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“Implicancias presupuestarias y de personal en la política militar
argentina: 2007 – 2012”
Congreso ISA/FLACSO Bs. As, 23 de julio 2014, FCE/UBA Aula 454, 16hrs.
Miguel Ansorena Gratacos
Ariel Pfurr
Thomas Scheetz
Palabras claves: gasto militar, personal, S3P, Planeamiento por Capacidades, capacidad operativa
Introducción
Desde hace una década la Argentina se ha presentado como un ejemplo regional de
reformas significativas en el sector militar: planeamiento por capacidades y S3P, su industria
militar, entre otros. Será el propósito de este trabajo mostrar que, en general, estas “reformas”
son más declamaciones que realidades y que Argentina requiere una genuina reestructuración
militar.
En lo que sigue examinamos la asignación de personal por grado y por programa
(viéndolo desde la perspectiva de S3P y “Planeamiento por Capacidades”). Inicialmente
presentamos una comparación nacional e internacional por porcentajes de gasto y de
personal, y luego enfocamos los programas de “capacidad operacional”, “sanidad”,
“actividades centrales” y “educación y formación”, estudiando su evolución para poder
establecer algunas pautas de “eficiencia” en los programas y hacer algunas sugerencias
económicas y presupuestarias de reasignación de fondos y personal para mejorar las
capacidades operativas de cada fuerza. Es obvio que esta tarea supone un despliegue y un
diseño de fuerzas muy concretas. Sin embargo, con algunos supuestos respecto a la
universalmente creciente capital intensividad (K/L) ofrecemos algunas opciones para la
eficientización en la distribución del presupuesto entre mano de obra, adquisiciones,
operaciones y mantenimiento en los programa 16 de las fuerzas.
I. Breve presentación de la teoría microeconómica aplicada a la gestión de las FFAA1
Subyacente a la oferta de bienes y servicios (es decir la “producción” de cualquier
producto, como bicicletas, maíz o las Fuerzas Armadas) la ciencia económica formula una
“función de producción” que abarca los insumos combinados en la elaboración del producto.
Aunque los economistas presentan distintas variantes de una función de producción, todas
estas relacionan los siguientes insumos (o “factores de producción”): capital físico (K) con
mano de obra (L). Además estos dos factores se combinan utilizando “know how” o
tecnología (A) —que también se puede denominar “capital humano.”
1 Esta sección teórica (con los cuadros incluidos) proviene de Thomas Scheetz, “Teoría económica de la gestión de las fuerzas armadas”,
Documento 7, Escuela de Defensa Nacional, 2012. Ver (www.mindef.gov.ar/edena/docs/inv/DOCT_07_SHEETZ.pdf).
2
La producción del bien público “Seguridad Externa” implica la combinación de estos factores
de producción de mano de obra (L: militares activos, retirados y civiles), capital fijo (Kf: planta
y equipo—bélico y no bélico), capital variable (Kv: --dentro del cual están operaciones,
mantenimiento y otros) y conocimiento (A: “know-how” respecto a la tecnología empleada).
Afirmamos que el reparto porcentual presupuestario entre estos factores es un indicador claro
del grado de eficiencia de la producción en capacidad operativa por parte de las Fuerzas
Armadas. Abajo veremos que existen parámetros internacionales que indican rangos
porcentuales de gastos aceptables para cualquier país que pretende tener fuerzas armadas
operativas. En este sentido el gasto militar total (100%) se reparte entre costos laborales,
adquisiciones de equipos bélicos y no bélicos, operaciones, mantenimiento, y otros gastos
menores.
En este texto se utiliza la más conocida “Cobb-Douglas” función de producción como una
estructura mental de análisis, un mecanismo didáctico:
Qdef = AKα L(1-α) , donde:
Qdef es el servicio (o bien) público de Defensa (o más bien “Seguridad Externa”) producida
por el gasto militar, GAMIL siendo p*Qdef , es decir, precio por cantidad de Defensa
(o capacidades).
A es tecnología, es decir, conocimiento sobre aspectos de producción militar, “know how” (para
el economista “tecnología” no es algo simplemente físico; está presente en el capital
humano y también está incorporado en el capital físico).
K es capital físico (a su vez subdividido entre capital fijo y capital variable). Capital fijo (Kf)
incluye planta y equipo militar (“artillado”—p. ej., un tanque y “no artillado”—p. ej.,
un camión). El capital variable (Kv) incluye gastos en operaciones, mantenimiento y
otros aspectos para mantener una fuerza en existencia—p. ej., insumos en salud militar.
L es mano de obra o fuerza laboral: uniformados (activos, pasivos y pensionistas) y civiles.
α es el exponente que expresa la proporción del gasto en capital de la totalidad del GAMIL.
(1 – α) es el exponente que expresa la proporción del GAMIL dedicado a costos de mano de
obra en defensa. Notar que 1 = 1.00 ó alternativamente 100%.
A, K y L funcionan necesariamente de forma multiplicativa, es decir, no se suma una
variable a la otra. Más bien la eficacia de un factor se logra multiplicándolo por su combinación
con el otro. De hecho un factor funciona solo cuando se combina con los otros (un soldado sin
sus “herramientas” no es un soldado). En el lenguaje militar estas herramientas (armas, equipo,
etc.) son “multiplicadores de fuerza”. Por lo tanto, la política militar no puede “dar prioridad al
factor humano” como se dice por allí.
Teniendo en mano los gastos militares devengados (mandados a pagar), y desagregados
según factores de producción, A, K y L, se puede examinar el costo para los contribuyentes del
servicio (o bien) que están contratando año tras año. Después la serie cronológica de GAMIL
desagregada se contrasta con datos internacionales en las mismas categorías. A fin de cuentas,
las fuerzas armadas deben producir “capacidad operativa”.
3
Si no lo hacen, o si no pueden cumplir con la defensa externa como misión, entonces no se
comprendería un argumento donde les asignan roles propios de otros sectores (como salud,
educación, defensa civil, etc.) donde no tienen competencia ni ventajas comparativas. ¡A cada
burocracia su rol específico!
En lo que sigue, usando los datos oficiales de los últimos años, se presentan series sobre
gasto militar nominal, costos laborales como parte del GAMIL, adquisiciones como parte del
GAMIL, cargos jerárquicos (agregando civiles y tropa), etc.2 Luego estas series se comparan
con las de otros países con los cuales se puede establecer pautas dentro de rangos admisibles
(es decir, ¿qué tanto por ciento del GAMIL gastan los países que tienen fuerzas eficientes? —
principalmente países de la OTAN). Los contrastes mostrarán la eficiencia del gasto militar
local. Paralelamente, con los datos de grado jerárquico se hará una comparación con otros
países que se pueden utilizar para establecer pautas de eficiencia aceptable respecto a cargos
por jerarquía de grado (oficiales y suboficiales).
Desde la perspectiva de la función de producción de defensa, dicho bien público
“Seguridad Externa”, se produce con capital “K” fijo (el stock, o existencias, de equipo e
infraestructura), capital variable (mayormente operaciones y mantenimiento), mano de obra “L”
(personal activo—pero sin desconocer a los pasivos) y otros insumos como educación, salud
(que aportan conocimiento a la mano de obra). Cada uno de estos factores físicos tiene su costo,
Y la suma de los costos (o gastos) equivale al GAMIL total.3
2 Se recuerda al lector que L es mano de obra (no el costo de ella). L es la suma de uniformados (los activos) y
civiles que trabajan en el sector. Pero el pago a los civiles y a los activos (más los pasivos incluidos en el costo
laboral como sueldo diferido) es el costo de mano de obra. 3 Los gastos laborales (Inciso 1 y retiros) y las adquisiciones (Inciso 4-3 y 4-4) no suman a 100% de GAMIL.
Faltan agregar Incisos 2 (Bienes de Consumo) y 3 (Servicios no Personales), el resto del Inciso 4, además de
parte de los Incisos 5 y 7 (Transferencias fuera del estado e Intereses sobre deuda).
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Cuadro 1
ARGENTINA: Evolución de los componentes del gasto militar
Año 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Gasto Militar 3265 3182 3413 3988 4285 4935 5643 7109 8769 11063 13541 16634 20703
($ millones corrientes)
(del cual):
% Costo Laboral 84% 83% 82% 83% 79% 76% 76% 74% 74% 78% 79% 79% 78%
(incluye salarios y retiros)
% Adquisiciones 1,8% 1,0% 0,9% 0,5% 0,4% 0,5% 0,8% 1,3% 1,7% 1,6% 2,3% 1,2% 0,90%
de armas
% Adquisiciones 2,3% 1,3% 2,5% 1,4% 1,6% 3,1% 2,7% 4,5% 3,8% 2,7% 3,4% 2,2% 2,20%
España
% Costo Laboral 64% 63% 55% 56% 54% 55% 54% 53% 54% 59% 63% 64,8%
% Adquisiciones 13% 13% 23% 22% 23% 22% 22% 21% 23% 17% 12% 6,7%
Reino Unido
% Costo Laboral 38% 39% 40% 40% 40% 42% 40% 39% 37% 38% 36%
% Adquisiciones 26% 24% 24% 23% 23% 23% 21% 23% 23% 22% 25%
Estados Unidos
% Costo Laboral 38% 36% 36% 36% 34% 35% 37% 35% 33% 47% 47% 41,4%
% Adquisiciones 22% 26% 27% 25% 25% 25% 24% 25% 26% 24% 24% 26,5%
Fuentes: "NATO-Russia Compendium of Financial and Economic Data Relating to Defence", OTAN, varios años.
Notas: Datos de Argentina son de Scheetz, a base de datos provistos por el Ministerio de Economía, Contaduría General de la Nación.
Las Adquisiciones argentinas de armas son del Inciso 4-4 (equipo militar "artillado") de la Jurisdicción 45.
Adquisiciones representan la suma de Incisos 4-3 (equipo) y 4-4. Este renglón es comparable con el de la OTAN.
Didácticamente todo análisis se comprende mejor cuando se contrasta con otra postura. Por
ejemplo, comparar un gasto adecuado en adquisiciones contrastándolo con otro gasto que está
fuera de equilibrio. Pues bien, a nivel internacional, existen pautas comunes (o rangos
generales) de gastos para cada uno de estos factores de producción. Los datos de los países de
la OTAN4 (ver cuadro abajo) son un indicador de que los costos laborales deberían ubicarse
entre 40% a 60% (¡máximo!) del total del GAMIL. Si sobrepasa 60% indicaría que el país tiene
poca capacidad operativa genuina. A la vez, adquisiciones (que incluyen armas y capital no
bélico—p. ej., camiones) deberían ocupar entre 15% - 25% del GAMIL año tras año. Esto
permitiría cubrir la depreciación del “stock” de equipo (entre aproximadamente 2% a 3% de su
valor anualmente) y mantenerse competitivo militarmente.
4 La definición global de GAMIL por parte de la OTAN es muy parecida a la nuestra.
5
Es notable que Argentina (ver primer cuadro arriba), ya desde hace años no ha adquirido
sistemas de armas en forma significativa, una clara indicación -- junto con su sobre-gasto en
costos laborales – de que el país no tiene capacidad operativa relevante. El gasto laboral
excesivo, muy común en las fuerzas armadas latinoamericanas, podría leerse como indicador
de que las fuerzas armadas están adquiriendo insuficiente cantidad de armamento. Pero también
indica que el GAMIL total no provee capacidad operativa relevante al país, adelantando a una
conclusión de que el GAMIL no está produciendo un “bien” público, sino un “mal” público.
Cuadro 2 OTAN
% de Gasto Militar por Categoría (o Factor de Producción)
% Personal 2007 2008 2009 2010 2011 % Adquisiciones 2007 2008 2009 2010 2011
Albania 66,2 75,7 77,1 Albania 11,3 15,7 13,4
Belgium 78,9 72,2 74,5 75,5 75,4 Belgium 4,8 8,1 8,2 6,8 6,4
Bulgaria 44,8 44,9 59,2 64,3 67,4 Bulgaria 24,0 21,4 14,2 15,4 6,3
Canada 46,0 44,9 45,3 45,3 42,5 Canada 14,8 13,0 12,8 13,8 17,5
Croatia 72,4 71,6 69,0 Croatia 10,2 8,1 12,2
Czech Rep. 49,2 51,5 46,1 50,7 56,0 Czech Rep. 10,1 12,9 22,4 12,4 13,2
Denmark 50,6 51,5 56,3 50,8 52,2 Denmark 15,7 18,8 9,9 14,1 9,7
Estonia 27,0 31,5 34,5 34,5 32,3 Estonia 23,7 10,1 17,9 11,9 10,1
France 57,1 57,4 49,3 47,6 49,4 France 21,4 21,0 27,0 30,2 28,2
Germany 54,9 53,9 53,2 52,7 52,3 Germany 14,6 17,1 17,6 17,6 16,4
Greece 79,5 74,1 56,5 65,0 73,9 Greece 10,5 16,4 27,8 18,3 6,9
Hungary 46,4 48,1 50,4 56,4 55,2 Hungary 12,1 14,8 12,7 12,1 13,1
Italy 72,8 70,8 73,9 75,1 74,8 Italy 14,0 12,7 11,3 10,9 11,7
Latvia 38,9 46,3 59,3 55,9 51,3 Latvia 9,6 14,9 5,4 15,6 10,8
Lithuania 54,7 56,3 60,9 65,6 68,3 Lithuania 18,7 16,3 16,2 10,0 10,1
Luxembourg 77,3 54,0 57,0 45,6 44,3 Luxembourg 6,8 25,1 17,4 34,4 28,4
Netherlands 47,2 48,6 50,1 52,3 53,8 Netherlands 19,1 17,2 17,6 15,7 13,6
Norway 43,2 41,9 42,4 42,7 43,4 Norway 21,4 22,6 19,2 18,1 17,0
Poland 54,4 63,2 61,1 56,8 58,2 Poland 18,6 13,9 15,9 18,1 16,1
Portugal 78,7 71,7 75,3 70,2 78,5 Portugal 8,4 13,5 8,7 13,2 8,8
Romania 72,3 69,1 79,8 79,1 80,0 Romania 13,3 16,7 8,7 8,8 7,5
Slovak Rep. 51,5 51,7 55,8 62,4 69,5 Slovak Rep. 16,2 14,6 13,2 9,8 7,1
Slovenia 59,8 62,2 67,1 61,7 74,6 Slovenia 10,8 7,4 8,5 18,0 5,7
Spain 53,0 53,8 58,7 63,4 64,8 Spain 20,8 21,4 17,4 12,1 6,7
Turkey 53,3 46,8 49,6 49,7 50,2 Turkey 24,5 29,3 25,6 27,9 28,6
United Kingdom 38,8 36,5 37,5 35,7 United Kingdom 22,6 22,5 21,9 24,5
United States 35,2 33,3 46,9 46,7 41,4 United States 24,6 26,1 24,1 24,2 26,5
Promedio Simple 54,6 53,4 57,0 57,5 59,8 Promedio Simple 16,0 17,1 15,7 16,2 13,5
Prom. Simple de 9 47,6 46,3 48,1 48,5 44,2 Prom. Simple de 9 20,4 21,1 20,4 20,5 17,2
Fuente: www.nato.int
Notas: % gastado en infraestructura no informada arriba.
Data para 2011 es preliminar.
6
II. Teoría y dificultades teóricas del planeamiento de la defensa nacional5
La construcción del Instrumento Militar con capacidad operacional genuina y
eficiente, que contribuya al cumplimiento de sus misiones, no es un hecho fortuito ni aislado.
Para tal fin deben atenderse a cuestiones como el diseño de fuerzas, adiestramiento, recursos
materiales y humanos, doctrina y planeamiento. En esta sección se analizará la estructura del
Sistema de Defensa Argentino con orientación principal establecida por S3P (el Sistema de
Planeamiento por Presupuesto y Programa).
El planeamiento es un conjunto de procesos racionales, sintéticos, actitudinales y
prácticos basados en la previsión formal de medios orientados a fines (estratégica) previos al
proceso de planificación. Según la legislación vigente en la República Argentina, “el
planeamiento de la Defensa Nacional es el proceso esencial e insustituible del Sistema de
Defensa Nacional en lo que se refiere a la definición de todos los subsistemas del instrumento
militar, como así también la eficiente y racional empleo de todos los recursos humanos y
materiales disponibles”6.
Dentro de este esquema, el modelo del Planeamiento intenta brindar una respuesta al
concepto de incertidumbre mediante la implementación de capacidades militares genéricas y
como consecuencia de ello, establece los lineamientos generales para el empleo y previsión
racional de todos aquellos factores que se encuentren presente en la elaboración y definición
del Instrumento Militar, el cual “contempla el análisis de formas genéricas de agresión y se
espera alcanzar y consolidar la aptitud de ejecutar en forma autónoma la completa gama de
operaciones posibles de manifestarse en los conflictos convencionales de origen externo
generados por actores estaduales”7.
El sistema entiende que una capacidad “es aquella aptitud o suficiencia de una
organización para lograr un efecto deseado”8. La misma es definida a través de un sistema
(recursos humanos, organización, doctrina adiestramiento, material, logística, infraestructura
e información) empleado en base a principios y procedimientos doctrinarios comunes9.
Este nuevo proceso de planeamiento permite adaptar los requerimientos, la obtención
de medios así como también los recursos indispensables y necesarios para el funcionamiento
de las fuerzas y adaptarlos al entorno estratégico actual, dicho método lógico racional
establece una guía para alcanzar los objetivos establecidos por la política de Defensa
Nacional.
5 Esta sección teórica fue tomada de la tesis de Ariel Pfurr, escrita para la maestría en defensa de la Escuela de
Defensa Nacional, manuscrito, 2014. Ver capítulos 2 y 3. 6 República Argentina, Ministerio de Defensa Nacional, Decreto PEN 1729, 2007. 7 República Argentina, Ministerio de Defensa Nacional. (2009) Manual para la identificación, formulación y
evaluación de proyectos con inversión de la defensa basadas en capacidades”. 1ª edición, Argentina, pág. 42. 8 Ministerio de Defensa Nacional, op. cit., pág. 42. 9 República Argentina, Ministerio de Defensa Nacional, Decreto PEN 1691, 2006.
7
Por otro lado, las capacidades específicas son aquellas que “constituyen la oferta que
efectúan las Fuerzas Armadas ante la demanda definida por las Capacidades Militares que
genera el Estado Mayor Conjunto”10.
La directiva sobre la Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas le
impone un desafío para el desarrollo de las capacidades, es decir, deben respetar las
especificidades de cada Fuerza, sin que este principio vulnere los conceptos de
“interoperabilidad y la efectiva integración del Instrumento Militar de la Defensa Nacional”.
A su vez, que genere “organizaciones poli-funcionales con aptitud para operar en toda la
variedad de ambientes geográficos registrados en el país”11.
Programas y Presupuesto
Por otro lado el Programa está destinada a ser una parte importante del presupuesto,
debe ser tomada como una declaración de la política actual. Como segundo espacio de
debate, es aquel que está determinado por el contexto institucional-histórico, el modelo de
gestión de recursos solo pudo ser implementado debido a que se brindaron circunstancias
únicas para que el sistema sea viable:
1. El ambiente de alta amenaza externa;
2. La articulación de una nueva estrategia global;
3. El apoyo presidencial;
4. El apoyo de las fuerzas armadas12.
Los aspectos mencionados se pueden agrupar en “dos de carácter estratégico” y los
otros “dos de carácter político”, si bien estas condiciones fueron muy importantes no se debe
soslayar el hecho que existía un grupo de profesionales civiles que estaban familiarizados
con los problemas estratégicos - logísticos de la defensa y promovieron la utilización de
enfoques analíticos en la solución de dichas dificultades, así como también medios de
vinculación entre planes, programas y presupuestos.
Adicionalmente, la práctica llevada a cabo, en términos de planificación, de las
fuerzas armadas ayudó a fijar metas operativas y cuantificables con proyección al corto
mediano y largo plazo13.
El tercer debate estaba determinado por la “inercia burocrática”, nuevos
procedimientos que tienen como consecuencia nuevas políticas, las cuales son expresadas a
través de promociones del personal o de un aumento presupuestario. Dentro de los primeros,
el aumento del tamaño de la organización significa que muchas personas nuevas pueden ser
contratados que no estén vinculados a viejas políticas. Y su rápido ascenso puede favorecer
una coyuntura para realizar los cambios deseados.
10 Íbid. 11 República Argentina, Ministerio de Defensa Nacional, Decreto PEN 1691, 2006. 12 Talmadge, Caitlin. (2006) “Transforming the Pentagon: McNamara--Rumsfeld and the politics of change”,
Security Studies Program Massachusetts Institute of Technology, VOL. XV, NO.1 spring. 13 Wildavsky, Aaron. (1969) Source: Public Administration Review, Vol. 29, No. 2, Mar. – Apr, Published,
Blackwell Publishing on behalf of the American Society for Public Administration Stable, pag. 202. URL:
http://www.jstor.org/stable/973700
8
El cuarto debate estaba signado por “el personal”, más precisamente por la “falta de
personal idóneo con habilidades analíticas para cada una de las agencias del Estado”14. El
sistema de presupuestos por programas en el ámbito de una organización se lleva a cabo
dentro de un contexto en el que hay menos autonomía del ambiente y la exigencia de mayores
niveles de experiencia de los subordinados.
Por último, para que el sistema de gestión tenga éxito es necesario considerar que:
1. Adaptar los procesos S3P a las necesidades de la nueva organización;
2. Garantizar que una organización es adecuada en personal con un número
importante de buenos analistas que entienden de S3P y saben cómo funciona el
sistema;
3. Garantizar el alto nivel de apoyo liderazgo y compromiso por parte la agencia
encargada de supervisar la aplicación de S3P dentro de una organización15.
Además, Schick explica que el proceso descrito arriba por Wildavsky es inviable
debido a que el proceso presupuestario en ausencia de S3P no es analítico. “Si el análisis
político es objetivo, el presupuesto hace esencial que se proporcione algún tipo de estructura
para su análisis”16. Básicamente, antes del S3P el análisis presupuestario era muy escaso,
pero el devenir de la nueva configuración internacional y la mayor atención del gasto interno
establecieron la necesidad de realizar algún tipo de examen al gasto público. El punto es que
dentro de un sistema, “el presupuesto no puede divorciarse de cada una de las partes que lo
componen y sobre todo el contexto que condiciona al presupuesto”, sino el enfoque sistémico
seria débil.
Finalmente, aparecen algunas críticas que no son teorías en si mismas sino que aluden
a ciertos procesos que se desarrollan en el sistema, las cuales que centran sus estudios en la
integración. La principal está caracterizada por “la falta de vincular la política, la
planificación y la elaboración de los presupuestos puede ser el factor más importante que
contribuye a malos resultados presupuestarios en el nivel macro, estratégico y operacional”17.
En general, el sistema se encuentra fuertemente condicionado por la ausencia de
procesos de toma de decisiones eficaces, la desconexión de planificación política de los
programas y por último se limitan por la falta de orientación presupuestaria. Así las políticas
que el gobierno pretenda impulsar no serán puestas en funcionamiento, y aquellas que se
puedan implementar estarán limitadas en recursos y no se sustentaran sobre prioridades
estratégicas.
Las principales derivaciones de este sistema ineficiente tendrá su correlato en el
presupuesto, que por un lado solo podrá mantener algunos programas principales (salud,
seguridad, etc.) con enormes déficit y por otro lado, las asignaciones de los recursos serán
14 White, Kenneth H., (Jr). (1972) “PPBS and Policy analysis are they really incompatible?” US Army War
College, Carlisle Barracks, Pennsylvania, March, pag. 201. 15 Schick, Allen. (1973) “A Death in the Bureaucracy: The Demise of Federal PPB”. Public Administration
Review Vol. 33, No. 2, Mar. - Apr., pág. 146-156.
http://www.jstor.org/discover/10.2307/974211?uid=3737512&uid=2129&uid=2&uid=70&uid=4&sid=21102
675454747 16 White, op. cit., pág. 202. 17 World Bank. (1998) Public Expenditure Management Handbook, Washington, D.C., pag. 31.
9
susceptibles de grupos de poder políticos en lugar de asignar los recursos en función de las
opciones de política claras para alcanzar los objetivos estratégicos.
Estas posiciones críticas se ven enriquecidas por el análisis de la “incertidumbre”, la
cual se materializa en el proceso de asignación de recursos, la falta de conciencia entre las
decisiones políticas y los recursos disponibles para llevarlas a cabo, y por aquellas
prioridades políticas declaradas por el Gobierno y las prioridades reales basados en la
asignación del gasto.
Desde el punto de vista teórico general, la herramienta de gestión S3P es un sistema
dinámico y flexible, características que le permitieron aggiornarse a las necesidades de
gestión en las épocas posteriores a su puesta en funciones. Así el sistema permaneció vigente
y actualizado. El diseño de planes, programas y presupuestos está sustentando de modo que
el sector produzca Defensa en términos eficientes.
Ciertamente, la metodología parte del establecimiento de planes, ya sean inferidos o
taxativos, de cuáles serán los lineamientos de la Defensa. En este contexto los programas
requieren de un esfuerzo analítico muy importante porque es la etapa que operacionaliza los
planes en medios. Además, vinculan la política con los presupuestos conjuntamente bajo una
visión de corto, mediano y largo plazo. Así se constituyen como la principal herramienta de
gestión de recursos, con posibilidad de evaluar de manera realista la situación de la fuerza en
el establecimiento de cada programa, su modificación y eliminación.
Por último, los presupuestos son los que darán inicio, mantenimiento o finalización a
los proyectos. En consecuencia, sobre estos principios se constituyen las capacidades
genéricas en el cumplimiento efectivo de las misiones o planes, de esta manera el sistema
garantiza la utilización los recursos necesarios en el lugar y momento en que se necesitan.
Tal como se ha desarrollado, las herramientas de gestión tienden a generar
mecanismos que articulan técnicamente la política de defensa a las unidades ejecutoras de la
política. Específicamente, toda la evidencia empírica, práctica e histórica giran en torno a la
idea que el sistema, “a pesar de los principios rudimentarios, las modificaciones y los
distintos enfoques teóricos el sistema S3P, ha perdurado con el correr de los años y continua
proporcionando una estructura fundamental de gestión en virtud de las concepciones
estratégicas, traduciendo objetivos en presupuesto anual y plurianual”18.
18 Grimes, Steven R. (2008) “PPBS to PPBE: A Process or Principles?” Carlisle, PA: U.S. Army War College,
March.
10
III. Los datos devengados: El primer test del S3P y Planeamiento por Capacidades en
Argentina
La sección anterior teórica y sus dificultades de aplicación se pueden examinar con
los presupuestos devengados de 2007 – 2012, período que incluyó el primer lustro de
aplicación de tal planeamiento. Los resultados no muestran un éxito, demostrando así que
las proclamadas “reformas” argentinas simplemente no se concretaron.
11
Argentina: Gastos Devengado Por Fuerza y Por Programa
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Porción de
ARA2007,
EA2007,
FAA2007
Porción de
ARA2008,
EA2008,
FAA2008
Porción de
ARA2009,
EA2009,
FAA2009
Porción de
ARA2010,
EA2010,
FAA2010
Porción de
ARA2011,
EA2011,
FAA2011
Porción de
ARA2012,
EA2012,
FAA2012
ARA07Prog01 0,149 ARA08Prog01 0,146 ARA09Prog01 0,141 ARA10Prog01 0,149 ARA11Prog01 0,168 ARA12Prog01 0,160
ARA07Prog16 0,619 ARA08Prog16 0,608 ARA09Prog16 0,615 ARA10Prog16 0,594 ARA11Prog16 0,546 ARA12Prog16 0,584
ARA07Prog17 0,058 ARA08Prog17 0,075 ARA09Prog17 0,078 ARA10Prog17 0,081 ARA11Prog17 0,091 ARA12Prog17 0,090
ARA07Prog18 0,146 ARA08Prog18 0,145 ARA09Prog18 0,143 ARA10Prog18 0,153 ARA11Prog18 0,170 ARA12Prog18 0,140
ARA $ Total Gasto 1.463.523.088 ARA2008 1.839.602.028 ARA2009 2.254.345.019 ARA2010 2.746.667.548 ARA2011 3.370.594.206 ARA2012 4.295.776.832
EA07Prog01 0,123 EA08Prog01 0,120 EA09Prog01 0,103 EA10Prog01 0,117 EA11Prog01 0,116 EA12Prog01 0,134
EA07Prog16 0,636 EA08Prog16 0,630 EA09Prog16 0,620 EA10Prog16 0,631 EA11Prog16 0,618 EA12Prog16 0,598
EA07Prog17 0,140 EA08Prog17 0,134 EA09Prog17 0,160 EA10Prog17 0,145 EA11Prog17 0,143 EA12Prog17 0,145
EA07Prog18 0,087 EA08Prog18 0,098 EA09Prog18 0,099 EA10Prog18 0,090 EA11Prog18 0,097 EA12Prog18 0,096
EA $ Total Gasto 2.279.561.313 EA2008 2.683.248.727 EA2009 3.711.766.180 EA2010 4.893.051.399 EA2011 6.277.611.213 EA2012 7.637.849.801
FAA07Prog01 0,119 FAA08Prog01 0,134 FAA09Prog01 0,131 FAA10Prog01 0,145 FAA11Prog01 0,159 FAA12Prog01 0,155
FAA07Prog16 0,544 FAA08Prog16 0,487 FAA09Prog16 0,500 FAA10Prog16 0,482 FAA11Prog16 0,480 FAA12Prog16 0,466
FAA07Prog19 0,065 FAA08Prog19 0,073 FAA09Prog19 0,069 FAA10Prog19 0,084 FAA11Prog19 0,130 FAA12Prog19 0,116
FAA07Prog20 0,090 FAA08Prog20 0,094 FAA09Prog20 0,102 FAA10Prog20 0,126 FAA11Prog20 0,130 FAA12Prog20 0,155
FAA $ Total Gasto 1.540.664.196 FAA2008 1.933.459.636 FAA2009 2.295.586.144 FAA2010 2.344.787.538 FAA2011 2.825.236.022 FAA2012 3.677.219.248
Total de Progs 16 3.193.898.713 3.751.330.386 4.836.500.280 5.847.943.175 7.074.801.399 8.784.807.068
Fuente: Contaduría General de la República
Notas. Programa 01 es "Actividades Centrales" en cada Fuerza. Se hace notar que el número de Actividades tiende a aumentar a medida que avancen los años.
Notar que en muchos Programas devengados existen un así llamado Actividad 0! Son dineros extras agregados sin presupuesto.
Programa 16 es "Capacidad Operacional" en cada Fuerza
ARA11 Prog17 es "Sanidad"; Prog18 es "Formación y Capacitación"; Prog19 es "Hidrografía Naval"; Prog20 es "Transportes Navales"; Prog24 es "Sostenimiento Operacional".
EA11Prog17 es "Formación y Capacitación"; Prog18 es "Asistencia Sanitaria"; Prog19 es "Remonta y Veterinaria"; Prog20 es "Sastrería Militar"; Prog24 es "Sostenimiento Operacional":
FAA11Prog17 es "Transporte Aéreo de Fomento"; Prog18 es "Apoyo a la Actividad Aérea Nacional"; Prog19 es "Asistencia Sanitaria"; Prog20 es "Capacitación y Formac."; Prog23 es "Serv. Meteor. Nac'l" .
12
El anterior cuadro permite apreciar las tendencias presupuestarias en las tres fuerzas
de sus principales Programas en las “Actividades Centrales”, la “Sanidad” y la “Formación
y Capacitación” suben de 2007 en adelante, mientras los gastos devengados en “Capacidad
Operacional" disminuyen como porción del gasto devengado total de cada fuerza durante el
primer período (5 años)19 del “Planeamiento por Capacidades”:
ARA16 “Capacidad Operacional”—Programa 16 de la Armada (ARA) bajó de 61,9% del
gasto de la Armada en 2007 a 58,4% en 2012.
ARA01 “Actividades Centrales”—Programa 01 subió de 14,9% en 2007 a 16% en 2012.
ARA17 “Sanidad”—Programa 17 subió de 5,8% en 2007 a 9% en 2012.
ARA18 “Formación y Capacitación”—Programa 18 subió de 14,6% a 17% en 2011 (y bajó
a 14% en 2012.
EA16 “Capacidad Operacional”—Programa 16 del Ejército (EA) bajó de 63,6% en 2007 a
59,8% en 2012.
EA01 “Actividades Centrales”—Programa 01 subió de 12,3% en 2007 a 13,4% en 2012.
EA17 “Formación y Capacitación”—Programa 17 subió de 14% en 2007 a 14,5% en 2012.
EA18 “Asistencia Sanitaria”—Programa 18 subió de 8,7% en 2007 a 9,6% en 2012.
FAA16 “Capacidad Operacional”—Programa 16 de la Fuerza Aérea (FAA) bajó de 54,4%
en 2007 a 46,6% en 2012.
FAA01 “Actividades Centrales”—Programa 01 subió de 11,9% en 2007 a 15,5% en 2012.
FAA19 “Asistencia Sanitaria”—Programa 19 subió de 6,5% en 2007 a 11,6% en 2012.
FAA20 “Capacitación y Formación”—Programa 20 subió de 9% en 2007 a 15,5% en 2012.
Parece más que evidente que las Fuerzas Armadas Argentinas se están
burocratizando. Más que Planeamiento por Capacidades (utilizando S3P) las
“incapacidades” continúan su degradación iniciada hace casi 3 décadas. Esto se hizo
evidente arriba en Cuadro 1 con las ínfimas inversiones en adquisiciones y el altísimo costo
laboral. Lo veremos de nuevo más abajo con el estudio de personal. Claramente existe un
divorcio entre Planeamiento y la presupuestación de los programas. La relación entre
“dientes y cola” sigue empeorando al margen de su declamado éxito.
19 De hecho el Cuadro 3 muestra 6 años. Si miráramos solo los cinco primeros años del Planeamiento la baja
es aún más significativo.
13
IV. Evolución de Personal y Uniformados por Grado
Cuadro 4
Argentina: Decisión Administrativa: Cargos Presupuestados
Recursos Humanos: civiles y militares Suma por Programa de los tres fuerzas
Cargos
Totales por
Unidad
Horas
Cátedras Total Civiles
Total
Uniformados
2007 102657 75701 22304 80353
Actividades Centrales 9815 1625 2474 7341
Sanidad 8162 0 5070 3092
Operaciones 64264 0 8341 55923
Formación y Capacitación 15278 68037 2720 12558
2008 102755 83491 22551 80204
Actividades Centrales 10288 1469 3380 6908
Sanidad 8776 0 4479 4297
Operaciones 59872 0 7871 52009
Formación y Capacitación 15261 75576 2982 12819
2009 102868 83691 22255 80218
Actividades Centrales 9425 1589 2921 6504
Sanidad 8790 0 5277 3513
Operaciones 59987 0 8141 51846
Formación y Capacitación 16895 75456 3007 13883
2010 102450 82357 21962 80488
Actividades Centrales 10148 1668 3024 7124
Sanidad 9101 5546 3555
Operaciones 59390 8201 51189
Formación y Capacitación 17226 78821 3068 14158
2012 100831 82357 21714 78736
Actividades Centrales 10410 1583 3105 7305
Sanidad 9721 0 5691 4030
Operaciones 59259 0 7089 51881
Formación y Capacitación 17284 78681 3149 14135
2013 101020 79930 22018 83613
Actividades Centrales 10776 1583 3346 7430
Sanidad 9847 0 5741 4106
Operaciones 58880 0 7318 51562
Formación y Capacitación 17387 77754 3119 14268
2014 103717 88278 21727 80985
Actividades Centrales 13157 3125 3309 9400
Sanidad 10120 0 5827 4292
Operaciones 58403 0 6962 51097
Formación y Capacitación 17762 81250 3352 14410
14
Fuente: Decisión Administrativa de cada año (SAF, Programa, Actividad)
Notas del Cuadro 4: Solo a partir del 2007 comienzan a aparecer mayor número de programas
desglosadas.
El Total para cada año incluye todos los programas de la Jurisdicción 45.
Un número de civiles puede estar contratados como locación de obra o servicios personales.
"Actividades Centrales" es Programa 01 en cada fuerza.
Sanidad es una Programa con numero distinto en cada fuerza.
"Operaciones" es Alistamiento Operacional, Programa 16, de cada fuerza. "Formación y Capacitación" es una programa con numero distinto en cada
fuerza.
Aquí se incluyen los "Artículo 62" y cadetes, aspirantes y tropa.
Elaborado a partir de los datos de Decisión Administrativa reunidos por Miguel Gratacos.
Estos datos sobre Personal civil y militar en actividad20 siguen el mismo esquema de
los cuatro Programas principales de cada fuerza, pero de 2007 a 2014. La serie temporal es
más larga que la del Cuadro 3 porque el número de personal proviene de la “Decisión
Administrativa” presupuestaria firmada previamente al inicio del gasto del año en curso. De
hecho, este cuadro es un resumen de los datos recogidos año por año para todo Programa y
Actividad en la Jurisdicción 45 (el Ministerio de Defensa). Así que información más
desagregada existe.
Para nuestros propósitos lo más importante del Cuadro 4 aparece en la última columna
sobre “Uniformados”. Similar a lo que vimos en la sección, aquí encontramos que en 2007
el total de personal uniformado en “Operaciones” (Programa 16) eran 55923 militares en
actividad. Mientras en 2014 estos se redujeron a 51097 uniformados (-4826). La suma de
las otras tres programas que veníamos estudiando (Actividades Centrales, Sanidad, y
Formación y Capacitación) para las tres fuerzas aumentaron de 22991 cargos militares a
28102, un agregado de +5111. Está más que claro lo que está pasando con este traspaso de
uniformados fuera de la Capacidad Operativa.
Examinar los cargos militares en actividad por grado (Cuadro 5) no hace más que
confirmar esta situación. Desde 1991 los “Coroneles” han pasado de 2371 a 3711 (es decir,
desde 20.9% de estos grados a 32.7% de los oficiales). En el Reino Unido este grupo
representa 16% (y en los Estados Unidos 19%). Simultáneamente los Capitanes y Mayores
van en disminución. Entre los suboficiales la categoría de Suboficial Principal aumentó de
4344 en 1991 a 7064 en 2014 (es decir, desde 9.8% a 15.5% de los suboficiales). Y la
categoría de Sargento Ayudante aumentó de 8291 en 1991 a 14.1% en 2014. Sumando estos
dos grados podemos comparar un 21% que representan en las fuerzas británicas con el 29,6%
que pesan en las fuerzas argentinas.21
20 Esta sección proviene de Miguel Ansorena Gratacos y su tesis de maestría en la Escuela de Defensa
Nacional, manuscrito, 2014. También se puede consultar publicaciones.sociales.uba.ar/index.php/cuadernos
de marte/article/view/200 21 Es importante ver que estos porcentajes relativos argentinos han estado mejorando en los últimos años.
Pero distan de ser adecuados. Además, lo que ha ocurrido es un aumento de personal retirado.
15
Cuadro 5: ARGENTINA Personal Militar: Totales Oficiales, Suboficiales, Voluntarios (Cargos Presupuestados)
Total en grado Porcentaje del total de oficiales o suboficiales
1984 1991 1999 2003 2005 2007 2009 2010 2012 2013 2014 1984 1991 1999 2003 2005 2007 2009 2010 2012 2013 2014
"Generales" 139 120 95 122 100 117 98 112 137 139 134 0,9% 1,1% 1,0% 1,2% 1,0% 1,1% 0,9% 1,0% 1,2% 1,2% 1,2%
"Coroneles" 3042 2371 2547 3050 3325 3625 3473 3568 3832 3727 3711 19,1% 20,9% 26,7% 31,0% 32,9% 33,9% 32,6% 33,4% 34,6% 33,2% 32,7%
Coronel 1143 883 799 917 1064 1221 1358 1475 1875 1912 1832 7,2% 7,8% 8,4% 9,3% 10,5% 11,4% 12,7% 13,8% 16,9% 17,0% 16,2%
Teniente Coronel 1899 1488 1748 2133 2261 2404 2115 2093 1957 1815 1879 11,9% 13,1% 18,3% 21,7% 22,4% 22,5% 19,8% 19,6% 17,7% 16,2% 16,6%
Mayor 1922 2030 2148 2085 1853 1670 1648 1475 1351 1366 1421 12,0% 17,9% 22,5% 21,2% 18,3% 15,6% 15,5% 13,8% 12,2% 12,2% 12,5%
Capitán 2992 2318 2109 1656 1556 1609 1519 1593 1759 1741 1793 18,8% 20,4% 22,1% 16,8% 15,4% 15,1% 14,3% 14,9% 15,9% 15,5% 15,8%
Teniente 1 º 2761 2206 1306 1247 1390 1526 1589 1559 1669 1730 1822 17,3% 19,5% 13,7% 12,7% 13,8% 14,3% 14,9% 14,6% 15,1% 15,4% 16,1%
Teniente 2351 1403 751 683 1036 1120 1186 1232 1332 1454 1401 14,7% 12,4% 7,9% 6,9% 10,3% 10,5% 11,1% 11,5% 12,0% 13,0% 12,4%
Subteniente 2745 893 594 992 845 1013 1146 1158 995 1058 1056 17,2% 7,9% 6,2% 10,1% 8,4% 9,5% 10,8% 10,8% 9,0% 9,4% 9,3%
Suma oficiales 15952 11341 9550 9835 10105 10680 10659 10697 11075 11215 11338
Suboficiales
Suboficial Mayor 3083 1752 2046 1973 2055 2176 2351 2419 3238 3945 3894 3,7% 4,0% 4,7% 4,7% 4,7% 4,8% 5,1% 5,3% 7,3% 8,9% 8,6%
Suboficial Principal 3587 4344 7066 8182 9085 9265 9200 8695 7870 7583 7064 4,3% 9,8% 16,2% 19,5% 20,6% 20,3% 20,1% 19,1% 17,8% 17,1% 15,5%
Sargento Ayudante 7907 8291 10354 10324 9307 8777 7656 7293 6577 6415 6408 9,5% 18,8% 23,8% 24,6% 21,1% 19,2% 16,7% 16,0% 14,9% 14,5% 14,1%
Sargento 1º 10572 8545 7966 6601 5532 5802 5646 5774 5382 5354 5083 12,8% 19,3% 18,3% 15,7% 12,5% 12,7% 12,3% 12,7% 12,2% 12,1% 11,2%
Sargento 14260 9269 6858 6477 6893 6377 5662 5649 5565 5570 6340 17,2% 21,0% 15,7% 15,4% 15,6% 14,0% 12,4% 12,4% 12,6% 12,6% 13,9%
Cabo 1º 17322 7576 6010 4878 4185 5015 6238 6499 6016 6228 6667 20,9% 17,1% 13,8% 11,6% 9,5% 11,0% 13,6% 14,2% 13,6% 14,1% 14,7%
Cabo 26130 4436 3257 3514 7088 8203 8990 9304 9641 9167 9994 31,5% 10,0% 7,5% 8,4% 16,1% 18,0% 19,7% 20,4% 21,8% 20,7% 22,0%
Suma suboficiales 82861 44213 43557 41949 44145 45615 45743 45633 44289 44262 45450
Total Voluntarios/Conscriptos89441 12616 14972 16132 20245 18899 18884 18842 18528 18592 19882
Total Uniformados 188254 68170 68079 67916 74495 75194 75286 75172 73892 74069 76670
Notas: Oficiales y "uniformados" aquí excluyen (para 2003, 2007, 2009, 2010, 2012, 2012, 2013 y 2014), Cadetes, Aspirantes, los "Artículo 62".
Los grados incluyen sus equivalentes en las otras fuerzas.
"Generales" incluyen todo grado de General, Almirante y Brigadier. "Coroneles" incluyen tanto Coroneles como Tte. Coroneles y sus equivalentes en las demás fuerzas.
La fuente para 1991 es World Bank, Argentina: From insolvency to growth, pag.313.
Datos para 1984, 1991 & 1999 tomados de Marcelo Acuña & Ricardo Runza,
Hacia la modernización del sistema de defensa argentino, Altamira, Buenos Aires, 2005, pag. 86.
Fuente para otros años: Argentina, Ministerio de Economía, Secretaría de Presupuesto, Decisión Administrativa de cada año.
Aquí los capellanes no están incluidas en los rangos de oficiales ni suboficiales (pero sí al total post 1991), ni tampoco los cargos de Artículo 62.
Aquí los aspirantes no están incluidos en los datos de uniformados.
No se incluyen personal de policía de establecimientos navales.
No se incluyen personal de la Policía de Seguridad Aeronaútica de la Fuerza Aérea.
Se incluyen Conscriptos y luego Voluntario 2º y Servicio Militar Voluntario como "soldados".
16
IV. Chile: Un caso para examinar
Para eficientizar sus fuerzas Argentina tendrá que equilibrar su GAMIL
entre personal y adquisiciones (con Operaciones y Mantenimiento acorde).22
Esto es posible—aunque requiere valentía política. Chile lo ha hecho.
Cuadro 6: Chile: Gasto Militar por Factores de Producción
DEVENGADOS: miles de millones de pesos chilenos nominales
Año GAMIL corriente,
($miles de millones)
Personal
($miles de
millones)
Personal:
%
del cual
Retiros
Militares
como % de
GAMIL
"Adquisiciones" Adquisic. % de
GAMIL
2011 2504 1611 0,643 0,302 608 0,243
2010 2402 1547 0,644 0,299 424 0,176
2009 2089 1448 0,693 0,335 213 0,102
2008 1806 1283 0,711 0,350 139 0,077
2007 1919 1172 0,610 0,300 337 0,176
2006 1734 1095 0,632 0,311 272 0,157
2005 1656 998 0,603 0,305 232 0,140
promedio: 0,648 0,315 0,153
Fuentes: Chile, Dirección de Presupuesto (Dipres), Ministerio de Hacienda; Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI);
Banco Central de Chile (BCCh).
Notas:
Otro calculo menor del GAMIL se hizo en un anterior cuadro, quitando la Comisión de Energía Nuclear, el Instituto Geográfico Militar,
el Servicio Hidrográfico de la Armada y la Dirección de Aeronáutica Civil.
La razón sería que más que la mitad de su gasto es con fines civiles. Sin embargo, en 2011 por ejemplo eso hubiera restado solo $128,4 mil millones de pesos (5% menos de GAMIL).
Evitamos utilizar la Partida 11 (Ministerio de Defensa). Más bien cada Capítulo fue analizado al nivel "Programa" para poder consolidar
transferencias y prestaciones previsionales. Se eliminan transferencias dentro del Gobierno General (Gob. Central y otras Entidades Públicas) vía los cuadros "por Programa" (Dipres).
Además, se resta "Prestaciones Previsionales, que están incluidos sólo en Capredena.
"Prestaciones Previsionales" también se restan de Gastos en Personal, debido a que se vuelven a incluir en Capredena. Todo se consolida utilizando "Por Programa" de Dipres.
Se consideran los gastos previsionales como "costo laboral", o sea, como "gasto diferido en personal". Por tanto, se incluyen junto a "gastos en personal." Parte del ingreso de Capredena proviene de los descuentos por aporte del trabajador o del patronal.
El resto (la mayor parte) proviene de un "Aporte Fiscal" directo desde el Tesoro.
Se supone que los gastos en prestaciones previsionales de cada Capítulo son transferidos a las instituciones previsionales. Por tanto, se manejan como una transferencia para evitar el doble conteo.
Luego estos gastos previsionales aparecen como gastos de Capredena (u otras entidades previsionales fuera de Defensa).
Gastos en Personal "se consolidan" eliminando lo que se considera una transferencia DE prestaciones previsionales al resto del sector público.
Trabajamos con el supuesto de que "Prestaciones de Seguridad Social" (subtítulo 23) son una transferencia a otros sector del estado y
que se consolida contra GAMIL
Total y Gastos en Personal.
Aquí el GAMIL NO incluye Carabineros, ni Policía de Investigaciones, entre otras cosas menores.
Salvo gastos Extrapresupuestarios, todo se hace utilizando "Ejecución Acumulada al Cuarto Trimestre." de la Dipres. El dato para Gasto Extrapresupuestario (proveniente de la "Ley de Cobre") es de Dipres, Evaluación de la Gestión Financiera del Sector Público en 2009 y Actualización de Proyecciones para 2010, pag.18.
Se recuerda que Chile incluye la función de "guardacosta" dentro de la Armada. Esta misma función en Argentina no se considera GAMIL.
Lo mismo puede decirse para su custodio de fronteras. Se consideran los gastos de la Ley Reservada del Cobre como sinónimos con "Adquisiciones", aunque pequeñas sumas se hacen en cada fuerza.
En los últimos años parte de la ley se gasta en otras cosas.
22 Se da por hecho que el gasto militar no aumentará significativamente debido a la historia argentina reciente
y las bajas tensiones en la región.
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Nota: Se utiliza la nueva serie encadenada de PIB (BCCh) recién publicadas para 2003 - 2011. El PIB real es el encadenado base 2008.
El caso chileno es el contraste perfecto para aclarar la situación de Argentina. En
primer lugar se señala la reducción de personal entre 1990 y 2012 (-21912), con una
reducción fuerte en el número de conscriptos, mientras aumentan el número de soldados
profesionales. A la vez hubo una reducción de 6803 oficiales y suboficiales entre 1990 y
2009.
En segundo lugar notamos que esa reducción de activos estuvo contrapesada con un
aumento de pasivos de 20799 entre 2000 y 2010. Chile tiene un problema serio con el costo
de retirados (30.2% en 2011), pero lo está confrontando, y su peso presupuestario es mucho
menos que los mismos en Argentina y Brasil.
Y por último, el número de civiles en defensa (3892 en 2010) es aproximadamente la
octava parte de los civiles en Argentina.23 Este achicamiento de la fuerza laboral en defensa
va de la mano con la mejoría en eficiencia en Chile, aspecto notado en el Cuadro 12, con la
disminución del costo laboral (aun durante los años de crisis económica), incluyendo la
disminución del costo de retiros y el aumento del porcentaje dedicado a adquisiciones.
Cuadro 8: Chile: Evolución de Cargos
1990 1995 2000 2005 2007 2009 2010 2012
Oficiales y Cuadro Permanente 54153 51365 48106 46532 46419 47350
Soldados Conscriptos 31716 32862 29749 18346 17236 15546
Soldados
Profesionales
1500 2750 4250
Total General 85869 84227 77855 66378 66405 67146 63957
Civiles bajo la jurisdicción del Ministerio de Defensa 2983 3539 3531 3834 3892
Imponentes Pasivos (CAPREDENA) 83019 99176 101968 103273 103818
23 Se debe agregar que los civiles en Argentina pueden estar haciendo trabajos hechos por militares en Chile (e.g., mantenimiento de aviones). Sin embargo, esto no explica la enorme cantidad de empleados civiles en Argentina. Las relaciones cívico-militares son muy
importantes, pero no deberían hacer las fuerzas menos eficientes. Todo el contrario.
Cuadro 7: Chile: Gastos Reales de Pesos Chilenos (2005 = 100)
Año Tipo de
cambio
promedio
anual
$/US$
GAMIL:
$US
millones
corrientes
"Adquisiciones"
US$ millones
corrientes
PIB corriente
$miles de
millones
PIB real $
miles de
millones
(2005 año base)
PIB
Variación
real anual
GAMIL
Real
millones de
$ de 2005
Deflactor
del PIB
base 2005 =
100
Crecimiento
GAMIL Real
Anual base
2005
2011 483 5181 1257 120232603 88006271 0,060 1833 1,366 0,014
2010 510 4706 831 110371423 83034006 0,061 1807 1,329 0,070
2009 560 3732 380 96799161 78263675 -0,010 1689 1,237 0,110
2008 522 3461 267 93847932 79083319 0,033 1522 1,187 -0,064
2007 523 3672 646 90428771 76562532 0,052 1625 1,181 0,056
2006 530 3271 513 82018171 72805184 0,057 1539 1,127 -0,070
2005 560 2957 415 68882768 68882768 0,062 1656 1,000
60546525 64875588 0,933
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Conclusiones
1. S3P es muy útil para gestionar las FFAA, pero como se definen en la página 8 arriba,
existen ciertas prácticas y costumbres dentro de la institución que socavan su éxito,
tanto por militares como por la conducción civil. Si la capacidad operativa no es el
fin del ejercicio, todo resulta inútil. Así parece ser en Argentina. Tanto los militares
y su sistema de gerenciar personal y ascensos, como los civiles/políticos, cuyas
políticas militares –ya se saben-- fracasarán antes de empezar. El ejercicio de
introducir S3P y Planeamiento por Capacidades es en vano antes de comenzar. Los
datos sobre personal por programa, gastos por Programa e Inciso, además de personal
por grado son contundentes respecto al tema. S3P y Planeamiento por Capacidades
están “divorciados” del presupuesto.
2. Otros países pueden eficientizarse. Los datos sobre Chile (o la mayoría de los países
de la OTAN) muestran unas FFAA que están mejor diseñadas. Sus gastos y personal
están distribuidos mejor. Como hacen ellos, hay que reasignar fondos dentro de
GAMIL hacia adquisiciones y operaciones y mantenimiento.