Post on 02-Feb-2018
Juan Alberto Fuentes
Foro LAC sobre Política Tributaria “Incentivos tributarios e informalidad en tiempos de
consolidación fiscal”
12-13 de julio 2012 Bogotá, Colombia
La política fiscal para promover la inversión: 4 claves
1. ¿Porqué se justifica recurrir a la política fiscal (PF) para promover la inversión?
2. ¿Qué instrumentos fiscales deben conformar la PF para promover la inversión?
3. ¿Cómo inciden los factores sistémicos sobre la efectividad de la PF para promover inversiones?
4.¿Cuánto espacio fiscal debe asignársele a la PF para promover inversiones?
Contenido: 4 claves (basado en marco propuesto por Fanelli, 2012)
(2)
¿Qué instrumentos debe tener la PF para promover la
Inversión?
(3)
¿Cómo inciden los factores
sistémicos?
Inversión
(1)
¿Porqué se Justifica
intervenir?
(4)
¿Cuánto espacio fiscal asignar a la
PF para la I?
Proceso de Políticas
PF para promover la
Inversión
1. ¿Porqué se justifica recurrir a la política fiscal (PF) para promover la
inversión?
1. Fallas de mercado:
Externalidades: bienes públicos (R/D, difusión tecnológica), congestión
Asimetrías de información: Inversionista innovador no entrega información a financista porque compromete su fuente de ingresos futuros
Economías de escala: Puede justificar “big push”
Es difícil identificar fallas y difícil determinar cuándo eliminación de una distorsión aumenta bienestar
Justificación de la PF para promover la inversión (1)
2. Heterogeneidad de organizaciones:
Con trampas de pobreza debe invertirse en capacidades (Sen) y no solo en inversión física. Las capacidades de la organización: la rentabilidad depende del proyecto y de quién lo lleva a cabo
Agentes productivos, hogares, y empresas son heterogéneas: PF de promoción de I puede reducir disparidades
• Por lo tanto, el diseño de la PFI debe considerar que la efectividad de los incentivos no es independiente de las capacidades de la organización
• Conclusión: las PFI deben no sólo nivelar el campo de juego sino
también la capacidad de los jugadores para jugar bien el partido
Justificación de la PF para promover la inversión (2)
Fuente: CEPAL (2010). La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir
Heterogeneidad de estructuras productivas
31
59.5
75.8
77.5
114.2
146.1
252.1
483.2
767.4
0 200 400 600 800 1000
Agricultura
Comercio
Serv. comunales, sociales y personales
Construcción
Industria
Transporte
Establecimientos financieros
Electricidad
Minería
AMÉRICA LATINA: ÍNDICES DE PRODUCTIVIDAD (PIB total=100)
3. Complementariedades: Fallas de coordinación (Rodrik ,2004), hechas más difíciles por debilidad de infraestructura y refuerza necesidad de papel catalizador de la PF de promoción de Inversión
4. Bajo coeficiente de inversión: una realidad empírica y no una consideración teórica
Justificación de la PF para promover la inversión (3)
Importancia de la inversión en América Latina La inversión se está recuperando, pero aun no alcanza los niveles anteriores a la crisis de la deuda
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: TASA DE INVERSIÓN FIJA (En porcentajes del PIB)
Fuente: CEPAL
10.0
11.0
12.0
13.0
14.0
15.0
16.0
17.0
18.0
19.0
20.0
21.0
22.0
23.0
24.0
25.0
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
19,4% 19,6%18,2%
17,6%
23,0%
18,7%
Los países latinoamericanos se encuentran entre las regiones con más bajas tasas de inversión
FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL EN DISTINTAS REGIONES. 1990-2010 (En porcentajes del PIB)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Banco Mundial, base de datos World Development Indicators (WDI)
10.0
12.0
14.0
16.0
18.0
20.0
22.0
24.0
26.0
28.0
30.0
32.0
34.0
36.0
38.0
40.0
Asia Oriental y Pacífico
Europa y Asia Central
América Latina y el Caribe
Oriente Medio y África
Septentrional
África Subsahariana
Asia Meridional
1990-94 1995-99 2000-03 2004-07 2008-10
2. Instrumentos de la PF para promover la inversión
Tres tipos de instrumentos básicos 1. Incentivos tributarios
• Es sólo uno de los instrumentos • Buscan reducir el peso efectivo de la tributación sobre la inversión • Los países en desarrollo han utilizado preferentemente exenciones tributarias (gastos tributarios) que abarcan impuestos a los beneficios y a las transacciones (en otros países se utilizan subsidios o préstamos subsidiados) • Peligros: distorsiones, poco transparentes, pérdida de ingresos fiscales, costos administrativos , tendencia a ser permanentes, rent-seeking o corrupción, aparente resolución de problemas derivados de insuficiente provisión de bienes públicos y competencia entre países (“guerra de incentivos”)
2. Subsidios •Visibles y normalmente sujetos a revisión presupuestaria anual • Problemas: mayor facilidad para desviarlos y manipular las reglas de elegibilidad; pueden atraer proyectos más riesgosos e “incentivar” inversiones que se harían de cualquier forma.
3. Inversión pública •Visible y normalmente sujeta a revisión presupuestaria anual
Uso de Incentivos tributarios a la Inversión en LA AMÉRICA LATINA (PAISES SELECCIONADOS): DISTRIBUCIÓN DEL GASTO TRIBUTARIO DIRIGIDO A
PROMOVER A LA INVERSION, POR OBJETIVO (En porcentajes del PIB)
0 1 2 3
Colombia
Guatemala
Argentina
Ecuador
Chile
Incentivar ahorro/inversión
Fomentar la actividad en determinadas áreas geográficas
Fomentar una industria o actividad económica específica
2,2
1,6
1,1
0,9
0,8
Fuente: Jorratt (2012)
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INVERSIÓN PÚBLICA Y PRIVADA (En porcentajes del PIB)
Fuente: CEPAL
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
7.0
8.019
8019
8119
8219
8319
8419
8519
8619
8719
8819
8919
9019
9119
9219
9319
9419
9519
9619
9719
9819
9920
0020
0120
0220
0320
0420
0520
0620
0720
0820
0920
1020
11
Inve
rsió
n pú
blic
a (e
n %
del
PIB
)
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
12.0
14.0
16.0
18.0
Inve
rsió
n pr
ivad
a (e
n %
del
PIB
)
Inversión Pública Inversión Privada
INVERSIÓN PÚBLICA Y PRIVADA (En porcentajes del PIB)
Países integrados financieramente (Brasil, Chile, Colombia, México, Perú)
Fuente: CEPAL, en base a información oficial.
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
7.019
80
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
Inve
rsió
n pú
blic
a (e
n %
del
PIB
)
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
Inve
rsió
n pr
ivad
a (e
n %
del
PIB
)
Inversión pública Inversión privada
INVERSIÓN PÚBLICA Y PRIVADA (En porcentajes del PIB)
Países exportadores de hidrocarburos (Bolivia (Est. Plur. de), Ecuador,
Venezuela (Rep. Bol. de))
Fuente: CEPAL, en base a información oficial.
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
12.0
14.0
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
Inve
rsió
n pú
blic
a (e
n %
del
PIB
)
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
12.0
14.0
16.0
18.0
Inve
rsió
n pr
ivad
a (e
n %
del
PIB
)
Inversión pública Inversión privada
INVERSIÓN PÚBLICA Y PRIVADA (En porcentajes del PIB)
Países exportadores de productos agroindustriales de América del Sur
(Argentina, Paraguay y Uruguay)
Fuente: CEPAL, en base a información oficial.
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
7.019
80
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
Inve
rsió
n pú
blic
a (e
n %
del
PIB
)
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
12.0
14.0
16.0
18.0
20.0
Inve
rsió
n pr
ivad
a (e
n %
del
PIB
)
Inversión pública Inversión privada
INVERSIÓN PÚBLICA Y PRIVADA (En porcentajes del PIB)
Centroamérica y República Dominicana (Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, República Dominicana)
Fuente: CEPAL, en base a información oficial.
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
7.0
8.0
9.019
80
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
Inve
rsió
n pú
blic
a (e
n %
del
PIB
)
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
Inve
rsió
n pr
ivad
a (e
n %
del
PIB
)
Inversión pública Inversión privada
Efectos de la inversión pública sobre la inversión privada
• Corto plazo: – Compensación de caída de demanda privada mediante un aumento de
las compras de bienes y servicios (efecto de gasto público en general) – Mayor demanda agregada puede evitar caer fuertemente por debajo
de frontera de producción y estimular inversión privada • Largo plazo:
– Inversión pública productiva puede promover crecimiento económico • Condicionantes de efecto multiplicador:
– Grado de utilización de la capacidad instalada (corto plazo) – Evolución de la tasa de interés/política monetaria: ¿crowding-in o
crowding-out? – Rezagos de implementación – Productividad de inversión – Futuros ajustes fiscales para financiar aumento de gasto (deuda)
Algunos resultados empíricos (Afonso y Talles 2011)
• Hay relación positiva (de causalidad) entre inversión pública y privada para países OCDE y países en desarrollo
• Hay relación negativa entre gasto corriente (y en salarios en particular) y la inversión privada.
• Hay relación negativa entre gasto en seguridad social y la inversión privada
• Hay relación positiva entre gasto en salud y la inversión privada
3. Incidencia de los factores sistémicos sobre la efectividad de la PF para promover inversiones
Factores sistémicos (Determinantes de la inversión asociados al suministro de
bienes públicos)
1. Volatilidad o desequilibrios macroeconómicos
2. Clima de inversión
3. Subdesarrollo financiero
1. Volatilidad: continua la incertidumbre y la turbulencia
Grupo 1 Grupo 2
PAÍSES SELECCIONADOS DE EUROPA PRIMAS POR CANJE DE RIESGO DE INCUMPLIMIENTO DE CRÉDITO A CINCO AÑOS 2009-2012
(Credit Default Swaps, en puntos base)
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
Ener
o
Febr
ero
Mar
zo
Abr
il M
ayo
Juni
o Ju
lio
Ago
sto
Sept
iem
bre
Oct
ubre
N
ovie
mbr
e D
icie
mbr
e En
ero
Fe
brer
o M
arzo
A
bril
May
o Ju
nio
Julio
A
gost
o Se
ptie
mbr
e O
ctub
re
Nov
iem
bre
Dic
iem
bre
Ener
o
Febr
ero
Mar
zo
Abr
il M
ayo
2010 2011 2012
Portugal (eje izq.) Irlanda (eje izq.) Grecia (eje der.)
0
100
200
300
400
500
600
Ener
o
Febr
ero
Mar
zo
Abr
il M
ayo
Juni
o Ju
lio
Ago
sto
Sept
iem
bre
Oct
ubre
N
ovie
mbr
e D
icie
mbr
e En
ero
Fe
brer
o M
arzo
A
bril
May
o Ju
nio
Julio
A
gost
o Se
ptie
mbr
e O
ctub
re
Nov
iem
bre
Dic
iem
bre
Ener
o
Febr
ero
Mar
zo
Abr
il M
ayo
2010 2011 2012
Italia España Francia Alemania
Fuente: Bloomberg.
Volatilidad macroeconómica
• Desequilibrios macroeconómicos, al aumentar riesgos, pueden:
– Neutralizar o aumentar el costo de la PF de promoción de la inversión
– Castigar inversión privada
• Peligro de que la prioridad del ajuste fiscal reduzca los recursos disponibles para la PF de promoción de la Inversión (especialmente inversión pública)
• Política fiscal contracíclica (aumento o disminución transitoria y discrecional de ingresos o gastos públicos) puede ser fundamental para promover inversión privada al: – Mantener PF de promoción de la inversión (especialmente inversión
pública) durante contracción del ciclo
– Contribuir a mantener la demanda agregada para que no aumente el desempleo y se reduzca excesivamente el uso de la capacidad instalada (evitando expectativas muy negativas para inversionistas)
– Evitar sobre calentamiento durante auge, incluyendo aumento de inflación y desequilibrio de cuenta corriente (simetría), que puede interrumpir crecimiento
Volatilidad macroeconómica
• Política contracíclica puede enfrentar problemas de inconsistencia temporal (economía política) que incluyen:
– rezagos del poder legislativo para aprobar medidas que pueden ser urgentes cuando la economía entró en una etapa contractiva del ciclo;
– potenciales conflictos de objetivos entre la gestión del ciclo económico y el manejo del ciclo político o electoral durante la etapa de auge;
– presiones que impidan reducir el gasto, o aumentar los impuestos, una vez que se ha terminado la etapa contractiva del ciclo; y
– Dificultades para identificar correctamente el final de la etapa del ciclo.
Volatilidad macroeconómica
• Una respuesta a inconsistencia temporal: Estabilizadores automáticos (impuesto sobre la renta efectivo, proyectos de generación de empleo automáticos)
• Otra posible respuesta: Reglas fiscales (p.ej. Balance fiscal ajustado cíclicamente), pero ello requiere (Gutiérrez y Revilla 2010): – estabilidad macroeconómica, – credibilidad, – capacidades técnicas, – gobiernos subnacionales solventes, – flexibilidad presupuestaria (sin excesivo earmarking) – suficiente espacio fiscal – apoyo político amplio, que permite que la regla sea sostenible
en el mediano y largo plazo (¿pacto fiscal?).
Clima de inversión • Incluye marco institucional (seguridad de contratos,
estabilidad de regulaciones y de derechos de propiedad, o seguridad ciudadana): – si es inadecuado neutraliza o aumenta el costo de PF de
promoción de la Inversión
• Ciertos incentivos, al ser contrarios a la equidad horizontal o al ser inciertos, pueden promover el conflicto y castigar la inversión
• Si existen incentivos debieran contar con seguridad
jurídica, no ser muy costosos, tener objetivos simples, focalizados y cuantificables (gasto tributario), y ser fáciles de monitorear (James 2010)
• La prevención o gestión de conflictos, especialmente en
casos que involucran la explotación de recursos naturales: – es parcialmente un bien público (difícil de internalizar por
parte de empresas) – también puede ser parte de la PF de promoción de la
inversión
Subdesarrollo financiero
• No obstante el desarrollo reciente de los principales segmentos de intermediación (bancario, bolsas de valores y mercados de bonos corporativos), persisten problemas: – Créditos de largo plazo para inversión – Gestión de riesgos, especialmente socio ambientales,
conflicto – Peligro de “burbujas” en la medida que no exista
regulación financiera adecuada
• En la medida que persistan, se debilita fuerza de incentivos de PF de promoción de Inversión o aumenta su costo
Fuente: Manuelito ,S y Jiménez L.F, Los mercados financieros en América Latina y el financiamiento de la inversión: hechos estilizados y propuestas para una estrategia de desarrollo. Serie Macroeconomía del desarrollo N° 107. CEPAL. 2010.
Subdesarrollo financiero
4. El espacio fiscal
Espacio fiscal • Recursos disponibles y sostenibilidad de la deuda (restricción
de recursos) – La PF de promoción de Inversiones compite por recursos y puede reducir el
espacio fiscal – Espacio fiscal depende de carga tributaria, otros recursos, patrón de gasto y de
endeudamiento: desigual en la región – Captura de incentivos puede erosionar base tributaria sin objetivos claros ni
monitoreo
• Consistencia y resolución de dilemas – Entre políticas de ajuste y gastos (inversiones, incentivos –gastos tributarios- y
subsidios) – Entre la protección social y la inversión en infraestructura
• Organización del sector público: múltiples responsables – Ministerios de hacienda o de ente de ingresos tributarios: responsables de
implementación de incentivos tributarios – Entes responsables de favorecer competitividad, política industrial o sujetos a
presiones de grupos de interés (poder legislativo) también tienen incidencia en formulación: peligros de captura o corrupción
– Ministerios de planificación, de obras públicas o de energía, o gobiernos subnacionales, pueden ser responsables de implementación y localización de proyectos de inversión
Fuente: CEPAL, Informe macroeconómico de América Latina y el Caribe, junio de 2012
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIÓN DEL ESPACIO FISCAL POR GRUPOS DE PAÍSES, BALANCE PRIMARIO EFECTIVO MENOS BALANCE REQUERIDO,
2000-2011 (En porcentajes del PIB)
-8.0
-6.0
-4.0
-2.0
0.0
2.0
4.0
6.0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Centroamérica y República Dominicana Caribe sin Trinidad y TabagoIntegrados financieramente Exportadores de hidrocarburosExportadores de prod. agroindustriales de A. Sur
Fuente: CEPAL
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (PAISES SELECCIONADOS): EVOLUCIÓN DEL ESPACIO FISCAL, BALANCE PRIMARIO EFECTIVO MENOS BALANCE REQUERIDO, 2001-2011
(En porcentajes del PIB)
-15,0
-10,0
-5,0
0,0
5,0
10,0
15,0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Colombia Chile Jamaica Guatemala Perú Bolivia
Reflexiones finales • Conviene una visión integral de la política fiscal dirigida a promover
la inversión privada que considere la dualidad estructural, las fallas en las organizaciones y las variables institucionales
• Los instrumentos de la política fiscal para promover la inversión privada son varios: incentivos, subsidios, inversión pública
• La evaluación de la incidencia de instrumentos debe tomar en cuenta la fortaleza o debilidad de ciertos bienes públicos básicos (p.ej. estabilidad macroeconómica, estado de derecho, seguridad ciudadana, regulación financiera), claves para determinar las expectativas de inversión: – Determinan el posible efecto de diversos instrumentos de la Política
Fiscal de promoción de Inversiones
– Establecen prioridades de gasto público que pueden competir con los instrumentos de Política Fiscal de promoción de Inversiones
Reflexiones finales • El diseño de la PF para la promoción de la inversión debería
complementarse con políticas de mejoras en las capacidades de la organización (públicas y privadas) para gestionar proyectos e innovar
• El espacio fiscal establece una severa restricción presupuestaria al uso de los instrumentos de PF de promoción de inversiones en la mayor parte de países de la región
• Al evaluar los costos y beneficios de cada instrumento conviene tomar en cuenta factores de economía política, incluyendo el papel de actores dentro del sector público y el peligro de que ciertos instrumentos sean capturados por grupos de interés.