Encuentro sobre Cambio Climático (Málaga, 31 de mayo- 1 de junio, 2018)

CONCLUSIONES, redactadas por Antonio Lucio moderador del encuentro

ANTE LA URGENCIA CLIMÁTICA: RESPONSABILIDAD LOCAL Y ACELERACIÓN FOCALIZADA

El Encuentro Internacional sobre Cambio Climático organizado por el Ayuntamiento de Málaga, a través del Observatorio de Medio Ambiente Urbano (OMAU), los días 31 de mayo y 1 de junio de 2018, ha permitido conocer, contrastar y debatir en torno los enfoques que se están desarrollando en las ciudades para limitar las consecuencias del calentamiento global.

Los participantes del Encuentro han sido mayoritariamente representantes de los gobiernos locales (8). Pero, junto a ellos, se ha contado con una participación cualitativa de gobiernos regionales (2), de redes de ciudades (2) y de entidades ciudadanas (2). En todos los casos estamos ante actores que desarrollan un cierto rol de liderazgo en su contexto. Tal es el caso de las tres ciudades participantes que han sido “European Green Capital”, Estocolmo (2010), Bristol (2015) y Essen (2017). En ese sentido, la propia ciudad anfitriona, Málaga, a través de su nueva Agenda Urbana, aprobada en 2015, declara un serio compromiso con el objetivo de ser neutral en emisiones de CO2 para 2050. El resto de participantes han sido: las ciudades de Barcelona, Génova, Sevilla y Valencia, los gobiernos regionales de Andalucía y las Islas Baleares, las redes C-40 Cities y Eurocities y las entidades Fundación Conama y Fundación Energías Renovables.

No por sabido deja de ser necesario recordar el por qué de la importancia de la ciudades frente a los retos del cambio climático, y, así, se ha insistido repetidamente en el Encuentro: las ciudades concentran más de la mitad de la población mundial; constituyen los espacios en los que se configura aproximadamente el 70% y el 80% del PIB mundial, y la mayor parte del empleo; consumen entre el 70% y el 80% de la energía, y son los grandes responsables de las emisiones de gases de efecto invernadero. A su vez resultan extremadamente vulnerables frente a alteraciones climáticas

1.- Los planes de las ciudades en materia de clima (PACES).

El objeto fundamental del Encuentro han sido los “planes de las ciudades en materia de clima”. Todas las ciudades europeas participantes comparten su vinculación con los marcos políticos y objetivos de la Unión Europea al respecto. Y, en particular, con el instrumento que articula dichos objetivos en la esfera de las ciudades, “el nuevo Pacto de los Alcaldes para el Clima y la Energía”, lanzado en octubre del 2015, dos meses antes de la COP 21, en apoyo a los nuevos objetivos de la UE para 2030 (reducción de emisiones en un 40% respecto a 1990, aumento del 27% en la eficiencia energética y en las energías renovables). Con este pacto de alcaldes se renueva el inicial, de 2008, que se vinculaba a los objetivos de la UE en esos tres aspectos para 2020 (-20%, +20%, +20%). El compromiso con este nuevo Pacto obliga a presentar, en los dos

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primeros años, un Plan de Acción para el Clima y la Energía Sostenible (PACES) en el que se esbocen las acciones clave que se pretende acometer. Se exige que el plan incluya dos herramientas de gestión esenciales: un Inventario de Emisiones de Referencia para realizar el seguimiento de las acciones de mitigación y una Evaluación de los Riesgos y Vulnerabilidades Climáticos. A su vez, se exige que se elabore una estrategia de adaptación, que puede formar parte del PACES o elaborarse e incorporarse en un documento de planificación independiente. En la actualidad se registran 7755 firmantes, 6038 planes de acción presentados (77,86% de los firmantes) y 1743 ciudades con resultados monitorizados (22,48% de los firmantes).

Aunque se reconoce el valor de esta iniciativa, a modo de mecanismo de impulso inicial, o de “software de arranque”, el Encuentro pone de manifiesto la necesidad y el deber de ir mucho más allá del mero cumplimiento de este Pacto. Para su mejor funcionalidad se requiere comprenderlo en las circunstancias de urgencia climática en la que nos encontramos, así como en el contexto de transición hacia nuevos paradigmas y nuevos modelos de organización en el que nos hayamos inmersos. Por ello es imprescindible que estos PACES caigan en las conocidas inercias de gestión político-administrativa, tanto en ritmos, como en intensidad, priorizaciones y liderazgo. Ello supondría su banalización y su desactivación. De ahí la importancia de mantener en todo momento una visión global y estratégica de tono crítico que permita calibrar la suficiencia de los esfuerzos en los horizontes temporales 2020, 2030, 2050. Y de ahí, igualmente, la importancia de su contraste con las experiencias más ambiciosas y exitosas. Por ejemplo en Estocolmo, desde 1993 a 2010, ha crecido un 41% su economía, mientras sus emisiones de CO2 se reducían en un 35%. Oslo se ha comprometido a reducir sus emisiones en un 50% para el año 2020, en relación con los niveles de 1990, y en u 95% en 2030. El programa “Aceleración focalizada” del C-40 Cities, del que forma parte dicha ciudad, cumple, en ese sentido, una función muy valiosa, mostrando, desde datos reales y modelos, y desde la ponderación según la tipología de ciudad, hasta qué punto se puede y debe avanzar en los objetivos específicos dirigidos a cumplir las metas de neutralidad en emisiones de carbono en el año 2050.

2.- Urgencia climática y transición: nuevos paradigmas y nuevo modelos de acción.

Entre las premisas que vinieron a enmarcar las exposiciones y el debate en torno a los planes sobre clima de las ciudades, se recordó el mensaje lanzado, en 2011, desde el Simposio de Premios Nobel por la Sostenibilidad celebrado en Estocolmo: “La ciencia indica que estamos transgrediendo los límites planetarios que han mantenido la civilización humana durante los últimos 10.000 años. Se acentúa, cada vez más, la evidencia de que la presión humana está comenzando a sobrepasar la capacidad de amortiguación de la Tierra”. Hemos entrado en la era del antropoceno. Manifestación de este desbordamiento, en relación con el objeto del Encuentro, son los actuales niveles globales de emisión de CO2 per cápita (un 60% mayores respecto al año del protocolo de Kioto, 1997) y los niveles de concentración de CO2 en la atmosfera (hasta 409 ppm en abril del 2018). Se habla así de situación de emergencia climática, como hizo la Alcaldesa de Nantes con ocasión del lanzamiento del nuevo pacto de Alcaldes, en octubre del 2015.

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Frente a estas circunstancias se hace necesario “actuar y actuar”. Se viene reclamando insistentemente, como un mantra. Pero no basta con “un simple actuar en la dirección adecuada”; se requiere hacerlo con la intensidad, el ritmo, la priorización y el liderazgo que exige el desafío. A su vez, y para que lo anterior sea real, es necesario además “alumbrar nuevos paradigmas en clave de bienestar, justicia social y sostenibilidad ambiental”. No cabe articular satisfactoriamente el nivel de acción necesario desde los paradigmas de desarrollo que nos han llevado a la actual situación. Se hace referencia, en este sentido, a la conocida propuesta de la economista británica Kate Raworth, consistente en un doble anillo concéntrico, (popularmente conocido como “donut”), siendo su círculo interior el suelo de satisfacción de las necesidades humanas (agua, empleo, educación e igualdad,) y su círculo exterior el techo de las capacidades del planeta para satisfacerlas (contaminación atmosférica, cambio climático, pérdida de biodiversidad). De manera que el espacio entre ambos es en el que hemos de desenvolver nuestro desarrollo para que sea equitativamente sostenible.

La necesidad de actuar, y de hacerlo además desde nuevos paradigmas, conlleva implica evolucionar hacia nuevos modelos de desarrollo, de organización y gobernanza, de negocio. Ello implica explorar y aprender, con nuevos proyectos pilotos para arrancar, que busquen necesariamente su mayor replicabilidad para la consecución de masas críticas. Ya no es momento de proyectos testimoniales o simbólicos. En todo caso, es importante tener conciencia de esa dimensión “exploradora” que nos exigen los tiempo actuales, de manera que se comprenda el grado de incertidumbre que ello implica, y a su vez se asuma el esfuerzo de aprendizaje, de prueba y error, consustancial a ello. Merece mencionarse, en ese sentido, la obra del politólogo español, de la Universidad de Goteburgo, Víctor Lapuente, que reivindica la noción de “exploradora” frente a la de “chamán” (poseedor de supuestas certezas).

Junto a lo anterior, se requiere de una visión global que dimensione los desafíos y oriente, en coherencia, los ritmos, la intensidad y la priorización de las actuaciones. Así como se requiere de estrategias-país que enmarquen dicha visión global, y de estrategias locales que aterricen definitivamente las actuaciones demandas por la urgencia climática. Estas son el principal objeto de nuestro Encuentro.

Se reconoce el valor y la potencialidad que tienen los Objetivos del Desarrollo Sostenible y la Agenda 2030, como articulación de esa visión global, y del desarrollo de las estrategias-país y las estrategias locales. Siempre considerando dichos ODS en relación con la Nueva Agenda Urbana y los Acuerdo de París en Clima y Energía

3.- La responsabilidad de las ciudades: su liderazgo y su interlocución en los marcos de gobernanza regional, nacional y global.

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El Encuentro parte del reconocimiento de todos los presentes hacia el papel de liderazgo en relación a las políticas de cambio climático que corresponde, por puro sentido de la responsabilidad, a las ciudades y que por la mismas razón viene desarrollando, poco o mucho, bien o mal, en la práctica. No obstante se pone de manifiesto la “verdad incómoda” de la falta de tal reconocimiento real de esta posición en los marcos de gobernanza global, así como en los marcos de gobernanza de los estados nacionales, de manera especialmente grave en el caso español.

En nuestro país, la distribución del gasto público entre las tres administraciones (local, autonómica y estatal) constituye piedra de toque de esta situación denunciada. A las entidades locales les corresponde sólo el 13,2% aproximadamente, siendo la media de UE-27 de 25,4 %. Y dándose casos de llegar hasta el 50% (por ejemplo Estocolmo, presente en el Encuentro). Por tanto, ha de ponerse en relación con este dato la proclamada descentralización del gasto en España con base en el dato del 49,3%, por cuanto en el mismo se incluyen a las comunidades autónomas y a los entes locales. Es cierto que tales niveles agregados son elevados comparativamente; siendo sólo superados en nuestro entorno por Dinamarca, Suecia y sobre todo Canadá. Pero ello encubre una situación de debilidad de los ayuntamientos que es del todo incompatible con los retos que, tal como se pone de manifiesto en el Encuentro, tienen por delante en relación al cambio climático y la transición ecológica.

También se pone en evidencia la falta de reconocimiento de las autoridades locales en el marco de la gobernanza global. Sorprendentemente no ha sido hasta la COP-21 celebrada en París que se ha producido un primer paso de reconocimiento de las ciudades en el ámbito de las decisiones globales. La mejor denuncia de esta inconsistencia se encuentra en el caso de los Estados Unidos. En las mismas fechas en que se celebra el presente Encuentro de Málaga, el día 1 de junio de 2018, se cumple el primer aniversario del anuncio del Presidente Donald Trump de retirada de su país de los Acuerdos de París. Al día siguiente de aquel anuncio 83 alcaldes representando a 40 millones de estadunidenses proclamaron su compromiso con la consecución de los objetivos de reducción de emisiones a los que se obligó Estados Unidos entonces: un 26 % en 2025 respecto a los niveles de 2005 (1.600 millones de toneladas). Un año después se han unido a esta iniciativa liderada por los alcaldes otros muchos actores, gobernadores de estados y empresas, lanzando de manera solemne el documento “We Are Still In”. Quien fuera alcalde de Nueva York y presidente de C 40 Cities, Mikel Bloomberg, no ha parado de hacer llegar su mensaje sobre esto: "Mientras que las naciones y los organismos internacionales se reúnen para hablar de estos temas, la Cumbre de Alcaldes de Ciudades C40 se centra en las acciones concretas que podemos tomar para proteger el planeta y hacer progresar nuestras ciudades”. Curiosamente este mensaje coincide con el que exhibieron los activistas de Greenpeace en la cena de gala de la COP-15 de Copenhague, 2009: “los políticos hablan los estadistas actúan”. Ello nos lleva a pensar que quizás los “estadistas” de nuestro tiempo, del siglo XXI, en relación al cambio climático, son quienes están al frente de los gobiernos locales.

Por todo ello, recogiendo la idea sugerida por la representante de Eurocities, cabría afirmar que no cabe políticas públicas en relación al cambio climático por parte de gobiernos estatales

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o regionales si no es en diálogo con las ciudades; en permanente y eficaz dialogo con ellas, en todas y cada una de las fases en que se desenvuelven tales políticas públicas: en su diseño, implementación, evaluación y revisión. Esta es una de las perspectivas principales, aunque no la única, con las que quizás se deberían ponderar las iniciativas regionales que se han presentado en el Encuentro, fundamentalmente el Proyecto de Ley de Medidas frente al Cambio Climático de Andalucía (en fase de tramitación parlamentaria desde octubre de 2017) y el Anteproyecto de Ley de lucha contra el Cambio Climático de las Islas Baleares (presentado a la opinión pública, en su grandes líneas, en febrero de 2018, aunque aún en fase gubernativa preliminar). En este sentido ha de reconocerse las previsiones iniciales del proyecto andaluz articulando las necesidades de información, actuación, planificación y financiación de las entidades locales con las herramientas de escala regional responsabilidad del gobierno andaluz (en los mismos ámbitos de información, gestión, planificación y financiación).

4.- Gobernanza: Hojas de ruta, y objetivos a la altura de la urgencia climática.

Más allá de los planteamientos mínimos de los planes requeridos por el nuevo Pacto de Alcaldes (PACES), a modo de software de arranque, se hace necesario elevar la mirada a las iniciativas de hojas de ruta y de objetivos temporales que ambicionan la descarbonización de las ciudades de manera rápida y lo suficientemente profunda como para cumplir los objetivos del Acuerdo de París.

Una referencia, en ese sentido, es el programa promovido por C-40 Cities , ya mencionado, de “Aceleración focalizada” (‘Focused Acceleration’). Está basado tanto en los datos reales proporcionados por las ciudades C40, como en una gran cantidad de modelos; distinguiendo, para su aplicación, entre seis tipologías de ciudades dentro del escenario global: gran ciudad semi-densa de ingresos medios; pequeña ciudad innovadora de altos ingresos (caso de Málaga); mega ciudad de ingreso medio; ciudad grande, de bajos ingresos pero de gran desarrollo (leapfrog, quemando etapas); ciudad grande densa y de altos ingresos; mega ciudades de bajos ingresos. Para un caso como el de Málaga o el de la mayoría de ciudades participantes en el Encuentro algunos de los principales objetivos son los siguientes:

- Descarbonización de la red eléctrica : Para el año 2030, la proporción de electricidad suministrada por fuentes de cero emisiones deberá ser del 90% (del 70% en las megalópolis de ingresos medios). Un 54% deberá proceder de fuentes centralizadas y un 7% de fuentes distribuidas (en las ciudades de menos ingresos aumentará la aportación de estas).

- Optimización de la eficiencia energética en los edificios : Para el año 2030, la mayoría de los edificios de propiedad privada deberán haber sido adaptados a estándares de alta eficiencia energética en todas las categorías de ciudades, excepto en los dos grupos de ingresos más bajos (donde el enfoque principal es la construcción nueva). En las dos categorías de ingresos más altos, el 95-100% de los edificios de propiedad privada se habrán modernizado.

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- Hacer posible la movilidad de la próxima generación : Para el año 2030 más de las tres cuartas partes de los viajes se realizarán caminando, en bicicleta o en transporte público en ciudades de ingresos medios y bajos. Se espera que las ciudades de altos ingresos se retrasen un poco en este aspecto, debido al predominio existente de los automóviles privados. Será el 55%.

- El 100% de los autobuses municipales deben ser “cero emisiones” en todas las ciudades C40.

- Urbanismo y movilidad: Una estrategia de descarbonización de la movilidad consistirá en regulaciones de planificación territorial que frenen la expansión suburbana. Para el año 2030 la densidad de las ciudades intermedias deberá aumentar en un 3%: En otros casos (ciudades semi-densas) se exige hasta un 10%.

Otras propuestas exigentes y coherentes con los objetivos oficiales de la UE de descarbonización para el año 2050 son las que presenta en el Encuentro, desde la sociedad civil, la Fundación Energías Renovables. Parten de una premisa: “La tecnología renovable está lista para asumir el papel que le corresponde en un modelo sostenible; el espectacular descenso de costes disipa cualquier duda sobre la competitividad de un modelo basado en ellas; por tanto, solo falta la decisión política para superar la barrera de los intereses de las tecnologías convencionales, intereses que no coinciden con los del conjunto de la sociedad ante los retos a los que nos enfrentamos”. Para un escenario de emisiones cero en el año 2050, y descartando la generación de residuos radioactivos, proponen una hoja de ruta con objetivos parciales por décadas. Para 2030 plantean:

- Una reducción de emisiones del 51% respecto a 1990 y del 59% respecto a 2015 (de 255 MTCO2 en 2015 a 104,1 MTCO2 en 2030).

- Con una reducción de la demanda de energía final del 25% con respecto a 2015 (o de más del 40% respecto a la que tendríamos en 2030 si la economía española se comporta como hasta ahora, sin cambios en la eficiencia energética y con un crecimiento anual equivalente del PIB del 1,5%).

- Con una electrificación del 50% de la demanda final de energía (el doble que hoy)- Y una penetración en el sistema eléctrico de las renovables del 80% y de un 50% en la

cobertura de la demanda final de energía.

5.- Transporte

El representante de Estocolmo hace notar que, sin perjuicio de la interconexión entre todos los desafíos temáticos, así como entre todas sus correspondientes soluciones, hay un problema que destaca por encima de los demás, el del tráfico de las ciudades. Se remite al caso de su ciudad, en la cual pese a los progresos generales logrados (desde 1993 a 2010, ha crecido un 41% su economía, mientras sus emisiones de CO2 se reducían en un 35%; así, las emisiones de CO2 per cápita han pasado de 5,3 Ton en 1990 a 2,7 Ton. en 2015), y pese a los importantes esfuerzos hechos en este concreto ámbito, el transporte sigue estancado en los niveles de emisión de CO2, aun reconociendo que ellos se corresponden con un cierto aumento de la

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población y la actividad. Este mismo dato se advierte en casi todos los casos expuestos en el Encuentro. Sevilla reporta que nada menos que el 45% de las emisiones de la ciudad se atribuyen al tráfico.

Se hace notar la necesidad de tomar medidas más intensas en este ámbito. Y se reconoce la especial dificultad de las mismas cuando se trata de gestionar la demanda mediante medidas de disuasión del vehículo privado o de priorización del transporte público. De nuevo estamos ante un desafío de eficacia, innovación y capacidades para la gobernanza. En este punto se recuerda el informe “Billete para el futuro”, encargado por la Unión Internacional de Transporte Público (UITP), en el 2003, en el que se analizaban las actitudes de los responsables públicos y de los ciudadanos respecto a ciertas decisiones “difíciles” de movilidad sostenible, apreciándose que si el criterio de los responsables a favor de las mismas es de un 80%, a su vez prevén que la opinión pública la apoya sólo en un 40%, pero en realidad ésta es más consciente de lo estimado y la apoya en un 75%. Lo cual lleva a la conclusión de que corresponde a las autoridades saber hacer valer esta receptividad potencial, a través de una buena gobernanza. El caso del peaje de Estocolmo, en el año 2006, es un buen ejemplo de todo lo anterior.

Recordemos los objetivos exigentes sobre movilidad que se han hecho notar en el punto anterior y que propone el C-40 Cities: Para el año 2030 más de las tres cuartas partes de los viajes se realizarán caminando, en bicicleta o en transporte público en ciudades de ingresos medios y bajos. En las ciudades de altos ingresos se r para esa fecha que lo sean en un 55%. Por otro lado, el 100% de los autobuses municipales deberán ser “cero emisiones” en todas las ciudades C40. La densidad de las ciudades aumentará entre un 3% y un 10%, según su tipología.

Han de destacarse, en este sentido, los ambiciosos objetivos contemplados en el Anteproyecto de Ley de lucha contra el Cambio Climático del Gobierno de las Islas Baleares. Considerando las peculiaridades en razón de su insularidad, contempla: la prohibición del acceso de vehículos diésel a partir de 2025 y cualquiera de combustión interna desde 2035. Las empresas de rent-a-car deberán introducir una proporción de vehículos eléctricos en su flota como mínimo del 2% en el 2020, aumentando de forma exponencial hasta el 100% en 2035. En el 2050 todo el parque automovilístico del archipiélago tendrá que ser eléctrico. Recordemos como Estocolmo tiene el objetivo de ser una ciudad libre de combustibles fósiles en el año 2040.

No obstante lo anterior, sabemos que no basta con la sustitución de las tecnologías y los vectores energéticos de los vehículos, sino que son necesarios cambios en las pautas de movilidad. Así por ejemplo trasvases a modos más sostenibles. Más arriba hemos señalado los objetivos del C-40 Cities en este sentido (75% y 55%). Ello está en buena medida determinado por el modelo urbano, de manera que la descarbonización de la movilidad se conseguirá también, en parte, a través de la planificación urbana. Estocolmo estima reducir en 80.000 toneladas de CO2 su sector de movilidad de aquí al 2020 con medidas de este tipo (140.000

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toneladas con el cambio de tecnologías y energía de los vehículos). El OMAU de Málaga da cuenta de las principales directrices cualitativas en urbanismo, a tal efecto, incluidas en su Plan Clima 2050 (“Alicia”), al objeto de: “Renovar totalmente el planeamiento urbano para ajustarse al modelo de ciudad compacta, compleja y de proximidad”. Dichas directrices son:

- Trabajar en la renovación urbana del perímetro consolidado de Málaga, modificando el antiguo planeamiento de baja y media densidad, y limitando los nuevos suelos urbanizables de viviendas unifamiliares.

- Impulsar el espacio público como elemento estructurante de la ciudad y de convivencia ciudadana

- Organizar la ciudad nueva, tanto la interior consolidada, como la periférica en función de los nodos de comunicación y accesibilidad urbana, no como acumulación de nuevos suelos susceptibles de ser urbanizados.

- Fomentar la ordenación urbana en supermanzanas, localizando el tráfico en su periferia y restringiéndolo de forma amable en su interior.

- Pensar en la ciudad de proximidad, de cercanía peatonal a los usos, actividades y equipamientos, así como a los nodos de comunicación del transporte público

- Integrar suelos productivos compatibles con residenciales para fomentar la complejidad urbana.

- Desarrollar aparcamientos disuasorios en la periferia urbana, complementados con intercambiadores de transporte.

6. Adaptación y renaturalización.

En relación a la adaptación al cambio climático Barcelona ha ofrecido una avanzada experiencia de planificación, basada en un importante esfuerzo de comprensión de los retos, así como de diseño de medidas y herramientas. Puede estar marcando una línea a seguir. Como elementos esenciales de su planificación destacamos:

- Las “Proyecciones climáticas” en los horizontes 2050 y 2100 (basándose en datos del Grupo Intergubernamental sobre Cambio Climático –IPCC- y con la colaboración del Meteocat), identificando dos escenarios de exigencia: cumplimiento del “Compromiso de Paris” (+1,6º,+1,7º) (-14% precipitaciones), y “Pasivo” (business as usual) (+2º y +3º) (-26% precipitaciones).

- El “Análisis de vulnerabilidad ”, en el que se distinguen cuatro retos como los más importantes: aumento de temperatura, disminución de disponibilidad de agua, incremento de las inundaciones, y el retroceso de las playas. Otros retos analizados son: calidad del aire, incendios, infraestructuras, biodiversidad, flujos energéticos, isla de calor.

Entre las medidas que se proponen, llamamos la atención sobre las siguientes: incremento de la cantidad y la calidad del verde en la ciudad, a fin de proporcionar sombra y frescura ; la

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mejora del confort térmico de los edificios y equipamientos públicos en través de la rehabilitación energética; la atención y la intervención necesarias para que las personas puedan acceder de manera equitativa a la energía con los puntos de asesoramiento energético (PAE) que ofrecen información y apoyo, y el Plan de actuación para prevenir los efectos de las olas de calor sobre la salud (POCS).

Más en concreto se han establecido objetivos como los siguientes: aumentar el verde urbano en 1,6 kilómetros cuadrados, llegar a 34.000 metros cuadrados de fachadas y azoteas verdes, a aumentar en un 5% la cobertura arbórea.

Dimensión social y justicia climática.

Un aspecto característico del plan de adaptación de Barcelona y que, sin duda, está llamado a ser modelo en futuros planes similares, es su dimensión social y su atención al problema de la pobreza energética. El Plan, en general, se articula sobre cuatro ejes, que son: mitigación, adaptación y resiliencia, justicia climática, e impulso a la acción ciudadana. El tercer eje, “justicia climática” tiene una especial incidencia en lo que se refiere a adaptación. Se hace eco de la situación de pobreza energética, que sufre, se calcula, el 10,6% de la población urbana. Asimismo se diagnóstica la “desigualdad entre barrios,” (renta familiar disponible y esperanza de vida en barrios). En coherencia con lo anterior el plan ha concebido “5 ámbitos de actuación”, en los siguientes términos: 1- las personas primero, 2- comenzar por casa, 3- espacio común, 4- economía colectiva y 5- construcción colectiva.

El caso de Essen

El Encuentro ha contado con la oportunidad de conocer una de las experiencias más relevantes de regeneración y renaturalización urbana de Europa; el caso de Essen. La crisis del carbón y el acero de los 60 acabó siendo causa para esta trasformación. Aspecto que es de especial interés en el contexto actual de secuelas de la gran crisis económica del 2008, y considerando los riesgos de depresión económica de ciertas comarcas (mineras) a consecuencia de la transición energética.

La ciudad alemana se ha convertido en un ejemplo de acción paisajística, a partir de la comprensión y recuperación de los elementos estructurantes originales de su territorio, y de aquellos otros consecuencia de la acción minera e industrial. Puede entenderse como un ejercicio de actuación en términos de “infraestructuras verdes”. Es un ejemplo de interacción entre sus corredores verdes -en torno a sus cauces de agua- y la red de espacios públicos e itinerarios ciclistas y peatonales. Pero a su vez puede ser visto como un ejemplo de buena gobernanza urbana: en la que ha existido liderazgo, participación de empresas y de ciudadanía, visión holística y a largo plazo, capacidad para aprovechar las oportunidades, saber diseñar proyectos iniciales pequeños que posteriormente se han ampliado. El resultado ha sido que hoy Essen está considerada la ciudad más verde de Renania del Norte –Westfalia y la tercer más verde del país.

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7.- Gobernanza.

El hecho de utilizar el concepto de gobernanza para referirnos a los “planes locales sobre clima”, y, en general, a las políticas públicas sobre esta cuestión, no es baladí. Considerando las aportaciones sobre el tema hechas por el prestigioso profesor mexicano Luis F. Aguilar, puede significarse como se trata de un vocablo antiguo recuperado en los años 90 para expresar nuevos paradigmas y nuevos modelos de práctica del gobierno. Frente a las reticencias y escepticismos iniciales del medio académico y político, por considerarlo inestable y multívoco, actualmente se puede considerar normalizado su contenido conceptual. Fundamentalmente se refiere a las nuevas prácticas de gobierno que incorpora las acciones de actores privados y sociales a sus actividades de provisión de bienes y servicios. Implica la superación del monopolio de los enfoques tradicionales de gestión pública al modo jerárquico-burocrático. Valora, en ese sentido, los mecanismos de coordinación social de los mercados y de las redes de la sociedad civil. Y viene a reconocer como el gobierno realiza numerosas funciones públicas en asociación con empresas privadas y organizaciones sociales.

Una de las principales dimensiones de la gobernanza es aquella podríamos denominar como “conocimiento compartido”. La “gestión del conocimiento” existente en la comunidad local merece una especial mención. La complejidad de las realidades, de los retos y de las actuaciones en las que se desenvuelven los planes locales de clima requieren desbordan las capacidades de concomiendo de las administraciones, incluso de las universidades, o de las entidades consultoras, y requiere de la eficaz puesta en común de un ámbito difuso de actores diversos. Hay muchísimo conocimiento, imprescindible, en la sociedad civil Esta circunstancia es, en buena medida, generalizable a todas las políticas públicas. Constituye uno de los grandes retos de nuestra gobernanza. Ha sido objeto de estudio de manera destacada, en Europa, por Daniel Innerarity, quien ha acuñado el concepto de “democracia del conocimiento”.

Otra dimensión de la gobernanza es la capacidad de interactuación multinivel de las diversas administraciones públicas, desde el reconocimiento de que ninguna, en realidad, es autosuficiente, en el ámbito al que nos referimos. Una tercera dimensión de la gobernanza subraya la necesidad de la transversalidad y coherencia interna en la actuación dentro de una misma administración. Aunque parezcan evidentes estas dos dimensiones de la gobernanza la práctica deja mucho que desear en este sentido. Pueden parecer éstas consideraciones domésticas de pura organización interna administrativa (inter o intra). Sin embargo, lo cierto es que ambas dimensiones son vitales para aspirar a una suficiente implantación de los planes locales de cambio climático.

Desde un contexto de gobernanza, a su vez, la invocación de instrumentos formales (bien sean leyes, bien sean planes) se ve relativizada. No pueden ser presentados por sí mismos como prueba de diligencia debida por parte de los Gobiernos. El valor de los mismos se tendrá que demostrar en su desenvolvimiento efectivo en los marcos y en los procesos complejos de gobernanza. En el propio Encuentro se ha advertido ante el riesgo de la banalización de los planes, que en algunos casos vienen a ser compilaciones de medidas ya existentes. Este es un

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riesgo real ante el que hay que estar alerta, sin complacencias. En cuanto a las leyes, en prevención de ese riesgo de banalización, no está de más recordar el consejo de don Quijote a Sancho Panza cuando iba a ser nombrado gobernador de la ínsula de Barataria: amigo Sancho, “pragmáticas pocas y que se cumplan.“ Consejo que tiene como segunda parte la exigencia del efectivo cumplimiento de las leyes existentes. Aspecto éste, el del suficiente cumplimiento (o enforcement) de las normas que también constituye un asignatura pendiente en nuestra gobernanza. Tampoco es admisible la banalización delas leyes a través de su desarrollo reglamentario caprichoso y desconectado. Se hace mención, en este punto, a la frase del Conde de Romanones, quien fuera Presidente del Consejo de Ministros tres veces a principios del siglo XX: “dejadles que hagan ellos las leyes, que yo haré los reglamentos. De nuevo se advierte con ello la ausencia de valor per se de las leyes, y la necesidad de que las mismas se enmarquen en verdaderos proceso de gobernanza a la altura de los retos a los que debe responder. En definitiva, no cabe presentar instrumentos formales como si tuvieran valor per se. Recordemos que desde que se aprobó el Protocolo de Kioto, en 1997, y se pusieran en marcha, de manera generalizada, planes y normativas de todo tipo, las emisiones globales de CO2 han aumentado un 60%. No caben complacencias. El representante de Bristol explica como cuando el Reino Unido aprobó su ley de cambio climático, ello no fue óbice para que por responsabilidad local, y por liderazgo, dicha ciudad decidiera estable objetivos más ambiciosos de los que exigía la ley.

8. Gobernanza: Actores privados

En este punto, en el Encuentro se ha puesto de manifiesto la importancia, absolutamente determinante, de la implicación proactiva de las empresas y de las organizaciones sociales en la consecución de los exigentes objetivos que demanda la urgencia climática y que se han incluido o se deberán incluir en los planes locales.

Bristol enfatiza en el hecho de que todas sus estrategias locales en este ámbito de los últimos veinte años han sido estrategias de la comunidad, verdaderamente inclusivas de tejido empresarial y social, percibidas así por estos actores, y no meras estrategias del gobierno local, por muy voluntaristas que sean en términos de consulta pública. La Agenda 21 local, en el año 2000, ya sentó una primera experiencia de aprendizaje y capacitación, en ese sentido, de todos los actores, tanto públicos - técnicos y políticos- como privados –empresariales y sociales-. Esta dinámica continuó en la “estrategia de ciudad baja en carbono”, del año 2003; en la candidatura a “European Green Capital” lanzada ese mismo año; y en la “estrategia de energía y clima” del año 2004.

Comunidad y sociedad civil:

Sobre una base así, sobre una verdadera estrategia “de la comunidad”, se puede articular una implicación pro-activa de empresariado y tejido social como la que se requiere para los grandes objetivos que tenemos por delante, desde la perspectiva de aceleración priorizada

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determinada por la urgencia climática. Pensemos en los que se ha marcado el C-40 Cities en materia de eficiencia energética de edificios (para el 2030, el 95-100% de los edificios de propiedad privada d las ciudades se habrán modernizado). Lo mismo cabría plantearse respecto a la inversión y gestión para la generación de energía renovable en proximidad, centralizada o distribuida. O respecto a la renovación del parque automovilístico por vehículos eléctricos con su consiguiente red de equipos de recarga.

Un buen ejemplo de todo lo anterior lo constituye el Plan de Barcelona en materia de cambio climático, que se ha presentado en el Encuentro. Integra 242 medidas en ámbitos como la vivienda, la movilidad, la economía, el agua, el verde, la energía, la salud, la gestión de residuos y el consumo para lograr una reducción del 45% de la emisiones de gases de efecto invernadero (GEH) por habitante al año en 2030. El Ayuntamiento, a través de este plan, aspira a: reducir un 20% la movilidad en vehículo privado de aquí al año 2030, multiplicar por cinco la generación de energía solar, rehabilitar el 20% de los edificios residenciales de más de 40 años, aumentar el verde urbano en 1,6 kilómetros cuadrados, reducir el consumo doméstico de agua potable a menos 100 litros por habitante y día, llegar a 34.000 metros cuadrados de fachadas y azoteas verdes, a aumentar en un 5% la cobertura arbórea. Tales objetivos conllevan necesariamente una implicación activa del tejido social. El propio Plan de Barcelona, consciente de ello, destinará una partida de 1,2 millones de euros en el periodo 2018-2030, a razón de 100.000 euros anuales, para impulsar proyectos colaborativos. Como ejemplo, se podrán solicitar ayudas para acometer planes de ahorro energético en viviendas, de incremento del uso de energías renovables, de movilidad

Desde el punto de vista instrumental, y en relación con el importante papel de la sociedad civil para hacer realidad los planes locales, merece aludirse al potencial, en concreto que tiene ésta a la hora de hacer evaluación y seguimiento de la ejecución de los mismos. Se han referido en el Encuentro las experiencias de Bristol y Estocolmo en términos de evaluación de los planes. He aquí otra asignatura pendiente de nuestra gobernanza. Situación que igualmente se da en los países latinoamericanos. De ahí el interés de recordar la experiencia de evaluación de políticas públicas locales a cargo de la sociedad civil que se inició en 1997 en Bogotá, bajo el nombre “Bogotá Cómo Vamos”, y que le valía el reconocimiento como “mejor práctica” por parte de Naciones Unidas –Hábitat. Se limitaron a hacer seguimiento de los compromisos que declararon en la campaña electoral los candidatos electos. El hecho de hacerlo sin sesgo, de manera honestamente neutral, le dio la suficiente credibilidad a este mecanismo de iniciativa social, de cara a reforzar la implementación de medidas.

Empresas:

Como es evidente, y se ha repetido, todo el esfuerzo que venimos refiriendo requiere de una implicación pro-activa de las empresas, fundamentalmente como proveedores de la cadena de valor correspondiente. Ha de propiciarse una dinámica inteligente entre oferta y demanda a favor de los intereses generales. Otras veces la implicación de las empresas será en calidad de clientes o usuarios “responsables” dentro del ecosistema comunitario urbano. En este sentido, no debe obviarse el potencial complementario de la RSC. Pensemos, a tal efecto, en las

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medidas de reducción del vehículo privado y trasvase modal (de 55% a 75% en modos sostenibles, para el caso del “focused aceleration” del C-40). También en esta perspectiva habría que referir el caso de la ciudad de Essen, presente en el Encuentro, con su espectacular transformación y renaturalización, en la cual ha jugado un papel determinante la empresa ThyssenKrupp.

Desde esta perspectiva tiene sentido recordar las palabras de la alcaldesa de Nantes, Johanna Rolland, con ocasión del lanzamiento del nuevo pacto de Alcaldes, en octubre 2015: “La respuesta a la urgencia climática también puede convertirse en una oportunidad para el desarrollo local, la creación de empleo y la emergencia de un nuevo modelo de sociedad “. Nantes planea reducir las emisiones en un 50% en 2030. Desde planteamientos de este tipo se entienden programas ambiciosos cm el programa energético de Bristol, de 10 años, con una inversión de 1000 millones de euros, a través de partenariados nacionales e internacionales, aplicados a todo tipo de infraestructuras de implicaciones energéticas con el objetivo de la máxima descarbonización. Ello ha de crear empleos, combatirá la pobreza energética y aumentará la resiliencia energética de la comunidad. Casos similares los podemos en otras ciudades líderes. Sus planeamientos coinciden con las propuestas de “estrategia-país” que en España han desarrollado en detalle los estudios del llamado GTR, -impulsado desde Green Building Council-España y Conama, entre otros-.

Desde un enfoque similar, pero referido a una variedad de sectores, Estocolmo, presenta su “GrowSmarter project 2015-19”, dirigido a “propiciar” – a través de herramientas idóneas de gobernanza- la creación de mercados, con modelos de negocio viables, para 12 “soluciones inteligentes” en interés de la ciudad. Por ejemplo, en relación a “distritos o barrios de bajas emisiones”, (servicios dirigidos a inquilinos, o a la logística del edificio, a la financiación y reforma de envolventes,), a optimización energética de residuos o iluminación; gestión del tráfico, logística de distribución de mercancías; servicios e movilidad; tecnologías más limpias; calefacción centralizada; integración de infraestructuras; etc.

Una perspectiva distinta a la que acabamos de referir es la que parece inspirar las medidas en relación con las empresas que se han anunciado en las dos iniciativas legislativas regionales presentes en el Encuentro. En el proyecto de ley andaluz sobre cambio climático se contemplan como instrumentos de mitigación: por un lado, el “Sistema Andaluz de Emisiones Registradas”, obligatorio para empresas (unas 600) con un consumo eléctrico de más de 3 Gwh; y por otro lado, con carácter voluntario, el “Sistema Andaluz Compensación Emisiones” y la “Huella de Carbono de Productos y Servicios”. En el anteproyecto de ley balear se contempla una fase obligatoria de cálculo y registro para grandes y medianas empresas (2020) y una segunda de presentación de ejecución de planes de reducción de emisiones con objetivos mínimos vinculantes (2025).

9.- Algunas consideraciones finales sobre gobernanza en relación a los planes locales en materia de clima:

Consensos políticos:

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Bristol subraya la importancia de haber mantenido en todo momento, a lo largo de sus procesos (desde la temprana agenda 21 local, del año 2000) una actividad constante en pro del mantenimiento del consenso político (“cross party support”). Incluso se dispuso de recurso personales dedicados en concreto a mantenerlo vivo. Este consenso es de una especial importancia para la gestión de los riesgos implícitos en las medidas necesarias potencialmente impopulares, como son las que se dirigen a la disuasión del vehículo privado. En la mayoría de los casos la ausencia de conseguir ese “cross party support” se traduce en la no adopción de la medida necesaria.

El papel de nuevas figuras facilitadores de gobernanza:

A lo largo del Encuentro se ha puesto de manifiesto, como aspecto consustancial a los nuevos modelos de gobernanza que demandan los planes locales de clima, la conveniencia o necesidad de disponer de entidades u órganos que desde el sector público desarrollen de manera especial un perfil facilitador y propiciador de la interactuación con actores privados, allí donde son imprescindibles. Algunos casos son: el “Energy and Climate Advice Service” de Estocolmo; los puntos de asesoramiento energético (PAE) a las personas en riesgo de pobreza energética de Barcelona; el “Bristol Green Capital Partnership”; el Instituto Balear de la Energía; la Fundació Observatori del Canvi Climàtic de València; el propio OMAU de Málaga.

Se advierte también el papel calve de los colegios y las comunidades escolares como ámbitos facilitadores de la transición. Se han expuesto varios ejemplos, así Sevilla o Valencia, de cómo los colegios son los equipamientos prioritarios en los que hacer mejoras de eficiencia energética. Los resultados que se están obteniendo son positivos y permiten una amortización en un plazo razonable de las inversiones realizadas. Ha de apuntarse también el papel en el ámbito de la movilidad sostenible a través de los programas de “camino escolar”.

Igualmente se ha destacado, por Bristol o Essen, la dimensión potencial de catalizador o facilitador de gobernanza que han tenido las apuestas por ser “European Green Capital”. En ese sentido se puede aludir a ciertas similitudes con la experiencia de Madrid en los años 2004 y 2005, en el contexto de la primera candidatura olímpica, fijando lo que se denominaron “desafíos olímpicos colectivos” (olympics collective challenges) respecto a reducción de tráfico de entrada y salida en la ciudad (10% entre 2005 y 2012), o la implantación de tejados solares (12 Mw entre 2005 y 2012).

El intercambio de conocimiento entre ciudades y redes de ciudades.

Para terminar, insistiendo en la importancia que se reconoce a la gestión del conocimiento, como ya se ha referido más arriba, ha de hacerse una especial mención al papel que cumplen las redes de ciudades o los proyectos compartidos entre varias ciudades. Constituyen un elemento esencial de desarrollo endógeno de las capacidades de las mismas. El documento “Bristol: 35 casos de estudios” (2015), presentado en el Encuentro, es una referencia ejemplar y proactiva de intercambio y transferencia de conocimiento. Conama, a través de su Encuentro

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Local, Eurocities o C-40 Cities, son ejemplos igualmente presentes en estas jornadas que ponen de manifiesta el valor añadido imprescindible de estas plataformas.

A su potencial como fuente de conocimiento endógeno, se debe añadir la fuerza legitimadora de la “diplomacia de las ciudades”, en cuanto el hecho de que ciertas medidas valientes sean impulsadas en común por varias ciudades hace que se reciban con más comprensión. Esto es lo que pudiera haber sucedido, por ejemplo, con las prohibiciones anunciadas para los vehículos de diesel conforme a la “Declaración de Calles Verdes y Sanas. Calles libres de combustibles fósiles” lanzada por el C-40 con la participación de París, Londres, Barcelona, entre otras.

Insistiendo en el valor del intercambio de conocimiento ha de destacarse la aportación hecha por Génova en el presente Encuentro en cuanto sus experiencias de “proyectos europeos” se podían entender enriquecidas y contrastadas con el criterio de las otras ciudades socias. Su proyecto “R2 CITIES”, de rehabilitación de barrios en clave de cero emisiones, en realidad lo es también de Valladolid y de Kartal (Estambul), así como su proyecto de “Urban Nature Lab” lo es de Eindhoven y Tampere; su proyecto “Transform”, sobre metodología para la transformación de las ciudades en ciudades inteligentes, lo es también de Ámsterdam; y el proyecto "Celsius", sobre calefacción y la refrigeración, lo es también de Gotemburgo. Podemos hablar de un verdadero “capital social” de las ciudades y a partir de su relación “entre ciudades”, a semejanza de aquel capital social de las ciudades del que hablaba Jane Jacobs, generado en el interior de la ciudad a partir de las relaciones entre sus ciudadanos. El presente Encuentro de Málaga ha sido un estimulante ejercicio en ese sentido.

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