Santana, M., Serida, J., Morris, E. y Daz, R. (2004). Aduanas en el Per. Recuperado de la base de datos de UESAN (029312)

MARTN SANTANA JAIME SERIDA EDDIE MORRIS RICARDO DAZ

Aduanas del Per*

Revisin: 26 de noviembre de 2004

"Los resultados de este combate por la legalidad y el ordenamiento no pueden ser ms desalentadores; los niveles de desorden y pauperizacin de las aduanas nunca han sido

peores que hoy da .. . " Intercambio, Lima, 31 de j ulio de 1990.

"Con cierto perfil bajo, Aduanas del Per est mostrando algunos xitos importantes : ha sido adoptada como modelo a seguir por la Organizacin Mund ial de Aduanas y varios

pases le han pedido su cooperacin para modernizar sus aduanas ... " Per Econmico, Lima, 15 de agosto de 1997.

LA REFORMA DEL ESTADO PERUANO

En 1990, el gobierno peruano recientemente elegido inici un programa de modernizacin del Estado cuyos objetivos fueron reducir su tamao y transformarlo en un Estado moderno y eficiente. El sistema tributario y la recaudacin de impuestos constituan aspectos fundamentales para el programa, de manera que ese ao se decidi reorganizar las dependencias que tenan a su cargo dichas funciones: la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT) y la Superintendencia Nacional de Aduanas (SUNAD), a las cuales se les otorg autonoma f inanciera y administrativa. Carmen Higaonna fue designada para ocupar el mximo cargo en SUNAD, el de Superintendente Nacional de Aduanas. En el Anexo 1 se muestra la estructura organizativa de esta institucin.

La modernizacin del Estado cont con el apoyo de organismos internacionales, como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y el Banco Interamericano para el Desarrollo (BID), los que aportaron tanto recursos econmicos como asesora y capacitacin. El BID otorg un prstamo de US$2 millones y particip en la formu lacin del "Plan Estratgico Institucional de Aduanas", que contempl, principalmente, el forta lecim iento del papel del sector privado en la actividad aduanera, adems de aspectos referidos a modernizacin tecnolgica y recursos humanos.

EL SISTEMA ADUANERO PERUANO ANTES DE LA REFORMA

Este caso fue elaborado por los profesores Martn Santana, Jaime Serida y Eddie Morris y el magster Ricardo Daz con la fi nalidad de servir de base para la discusin en clase. No debe tomarse como ilustracin del manejo efectivo o no efectivo de una situacin gerencial.

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Aduanas del Per

Durante los aos 80's, Aduanas del Per operaba en situacin de desorden y era considerada, junto con Aduanas de Bol ivia, una de las peores aduanas de Latinoamrica. 1 El nmero total de aduanas operativas establecidas en el territorio nacional era de 22, pero 2 de ellas concentraban el mayor volumen de operaciones: la del Terminal Martimo del Callao y la del Aeropuerto Internacional Jorge Chvez. El uso de tecnologas de informacin era casi nulo; se contaba slo con algunas PC's pertenecientes a la Oficina de Informtica y Estadstica del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Mientras, Aduanas de Chile, la ms eficiente de la regin, contaba con un sistema de informacin centralizado y aplicaba normas y procedimientos formales.

En el sistema aduanero peruano, las operaciones se efectuaban con serias deficiencias. El reconocimiento fsico era obligatorio, para lo cual, en el Per se revisaba la cantidad, cal idad y el valor de la totalidad de las mercaderas. Esta medida constitua el principal " cuello de botella" en la ejecucin de los despachos de importaciones y exportaciones.

Por otro lado, la participacin directa del personal en el cobro de impuestos -los trabajadores manejaban el flujo de efectivo- y la informalidad reinante faci litaban la corrupcin.

El almacenamiento de la mercadera en el interior del pas se haca nicamente en almacenes de Aduanas, lo que orig inaba congestin en los almacenes, terminales y depsitos. Los seguros de las mercaderas eran muy altos debido a la alta siniestrabilidad.

Los procedimientos no estaban establecidos por escrito, eran lentos, complicados y variaban considerablemente de una a otra oficina aduanera. La supervisin y control de los procesos dependa de la discrecionalidad de personal que en su mayora no contaba con calificacin moral ni tcn ica. Como consecuencia, el monto de recaudacin era bajo a pesar de las elevadas tasas arancelarias, y el contrabando creca cada ao.

Aduanas dispon a de 6 PC's en la aduana del Terminal Martimo del Callao y de 6 PC's en la aduana del Aeropuerto Internacional Jorge Chvez, todos ellos conectados a un servidor ubicado en el MEF. En las aduanas de provincias no haba ningn computador. Las nicas apl icaciones en uso eran las de importacin definit iva o a consumo y la de exportacin a consumo, que consistan solamente en el ingreso de datos de las plizas correspondientes. Todos los dems regmenes aduaneros y operaciones de despacho aduanero se hacan manualmente.

Hasta el ao 1992 no hubo un rea responsable del desarrollo de sistemas de informacin en Aduanas. No haba personal informtico profesional ni especializado. Los archivos fsicos estaban constituidos por innumerables y voluminosos expedientes llenos de sellos y folios que hacan extremadamente difcil la supervisin y el control. La transmisin de datos en el mbito nacional e internacional se realizaba mediante el correo trad iciona l terrestre o areo, y en algunos casos, por mensajes radiales. La informacin al usuario era casi nula y las estadsticas de comercio exterior estaban desactua lizadas casi 10 aos.

EL PLAN ESTRATGICO INSTITUCIONAL

Con el propsito de promover las exportaciones, facilitar el comercio internacional y obtener una mayor recaudacin, a fines de 1990 se inici la elaboracin del "Plan Estratgico Institucional de Aduanas", que, como ya se mencion, cont con el apoyo del

1 En 1998 la inst itucin dej ofici almente de denominarse SUNAD y pas a denominarse Aduanas del Per. En el desarro llo de este caso se emplea la denominacin actual.

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Aduanas del Per

BID . Aduanas fue dotada de autonoma administrativa y econmica; se le asign el 2% (posteriormente 3%) de la recaudacin aduanera (incluido el IGV sobre las importaciones) y adems otras rentas, como el 0,3% sobre el valor de commodities y de las multas y moras.

El plan, cuyos princ1p1os rectores fueron la modernizacin, la moralizacin y la profesionalizacin, se centr en tres aspectos:

1. La capacitacin y mayor profesionalizacin de los recursos humanos, as como la mejora del nivel de remuneraciones.

2. El reforzamiento del rol fiscalizador del sistema aduanero, lo que significaba concentrarse en las funciones normativas, supervisoras y de control del despacho aduanero y de los operadores del comercio exterior. En 1991, se cre por ley la Intendencia de Fiscalizacin Aduanera, que fue implantada progresivamente. Esta intendencia es responsable del control del sistema de supervisin de importaciones y de los operadores del comercio exterior. En ese sentido, debe actuar como salvaguarda del "principio de buena fe" cuya aplicacin fue clave en la modernizacin de Aduanas.

3. La mayor participacin del sector privado, con el objetivo de que Aduanas no asuma actividades que ste pueda realizar. Para ello fue necesario fortalecer y capacitar al sector privado en la ejecucin de las operaciones aduaneras, de manera que Aduanas quede convertida en una institucin de "segundo piso."

LA PARTICIPACIN PRIVADA

De acuerdo con el plan estratgico, la participacin del sector privado en el sistema aduanero se material iz en empresas que intervenan en todo el proceso:

Se encarg a empresas supervisoras privadas internacionales la valorizacin de las mercaderas en el pas de origen, antes del embarque al Per, y con cargo al importador. De esta manera, aplicando el " principio de buena fe", se sustent la revisin de un mximo de 15% de la mercadera importada en las aduanas locales. Para ello se cre un sistema de revisin aleatoria mediante el cual la mercadera importada debe sortear uno de tres canales de control: un canal "rojo", que realiza la revisin completa de la documentacin y de las mercaderas; un canal "naranja", que slo exige la revisin de la documentacin; y un canal "verde", que dispone el libre desaduanaje de las mercaderas, sin revisin fsica ni de documentacin. El Per fue el primer pas en el mundo en adoptar este sistema.

Se dispuso que slo los bancos cobraran los impuestos, con lo cual desaparecieron las cajas de aduana. El cobro de impuestos en las oficinas de aduanas sera excepcional y procedera solamente en determinadas circunstancias y contingencias.

Se autoriz a almacenes privados la recepcin de la tota lidad de las mercaderas. Solamente la mercadera decomisada o en abandono legal sera al macenada en Aduanas.

Autorizacin a laboratorios particulares el anlisis de muestras qumicas, mantenindose el laboratorio de Aduanas.

Se busc incrementar la cal ificacin de los agentes de aduana, es decir, de los profesionales encargados de actuar como auxil iares de la funcin aduanera y de operar como intermediarios de los propietarios importadores o exportadores.

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Aduanas del Per

Tambin se foment la competencia entre ellos y se les ex1g1o mayor nivel de profesionalizacin y garantas ms altas en fianzas bancarias.

Cuadro 1: Integrantes del Sistema Aduanero

Aduanas Importadores Exportadores

Agentes de aduanas Empresas supervisoras

Empresas de transporte de carga: area, martima, terrestre Terminales de almacenamiento

EL PLAN DE SISTEMAS

Empresas de servicios portuarios Empresas de consolidacin de carga

Agencias bancarias Sector pblico: SUNAT, MITINCI, MEF

Sector privado

El lro de enero de 1992 se cre la Intendencia Naciona l de Sistemas y Estadsticas de Aduanas y fue puesta bajo la direccin de Gustavo Ru iz. Su antecedente ms cercano eran los servicios informticos que se reciban del MEF y que haban estado a cargo de un coordinador. "Cuando empezamos a desarrollar nuestros sistemas partimos de cero, sin interfaces ni conversiones o adaptaciones'~ afirma Ruiz.

Una misin de expertos del BID y el personal de Aduanas, trabaja ndo en conjunto, delinearon el "Plan de Sistemas de Aduanas" como un componente del plan estratgico institucional. Los principales contenidos de este plan fueron:

Desarrollo de aplicaciones para el despacho aduanero. Definicin de la arquitectura tecnolgica (hardware, software de base y

telecomunicaciones). Elaboracin de polticas para alinear los sistemas de informacin con la

modernizacin del sistema aduanero nacional.

La primera decisin que debi tomarse en la nueva rea de Sistemas fue elegir entre elaborar un plan de desarrollo de sistemas o empezar a implantar paquetes de software. El Plan de Sistemas no defina las arquitecturas de apl icaciones ni la de datos; tampoco identificaba los requerimientos de informacin de las reas usuarias. Este aspecto preocupaba a Ruiz, quin seal:

"Es necesario elaborar el modelo de organizacin, el modelo de datos de la organizacin y modelar todos /os procesos aduaneros. Pero todo esto podra tomarnos un ao". Por su parte, un asesor de Aduanas, deca: "En Aduanas hay muchos planes detallados y ninguno se ha cumplido. Un plan detallado podra tomar un ao y es posible que se pierda la oportunidad y el respaldo poltico que ahora se tiene. Es necesario dar seales de que Aduanas est trabajando y ha empezado a mejorar."

En materia de sistemas de informacin, slo cuatro de los diecisis pases latinoamericanos haban adquirido paquetes de software: El Salvador y Colom bia implantaron el software SIDUNEA desarrollado por la UNCTAD (Organismo de las

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Aduanas del Per

Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo); Argentina haba modificado un sistema de origen francs, conocido como SOFI y creado a partir de ste el software MARA, que ms adelante adquiri Paraguay.

A inicios de 1992, por presiones de la UNCTAD y del Mi nisterio de Relaciones Exteriores, se contempl la propuesta de implantar el SIDUNEA, que incorpora ba los principios generales del Convenio de Kioto para el comercio internacional. Sin embargo, SIDUNEA presentaba las siguientes desventajas: generara mucha dependencia de la sede de la UNCTAD en Ginebra; no podra realizarse desarro llos propios pues no se contara con el cdigo fuente, habra que adaptar la legislacin y los procesos al nuevo sistema y su costo total era muy elevado (US$2 millones de costo inicial y US$1 milln anual por mantenimiento).

Con estas consideraciones, se defini un plan para el desarrollo de sistemas piloto que consisti en :

Desarrollar los mdulos de importacin y exportacin, e incorporar progresivamente las dems operaciones aduaneras. El MEF haba solicitado da r por concluido sus servicios informticos en setiembre de 1992.

Implantar una red informtica con servidores Novel! en cada aduana. En un principio no habra interconexin y los enlaces se efectuaran mediante disquetes.

Usar el lenguaje Clipper, uno de los ms usados entonces, para el desarrollo de los mdulos del despacho aduanero.

La implantacin del plan exigi anticiparse a las disposiciones legales. No hubo base normativa para la transmisin de la informacin por disquetes ni sustento legal para cambios aplicados en los procedimientos aduaneros.

La primera tarea para la implantacin del plan piloto consisti en seleccionar una aduana suficientemente representativa que sirviera de base para el desarrol lo del sistema de informacin aduanero. El Cuadro 2 muestra la participacin porcentua l de las principales aduanas en el volumen total de operaciones.

Cuadro 2: Volumen de Operaciones de las Principales Aduanas2 (Ao 1992)

Aduana Volumen {en%) !Terminal Martimo del Callao 60

:Aeropuerto Internaciona 1 Jorge 12 Chvez

!Tacna 8

!Otras: Paita, !quitos, Tumbes, 20 Puno I lo y Chimbote

TOTAL '

lOO

La aduana seleccionada fue Tacna considerando que era suficientemente grande, operaba con los distintos procesos aduaneros y no presentara la complejidad ni la resistencia que se esperaba encontrar en la aduana del Callao o la del Aeropuerto Internacional Jorge Chvez. Las dems aduanas eran ms pequeas y poco representativas.

2 Agregado de todas las transacciones: exportaciones, importaciones, manifiestos de carga y otros.

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Aduanas del Per

IMPLANTACIN DEL SIGAD

Los principales procesos aduaneros eran importaciones, exportaciones y manifiesto de carga. Los mdulos de importaciones y exportaciones representaban ms del 60% de todas las operaciones aduaneras y ya contaban con un servicio de ingreso de datos a travs de los sistemas del MEF. Las dems operaciones aduaneras no estaban informatizadas. Ru iz seala:

"En anteriores experiencias de desarrollo de sistemas se empez por el mdulo de manifiesto de carga. stas no tuvieron mayor incidencia en la calidad del servicio, pues no reducan el tiempo de despacho sino que solamente mejoraban el control ... "

Dado que el despacho aduanero en Tacna constaba de ms de una docena de pasos, fue necesario vincular entre s las reas relacionadas con el tratamiento de la informacin. Para lograrlo se ubic a todo el personal encargado de actividades operativas en una misma rea fsica de atencin al pblico: recepcin de documentos, digitacin, verificacin, impresin y notificacin. Todos ellos trabajaban bajo la direccin de un nico jefe. En esta rea, conocida como " lnea de produccin", se distribuy los recursos cubriendo las necesidades de cada actividad y eliminando la dupl icacin. Como se muestra en el Anexo 2, las operaciones de despacho de exportaciones y de importaciones fueron reducidas a cinco pasos. De esta manera, la nueva "lnea de produccin" sirvi como modelo para el desarrollo de los sistemas de informacin.

La implantacin del plan piloto en Tacna, conocido como plan AIDA (Automatizacin y Desarrollo Aduanero), fue culminada en agosto de 1992. Los mdulos de importaciones y de exportaciones se aplicaron un mes despus en la aduana ms grande: El Terminal Martimo del Callao, y en noviembre se apl icaron en la aduana del Aeropuerto Internacional Jorge Chvez.

Los primeros procedimientos del despacho aduanero se forma lizaron en 1992; hasta entonces, no se fijaban por escrito. Los manuales de procedim iento empezaron a desarrollarse como consecuencia de las reuniones de discusin a las que se convoc a agentes de aduanas y que se llevaron a cabo en la reabierta Escuela Nacional de Aduanas, con sede en Lima.

La dependencia encargada de la formalizacin de los procedimientos debi haber sido la Intendencia de Normativas de Aduanas. Sin embargo, la Alta Direccin dispuso la creacin de una oficina de Organizacin y Mtodos en la Intendencia de Sistemas para evaluar, formalizar y redactar los textos referentes a los procedimientos de importaciones y exportaciones. Posteriormente, esta oficina elabor la total idad de los procedimientos del despacho aduanero. Al respecto, seala Ru iz:

"En la Intendencia de Normativas haba aduaneros con mucha experiencia, pero con poco conocimiento de tecnologas de informacin, lo que limit su capacidad de propuesta."

En los siguientes dos aos se desarrollaron los dems regmenes aduaneros, los mismos que fueron implantados en las aduanas de todo el pas. El sistema de informacin fue denominado SIGAD (Sistema Integrado de Gestin Aduanera). En el Anexo 3 se presenta la evolucin del SIGAD y la descripcin de los subsistemas que lo conforman.

El desarrollo de sistemas de informacin, la formalizacin de procedimientos y la implantacin de los mismos se hizo con el apoyo y la superv isin de expertos del BID y la participacin de analistas y programadores peruanos contratados por esta institucin. Segn afirma Ruiz:

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Aduanas del Per

"Haban aproximadamente 14 personas en el rea de Sistemas, la mitad de ellas contratadas por el BID. 11

EL SISTEMA DE TELEDESPACHO

Para 1994, el nuevo sistema aduanero peruano funcionaba satisfactoriamente. En todas las aduanas del pas se haba implantado el sistema de supervisin de importaciones, los nuevos procedimientos y los mdulos de despacho aduanero. Tal como seala Ruiz:

"Haba fortalezas que alentaban la continuidad del cambio y del trabajo del rea de sistemas la mayora comprendi que haba que subirse al tren. 11

Sin embargo, el tiempo que tomaba el despacho aduanero todava poda ser reducido. Por entonces, los documentos eran procesados varias veces, tanto por los operadores privados como por las aduanas, algunas operaciones se repetan innecesariamente y las posibilidades de error humano eran muchas. El 80% de la informacin que procesaba Aduanas provena de computadoras y se poda tomar ventaja de ello. La idea del nuevo proyecto era que el agente de aduanas hiciera parte del trabajo en su propia oficina y enviara la informacin por medios electrnicos a Aduanas.

Con este objetivo se plante el "Proyecto del Teledespacho 11, concebido como un sistema interorganizacional de transmisin, clasificacin y val idacin de informacin para el despacho aduanero, por medio del cua l agentes de aduanas, bancos, transportistas y almacenes estaran interconectados con las distintas dependencias de Aduanas.

En octubre de 1994, el sistema de Te/edespacho se hizo por primera vez mediante correo electrnico, lo que dio origen a un plan piloto implantado en la aduana del Terminal Martimo del Callao. En este plan piloto participaron inicialmente 10 agencias de aduanas, seleccionadas entre aquellas que mostraban un adecuado movimiento de operaciones y no haban cometido infracciones. Con el transcurso del tiempo, cada vez ms usuarios solicitaban ser inclu idos en este sistema debido a que as podan ofrecer a sus cl ientes un servicio de mayor valor agregado . Al cabo de un ao, 108 agentes, que representaban el 55% del movimiento nacional, se haban integrado al sistema. Posteriormente, Internet fue incorporado como nuevo medio para el sistema de Teledespacho.

Con el empleo del sistema de Teledespacho, mientras la mercadera est en algn punto del proceso -en el lugar de origen, en ruta o en almacenes-, puede validarse la documentacin respectiva y pagarse los tributos correspondientes, facilitndose el denominado despacho anticipado.

Descripcin del Sistema

Los medios de transmisin de la informacin a las dependencias aduaneras son:

Red de telefona pblica dedicada o conmutada (Telefnica, BeiiSouth, FirstCom). Redes de valor agregado o VAN's (LimaTel, EDITrade, IBM) Servicios de Internet a travs de Infova.

Para esta operacin se defini una familia de mensajes EDI, algunos de los cuales siguieron los estndares EDIFACT de la ONU (Intercambio Electrnico de Datos para la Administracin, Comercio y Transporte). Para el futuro se t iene previsto que todos los mensajes sean EDIFACT.

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Aduanas del Per

Cada dependencia de aduanas posee un mdulo del sistema de Teledespacho en su red de rea local (Vase la Figura 1). La informacin es verificada a travs de un mdulo de validacin automtica que opera las veinticuatro horas del da. Un ciclo del sistema de Teledespacho (envo de la informacin, validacin y recepcin de la contestacin) dura alrededor de 8 minutos.

Figural: Esquema del Sistema de Teledespacho

TRANSCRIPCJN DE DATOS AVTOUQUIDACJN MENSAJE DE ENViO

Agenda de Aduan

CORRECCJN DE ERRORES RE-ENVO EMISIN DE UQUIDACIN PAGO

Casilla Aduanas

Casilla Agencia de Aduanas

VERJ FICACIN AVTOMTJCA NUMERACIN RECHAZO SELECCIN DEL CANAL (ROJO VERDE O NARANJA) UQU!DACIN MENSAJE DE RESPUESTA ~; I ntendencia de Sistema de Aduanas del Per

Dos aos despus de entrar en funcionamiento el sistema de Teledespacho, la Ley de Aduanas de 1996, consagr la va lidez jurdica de documentos electrnicos por primera vez en el Per . Con el propsito de crear "la aduana sin papeles," dicha norma dispuso que los agentes de aduanas deban est ar int erconectados con Aduanas a t ravs del sistema de Teledespacho. Para cumplir con ello fue necesario proporcionar mayor capacitacin y asignar nuevas responsabilidades a las agencias de aduanas respecto de la preparacin y almacenamiento de documentos y el uso de sistemas de informacin .

Dado que muchas de las operaciones se haran desde las oficinas de los agentes de aduanas, algunos de st as dejaron temporalmente de operar por no contar con medios electrnicos. Finalmente, la primera operacin del sistema de Te/edespacho con la norma vigente se efectu el 1ro de enero de 1997. Al respecto, Higaonna, Superintendenta Nacional de Aduanas, manifest:

"[ ... ]Aduanas es un servicio y no una entidad impositiva. Nosotros damos servicios, de ah que cuando iniciamos la reorganizacin nuestro objetivo fue facilitar el comercio exterior, lo cual significa agilizar todos /os despachos e ir bajando los costos. Ahora, hay menos tiempo de almacenamiento, existe despacho anticipado y una serie de acciones que facilitan el comercio ... "3

EL SISTEMA ADUANET

La informacin intercambiada a travs del sistema de Teledespacho estaba circunscrita a los operadores del sistema aduanero. En octubre de 1997 se pens en emplear pginas Web para ampl iar los servicios a ms usuarios. De esta manera naci el sistema Aduanet, concebido como un servicio de monitoreo, seguimiento de procesos y de transacciones y de acceso a estadsticas a travs de una pgina web. Con Aduanet, mayor cantidad de usuarios podran consultar las bases de datos de Aduanas,

3 Fuente: El Comercio. Lima, Mayo de 1997.

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Aduanas del Per

actualizadas por el sistema de Teledespacho. La Figura 2 muestra el esquema de comunicaciones del sistema Aduanet. Segn afirma Ru iz:

" El propietario de la mercadera puede monitorear las operaciones y verificar si se han pagado los impuestos correspondientes."

Figura 2: Esquema de Comunicaciones de Aduanet

A S o. E o

--

o p E e

-

e R e A T N

1 T V R A A S L

encia de Sistemas de Aduanas del Per

Empresas lnstltudones

~mios Unl~es

Embajadas Otros

IMPACTO 0RGANIZACIONAL

Con la entrada en vigencia del nuevo sistema de supervisin de mercaderas se redujo considerablemente el tiempo y el nmero de las operaciones, as como los requerimientos de personal . Tal como afirma un funcionario de una empresa supervisora :

aos.

" Con las inspecciones en el exterior la recaudacin se increment, mejor el control y se evit otorgar exoneraciones de recaudacin que no correspondan. Se redujo considerablemente la discrecionalidad del personal. La implantacin del Plan Estratgico Institucional de Aduanas signific la rotura del status quo."

El Cuadro 3 muestra la recaudacin aduanera del pas lograda en los ltimos

Cuadro 3: Recaudacin Aduanera

Ao Recaudacin Incremento (millones US$) (%)

1990 626 1991 1,001 60% 1992 1,283 28% 1993 1,505 17% 1994 2,034 35% 1995 2 ,675 32% 1996 2,726 2% 1997 2,840 4%

1998* 2 968 5% * Estimado en abril de 1999

Fuente: Per Econmico. Lima, 1999

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Aduanas del Per

Antes de la reorganizacin trabajaban en Aduanas alrededor de 3,300 personas, de las cuales slo el 2% eran profesionales, y el nivel de remuneraciones era muy bajo. Durante 1991, el personal fue reducido a 1,500 personas. Para reforzar el cambio organizacional, se reabri y fortaleci la Escuela Nacional de Aduanas.

La duracin del despacho aduanero, que antes de 1992 era de entre 15 y 30 das, en 1998 se haba reducido, en promedio, de 3 a 5 das, lo que signific la disminucin de los costos de comercio exterior.

Con relacin al proceso de implantacin de cambios, Ruiz sea la que tom ms de lo planeado por la no incorporacin al equipo de trabajo de un mayor nmero de personas de las distintas reas, las que tenan poca experiencia en anlisis de procesos y en sistemas. El rea de Sistemas era considerada como la innovadora y la protagonista del cambio, ocasionndose naturales resistencias.

Para Ruiz, los factores claves para el xito del proceso fueron la continuidad del apoyo de la alta direccin, y los recursos econmicos y de consultora que se les proporcion. Como principales dificultades seala la cultura organizacional y la desconfianza que anteriores intentos fallidos haban creado. Anteriormente, los Superintendentes de Aduanas apenas permanecan un ao en el puesto, en promedio, y no haba continuidad ni recursos suficientes. Los antecedentes no eran muy alentadores con tres intentos fallidos de reorganizacin : el dirigido por el MEF en 1978, el emprendido en 1982 a travs de un convenio con la Pontificia Universidad Catlica del Per y la Aduana de Alemania, y el que en 1987 se llev a cabo con el apoyo de la agencia de cooperacin alemana GTZ.

En 1999, Higaonna renunci al mximo cargo en Aduanas y con ella dejaron sus puestos varios de los principales jefes adjuntos de la institucin. Fue nombrado de manera interina, Jos Herrera Meza, quien ocupaba el cargo de Superintendente Ejecutivo de Aduanas y haba sido Intendente de Aduanas en el Aeropuerto Internacional Jorge Chvez y en el Terminal Martimo del Callao.

Respecto de este cambio, Ruiz opina que la salida de Higaonna no pone en riesgo al proceso. Seala que el nuevo jefe posee la misma visin y cuenta con el mismo respaldo poltico que la seora Higaonna. Tal como afirma Ruiz:

"El proceso se ha afirmado debido a que los recursos humanos poseen una nueva cultura y nuevos valores. Todo funcionario es entrenado en la Escuela Nacional de Aduanas."

No obstante, el consenso general que la situacin de Aduanas ha mejorado notablemente (Vase el Anexo 4), las opiniones sobre su situacin actual y futuro son diversas, algunas de estas opiniones se presentan en el Anexo 5.

Carlos Aguilar, gerente general de una de las ms grandes agencias de aduanas y servicios logsticos, opina que el SIGAD se sustenta en un buen modelo del sistema aduanero y constituye una base adecuada para las operaciones. Sin embargo, seala que el manejo de las eventualidades y del quehacer cotidiano y su incorporacin a la funcionalidad del SIGAD, es an muy lento. Al respecto, Aguilar cuenta una experiencia de su empresa:

"Por una deficiencia de la informacin para un proceso de importacin, Aduanas ha liquidado una pliza muy por debajo de su valor real. Aduanas no acepta que el pago de la diferencia se efecte hasta que no arregle sus procedimientos. Mientras tanto, el desaduanaje se demora, los costos para el importador se incrementan y la recaudacin para Aduanas se posterga."

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Aduanas del Per

Aguilar opina que, los manuales de procedimientos y los de aseguramiento de la calidad son importantes, pero deben tener la flexibilidad necesaria para evitar el encasillamiento. "Hay que trabajar sobre la base de principios, no de procedimientos'~ seala.

NUEVAS APLICACIONES EN LA INTENDENCIA DE SISTEMAS

A travs de convenios de cooperacin binacional establecidos con Ecuador y Uruguay, el gobierno peruano cedi (sin costo) los programas fuente del SIGAD a las Aduanas de estos pases. Por otra parte, El Salvador y Honduras vienen recibiendo asesora de Aduanas del Per. El costo del SIGAD ha sido estimado en US$2 millones aproximadamente.

La idea un asesor del MEF de que Aduanas cuente con un sistema de aseguramiento de la calidad fue incorporada en la Ley de Aduanas de 1996. Esta ley fij el 31 de diciembre de 1999 como fecha lmite para la implantacin de dicho sistema de calidad. La propuesta se present al BID para su aprobacin y financiamiento. Despus de una gestin intensa, tal financiamiento fue conseguido y ascendi a US$ 750 mil. El BID asumi la supervisin durante el desarrollo del proyecto.

En 1997, Aduanas inici el proceso de certificacin IS0-9002 y es la nica aduana en el mundo que lo est implantando para todas sus actividades. La certificacin exige que todas las operaciones aduaneras, sin excepcin, deban estar incluidas en el sistema de informacin SIGAD, incluyendo el servicio de mensajera (courier), que se ha implantado recientemente. La certificacin incluye 9 procesos generales y 85 procedimientos especficos. Para obtener la certificacin, todos los procedimientos deben estar escritos y ser homogneos en las distintas aduanas del pas. Por su parte, las agencias de aduanas han iniciado tambin la certificacin IS0-9002 de sus procesos, con la finalidad de ofrecer un mejor servicio a sus clientes.

En el Congreso de la Organizacin Mundial de Aduanas de 1997 en Bruselas, se mostraron los casos peruano y neozelands como modelos a seguir. En el Per, Aduanas recibi el premio Creatividad Empresarial 1996 por el sistema SIGAD y el de Creatividad Empresarial 1998 por la Aduana Virtual, que abarca los sistemas de Teledespacho y Aduanet, y los terminales POS de autoservicio Aduamticos.4 En 1999, !a Revista Amrica Sistemas concedi a Aduanas el premio "Vale un Per" por el trabajo realizado.

Sobre los nuevos desarrollos, Ruiz seala:

"Ha habido un rpido desarrollo de sistemas en Aduanas. Sin embargo, proyectos como el de declaracin electrnica, pago electrnico o monitoreo electrnico han sido, principalmente, iniciativa del rea de sistemas, con menor participacin de las reas usuarias. Ahora, estamos cambiando esta situacin."

4 Amrica Sistemas. Lima, 1999, Vol. 10, No. 40.

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Aduanas del Per

Anexo 1: Organigrama de la Superintendencia Nacional de Aduanas

Oficina de Control I nterno

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADUANAS

1 Secretara General 1-1 ------~

Escuela Nacional de Aduanas

Intendentes de Aduanas

Oficina de Procuradura Pblic

Oficina de Asesorfa Jurdica

Int. Nac. De Recaudacin

Nota: La Intendencia Nacional de Sistemas y Estadstica y la Intendencia Nacional de Fiscalizacin Aduanera fueron creadas en 1992.

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Aduanas del Per

Anexo 2: Despacho de Importaciones y de Exportaciones

Importactones Aduana de Despacho

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Confronta merundas

Aduanas del Per

Anexo 3: Sistema Integrado de Gestin Aduanera (SIGAD)

Evolucin El SIGAD (Sistema Integrado de Gestin Aduanera) naci en 1992 con el

proyecto AIDA, Automatizacin y Desarrollo Aduanero, que se empez a implantar en la aduana de Tacna.

Los principales desarrollos del SIGA O se indican a continuacin:

1992 Plan de desarrollo e implantacin de los sistemas de Aduanas. Plan piloto en la aduana de Tacna: revisin y rediseo de las operaciones. Mdulos de importaciones y de exportaciones. Mdulos de recaudaciones: liquidacin de cobranzas y contabil idad del despacho

aduanero. Primer " teledespacho" bajo la forma de intercambio de disquetes en la aduana de

Tacna.

1993 Mdulos de asignacin arancelaria, aranceles histricos y regmenes especiales de

excepciones y liberaciones. Integracin de mdulos. El sistema es denominado Sistema I nteg rado de Gestin

Aduanera (SIGAD). Implantacin de los mdulos en todas las aduanas del pas.

1994 Mdulo de manifiesto de carga y de regmenes no definitivos o temporales. Produccin de estadsticas con cobertura naciona l. Inicio de operaciones del sistema de Teledespacho a travs de disquetes. Implantacin del sistema de f iscalizacin y control de la gestin, el cual muestra la

informacin bajo distintos criterios para que el fiscalizador o el funcionario interno haga el seguimiento de las operaciones aduaneras de un periodo determinado o de un agente especfico.

1995-1996 Implantacin de los sistemas administrativos: financieros, logsticos y de recursos

humanos. Hasta ese ao, tales procedim ientos eran manuales. Interconexin con aduanas operativas. Implantacin del sistema de Tefedespacho con correo electrnico.

1997-1998 Mdulos para servicios postales y courier. Implantacin del sistema de Teledespacho utilizando Internet. Implantacin de sistema de Aduanet. Otros servicios electrnicos : Aduamticos.

Cada aduana tiene su propia red de rea local con sus propias bases de datos y aplicaciones. En 1999, se contaba con 1,600 PC's en las dependencias de Aduanas de todo el mbito nacional. A continuacin se presenta informacin ad icional sobre los sistemas actuales de Aduanas: 50 servidores Unix. Bases de datos: Oracle 7.2.3. Las aplicaciones del SIGAD se migraron de Clipper a Visual Fox Pro 5.0. Sistema operativo de las PC's: Windows 95. Correo electrnico: Lotus Notes 4.5.

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Mdulos del SIGAD

MODULO FUNCIONALIDAD Manifiestos de carga y Manifiestos de carga y rectificaciones. control de almacenes Control de almacenes y abandono leqal. Regmenes definitivos Importacin a consumo, exportacin a consumo,

simplificado. Regmenes no definitivos Suspensivos (depsito, transbordo, trnsito).

Temporales (importacin y exportacin temporal). Perfeccionamiento (admisin temporal, reposicin en

franquicia, restitucin de derechos). Operacin de reembarque.

Recaudacin y contabilidad Acotacin de derechos y liquidacin de cobranzas. tributaria Cancelacin en bancos (tesoreras por excepcin).

Control del pago fraccionado. Gestin de reclamaciones y devoluciones. Conciliacin diaria y distribucin a beneficiarios. Control de fianzas y emisin de cheques. Emisin de reportes contables.

Gestin, Control y Apoyo a la gestin del nivel estratgico y tctico. Fiscalizacin Apoyo a acciones de control y fiscalizacin.

Administracin de tablas generales, aranceles y excepciones.

Administracin de normas legales. Administracin de criterios de seleccin.

Valoracin- SIVAM Actualizacin desde diversas fuentes. Consulta a precios de referencia.

Administracin General Contable-financiero, logstico, bienes patrimoniales, trmite documentario recursos humanos.

Estadsticas Preparacin de boletines, anuarios y reportes varios. Control del suministro electrnico y facturacin. Publicacin de pginas Web.

Tefedespacho Transmisin en lnea o diferida con valor agregado. Actualizacin y distribucin de estructuras de

mensajes nacionales: DUI, DUE, CIP y EDIFACT, mensajes de error y advertencia.

Distribucin de "maifware". Recepcin y envo de mensajes . Validacin de datos (motor de validacin).

Aduanet (servicios en lnea Suscripcin a los servicios de Web de Aduanas. va Web) Consulta a base de datos normativa.

Consulta a base de tablas o listas generales. Consulta a base de datos de declaraciones. Liquidaciones y carga. Orientado al acceso masivo.

Aduanet (servicios en lnea Comunicacin avanzada para usuarios internos y va VAN y lneas privadas) externos.

Comunicacin interna de "programa a programa" basado en el software MQ-Series (orientado a programas del SIGAD).

Comunicacin externa de "sistema a sistema" basado en MQ-Series, CICS y productos middleware (orientado a bancos y almacenes).

Terminales de autoservicio (POS) Aduamticos.

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Anexo 4: Evolucin del Desempeo del Sistema Aduanero

INDICADORES 1990 1998 Ley de Aduanas No acorde con evolucin del Nuevas leyes:

comercio exterior 1992, basada en Convenio de Kioto. 1996, Ley General de Aduanas, que

incorpora reformas efectuadas Personal aduanero 3,500 2,500 Personal profesional 2% 60% Operaciones/ da 3,000 manuales 6,000 principalmente por va electrnica Volumen de comercio US$7,000 millones US$14,000 millones Recaudacin US$626 mil US$2,840 millones Regmenes y Ninguno Todos

operaciones automatizados

Nivel discrecional del Absoluto Prcticamente cero funcionario

Reconocimiento fsico Del 70% al 100% Hasta 15% en importaciones y hasta 5% de las mercancas en exportaciones. Seleccin basada en

reglas Equipos de cmputo Cero . 1,500 estaciones y 50 servidores de

datos Interconexin interna Inexistente En lnea a nivel nacional. Interconexin con Nula Por correo electrnico, Internet, lnea

agentes externos privada y por VAN' s Estadsticas Poco confiables, atrasadas, Confiables, al da, disponibles por va

disponibles para el sector electrnica y otros medios. Facturadas o pblico gratuitas

Sistema de valoracin Inadecuado y personal Sistema y banco de datos con precios de mercaderas actualizados

Sistema de Cobro en las aduanas En los bancos y en lnea recaudacin

Sistema de Inexistente Sistema integrado con planes y fiscalizacin programas

Niveles arancelarios 39 niveles entre 10% y 84% 2 niveles : 12% y 20% Ad-valorem

Tiempo promed io de 25 das 2 horas despacho

Forma de atencin al Personal I mpersonal, principa lmente a travs del pblico

1 sistema de Teledespacho

Forma de presentacin Documentos escritos, variados . Electrnica, con plena validez legal. Canal de datos formatos, "n" copias yerde no entrega documentos { 40% )

Codificacin de Diversa/ Inorgnica . Unica/Ciclo de vida documentos

I nfraestructura Antigua, alquilada y en mal . Nuevas instalaciones propias: sede estado central , aduanas operativas, puestos de

control Almacenes de aduanas Propiedad de Aduanas y Privados { interconectados con Aduanas).

administracin portuaria Imagen pblica Negativa Ejemplo para instituciones pblicas y

privadas (Premio Creatividad Empresarial)

Orientacin del Recaudadora y fi scalizadora Al usuario: facilitador y promotor servicio aduanero (Certificacin ISO- 9002)

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Anexo 5: Algunas Opiniones sobre Aduanas

"Las crticas del sector privado sealan, entre otras cosas, que hay algunos casos en que se requiere de fa discrecionafidad del personal de Aduanas, como en los despachos urgentes, donde el importador sustenta la necesidad de contar con sus productos desde el momento en que se realiza el desembarque, o fa resolucin de las apelaciones ante las multas impuestas; pero pocos funcionarios de Aduanas estn dispuestos o habilitados para asumir estas funciones por lo que fa agilidad de los trmites no es fa mejor ... " Fuente: Revista Per Econmico. lima, Agosto de 1997.

Se habla actualmente de la necesidad que el Gobierno emprenda una segunda ola de reformas. sta debe incluir tambin a Aduanas? S, hay mucho que mejorar en Aduanas. Debe reactivar su actitud de cambio ( ... ). Preocupa que el aforo fsico y documentara se haya incrementado significativamente en detrimento del aforo "canal verde ( ... ) . Los sobrecostos se incrementan al no aplicarse este mecanismo".

lCunto pierden las empresas por cada da de retraso en Aduanas? Si es carga area, pierden de 20 a 30 dlares por tonelada. Es menos si es martima, porque se consideran diez das libres de almacenaje. El promedio de demora son dos das y medio en carga area y de cuatro a cinco das cuando es martima.

y an existen riesgos de siniestros durante ese tiempo? La inseguridad se ha reducido casi a cero, pero no necesariamente por Aduanas, sino por los cambios en el sistema de comercio exterior.

lC6mo Aduanas mejorara en trminos de eficiencia? Decisin poltica para reducir la discrecionalidad del funcionario aduanero e incrementar la participacin del sector privado.

Fuente: Entrevista al presidente del directorio de la Corporacin de Logst ica Integral (CLI), Carlos Augusto Dammert. El Comercio. Lima, Agosto de 1998.

"El sistema de Supervisin de Importaciones debe continuar hasta que Aduanas cuente con un banco de datos actualizado que permita efectuar una adecuada labor de fiscalizacin, especialmente de los precios que se declaran los importadores, con el objeto de determinar el pago de los derechos arancelarios correspondientes evitando la subvaluacin de las mercancas importadas. S el Ejecutivo decidiera eliminar el sistema de supervisin de importaciones, implicara que Aduanas tenga que contratar ms personal, y que el proceso para el despacho de mercancas durara ms tiempo. " Nota: En la actualidad hay tres empresas dedicadas a cumplir con !a supervisin de importaciones. El grupo est formado por SGS, Bureau Veritas Bivac y Cotecna.

~: Entrevista a Jos Herrera Meza, superintendente ejecutivo de Aduanas. El Comercio. Lima, Setiembre de 1998. "Supervisin de Importaciones debe cont inuar por un tiempo ms".

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