2 Tamao y localizacin del proyecto
6.3 Definicin del producto 6.4 Establecimiento del marco
institucional 6.5 Identificacin de agentes implicados 6.6
Elaboracin del diagnstico sistmico del proyecto 6.7 Analizar los
lmites e impactos potenciales del proyecto. 6.8 Identificacin de
las opciones ambientales estratgicas 6.9 Adecuaciones al proyecto y
nuevo diagnstico. 6.10Informar e influenciar la toma de decisiones.
6.11Monitoreo y evaluacin 6.12Ejemplo: Construccin de un conjunto
habitacional 7 Experiencias nacionales e internacionales 7.1 Casos
de xito nacional 7.1.1 Adopcin de tecnologas de agua en Zinacantn,
Chiapas 7.1.2 Protegiendo la biodiversidad a travs de la pesca
sustentable en la Reserva de la Bisfera de Sian Kaan 7.1.3 Programa
regional de manejo campesino de recursos naturales y sistemas
agroalimentarios en Centro Montaa, Guerrero 7.1.4 Plan de manejo y
proteccin forestal en Nuevo San Juan Parangaricutiro, Michoacn 7.2
Casos de xito internacional 7.2.1 En camino hacia una urbe
sustentable: Manizales, Colombia 7.2.2 Contaminacin sanitaria en
India: manejo de residuos y generacin de ingresos 7.2.3 Aldea de
salud y bienestar en la Isla Tiwai: ecoturismo medicinal 7.2.4 De
vacas a kilowatts: el rastro Bodija en Ibadn, Nigeria Anexo I: 100
preguntas para verificar la sustentabilidad de los municipios Anexo
II: Inventario de ecotecnias Bibliografa 140 141 142 144 146 146
148 149 154 155 155 155 155 155 157 157 158 158 158 158 176 176 178
180 184 188 188 191 193 195 202 207 220
- 5. Elaborado por Capital Sustentable S.C. Guillermo Velasco
Rodrguez Luis Eduardo Gmez Garca Fabiola Hernndez lvarez Julieta
Leo Lozano Ariadna Reyes Snchez Ana Margarita Romo Ortega Jorge
Urdapilleta Carrasco Sofa Viguri Gmez SEDESOL Coordinacin: Unidad
de Planeacin y Relaciones Internacionales Csar Njera Tijera Blanca
Lilia Garca Lpez Marisse del Olmo Crenier Almudena Surez Fernndez
Magdalena Ortiz Salomn Anneliesse Pfennich Participantes: Direccin
General de Desarrollo Territorial Jos Luis Escalera Morfn Juan
Carlos Zentella Gmez Jessica Karina Bautista Vergara Camilo de la
Garza Guevara Unidad de Programas de Atencin a la Pobreza Urbana
Mara Eugenia Gonzlez Alcocer Hlne Dupr Miguel ngel Ferrer Martnez
Toms Camarena Maqueda
- 6. Gua para el desarrollo local sustentable 2011 Banco Mundial;
Secretara de Desarrollo Social Ciudad de Mxico, Mxico. Coordinacin
editorial: BLANC @ www.bl-nc.com Copyright 2011 por Banco
Internacional de Reconstruccin y Fomento / Banco Mundial
Departamento de Mxico y Colombia / Regin de Amrica Latina y El
Caribe 1818 H Street, N.W.Washington, D.C. 20433, U.S.A.
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Del Olmo en la Direccin de Cooperacin Tc- nica y Acuerdos
Internacionales de la Secretara de Desarrollo Social, al correo:
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gracias a la contribucin del Go- bierno de Espaa, A travs del Fondo
Espaol para Amrica Latina y el Caribe. Gua para el desarrollo local
sustentable 2011 World Bank; Secretara de Desarrollo Social Ciudad
de Mxico,Mxico. Editorial Coordination: BLANC @ www.bl-nc.com
Copyright 2010 by The International Bank for Reconstruction and
Development / The World Bank. 1818 H Street,N.W.
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Printing: November,2011 The findings, interpretations, and
conclusions expressed in this book are entirely those of the
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The Go- vernment of Spain, through the Spanish Fund for Latin
America and the Caribbean.
- 7. Prefacio Uno de los ms graves problemas asociados a la
pobreza es el
deterioroambiental.Conscientedeesto,laSedesol,conrecursos aportados
por el Fondo Espaol para Latinoamrica y el Caribe a travs del Banco
Mundial, integr esta Gua para el Desarrollo Local Sustentable que
me es grato poner a disposicin del pbli- co en general. A pesar de
la amplia biodiversidad que caracteriza a Mxico, existe un alto
nmero de especies en peligro de extincin, y te- nemos el segundo
lugar en deforestacin en Amrica Latina. El 40% de los acuferos estn
sobreexplotados, y slo 35% de los residuos slidos se disponen en
sitios adecuados. La prdida econmica anual a causa del deterioro
ambiental se estima en 10% del PIB. Por otra parte, contina el
proceso de ocupacin irregular en las zonas urbanas y el crecimiento
acelerado y desordenado de las ciudades. En las ciudades se genera
el 70% de las emisio- nes de gases de efecto invernadero. El cambio
climtico, cuyos impactos se dejan sentir ya con grandes
inundaciones y severas sequas, afecta particularmente a los pobres
que constituyen el sector de la poblacin ms vulnerable frente a
este fenmeno. Diversos estudios dan cuenta de la relacin positiva
entre de- sarrollo socioeconmico, competitividad y preservacin de
los recursos naturales; deterioro ambiental y pobreza, son dos fac-
tores profundamente interdependientes. Estos y otros temas son
abordados en esta Gua, que no slo hace un recuento de los retos
ambientales que enfrenta Mxico, sino que propone soluciones
concretas y resea experiencias exitosas articuladas desde la
perspectiva de los gobiernos loca- les, porque es ah donde detonan
los problemas y donde pueden emerger las mejores iniciativas y
respuestas de poltica pblica. Esta Gua es no slo un testimonio de
lo que ya estamos hacien- do conjuntamente los tres rdenes de
gobierno en esta materia, sino una abierta convocatoria a todos los
actores a fortalecer las acciones con objeto de proteger los bienes
naturales que son pa- trimonio de las futuras generaciones de
mexicanos. Con esta Gua, la Sedesol refrenda su compromiso con la
instrumentacin de una poltica social que coadyuve a la con-
servacin de nuestro vasto capital natural, y con la difusin de
prcticas y mtodos de desarrollo sustentable que las autorida- des
locales pueden impulsar en sus respectivos mbitos estatales y
municipales en beneficio de las comunidades que gobiernan y de
nuestro pas. HeribertoFlixGuerra SecretariodeDesarrolloSocial
- 8. Presentacin A travs del Proyecto Enfoque de Desarrollo
Sustentable Local Multisectorial y Multiparticipativo en los
Municipios ms Pobres de Mxico, la Secretara de Desarrollo Social
(SEDE- SOL), el Banco Mundial y el Fondo Espaol para Latinoamrica y
el Caribe, buscan generar herramientas tiles y prcticas para que
los municipios de Mxico tengan la posibilidad de medir su grado de
sustentabilidad e identificar maneras de mejorar las
condicionessociales,econmicas,yambientalesdesusregiones y
poblaciones. La SEDESOL y el Banco Mundial coincidieron en la
pertinen- cia de disear una Gua para el Desarrollo Local
Sustentable a fin de dar a conocer y aplicar lineamientos de
sustentabilidad en la gestin pblica municipal. La Gua para el
Desarrollo Local Sustentable que se presenta en este documento est
dirigida principalmente a autoridades municipales ubicadas en zonas
marginadas, aunque es de utili- dad para el resto de los municipios
en el pas. Brinda herramien- tas que permiten aprovechar el
potencial de desarrollo de estas comunidades para satisfacer las
necesidades de la generacin actual sin afectar las oportunidades de
generaciones futuras. Procura el equilibrio entre lo econmico y lo
ambiental, vincu- lado al abatimiento de la pobreza desde una ptica
democrtica en la que prevalece una constante participacin ciudadana
en la toma de decisiones. Los objetivos de la Gua son: Impulsar el
progreso sustentable en las localidades urba- nas y rurales;
Fomentar un desarrollo econmico respetuoso del medio ambiente y de
la poblacin, en congruencia con el marco legal vigente; Disear
polticas pblicas y regulaciones que fomenten la sustentabilidad;
Fortalecer las capacidades institucionales locales y los pro-
cesosparticipativosquegaranticenlaaplicacinybuenfun- cionamiento de
dichas polticas y reglas;
Difundircriteriosylineamientosparaquelasobraspblicas y privadas de
infraestructuras garanticen la sustentabilidad local; Lograr un
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales ; Evaluar los
proyectos pblicos y privados en su relacin con la sustentabilidad
regional. En el captulo 1 se precisan una serie de definiciones,
como el concepto mismo de sustentabilidad. Asimismo, se define y
di- mensiona la importancia del desarrollo sustentable como tema de
poltica pblica en Mxico y el mundo, as como su vincula- cin con las
comunidades ms pobres del pas. En el captulo 2 se describe el marco
jurdico que le permite al municipio actuar a favor de un desarrollo
ms equilibrado entre economa, sociedad y medio ambiente. El captulo
3 se aboca al tema del cambio climtico y la nece- sidad urgente de
actuar ahora para mitigar los efectos de este fe- nmeno que afecta
sobre todo a la poblacin ms pobre del pas. Se reconoce que uno de
los mejores mecanismos de adaptacin
alcambioclimtico,ydecontribuirarevertirlo,esprecisamente el
ejercicio de una gestin pblica ambientalmente responsable.
SaraTopelsonFridman
SubsecretariadeDesarrolloUrbanoyOrdenacindelTerritorio
MarcoAntonioPazPellat
SubsecretariodeProspectiva,PlaneacinyEvaluacin
- 9. El captulo 4 representa el ncleo conceptual de la Gua pues
comprende recomendaciones de poltica pblica para la cons- truccin
de obras pblicas y dotacin de servicios, as como para un desarrollo
econmico e institucional que procure la susten- tabilidad en los
temas de agua, aire (tanto en el mbito del hogar como externo),
energa y suelo. En este ltimo tema se profun- diza sobre el
ordenamiento territorial, ordenamiento ecolgico, conservacin de
recursos naturales y preservacin de la biodi- versidad, manejo
integral de residuos slidos, desarrollo urba- no y edificacin. La
vivienda, as como el medio ambiente, son temas totalmente
transversales y atraviesan todos y cada uno de los apartados que
integran este captulo. En la vivienda y su localizacin, se
materializan tanto el patrimonio de las familias como el potencial
para modificar las formas y elementos que in- tervienen en su
edificacin y en los hbitos de consumo de los hogares para lograr un
entorno sustentable tanto a nivel de la vivienda, como a nivel de
la comunidad y en ltima instancia, a nivel de la localidad. Con la
interrogante sobre Cmo saber qu hacer? Concete a ti mismo, el
captulo 5 propone un modelo para el autodiag- nstico participativo
de la comunidad, de tal manera que el co- nocimiento local y la
diversidad de opiniones ayude a identificar y legitimar los
proyectos ms urgentes y factibles para lograr que la misma
comunidad se los apropie y los haga suyos. El captulo 6 retoma la
pregunta de cmo hacerlo? y cons- tituye una propuesta metodolgica
para evaluar y modificar proyectos concretos. Se detalla, paso a
paso, cmo analizar un proyecto municipal, identificando los
elementos que puedan modificarse para que sea sustentable y
aceptado por la sociedad. El captulo 7 presenta experiencias de
xito nacional e inter- nacional y describe cmo algunos municipios
en Mxico y en el resto del mundo, han logrado materializar el
desarrollo susten- table a travs de proyectos concretos,
beneficiando la economa, la comunidad y el medio ambiente, aun
contando con recursos escasos. La Gua incluye dos Anexos en donde
se desglosa una lista de verificacin, con el objetivo de llevar a
cabo una evaluacin pre-
liminardelasreasdeoportunidadparaeldesarrollosustentable del
municipio. Adems se proporciona una lista de tecnologas ecolgicas
sencillas que son tiles para atender algunas de las principales
problemticas ambientales de los municipios. Estamos convencidos de
que este instrumento contribuir en la generacin y desarrollo de las
capacidades locales de los mu- nicipios y las microrregiones a lo
largo del pas, donde se busca una gestin sustentable del
territorio. Finalmente, invitamos a adaptar la Gua a las
condiciones econmicas, sociales y ambientales especficas de cada
muni- cipio que permita lograr un cambio en los patrones de consu-
mo y a promover visiones de planeacin y presupuestacin de mediano y
largo plazo. Esperamos sinceramente que esta Gua sea ampliamente
utilizada por los tomadores de decisin y por la sociedad en las
distintas regiones, municipios y localidades, en beneficio de
nuestro pas.
- 10. 14 CAPTULO 0 GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE
Prembulo Mxico requiere abatir la pobreza mediante la creacin de
opor- tunidades econmicas al alcance de todos los miembros de la
poblacin. Adems, necesita expandir la infraestructura y la oferta
de servicios pblicos para atender las necesidades de cada
unodesusciudadanos.Todoelloenelcontextodeunpasmega- diverso, con
abundantes recursos naturales y ecosistemas valio-
sos,nosloparalaNacin,sinoparaelrestodelplaneta.Conuna visin puesta
en el futuro y trabajando en el presente, el reto es conseguir un
desarrollo que satisfaga las necesidades actuales, sin sacrificar
la habilidad de las generaciones futuras para cum- plir con las
propias. En la visin de sustentabilidad, el desarrollo econmico, la
justicia social y la proteccin ambiental avanzan paralelamente.
Advirtiendo que los descubrimientos cientficos han definido que la
calidad de vida est ntimamente ligada a la calidad am- biental y
que las personas menos favorecidas econmicamente son las ms
vulnerables a la degradacin ambiental, es que las estrategias de
sustentabilidad toman mayor relevancia. Por ello, la Secretara de
Desarrollo Social, el Banco Mundial y el Fondo Espaol para Amrica
Latina y el Caribe han sumado esfuerzos para poner al alcance de
las comunidades ms vulne- rables de Mxico una Gua para el
Desarrollo Local Sustentable. A travs de ella se busca inspirar un
desarrollo social capaz de conservar el equilibrio ecolgico y al
mismo tiempo aprovechar las oportunidades econmicas que surgen de
proteger el medio ambiente. La presente gua, dirigida
principalmente a las autoridades municipales de zonas marginadas
rurales y urbanas, rene he- rramientas que facilitan la introduccin
de criterios de sustenta- bilidadalosprocesosdeplaneacin,
particularmenteenmateria de desarrollo econmico y crecimiento de la
infraestructura p- blica. Estas herramientas incluyen principios,
polticas pblicas, ordenamientos jurdicos, iniciativas econmicas y
reformas ins- titucionales que ayudarn a liberar el potencial de
estas localida- des sin afectar el desarrollo de generaciones
futuras. Con el propsito de ser un documento til para los funciona-
rios pblicos, la Gua para el Desarrollo Local Sustentable ha sido
elaborada con base en experiencias instrumentadas con xito en
varios sitios de la Repblica o en lugares con caractersticas si-
milares al contexto mexicano. Tomando en cuenta las limitantes
econmicas de los municipios, se han elegido prcticas costo-
efectivas, autofinanciables o propensas a recibir financiamiento.
Con esto en mente, la gua establece lneas de accin para que
losmunicipioselevensusustentabilidadyadministrenmejorsus recursos
presupuestales. Los pasos a seguir aqu propuestos de ninguna manera
pre- tenden fijar un camino nico para el desarrollo de las comuni-
dades; esta gua reconoce que son los propios habitantes de las
localidades quienes pueden realizar el mejor diagnstico sobre sus
necesidades econmicas y condiciones ambientales. La in- tencin del
documento es mostrar una opcin bajo la cual el desarrollo local se
puede lograr mediante un equilibrio entre lo econmico, lo social y
lo ambiental, partiendo de una ptica de- mocrtica en la que
prevalece una constante participacin ciu- dadana en la toma de
decisiones. El verdadero viaje de descubrimiento no es buscar
nuevas tierras, sino ver con nuevos ojos. -MarcelProust
- 11. 15 CAPTULO 0GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE
Objetivos 1 4 5 6 2 3 GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE LA
GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE tiene como objetivo
fortalecer las capacidades de los muni- cipios para fomentar un
crecimiento econmico armonioso con el medio ambiente,
particularmente en las comuni- dades que se encuentren en una etapa
temprana de desarrollo. En especfico, la gua es una herramienta que
orienta y auxilia a las autoridades municipales que desean:
Fomentar un desarrollo eco- nmico respetuoso del medio ambiente y
de la poblacin, en congruencia con el marco legal vigente; Disear
polticas pblicas y regulaciones que prioricen la sustentabilidad,
preferentemente en un marco de coordinacin intermunicipal;
Establecer instituciones, pro- cesos participativos y meca- nismos
de financiamiento que garanticen la aplicacin, buen funcionamiento
y continuidad de dichas polticas y reglas; Transformar las obras
pblicas y privadas en infraestructuras que apoyen la estrategia de
sustentabilidad local; Ordenar el aprovechamiento de los recursos
naturales; Evaluar los proyectos pblicos y privados en su relacin
con la sustentabilidad regional.
- 12. 16 CAPTULO 0 GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE Cmo
usar esta gua? El principal mensaje de esta gua es: Conocer y
aplicar los lineamientos de la sus- tentabilidad es indispensable
para una buena gestin municipal. A diferencia de tiempos pasados,
en la actualidad ya es muy no- toria la relacin entre un menor
rendimiento de las actividades productivas, el conflicto social por
los recursos naturales y la de- gradacin ambiental. La economa, la
sociedad y la proteccin al ambiente actan como tres poleas que
necesitan ser jaladas al mismo tiempo para subir un cubo de agua.
La herramienta es el desarrollo sustenta- ble, el resultado es la
calidad de vida. Por qu un sistema de poleas? Porque las relaciones
entre los trestemasnoestansencilla.Hayconexionesdirectas,perotam-
bin indirectas que no son identificables fcilmente. Para ser
sustentable es necesario mirar diferente, desde una perspectiva de
largo plazo donde esas conexiones ocultas sean ms claras. La
intencin de esta gua es, precisamente, ofrecer herramientas
conceptuales, metodolgicas y tcnicas para cambiar la manera en la
que se formula un proyecto municipal.
- 13. 17 CAPTULO 0GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE El
concepto y el contexto. Define y dimensiona la importancia del
desarrollo sustentable como tema de poltica pblica en Mxico y el
mundo, as como su vinculacin con las comunidades ms pobres del pas.
Las leyes y normas para un desarrollo sustentable. Describe el
margen jurdico que le permite al municipio actuar a favor de un
desarrollo ms equilibrado entre economa, sociedad y medio ambiente.
La urgencia de un cambio. Comenta algunos de los efectos del cambio
climtico para el territorio mexicano, sealando al desarrollo
sustentable como una estrategia de urgente adaptacin a los cambios
que se avecinan. Por dnde empezar? Los temas clave. Este es el
ncleo conceptual de la gua; comprende recomendaciones de: poltica
pblica, obras y servicios, desarrollo econmico e institucional para
procurar la sustentabilidad en los temas de: Cmo saber qu hacer?
Concete a ti mismo. Propone un modelo para el autodiagnstico
participativo de la comunidad, de tal manera que el conocimiento
local y la diversidad de opiniones ayuden a identificar los
proyectos ms importantes y factibles. Cmo hacerlo? Pensando
diferente. Esta seccin es una propuesta metodolgica para evaluar y
modificar proyectos concretos. Se detalla, paso por paso, cmo
analizar un proyecto municipal, buscando elementos que puedan
modificarse para que sea sustentable y aceptado por la sociedad.
Dame un ejemplo! Describe cmo municipios en Mxico y el resto del
mundo, an contando con escasos recursos, han logrado aterrizar el
desarrollo sustentable en proyectos concretos, beneficiando la
economa, la comunidad y el medio ambiente. Ms herramientas para
estar listo. En los anexos se incluye una lista de 100 preguntas
para verificar la sustentabilidad del municipio, que servir como
una evaluacin preliminar de las reas de oportunidad para el
desarrollo sustentable. Adems se proporciona una lista de
ecotecnias, tecnologas sencillas que sirven para atender algunas de
las principales problemticas ambientales de los municipios. CAPTULO
1 CAPTULO 2 CAPTULO 3 CAPTULO 4 CAPTULO 5 CAPTULO 6 CAPTULO 7
ANEXOS Agua Basura Aire interior Ordenamiento territorial
Conservacin y biodiversidad Desarrollo urbano Edificacin Aire
exterior Energa Suelo
- 14. Introduccin CAPTULO 1 1.1 Definicin de sustentabilidad 1.2
Principios generales 1.3 Gestin local de la Agenda 21 1.4
Diagnstico general de la sustentabilidad en Mxico 1.5 Pobreza y
medio ambiente 20 20 21 23 26
- 15. 19 CAPTULO 0GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE
- 16. 20 CAPTULO 1 GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE 1.1
Definicin de sustentabilidad El desarrollo sustentable es un modelo
de crecimiento que con- siste en atender las necesidades de la
generacin presente sin poner en riesgo la capacidad -entendida como
recursos y opor- tunidades- de las generaciones futuras para
satisfacer sus nece- sidades de crecimiento y desarrollo. La
sustentabilidad fomenta el progreso desde un enfoque amplio,
tomando en cuenta tres dimensiones: social, econmica y ambiental.
Un gobierno local con enfoque de sustentabilidad evala y apoya toda
iniciativa buscando un equilibrio entre estas tres dimensiones; as,
el bienestar social y el desarrollo econ- mico quedan
inevitablemente vinculados a un medio ambiente de calidad. Al ser
la figura gubernamental ms cercana a las personas, es importante
que las actividades del funcionario municipal sean llevadas a cabo
pensando en la relacin directa que existe entre
elhombreysumedio,pueselmedioambienteconstituyelabase de todo
progreso y bienestar social. Considerando que la na- turaleza es un
capital de todos y los problemas ambientales no conocen fronteras,
es importante que los municipios establez- can mesas de trabajo y/o
alianzas con otros municipios a fin de planear e implementar
soluciones comunes, uniendo esfuerzos y recursos. EL DEBER SER DEL
MUNICIPIO SUSTENTABLE Una autoridad municipal que desea ser
sustentable evaluar las propuestas de planes y programas para su
gobierno tomando en cuenta criterios que van ms all del anlisis
costo-beneficio
convencional.Enprimerlugar,revisarquelaspropuestascuen- ten con un
proceso de toma de decisiones respecto a los planes y
programasarealizar,elcualdebeestarbasadoenunaevaluacin del impacto
social y ambiental; despus, privilegiar inversiones en
infraestructura ecolgica, se esforzar por cambiar los patro-
nesdeconsumo,otorgarfinanciamientoparabienesyservicios ambientales,
as como para acciones de mejoramiento y preser- vacin ambiental. En
todo momento, la participacin social ju- 1.1 definicin de
sustentabilidad 1.2 principios generales 1.3 gestin local de la
agenda 21 1.4 diagnstico general de la sustentabilidad en mxico 1.5
pobreza y medio ambiente gar un papel fundamental en la toma de
decisiones, para que de esta forma la poblacin asuma parte de la
responsabilidad por la implementacin de los programas. La gestin
ambiental municipal cumple una doble funcin: fijar reglas y operar
programas; para ser sustentable, necesita un proceso sistemtico de
planeacin que se fundamente en el uso eficiente de los recursos.
Esto incluye la elaboracin de planes de aprovechamiento y
conservacin del ambiente, as como una supervisin constante de la
manera en la que se ejercen los re-
cursospresupuestalesyhumanosdelosprogramasambientales. 1.2
Principios generales En aos recientes, el concepto de
sustentabilidad no slo se ha ligado a las dimensiones social,
econmica y ambiental del de- sarrollo; su complejidad ha aumentado
al agregar otras perspec- tivas como la cultural, la demogrfica, e
incluso la espiritual y la bsqueda de la felicidad del ser humano.
En ese sentido, para alcanzar un desarrollo sustentable se deben
garantizar todas las dimensiones del bienestar para las sociedades
actuales y futuras. Un referente indispensable de la
sustentabilidad es la capa- cidad de carga, es decir, qu tanto
puede la naturaleza soportar una actividad humana sin quedar
afectada de manera perma- nente. Puesto que los recursos naturales
son finitos y algunos no son renovables, tienen un lmite de
tolerancia a las actividades humanas o de explotacin. En un
municipio, la capacidad de carga sera el consumo - moderado,
equilibrado y equitativo Introduccin Un municipio sustentable es
aquel que en sus ac- tividades de administracin, operacin y
ejercicio de los recursos, se preocupa por la participacin
ciudadana, la conservacin de la naturaleza y la mejora del medio
ambiente, considerndolos elementos indispensables del desarrollo
local y del bienestar humano.
- 17. 21 CAPTULO 1GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE de los
recursos naturales que el territorio puede sostener sin
desequilibrar el funcionamiento y la productividad de los eco-
sistemas. Por ello, el desarrollo econmico desde la visin de la
sustentabilidad implica limitar el crecimiento econmico a la
capacidad de carga de los ecosistemas. La incorporacin de
principios de sustentabilidad a los facto- res de crecimiento y
evolucin en el campo de las polticas p- blicas, obras, servicios,
instituciones y programas de desarrollo econmico, garantiza:
proteccin ambiental, equidad, justicia apuesta a que sean los
propios ciudadanos quienes lleven a cabo
lareflexinylaaccin,siendostasfacilitadasygarantizadaspor los
representantes polticos. La autoridad municipal juega un papel
fundamental como rganodeconcientizacinatravsdelaeducacinydelfomento
de una cultura ambiental. Es preciso que empuje un cambio de
hbitos, especialmente en los patrones de consumo, para procu- rar
formas de vida ms conscientes y amigables con el entorno. Para ello
es necesario que la ciudadana se involucre en las accio- nes de
recuperacin, aprovechamiento sustentable y conserva- cin de los
recursos naturales y a la vez condene prcticas que daan el medio
ambiente. La erradicacin de la pobreza se considera el mayor desafo
desde la perspectiva del desarrollo sustentable. Solamente un
crecimiento econmico que favorezca y consolide vnculos po- sitivos
entre medio ambiente, creacin de empleos y una mejor distribucin de
los ingresos ser efectivo en este objetivo. 1.3 Gestin local de la
Agenda 21 ANTECEDENTES En 1968 se cre el Club de Roma, una
asociacin compuesta por cientficos, empresarios y polticos
encargados de analizar lo que se empezaba a considerar como dos de
los mayores problemas del planeta: pobreza y deterioro
medioambiental. En 1972 se emiti un primer informe titulado Los
lmites del crecimiento, en el cual se concluye que: Si se mantienen
las tendencias ac-
tualesdecrecimientodelapoblacinmundial,industrializacin,
contaminacin ambiental, produccin de alimentos y agota- miento de
los recursos, este planeta alcanzar los lmites de su crecimiento en
el curso de los prximos cien aos. Este informe tuvo como
consecuencia la celebracin de la primera Reunin Mundial sobre Medio
Ambiente titulada Conferencia sobre Me- dio Humano, llevada a cabo
en 1972 en Estocolmo. Es ah que por primera vez el tema ambiental
se pone en un alto nivel de discusin y se utiliza el trmino
desarrollo sustentable. Como resultado de la Conferencia de
Estocolmo se instaur el
ProgramadelMedioAmbientedelasNacionesUnidas(PNUMA), y la ONU
estableci en 1983 la Comisin Mundial sobre Medio Ambiente y el
Desarrollo. El primer informe titulado Nuestro Futuro Comn (tambin
llamado Informe Brundtland) se pu-
blicaen1987.Estedocumentoplantelanecesidaddeestablecer
polticaspblicasdesustentabilidadyestablecilaimposibilidad de
separar los temas del desarrollo econmico y el medio am- biente.
social, participacin ciuda- dana y calidad de vida. Con el objetivo
de in- tegrar adecuadamente los principios del desarrollo
sustentable al actuar local es necesario tener claros otros
conceptos como: Servicios ambientales; son los servicios que nos
brinda el medio ambiente y que muchas veces no son cuantificados en
trminos econmicos; sin embargo, tienen un enorme valor para la vida
del hombre. Por ejemplo, la produccin de aire limpio, agua, paisaje
y conservacin de la biodiversidad. Participacin ciudadana; debe ser
pilar del proceso para ge- nerar un desarrollo local sustentable,
por lo que la autoridad municipal tiene como tarea primordial
generar espacios de in- teraccin efectiva. En esos foros, la
ciudadana podr integrarse de forma activa en problemas y
decisiones, asegurando que las acciones a emprender sean aprobadas
y apoyadas por la comu- nidad. La solucin a los problemas
ambientales se encuentra en la corresponsabilidad, es decir, una
responsabilidad compartida tanto del gobierno como de la sociedad.
Adems, son los ciu- dadanos quienes deben vigilar la actuacin
gubernamental y la continuidad de los programas a lo largo de
diferentes adminis- traciones. Esto se realizara mediante la
sensibilizacin, involucramien- to y articulacin de la poblacin en
las cuestiones relativas a la sustentabilidad y el medio ambiente;
a travs de su participa- cin en el diseo de programas y polticas
pblicas municipales, as como su apoyo en la evaluacin y modificacin
de proyec- tos, mejorarn continuamente las decisiones que se tomen.
Se La sustentabilidad da mayor importancia al desarrollo humano, al
mejoramiento de la calidad de vida y a la equidad social frente al
crecimiento econ- mico; el ser humano y su medio son los elementos
centrales.
- 18. 22 CAPTULO 1 GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE
INTRODUCCIN En 1992, la Comunidad Internacional representada por
179 pa- ses, personas y organizaciones no gubernamentales particip
en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y
Desarrollo, tambin llamada Cumbre de la Tierra, entre sus
principales resultados se encuentran: la Declaracin de Ro y el
Programa 21 tambin llamado Agenda 21 (en alusin al siglo XXI).
AGENDA 21 La Agenda 21 fija la necesidad de reducir el desperdicio,
para en su lugar fomentar un desarrollo ms consciente de la escasez
de recursos naturales. Surge como un programa para alcanzar el
desarrollo sustentable; es decir, un plan de accin para transfor-
mar el modelo tradicional de desarrollo - basado en la explota- cin
de los recursos naturales como si fuesen ilimitados en un modelo de
desarrollo eficiente, equitativo, racional y duradero. En su
captulo 28, la Agenda 21 reconoce que los gobiernos locales
desempean una funcin fundamental en la promocin del desarrollo
sustentable a travs de la educacin y la moviliza- cin de la
ciudadana. El contacto directo con la poblacin hace que los
municipios tengan un enorme potencial para impactar y transformar
los esquemas de produccin y consumo. Es por ello que la Agenda 21
plantea la necesidad de elaborar planes de sustentabilidad a nivel
local, en el marco de un ejercicio inclu- yente y participativo que
establezca objetivos compartidos para contribuir localmente al
desarrollo sustentable, concretando as la frase pensar globalmente
y actuar localmente. CMO SE CONSTRUYE UNA AGENDA 21 MUNICIPAL? La
Agenda 21 local es una respuesta a la invitacin que las Nacio-
nesUnidashicieronenelao1992durantelaCumbredelaTierra con el fin de
que las ciudades elaboraran planes y acciones para afrontar los
retos socio-ambientales del siglo XXI. Este compro- miso implic la
transicin gradual hacia un modelo de desarrollo sustentable,
mediante un proceso participativo e intersectorial de gestin. El
ICLEI 1 , el Centro de Investigacin sobre Desarrollo Inter-
nacional y el Programa de Medio Ambiente de la ONU 2 , propo- nen
una gua para la planificacin y gestin integral de las agen- das
locales, la cual est basada en nueve puntos elementales: 1 Acordar
una filosofa: es imprescindible contar con una visin
conjuntayunafirmevoluntadporpartedelgobiernomunicipal, las ONG, las
instituciones educativas y la sociedad en general, para proponer,
generar e impulsar iniciativas en materia de me- dio ambiente. 2
Identificar problemas y causas: el diagnstico debe realizarse con
base en un anlisis objetivo que tenga como fundamento la observacin
directa de los problemas ambientales, reflejada en datos
cuantificables y verificables. Asimismo, es necesario inte-
graraesteconocimientolapercepcindelacomunidadrespecto a los
problemas de su entorno social, econmico y ambiental. 3
Definirobjetivosgenerales:debenestablecersedemaneracla- ra y
precisa: qu se pretende realizar, por qu y cmo se llevar a cabo la
propuesta. 4 Priorizar problemas: se deber dar mayor importancia a
los temas que requieran acciones inmediatas, considerando la gra-
vedad del problema y la posibilidad de que tenga efectos irrever-
sibles. 5 Establecer objetivos especficos: stos deben ser
alcanzables, medibles y tener un plazo temporal fijo, para as poder
evaluar y dar seguimiento a la evolucin de las iniciativas. 6 Crear
programas para abordar los objetivos: en ellos se deli- nearn
actividades concretas. Es necesario prever los instru- mentos
utilizados, recursos, impacto ambiental, presupuesto, actores,
indicadores y estrategias de comunicacin y participa- cin con los
ciudadanos. 7 Formalizar un plan de accin: es el producto final y
meta del proceso. El plan debe ser sometido a la opinin pblica
antes de su aprobacin definitiva. 8 Aplicar y comprobar: la puesta
en marcha de los objetivos planteados en el plan de accin marcar
los pasos a seguir o co- rregir. 9 Evaluar y retroalimentar: esto
se har mediante los indicado- res establecidos en el plan de accin,
con el fin ltimo de obtener resultados puntuales para
retroalimentar las iniciativas estable- cidas. Para que la Agenda
21 se refleje en los diversos sectores de la sociedad debe llevarse
a cabo un proceso de consultas con re- presentantes de cada uno de
los sectores de la comunidad y eventualmente lograr un consenso en
donde todos participen en las decisiones, planificacin y ejecucin
del mismo. El proceso 1 El ICLEI (Gobiernos Locales por la
Sustentabilidad) es una organizacin no guberna- mental (ONG) que
representa a los gobiernos locales en foros nacionales e
internacio- nales en temas de desarrollo sustentable.Tiene como
objetivo principal lograr mejoras concretas en las condiciones
ambientales locales y en el desarrollo sustentable global a travs
de acciones locales. 2 ICLEI, IDRC & PNUMA (1996) The Local
Agenda 21 Planning Guide: an introduction to sustainable
development. IN (IDRC), I. D. R. C. (Ed.).Toronto, Canad,
International Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI),
International Development Research Centre (IDRC) & United
Nations Environment Programme (UNEP).
- 19. 23 CAPTULO 1INTRODUCCINGUA PARA EL DESARROLLO LOCAL
SUSTENTABLE de consulta servir tambin para aumentar la conciencia
de los habitantes respecto a las cuestiones relativas al desarrollo
sus- tentable. Los programas, polticas, legislacin y
reglamentaciones de
lasautoridadeslocalesparalograrlasmetasdeAgenda21seeva- luarn y
modificarn tomando como referencia los programas establecidos en el
plan local de sustentabilidad; despus, estos resultados se empatarn
con la normatividad ambiental como lo es el Bando Municipal de Buen
Gobierno, el Cdigo Reglamen- tario de la Administracin Municipal
y/o Reglamentos Munici- pales. AGENDA 21: LA PUESTA EN PRCTICA Se
recomienda que la Agenda 21 local se lleve a cabo a inicios de la
administracin municipal; sin embargo, nunca es tarde para empezar
el proceso de consulta e insertarlo como parte del Plan Municipal
de Desarrollo. El primer paso debiera ser preguntar a la poblacin
cmo quisiera ver a su localidad en el corto, media- no y largo
plazo. A partir de ello se plantear una estrategia que se adapte a
la diversidad y complejidad de la comunidad; sta deber contar con
un calendario de cumplimiento para cada ac- cin, as como los
instrumentos que servirn para alcanzar las metas planteadas. Es
tambin muy recomendable que a raz de este trabajo de
consultasecreeunConsejoMunicipaldeDesarrolloSustentable. Dichos
consejos ciudadanos estn contemplados en la Ley Ge- neral de
Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente (LGEE- PA) y juegan un
papel fundamental en la creacin y aplicacin de polticas a favor del
medio ambiente; pueden actuar tambin como una contralora ciudadana
que supervisa el actuar de las autoridades. Existen ciudades que ya
han llevado a cabo este ejercicio y puede ser relevante conocer de
su experiencia, sus dificultades y retos, as como la manera en que
llevaron a cabo el proceso participativo de extender el debate
hacia la ciudadana; se reco- mienda revisar el caso de la ciudad
colombiana de Manizales en el captulo final de esta gua. El xito de
la Agenda 21 local depender de la participacin
constanteentodoslosnivelesparalaadopcinyelcumplimien- to de
decisiones que tienen incidencia en sus vidas. De ah que temas como
la educacin y concientizacin ambiental resultan mecanismos
sumamente importantes para generar un cambio de hbitos en las
decisiones personales. 1.4 Diagnstico general de la sustentabilidad
en Mxico El uso y conocimiento de la diversidad biolgica, as como
su vinculacin con los distintos actores sociales y las
instituciones,
sonfundamentalesparaeldesarrollodeunpas.Deacuerdoalos principios
del desarrollo sustentable, hay tres condiciones es- trechamente
relacionadas al bienestar de la poblacin: 1) la con- servacin de la
diversidad biolgica; 2) la utilizacin sostenible de sus componentes
y 3) la reparticin justa y equitativa de los beneficios derivados
de la utilizacin de los recursos naturales. Para lograr estos
objetivos, es necesario contar con informacin que permita a los
gobiernos locales fijar una postura y determi- nar acciones para la
conservacin y el uso sustentable de sus re- cursos. Mxico es una
nacin privilegiada; la Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso
de la Biodiversidad (CONABIO) afirma que es el pas con mayor
diversidad biolgica de Amrica Latina y el Caribe. Con apenas 1.5%
de la superficie terrestre del plane-
ta,secalculaque60decada100especiesconocidasenelmundo se encuentran
en Mxico 3 . Aunque la oferta natural del pas es muy grande, el
estado de conservacin de los ecosistemas presenta un deterioro im-
portante. Es uno de los cuatro pases que registra ms especies
animales y vegetales en peligro de extincin, pues de las 64 mil
especies conocidas, 3,563 se encuentran amenazadas 4 . Mxico ocupa
el segundo lugar en deforestacin en Amrica Latina y el sexto lugar
a nivel mundial. Con una prdida de en- tre 600 y 800 mil ha/ao de
cubierta forestal, durante el periodo 1976-2000, cada ao
desapareci, en promedio, una extensin
forestalsemejantealasuperficiedeestadoscomoAguascalientes o Colima.
En estos aos, se han perdido cerca de 85 mil km2 de bosques y
selvas (5% de la superficie total del pas) y en contras- te, se han
ganado 145 mil km2 de tierra para cultivos y pastizales inducidos
(ver grfica 1). Adems, es importante resaltar que cerca de 31% de
las emi- siones de gases de efecto invernadero (GEI, gases
asociados con el fenmeno de cambio climtico) estn vinculadas con la
defo- 3 Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la
Biodiversidad CONABIO (2006), Capital natural y bienestar social,
Mxico, SEMARNAT. 4 Diario Oficial de la Federacin DOF (2002),
NOM-059-SEMARNAT-2001, Mxico, SEGOB.; Comisin Nacional para el Uso
y Conocimiento de la Biodiversidad CONABIO (2009) Cuarto Informe
Nacional de Mxico al Convenio sobre Diversidad Biolgica, Mxico,
SEMARNAT; Unin para la Conservacin de la Naturaleza, UICN: Defining
pro- tected areas an international conference in Almeria, Spain,
mayo 2007, UICN.
- 20. 24 CAPTULO 1 GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE
INTRODUCCIN restacin. Mxico ocupa el lugar 89 en pases con mayores
emi- siones per cpita de CO2 equivalente, uno de los gases de
efecto invernadero, cuya generacin para 2007 fue de 4.39 toneladas/
ao/hab 5 . Loscostoseconmicosdeldeterioroambientalduranteelpe-
riodo 1996-2003 representaron, en promedio cada ao, aproxi-
madamente 10% del Producto Interno Bruto (PIB) de Mxico. Hay que
tomar en cuenta que la prdida de biodiversidad no slo
reduceelvalorproductivodelosecosistemas,sinoquelosdeses- tabiliza y
debilita, creando una espiral negativa de degradacin. Los
ecosistemas debilitados tienen menos capacidad para resis- tir
desastres naturales como inundaciones y sequas, y resienten ms las
presiones de la actividad humana como la contamina- cin y el cambio
climtico 6 . A pesar de que los esfuerzos institucionales para
remediar la degradacin ambiental iniciaron desde la dcada de los
90, los indicadoresmuestranquesteesunretopendienteparaMxico. De los
653 acuferos del pas, de los cuales 100 estn sobreexplo- tados y se
estn originando grandes conflictos y situaciones de crisis en
algunos estados, especialmente en el norte; menos de 10% de las
aguas utilizadas en el pas se trata de forma adecuada y nicamente
42% de las aguas residuales municipales se dis- pone
apropiadamente. En el entorno urbano, los contaminantes atmosfricos
estn por encima de los lmites permitidos, parti- cularmente en las
zonas metropolitanas 7 . El desarrollo sustentable incluye el
principio de equidad so- cial; por tanto, para evaluarlo deben
tomarse en cuenta el con- junto de polticas sociales y econmicas
que tienen por objetivo reducir la desigualdad y la pobreza. En
Mxico, se observa que a medida que la tasa de deforestacin y
deterioro ambiental au- mentan, la pobreza y la desigualdad tambin
lo hacen. Desdedelaprimeramitaddeladcadadelosnoventayhasta 2010, el
PIB per cpita ha crecido de forma sostenida: pasando de 58,800
pesos/ao a 78,000 pesos/ao 8 . Esto no significa que los recursos
sean distribuidos de manera equitativa, ya que de acuerdo al ndice
de Gini entre 1992 y 2000 alrededor del 60% del ingreso estuvo en
manos del 20% de la poblacin; y ms re-
cientementeen2008el20%deloshogaresmsricosconcentra- ron el 50% de
los ingresos. Esto explica por qu de 1992 a 2005 la proporcin de
pobres en el pas se mantuvo igual, a pesar del crecimiento
econmico; y con la reciente crisis financiera mun- dial se elev el
nmero de pobres del 44.5% de la poblacin en 2008 al 46.2% en 2010.
Por otro lado, la experiencia indica que mientras ms inequitativa
es la distribucin del ingreso, mayor
eslaprdidadecapitalecolgicovaloradaenelsistemadecuen- tas
nacionales, es decir, existe una depreciacin ambiental (ver grfica
siguiente). 5 Comisin Nacional para el Uso y Conocimiento de la
Biodiversidad CONABIO (2009) Cuarto Informe Nacional de Mxico al
Convenio sobre Diversidad Biolgica, Mxico, SEMARNAT. 6 Comisin
Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad CONABIO
(2006), Capital natural y bienestar social, Mxico, SEMARNAT. 7
CONAGUA 2011: Estadsticas del agua en Mxico. 8 Estimacin con datos
de CONAPO Indicadores demogrficos bsicos 1990-2030 Co- misin
Nacional de Poblacin, y CEFP Producto Interno Bruto por Actividad
Econmica 1993-2010. Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas.
Grfica 1. Tasa de cambio de uso de suelo 1976-2000 Fuente:
Elaboracin propia con base en Velsquez, A. y otros (2002)
- 21. 25 CAPTULO 1INTRODUCCINGUA PARA EL DESARROLLO LOCAL
SUSTENTABLE Con esto se hace evidente que la estrategia de
desarrollo no ha sido adecuada, pues para crecer econmicamente se
han sacri- ficado los recursos naturales. En Mxico, por mucho
tiempo no se consider la capacidad de los ecosistemas al momento de
pla- near su desarrollo, lo cual ha resultado en una reduccin veloz
de los recursos que permiten la actividad productiva en el pas.
RECURSOS NATURALESYDESARROLLO EN MXICO De acuerdo a la distribucin
del territorio en el pas, 58% de la superficie se encuentra bajo
condiciones ridas, semiridas y templadas subhmedas; ah se
desarrollan la actividad ganade- ra y la agricultura mediante el
uso intensivo de agroqumicos y agua. Ello ha generado problemas de
contaminacin, acumula- cin de sales y erosin, lo cual a su vez
provoca una disminucin Grfica 2. Depreciacin ambiental y
distribucin del ingreso en Mxico 1996-2002 Fuente: Elaboracin
propia con base en (INEGI 2011, CONEVAL 2005 y Banco Mundial).
- 22. 26 CAPTULO 1 GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE
INTRODUCCIN de la productividad de la tierra. Como resultado, se
han buscado nuevos suelos para las actividades primarias, lo cual
por lo ge- neral ha significado una reduccin de las zonas con
cobertura vegetal. En contraste, la superficie con bosques, selvas
y litorales est desaprovechada. En el caso de la silvicultura, se
estima un po- tencial productivo de 2,800 millones de m3 en rollo,
pero ni- camente se producen entre 7 y 9 millones de m3 . Por
tanto, a pesar de que los recursos existen, 40% de la demanda
nacional es importada. Otro ejemplo es la actividad pesquera. En el
pas hay 10,143 kilmetros de litoral marino, pero su aportacin a la
economa nacional es mnima (0.32% del PIB); aunque se esti- man 305
especies comerciables, la produccin pesquera se basa
fundamentalmente en 67 y de stas, slo 5 representan el 70% del
valor de la produccin (camarn, sardina, anchoveta, atn y escamas) 9
. Laleccindeestascontradiccioneseslaurgentenecesidadde regular el
uso de suelo y las actividades productivas en el marco de una
poltica integral de desarrollo sustentable; esto, a partir de
procesos de planeacin participativa que logren un compro- miso por
parte de la poblacin para aprovechar los recursos na- turales de
manera sustentable. 1.5 Pobreza y medio ambiente Hasta antes de la
Cumbre Mundial de la Tierra, celebrada en Ro de Janeiro en 1992,
los temas de pobreza y medio ambiente ha- ban sido analizados de
manera separada. El debate sobre desa-
rrollosustentableenesaCumbretuvocomoresultadoelrecono- cimiento del
importante papel que juega el medio ambiente en la situacin de
pobreza, as como el impacto que tiene la pobreza sobre las
condiciones ambientales 10 . En Mxico, aun cuando es una de las 15
ms grandes econo- mas del mundo, es imposible negar que la pobreza
representa un problema grave y estructural. Las estimaciones ms
conser- vadoras declaran que existen 11.7 millones de personas en
po- breza extrema, 10.4% del total de poblacin 11 . Las condiciones
de pobreza se comparten entre los grupos
ruralesyurbanos.Sinembargo,hayunaposturageneralizadade que la
poblacin ms desprotegida se localiza en las zonas ru- rales; donde
se calcula que el nivel de pobreza extrema es casi siete veces
mayor. Esto es importante porque los problemas am- bientales son
diferentes para ambas zonas: en el campo son ms frecuentes los
problemas de apropiacin de los recursos, defo- restacin y
adaptacin; en las ciudades, se sufre por la contami- nacin del
agua, aire y suelo. No obstante, en ambos casos existe una falta de
recursos para tomar acciones que alivien los daos y permitan
ajustarse a nuevas condiciones 12 . En las zonas urbanas, la
pobreza se traduce en reducido ac- ceso a servicios de vivienda y
saneamiento bsicos (agua y dre- naje), lo cual a su vez provoca la
contaminacin en cuerpos de agua, un aumento en los asentamientos no
regulares sobre reas naturales sin servicios y disposicin de
residuos slidos a cielo abierto; es decir, se multiplica la
exposicin directa a focos de contaminacin con impactos directos a
la salud 13 . Para la poblacin sumida en pobreza extrema, la
sobreviven- cia implica satisfacer las necesidades bsicas de agua,
alimenta- cin y refugio; aplicar medidas para el cuidado y la
conservacin de los recursos naturales es visto como un lujo. Por
ello, es comn que los recursos se exploten intensivamente en el
presente, aun cuando se sepaqueenelmedianoplazo se agotarn y con
esto se re- duzcan sus expectativas fu- turas de mejora. El
principal problema de ello es que la explotacin desmedida de los
recursos naturales no da tiempo suficiente a la naturaleza para
recuperar- se y los ciclos naturales se estancan. Las urgentes
necesidades econmicas han resultado en el consumo abusivo de
productos qumicos y pastoreo excesivo, provocando erosin en los
suelos; el agua, adems de desperdi- 9 Comisin Nacional para el
Conocimiento y Uso de la Biodiversidad CONABIO (2006), Capital
natural y bienestar social, Mxico, SEMARNAT. 10 La pobreza se
define con base en el acceso a bienes materiales bsicos como agua,
energa, aire limpio y alimento; un acceso adecuado permite tener
niveles aceptables de nutricin, salud y proteccin ante las
inclemencias del medio ambiente. La pobreza extrema, es decir, la
carencia de estos recursos naturales bsicos, se relaciona
directamente con la desnutricin y la propensin a enfermedades, lo
que impide a las personas generar energa suficiente para ejercer
sus capacidades fsicas y/o intelec- tuales, protegerse de la
contaminacin o curarse. Al mismo tiempo, son las capacida- des
fsicas e intelectuales las que, a su vez, abren oportunidades para
la adquisicin y el acceso a un mnimo de bienes y servicios. Es
decir, la pobreza significa la reduccin de alternativas para el
desarrollo. Boltvinik, J. (1991), Pobreza y necesidades bsicas,
conceptos y mtodos de medicin, Caracas, PNUD. 11 CONEVAL (2010)
Porcentaje de la poblacin en pobreza segn entidad federativa, 2010.
Estados Unidos Mexicanos., Consejo Nacional de Evaluacin de la
Poltica de Desarrollo Social. 12 Guevara, A. (2003), Pobreza y
Medio Ambiente en Mxico.Teora y evaluacin de una teora pblica,
Mxico, INE. 13 Consultar: www.coneval.mx Si se usaran de ma- nera
sustentable, los recursos se regenera- ran y podran saciar las
necesidades de hoy y de maana.
- 23. 27 CAPTULO 1INTRODUCCINGUA PARA EL DESARROLLO LOCAL
SUSTENTABLE 14 Op.Cit. Guevara, 2003. 15 Margulis, S. (1992):
Estimaciones preliminares sobre los costos del dao ambiental en
Mxico. Banco Mundial, Mxico. 16 Secretara de Salud (2008):
Prevencin y deteccin temprana del cncer de pulmn en el primer nivel
de atencin, Mxico. 17 Op. Cit. Margulis, S. (1992) 18 Este ndice
conjuga el esquema Presin estado-respuesta de la OCDE y la
estructu- ra del Environmental Sustainability Index con base en 52
variables en indicadores so- bre calidad ambiental, sistemas
territoriales y biodiversidad, presiones demogrficas, emisiones y
descargas contaminantes, salud, nutricin, ciencia y tecnologa,
gestin, regulacin, informacin y compromisos internacionales. El ISA
se integra a partir de tres componentes, desagregados cada uno en
indicadores especficos: 1) presiones sobre el capital ecolgico, 2)
estado del capital ecolgico y 3) respuestas y vulnerabili- dad
(para ampliar, ver: CESPEDES, 2001). mas, con recursos disponibles
y agua de buena calidad, genera oportunidades para su desarrollo:
los nios podran dedicar ms tiempo a la educacin y las mujeres
tendran oportunidades para desarrollarse en otras actividades,
reduciendo con ello los ries- gos de la maternidad. Igualmente, son
las mujeres y los nios quienes estn ms expuestos al desarrollo de
enfermedades respiratorias agudas y gastrointestinales. En el
primer caso, un factor importante es la exposicin directa al humo
por el uso del fogn tradicional de tres piedras; dicha prctica
tiene impactos irreversibles en las vas respiratorias y en muchos
casos resulta en cncer de pul- mn 16 . De acuerdo al ndice de
Sustentabilidad Ambiental (ISA) para las entidades federativas
mexicanas 17 , la relacin entre susten- tabilidad ambiental,
competitividad y desarrollo econmico es positiva; es decir, las
entidades con mejores niveles socioeco- nmicos presentan
condiciones ambientales ms favorables que aquellas entidades con
altos ndices de marginacin y pobreza. Esto demuestra que el
desarrollo econmico y el cuidado del medio ambiente no son
contrarios, sino interdependientes. En contraposicin, s existe un
circuito negativo entre po- breza, presin demogrfica, deterioro
ambiental e incapacidad de cambio o evolucin institucional. El ISA
confirma la relacin estrecha que hay entre pobreza y degradacin
ambiental; por ejemplo, una entidad con alto nivel de marginacin
como Chia- pas presenta mayor sobreexplotacin de acuferos,
disposicin inadecuada de residuos y alto nivel de perturbacin
forestal; en comparacin, un Estado como Nuevo Len cuyo PIB per
cpita ocupa el segundo lugar a nivel nacional y su nivel de
margina- cin es muy bajo, que presenta un nivel de perturbacin
forestal bajo. ciarse, es mal manejada despus de ser utilizada, lo
cual provoca uncambioensusnivelesdesalylehaceperdersucalidad.Como
consecuencia, los ingresos de la poblacin que utiliza estos re-
cursos para sobrevivir se reducen, dejando claro que la erradi-
cacin de la pobreza y el hambre requieren de ecosistemas no
degradados 14 . El caso que mejor ejemplifica dicha relacin es la
deforesta- cin. Como resultado de malas prcticas que buscan un
bene- ficio inmediato de los recursos maderables, el capital se
agota. Ejemplo de esto son la tala y extraccin clandestina para
venta, el uso de la madera como combustible o para autoconstruir
re- fugios, la expansin de actividades agrcolas y pecuarias, etc. A
medida que el bosque disminuye su densidad, su fragilidad au-
menta; se desencadenan procesos de deterioro que en algunos casos
es irreversible, como en el caso de la desertificacin, un estado en
el que la tierra ha perdido por completo su fertilidad. Al mismo
tiempo se agotan los mantos freticos, se rompe la ca- dena biolgica
de las especies y se pierde la biodiversidad que es fuente de
ingreso econmico para las comunidades. Las poblaciones de mayor
marginacin son tambin las ms vulnerables, pues no cuentan con las
capacidades fsicas y eco- nmicas para defenderse de los daos
sociales, econmicos y de salud provocados por el deterioro
ambiental. Es muy difcil controlar los contaminantes en lugares con
infraestructura in- suficiente; pues en la mayora de los casos,
estas comunidades no disponen de servicios como agua y drenaje, sus
hogares no cuentan con cimentacin adecuada ni tienen acceso a agua
de calidad aceptable. Por lo general, tampoco pueden mantener las
condiciones mnimas de higiene para evitar la transmisin y
propagacin de enfermedades, principalmente las respiratorias y
gastrointestinales. Ello repercute directamente en la producti-
vidad de las personas, pues disminuye su condicin fsica y con ello
su capacidad para desarrollarse. Margulis 15 proporciona un dato
que permite dimensionar la capacidad econmica que se necesitara
para controlar los im- pactos de la contaminacin en la salud:
estima que el costo anual en Mxico para enfrentar las enfermedades
gastrointestinales por contaminacin de agua es del orden de 12,300
millones de pesos.Estacuestinmuestralaconvenienciaeconmicadepen-
sar en la proteccin ambiental como medida preventiva, no slo
correctiva. En materia de vulnerabilidad, las mujeres y los nios
son los grupos que invierten ms tiempo y energa en la bsqueda de
agua, lea y alimentos. Por tanto, una mejora en los ecosiste-
- 24. 28 CAPTULO 1 GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE
INTRODUCCIN La siguiente tabla muestra la posicin que ocupa cada
estado de la repblica en trminos de sustentabilidad. En el primer
decil, es decir, en los 10 primeros estados mejor posicionados o
con mejores condiciones ambientales (Baja California Sur, Nuevo
Len, Coahuila, Quintana Roo, Sonora, Tamaulipas, Durango, Baja
California, Jalisco y Chihuahua), los grados de marginacin son
bajos y muy bajos; en cambio, en el tercer decil esto es, los 10
estados menos sustentables se ubican aquellos con mayores niveles
de pobreza y donde la marginacin se califica predomi- nantemente
alta y muy alta (ver tabla siguiente). Grado de sustentabilidad
(ISA) Entidad PIB per cpita Grado de marginacin Nivel de
perturbacin forestal 1 Baja California Sur 114 294 Bajo Media 2
Nuevo Len 182 778 Muy Bajo Baja 3 Coahuila 122 591 Muy Bajo Baja 4
Quintana Roo 123 256 Bajo Alta 5 Sonora 109 111 Bajo Baja 6
Tamaulipas 109 336 Bajo Baja 7 Durango 88 635 Medio Baja 8 Baja
California 101 061 Muy Bajo Media 9 Jalisco 97 856 Bajo Media 10
Chihuahua 103 217 Bajo Baja 11 Distrito Federal 226 160 Muy Bajo
Baja 12 Campeche 70 764 Alto Alta 13 Sinaloa 87 462 Medio Media 14
Colima 91 993 Bajo Media 15 Yucatn 82 635 Alto Alta 16 Nayarit 64
715 Medio Alta 17 Aguascalientes 105 305 Bajo Baja 18 Tabasco 173
980 Alto Media 19 Quertaro 114 518 Medio Media 20 Guerrero 49 903
Muy alto Alta 21 Oaxaca 46 054 Muy alto Alta 22 San Luis Potos 82
257 Alto Baja 23 Tlaxcala 52 257 Medio Baja 24 Mxico 68 423 Bajo
Media 25 Guanajuato 78 957 Medio Baja 26 Michoacn 64 389 Alto Alta
27 Puebla 65 607 Alto Alta 28 Zacatecas 66 791 Medio Baja 29
Veracruz 69 720 Alto Media 30 Morelos 70 974 Bajo Alta 31 Chiapas
43 798 Muy alto Alta 32 Hidalgo 65 447 Alto Alta Tabla 1.
Sustentabi- lidad ambiental por entidades federativas Elaboracin
propia con base en CESPEDES, 2001; CONAPO 2005; INEGI 2009, INEGI
2010 El nivel de perturbacin forestal est basado en el ndice
normalizado del ISA.
- 25. 29 CAPTULO 1INTRODUCCINGUA PARA EL DESARROLLO LOCAL
SUSTENTABLE Las acciones contra la pobreza y la degradacin
ambiental deben disearse conjuntamente. Las polticas de desarrollo
que ignoren el impacto ecolgico que tiene la falta de alimento,
ingreso y patrimonio, no podrn obtener resultados satis- factorios
ni permanentes. LOS SERVICIOS AMBIENTALES Y EL COMBATE A LA POBREZA
La experiencia acumulada a nivel internacional confirma que las
condiciones y la gestin de los servicios de los ecosistemas son
factores decisivos para el xito o fracaso de las acciones de
combate a la pobreza. De hecho, la degradacin de los servicios
ambientales ya se considera un obstculo para alcanzar los Ob-
jetivos del Milenio.
Hastalaprimeramitaddeladcadadelosnoventa,lapoltica
ambientalestuvocentralizadayregidaporunsistemadenormas y castigos.
Se procuraba aplicar el principio de quien contami- na, paga, pero
sin considerar primero cmo se podra hacer efectivo este principio
bajo condiciones de creciente pobreza y marginacin. En los ltimos
10 aos, esta visin de poltica pblica ha re-
conocidoelcombatealapobrezacomocondicinnecesariapara el
aprovechamiento sustentable de la naturaleza y para garanti- zar de
recursos para las generaciones venideras. Por ello se han orientado
recursos a fomentar el cuidado y la conservacin del medio ambiente
en el mbito rural precisamente donde se focaliza la pobreza extrema
-, usando esquemas como el pago por servicios ambientales,
proyectos productivos sustentables y tecnologas alternativas como
las estufas ahorradoras y los sani- tarios ecolgicos. Las polticas
de desarrollo social y ambiental dirigidas a la conservacin y
manejo adecuado de los recursos naturales, son la herramienta ms
importante para alcanzar un desarrollo eco- nmico que sea
eficiente, equitativo y de largo plazo en las co- munidades ms
pobres del pas.
- 26. Marco jurdico del municipio CAPTULO 2 2.1 Marco jurdico del
municipio 2.2 mbitos de accin municipal 2.3 Control jurisprudencial
sobre la emisin de reglamentos municipales 2.4 Gua para la
elaboracin de reglamentos 2.5 Competencia de los municipios en
materia ambiental, desarrollo urbano y econmico 2.6 Finanzas
municipales 32 33 34 35 37 41
- 27. 32 CAPTULO 2 GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE En
Mxico, el Municipio es el orden de gobierno ms cercano a la mayora
de los mexicanos, en l se generan las bases pri- marias para
permitir un desarrollo integral en materia de sus- tentabilidad. A
continuacin se analizarn las disposiciones legales aplicables,
desde la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
(Constitucin) y leyes generales que distri- buyen competencias
entre los diferentes rdenes de gobierno en materia ambiental, de
desarrollo urbano y econmico, hasta la normatividad estatal y local
aplicable. Siendo as, se establece la siguiente estructura: I.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; II. Ley
General de Asentamientos Humanos; III. Ley General del Equilibrio
Ecolgico y la Proteccin al Ambiente; IV. Ley General de Vida
Silvestre; V. Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable; VI.
Ley General para la Prevencin y la Gestin Integral de los Residuos;
VII. Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentable; VIII. Ley de
Aguas Nacionales; IX. Legislacin sobre contribuciones federales
relaciona- das con las materias objeto del presente estudio, que
mediante la coordinacin fiscal recaudan los munici- pios; X.
Legislacin estatal, y XI. Disposiciones municipales 2.1 Marco
jurdico del municipio El Estado Mexicano es una Federacin (Artculos
39 al 114 de la Constitucin) en tanto que est constituido por
Estados Libres y Soberanos y por el Distrito Federal (Artculos
Artculo 40 y 116 de la Constitucin); asimismo, dichos Estados
tienen como base de su divisin territorial y de su organizacin
poltica y adminis- trativa al Municipio Libre, de conformidad con
lo establecido en el artculo 115 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos. De esta manera se constituyen los tres
rdenes de gobierno. 2.1 marco jurdico del municipio 2.2 mbitos de
accin municipal 2.3 control jurisprudencial sobre la emisin de
reglamentos municipales 2.4 gua para la elaboracin de reglamentos
2.5 competencia de los municipios en materia ambiental, desarrollo
urbano y econmico Marco jurdico del municipio ESTADO FEDERAL
SOBERANO INDEPENDIENTE Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos Artculos 39 al 114 MUNICIPIOS LIBRES Constitucin Poltica
E.U.M Artculos 115 ENTIDADES FEDERATIVAS LIBRES Y SOBERANAS En lo
concerniente a su rgimen interior, unidos en una Federacin
Constitucin Poltica E.U.M. Artculo 40 Y 116 Ahora bien, una vez que
el artculo 115 de la Constitucin Federal establece y reconoce al
municipio como un nivel de go- bierno, el siguiente mbito de
competencia son las Constitucio- nes Polticas de los 31 estados de
la federacin, quienes regulan la estructura municipal con la
finalidad de reconocerlos como municipios integrantes de la entidad
y por otra parte, para esta- blecerles los elementos generales de
su estructura de su gobier- no en cuanto a su administracin y
facultades, con el espritu de
- 28. 33 CAPTULO 2GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE
consolidar una congruencia entre niveles de gobierno. De esta
forma, se emiten por parte delaslegislaturasloca- les las Leyes
Orgnicas Mu- nicipales. Posteriormente, los mu- nicipios con
fundamento en los tres ordenamientos arri- ba citados, uno de orden
fe- deral y dos de orden estatal, su primer acto como facul- tad
reglamentaria es relativa a la emisin del Bando de Polica y Buen
Gobierno. Una vez que se ha constituido el Ayuntamiento, entendido
ste como rgano de gobierno de municipio, el cabildo en turno tendr
la facultad para aprobar la elaboracin y/o modificacin y vigencia
de los planes de desarrollo, reglamentos, ordenanzas, circulares y
cualquier otro tipo de documento administrativo de competencia
municipal. 2.2 mbitos de accin municipal El siguiente listado sobre
la competencia municipal seala los elementos con los que debe
contar el Municipio como mbito de gobierno: I. Ejercicio de la
Funcin Normativa: expedicin de re- glamentos y disposiciones
internas. II. Ejercicio de la Funcin Jurisdiccional: control de la
le- galidad de los actos administrativos emanados de las
autoridades municipales. III. Ejercicio de la Funcin
Administrativa: 1. Control del patrimonio municipal. 2. Regulacin
del sistema econmico y financiero del Municipio. 3. Celebracin de
convenios y contratos municipales, estableciendo sus modalidades.
4. Presentacin de los servicios pblicos a su cargo. 5. Realizacin
de obras pblicas de urbanizacin, equipamiento, infraestructura y
diseo. 6. Promocin de actividades artesanales e industriales
mediante campaas para aprovechamiento de los recursos naturales de
la regin (ferias, concursos, exposiciones). 7. Vigilancia. a) En
materia de propiedad, lo relativo a construccio- nes. b) De
edificios en va pblica: reparacin o demolicin de edificios que
amenazan ruina. c) En materia sanitaria: En general,el cumplimiento
de las disposiciones federales en materia de salud. d) De las
costumbres: moralidad pblica. Juegos, es pectculos pblicos. Labor
de parto y prevencin. e) En materia del trabajo: atribuciones con
relacin a horarios de trabajo y actividad comercial.Vigilancia en
el cumplimiento del artculo 123 Constitucional. f) En materia de
educacin. g) En materia de cultos. 8. Seguridad pblica. 9. Fomento
de la actividad cultural: escuelas de artes y oficios, conciertos,
exposiciones, conferencias, etc. 10. Incremento de la asistencia
social. 11. Rgimen de transportes. Servicio urbano y/o dentro de la
circunscripcin del Municipio.Terminales o cen- trales. 12.
Regulacin sobre el uso de la va pblica. 13. Dotacin y mantenimiento
del mobiliario urbano: pos- tes, semforos, depsitos de basura,
bancas, casetas de telfonos, lavaderos, piletas, entre otros. 14.
Medidas de proteccin y educacin peatonal: seali- zaciones,
descansos, etc. 15. Medio ambiente en general. Prevencin y control
de la contaminacin de los recursos naturales y del en torno. 16.
Nomenclatura de avenidas, ejes viales o peatonales, calles y
callejones, andadores. 17. Participacin en materia se asentamientos
humanos. 18. Fomento de actividades econmicas en el orden local.
19. Ejercicio del poder de la polica de seguridad pblica, ambiental
y trnsito y auxiliar. 20. Las dems que constitucionalmente se
establezcan y seales las normas secundarias.
Ahorabien,demaneraesquemticasepresentanlosinstrumen- tos legales
administrativos de los Municipios: La ley establece que el Cabildo
est facultado para emitir su Plan de Desarrollo Municipal, y
asimila- dos a ste, diversos planes en distintas materias:
ambiental, urbano, econmico, de seguridad y pro- teccin civil,
etc.
- 29. 34 CAPTULO 2 GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE MARCO
JURDICO DEL MUNICIPIO Por otra parte, se presenta una gua que seala
algunas materias sobre las cuales los municipios podrn expedir
reglamentos, con base en las leyes estatales y federales
aplicables: Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y
disposicin de aguas residuales Alumbrado pblico Desarrollo rural
Turismo Ordenamiento territorial y desarrollo urbano sustentable
Medio ambiente Desarrollo econmico Deporte y cultura fsica Igualdad
de derechos y oportunidades entre mujeres y hombres Agropecuario
Residuos slidos urbanos (Basura) Atencin para personas con
discapacidad Educacin Proteccin civil Seguridad pblica
Responsabilidades de los servidores pblicos Informacin,
transparencia y acceso a la informacin pblica Asistencia social y
proteccin de datos personales 2.3 Control Jurisprudencial sobre la
emisin de Reglamentos Municipales CREACIN DE REGLAMENTOS La Suprema
Corte de Justicia de la Nacin emiti un criterio ju- risprudencial
sobre la extensin normativa de los reglamentos derivados del
principio constitucional sealado en la fraccin II del artculo 115
Constitucional, en tal virtud, los Municipios de- Bando de Polica y
Buen Gobierno Reglamento Interior del Ayuntamiento Reglamento de la
administracin pblica municipal Reglamentos Interiores de las
unidades administrativas Reglamentos que regulan la prestacin de
servicios y funciones pblicas Reglamentos que establecen la relacin
con la poblacin Circulares y disposiciones administrativas
Disposiciones administrativas La organizacin poltica y
administrativa del municipio, integra las obligaciones y derechos
de los habitantes y competencias de la autoridad municipal Las
atribuciones individuales y colegiadas de los miembros del
Ayuntamiento La estructura de la administracin pblica municipal y
las atribuciones generales de cada unidad administrativa Las
atribuciones de cada unidad administrativa y las de sus integrantes
de manera especfica Forma de prestacin de los servicios y funciones
pblicas El desarrollo de actividades de produccin, bienes o
servicios y conductas vinculadas con la vecindad y vida cotidiana
de habitantes Instrucciones o reglas dirigidas por rganos
superiores a inferiores para especificar interpretaciones de
normas, acuerdo ejecutivo o procedimientos Emitidas
fundamentalmente con carcter de urgente con efectos a
particulares
- 30. 35 CAPTULO 2GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE MARCO
JURDICO DEL MUNICIPIO bern respetar las bases generales que
establezcan tanto la legis- latura local y por consiguiente, las
del Congreso de la Unin, con
elobjetodedaruniformidadalosMunicipiosdeunEstadoensus
aspectosfundamentales. EstaJurisprudencia(P./J. 55/2008)es- tableci
que la reglamentacin municipal no es ilimitada ya que debe ser
acorde a las bases generales administrativas estableci- das por las
Legislaturas Locales. El argumento consiste en que a stas ltimas
les corresponde constitucionalmente la funcin de
uniformidad,esdecir,generarunidadgubernamentalalinterior de la
entidad. AUSENCIA DE REGLAMENTO MUNICIPAL. Por otro lado, en caso
de que la autoridad municipal carezca de su propio reglamento en la
materia de que se trate, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
considera que (P./J. 131/2005) los Ayuntamientos podrn fundamentar
su actuacin en las leyes estatales con el objeto de no paralizar
sus funciones y fortalecer el principio de juridicidad, es decir,
que los actos de autoridad se encuentren en una norma jurdica. 2.4
Gua para la elaboracin de reglamentos Resulta muy importante
considerar diversos aspectos para ela-
borarlanormatividadreglamentariaalinteriordeunmunicipio, de tal
forma que en el espritu de trabajar para los principios de
eficiencia y eficacia de la administracin pblica municipal, se
desglosan los siguientes pasos para lograrlo: 1 EXAMINAR Examinar
el marco legal de la materia que se trate. 2 DEFINIR
Definirlascarenciasytemasdefondoquemotivanlacreacinde un nuevo
reglamento, para dimensionar el tema y no crear nor- mas
inaplicables. 3 PUNTUALIZAR Puntualizar los lmites del reglamento
para no generar dispo- siciones que contravengan normas de orden
pblico, omitan la jerarqua del sistema jurdico o regulen temas que
sean compe- tencia ajena a la del Ayuntamiento. 4 DAR CLARIDAD Dar
claridadal proyecto del reglamento, para que sea contunden te,
definido y congruente entre la problemtica y lo que se pre- tende
ordenar. 5 DEBATIRYDELIBERAR Debatir y deliberar el proyecto del
reglamento a travs de la ins- talacin de sesin de Cabildo con el
objeto de compartir opinio- nes y enriquecer el reglamento. 6
CONSULTA PBLICA Consulta pblica y en su caso, instalacin de consejo
ciudadano, parahacerobservacionesyensucaso,realizarmodificacionesal
proyecto. 7 FUNDAMENTARYMOTIVAR Fundamentar y motivar el documento
legal final, as como esta- blecer el periodo de vigencia. 8 APROBAR
Aprobar en sesin de cabildo. 9 PROMULGARLOYPUBLICARLO
PromulgarloypublicarlomediantelafirmadelPresidenteMuni- cipal en el
diario oficial, boletn oficial o gaceta de gobierno mu- nicipal;
tambin podr solicitar que se publique en diario oficial, boletn
oficial o gaceta de gobierno de orden estatal.
- 31. 36 CAPTULO 2 GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE MARCO
JURDICO DEL MUNICIPIO Figura 2.1 Pasos para la elaboracin de un
reglamento Elaboracin propia
- 32. 37 CAPTULO 2GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE MARCO
JURDICO DEL MUNICIPIO 2.5 Competencia de los municipios en materia
ambiental, desarrollo urbano y econmico Existen artculos de la
Constitucin General de la Repblica que
incidenenlamateriamunicipal,comoelapartadoa)delartculo 26, en
materia de planeacin para el desarrollo urbano; prra- fo tercero
del artculo 27, para la expedicin de reglamentos y disposiciones
administrativas en materia de desarrollo urbano; fraccin XXIX-C del
artculo 73, para la concurrencia en ma- teria de asentamientos
humanos y la fraccin XXIX-G de ese mismo artculo para la
concurrencia en materia de proteccin al ambiente; artculo 116, que
establece el rgimen estatal para ce- lebrar convenios de asuncin de
funciones con sus municipios; y fundamentalmente el artculo 115 de
la Constitucin General de la Repblica que seala de manera general
las competencias conferidas a los municipios en materia ambiental,
desarrollo ur- bano y econmico, entre otras. Derivado de ello, se
asientan las bases generales que por principio comn establecen las
entida- des federativas al mbito jurdico local, siendo las ms
impor- tantes las siguientes:
Unadelastareasmsimportantesdelaautoridadmunicipalesla preservacin,
conservacin y aprovechamiento de los recursos naturales
municipales, bajo principios de sustentabilidad am- biental que
mejoren la calidad de vida de sus habitantes y ase- guren su
conservacin para las futuras generaciones. Por ello,
porreglageneralydemaneraestratgica,lacompetenciaeneste rubro se
divide en cuatro reas: 1. Planeacin ambiental
Internalizacindepolticaambiental Establecer que la tarea de cuidar
el medio ambiente no sea una funcin exclusiva del rea de ecologa o
de medio ambiente mu-
nicipal,sinoquesearesponsabilidaddetodaslasreasdelAyun- tamiento;
procurando el desarrollo del municipio y la conserva- cin de los
recursos naturales. Modificacioneslegislativas
Elreadeecologaodemedioambientemunicipal,atravsdesu titular, puede
proponer al Ayuntamiento que solicite a la Legis- latura Local las
modificaciones a la legislacin vigente derivados
deloscriteriosambientalesquesegenerencomoresultadodelos estudios e
investigaciones cientficas aplicables al territorio mu- nicipal.
Coordinacininterinstitucional El rea de ecologa o de medio ambiente
municipal, a travs de su titular, podra proponer al Ayuntamiento
coordinarse con las autoridades federales, estatales y municipales
contiguas, en la vigilancia y cumplimiento de la legislacin
ambiental vigente y dems disposiciones aplicables. Hay asuntos que
deben de tra- tarse con el apoyo de los tres niveles de gobierno,
como sera el caso de reas naturales ubicadas en el territorio de
dos munici- pios. CatlogodeProgramasAmbientalesMunicipales El rea
de ecologa o medio ambiente municipal puede elaborar una especie de
catlogo o ndice de programas ambientales, por ejemplo: si llevan un
programa de separacin de basura y en qu
lugareslorealizan,sicuentancontalleresdeeducacinambien- tal o
cursos como los talleres semanales a escuelas. El objetivo es
publicar todas las actividades ambientales que realizan.
PlanAmbientalMunicipal
Elaborarundocumentoqueplanteeensuprimerapartelasitua-
cinactualdelMunicipio,suscondicionesnaturalesysuproble- mtica; y en
su segunda parte, las estrategias ambientales para combatirlos.
Este documento tiene relevancia porque es el so- porte para
desarrollar proyectos y solicitar la entrega de apoyos estatales o
federales. ConsejoMunicipaldeDesarrolloSustentable(COMDES) Integrar
un consejo ciudadano que est cercano a las decisio- nes del cabildo
y del rea de medio ambiente municipal, a fin de participar con sus
propuestas tanto en el campo reglamentario como en el de la
concertacin ciudadana. Otras responsabilidades de planeacin
ambiental son: Coordinar acciones y cumplir las obligaciones
derivadas de los convenios y acuerdos de colaboracin, coordinacin o
concer- tacinformuladosentreelAyuntamientoylossectorespblico,
social y privado. Elaborar y aplicar un programa estratgico
municipal de pro- teccin ambiental y desarrollo sustentable.
Expedir un programa de accin relativo al cambio climtico municipal,
acorde con el nacional y en su caso, con el estatal. Emitir el
dictamen para la factibilidad ambiental en la instala- cin de
anuncios espectaculares. Promover las polticas pblicas tendientes a
propiciar el reso y reciclado de materiales. Evaluar el
cumplimiento de la normatividad ambiental para la apertura de
establecimientos comerciales. Formular y conducir la poltica
municipal de informacin y pro- mocin en materia ambiental.
- 33. 38 CAPTULO 2 GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE MARCO
JURDICO DEL MUNICIPIO Fomentar la promocin, investigacin y educacin
en materia ambientalencoordinacinconlossectorespblico,socialypri-
vado. 2. Sistemas de manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales ProgramadeOrdenamientoEcolgicodelterritoriomunicipal
Consiste en generar un instrumento legal que regule o induzca el
uso de suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la
proteccin del medio ambiente, la preservacin y el aprovecha- miento
sustentable de los recursos naturales. Se puede firmar un convenio
con el gobierno estatal para orientar la integracin del
ordenamiento y solicitar su apoyo en la gestin de los recursos para
su elaboracin.
Autorizacionesparaincisin,poda,trasplanteoderribo,restituciny
sustitucindevegetacinenvapblicaypropiedadprivada. Consiste en
emitir las autorizaciones para cualquier tipo de ac- tividad sobre
la vegetacin urbana en va pblica y dentro de las propiedades
privadas, a su vez, podr emitir un reglamento de especies
recomendadas y el tipo de compensacin que pedir por cada rbol con
solicitud para derribo, as como sus pautas de manejo. Colaborar con
la autoridad estatal para el cumplimiento de la mani-
festacindeimpactoambiental. La autoridad municipal podr emitir un
oficio a la autoridad estatal de medio ambiente para que libere la
condicionante de cubrir el porcentaje requerido para rea verde y a
su vez, podr firmarunconvenioconelusuarioafindeconservarunreaver-
de de manera permanente. Celebrar un convenio en materia de asuncin
de funciones en admi-
nistracindereasnaturalesprotegidasycuerposdeagua. La autoridad
municipal podr firmar un convenio con la auto- ridad estatal y en
su caso con la federal, a fin de que ste pueda delegar la
administracin de un rea natural protegida o algu- na otra rea
federal como un cuerpo de agua al municipio, esto implica que
transfiera los recursos autorizados para tal fin y la
responsabilidad de su proteccin. Otras consideraciones de manejo y
aprovechamiento de los re- cursos naturales son las siguientes:
Expedir autorizaciones de pesca en cuerpos de agua ubicados
enterritoriomunicipal,siempreycuandoseadesucompetencia. Establecer
y difundir los programas de reforestacin y de pro- teccin al
ambiente. Aplicar disposiciones jurdicas en materia de conservacin
y aprovechamiento de los elementos naturales, entre los que se
incluyen agua, suelo, flora y fauna, conforme a la legislacin
aplicable. Vigilar y asegurar, mediante las medidas
correspondientes, que las actividades relativas a la crianza,
produccin y pose- sin de animales dentro del territorio municipal,
se realicen en los trminos previstos en la legislacin ambiental
vigente. Colaborar con la autoridad estatal, cuando sea necesario,
me- diante la entrega de informacin ambiental para la expedicin de
la declaratoria del rea natural protegida estatal dentro del
territorio municipal. Colaborar con la autoridad estatal en la
implementacin de las medidas correspondientes para el caso de
contingencias am- bientales. Declarar, proteger y conservar las
reas de preservacin eco- lgicas municipales, acorde a las
disposiciones legales de ca- rcter federal y estatal,as como el
programa de manejo de las mismas. 3. Regulacin y control de las
actividades industriales, comer- ciales y de servicios
Expedirunalicenciaambientalmunicipal Para todos aquellos
establecimientos o industrias que cumplan con la normatividad
municipal vigente. Sirve como una regula- cin ambiental que bien
podra pedirse como un requisito de la licencia de funcionamiento.
Mientras que otras facultades en la Regulacin y control de las
actividades industriales, comerciales y de servicios: Prohibir,
sancionar y establecer medidas de prevencin relati- vas a la quema
de residuos orgnicos e inorgnicos. Prevenir y controlar la
contaminacin visual, as como la ori- ginada por gases, humos,
polvos, ruidos, vibraciones, energa trmica y lumnica, radiaciones
electromagnticas y olores en el ambiente, cuando provengan de
actividades, procesos o es- tablecimientos de su competencia y de
acuerdo a las disposi- ciones jurdicas en la materia.
Preservarelequilibrioecolgicoporlosefectosdelserviciop- blico
municipal de alcantarillado, limpia, mercados, centrales de abasto,
panteones, rastro, trnsito y transportes locales. Participar en la
prevencin y control de la contaminacin del suelo,regulando las
fuentes generadoras y transportadoras de residuos.
- 34. 39 CAPTULO 2GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE MARCO
JURDICO DEL MUNICIPIO Vigilar que los residuos slidos urbanos,
agropecuarios y de actividades de construccin y obra pblica en
general se reco- lecten y dispongan conforme a la legislacin
aplicable. Colaborar con el rea de servicios pblicos municipales,
en la formulacin y vigilancia del programa municipal de manejo in-
tegral de residuos slidos. Aplicar la normatividad correspondiente,
a fin de asegurar el control sobre los niveles mximos permisibles
de las fuentes contaminantes en sus diversas ramas. Establecer y
operar, con el apoyo tcnico de la autoridad es- tatal, el monitoreo
de la contaminacin de la atmsfera en el Municipio. 4. rea jurdica
Levantarprocedimientosyemitirresolucionesadministrativas De acuerdo
a las rdenes de verificacin realizada por los ins- pectores
competentes del rea, iniciar procedimientos por in- cumplimiento a
la norma y en su caso, emitir una resolucin administrativa con las
sanciones correspondientes establecidas preferentemente en su
reglamento municipal. Otras facultades del rea jurdica son:
Ordenar, llevar a cabo y dar seguimiento a las diligencias de
inspeccin y verificacin en materia de proteccin al ambiente,
exceptuando aquellas exclusivas a la federacin o al gobierno
estatal. Expedir dictmenes tcnicos para la cuantificacin de los da-
os causados al medio ambiente, de competencia municipal. Asesorar y
establecer los criterios y mecanismos de preven- cin y control
ambiental en la prestacin de los servicios pbli- cos municipales,as
como en la planeacin de proyectos y obra pblica. Revocar y en su
caso, dejar sin efectos los registros, licencias, vistos buenos y
dictmenes emitidos en materia ambiental, cuando no se cumplan las
condicionantes establecidas. Dejar sin efectos una sancin que
hubiera quedado firme, de oficio o a peticin de parte, cuando se
trate de un error mani-
fiestooelparticulardemuestrequeyahabadadocumplimien- to con
antelacin. B) Desarrollo urbano
Lacompetenciamunicipalenmateriadedesarrollourbanoseha caracterizado
a travs de los aos por una gran complejidad, por lo que en la
actualidad y por regla general, se divide estratgica- mente en
cinco reas operativas y un rea tcnica jurdica: 1. De planeacin y
control urbano Proponer actualizaciones o en su caso, expedicin del
Plan de Desa- rrolloUrbanoMunicipal Es el documento que integra las
caractersticas generales (carto- grafa urbana), las condiciones y
las estrategias para desarrollar la actividad urbana y econmica del
municipio pero con un es- tricto cumplimiento al uso de suelo.
Otras facultades del rea son: Emitir el Plan de Imagen Urbana con
enfoque de proteccin a zonas de patrimonio municipal. Integrar un
padrn de alineamientos y nmeros oficiales a pre- dios. Declarar
bienes con la categora de histricos, artsticos y pro- tegidos dada
la importancia cultural para el municipio; y apro- bar y supervisar
la obra de aquellos proyectos arquitectnicos cercanos a esos bienes
Emitir autorizaciones para el rgimen de propiedad en condo- minio.
Autorizar la colocacin de anuncios, previa entrega de clculos
dimensionales,pago de derechos y dems requisitos de la nor-
matividad aplicable. Integrar un padrn de las constancias de uso de
suelo de con- formidad con el Plan de Desarrollo Municipal.
Integrar un padrn de las licencias de construccin, con base en los
lineamientos sealados por las entidades federativas. Gestionar la
electrificacin para las colonias, pueblos o comu- nidades, ante las
dependencias federales correspondientes. Integrar un cuerpo de
inspectores, notificadores y verificado- res que participarn en el
levantamiento de reporte para inicio de procedimientos
correspondientes de manera general para el desarrollo urbano y en
la ejecucin de las resoluciones que contengan sanciones o medidas
de seguridad. 2. Fraccionamientos
Emitireldictamendeproyectodefraccionamiento Inspeccionar y
verificar que los fraccionamientos cuenten con las licencias de
construccin y de uso de suelo de orden munici-
pal,ascomotambinhayanentregadolassuperficiesparareas comunes, de
esparcimiento y educativas, conforme a la norma aplicable.
- 35. 40 CAPTULO 2 GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE MARCO
JURDICO DEL MUNICIPIO Otras facultades del rea son: Expedir un
dictamen relativo al proyecto urbano del fracciona- miento.
Informar a la dependencia estatal en caso de que los fracciona-
mientos no hayan cumplido con su impacto regional original.
Verificar durante la construccin de los fraccionamientos que se
construyan conforme a las licencias de uso de suelo y cons-
truccin, en forma cuantitativa y cualitativa. Asistir en la entrega
de los fraccionamientos concluidos. Integrar un sistema estadstico
de fraccionamientos autoriza- dos y entregados. 3. Uso de Suelo,
subdivisiones y fusiones Constanciasdeusodesuelo Analizar,
autorizar y entregar las constancias de uso de suelo, as como
tambin las subdivisiones, fusiones y adecuaciones de predios. 4.
Licencias de construccin Licenciadeconstruccin
Entregarlalicenciadeconstruccinparaelcasodequeseaprue-
beelproyectodeconstruccinoremodelacindebienesinmue- bles. 5.
Alineamientos y nmero oficiales Alineamientosdeprediosyvialidades
E