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Esta sección ofrece información de fondo relativa a la financiación para luchar contra el cambio climático. En primer lugar, aborda el significado del término “financiación climática”, que puede interpretarse de diferentes maneras, y ofrece una visión de conjunto de las distintas vías de financiación climática (nacional/internacional/pública/privada). A continuación, examina las estimaciones de las inversiones actuales destinadas a iniciativas climáticas en sentido más estricto, antes de abordar de forma más amplia las inversiones necesarias para lograr un desarrollo bajo en emisiones y resiliente al clima, tomando como ejemplo el sector de la energía.
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No existe una definición estándar de financiación climática. De hecho, hay muchas opiniones diferentes sobre el tipo de financiación que constituye financiación climática. En su interpretación más amplia, la financiación climática se refiere al flujo de fondos destinados a financiar actividades que reduzcan las emisiones de gases de efecto invernadero o que ayuden a la sociedad a adaptarse a los efectos del cambio climático. Sin embargo, el término se utiliza más frecuentemente en el contexto de las negociaciones internacionales sobre el cambio climático, donde la financiación climática —o la financiación internacional climática— se utiliza para describir los flujos financieros de los países desarrollados a los países en desarrollo destinados a financiar actividades de mitigación/adaptación al cambio climático. En el contexto de las negociaciones políticas, la financiación climática se ha definido de forma más estricta como financiación “nueva y adicional”. De acuerdo con esta definición, solamente aquellos compromisos financieros de los países desarrollados que representen inversiones distintas de la ayuda habitual al desarrollo pueden considerarse financiación climática.
Página web del WRI
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A grandes rasgos, la financiación climática se puede obtener de cuatro fuentes distintas, que van desde fuentes privadas nacionales o internacionales a fuentes públicas nacionales o internacionales. Al examinar más atentamente las diversas vías de financiación climática, el panorama se vuelve, desde luego, mucho más complejo. Las Secciones 2 y 3 examinarán en mayor detalle la financiación climática a nivel nacional e internacional.
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Aun cuando las iniciativas en materia de mitigación consigan limitar el calentamiento climático a 2°C con respecto a los niveles de la era preindustrial, los países en desarrollo continuarán enfrentándose a los efectos del cambio climático, como el aumento del nivel del mar, cambios en las precipitaciones y la mayor incidencia de fenómenos meteorológicos extremos. Por consiguiente, los países en desarrollo necesitan financiación adicional para adaptarse al cambio climático. Asimismo, necesitan financiación para las medidas de mitigación, como tecnologías limpias y el fomento de la capacidad individual e institucional. La CMNUCC estableció mecanismos financieros mediante los cuales la asistencia financiera procedente de los países desarrollados con más recursos y una mayor contribución histórica a las emisiones de los gases de efecto invernadero puede canalizarse hacia los países en desarrollo. En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 2009, celebrada en Copenhague, los países desarrollados se comprometieron a proporcionar de forma colectiva 100.000 millones de USD al año para el 2020, a fin de ayudar a los países en desarrollo a mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero y a adaptarse a los efectos del cambio climático.
Aunque la escala de financiación climática necesaria es elevada, estudios como el Informe Stern han demostrado que los costos de la inacción serían incluso más elevados.
Nicholas Stern (2006). Informe Stern sobre la Economía del Cambio Climático
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Al no haber una definición internacionalmente aceptada de lo que constituye gasto en materia climática, resulta difícil determinar las inversiones y las necesidades de financiación actuales en los países en desarrollo. Según el Instituto de Recursos Mundiales (en referencia a la OCDE), la financiación climática adicional proporcionada en 2011 por los gobiernos de los países desarrollados a los países en desarrollo se situó entre los 10.000 y los 20.000 millones de USD. Este diagrama muestra que se trata de una cantidad relativamente pequeña en comparación con las inversiones totales para el clima en 2011, que también incluyen las inversiones privadas nacionales e internacionales, y el gasto público nacional en materia climática.
Página web del Instituto de Recursos Mundiales
Página web de Iniciativa Política Climática
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Según Climate Policy Initiative («Iniciativa Política Climática»), de la inversión total para el clima en 2011, la financiación pública total representó el 38% (es decir, 135.000 millones de USD). Eso significa que el 62% (o 225.0000 millones de USD) provinieron de fuentes de financiación privadas. El PNUD estima una cantidad mayor; calcula que más del 90% de la financiación climática proviene de mercados privados.
Independientemente de cuál sea la proporción real, es evidente que el sector privado sobrepasa al sector público en términos de la escala de la financiación proporcionada. Sin embargo, la financiación pública y la normativa pública desempeñan un papel importante en la optimización y la configuración de las inversiones privadas.
Página web de la Iniciativa Política Climática
PNUD (2011). Catalysing Climate Finance, pág. 62
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Si bien la financiación climática a menudo se aborda en el contexto de proyectos específicos e inversiones que explícitamente se designan como financiación climática, la transición a una economía con bajas emisiones de carbono requiere de hecho un cambio más fundamental en la inversión pública y privada, por ejemplo, de tecnologías y fuentes de energía tradicionales a alternativas respetuosas con el clima. La Agencia Internacional de la Energía (IEA) estima que las inversiones en energías limpias deberían ascender a 36 billones de USD hasta 2050 (alrededor de 1 billón de USD al año) para reducir las emisiones de carbono en un 50% en comparación con los niveles de 2005, y limitar el aumento de la temperatura global a 2° Celsius. Los países en desarrollo necesitarán aproximadamente la mitad de esta cantidad (incluidas grandes economías emergentes como China y Brasil).
Las inversiones adicionales a menudo se entienden como costos adicionales. Sin embargo, el estudio de la IEA señala el alto rendimiento de las inversiones. Se estima que el ahorro de energía a largo plazo ascendería a 100 billones de USD, lo que representaría el triple de la inversión realizada en tecnologías energéticas con bajas emisiones de carbono.
IEA (2012). Energy Technology Perspectives 2012 - Pathways to a Clean Energy System
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Si bien las inversiones actuales en el sector de las energías limpias todavía no han alcanzado el umbral establecido por la IEA de 1 billón de USD anuales, los últimos años han mostrado una evolución favorable. Según Pew Charitable Trusts (2011), en 2010 el sector de las energías limpias creció un 30% respecto de los niveles de 2009, y alcanzó una cifra récord de más de 200.000 millones de USD en financiación e inversiones.
PNUD (2011). Catalysing Climate Finance, pág. 19
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Este vídeo producido por la Iniciativa Política Climática ofrece una visión de conjunto del panorama mundial actual en materia de financiación climática. Examina específicamente las diversas funciones que desempeña la financiación climática pública y privada.
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Esta sección aborda los marcos nacionales de financiación para el cambio climático. En primer lugar, examina el concepto de “preparación” en materia de financiación para el clima, que se refiere a la capacidad de los países para absorber la financiación internacional para el clima. A continuación, presenta la idea de un enfoque global para gestionar la financiación climática, prestando especial atención a los ingresos y el gasto públicos. Asimismo, explica la importancia de los exámenes del gasto público para evaluar de qué modo la financiación pública repercute en la respuesta al cambio climático. Por último, expone diversas maneras de utilizar las inversiones públicas a fin de optimizar la financiación privada.
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En el pasado, las discusiones sobre la financiación climática se centraban en gran medida en la cantidad de financiación pública internacional facilitada a los países en desarrollo. Sin embargo, recientemente se está prestado mayor atención a la capacidad o “preparación” de los países que reciben la financiación para absorber y utilizar la financiación climática de forma eficaz. Según el PNUD, la preparación para la financiación destinada a abordar el cambio climático incluye cuatro elementos principales: capacidades nacionales para 1) planificar, 2) acceder, 3) proporcionar, y 4) supervisar, notificar y verificar la financiación climática.
La “preparación” para la financiación climática a nivel nacional es particularmente importante, habida cuenta de la complejidad de la estructura financiera internacional para el cima y la tendencia a financiar intervenciones aisladas que no están armonizadas con los sistemas y las prioridades nacionales.
PNUD (2012). Readiness for Climate Finance
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Un elemento importante de la preparación en el ámbito de la financiación climática consiste en velar por que la financiación externa se utilice de la forma más eficaz posible junto con los recursos nacionales, de maneras que estén plenamente integradas con las prioridades de desarrollo nacionales. Por consiguiente, cada vez más países están buscando enfoques globales para gestionar los recursos externos y nacionales que son necesarios para abordar el cambio climático. Estos identifican la oferta y la demanda de financiación climática, y establecen un marco institucional y normativo para gestionar esta financiación de forma eficaz. Un elemento central de los así denominados “marcos financieros para el clima” o “marcos fiscales para el clima” consiste en vincular las prioridades en el ámbito del cambio climático al gasto gubernamental y a las decisiones relativas a la tributación y los ingresos a través de la elaboración del presupuesto nacional. Las siguientes dos diapositivas examinan en mayor detalle estos dos elementos (ingresos públicos y gasto público).
CDDE Working Paper (2011). Climate Fiscal Frameworks
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Los gobiernos nacionales pueden obtener ingresos a través de varios instrumentos que sirven de incentivo para modificar los comportamientos, de forma que sean más responsables desde el punto de vista climático. Algunos de los posibles instrumentos incluyen cuotas a los usuarios e impuestos específicos, como los impuestos a las emisiones de carbono. Estos instrumentos se inspiran en el principio de “quien contamina paga”, que conlleva cobrar a los productores o consumidores en la medida en que estos sean responsables de la creación de un agente contaminante (p. ej. emisiones de gases de efecto invernadero).
En algunos países menos adelantados (PMA) es posible que el enfoque se centre sobre todo en la parte del marco fiscal relativa al gasto. Sin embargo, a más largo plazo, las dimensiones relativas a los impuestos y los ingresos tendrán la misma importancia y, en algunos casos, estas dimensiones ya se están fortaleciendo.
CDDE Working Paper (2011). Climate Fiscal Frameworks
PNUD (2011). Catalysing Climate Finance
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El proceso más importante utilizado por los gobiernos para buscar un equilibro entre las diversas políticas concurrentes en todas las esferas del gobierno es el proceso presupuestario nacional. El presupuesto nacional es un instrumento clave para determinar de qué forma la respuesta al cambio climático puede complementar o competir con los objetivos de política de los gobiernos nacionales, subnacionales o locales. Al preparar el presupuesto nacional, el Ministerio de Finanzas determinará el monto total previsible de los recursos y a continuación asignará dicho presupuesto a diferentes sectores (p. ej. salud, educación, energía, transporte, etc.) en los distintos niveles de gobierno (p. ej. central o local). Las asignaciones a los sectores deberían basarse en las prioridades del Gobierno. Este proporciona entonces a los sectores una cantidad total con la que pueden implementar sus propios planes de acuerdo a las prioridades establecidas.
Información adicional:
Una forma de integrar las consideraciones en materia de cambio climático en el proceso presupuestario consiste en dedicar recursos discrecionales (es decir, la pequeña cantidad de los recursos no comprometidos que un gobierno tiene a su disposición) a iniciativas nuevas específicas en materia de cabio climático. Sin embargo, centrarse únicamente en cómo se pueden asignar los recursos a nuevas iniciativas que promueven la adaptación o la mitigación no aborda la cuestión de reducir las intervenciones con repercusiones negativas en los resultados del cambio climático (p. ej. subvenciones a los combustibles fósiles). La respuesta al cambio climático requiere no solo un aumento del gasto en iniciativas específicas para luchar contra el cambio climático, sino también un cambio cualitativo en el conjunto del gobierno respecto de la composición global del gasto con el paso del tiempo, de forma que se reduzca el gasto que agudiza el cambio climático y se maximicen las posibles sinergias.
CDDE y PNUD (2013). Making Sense of Climate Finance
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Habida cuenta de que el cambio climático es una cuestión emergente, con frecuencia no se entiende suficientemente a nivel nacional de qué manera las políticas actuales y el gasto público repercuten en las respuestas al cambio climático. Llevar a cabo un Análisis de Gastos Públicos e Instituciones para el Clima (CPEIR, por sus siglas en inglés) puede ayudar a colmar en parte esta laguna analítica. La metodología del CPEIR incluye tres elementos principales:
• Una evaluación de las prioridades y estrategias políticas actuales, puesto que están relacionadas con el cambio climático;
• Un análisis de las disposiciones institucionales destinadas a integrar las prioridades políticas en materia de cambio climático en el proceso presupuestario y el proceso de gestión de los gastos; y
• Un análisis del gasto público y su relevancia para el cambio climático.
PNUD, CDDE y ODI (2012) . Climate Public Expenditure and Institutional Review (CPEIR)
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Este video presenta mejores prácticas en la utilización de la financiación nacional para el cambio climático.
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La primera medida que adoptó Tailandia para la elaboración de su marco fiscal en materia climática fue examinar de qué manera los gastos públicos y privados relativos al clima se integraban en su proceso presupuestario nacional (mediante un CPEIR). Este análisis se realizó en el contexto de la política nacional existente y las disposiciones institucionales que ya estaban en vigor para responder al cambio climático. Se utilizó un período de tres años (2009-2011) de los datos presupuestarios y estos indicaron que aproximadamente un 0,5% del producto interno bruto (PIB) y el 2,8% del total del presupuesto gubernamental se asignó a gastos relacionados con el clima. Sobre la base del CPEIR, se definió un marco fiscal en materia climática que contribuirá directamente a la Estrategia de Tailandia de Desarrollo Bajo en Carbono y Resiliente al Clima. Asimismo, también respalda el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social National (NESDP), los Planes Maestros de Tailandia para el Cambio Climático, así como el plan de gestión a largo plazo para la prevención de desastres.
UNDP, CDDE y ODI (2012). Climate Public Expenditure and Institutional Review (CPEIR)
GIZ. Measurement, Reporting, Verification - From Theory to Practical Implementation
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Los fondos públicos, por sí solos, no son suficientes para conducir a las economías hacia un crecimiento con bajas emisiones de carbono. Por tanto, es importante utilizar los recursos presupuestarios nacionales para impulsar y redirigir la financiación del sector privado. Incluso para las iniciativas muy rentables de bajas emisiones y resilientes al clima puede ser necesario contar con el respaldo de incentivos financieros públicos, debido a los elevados costos iniciales (p. ej., en el caso de mucho proyectos de energía limpia). También se puede incentivar la inversión privada reduciendo los riesgos asociados (p. ej., garantizando a los productores independientes de energía el acceso a la red eléctrica).
El gráfico ilustra de forma estilizada el patrón típico de cómo intervienen la financiación del sector público y la del sector privado en diferentes etapas del desarrollo tecnológico. La financiación pública es importante en la fase inicial para apoyar la investigación y el desarrollo (I+D) y los proyectos de demostración. Esto contribuye a obtener una cantidad de financiación privada mucho mayor en una etapa posterior.
ODI (2011). Leveraging Private Investment: The Role of Public Sector Climate Finance
PNUD (2011). Catalysing Climate Finance
CMNUCC (2008). Investment and Financial Flows to Address Climate Change
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Los gobiernos pueden utilizar una amplia gama de instrumentos de política para incentivar o redirigir la inversión privada. El cuadro tan solo ofrece algunos ejemplos y no es en modo alguno exhaustivo.
Es importante tener en cuenta que las políticas de inversión favorables al clima no pueden sustituir a un entorno general positivo de inversión. Antes de realizar una inversión en materia climática, los responsables de la financiación evaluarán una serie de riesgos específicos del proyecto (recursos, tecnologías, competencias, intermediarios de la energía, funcionamiento y gestión, etc.) y riesgos no específicos del proyecto (riesgos del país, volumen de la economía, condiciones macroeconómicas, políticas de inversión, riesgo cambiario, tipos impositivos, proximidad a los mercados, tecnología, infraestructura de distribución y apoyo, etc.). Sin embargo, será preciso aplicar medidas adicionales de inversión específicas para el clima a fin de contrarrestar el hecho de que muchos mercados — y en particular los mercados de la energía— contienen distorsiones significativas, en forma de trato fiscal favorable, privilegios reglamentarios, o monopolios que se perpetúan como legado.
PNUD (2011). Catalysing Climate Finance
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En esta conferencia Lord Nicolas Stern, autor del frecuentemente citado Informe Stern sobre la Economía del Cambio Climático, aborda las oportunidades de inversión en el ámbito de la mitigación y adaptación al cambio climático, y señala algunos de los principales obstáculos para incentivar la inversión privada (vea el vídeo a partir del minuto 31:10.)
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La página del PNUMA sobre la Financiación del Cambio Climático ofrece gran cantidad de información sobre el tema de la financiación del cambio climático, incluida una sección específica destinada a apoyar el compromiso del sector de la industria para trabajar en pro de un desarrollo de bajas emisiones de carbono.
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Esta sección ofrece una visión de conjunto de la estructura internacional para financiar iniciativas de mitigación y adaptación al cambio climático, incluidos los mecanismos de la CMNUCC, otras instituciones financieras bilaterales y multilaterales, y las inversiones privadas.
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Este gráfico ilustra el complejo panorama de los flujos financieros internacionales destinados a financiar iniciativas para luchar contra el cambio climático en los países en desarrollo. Los presupuestos gubernamentales de los países desarrollados y los mercados de capital proporcionan financiación que a continuación se canaliza mediante diversos agentes (organismos de cooperación para el desarrollo, instituciones financieras bilaterales, instituciones financieras multilaterales, etc.) hacia los países en desarrollo.
Las siguientes diapositivas explican en mayor detalle los distintos flujos financieros e instituciones, comenzando por la financiación pública y abordando después las inversiones privadas.
SEI (2009). Bilateral Finance Institutions and Climate Change: A Mapping of Climate Portfolios
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Un elemento importante de la estructura financiera internacional para el cambio climático son los mecanismos establecidos en virtud de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC).
SEI (2009). Bilateral Finance Institutions and Climate Change: A Mapping of Climate Portfolios
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Para facilitar la transferencia de fondos a los países en desarrollo, la CMNUCC estableció un mecanismo financiero administrado por el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM). Las Partes dirigen el funcionamiento del mecanismo financiero a través de la Conferencia de las Partes (CP) al decidir sobre aspectos importantes como “políticas sobre cambio climático, prioridades programáticas y criterios exigidos para poder recibir financiación”. En la CP 16, en 2010, las Partes decidieron establecer un Comité Permanente de Financiación para ayudar a la CP a desempeñar sus funciones.
El Fondo de Adaptación fue establecido en 2001 en virtud del Protocolo de Kioto para financiar programas y proyectos de adaptación concretos en países en desarrollo que son particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático.
Si bien los organismos de ejecución del FMAM tienen por lo general acceso exclusivo a los fondos del FMAM, las entidades nacionales de aplicación de los países en desarrollo pueden acceder directamente al Fondo de Adaptación.
El Fondo Verde para el Clima (FVC) fue establecido en 2010 durante la CP 16 como una entidad encargada del funcionamiento del mecanismo financiero de la CMNUCC.
PNUD (2011). Catalyzing Climate Finance
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El FMAM es responsable de la administración de tres fondos fiduciarios: el Fondo Fiduciario del FMAM, el Fondo Especial para el Cambio Climático (FECC) y el Fondo para los Países Menos Adelantados (Fondo PMA). El FMAM también presta servicios de secretaría con carácter provisional al Fondo de Adaptación.
Información adicional:
Cada cuatro años el Fondo Fiduciario del FMAM se repone mediante las promesas realizadas por los donantes para un período de cuatro años. Se ha recibido un total de 15.000 millones de USD durante cinco períodos de reposición y se ha previsto financiación para las actividades comprendidas en el ámbito de las áreas focales del FMAM, que se definen durante las deliberaciones a efectos de la reposición del Fondo.
El FECC presta apoyo a actividades tanto a largo como a corto plazo en los ámbitos de gestión de recursos hídricos, gestión del territorio, agricultura, salud, desarrollo de infraestructuras, ecosistemas frágiles (incluidos los ecosistemas montañosos) y gestión integrada de las zonas costeras. El FECC ha recibido hasta la fecha contribuciones voluntarias que ascienden aproximadamente a 120 millones de USD.
El Fondo PMA es un fondo fiduciario voluntario destinado a atender las necesidades de los 48 países menos adelantados (PMA) que son especialmente vulnerables a los efectos del cambio climático. El FMAM ha movilizado para este fondo en torno a 180 millones de USD de contribuciones voluntarias.
El AF fue establecido para financiar programas y proyectos de adaptación concretos en países en desarrollo que son particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático. Durante los últimos tres años, el Fondo ha dedicado más de 190 millones de USD a aumentar la resiliencia climática en 28 países en todo el mundo. El AF recibe financiación de un gravamen del 2% sobre el mecanismo para un desarrollo limpio (para más información sobre el MDL, véanse los Módulos 1 y 4).
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Se puede acceder a la financiación para el clima ya sea de forma directa, a través de organismos nacionales acreditados y sin pasar por una institución internacional intermediaria, o de forma indirecta, a través de un organismo de ejecución. El Fondo de Adaptación es un tipo de fondo al que se puede acceder tanto de forma indirecta a través de una entidad de implementación multilateral (MIE, por sus siglas en inglés) como de forma directa por los países a través de una entidad de implementación nacional (NIE, por sus siglas en inglés). Tanto las MIE como las NIE deben estar debidamente acreditadas para poder recibir y gestionar financiación en nombre de sus países, y las propuestas de proyectos deben cumplir unos criterios estrictos. Para finales de 2013, se habían acreditado 14 NIE.
En el caso del FMAM, los fondos se abonan a los organismos de ejecución de la FMAM, es decir, ciertos bancos multilaterales de desarrollo y organizaciones de las Naciones Unidas. Los organismos del FMAM prestan asistencia a los gobiernos y las ONG que reúnen los requisitos para el desarrollo, la implementación y la gestión de proyectos del FMAM.
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El Fondo Climático Verde (GCF), es un fondomultilateral acordado en la Conferencia sobre elClima de Cancún, México en 2010. El GCF apoyaráproyectos de bajas emisiones y resilienciaclimática, programas y políticas en países en víasde desarrollo y se espera que generará unainversión climática de 100 billones de dlls para elaño 2020. El fondo es gobernado por una Junta,auspiciada por la República de Corea de 24miembros equitativamente representando paísesen vías de desarrollo y países desarrollados. LaJunta recibe orientación desde la COP sobre lasprioridades y los criterios de selección, pero tieneplena responsabilidad por todas las decisiones definanciamiento. El Banco Mundial sirve comoInterino del fondo.
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El objetivo del portal financiero de la CMNUCC es facilitar información sobre los recursos bilaterales, multilaterales y regionales proporcionados por los países desarrollados a los países en desarrollo. De ese modo, ayuda a las Partes a supervisar el mecanismo financiero de la CMNUCC. Asimismo, informa a otras partes interesadas pertinentes sobre la movilización de los recursos necesarios para ayudar a los países en desarrollo a cumplir los compromisos contraídos en virtud de la Convención.
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Aparte de los mecanismos financieros establecidos en virtud de la CMNUCC, una multitud de organismos de cooperación para el desarrollo e instituciones financieras bilaterales y multilaterales proporcionan financiación para la acción climática en los países en desarrollo.
Muchos organismos de cooperación para el desarrollo han integrado rápidamente las consideraciones relativas al cambio climático en sus operaciones ordinarias. El Organismo Alemán de Cooperación Internacional (GIZ) y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE) son algunos ejemplos de organismos de cooperación para el desarrollo.
Las instituciones financieras bilaterales (BFI, por sus siglas en inglés) son instituciones financieras creadas y dirigidas por un gobierno nacional a fin de proporcionar ayuda o invertir en programas y proyectos de desarrollo específicos en los países en desarrollo. Este tipo de instituciones financieras difieren en cuanto a su mandato y finalidad de los organismos de cooperación para el desarrollo en la medida en que las instituciones financieras bilaterales operan como bancos que, además de fines lucrativos, tienen un objetivo de desarrollo. La Agencia Francesa de Desarrollo (AFD), el Banco Alemán de Desarrollo (KfW), y el Organismo Japonés de Cooperación Internacional (JICA) son algunos ejemplos de instituciones financieras bilaterales.
La titularidad de las instituciones financieras multilaterales (MFI, por sus siglas en inglés) está compartida entre diversos países. El Banco Mundial y bancos de desarrollo regionales, como el Banco Asiático de Desarrollo y el Banco Africano de Desarrollo, son algunos ejemplos de instituciones financieras multilaterales. Estas instituciones, como el Banco Mundial, han movilizado fondos establecidos para financiar actividades para la lucha contra el cambio climático.
SEI (2009). Bilateral Finance Institutions and Climate Change: A Mapping of Climate Portfolios
PNUD (2011). Catalyzing Climate Finance
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Los fondos de inversión para el clima (CIF, por sus siglas en inglés) son un ejemplo de fuentes multilaterales de financiación para el clima. Los dos fondos CIF son: el Fondo de Tecnología Limpia (CTF) y el Fondo Estratégico para el Clima (SCF). El CTF financia la demostración, el uso y la transferencia de tecnologías con bajas emisiones de carbono para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en los países en desarrollo. El SCF financia programas específicos en los países en desarrollo destinados a aplicar nuevos enfoques piloto sectoriales o climáticos. Ambos fondos han sido desarrollados de forma conjunta por seis Bancos Multilaterales de Desarrollo (MDB, por sus siglas en inglés) y el Banco Mundial ejerce de administrador fiduciario. A través de uno de los seis Bancos Multilaterales de Desarrollo asociados pueden conceder préstamos en condiciones concesionarias, subvenciones y garantías a los beneficiarios.
Las fuentes bilaterales de financiación provienen de fondos establecidos por un país específicamente destinados a ayudar a los países en desarrollo a aplicar el régimen mundial sobre cambio climático (incluyen, por ejemplo, la Iniciativa Internacional para el Clima, de Alemania, y el Fondo Internacional para el Clima, del Reino Unido). Algunas fuentes bilaterales pueden estar conectadas a un grupo de países, como la Alianza Mundial para hacer frente al Cambio Climático (GCCA), cuya finalidad consiste en desarrollar la capacidad de los países más pobres y vulnerables para que puedan adaptarse a los efectos del cambio climático.
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El Programa Piloto para la Resiliencia al Clima (PPCR) es el primer programa del SCF desarrollado específicamente para emprender iniciativas piloto y estudiar maneras de integrar el riesgo climático y la resiliencia en la planificación central para el desarrollo, complementando al mismo tiempo las iniciativas existentes en materia de desarrollo. Tomando como base los Programas Nacionales de Adaptación (PNA) y otras estrategias nacionales relevantes, los programas PPCR se formulan a nivel de país y proporcionan financiación para la asistencia técnica y las inversiones a fin de respaldar las iniciativas de los países destinadas a integrar el riesgo y la resiliencia al clima en la planificación y ejecución de sus iniciativas en materia de desarrollo.Además, proporciona incentivos para intensificar las actividades e iniciativas destinadas a impulsar un cambio desde el status quo a estrategias de amplio alcance que tengan por finalidad lograr la resiliencia climática a nivel de país. Los países piloto incluyen: Bangladesh, Bolivia, Níger, Santa Lucía, Tayikistán, Tonga y Zambia.
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El Banco Mundial y el PNUD crearon la plataforma de Opciones de Financiación Climática (CFO, por sus siglas en inglés) a fin de proporcionar información sobre los distintos tipos de financiación disponible para el clima y crear una comunidad interactiva que fomente el intercambio de experiencias y prácticas en el ámbito de las iniciativas relacionadas con el clima.
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Como se ha mencionado en la Sección 1, un aspecto importante de la financiación pública internacional es la diferenciación entre la tradicional asistencia oficial para el desarrollo (AOD) y el concepto de financiación climática “nueva y adicional”.
Cuando se firmó la CMNUCC, su artículo 4.3 puntualizaba que los fondos proporcionados a los países en desarrollo en virtud de sus diversos mecanismos debían ser “nuevos y adicionales”. Esta terminología se ha utilizado desde entonces en distintas decisiones de la CP, pero no se ha alcanzado un consenso acerca de una definición de “nueva y adicional” que utilicen todas las Partes.
SEI (2009). Bilateral Finance Institutions and Climate Change: A Mapping of Climate Portfolios
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Los países desarrollados se han comprometido a proporcionar el 0,7% de su ingreso nacional bruto como AOD para los países en desarrollo. Se supone que la financiación climática debe ser adicional a esta promesa a fin de garantizar que la financiación para el desarrollo no disminuya como consecuencia de la financiación climática. Sin embargo, ha resultado difícil calcular qué constituye financiación “nueva y adicional”, ya que existen muchos solapamientos entre los objetivos y las actividades clasificados como AOD y los flujos financieros destinados a ayudar a los países en desarrollo a abordar el cambio climático. Por ejemplo, la expansión del almacenamiento del agua de lluvia podría considerarse un tipo de desarrollo así como una actividad de adaptación al cambio climático. Ahora bien, en la esfera de la mitigación, la mejora del acceso a la energía en zonas menos atendidas mediante la utilización de tecnologías de bajas emisiones puede abordar las necesidades de desarrollo de las poblaciones vulnerables al tiempo que promueve las energías renovables. El PNUD señala que es imperativo desarrollar sinergias entre la financiación climática y la financiación para el desarrollo a fin de maximizar los rendimientos económicos y sociales derivados de las inversiones destinadas a luchar contra el cambio climático.
PNUD (2011). Catalyzing Climate Finance
ODI (2010). Climate Financing and Development - Friends or Foes?
Información adicional:
La asistencia oficial para el desarrollo se define como el flujo de fondos destinados a los países o territorios que figuran en la lista del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE (DAS, por sus siglas en inglés) de beneficiarios de AOD, y a las instituciones multilaterales de desarrollo. Para ser definida como AOD, la asistencia debe contar con la participación del sector público, estar destinada al desarrollo y ser de carácter concesional, es decir, al menos el 25% de la misma debe otorgarse como subvenciones en lugar de como préstamos. La AOD ha estado vinculada tradicionalmente a proyectos específicos, pero cada vez con mayor frecuencia se ha destinado a presupuestos sectoriales, lo que proporciona al país beneficiario una medida de control sobre los recursos. La AOD estaba inicialmente dirigida únicamente al desarrollo, pero ha evolucionado para incluir cuestiones como la sostenibilidad medioambiental y la mitigación y adaptación al cambio climático.
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Los mercados de carbono son una fuente innovadora de financiación para el clima que se sustentan en una base normativa. Funcionan de acuerdo a un límite regulado de emisiones de carbono (límite máximo de emisiones). Los permisos o derechos de emisión de carbono se subastan o se asignan a entidades emisoras de carbono, que posteriormente deben llevar a cabo su actividad sin sobrepasar este límite establecido. De esta forma, se crea un mercado para estos derechos en el que las entidades que generan menos emisiones pueden negociar el exceso de derechos de emisión con aquellos que necesiten esa capacidad adicional, de ahí el término de mercados de carbono de límites máximos y comercio ("cap-and-trade“).
Un virtud del Protocolo de Kioto se creó un mercado de carbono mundial (véase la siguiente diapositiva). El Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la Unión Europea es un ejemplo de mercado de carbono regional.
SEI (2009). Bilateral Finance Institutions and Climate Change: A Mapping of Climate Portfolios
Página web de Renewable Energy World
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En el contexto del Protocolo de Kioto se establecieron límites para las Partes del Anexo I, en términos de objetivos de reducción de las emisiones de GEI. A través del Comercio Internacional de los Derechos de Emisión, los países del Anexo I pueden comprar derechos de emisión de otros países del Anexo I que han conseguido superar con creces sus objetivos de reducción de emisiones.
Los países del Anexo I también pueden obtener créditos de reducción certificada de las emisiones (RCE)apoyando proyectos de mitigación en países en desarrollo en el marco del Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL). Según el Grupo de Alto Nivel para el Diálogo Político del MDL, entre 2002 y 2012 el MDL ha contribuido a mitigar aproximadamente 1.000 millones de toneladas de emisiones de GEI que han resultado en un ahorro de 3.600 millones de USD para los países desarrollados. Durante este mismo período, el MDL ha movilizado más de 215.000 millones de USD en inversiones en los países en desarrollo, lo que ha agilizado el crecimiento económico y la reducción de la pobreza.
La Aplicación Conjunta (JI) permite a los países del Anexo I obtener créditos (denominados unidades de reducción de las emisiones ―ERU, por sus siglas en inglés―) mediante la financiación de proyectos de reducción de las emisiones en otro país del Anexo I, por lo general una economía en transición.
Los Mecanismos de Flexibilidad de Kioto se basan en el principio de que el efecto de la reducción de las emisiones de GEI sobre el medioambiente mundial es el mismo independientemente de dónde se produzcan dichas reducciones.
PNUD (2011). Catalyzing Climate Finance
Grupo de Alto Nivel para el Diálogo Político del MDL (2012). Carbon Markets and the
CDM: A Call to Action
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Una compañía eléctrica en un país en desarrollo está estudiando la posibilidad de invertir en una central eléctrica de carbón o en una planta de energía eólica. El costo de la energía eólica es más elevado que el costo de la electricidad generada mediante carbón. Sin embargo, al invertir en energía eólica, una tecnología con menores emisiones de carbono, la compañía eléctrica puede evitar una determinada cantidad de emisiones de carbono que se hubieran generado mediante la central eléctrica de carbón. Posteriormente se compensa a la compañía eléctrica por esta reducción (toneladas de GEI reducidas) con créditos de carbono, o unidades de reducción certificada de las emisiones (CER, por sus siglas en inglés). A través de la creación de mercados de carbono, la compañía eléctrica puede vender los CER, que generan para la empresa una fuente de ingresos en una moneda fuerte. El volumende esta fuente de ingresos variará según el proyecto, dependiendo de las toneladas de GEI que se han reducido.
PNUD (2011). Catalyzing Climate Finance
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El bajo precio de los créditos de carbono es uno de los principales desafíos de la financiación del carbono. El Grupo de Alto Nivel para el Diálogo Político del MDL informa de que los precios del carbono en el mercado del MDL descendieron un 70% en el año 2012 y se prevé que disminuyan aún más. Los objetivos de mitigación son tan modestos que han dejado de representar un incentivo atractivo para la inversión internacional privada y las iniciativas locales en los países en desarrollo. Otra cuestión crítica respecto del MDL es la distribución regional desigual de los proyectos. Tan solo el 2,9% de todos los proyectos de MDL se localiza en la región de África, mientras que Asia y el Pacífico representan más del 80%. Otro desafío está relacionado con el hecho de que el MDL y la JI son mecanismos basados en proyectos que no permiten adoptar una perspectiva más general respecto de la reducción de las emisiones en un sector o país. En este contexto, algunos países han propuesto un nuevo mecanismo de mercado a mayor escala, basado en políticas o reducciones sectoriales (denominado nuevo mecanismo de mercado - NMM). Algunas partes interesadas, como WWF, han criticado que los proyectos de MDL han dado lugar a reducciones de las emisiones no adicionales (es decir, reducciones que hubieran tenido lugar en cualquier caso) y que las reducciones de las emisiones se han contabilizado por partida doble por los países del Anexo y los países en desarrollo receptores.
Grupo de Alto Nivel para el Diálogo Político del MDL (2012). Carbon Markets and theCDM: A Call to Action
WWF (2013). Comunicación presentada a SBSTA – Views on Framework for VariousApproaches
Página web CDM Pipeline
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La mayor parte de la financiación internacional para la mitigación y la adaptación al cambio climático en los países en desarrollo proviene del sector privado.
SEI (2009). Bilateral Finance Institutions and Climate Change: A Mapping of Climate Portfolios
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Resulta bastante difícil estimar con precisión las inversiones internacionales privadas para el clima. Según la OCDE, las inversiones internacionales actuales en materia climática por parte de entidades privadas de países desarrollados en los países en desarrollo se sitúan en torno a los 72.000 millones de USD, cifra que supera con creces la financiación de fuentes públicas.
La financiación internacional privada puede llegar de diferentes maneras, por ejemplo:
1) Inversiones extranjeras directas, es decir, una inversión realizada por una empresa de un país en una empresa de otro país;
2) Fondos privados recaudados a través de mercados de capital que se facilitan a empresas o países que participan en actividades relativas al clima (en forma de préstamos, bonos, valores e instrumentos de deuda, etc.);
3) Flujos financieros asociados con el MDL (que también incluyen flujos públicos).
OCDE (2012). Tracking Climate Finance: What and How?
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