Post on 30-Oct-2018
MERCEDES LLANO
¿QUÉ ES LA FUNCIÓN PÚBLICA? No toda clase de empleo público es FUNCIÓN PÚBLICA.
Empleo público equiparable a función pública: antecontextos en que las instituciones formales e informalesposibilitan existencia y protección de unaadministración profesional.
¿Administración profesional? Oszlak (2003) PERSONALcon aptitudes, actitudes y valores para desempeño eficaz yeficiente. Garantizan la profesionalidad y la objetividadde los servidores públicos/su conducta respetuosa de lainstitucionalidad democrática/ apego a principios deigualdad, mérito y capacidad
Definición FUNCIÓN PÚBLICA.| Todo sistema de articulación de empleopúblico mediante el que determinados países garantizan, con enfoques, sistemase instrumentos diversos, ciertos elementos básicos para la existencia deadministraciones públicas profesionales. (PROPÓSITO/ NO FORMATO)
Notas de la FUNCIÓN PÚBLICA
1- Administración dirigida por la política y no patrimonializada por la política.Esfera de imparcialidad (interés público). Partidos no conformarladiscrecionalmente. Instrumental de protección del empleo frente a prácticasclientelares
2- Existencia de normas + eficacia práctica3- Pueden incluir uno o más tipos de relación de empleo.
ESPECIFICIDAD ARREGLOS INSTITUCIONALES: burocracia profesional:imparcialidad + eficacia= interés general
NOCIÓN ADOPTADA EN LA CARTA IBEROAMERICANA DE LAFUNCIÓN PÚBLICA (2003)
ORIGEN: ¿POR QUÉ Y PARA QUÉ NACE LA FUNCIÓN PÚBLICA? (Longo, 2005)
S XVIII- SXX- Europa y USASISTEMAS DE PATRONAZGO
SISTEMAS MERITOCRÁTICOS
(Ej.: SXVIII Prusia, SXIX Reino Unido, SXIX USA)
Regímenes constitucionales
SXVIII
Empleado público de servidor de la corona a funcionario del Estado
Reconocimiento igualdadante la ley para acceder acargos públicos
Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano 1789= proclamó la igualdad de los ciudadanos para ser admitidos a “toda clase de dignidades, puestos y empleos públicos, según su capacidad y sin otra distinción que la de sus virtudes
y sus talentos
SEGURIDAD
JURÍDICA
EFICACIA
Servicios civiles “jóvenes” vs. longevidad sistemasde patronazgo
SERVICIO CIVIL
¿PRODUCTO DE UN
MOMENTO LEGITIMADOR
ÚNICO?
PRODUCTO PROCESO DE INSTITUCIONALIZACIÓN
LENTO, FRÁGIL Y CONFLICTIVO
PERSISTENCIA PATRONAZGO
Instrumento de PODER
Herramienta para GESTIONAR
FLEXIBLEMENTE
¿LOS SERVICIOS CIVILES DESPLAZARON PLENAMENTE ALPATRONAZGO?
EL PATRONAZGO NUNCA FUE DESTERRADO: todos los sistemas políticos se reconocencuotas de cargos de confianza en los segmentos directivos (Peters y Pierre, 2004;Grindle, 2012).
Democracias avanzadas: SC institucionalizado + pequeña cuota de cargos de confianza
Servicio civil formalizado con baja cuota de puestos políticos pero extensión INFORMAL del
patronazgo hacia posiciones escalafonarias
Ej. Latinoamérica (con matices)
Sistemas menos desarrollados: no hay distinción entre política y administración
Neutralidad política: no aceptada ni apreciada
Ej: sistemas comunistas, spoils system americano y sistema de cesantías español SXIX
Tasa de designaciones
políticas
Promedio regional: 3%
Guatemala (17,76%), Brasil
(9,52%) y Bolivia (9%).
VALORES RELATIVOS
Fuente: (Iacoviello, 2006)
FRONTERAS VARIABLES ENTRE POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN
PRÁCTICASINFORMALES
LÍNEA DIVISORIA FORMAL
Influencia de la confianza y desconfianza, de las lealtades y de las redes
VALORES DEMOCRÁTICOS
Imperativo:control político de la burocracia
Excesivo dominio político:
CRISIS EFECTIVIDAD
VALORES REPUBLICANOS
Presiones: sistema meritocrático/esfera neutralidad
Excesivo involucramiento burocrático: CRISIS DE LEGITIMIDAD
TENSIÓN
¿RAZÓN DE SER DE LA FUNCIÓN PÚBLICA?
SEGURIDAD + EFICACIA= PRINCIPIOS BÁSICOS DEL SERVICIO CIVIL
¿Qué ARREGLOS INSTITUCIONALES protegen SEGURIDAD JURÍDICA y EFICACIA?
Fuente: Longo (2005)
• Garantizar competencia técnica/expertise
• Reaseguros: requerimientos de profesionalidad y capacidad (mérito)
EFICACIA
• Evitar control de segmento político sobre la burocracia y abusos del patronazgo/Contrapeso para evitar ABUSO PODER
• Reaseguros/garantías: imparcialidad, igualdad en el acceso, competencia abierta, selección meritocrática
SEGURIDAD JURÍDICA
¿IMPACTO DEL SERVICIO CIVIL SOBRE SISTEMA POLÍTICO Y ADMINISTRATIVO?
Condición NECESARIA para consecución de un mejor estado
Actor decisivo en el diseño e implementación de las políticas públicas
Relación positiva entre burocracias meritocrática y distintas variables:
eficacia gubernamental reducción de los niveles de corrupción disminución de la pobreza desarrollo económico sustentable mayores niveles de confianza ciudadana en el gobierno consolidación del sistema democrático la vigencia del estado de derecho
Modelos de función pública en democracias desarrolladas (Longo, 2005)
¿Uno o múltiples modelos? Diversidad de arreglosinstitucionales
Agrupación en base a tres cortes transversales:
1) sistemas de acceso
2) organización de la carrera profesional
3) la administración del sistema de gestión de recursoshumanos
1) Sistemas de acceso
Mínimo común SFP: obligación de publicar vacantes
Garantías adicionales para preservar igualdad y mérito (sistemas de carrera)
MODELO FRANCÉS
CONCURSOS: 1) plazas vacantes, 2) tribunal independiente, 3) clasificación
por orden de mérito, 4) respeto clasificación
ESCUELAS DE FUNCIONARIOS
MODELO ALEMAÁN
Sistema de selección por etapas, que combina teoría y práctica. Dos instancias
de selección para habilitarlos para el desempeño como funcionarios
MODELO BRITÁNICO
Comisión independiente
Concursos abiertos
Entrevistas sin privilegiar formación universitaria/certificación
Amplia libertad para seleccionar
(sistemas de empleo)Holanda, Dinamarca , Suecia
Capacitación teórico-práctica
Profesionalidad e independencia
Comisión
Instrumentos de selección
Igualdad y
mérito
2) Carrera como elementodiferenciador (Fuente: Longo, 2005 y Martínez Puón, 2011)
Sistemas de empleo
Cubrir necesidades de personal a corto
plazo
Reclutamiento para puesto específico
Sistema abierto
No se garantiza estabilidad
Sistema de carrera
Organizado por estructuras jerárquicas
Reclutamiento para grupo más amplio
que habilite a desempeñar distintos
puestos
Sistema abierto para categoría inicial y
cerrado para niveles superiores
Estabilidad
Países nórdicos, Suecia y Holanda
Empleo contractual: para cubrir funciones
o sectores
Francia, Reino Unido, y España
Jerárquica Horizontal
4) Administración del sistemaInstitucionalidad del servicio civil
CENTRALIZADA(Francia, España)
Alta centralización y delegación limitada en materia
de GRHSISTEMAS DE CARRERA
DESCENTRALIZADA(Suecia, Holanda, Australia)
SISTEMAS DE EMPLEO
TENDENCIA
¿SITUACIÓN EN AMÉRICA LATINA? En CASI TODOS países no cesan presiones por politizar: PERO en AL ha limitado a plena
institucionalización de los servicios civiles
Patronazgo no ha sido REEMPLAZADO por servicio civil (bases legales)
BUROCRACIA CLÁSICA INACABADA= normas burocráticas + prácticaspreburocráticas= BUROPATOLOGÍAS
BRECHA entre normas y práctica PRINCIPAL DEBILIDAD de servicios civileslatinoamericanos (Longo, 2006; Ramió y Salvador, 2005; Oszlak, 1997; Iacoviello, 2006: )
¿Por qué no se consolida servicio civil? Hipótesis Shefter (1977) arraigo patronazgo:democracia de masas antecedió consolidación de sistemas de función pública
Desde sus orígenes Partidos Políticos usaron burocracia para construir MAQUINARIAS eimpidieron emergencia servicio civil
Actualmente el descrédito + disminución activismo voluntario= dependencia EXCLUSIVAdel estado
Baja institucionalización de los servicios civiles
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2004 2011/2013
Índice de Desarrollo del Servicio Civil (BID, 2014)
Evolución del Índice de Desarrollo del Servicio Civil por país 2004 vs. 2011/2013
16
0-39 DESARROLLO BAJO:
•elevada discrecionalidad,•baja presencia mérito•problemas atracción personal•baja aplicación normativa
40-59 DESARROLLO MEDIO:Coexistencia segmentos profesionales ypolitización•mayor extensión del mérito•órgano rector más robusto•mayor aplicación de la norma ypolíticas (bolsones de discrecionalidad)
60-100 DESARROLLO ALTO:
•mayor presencia de los criterios demérito y de flexibilidad•entidades rectoras con capacidadpolítica, técnica y de coordinación• aplicación general de la norma
•Reclutamiento abierto•Selección por mérito•Límites a la intromisión política
ORDENACIÓN
GARANTÍAS
EFECTIVIDAD
•Gestión del rendimiento•Incentivos a la eficacia y eficiencia
•Normas •Estructuras•Sistemas de información
La escalera a la profesionalización (BID, 2014)
CHILE Y BRASIL: PROFESIONALIZACIÓN POR DISTINTAS VÍAS
CHILE 2003 = escándalo de corrupción: Ley de Nuevo Trato
Reforma 2 pisos: creación SADP y perfeccionamiento carrera
Profesionalización FRANJA DIRECTIVA: potencial influencia sobre desempeño burocracia
•SADP= mecanismos competitivos para ingreso y criterios deconfianza para remoción•Equilibrio MÉRITO (concurso público y abierto)•y GOBERNABILIDAD (elección entre 3-5 cargos, desvinculacióndiscrecional, órgano de selección políticamente transversal)•Mecanismo de LEGITIMACIÓN=extensión horizontal y vertical•COBERTURA: aumento 170%- 3100 a 831
•Perfeccionamiento concursabilidad carrera funcionaria peroRITMO LENTO y CURSO DISTINTO•Política implícita SUSTITUCIÓN sistema carrera por sistema deempleo•Carrera ESTANCADA (2%) e incremento contrata (74%)•Baja provisión cargos planta y ESFUERZOS concentrados enprofesionalización contrata (50% acceso por mecanismoscompetitivos)
Segmentos
directivos
Puestos no directivos
Fuente: Cortázar Velarde (2011) y Llano (2013, 2014)
DESCENTRALIZACIÓN PRH
CHILE Y BRASIL: PROFESIONALIZACIÓN POR DISTINTAS VÍAS
BRASIL Fines ´80 reforma orientada a consolidar BUROCRACIA CLÁSICA, ´90 neogerencialismo y ´00
afianzamiento sistema burocrático
Segmentos
directivos
Puestos no directivos
•Cargos de confianza/comisionados: selección nosujeta a aplicación sistemas competitivos•Margen de discrecionalidad AMPLIO yCRECIENTE= 16 % a 19% (2004-9)•Cupos para funcionarios de carrera
•Acceso meritocrático generalizado para cargosPLANTA y TEMPORARIOS•Sistema de carrera CONSOLIDADO=intensificación concursabilidad
CENTRALIZACIÓN PRH
RUTAS ALTERNATIVAS CHILE : sistema de ingreso es progresivamente
meritocrático en los segmentos directivos, mientras quea nivel no directivo persisten bolsones discrecionalidad,aunque esta tendencia se revierte a partir de la progresivaaplicación de sistemas competitivos para el acceso a loscargos eventuales (sistema empleo)
BRASIL: existe un robusto sistema meritocrático para elacceso a cargos no jerárquicos altamente institucionalizadoque se contrapone con la persistencia de mecanismos nocompetitivos para el acceso a cargos de un crecientesegmento ejecutivos
CONSENSOS LATINOAMERICANOS SOBRE NOTAS SERVICIO CIVIL
Carta Iberoamericana de la Función Pública. V ConferenciaIberoamericana de Ministros de Administración Pública yReforma del Estado. Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 26-27 dejunio de 2003.
Profesionalización función pública como condición para unmejor estado. Garantizar posesión de atributos por parte agentes(capacidad, honestidad, mérito, vocación de servicio, adhesiónvalores democráticos etc.)
EFICACIA SC requiere contextualización de los sistemas:idiosincrasia, cultura, tradición, historia, entorno institucional
Objetivo: establecer un marco de referencia genérico paradiseño de sistemas de función pública que deberá adaptarse avariables contextuales. No vinculante.
Instrumento para orientación de las reformas
CRITERIOS ORIENTADORES CIFP - la preeminencia de las personas para el buen funcionamiento de los
servicios públicos - la profesionalidad de los recursos humanos - estabilidad del empleo público - la flexibilidad en la organización y gestión del empleo público, necesaria
para adaptarse - la responsabilidad de los empleados por el trabajo desarrollado y los
resultados del mismo. - la observancia de los principios éticos del servicio público, la honradez, la
transparencia - el protagonismo de los directivos públicos - la promoción de la comunicación, la participación, el diálogo, la transacción
y el consenso orientado al interés general, como instrumentos de relaciónentre los empleadores públicos y su personal, a fin de lograr el climalaboral más favorable
- el impulso de las políticas activas para favorecer la igualdad de género, laprotección e integración de las minorías
DIAGNÓSTICO SERVICIO CIVIL Francisco Longo= modelo de diagnóstico Todo SGRH debe incorporar atributos esenciales
complementarios: MÉRITO + FLEXIBILIDAD FLEXIBILIDAD sin mérito conduce a patrimonializar la
administración y mérito sin flexibilidad tiende a la rigidez,ineficiencia
RAZÓN DE SER de un marco normativo de FUNCIÓNPÚBLICA: SEGURIDAD JURÍDICA (requisitoimparcialidad y transparencia) + EFICACIA(profesionalidad y capacidad)
Función pública: trasciende el marco jurídico=funcionamiento efectivo
Modelo de GRH: reconocimiento valor estratégico delfactor humano en la AP
MODELO DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS: diagnósticos de disfuncionalidades
Sistema integrado de gestión, cuya finalidad básica orazón de ser es la adecuación de las personas a laestrategia de una organización o sistemamultiorganizativo, para la producción de resultadosacordes a las finalidades perseguidas”
ANALIZAR FACTORES DEL CONTEXTO. ADECUACIÓN DEL SGRH AL ENTORNO
FACTORES INTERNOS
FACTORES EXTERNOS
ESTRUCTURA
CULTURA ORGANIZACIONAL
MARCO JURÍDICO
MERCADO LABORAL
EFICICACIA DE SGRH DEPENDE DE ADECUACIÓN AL ENTORNO
Características SGRH COHERENCIA ESTRATÉGICA: SGRH CONECTADO A
ESTRATEGIA
SGRH: CONCEBIDO COMO SISTEMA INTEGRADO + DESPLIEGA COMPONENTES+ OPERAN INTERCONECTADOS + VICULADO A LA ESTRATEGIA
7 SUBSISTEMAS
REQUISITOS para que funcione como SISTEMA INTEGRADO:
- operativos
- interconectados
- deriven de la estrategia
:
Planificación
Organización
del trabajo
Diseño de
puestos
Definición de
perfiles
Gestión del
empleo
Incorporación
Movilidad
Desvinculación
Gestión del
rendimiento
Planificación
Evaluación
Gestión del Desarrollo
Promoción y carrera
Aprendizaje ind. y col.
Gestión de la
compensación
Retribución monetaria
y no monetaria
Gestión de las relaciones humanas y sociales
Clima laboral relaciones laborales Políticas sociales
ESTRATEGIA
SUBSISTEMAS DE LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS
PUNTOS CRÍTICOS
SUBSISTEMA DE LA GESTIÓN DE LA COMPENSACIÓN Objetivo: incluye la gestión del conjunto de
compensaciones retributivas (salariales yextrasalariales) y no retributivas que la organizaciónsatisface a sus empleados, en concepto decontraprestación por la contribución de éstos a losfines de la organización, que se expresa mediante sutrabajo.
Relación con otros subsistemas: Gestión delrendimiento. Información para aplicar retribucionesvariables
Subsistema de gestión de la compensación (puntos críticos)
Existencia de una estrategia de compensación Equidad interna Las personas perciben que reciben compensaciones acordes a su contribución Las personas perciben que las compensaciones que reciben los demás
empleados son equitativas, comparadas a las que reciben ellos mismos El abanico salarial tiene una amplitud razonable
Equidad externa Estructura de las retribuciones es adecuada para atraer, motivar y retener a
personas dotadas de las competencias necesarias Los costes salariales no son excesivos, en relación con los del mercado.
Eficacia de las políticas de compensación Los mecanismos de retribución utilizados estimulan en las personas el
esfuerzo, el rendimiento individual o grupal
¿IMPACTO del servicio civil sobre el FORTALECIMIENTO DEMOCRÁTICO y DESARROLLO ECONÓMICO?
Grado de institucionalización de las burocraciasmeritocráticas = ÍNDICE DE MÉRITO (BID)= mide elgrado de protección efectiva que el sistema ofrecefrente a la arbitrariedad, la captura política oclientelista y las diferentes modalidades de búsquedade beneficios privados
Factores= DESARROLLO ECONÓMICO, ELTAMAÑO BUROCRÁTICO, IMPARCIALIDAD, NIVELDE CORRUPCIÓN, DESEMPEÑO BUROCRÁTICO
IMPACTO MÉRITO SOBRE DESARROLLO ECONÓMICO
Burocracia meritocráticacomo precondición parabienestar económico(Rauch y Evans) ypatronazgo factor quedesalienta el desarrollo(Prats)
Correlación positiva entreMérito y PBI per cápita
GRÁFICO: RELACIÓN ENTRE EL ÍNDICE DE MÉRITO Y EL PBI PER CÁPITA (EN US$ A PRECIOS
ACTUALES)
FUENTE: Iacoviello y Strazza (2014: 48) y Banco Mundial.
*Correlación de Pearson 0,594 y p-valor= 0,009.
IMPACTO MÉRITO SOBRE TAMAÑO DE LA BUROCRACIA
Politización asociada aexpansión volumenaparato estatal
No hay relación entremérito y tamaño(cantidad de empleados)
PERO hay asociaciónindirecta entre mérito ytamaño (gasto enpersonal/PBI)
Mayorinstitucionalización delmérito MENOR peso dela nómina salarial/PBI
Gráfico: RELACIÓN ENTRE ÍNDICE DE MÉRITO Y LA NÓMINA SALARIAL DEL GOBIERNO CENTRAL
SOBRE EL PBI
FUENTE: Elaboración propia en base a Iacoviello y Strazza (2014: 48) y DATAGOV (2010),
Iturburu (2014), Strazza (2014), Strazza (2014a), Llano (2014), Llano (2014a), Iacoviello (2014),
Strazza (2012), Strazza (2012a), Iturburu (2012), Iturburu (2012a), Iturburu (2012b).
Correlación entre Índice de Mérito y Nómina salarial del gobierno central sobre el PBI (países
unitarios y federales) = Pearson -0,589 y p-valor 0,010.
Correlación entre Índice de Mérito y Nómina salarial del gobierno central sobre el PBI (sin países
federales)= Pearson -0,556 y p-valor 0,039.
IMPACTO MÉRITO/POLITIZACIÓN SOBRE IGUALDAD DE TRATO Patronazgo asociado a baja penetración territorial del
sistema legal
Aplicación intermitente y diferenciada de la norma
Agentes se privatizan: imperio arbitrio, abuso delpoder, uso ventajas del cargo (O´Donnell, 2008;O´Donnell, 2007)
Trato privilegiado y exclusivo a amigos del poder yhostil a sectores marginados
Burocracias más politizadas sonmenos imparciales
A mayordesarrollo de laburocracia, losniveles deimparcialidadaumentan
*Correlación de Pearson 0,655 y p-valor=0,004
FUENTE: Elaboración propia en base a Iacoviello y Strazza (2014: 48) y a Teorell, Dahlström y Dahlberg (2011)
en The Quality of Government Institute (QGI, 2014).
IMPACTO MÉRITO/POLITIZACIÓN SOBRE EL NIVEL DE CORRUPCIÓN
Cargos de patronazgo: habilitación para manejo discrecional de recursos en BENEFICIO PERSONAL y PARTIDISTA (agravado por IMPUNIDAD)
Resultado: corrupción sistémica
A menor desarrollo del índice de mérito mayor nivel de corrupción
GRÁFICO N°4: RELACIÓN ENTRE EL ÍNDICE DE MÉRITO Y EL ÍNDICE DE PERCEPCIÓN DE LA
CORRUPCIÓN
*Correlación de Pearson 0,629 y p-valor=0,005.
FUENTE: Elaboración propia en base a Iacoviello y Strazza (2014: 48) y Transparency International
2013.
IMPACTO MÉRITO SOBREDESEMPEÑO GUBERNAMENTAL
GRÁFICO: RELACIÓN ENTRE EL ÍNDICE DE MÉRITO Y LA EFECTIVIDAD DEL
GOBIERNO
FUENTE: Elaboración propia en base a Iacoviello y Strazza (2014: 48) y Banco Mundial
*Correlación de Pearson 0,536 y p-valor=0,022.
¿Por qué es relevante lainstitucionalización del SERVICIOCIVIL?
BUROCRACIAS POLITIZADAS tienden tanto a sermás corruptas, arbitrarias, ineficaces y costosascomo a limitar la competencia electoral y eldesarrollo económico.
¿Consecuencias politización sobre empleados? (Scialpi)
MODALIDADES DE VIOLENCIA INSTITUCIONAL
Violencia legal de fácil verificación
Inequidades remunerativas (coexistencia de escalafones)
Asignación clientelar, corporativa o amiguista
Concursos espurios
Personal contratado como trabajadores autónomos/
relación de dependencia encubierta. (sin obra social,
aguinaldo, jubilación, vacaciones)
Recortes salariales practicados por decreto
Violencia ilegal de fácil verificación
Violación de las normas vigentes
Ausencia de pronunciamiento administrativo frente a
los reclamos o recursos presentados por los agentes
Infrautilización de las capacidades individuales
Cosificación del empleado
Hacinamiento laboral y Condiciones y medio ambiente
de trabajo degradantes
Carencia e inadecuación de mobiliario, útiles y soportes materiales básicos para el trabajo
Violencia legal de difícil verificación
Nombramiento, por decreto de no idóneos en cargos directivos o de gran responsabilidad y en planta permanente
Violencia ilegal de difícil verificación
Acoso sexual a las mujeres Restricción de información pública
No difusión de becas de estudio
Amenazas