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Gran encuesta nacional de necesidades jurdicas
insatisfechas Resumen Ejecutivo
1. Introduccin
El acceso a la justicia es el derecho de toda persona a tener derechos, por cuanto si alguien
es tericamente titular de un derecho pero carece de la posibilidad de reclamarlo ante una
autoridad imparcial e independiente, esto es, ante un juez o una autoridad semejante,
entonces en realidad, en la prctica, carece del derecho que le ha sido tericamente
reconocido. El vigor de la democracia y del Estado de derecho depende entonces, en buena
medida, de que las personas gocen de mecanismos para acceder a la justicia, cuando lo
requieran.
A su vez, el estudio de las necesidades jurdicas, satisfechas o insatisfechas, es una forma
distinta pero complementaria de acercarse al problema del acceso a la justicia y sus
vnculos con el Estado de derecho y la democracia. En efecto, si una persona requiere
acceder a la justicia es porque tiene una necesidad jurdica que debe ser satisfecha. Y si hay
obstculos de acceso a la justicia, entonces las personas sufrirn de necesidades jurdicas
insatisfechas.
Colombia tiene entonces que conocer entonces cul es la magnitud de las necesidades
jurdicas de la poblacin y cules de ellas se encuentran o no satisfechas y cules son los
factores que facilitan o impiden su satisfaccin. Y aunque en el pasado se haban realizado
algunas investigaciones parciales sobre el tema, hasta ahora no se haba hecho ningn
estudio general, representativo a nivel nacional, sobre el tema. Este estudio, que se funda en
una gran encuesta nacional de necesidades jurdicas, realizada en 14 ciudades (Bogot,
Medelln, Cali, Barranquilla, Bucaramanga, Cartagena, Pasto, Montera, Tunja, Neiva,
Pereira, Villavicencio, Florencia y Quibd), busca llenar ese vaco, pues permite, por
primera vez, una evaluacin estadsticamente representativa, de la situacin de las
necesidades jurdicas a nivel urbano, haciendo nfasis en poblaciones en situaciones de
vulnerabilidad, como las personas en extrema pobreza o con discapacidades. Este
documento es el resumen ejecutivo de los resultados de esta encuesta, para lo cual
comienza por presentar el marco conceptual y metodolgico del trabajo, para luego
describir los principales hallazgos del estudio y terminar formulando unas recomendaciones.
2. Marco conceptual y metodolgico
El estudio concibe el acceso a la justicia como el derecho de toda persona o grupo de
personas, sin discriminacin alguna, a que existan mecanismos adecuados y sencillos del
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sistema de justicia para la resolucin de situaciones que ameritan la intervencin del Estado
sobre las cuales se adopte una decisin mnimamente satisfactoria, oportuna, y a la que se
le d cumplimiento. Los asuntos de acceso a la justicia pueden entonces ser enfocados
como un problema de demanda y oferta, pero sin que esa perspectiva analtica conduzca a
pensar que se trata de un mercado de la justicia puesto que estamos hablando de un derecho fundamental. De acuerdo con este enfoque, los problemas de acceso a la justicia
surgen cuando existe un desajuste entre las ofertas de soluciones judiciales frente a unas
necesidades jurdicas que las exceden.
Por su parte, el concepto de necesidad jurdica depende de la existencia de un problema
jurdico, que est asociado con i) la existencia de un derecho constitucional, legal o
jurisprudencialmente reconocido, y ii) un conflicto sobre la titularidad de ese derecho, o
una circunstancia que afectan el goce y disfrute del mismo. A su vez, el problema jurdico
se transforma en necesidad jurdica cuando la persona no puede resolverlo por s misma y
requiere de la intervencin de un tercero imparcial. Si adems, la persona no puede dar
trmite al proceso para resolver el conflicto, por enfrentarse ante una barrera, o el resultado
es insatisfactorio por razones derivadas del funcionamiento del sistema, estamos frente a
una necesidad jurdica insatisfecha.
Para evaluar la situacin de necesidades jurdicas, la encuesta mide la proporcin de
personas que tienen necesidades jurdicas, divididas en 61 posibles conflictos, a su vez
clasificados en nueve dimensiones, que fueron construidas a partir de la nocin de
desarrollo humano. Para cada uno de estos conflictos, la encuesta realiza una serie de
preguntas acerca del (i) nivel de afectacin del conflicto, (ii) el comportamiento desplegado
frente a ste, (iii) las autoridades judiciales o administrativas, o los particulares a los que
eventualmente se acudi a intentar resolverlo, y (iv) los resultados de dichos
comportamientos. La encuesta realiza tambin una serie de preguntas sobre la satisfaccin
de las personas acerca de los diferentes caminos tomados para resolver (o renunciar a
resolver) el conflicto, el desempeo de las autoridades o los particulares, y las actividades
realizadas por los abogados que eventualmente asisten a una persona. La encuesta indaga
igualmente acerca de los distintos niveles de conocimiento que tienen las personas acerca
de mecanismos jurdicos, y organizaciones o entidades que prestan servicios de justicia. La
encuesta averigua finalmente por la percepcin general de la justicia en Colombia.
Esta encuesta se enfoc en los siguientes grupos: poblacin general, poblacin en situacin
de extrema pobreza, poblacin usuario de la conciliacin extrajudicial en derecho,
poblacin en situacin de discapacidad y empresas. La encuesta incluy preguntas para dar
cuenta de las caractersticas sociodemogrficas, tipologas de conflictos, acciones que se
tomaron frente a los conflictos, uso de los MASC, entre otros. Los resultados de esta
encuesta se totalizaron, ponderaron y analizaron entre diciembre del 2012 y abril del 2013.
Procedemos entonces a sintetizar los hallazgos de la encuesta, para lo cual comenzamos por
presentar la situacin necesidades jurdicas en la poblacin colombiana, en especial en
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relacin con el acceso al sistema judicial, para luego presentar resultados especficos frente
al uso de los mecanismos alternativos de solucin de conflictos (MASC) y frente a las
empresas.
3. La poblacin colombiana y sus necesidades jurdicas.
A continuacin exponemos los resultados de la encuesta de necesidades jurdicas aplicada a
la poblacin en general (en adelante PG) y aquella que est en pobreza extrema (en
adelante ANSPE) o en situacin de discapacidad (en adelante PD). Los hallazgos de la
encuesta se analizan comparando (i) los tres grupos encuestados de manera independiente,
y dentro de estos, (ii) diferentes subgrupos referentes, entre otras caractersticas, al gnero,
el estrato de la vivienda de residencia, los ingresos, y el nivel de educacin, el nivel de
conocimientos de mecanismos jurdicos, y si las personas contaron o no con asistencia
jurdica. De esta forma identificamos posibles diferencias en la conflictividad de las
personas de distintos grupos, su reaccin a necesidades jurdicas, y su experiencia al
intentar acudir a un tercero imparcial. Por razones de falta de representatividad estadstica,
no fue posible examinar el impacto diferenciado de las necesidades jurdicas por razn de la
pertenencia o no a distintos grupos tnicos.
La encuesta muestra que cerca de dos de cada cinco personas de la poblacin urbana
colombiana mayor de edad sufrieron alguna necesidad jurdica en los ltimos cuatro aos,
proporcin que es mayor para las poblaciones ANSPE y PD (cerca de tres quintos de estas
personas sufrieron un conflicto).
Estas necesidades jurdicas estn asociadas prevalentemente con hurtos y estafas, disputas
respecto de la prestacin de servicios de salud y servicios pblicos domiciliarios, y
conflictos vecinales o familiares. En estas dimensiones se concentra la mayora de las
necesidades jurdicas (dos tercios de las contenciones en las PG y PD, y ms de la mitad de
las de ANSPE). Adems de dichos asuntos, la poblacin ANSPE padece en mayor medida
conflictos relacionados con delitos violentos, desplazamiento forzado y amenazas. Y la PD
sufre relativamente ms conflictos relacionados con la discriminacin personal y el hbitat.
Por su parte, las necesidades jurdicas producen altos niveles de afectacin. La mitad de los
conflictos provocan una afectacin alta y slo para un quinto de ellos se reporta como de
baja o ninguna afectacin. Esto sugiere que las necesidades jurdicas vividas por los
colombianos afectan de manera importante su calidad de vida y seguramente ameritan la
intervencin de un tercero, sea ste una autoridad pblica o un particular.
4. La pirmide de la litigiosidad en Colombia
Las necesidades jurdicas descritas pueden tomar diferentes caminos y lograr distintos
puntos de llegada. Una herramienta para analizar estas posibilidades es la pirmide de
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litigiosidad, que describe la manera como avanzan (o se estancan) las necesidades jurdicas
por el sistema de resolucin de conflictos.
En la base de la pirmide se encuentran los conflictos que merecen un tratamiento judicial;
mientras que en la parte superior estn los asuntos efectivamente tratados por el sistema
judicial, que en todos los pases son una porcin pequea de la conflictividad social. Y
puesto que nuestra concepcin de acceso a la justicia incluye caractersticas de la misma
decisin judicial que se tome en un tiempo oportuno y que se cumpla por ejemplo-, estas particularidades integran la cspide de la pirmide.
Construimos entonces dos pirmides de litigiosidad para cada poblacin encuestada, que
miden, por una parte, lo que sucede con todos los conflictos, y de otra, lo que pasa con
aquellos que fueron calificados como que producen alta afectacin.
Cada una de las pirmides expuestas muestra el nmero de conflictos que van pasando de
un peldao a otro. Al interior de la pirmide (o al costado izquierdo en su cresta) puede
observarse la proporcin a la que corresponde el nmero de conflictos en el escaln
correspondiente, en comparacin con el total de conflictos la base de necesidades jurdicas que constituyen la demanda potencial declarada-. En la parte externa derecha exponemos
el nmero de conflictos que, por una u otra razn, van siendo descartados de la pirmide, y
la proporcin a que estos equivalen respecto del peldao inmediatamente inferior es decir, aquel universo con que dichos conflictos descartados son directamente comparables-.
La lgica de la pirmide es la siguiente: las personas reportan unos conflictos, frente a los
cuales intentan, en ciertos casos, legar a un acuerdo directo con la otra parte. A dichas
necesidades jurdicas declaradas restamos los casos solucionados de otras maneras y
obtenemos lo que llamamos demanda efectiva, entendiendo sta como las necesidades que
los ciudadanos quieren llevar al sistema judicial. A su vez, una proporcin de la demanda
efectiva es disuadida, y por ello la demanda presentada resulta menor que la demanda
efectiva. Por su parte, ciertos casos presentados son inadmitidos o rechazados por las
autoridades judiciales, que al restarse de la demanda presentada, resultan en la demanda
globalmente atendida. Muchos de los procesos iniciados todava carecen de resultado.
Aquellos para los cuales el sistema logr una conciliacin o una respuesta oficial, son los
procesos con resultado. Y finalmente, los casos para los cuales se cumpli la decisin o
conciliacin son los procesos cumplidos.
Los grficos 1 y 2 presentan entonces la pirmide de la litigiosidad de la poblacin en
general, mientras que los grficos 3 y 4 lo hacen con la poblacin en extrema pobreza y los
grficos 5 y 6 frente a la poblacin con discapacidades.
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Grficos 1 y 2. Pirmide de litigiosidad Poblacin General
Todos los conflictos Conflictos con alta afectacin
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Grficos 3 y 4. Pirmide de litigiosidad Poblacin en extrema pobreza ANSPE
Todos los conflictos Conflictos con alta afectacin
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Grficos 5 y 6. Pirmide de litigiosidad Poblacin en situacin de discapacidad
Todos los conflictos Conflictos con alta afectacin
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Tal vez lo ms notorio de estas pirmides es que la proporcin de necesidades jurdicas
que son resueltas a travs del sistema de justicia es muy bajo: 13% de los conflictos
para la PG o PD; menos de 10% para ANSPE. Estas proporciones difieren muy poco al
tratarse de conflictos que producen altos niveles de afectacin.
Cules son los principales cuellos de botella por los que las necesidades jurdicas se
filtran de manera tan intensa? Identificamos dos trascendentales:
En primer lugar, una buena parte de los casos estn pendientes. Se encuentran sin
resultado alrededor de la mitad de los conflictos que entraron al sistema y que no fueron
retirados. Esta es una proporcin que parece alta para el sistema judicial. Y an ms,
para las autoridades administrativas o para los particulares, quienes en teora deberan
ser ms giles.
El segundo cuello de botella es la demanda disuadida. De los conflictos para los que no
se busca un arreglo directo (equivalentes a la demanda declarada efectiva) se presentan
al sistema menos de la mitad de los casos. Quedan por fuera cerca de seis de cada diez
casos de demanda efectiva para las PG y PD, y ms de siete de cada diez de estos casos
de ANSPE. As, las personas se resignan en cuatro de cada diez necesidades jurdicas
de la PG, en la mitad de los de la PD, y en casi seis de cada diez de ANSPE.
Ahora bien, que la poblacin renuncie a intentar hacer algo en muchos conflictos no es
necesariamente negativo, pues puede no valer la pena reaccionar a muchos conflictos
que no ameritan tratamiento judicial. Pero el nivel de renuncia para los conflictos de
alta afectacin, aunque se reduce, sigue siendo alto: 50% de la demanda potencial
declarada para la PG, 55% para la PD, y 68% para ANSPE. Estas proporciones son
notoriamente altas, considerando que se refieren a conflictos que las personas
calificaron como causantes de altos niveles de afectacin.
Otro asunto relevante y que es positivo pues muestra una cierta capacidad de los
colombianos para resolver en forma negociada y pacfica sus conflictos es la magnitud
del arreglo directo, que es el momento en que el conflicto puede solucionarse sin acudir
a un tercero. Para la PG la proporcin de conflictos en los que se busca un arreglar
directo es de alrededor de un cuarto (un poco menos de un tercio para los conflictos de
alta afectacin), nivel ms alto que el encontrado en otras estudios, pero que sigue
siendo ms bajo que en otros pases. Estos niveles de arreglo directo son menores para
ANSPE y la PD, con 19 y 20% de los conflictos respectivamente.
Por ltimo, la poblacin ANSPE muestra niveles ms bajos de procesos solucionados
porque sus casos son excluidos en mayor medida que las otras dos poblaciones en otros
peldaos de la pirmide de litigiosidad. En comparacin con la PG, la poblacin
ANSPE tiene mayores niveles de demandas negadas (5% vs. 14% de la demanda
presentada) y de incumplimiento de las decisiones (9% vs. 18% de las decisiones o
conciliaciones). Aunque en estos peldaos no sean excluidos muchos casos, pues en
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cada uno de ellos los niveles totales de exclusin no son altos, la suma de pequeas
diferencias puede terminar en distinciones significativas.
5. Las necesidades jurdicas insatisfechas de la poblacin colombiana
La pirmide de litigiosidad y otros hallazgos de la encuesta permiten calcular el nivel de
necesidades jurdicas insatisfechas. Para este anlisis partimos de comparar la totalidad
de necesidades jurdicas con las que recibieron una adecuada respuesta del sistema
judicial, que es la proporcin de casos en el tope de la pirmide. Pero restamos tres
grupos de necesidades jurdicas, para los que no se ha logrado una decisin o sentencia
cumplida, pero que no deben ser calificados como necesidades jurdicas insatisfechas:
primero, los conflictos para los que se intent, se logr y se cumpli un arreglo directo.
Segundo, los conflictos para los que las personas no hicieron nada pero quedaron
satisfechas con dicha decisin. Y tercero, las necesidades jurdicas para las que los
procesos siguen pendientes pero que no han durado tanto como para ser consideradas
insatisfechas. Slo incluimos como insatisfechas aquellas necesidades para las que se
super un tiempo razonable en ser resueltas. Para ello, asumimos que la gran mayora
de casos, incluso los procesos penales complejos, deberan contener algn tipo de
decisin de fondo despus de dos aos; y de otra parte, que la gran mayora de casos
que se surten ante autoridades administrativas y particulares, deberan de haber
culminado en un ao.
La tabla No 1 resume entonces las necesidades jurdicas insatisfechas de las tres
poblaciones.
Tabla 1. Necesidades jurdicas insatisfechas.
Porcentaje de necesidades jurdicas declaradas que no tienen solucin satisfactoria
PG ANSPE PD
Procesos sin resolucin cumplida 87% 93% 87%
- Acuerdos directos cumplidos 15% 9% 8%
= NJI 1 72% 84% 79%
- Renuncias con satisfaccin* 15% 26% 23%
= NJI 2 56% 58% 55%
- Procesos pendientes que han tomado menos de
(a) un ao 8% 6% 9%
(b) dos aos 13% 8% 13%
= NJI 3 (a) 48% 52% 46%
= NJI 3 (b) 43% 50% 42%
La aplicacin de estos tres criterios resulta en un margen de necesidades jurdicas
insatisfechas, que oscila entre dos lmites, dependiendo de si la cantidad de tiempo que
se considere razonable para tramitar casos es uno o dos aos. Concluimos que las
necesidades jurdicas insatisfechas se ubican entre 43% y 48% de las necesidades
jurdicas declaradas para la PG. Dicha proporcin se sita entre 42% y 46% para la PD,
y entre 50% y 52% para ANSPE. Es decir, alrededor de la mitad de las necesidades
jurdicas declaradas tienen una respuesta adecuada.
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6. Los principales obstculos de acceso a la justicia
La encuesta permiti igualmente identificar los obstculos de acceso a la justicia. Los
tres principales fueron: i) falencias en la orientacin jurdica, ii) una cierta decepcin
acerca del desempeo de autoridades administrativas y particulares y iii) la mora en los
procesos.
La falta de conocimientos obstaculiza el acceso a la justicia, al menos de algunos grupos
poblacionales. Los niveles de conocimiento acerca de los diferentes mecanismos
jurdicos -aparte de la tutela- son muy bajos. Este factor afecta especialmente a la
poblacin en extrema pobreza, la cual, en un alto porcentaje, no se acuerda o no sabe
qu sucedi con sus procesos, no acudieron a las autoridades porque no saban que
podan hacerlo o cmo, o no sabe cmo responder las preguntas de satisfaccin de los
servicios de justicia recibidos. Estas carencias en la orientacin judicial son entonces un
factor determinante en la falta de satisfaccin de las necesidades jurdicas y afectan de
manera desproporcionada a grupos de personas vulnerables como la poblacin ANSPE.
Un aspecto fundamental de los hallazgos de esta investigacin es que la mayora de
personas con conflictos no acuden tanto a particulares sino a autoridades pblicas, y
dentro de stas, predominantemente a las autoridades administrativas. La cantidad de
necesidades jurdicas que acaban siendo solventadas por jueces o magistrados es
mnima: menos de tres por ciento de los conflictos para los cuales la PG acudi a un
tercero -dos por ciento de los conflictos para ANSPE y menos de dos por ciento para la
PD-. Estas proporciones equivalen, para las tres poblaciones, a menos del uno por
ciento de la totalidad de conflictos. En comparacin, la proporcin de conflictos para
los que se acudi a un tercero que acaba en manos de autoridades administrativas o
particulares son de 58% y 14% respectivamente en la PG, 50% y 14% para ANSPE, y
52% y 27% para la PD.
Esto es esperable en un sistema en el que se espera que las autoridades administrativas y
los particulares cumplen un papel fundamental en el entramado de servicios de justicia
pues, de una parte, pueden tener sistemas de resolucin de conflictos concentrados,
especficos y con mayor especializacin respecto de ciertos tipos de conflictos (por
ejemplo, controversias acerca de los servicios pblicos domiciliarios), y de otra, pueden
prestar servicios ms flexibles baratos e informales que los judiciales, que se acomoden
de mejor manera a las necesidades de los usuarios.
Sin embargo, los resultados de esta investigacin ponen en duda que el desempeo de
las autoridades administrativas y los particulares cumplan con las expectativas
esperadas de accesibilidad, informalidad, agilidad, y cercana con el usuario. As, las
razones por las que las personas acuden a las autoridades administrativas o a los
particulares son parecidas a las reportadas para las autoridades judiciales, relativas a la
autoridad con que cuenta el organismo o la persona. La conveniencia, que debera jugar
un papel importante al escoger estas vas, juega un papel reducido. Sobre todo, los
costos juegan un papel marginal.
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A su vez, menos usuarios de las autoridades administrativas volveran a acudir a ellas en
comparacin con las autoridades judiciales. Y la percepcin acerca de la calidad de los
servicios, aunque es buena, es peor que para las autoridades judiciales y los particulares,
incluso cuando se trata de variables claves como agilidad, inters en el caso, costos, y
amabilidad. Por su parte, los particulares no son percibidos como ms amables, menos
demorados, o ms baratos que las autoridades judiciales. Finalmente, de manera
sorprendente, la experiencia con las autoridades administrativas parece dejar, casi sin
excepciones, una opinin menos favorable de la justicia, desmejora en la percepcin que
es ms aguda que cuando las personas se aproximan a las mismas autoridades judiciales.
De la pirmide de litigiosidad derivamos que la demora de los procesos es un obstculo
importante, que aunque no distingue entre poblaciones, excluye de una solucin
oportuna a alrededor de la mitad de los casos que entraron al sistema. Esto confirma
entonces que la mora judicial juega entonces es un obstculo importante en el acceso
efectivo a la justicia.
Ahora bien, ms all de las autoridades judiciales, constatamos que las autoridades
administrativas pueden tomar ms tiempo en la resolucin de los conflictos (para
ANSPE por ejemplo, las autoridades administrativas demoran en promedio ms tiempo).
Y los particulares no necesariamente son ms rpidos que las autoridades pblicas
(salvo para la PD).
7. Los MASC y las necesidades jurdicas.
La encuesta busc igualmente evaluar la capacidad especfica de los MASC para
satisfacer las necesidades jurdicas, por lo cual el formulario fue aplicado tambin a una
muestra representativa de poblacin usuaria de la conciliacin en derecho. Este acpite
resume los hallazgos relacionados con los MASC y las necesidades jurdicas.
La encuesta demuestra que el represamiento masivo de problemas jurdicos al interior
de la sociedad tiene menos que ver con problemas de reconocimiento y auto-percepcin
de intereses y derecho vulnerados y ms con barreras de acceso y trmite: la ineficiencia
por lentitud, de hecho, es la causa ms citada para no acudir a cualquiera de los mtodos
de solucin de conflictos. Y en ese aspecto, la poblacin usuaria de la conciliacin no
muestra una variacin significativa frente al resto de poblaciones.
La encuesta muestra que, como ya se explic, una parte muy significativa de la
conflictividad nacional es manejada directamente por los afectados a travs de dos
mecanismos: de un lado, renuncian explcitamente al reclamo o se resignan a no hacer nada, pero en este aspecto hay algunas diferencias significativas: este porcentaje es mucho ms bajo en las empresas (23%) y en los usuarios de la conciliacin en derecho
(26.4%) que en la poblacin general (51.9%) y en especial frente a las poblaciones en
extrema pobreza (59.2%) o en situacin de discapacidad (61.6%); de otro lado,
proceden a adelantar una negociacin con la contraparte para llegar a un arreglo directo
que ponga fin al problema jurdico, pero aqu la situacin es la inversa a la anterior:
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negocia mucho ms la poblacin en general (34%) que las empresas (17.6%) o los
usuarios de la conciliacin en derecho (14.2%).
Los problemas jurdicos, as, son reabsorbidos en el mismo ambiente de su generacin,
aunque esta reabsorcin puede generar satisfaccin o insatisfaccin entre los afectados.
El porcentaje de problemas jurdicos que buscan rutas para su solucin es bajo frente a
la magnitud del conflicto total que la sociedad reabsorbe en inaccin o arreglo directo, excepto en la poblacin de empresas y de usuarios de la conciliacin extrajudicial en
derecho. Particularmente baja es la cantidad de casos que termina ante los jueces si se le
compara con la masa total de problemas jurdicos que tuvo la poblacin y con la masa
total de casos en los que la gente hizo algo en procura de su solucin.
Igualmente es bajo el porcentaje de la masa total de conflictos que llega a los MASC en
Colombia. La impresin general que dan los datos de la encuesta es que el sistema
nacional de MASC est siendo subutilizado, a pesar que el sistema judicial parece estar
altamente congestionado. Pero cuando la gente acude a los MASC parece estar
satisfechos con el servicio y dispuestos a recomendarlos a otros.
Para los MASC existe una oferta pblica (Comisaras de Familia, Fiscala, ICBF,
Superintendencias, Ministerio Pblico) y una oferta privada (centros de conciliacin,
notaras, consultorios jurdicos, oficinas de quejas y reclamos). El gran hallazgo es que
lo que est funcionando en el pas con mayor fuerza es la oferta pblica y en cambio es
sorprendentemente baja la participacin y peso de la oferta privada, especialmente en la
forma institucional de los centros de conciliacin. Los porcentajes de personas que, ante
un conflicto, decidieron acudir a un centro de conciliacin son los siguientes: poblacin
general, 2.9%; poblacin extrema pobreza, 0.9%; poblacin en situacin de
discapacidad, 7.1%; poblacin empresas, 1.5%; poblacin usuaria de la conciliacin en
derecho, 14.3%. La gente confa ms en la conciliacin pblica que en la privada: all
hay ms reconocimiento de autoridad para la resolucin del conflicto y ese
reconocimiento de autoridad es ms alto en jueces, luego en autoridades administrativas
y es significativamente ms bajo para particulares.
La encuesta genera entonces dudas sobre el reconocimiento institucional de los centros
de conciliacin: la gente dice conocerlos, pero acude muy poco a ellos (especialmente la
poblacin en situacin de pobreza). Estos son los porcentajes de las personas que
afirmaron conocer los centros de conciliacin: poblacin general, 71.4%; poblacin
extrema pobreza, 50.8%; poblacin en situacin de discapacidad, 73.1%; poblacin
empresas, 40.4%; poblacin usuaria de la conciliacin en derecho, 76.4%. La
conciliacin comunitaria (aquella hecha por conciliadores naturales es sus propios espacios comunitarios) es numricamente mucho ms importante que las de los centros
de conciliacin y que parece ser una opcin legtima.
Los MASC no son utilizados mucho por la poblacin pobre ni por las empresas sino por
un perfil socio-demogrfico que se puede generalizar de la siguiente manera: una
poblacin en su mayora compuesta por mujeres adultas, provenientes de todos los
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estratos (semejantes a la poblacin general) que trabajan, son independientes o reciben
una mesada. Son clase media con ingresos medios superiores al salario mnimo. Con
formacin escolar de grado medio completo, casadas o en unin libre que conforman
familias con menos de 2 hijos a cargo. No hacen parte del perfil de usuarios de la
conciliacin, la poblacin de varones, adultos mayores, personas buscando trabajo o en
incapacidad para trabajar, de estratos altos 5 o 6, personas con viviendas precarias.
Econmicamente sin ingresos, o por el contrario con ingresos superiores a $2000.000
de pesos. Personas que reciben como ingreso un subsidio o que trabajan por das o
jornal. En baja proporcionalidad no acuden quienes pertenecen al registro SISBEN.
El otro gran hallazgo es la muy alta participacin que tiene en el acceso a la justicia los
oficinas de quejas y reclamos. Estos son los porcentajes de personas que decidieron acudir a una oficina de quejas y reclamos ante un conflicto: poblacin general, 35.3%;
poblacin extrema pobreza, 26.6%; poblacin en situacin de discapacidad, 51.5%;
poblacin empresas, 1.5%; poblacin usuaria de la conciliacin en derecho, 1.7%.Esto
indica que hay un circuito de reclamaciones relacionadas con el consumidor de bienes o
de servicios que es significativo y que recoge una masa importante de la conflictividad
social que se resuelve mediante MASC.
8. Las necesidades jurdicas y las empresas.
La encuesta busc en particular identificar en particular las necesidades jurdicas de las
empresas, para lo cual se realizaron encuestas especficas, estadsticamente
representativas, en las principales ciudades del pas. Estas encuestas contemplaron las
siguientes secciones: i) caractersticas sociodemogrficas y econmicas de la empresa;
ii) conflictividad de las empresas; iii) acciones que se tomaron frente al conflicto y iv)
mdulos especiales dependiendo del tipo de accin frente al conflicto. Esta encuesta fue
diseada especialmente para tener en cuenta aspectos de la conciliacin extrajudicial en
derecho y el arbitraje en esta poblacin.
Determinar el nivel de satisfaccin de las necesidades jurdicas de las empresas es
importante en un pas como Colombia que est teniendo tasas de crecimiento
importantes en los ltimos aos ya que existe una cierta evidencia de que hay una
correlacin positiva entre los sistemas de resolucin de conflictos y el aumento de la
actividad comercial de las empresas. Los sistemas de resolucin de conflictos se
encargan de crear los incentivos y castigos para los actores que participan en el trfico
jurdico-comercial por medio de la aplicacin de las normas existentes. La aplicacin
homognea de estas normas crea un marco en el cual las empresas pueden desarrollar
sus actividades comerciales. Este marco, que tambin se puede denominar seguridad
jurdica, resulta esencial para que las empresas puedan crear y sostener relaciones
comerciales sin incurrir en costos de transaccin que se generan al no tener confianza en
los otros actores. Esto, a la postre, repercute en el aumento de las actividades
comerciales y del crecimiento econmico del pas. Desde esta perspectiva, los MASC se
presentan como las herramientas ideales para la resolucin de los conflictos de las
empresas pues, en teora, son ms eficaces y menos costosos que los mecanismos
formales de justicia.
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En cuanto a la tipologa de conflictos, la poblacin de empresas presenta la mayor parte
de sus conflictos en relacin con temas penales donde han sido vctimas de hurto
(51.1%) y luego de estafa (17.8%). A continuacin vienen conflictos relacionados con
la instalacin/ desinstalacin de servicios pblicos (10%), los derechos de los socios o
dueos (5.4%) y la convivencia con los vecinos donde funciona la empresa por temas
ambientales (3.7%), entre otros. Se espera un sub-registro en las respuestas de empresas
encuestadas sobre casos de extorsin o el pago de vacunas a grupos ilegales tomando en cuenta la sensibilidad de esa clase de informacin y el miedo que sienten empresarios
que se encuentran en una situacin de vulnerabilidad frente a los actores armados,
bandas criminales o delincuencia menos organizada. En efecto, la encuesta report solo
un 2.1% de empresas que afirmaron tener en los ltimos 4 aos conflictos por causa de
extorsiones. Otro hallazgo importante y sorprendente, a pesar de su baja frecuencia
estadstica, es que el 6.2% de las empresas acudi a una organizacin ilegal para
solucionar el conflicto.
Otro de los principales hallazgos de la encuesta tiene que ver con el mecanismo
preferido para solucionar los conflictos empresariales. El 72.6% de las empresas
prefieren usar la negociacin directa y solo el 2.6% prefieren el proceso judicial. La
preferencia por este mecanismo est ligada con las caractersticas de las empresas, pues
la negociacin directa responde a las realidades del contexto social y econmico en el
que estn inmersas la mayora de las empresas encuestadas.
La interaccin y percepcin general de la poblacin de las empresas que acuden a las
autoridades judiciales es contradictoria. Las principales razones por las cuales las
empresas decidieron acudir a las autoridades judiciales fueron porque se lo aconsejaron
o recomendaron (55.8%) o porque tiene ellos tienen la autoridad o el conocimiento para
resolver los conflictos (40.3%).
En la resolucin estatal de conflictos, el 50.8% considera que se cometi alguna clase de
abuso, independientemente del resultado y el otro 49.2% restante considera que no. De
las personas que consideraron que se cometi alguna clase de abuso, el 97.6% percibi
que el juez o fiscal fue quien cometi el abuso. Solo el 2.4% percibi que el abuso fue
cometido por un funcionario del despacho judicial o de la fiscala. A pesar de estos
resultados poco alentadores para el sistema judicial, el 99.3% de las empresas que
acudieron ante una autoridad del Estado volveran a acudir ante un nuevo conflicto.
Por otro lado, la encuesta pudo dar cuenta del nivel de conocimiento y uso de los
MASC entre la poblacin de empresas. En general, el conocimiento de las empresas en
relacin con los MASC es bajo: el 24.3% conoce la conciliacin en derecho, el 14.3% la
conciliacin en equidad, el 15.4% el arbitraje, el 12.8% la mediacin en materia penal y
el 11.7% la amigable composicin. De estos niveles bajos de conocimiento es incluso
posible dudar: si los conocieran en sentido fuerte, es decir, incluyendo sus
procedimientos y las ventajas de su uso, sera esperable que muchas empresas acudieran
a ellos; pero los porcentajes de uso son bajsimos. Ello puede significar que conocen los
MASC en sentido dbil: los han odo mencionar, pero no los conocen de forma
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suficiente como para que sean una alternativa vlida de resolucin de conflictos o, peor
an, les parece vergonzoso aceptar que no los conocen.
Como conclusin principal y sobresaliente se tiene que los MASC formales e
institucionalizados son muy poco conocidos y, por tanto, sub-utilizados por la poblacin
empresarial encuestada; a pesar de ello, tenemos indicaciones, por parte del
relativamente pequeo universo de usuarios, que estos mecanismos s tienen para las
empresas ventajas importantes en trminos de tiempo, costos y calidad del servicio
prestado
9. Algunas conclusiones y recomendaciones
Una encuesta como la presente no permite sacar conclusiones de poltica muy precisas,
pues no examina empricamente el funcionamiento o los resultados de proyectos o
programas especficos. Sin embargo, los resultados descritos en prrafos anteriores s
permiten proponer algunos campos de accin en los que es posible fijar la atencin de la
poltica frente a las necesidades jurdicas. Nuestras recomendaciones estn clasificadas
en cuatro grupos, dos de carcter ms general y con nfasis en el sistema judicial
(empoderamiento legal y revisin permanente de prioridades), un tercer grupo que
propone algunas recomendaciones frente a los MASC y un cuarto grupo sobre el mundo
empresarial,
9..1. Empoderamiento legal: orientacin y asistencia para el manejo de necesidades jurdicas
El principal asunto en el que consideramos que deben centrarse los esfuerzos es el de la
orientacin y asistencia legales, que puede ser entendido como un conjunto de
mecanismos dirigidos a aumentar el empoderamiento legal y judicial de las personas.
La discusin se refiere a dos aspectos: la orientacin prestada por funcionarios y la
asistencia legal ofrecida por profesionales del derecho.
En primer lugar, los datos de la encuesta muestran que para todas las poblaciones, el
conocimiento acerca de mecanismos judiciales (aparte de la accin de tutela) es
claramente inferior al de los lugares o espacios en donde se prestan servicios de justicia.
Las personas saben en mayor medida que existen algunos organismos, oficinas, o
establecimientos en donde se les puede brindar ayuda para la resolucin de conflictos,
en comparacin de las acciones judiciales, o los mecanismos de resolucin de conflictos
que pueden utilizar para este propsito.
De lo que se deriva una alternativa de poltica pertinente para ayudar a superar las
carencias de conocimiento. El desconocimiento de los procesos y mecanismos puede
no tener tanta importancia si las personas que necesitan de servicios de justicia pueden
acudir a algn espacio de resolucin de conflictos ventanas de oferta-, y ser orientadas desde ah. En tanto es ms fcil que las personas conozcan de diferentes ventanas de
oferta, y as, que acudan a ellas sin importar de qu tipo de conflicto se trate, los
problemas de desconocimiento pueden superarse si en dichos espacios encuentran una
gua de las diferentes alternativas de servicios.
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Un elemento trascendental de esta alternativa es, adems que los diferentes espacios de
oferta estn equipados para ofrecer diversos tipos de servicios judiciales, que dichos
espacios sepan manejar idealmente, aplicando protocolos de procedimientos- los casos que necesitan de mecanismos ajenos a los propios servicios que prestan. Aunque esto
ya sucede en mltiples escenarios de servicios judiciales, ello depende del nivel de
compromiso y capacidad de un funcionario de turno, sin que exista una poltica
institucional al respecto.
Segundo, en relacin con la asistencia legal de las personas, la encuesta muestra que en
muy pocos conflictos se recibe la ayuda de un abogado. Aunque esta asistencia se
recibe en mayor medida en conflictos de alta afectacin, para estas situaciones se cuenta
con abogado en cerca de 11 de cada 100 casos para la PG, y en 3 y 6 de cada 100 de
ANSPE y la PD respectivamente. Teniendo en cuenta que uno de los problemas
principales evidenciado es la ausencia de conocimiento acerca de qu hacer, aumentar la
asistencia de abogados parece ser primordial para aumentar dicho acceso bajo las
condiciones y los mecanismos judiciales actuales.
Ello, adems, teniendo en cuenta que la gestin del abogado parece tener un efecto
positivo de acuerdo con la percepcin de los usuarios, que en su mayora opinan que le
ayud a resolver el conflicto. Adems, el hecho de contar con asistencia legal est
asociado con mejores resultados en la reaccin y el trmite de las necesidades jurdicas.
En cuanto a alternativas de poltica para aumentar la oferta de asistencia legal,
ofrecemos comentarios generales que pueden ser considerados al analizar alternativas.
Primero, un mayor nivel de acceso a la asistencia legal, sobre todo de las personas
pobres, inevitablemente debe incluir un fortalecimiento de la defensora pblica de la
defensora del pueblo, que por ahora funciona casi exclusivamente para la defensa penal
de imputados y la representacin de vctimas del conflicto armado. Segundo, es
necesario pensar en involucrar en mayor medida a partir de obligaciones legales, incentivos o mezclas de ambos tipos de intervencin- a los abogados particulares en la
prestacin de servicios judiciales gratuitos. Por ltimo, nos referimos a los colegios de
abogados. Aunque este tema ya se ha pensado en Colombia en varias oportunidades, y
es difcil concebir un esquema de asociaciones profesional que sean viables y efectiva
en el contexto profesional actual, los colegios de abogados pueden jugar un papel
fundamental en la medicin y regulacin efectiva de las actividades de los profesionales
del derecho, y servir como canalizador de una poltica que busque incrementar la
asistencia legal gratuita ofrecida por stos.
9.2. El constante ajuste de las prioridades
El debate acerca de polticas que incrementen el acceso a la justicia en Colombia,
culmina tarde o temprano en la necesidad de repensar las prioridades del sistema
judicial. Un supuesto obvio de toda poltica pblica es que toda intervencin estatal
requiere inevitablemente de ajustes, y por ende, que es sano cuestionar la prelacin que
tienen unas actividades pblicas frente a otras.
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En relacin con la poltica judicial constatamos que los esfuerzos destinados a asuntos
vitales como los de orientacin legal y judicial, o los de investigacin penal efectiva,
son menos prioritarios que otros que parecen no ser tan importantes al no tener tanto impacto-. Aqu ofrecemos dos ejemplos: uno ms concreto se refiere a las funciones
judiciales de la Procuradura General de la Nacin. Es necesario dar una discusin
transparente y honesta acerca del enorme esfuerzo presupuestal que implican dichas
tareas en un marco de escasez de recursos como el colombiano, en comparacin de los
prioritarios y en la prctica, lo efectivos- que son respecto de la satisfaccin de las necesidades jurdicas de los colombianos.
Otro ejemplo se refiere a las discusiones acerca del presupuesto de la Rama Judicial.
Resultados de encuestas como la presente muestran que el poder jurisdiccional cumple
un papel marginal en la solucin de las necesidades jurdicas. Sin desconocer que el
funcionamiento adecuado del entramado de jueces y magistrados es un requerimiento
bsico -que puede incluso actuar de forma indirecta- para el funcionamiento de todo el
sistema de justicia, en la discusin de prioridades es esencial tener en cuenta las dudas
acerca de la capacidad de la Rama Judicial para administrar correctamente, monitorear y
evaluar sus programas, y rendir cuentas al respecto.
Dichas realidades deben informar el debate acerca del presupuesto que ha de destinarse
a diferentes aspectos del sistema judicial, como lo pueden ser la gerencia del poder
jurisdiccional por un lado, o las necesidades en asistencia legal, o investigacin penal,
por el otro.
9.3. Recomendaciones frente a MASC
Debido al reconocimiento y visibilidad de las ventanillas institucionales es necesario el
fortalecimiento de las instituciones y los centros concentradores de oferta especializada
en donde los usuarios sean orientados, segn el caso, al tipo de mecanismos de solucin
de conflictos que sea ms promisorio. De esta forma se conserva para todos los mtodos
de solucin la percepcin de autoridad y conocimiento que resulta fundamental en su xito.
Este fortalecimiento debe ir acompaado de una poltica pblica de inspeccin y
vigilancia de los MASC pblicos, pues son mucho ms significativos y no est incluida
dentro de la poltica del Ministerio de Justicia con la misma intensidad que los centros
privados.
Existe un espacio para la educacin social en MASC pero significativamente
reorientada. Nadie, ni la demanda ni la oferta, requiere de conocimiento adicional sobre
cules son los MASC y cmo funcionan. La demanda necesita orientacin hacia
ventanas institucionales (service hubs) donde perciban autoridad y conocimiento, les
genere confianza y con fundamento en esto puedan acudir preparados a la solucin de
conflictos y con una actitud de realmente querer solucionarlos. Por el lado de la oferta
se requiere saber cmo funciona procedimentalmente el MASC; pero ms importante,
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se requiere tener a disposicin protocolos basados en la evidencia donde se destaquen el
tipo concreto de casos que son ms propicios a la solucin por conciliacin. Se trata de
protocolos que pasen de conceptos abstractos o normativos de conciliabilidad del conflicto a descripciones empricas y prcticas de cules son los tipos de casos ms
exitosamente conciliables.
Se necesita crear la nocin de consentimiento informado en derecho (as como se ha consolidado en medicina en los ltimos aos), una orientacin hacia el usuario, centrada
en sus necesidades, en su informacin relevante y oportuna. En derecho esto no existe
de ninguna manera: la gente no tiene expectativas sobre los servicios, su calidad y su
duracin, hay una cultura del secretismo y del conocimiento tcnico, los ambientes jurdicos son estresantes, poco transparentes y poco familiares para la gente.
Para aumentar el uso de los MASC por parte de los abogados, estos deben conocer los
tipos de conflictividad que se resuelven por MASC y no slo los conocimientos tcnico-
jurdicos del funcionamiento de las figuras. El primer tipo de conocimiento no existe y
puede resultar ms crtico en la funcin de orientacin de los usuarios de la justicia.
La conciliacin pblica es altamente utilizada, pero por oposicin a la privada (que
parece subutilizada frente a su capacidad instalada), est congestionada: la congestin
en la conciliacin pblica se debe no tanto a sobredemanda sino a problemas del modelo
interno de gestin: se trata de entidades con pluralidad de funciones donde la
conciliacin no est en el centro de su actividad misional, existe falta de especializacin
en la conciliacin y, sobretodo, hay una falta de apoyo logstico general para esas
labores de conciliacin (personal, salas, computadores, etc.). El Ministerio de Justicia y
de Derecho podra fortalecer el modelo interno de gestin de estas instituciones donde
se prestan estos servicios.
El sector de centros de conciliacin privados parece estar en una seria crisis: es la
institucin de prestacin de servicios menos conocida, con bajos niveles de utilizacin,
y mal articulada con el resto de la oferta. Se recomienda, por lo tanto, articular la oferta
pblica (congestionada) con la oferte pblica (subutilizada) para aumentar el uso de
MASC en las diferentes poblaciones. Esta articulacin puede darse de la siguiente
manera: el sector privado tiene que trabajar adentro del pblico. Se trata de una red de centros de conciliacin, certificados y especializados en el tipo de temas que conoce la
institucin pblica. Se incorpora as al centro concentrador de servicios una red externa
de conciliadores, no para que all se descarguen casos, sino para que se trabaje en una
estrategia conjunta de identificacin de tipos de casos conciliables y formacin de una
ruta principal donde estos tipos de casos sean referenciados all. De esta manera los
usuarios puedan tener la percepcin que la conciliacin es oficial y tiene altos niveles de autoridad.
9,4. Algunas recomendaciones frente al mundo de las empresas
Los resultados de la encuesta permiten delinear una poltica pblica que tenga como
objetivo central lograr prosperidad social mediante empresas que solucionan sus
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conflictos de una manera equitativa y eficiente para as aumentar la competitividad
nacional en el contexto global. Los elementos de esta poltica pblica pueden
desagregarse en diversas sub-metas y actividades: i) desarrollo de objetivos e
indicadores de evaluacin sobre MASC; ii) profundizacin del anlisis sobre las
necesidades de la poblacin empresarial en MASC; iii) desarrollo de alianzas
estratgicas y evolucin de MASC y productos afines; iv) promocin, comunicacin y
diseminacin; y v) educacin econmica y empresarial para la prosperidad social y
desarrollo nacional.