La maquilaen México LOS DESAFíos

DE LA GLOBALIZACIÓN

La maquila en México WSDESAFfos

DE LA GWBALlZACIÓN

Alicia Puyana Coordinadora

ID FLACSO Uc.JCICO

338.40972 M2979 L-¡ Maquila en México : losdCSlflos dc lag10balizaciónl Aficia Puyana, coolllinadoJ'3.- México :

Flacso México. 2008. 2110 p.• gráfs.; 17 )( 23 cm, - Scric DilemasSociales )' Económicos en Latinoamérica,

ISBN 978-970-9967-08-1

l. Maquila - México. 2. Maquila - Cenrroamérica, 3. Migración internacional. 4. Trahajo )' Trabajadores. 1. Puyana, Alicia. coord, 11. DilemasSociales)' Económicosen Latinoamérica.

• Serie DilemasSociales )' Económicos en Latinoamérica

La Maquila en México. Losdesafíosdc la globalización

México. Primeraedición: enero 2008 ISBN 978-970-9967-08-1

Ccordinadora Edirorial GisclaGonz:Uez Guerra

e Placso-México Facultad Latinoamericanade Ciencias Sociales. Sede México Carretera al Ajusco núm. 377 Colonia Héroes de Padierna Tlalpan 14200. México. D. F. Teléfono30 000 200 www.Jlacso.edu.mx

Todos losderechos reservados. Queda prohibida la reproducción rotal o parcialde esta obra por cualquier medio o procedimiento sin la prueba de autorización por escrito de Flacso-México. Impresoen México. Prinred in México.

Contenido

9 Introducción

Alicia Puyana

PRIMERA PARTE

La maquila mexicana: tres décadas de experiencias

33 El papel del aprendizaje y sus limitaciones en las maquiladoras

mexicanas y centroamericanas

Alfredo Hualde A1faro

59 Transformación de la industria de la transformación ¿la 'maquiiadorización' de la manufactura?

Mónica Gambrill

79 La maquiladora de exportación en México.

La disputa por los impuestos

Roberto Scharan

117 Maquila y no maquila: margen de sustitución de importaciones

de los dos sectores de las manufacturas mexicanas

Alicia Puyana y Jorge Horbarh

145 La migración laboral interna e internacional

en Tijuana, Baja California (1990-2000)

Carlos Ernesto Simonelli

8

SEGUNDA PARTE

Los retos externos

169 Hacia una evaluación de los efectos

multiplicadores de la actividad maquiladora

Alicia Puyana y José Romero

197 La maquila textil en Centroamérica

Jorge Mario Marrínez

221 ¿Conduce la industria maquiladora

al desarrollo de Centroamérica?

María Eugenia Trejas

255 México y China, competidores

por la maquila estadounidense

Jorge Horbarh

277 Bibliografía

79

La maquiladora de exportación en México. La disputa por los impuestos

Roberto Scharan +

Introducción

El efecto de los impuestos en la inversión extranjera ha sido debatido lar­

gamente por académicos y expertos. Las investigaciones ofrecen resultados ambiguos que varían según el periodo o los países analizados (ver OECO,

2001). Ningún estudio concluye que los impuestos sean irrelevantes, pero los ubican con frecuencia como variable de menor peso entre un número im­portante de fuctores que explican el destino de la inversión extranjera directa (rso). Un trabajo reciente sobre los países del sureste de Europa, por ejem­plo, revela que ni el nivel de los impuestos ni el de los incentivos fiscales juegan un papel significativo en la atracción de inversión extranjera directa. Sin embargo, la transparencia y la simplicidad de los sistemas tributarios son más importantes cuando los impuestos son tomados en cuenta por los inver­sionistas extranjeros (OECO, 2003).

A pesar del cuidado que han ejercido los estudiosos del tema en com­prometerse con juicios definitivos sobre la materia, los representantes de la industria maquiladora en México (IME), han señalado con frecuencia

que el régimen fiscal de la maquila en los años de 1999 a 2002 inhibió la

entrada de inversiones extranjeras y explicaría parcialmente el desplome

del dinamismo del sector a principios de esta década. El aumento de gravá­menes a la industria maquiladora -se ha dicho- anuló nuevas inversiones

• Las opinionesexpresadas 50nresponsabilidad exclusiva delautor y no representan, de ningunamanera, una postu­

ra oficial de la insritución en laque labora.

so ROBERTO SCHATAN

y ha obligado a empresas a salir de México o a ubicar sus nuevas plantas o líneas de producción en países más generosos desde el punto de vista

impositivo. Con estos argumentos, los representantes de la IME propiciaron un cam­

bio fundamental en 2003 en el régimen fiscal aplicable a los inversionistas

extranjeros en la IME, gracias a una reforma de fondo a la Ley del Impuesto sobre la Renta que apadrinó el Congreso. El Ejecutivo también promovió en 2002 y 2003 una serie de medidas administrativas para inducir una mayor

inversión en elsector a cambio de facilidades fiscales. Los representantes de

la industria lograron estos beneficios a su régimen tributario sin ofrecer mayor

evidencia de que éste hubiese afectado el influjo de inversión extranjera en la

IME. SU reclamo, junto a que el sector experimentaba desde 2001 una fuerte

contracción fueron decisivos para flexibilizar el régimen fiscal de la IME.

Un sistema impositivo debe ser equitativo y neutral, es decir, debe gravar a las personas (físicas o morales) de acuerdo a su capacidad contributiva (este principio es un mandato constitucional en México), sin distorsionar las deci­siones de los agentes económicos, de modo que se minimice la pérdida de

eficiencia en la asignación de recursos en la economía. Adicionalmente, las excepciones y los tratos diferenciados que impliquen un "gasto fiscal" (una re­ducción de la carga impositiva a un grupo de contribuyentes que significa pérdida recaudatoria para el gobierno) deben justificarse a título del interés público, esto es, que el beneficio social de la reducción del impuesto supere el costo recaudatorio. No obstante, más allá de consideraciones técnicas, el régi­

men tributario es producto de procesos políticos, formales y cotidianos, yen el balance entre el interés público y el particular se pierde la frontera entre lo técnico y lo político, pues en ese proceso pesa la capacidad de negociación de los grupos representados.

El cabildeo tiene una doble naturaleza: los contribuyentes afectados cono­

cen de manera privilegiada los problemas que enfrentan sus actividades y su

opinión es importante para entender la salud de sus negocios a causa de la es­

tructura impositiva. También es cierro que la legítima protección de los inte­

reses privados puede camuflar el propósito de lograr privilegios regulatorios

que poco tiene que ver con el interés público. Cabe preguntar si los carn­

81 LA MAQUILADORA DE EXPORTACiÓN EN M¡;XICO

bios en 2003 al régimen tributario de la industria maquiladora corrigieron

un esquema impositivo mal diseñado técnicamente y oneroso para la indus­tria, o si sus representantes, ayudados por una coyuntura recesiva que nada tenía que ver con los impuestos, ejercieron exitoso cabildeo para proteger pri­

vilegios tributarios que defendieron como un derecho adquirido. La historia

de los sistemas fiscales está llena de estas situaciones por lo que se dificulta distinguir el interés colectivo del interés privado O.A. Penchrnan, 1987; A. Krueger, 1974; N. Marceau et al, 2003).

Este capítulo presenta la evolución del régimen tributario de la (ME en

función de la reforma aprobada por el Congreso en diciembre de 2002. Se

describen las facilidades administrativas otorgadas al secror previas a la refor­

ma, las discusiones que las motivaron, y los argumentos que llevaron a los

cambios más de fondo aprobados por el legislativo. Se analiza el comporta­

miento de la 1M E Yse evalúa si hay evidencia que indique si los impuestos explican el decepcionante desempeño de IME a partir de 2001, como para justificar la postura del Congreso.

Inversión extranjera y el concepto tributario de establecimiento permanente

Clave para entender el régimen fiscal de la rnaquiladora, y las polémicas que ha suscitado, es el concepto de "establecimiento permanente" (El') de la in­versión extranjera en la 1M E. Este concepto, plasmado en las leyes fiscales mexicanas, captura una figura aceptada en los tratados internacionales para

evitar la doble tributación, y que permite dirimir a las autoridades tributarias

de diferentes países elderecho que ellas tienen para gravar los ingresos gene­

rados por las actividades de una empresa fuera de su país, cuando estas ac­

rividades las realiza por medios distintos de una subsidiaria. Una empresa

residente de un país puede estar presente en otro. no porque ahí tenga una

subsidiaria, la cual es un ente separado con sus propias responsabilidades fis­

cales, sino de manera directa, mediante una filial que no está incorporada le­

galmente como una entidad en elotro país, o a través de algún representante

82 R08F.RTO SCHATAN

o agente dependiente. En estos casos la empresa extranjera puede tener en

este país lo que se llama para efectos tributarios un "establecimiento perma­

nente". Esto quiere decir que, aun cuando la empresa extranjera no exista

como tal en el segundo territorio ella tiene ahí una presencia física y lleva

a cabo una actividad económica que genera ingresos en ese lugar, por lo que

el derecho de gravamen sobre esos ingresos debe ser de la autoridad del se­

gundo país, aunque la comabilidad de la empresa y el registro de esos in­

gresos estén en el país de su residencia formal.

Esto es lo que sucede típicarnenre con las rnaquiladoras de capital ex­

tranjero en México, por lo que normalmente generan dos conrribuyenres

del tsn en el país: la subsidiaria propiedad de la empresa extranjera y el El' de

su propietaria residente fuera del país. Ello se debe a que la maquinaria y los

inventarios que utiliza la maquila en territorio mexicano, en consignación

gratuita, son propiedad legal de la empresa extranjera y se mamienen en su

contabilidad; además, una parte del personal directivo de la maquila es em­

pleada por la empresa extranjera, está en su nómina, no en la de la subsidiaria

mexicana. En consecuencia, se emiende que la empresa residente en el extran­

jero, propietaria de la subsidiaria mexicana, tiene en territorio nacional una

operación propia, aunque asociada a la maquila, adicional a ella, que genera

ingresosaparte de los registrados por lamaquila. Estos ingresos, que deben impu­

tarse al EP, tienen fuente de riqueza nacional en elsemido de que se generan en

territorio mexicano y, por lo tanto, deben de tributar en el país.

Evolución de régimen fiscal de la maquiladora hasta 2002

Exención al EP de maquila y precios de transferencia

El concepto de EPha existido por más de 25 años en la legislación fiscal mexi­

cana, pero en los hechos ames de1995 no operaba para la maquila. Una di­

ficultad la presemaba la determinación de los ingresos gravables atribuibles

a esos establecimientos, lo cual es complejo y muy particularmente en este

sector porque se requiere separar la actividad de la maquila organizada le­

l.A ~IAQUJl.ADORA OE EXPORTACiÓN EN M~XICO 8]

galmente como la empresa subsidiaria de la actividad propia del EP, cuan­do ambas están, en la práctica, fusionadas en un mismo proceso industrial

y bajo un mismo techo. En ausencia de Tratados de Doble Tributación, pre­

tender hacer efectivo el impuesto era poco viable y riesgoso, pues si el país

de residencia de la empresa con EPen México no hacía los ajustes para com­

pensar el gravamen causado en el país se incurriría en un doble impuesto

y, por ende, en el probable cierre de las empresas.

Apenas en 1995 los El' de la maquila (y sólo los de maquila) se exentan

formalmente del impuesto sobre la renta, a cambio de que los servicios de ma­

quila fuesen vendidos a sus casas matrices en el extranjero a precios de merca­

do. Esta obligación se acompañó de una modificación de la legislación fiscal

para normar la determinación de precios de mercado para las transacciones en­

tre empresas del mismo grupo (en lenguaje fiscal: precios de transferencia entre

partes relacionadas). La obligación impuesta en esta materia a la maquiladora

para exentar e115R de sus El' representó un reordenarnienro significativo en el régimen tributario del sector, que logró (al menos en la letra de la ley) cerrar

una fuente de exportación de utilidades mediante la facturación arbitraria de

los flujos de comercio exterior y -no menos importante- regularizó una si­tuación de exención impositiva de fucto respecto de los El' (Scharan R.; 2002). Al mismo tiempo, la firma de los primeros Tratados de doble tributación, la

entrada en vigor del TLC y la incorporación de México a la OCDE, dotó al país

del andamiaje legal (e institucional) para llevar a la práctica los aspectos inter­nacionales del régimen fiscal mexicano, especialmente en lo relativo a precios de transferencia, tema en elque la OCDE ejerce un liderazgo real y efectivo.

ElSafeharbour y los APA

Para cumplir con las reglas de precios de transferencia introducidas en la ley

en 1995 (reformadas y ampliadas en 1997)1 se establecieron dos mecanismos

En 1997. hub.. cambiosen la lc)·: se uníl1canlalegislación mexicanacon lasguíasde laOCDEsobre preciosde: rrans­

fercncia. A partir de esreaño. JOdas lasempresasque tuvieran relaciones comerciales con partesvinculadas en elex­

tranjerotienen laobligación de documemar 1.1 determinaciónde los precios de rransíerencia de acuerdoa la ley,

84 ROIlERTO SCI-IATAN

especiales para la industria maquiladora: el Safe Harbour y los Acuerdos de Precios Adelantados (APA). El primero, pensado primordialmente para las

empresas pequeñas y medianas del sector, indicaba que al declarar una uti­lidad de operación del cinco por ciento del valor total de los activos urilizados por la maquiladoras, incluyendo los de propiedad del residentes en el extran­jero (normalmente en comodaro gratuito con la maquiladora), se entendería

que se cumplía con la obligación de pactar las transacciones a precios de mer­cado. En su defecto, las empresas maquiladoras estaban obligadas a obtener una confirmación escrita por parte de la Secretaría de Hacienda de que sus precios de transferencia efectivamente cumplían con esa condición, de

acuerdo a los métodos de valoración establecidos en ley. Esta confirmación es la que se conoce en el medio como APAy normalmente se resuelvesobre la base de un estudio económico realizado por el contribuyente donde demues­tra que operaciones comparables entre empresas independientes conllevan un precio o un margen de utilidad similar al que propone urilizar para sus propias transacciones con sus empresas vinculadas. Al obtener el AI'A se re­frenda también la exención al EI'.2

El AI'A era conveniente para la empresa, a pesar del trámite y el costo de realizar el estudio económico, siempre que el margen de utilidad exigido por el Safe Harbour resultara muy aIro para el mercado particular en que operara el contribuyente. En los dos primeros años en que entró en efecto el régimen de precios de transferencia, se recibieron varios cientos de soli­citudes de ArA por parte de la industria maquiladora. No había en aquel momento alguna administración tributaria en el mundo que hubiera pro­cesado anualmente una cantidad parecida a ese número de AI'A. Resolver una fracción de esa cantidad se hubiera considerado entonces una carga subs­tancial para una administración madura. La congestión administrativa fue

inevitable y ello muy pronto se convirtió en un problema de otras dimen­siones institucionales.

la ~"X~nci6n alimpuestoalactivo (a lusde lamaquila y dd EP)por laproporción en qu~ se~"XpOll~ laproducción de la

maquiladorarambiénestabacondicionadaal cumplimiento de precios de transferencia en los términos señalados.

2

85 LA M/\QUILADORA DE EXPORTACiÓN EN MIOXICO

¿Por qué tantos ApA? Independientemente de que la utilidad requerida para cumplir con el Safe Harbour pudiese ser alta para cierras empresas, el motivo que impulsó a que muchas escogieran el ApAes que los rendimientos

consistentes con precios de mercado, siguiendo los métodos establecidos por la OCDE, se basan en los costos (o activos) del contribuyente, que desde el punto de vista contractual o legal sólo incluyen los que sean erogados (o propiedad) de la empresa maquiladora, es decir, de la subsidiaria mexicana, sin tomar en cuenta los del residenre en el extranjero, registrados en su con­tabilidad y asociados al establecimiento permanente en el país. En conse­cuencia, los precios o márgenes de utilidad autorizados en los APA. para una empresa relativamente intensiva en capital, serían considerablemente me­nores en comparación al Safe Harbour, porque éste incluye los activos del residente en el exrranjero mientras que el primero los excluía. Por el contra­rio, las empresas intensivas en mano de obra, cuyo costo fundamental fue­se la nómina, tenían en el Safe Harbour un mecanismo para declarar en México una utilidad pequeña, probablemente por debajo de lo que un es­rudio de precios de transferencia les indicaría, pues la base del impuesto sería el poco activo que tuvieran y no los gastos eleoperación, en este caso, más representativos del tamaño de su actividad en México. Desde el punto de vista técnico, el diseño era defectuoso pues no era neutral: por una parte los ApA omitían el gravamen a los ingresos del establecimiento permanente, mientras que el Safe Harbour arrojaba márgenes de utilidad poco relevan­tes para las maquilas intensivas en mano de obra, que quedarían abajo de lo dictado por los precios de mercado.

Se elimina la exención al EP

En 1998 la autoridad valora la necesidad de dar un segundo paso en el régimen fiscal aplicable a la maquila, para cerrar el hueco remanente en la re­caudación que representaba la exención al El'. Sin embargo, la intención de gravar el El' de las maquilas enfrentaba un problema nada desdeñable. A pesar de que el Tratado con Estados Unidos firmado en 1994 reconoce la

fuente mexicana de los ingresos imputables a este tipo de El', yel derecho

86 ROBERTO SCHATAN

a gravarlos, por otra pane la legislación doméstica de ese país no reconocía como ingreso de fuente extranjera a los que generen los El' de sus residen­

tes si la actividad del El' fuera de su país es la de reexportar toda su produc­ción a Estados Unidos. Esto implica que los impuestos que se pagaban en el extranjero por esos ingresos no eran acreditables en Estados Unidos, por la razón de que no se consideran como ingresos generados en el extranje­ro. Bajo esas circunstancias, toda pretensión de gravar al El' en México llevaría en la práctica al doble gravamen, lo que ninguna industria podría sufragar. La facilidad de la maquila para migrar hacía tal evento incluso más preocupante.

De todos modos, la disposición de gravar al El' se publicó en enero de

1999 en un artículo transitorio de la I.ISR cuya entrada en vigor sería a par­tir del siguiente año, y se eliminó el artículo transitorio anterior en el cual se otorgaba la exención a los El' asociados con la actividad maquiladora de exportación. Por lo tanto, había un año de tiempo para encontrar una solu­ción viable al problema de doble tributación, la cual tenía que ser coordinada necesariamente con la autoridad tributaria estadounidense, responsable de acreditar el impuesto pagado en México. Se trataba de redistribuir la carga impositiva de la industria entre las administraciones fiscales involucradas, no de aumentarla. El incremento de recaudación en México resultaría del ajuste en sentido contrario de la recaudación de las empresas propietarias de la maquila en Estados Unidos.

El Acuerdo con el gobierno de Estados Unidos y el nuevo régimen tributario de la maquila

Después de varias rondas de negociaciones en octubre de 1999 se llegó a un acuerdo bilateral con el Internal Revenuc Service (IRS), al amparo del Tratado

de doble tributación entre ambos países, el cual proponía una solución práctica al problema. Los ingresos atribuibles al sr, en vez de gravarse de

manera separada, se sumarían a los de la maquiladora y sería ésta, como contribuyente mexicano, la que causaría el IRS por ambas entidades. Así, el El' fue exento de tributación directa y evitó el problema del crédito fiscal

LA MAQUII.ADORA DE EXrORTACIÓN EN MÉXICO 87

compensatorio en Estados Unidos. Ahora la maquila incrementaría el precio de sus servicios a su parte relacionada en elextranjero (para incluir los rendi­mientos del EP), la cual deduciría ese (mayor) gasto de su declaración de impuestos en Estados Unidos, y reduciría proporcionalmente sus utilidades

allá. Ya no sería necesario un procedimiento de acreditación de un impues­to pagado en México por un El'. Metodológicamente el reto era determinar el nuevo precio del servicio de maquila a valor de mercado de acuerdo a los

métodos de la oeDE. El nuevo régimen fue publicado en el Diario Oficial de la Federacion

(0.0. E), en la Resolución miscelánea del 18 de diciembre de 1999 (Re­gias 3.33.1 a 3.33.3), el que mantuvo la figura de Safe Harbour, pero adap­tado a las nuevas circunstancias. Ahora el rendimiento mínimo exigido por esta figura era una utilidad de operación al menos igual al más alto de un 6.9 por ciento respecto del valor total de los activos destinados a la activi­dad maqui/adora, incluyendo los de propiedad del residente en el extran­jero, y de un 6.5 por ciento del valor de los gastos de operación de la maquiladora.3 De esta manera no sólo se incluía en la base del impuesto el valor de los activos, sino que se subsanaba el error en el Safe Harbour an­terior que promovía el oportunismo según intensidad de factores de la em­presa contribuyente. El nuevo régimen también obligó a que los ApA tenían que incluir los activos del residente en el extranjero para estimar el precio de mercado del servicio provisto por la maquiladora y las empresas com­parables utilizadas como referente de mercado para determinarlo debían ser similares en actividad y dotación de activos a la suma que representara la maquila incorporada como subsidiaria yel El'. Ambas opciones ahora to­maban en cuenta el EP mediante laadjudicación de un rendimiento al valor de los activos del extranjero en México. Con ello se exentaba formalmen­

te del impuesto al El', pero éste se causaba en México indirectamente por medio de la empresa maquiladora.

3 E.<IOS porcentajes, considerablemente más altos que los vigentesen elSafc Harbour anterior, fueron dererminados

tomando como parámetro los rendimientos promedios elevarias muestras tic empresas maquiladoras nacionales

independientes y tic empresas Pirex,

88 ROBERTO SCI-IATAN

Resistencia al nuevo régimen

Desde un inicio la inrención de México de gravar el EP de las maquilas fue severamente criricada en cierros círculos empresariales y otros cercanos a los inversionisras extranjeros; asesores fiscales, que reconocían el derecho de México a gravar los ingresos en cuesrión, expresaron su desacuerdo con el cam­bio de rumbo simplemenre porque ese derecho no se ejerció desde un inicio

y la polírica del gobierno significaba un cambio en las reglas del juego (Gon­

zález-Bendiksen J., 1999). Los represenranres de la indusrria calificaron la

medida de una "gran amenaza", de generar "mucha incertidumbre" y de

haber provocado ya en el primer rrimesrre después de su anuncio la pospo­sición de irnportanres inversiones (Mena Y., 1999a). Con el riempo los re­clamos subieron de rono: se apunraba a la "paralización" de las inversiones

yal riesgo que corría el país de que las empresas se insralaran en orras na­

ciones donde se ofrecen facilidades fiscales (Mena Y.,1999b). Incluso se

anunció la posibilidad de un problema polírico con los Estados Unidos Mena Y., 1999c). Los inversionisras exrranjeros acudieron al Presidenre de la República y expresaron su preocupación.s El reclamo era regresar al ré­gimen anterior donde se exentaba plenamente al EP y sólo se exigía el cum­plimienro de precios de rransferencia acorde a las condiciones de mercado para la parre de la operación de maquila establecida como subsidiaria; esro es, se pedía ignorar para efecros fiscales mexicanos el resto de la operación

que consriruye un El) en rerrirorio nacional. El Acuerdo bilateral firmado con los Estados Unidos en octubre de

1999 dejaba en buena medida sin argumenros a los críricos. Incluso, en un

principio, especialisras privados lo celebraron con enrusiasmo: "En el

mundo de los impuestos, pocas hisrorias rienen un final feliz, especialmen­

re cuando involucran a dos gobiernos luchando por una bolsa de dinero

4 Los maquiladores acudieron a los Pinos en agosto en donde se entrevistaron con el Presidente Zedillo. Ray

Lowery,vicepresidente de la eml,resa Lear Corporaricn, pidió la reconsideracién en materia tributaria a efecto

de no quedar colocados en el fenómeno de doble rriburacién que afeclaría su comperirividad. En Mena Y.,

199~h, "Las maquiladoras un gran negocio", El EfOIlOI/l;SIII, 12 de octubre de 1999.

LA MAQUIL,\DORA DE EXI'ORTACIÓN EN MI!XICO

que deben de alguna manera dividirse entre ambos. Por esto, el anuncio re­ciente de las autoridades de Esrados Unidos y de México de que han llegado

a un acuerdo de cómo gravar a las maquiladoras mexicanas ya las empresas

estadounidenses que contratan sus servicios es de cierto modo una sorpresa."

(Fernández A., 1999). Otros autores indicaban con un tono aprobatorio:

"Este nuevo régimen impositivo permite a México incrementar su recaudación

de las maquiladoras sin aumentar la carga tributaria rotal de la mayoría de las operaciones de maquila. Si el Acuerdo se instrumenta de acuerdo a sus términos y es extendido más allá de su actual periodo de tres años, también es probable que provea a las compañías con la certidumbre que requieren res­

pecto de las reglas que aplicarán a sus operaciones en el futuro." (J.A. McLees

et al., 2000). Pero el entusiasmo inicial se extinguió al poco riempo: independiente­

mente de los muchos temas específicos que debían afinarse para poner en práctica un esquema tributario como éste, representantes de la industria manifestaron su descontento porque el régimen fiscal de las maquiladoras

no tenía la solidez legal necesaria para dar certidumbre a las inversiones de largo plazo. El Acuerdo era válido s610 por tres años. La razón para limitar su vigencia era que los gobiernos querían mantener abierta la posibilidad de renegociar en caso que la mecánica acordada en la práctica no diera los re­sultados deseados y para revisar los porcentajes del Safe Ha~bour en caso que la evolución de la industria justificara cifras distintas a las pactadas. Por

otra parte, elesquema fiscal delineado en elAcuerdo bilateral se plasmó en México en reglasadministrativas que formalmente tienen una vigencia anual (renovable) que pueden ser modificadas sin mayor trámite, ni previo aviso,

por la Secretaría de Hacienda. Ciertamente no dan la sensación de perma­

nencia de una ley. Ante el descontento de los afectados de tener que sujetarse a un régimen

de corta vida, establecido en reglas administrativas, sin garantía real que a partir de 2003 no se confrontaría nuevamente la amenaza del gravamen di­

recto al El', a petición de México se negoció en el año 2000 una adenda al

Acuerdo bilateral, en el cual se estableció que los términos de éste serían de du­

ración indefinida mienrras la oeDE no estableciera reglas para la atribución

90 ROBERTO SCHATAN

de ingresos a esrablecimientos permanentes asociados a la actividad manu­facturera. La adenda resolvía el problema de la caducidad del régimen, pues

sólo podría reemplazarse por otro que fuese el acordado internacionalmen­

te para evirar la doble tributación precisamente en el caso en cuestión y reser­

vaba a los países el derecho a solicirar en 2003 la revisión de los porcentajes del Safe Harbour por las razones explicadas arriba.

No obstante, los contribuyentes exigían algo más tangible que un acuer­

do entre autoridades. Así fue como finalmente se concretó en ley en diciem­bre de 2001 el nuevo régimen fiscal para las maquiladoras, pero en un

artículo transitorio con vigencia sólo hasta 2003.5 El carácrer temporal de

esta legislación se morivaba en que era un régimen de excepción, mientras los

organismos internacionales a los que México pertenece resolvían las reglasque deberían aplicarse en estos casos para evitar la doble rriburación. Introducir

el régimen en el cuerpo definitivo de la ley implicaba correr el peligro de que fuese solicitado por orros contribuyentes, es decir, que las empresas rransna­cionales se reestructuraran para dividir sus operaciones en México en una subsidiaria y un El' y soliciraran el mismo tratamiento que las maquilas (exen­ción del Ep), a pesar de que el problema de doble tributación por el cual se

diseña el régimen en cuesrión se debía a un asunto exclusivo de las maqui­las: sólo ellas enfrentaban un obstáculo en la acreditación del impuesro en

Estados Unidos. Sin embargo, por un asunto de equidad en la legislación mexicana, se corría el riesgo (quizás menor, pero ciertamente no nulo) de que los contribuyentes ganasen litigios en las cortes para extender el beneficio del régimen más allá de las maquiladoras. Adicionalmente, la temporalidad es­raba dada por el compromiso asumido (por interés propio) de permitir la revi­

sión en 2003 de los porcentajes del Safe Harbour, Si bien el régimen ahora se encontraba en ley, estaba en un artículo

transitorio que hacía expresa su temporalidad, aunque en la realidad el go­

bierno mexicano no tenía mayor posibilidad de modificar el régimen por los

compromisos internacionales que había asumido al respecto. Para arender

5 Artículo Segundo de las Disposiciones Transitorias de la L1SR (2000), fracciones I.XXIV-LXXVII).

91 LA MAQUILADORA DE EXPORTACiÓN EN MIOXICO

la preocupación de la industria se publicó en 2002 la Regla 3.28.11, pu­blicada en D.O.E el 7 de agosto de 2002, que extendía la vigencia del ar­tículo transitorio de la ley hasta 2007. No obstante, la medida tampoco se recibió muy bien. De acuerdo a los autores más cercanos a los sentimien­tos del sector maquilador, "[ ...] el punto de vista de la industria es que el

anuncio reciente de México de que extenderá el régimen fiscal vigente para las maquilas hasta 2007 no resuelve adecuadamente los problemas tribu­tarios que enfrenta la industria maquiladora" (]. A. McLees et al 2002: 957). El asunto central ahora era, en un giro importante de posición res­pecto a las primeras reacciones ante elAcuerdo bilateral, que el régimen en sí tenía fallas y debía rernplazarse. Independientemente de la incertidumbre que podría generar el hecho de que la ley establecía un régimen sólo hasta 2003 (prolongado en regla administrativa hasta 2007 y proclamado de du­ración indefinida, es decir, permanente, por acuerdo internacional), el ar­gumento que emerge entonces es que el régimen "[ ...] perpetúa un alto e insensato nivelde incertidumbre y de costos administrativos y altas cargas im­

positivas a las operaciones intensivas en capital, tanto en el Safe Harbour como en los APA" (] .A. McLees et al., 2002:958).

Según los críticos, la excesiva carga administrativa y la incertidumbre, provenían del requisiro de que las maquiladoras obtuviesen un APA cuando no opraran por el Safe Harbour, Según los autores citados, además de la bu­rocracia del trámite, los APA eran complejos e inciertos, porque debían ser emitidos de acuerdo a métodos y términos distintos a los aceptados inter­nacionalmente O.A. McLees, etal2002: 961). Y arremeten: "Los tres años de experiencia con los esfuerzos de México de instrumentar sus reglas vi­gentes dramáticamente ilustran que un nuevo enfoque es necesario. México

creó un retraso de tres años en la emisión de los APA, en parte por la postura

agresivaque mantuvo en relación con los AI'A bilaterales en las negociaciones con el iss de los Estados Unidos [...]" (]. A. McLees etal2002: 961-962).

92 ROBERTO SCHATAN

Los APA de nuevo

Con un Safe Harbour mucho más estricto (y más caro) a partir de 2000, las

empresas tenían el renovado incenrivo de solicirar un APA para conseguir por esa vía una menor carga tributaria, en caso de que sus condiciones de mer­cado particulares así lo jusrificasen. Con el propósito de limitar a las autori­dades mexicanas en la determinación de los márgenes de utilidad que les corresponderían a las empresas maquiladoras (sumadas al El' bajo la nueva metodología), las solicitudes de APA las hicieron simultáneamente al gobierno de México y al de los Estados Unidos, para obligar así a un acuerdo bilateral en cada caso entre las autoridades tributarias. Esto significó necesariamenre

otra serie de rondas de negociación entre los dos gobiernos para definir una metodología específica, más allá de los principios y reglas generales estipu­lados en el Acuerdo, lo cual consumió buena parte de 2000 y 200 l.

El arranque del programa de APA en 1995 fue lento, especialmenre en re­

lación a la demanda que se generó desde un inicio, como se explicó ante­riormente. Las primeras resoluciones tomaron casi dos años en otorgarse y muchas seguían pendienres varios años después. La incapacidad para dar pronta respuesta a la avalancha de APA fue evidente en aquel momenro.Io cual generó malestar e incertidumbre en el medio, conviniendo al tema en uno gre­mial, alrededor del cual se vitalízaron algunos grupos empresariales y sirvió como un elemento incisivo para menoscabar la credibilidad de la autoridad. Para elaño 2000 el problema había disminuido considerablemenre, pero no se había borrado el anrecedenre cuando el gobierno enfrentó la nueva avalan­cha de APA a raíz de la nueva ley, esta vez bastante más complicados que los de primera generación. Los anrecedenres servían para cabildear --era ine­vitable- por el regreso al régimen fiscal anterior, con el argumenro de que

la autoridad parecía haber generado una situación que ella misma no podía resolver.' Pero el flujo de solicitudes de ArA y la rapidez con que se resolvían

, "Fuentes de la industria comentaron que se insistirá en que se resuelva cerca de 450 estudios (le precios de rrans­

ferencia que la Secretaría de Hacienda tiene en análisis desdehace tres años", /:.1 Etol/omüta, 8 de agosto de 2002.

93 LA MAQUILADORA DE EXI'ORTACIÓN EN M~XICO

también dependían de lasempresas interesadas: la resolución escrita que emite la autoridad competente donde se establece la metodología que podrá utili­zar el contribuyente para determinar sus precios de transferencia, el AI'A

propiamente, no se emitía sin la información facilitada y, por decisión de la autoridad entonces, el acuerdo previo del particular. Por lo tanto, había incen­

tivos encontrados: por una parte, al contribuyente individualmente le inte­resaba cooperar con la autoridad para obtener su APA lo antes posible, pero

desde el punto de vista gremial podía ser más fuerte el incentivo de trabar las

negociaciones individuales para demostrar que la autoridad no podía resolver

los asuntos y así agregar fuerza a su propósito ulterior de eliminar el nuevo

régimen fiscal.

Críticas metodológicas

Las disposiciones vigentes a partir de 2000 pretendían capturar el impuesto correspondiente al EPen ladeclaración de ingresos de la maquiladora y resul­

taba natural que la carga tributaria de ésta aumentara en relación al ¡SR que pagaba en ejercicios anteriores, especialmente si había una importante do­

ración de activos facilitados a la maquila por parte del residente en el extran­jero. Los críticos del nuevo régimen señalaban que las metodologías utilizadas en el APA para dererminar el margen de utilidad de la maquiladora, que in­cluía el margen del El' en su resultado fiscal, eran agresivas. Sin embargo, los autores no aportaron mayor fundamento a estas críticas; se limitaron a una

descalificación sin argumento que parecía más caprichosa que razonable. Si

los márgenes de utilidad exigidos para la maquiladora eran muy alros, nun­

ca se explicó por qué o en comparación a cuáles. La realidad es que dichos

márgenes fueron elaborados de acuerdo metodologías aceptadas ya partir de los registrados por empresas públicas independientes de giros compara­

bles a la actividad de maquila que operan en mercados competitivos. El re­

ferente utilizado fue la situación de empresas de manufacturas por contrato de

Estados Unidos, que no contaran con marcas propias o inrangibles, no reali­

zaran actividades de R & D, y tuvieran una intensidad de capital similar a la

de las maquilas, considerando los activos del residente en el extranjero. Es

94 ROBERTO SCIiATAN

decir, a la operación en México se le requería que arrojara una utilidad similar a la de empresas que se dedican a lo mismo en Estados Unidos, haciendo los

ajustes necesarios para capturar el menor riesgo de las maquilas," Si una muestra de empresas comparables tiene un rendimiento de entre

ocho por ciento y quince por ciento sobre su planta, propiedad y equipo des­pués de los ajustes mencionados, la operación de maquila debería arrojar un

porcentaje en ese rango, aplicado al valor total de los activos destinados a esa

actividad, incluyendo los del residente en el extranjero en territorio mexica­no. La utilidad, para efectos del APA, se expresaba como porcentaje de los costos

y gastos de operación de la maquila, sin incluir la depreciación de los activos del

extranjero, ni otros gastos de operación incurridos en México por el residente

en el extranjero. Labase para expresar la utilidad de la maquila no tomaba en

cuen ta dichos gastos del El' (registrados en la contabilidad de la empresa en el extranjero) por lo que los porcentajes de utilidad resultantes podrían parecer abultados, pero esto no era más que un asunto formal, de presentación, pues

se trataba de evitar una resolución a favor de un contribuyente con un margen

de utilidad construido con datos que no estaban en su contabilidad.

Los métodos descritos se apegan a los recomendados por la oeDE en ma­teria de precios de transferencia y íueron acordados con la autoridad tributaria de los Estados Unidos, pues ambos gobiernos los aceptaron para redistribuir la carga impositiva entre ambos erarios. Los críticos los encontraban inacep­tables y contrarios a las recomendaciones de la ocoe en la materia, pero nunca quedó muy claro por qué. Para despejar dudas al respecto, el gobier­no de México, por iniciativa propia, se sometió a partir de 2001 a una revisión formal de sus prácticas y métodos de precios de transferencia por parte de un

panel especializado del Comité de Asuntos Fiscalesde la oeDE. Este procedi­

miento, llamado Peer Revieu; es el instrumento que tiene la organización para

verificar que los países miembros siguen los lineamientos recomendados por

7 la utilidad imputada a la maquilaen comparacióna sussemejantesse castiga. por ejemplo. paracapturar elhecho

de que no corren riesgos financieros ni cambiarios,ni llevan a cabo laactividadde colocarsu producciónni de pro­curarsus insumos, Sevalorael rcndunienrode estasactividades o fundonesen paniculary se: disminuyen del margen de utilidad de laoperacióncomo un todo.

95 LA MAQUII.ADORA DE EXI'ORT,\CIÓN EN M¡;XICO

ella yen este caso la revisión incluiría el régimen fiscal para la maquila, in­

cluyendo los métodos utilizados para resolver los AI'A. El primer informe de

esta investigación se esperaba para 2004; no obstante, el régimen fiscal de la

maquila se modificó en el Congreso anres de conocerse.

Los críticos reconocen que el margen de utilidad de la maquila en México

es irrelevante si la totalidad del impuesto causado puede ser compensado ple­

narnenre por una disminución equivalente del gravamen en el país de residen­

cia de la empresa extranjera propietaria de la maquila. Esto anula la validez de

su primer argumento en contra del régimen fiscal de la maquila, pero abre un

segundo freme, al señalar que en la práctica esa compensación simétrica no

se produce en muchos casos, resultando en un aumento del gravamen al con­

junto de la operación de maquila O, A. Mcl.ees, 2002). Lamentablemente los

críticos del régimen no ofrecieron mayor explicación sobre este problema.

CUADRO 1. Itinerario del cambio.

Enero 1999 Se deroga articulo transitorio de la ley del15R queexentaba al EP del residente en le extranjero asociado a laempresa subsidiaria demaquila; suefectosedifiereun año,

Octubre 1999 Se firma Acuerdo bilateral conEstados Unidos para evitar doble tributadón porelgrava· menalEP, seestablece Inecánica pala gravar10 indlrecta/nente a travéSdelamaquiladora.

Diciembre 1999 Se publican las reglas misceláneas que dan cuerpo al nuevo régimen fiscal. permitiendo la exención directa del EP a cambio del gravamen indirecto via la empresa maquiladora

Enero 2000 Entra envigorel nuevorégimen fiscal de la maquila, sinexención al EPen ley.

Julio 2000 Se firma Adendum al Acuerdo bilateral de 1999. prolongando indefinidamente la vigencia del Acuerdo.

Diciembre 2001 Congreso introduce el nuevo régimen fiscal de la maquila enun articulotransitorio de la ley dellsR, convigencia hasta 2003.

Mayo 2002 Reducción carga tributaria a maquilas cuyas exportaciones hubiesen disminuido y simplificación del régimen fiscal en general.

Agosto 2002 Regla miscelánea extiende el régimen transitorio de leyhasta 2007.

Octubre 2002 Regla miscelánea permite la deducción inmediata de irwersiones para la maquila sujeta la nuevo régimen fiscal.

Diciembre 2002 Congreso modifica la ley del ISR y anula el régimen de 1999, introduciendo alternativa de pagodel 1por cientosobre activos extranjeros.

96 ROBERTO SCHATAN

El esquema podría fallar, aumentando y no redistribuyendo la carga impo­

sitiva, si el aumento del gasto que para el extranjero representa el mayor precio

del servicio de maquila en México no se refleja en una rebaja de su impues­

to en el país de residencia. Esto ocurre si la empresa extranjera no tiene uti­

lidades en el ejercicio; en este caso aumentan sus pérdidas, y el pago de más

impuestos en México no se compensa con una disminución alícuota en el otro

país. Generalmente, este es un problema temporal porque las pérdidas acumu­

ladas se deducen cuando la empresa registra utilidades antes de cierto lími­

te de tiempo. El diferir la deducción es un costo financiero para la empresa

y significa un aumento de la carga impositiva (aunque poco probable) si no tie­

ne utilidades antes de la caducidad del "carry- fowards", normalmente 1O

años. En este caso, la empresa habrá absorbido totalmente como un costo el

aumento del impuesto mexicano. Este problema potencial, y más bien excep­

cional, pudo solucionarse en el régimen fiscal vigente en aquel entonces, no

era una dificultad que justificara desechar dicho régimen.

Facilidades administrativas en el 2002

La recesión de la economía de los Estados Unidos que comenzó en 2001 tu­

vo fuertes repercusiones sobre la industria maquiladora, que fueron percep­

tibles al inicio del año.

En respuesta a los planteamientos de la industria maquiladora para ele­

var la eficiencia del régimen fiscal vigente entonces, en enero de 2002 se ini­ció la revisión del régimen con participación de representantes del sector,

que concluyó con la publicación de 10 reglas administrativas en el O.O.E el2 de mayo de 2002.8 Estas normas simplificaron el cálculo de las bases del

impuesto, tanto de costo y gastos como del valor del activo; algunas sirvie­

ron para disminuir estas bases.? También se ampliaron plazos para cumplir

8 Reglas3.32.7 a la 3.32.17.

9 Se cxcluyeron de la base impositiva el impuesto sustitutivo al crédito al salario. los fondos provisionales no fon­deados por la cmpresa, los activos arrendados a cmprcsas residentes en México y algunos gasrus de personal reru­poralmcmc en México de la nómina del residente cn el extranjero.

1./\ MAQUltADOR/\ DE EXPORTACiÓN EN ",r,XICO

7,500

7,000

6.500

6.000

I

con algunas obligaciones fiscales de la lME. Destaca la disminución del im­puesto causado por la industria a raíz de la recesión del sector al rebajar el

lSR que resultara del Safe Harbour en la misma proporción en que hubie­sen disminuido sus exportaciones en 2001 respecto del promedio del trienio

anterior.

GRAFICA 1. Exportaciones trimestrales de la industria maquiladora (millones de dólares).

I5.500 I'2000.1 I 2000.,1 20bO.IV ~001.1 1 2001.1/ I 2001.1V 1002-11 12002•11I I 2002.1V:

__ Promedio trtmestral

Fuente: INEGI, Bancos de Información Económica, Estadísticas del SectorExterno.

Un poco después se soluciona otro de los reclamos centrales de la in­dusrria relativo a la deducción inmediata de inversiones. El régimen fiscal

de la maquila, en Safe Harbour o en AI'A, obligaba a la empresa a reporrar

utilidades cada año y no permitía diferir el impuesto cuando se realizaban

inversiones productivas, lo que podían hacer las demás empresas del país.

La Ley del rsn contempla, a parrir de 2001, la posibilidad de la deducción

inmediata de las inversiones, esto es, deducir las inversiones realizadas en el

ejercicio, ajustadas por un factor de descuento igual alvalor presente de la suma

de las depreciaciones anuales de esas inversiones durante roda su vida útil.

En principio, el régimen de la maquila parecía incompatible con la deducción

98 RORERTO SCHt\Tt\N

inmediara de inversiones porque obliga al pago de un impuesro calculado

a parrir de una base de acrivos que se deprecia anualmenre y si ese impuesro

se disminuyese por la deducción inmediara de los mismos acrivos se crearía

una doble deducción de las inversiones, lo cual no es diferir el pago del im­

puesro sino reducirlo de manera permanente.

Adaprar el esquema de la deducción inmediara al régimen de la IME es

complicado, además, porque la base del impuesto esrablecida en el Safe

Harbour busca generar un ingreso para la IME deducible en el exrranjero

para la empresa que adquiriese sus servicios, de acuerdo a los parámerros

establecidos enrre las auroridades tributarias firmanres del Acuerdo bilare­

ral de 1999. Cambiar la secuencia temporal de los flujos de ingresos no es

igual para ambos países porque en uno y orro el valor presenre de los flujos

fururos se calcula con la rasa de inrerés que prevalezca en cada mercado o

a la que se fondee cada gobierno. No obstante, se diseñó una mecánica que

permitía la deducción inmediata de las inversiones de la IME, incluidas las

inversiones en acrivos propiedad del residenre en el exrranjero, sin violenrar

las resrricciones mencionadas (ver la regla administrativa 3.28.12 de ocrubre

de 2002). Con las reglas de simplificación de mayo de 2002, la exrensión

por vía adminisrrariva de la vigencia del régimen fiscal hasta 2007 y la mecá­

nica especial para acceder a la deducción inmediara de inversiones acordada

en ocrubre de ese año, se arendió la mayoría de los problemas planreados

por la IME en relación al régimen fiscal vigenre desde 2000. 10 Sin embargo,

el ánimo de los represenranres de la [ME se desplazó al paso que se resol­

vían los problemas, al mismo tiempo que (por orros motivos) la siruación

de la industria se dererioraba.

Si bien se reconoce que la recesión de los Estados Unidos, el cosro de la

mano de obra relarivamenre aIro en México y la forraleza del peso consri­

10 Desde diciembre de 1999 el régimen p:ua la maquila contemplaba la facilidad para '1ue los activos adquiridos

para la expansión de lasempresas no se incluyeran en la hase del cálculo del impuesto mienrras no generaran in­

gresos. En junio de 2000 esto se amplió a '1ue todas las emluc:sasnuevas durante el primer añu después de inicio

de operaciones calculararan el impueseo solamente sobre la base de gastoS de operación, sin tomar en cuenta el valor de los activos.

99 LA MAQUIl.ADORA DE EXPORTACiÓN EN MI!XICO

cuyen los factores probablemente más importantes en la explicación del de­clive de la exportación maquiladora, el elemento fiscal se introduce en la dis­cusión como un factor de creciente protagonismo en la explicación de la

situación que atravesaba el sector (lardón E., 2002). Para mediados de 2002

se vincula la preocupante fuga de empresas directamente con los aspectos fis­

cales (GonzáJez L., 2002; Marrínez J., 2002), Ycon las facilidades tributarias

otorgadas en países que compiten con México para atraer dicha industria

(Becerril L, 2002). Representantes de la industria declararon incluso que había

falta de voluntad política y nula capacidad de decisión por parte de las auto­

ridades para "avanzar en la definición de las medidas fiscales que requiere el sector (González Pérez, L., 2002).

De acuerdo a las declaraciones de entonces, "las medidas que recla­

man los empresarios del ramo buscan evitar la doble tributación median­

te la desaparición de la denominación de Establecimiento Permanente...",

(González Pérez, L., 2002). Lo extraordinario de estas afirmaciones es que

el EP estaba exento de todo gravamen directo, ya que se capturaba la re­

caudación a través de la maquiladora, evitando así la doble tributación,

incluso por los acuerdos internacionales suscritos al respecto. El reclamo

significaba que, aun en ausencia de cualquier peligro de doble tributa­ción, se rechazaba rodo gravamen al EP, directo o indirecto; el argumen­

to volvía a ser el inicial: el régimen fiscal que demandaba la industria era

el prevaleciente hasta 1999, cuando los ingresos del El' tributaban fuera

del país porque aquí quedaban libre de todo impuesto sobre la renta, di­

recto o indirecto.!' Se anuncia entonces que la industria "cabildeará" con el Congreso para reformar la Ley del Impuesto sobre la Renta (González Pérez, L., 2002).

11 .EI reclamo por (os cambios frecuenrcs en las reglas tiene un a.'pecto algo irónico, pncs la reglas se cambiaban a so­

licitud de los representantes de la industria pata incluir sus sugerencias.

100 ROIIERTO SCI-IATAN

Nuevo régimen fiscal para la maquila a partir de 2003

El cambio de la ley para 2003

A pesar de resoluciones y facilidades adminisrrarivas emiridas duranre 2002, en agosro de ese año se hace una severa crírica al régimen rriburario

de la maquila. Se lo rilda de cosroso, incierro y arbirrario O, A. McLees etal; 2002). Un grupo de asesores fiscales sugiere rres cambios: 1) eliminar la obligación de obrener un APA de la autoridad para lograr la exención del El'

cuando no se opre por el SafeHarbour; basraría que lasempresas manruvieran documenración demosrrando que dererminaron sus precios de rransferencia

y sus márgenes de urilidad conforme a las merodologías acepradas; 2) incluir un mérodo más sencillo para esrablecer los niveles mínimos de renrabilidad que deban de cumplir las empresas para obrener la exención del El', sin cas­rigar las actividades inrensivas en capital: y 3) inrroducir en ley de manera permanenre la exención del El'. Al mismo tiempo, un dipurado inrrodujo a

comisiones del Congreso un proyecro de Ley del ISR que apunraba en ese senrido. La clave de la propuesra es que el impuesto indirecro al El' sería capturado median re elaumento de los ingresos bruros declarados por la ma­quila por un monto equivalente al dos por ciento del valor de mercado de losacrivosque el residenreen elexrranjero manruvieseen comodaro con la ma­quila, excluyendo los renrados a ésta. Esro remplazaría la mecánica de calcu­lar la urilidad de la maquila equiparándola a una rasa de reromo de mercado de los acrivos del residenre en el extranjero (APA) o al 6.9 por cienro del Safe Harbour.

El mecanismo propuesro era más sencillo, al inrroducir un requisiro único para exenrar el El' (el dos por cienro sobre elvalor de acrivos en co­

modaro) y eliminar el requisiro del AI'A como opción al Safe Harbour. Se

requeriría en vez rener la documenración que probara que se acruaba a pre­cios de mercado (más el dos por cienro referido) cuando la auroridad rea­lizara una audiroría de precios de rransferencia. El cambio propuesro era más que una simplificación. En primer lugar, la rasa de rendimienro del Safe Harbour y la de los AI'A en el régimen vigenre hasra 2002, provenía

LA MAQUII.ADORA DE EXPORTACIÚN EN M);XICO 101

de las utilidades registradas por empresas independientes comparables a maquila, es decir, respetaba el principio básico de la OCDE: determinar [os precios de transferencia a parcir de los referentes de mercado. El dos por ciento sobre el valor de los activos no tiene sustento de ese tipo y se aleja de los principios de la OCDE.12 Además de ser arbitrario, reduce el impuesto respecro del que se estableció para el Safe Harbour en el Acuerdo bilateral, porque dicho porcentaje se aplicaría a una base de activos menor al no con­siderar los inventarios del residente en el extranjero mantenidos en terri­torio nacional, ni los activos que la casa matriz rente a la IME.

Si bien la dimensión exacta de la base del impuesto puede ser sujeto de discusiones técnicas, donde habrá más de una opinión, el tema de los acti­vos rentados a la maquila es de fondo. El intento de capturar indirectamen­te el ingreso, yel impuesto correspondiente generados por el El' en México se fundamenta en que el El' es la representación de una empresa, dueña de los activos que utiliza en territorio nacional y [as utilidades que se [e imputen

deberán considerar esta circunstancia; el dividir el negocio en dos, por una

parte la maquila como arrendataria del activo yel residente en el extranjero como rentista del mismo, significa que sólo tributa en México la utilidad obtenida por la primera, para [a cual esa renta es un gasto deducible. La uti­lidad obtenida por quien [o renta, el propietario residente en el extranjero en este esquema, declara fuera del país el ingreso gravable por esta actividad. Es decir, una de [as funciones del El' ubicado en México como inversionista propietario de un activo, se traslada al extranjero, eliminando de la base del triburo mexicano los ingresos asociados a ella. El mecanismo propuesto deja al contribuyente [a decisión de cuánto de los activos se renta o se con­signa gratuitamente a la maquila, deja al arbitrio de la empresa la base del in­

greso que se pretende capturar por el El'. Por último, el dos por ciento del valor de los activos del residente en el extranjero que decide no rentar se su­

12 oeDE le llama el "arms lcngrh principie". e decir. que los precios deben calcularse como si la empresa comercia­

ra en los términos que lo hace un ente similar independiente y separado de Sil parte relacionada. Ver. OeDE.

Ttlllufn- Pricillg GlIidel¡,us for M"J,illlnatiollal Ellurrrim and TaxAdlllillislYaliolls. 1997.

\02 K08ERTD SCI-IATAN

ma al ingreso que la maquila declara en México, con lo que se aumenta su ingreso bruto, pero esto todavía puede ser disminuido por los gastos dedu­cibles en el ejercicio y esa diferencia es la base del impuesto. En el régimen

prevaleciente hasta entonces, se determinaba directamente un porcentaje de

utilidad de operación de la maquila, es decir, después de ga~tos de operación

deducibles.

La iniciativa fue introducida al Congreso y aprobada en diciembre de

2002, pero en el proceso legislativo el porcentaje de ingresos requeridos res­

pecto del activo extranjero fue reducido a la mitad (uno por ciento). Esta re­baja no está explicada y parecería por lo tanto tan arbitraria como el primer

porcentaje. Los artículos transitorios donde se estipulaba el régimen anterior desaparecen y se introduce uno artículo nuevo (21G-bis) en el capítulo 11 (De

las empresas multinacionales) del Título VI de la Ley del tsn. Este artículo in­

troduce la propuesta descrita, pero en vez de reemplazar el esquema prece­

dente, queda como una alternativa más y se mantiene formalmente el

régimen anterior, aunque como una opción menos atractiva,

En la sesión del 9 de diciembre de 2002 se presentó en el pleno de la

Cámara el dictamen del proyecto de la Ley del isnelaborado por la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara, que no incluía la modifica­ción al régimen de maquiladoras. En el pleno el secretario de dicha Comi­

sión se reserva algunos artículos del proyecto presentado por el mismo, para introducir en la discusión en lo particular los cambios aludidos. u Se expli­

ca en ese momento que los cambios que se proponen han sido aprobados

por la Comisión, pero que por falta de tiempo no se habían podido incorporar al dictamen; 14 la propuesta se explica así: "... si bien se han hecho

progresos en darle seguridad jurídica al régimen de la industria maquila­

dora, convirtiendo las reglas misceláneas en un artículo transitorio de la ley,

estos siguen siendo temporales. ya que tienen vigencia únicamente por 2002

y 2003; Yaunque la Secretaría de Hacienda publica en agosto de 2002 un

13 Versión esrenográfica de la sesión del 9 de diciembre de 2002. LVIII Legislatura,

14 Lainiciativa fue inrroducida a Comisión en agusro de ese año. J.M. Mcl.ees ~I al (2002).

LA ~'IAQUILADORA DE EXPORTACIÚN EN Ml!XICO 103

"decreto de! ejecutivo ... donde se amplían estos artículos transitorios has­ta e! 2007 ... (y) con este decreto oo. prácticamente se le da seguridad jurí­dica para que [a industria maquiladora no alcance la doble tributación en este país ... (ahora) lo único que hacemos en la Comisión es transferir e! ar­tículo transitorio de la Ley del ISR al artículo 2 y adicionar un artículo 216­bis para darle una permanencia y que sea este Poder legislativo que mande una señal hacia la inversión extranjeras directa para que en nuestro país ten­gan seguridad jurídica ..."15 No hubo discusión y la propuesta de modifi­cación del dictamen se aprobó por amplia mayoría.

Laexplicación de la iniciativa en e! Congreso contrasta con las razones de losexperros, de los especialistas, que van mucho más allá de la seguridad ju­rídica. Ciertamente, e! régimen es explícitamente más definitivo que elante­rior, pues ya no se encuentra en un artículo transitorio, ni tiene caducidad y ello representa mayor seguridad jurídica, pero la reforma es bien recibida por el cambio de fondo que ella implicó.

Los analistas califican a la reforma como un "desarrollo notable" por ser

una iniciativa de! Congreso; la posibilidad de exentar el EP de [aempresa re­sidente en el extranjero sigue condicionada a que la rnaquiladora cumpla con un Safe Harbour o con cierras condiciones de precios de transferencia que tornan en cuenta los activos propiedad del extranjero, pero -afirman al mismo tiempo- "la reciente legislación ha hecho, no obstante, cambios significativos en ambas alternativas." Y continúan: "la legislación reduce substancialmente la carga impositiva que México puede imponer a las ope­raciones de maquilas intensivas en capital como una condición para obte­ner la exención al El' para [aempresa extranjera O.A. McLees, et al., 2003).

Esto es un ingrediente adicional (y más sustancioso) que la seguridad jurí­dica que pudiera significar e! traslado de un texto legal de un arrfculo tran­sitorio a otro en el cuerpo de la ley; Jos patrocinadores de la reforma en el legislativo fueron modestos en cuanto al alcance de su iniciativa en compa­ración a lo expresado por los analistas del tema.

15 ¡bid.

104 ROIIERTO SCHATAN

Cabos sueltos y el decreto presidencial

La nueva ley descuidó unos asuntos de forma, especialmente en relación al impuesto al acrivo. Esto se debe a que las IME han tenido el beneficio de excluir de la base dellMPAC el valor de los inventarios y de los activos (propios y los de consignación propiedad del residente en el extranjero) en la proporción que la producción sea exportada; esta exención existe desde 1995.16 La exención estaba condicionada hasta 2002 a que las ma­quilas cumplieran con el Safe Habour o con la obrención de un APA, am­bas condiciones establecidas en el mismo artículo transitorio de la ley, fracción LXXIV para Safe Harbour y fracción LXXV para APA. Es decir, la exención del IMPAC estaba condicionada a que se cumpliera con el ré­gimen de establecimiento permanente que se tenía entonces. En 2003 se eliminan las fracciones de las disposiciones transitorias en donde se plas­maba el régimen de maquila al incorporarse éste al cuerpo de la misma ley y explícitamente se señala en la nueva fracción de las disposiciones transitorias (fracción XX de la L1SR de 2003) que dichas fracciones que­dan sin efecto. No obstante, la facilidad en materia de IMPAC para 2003 sigue condicionada al cumplimiento de las fracciones de la ley anterior, las cuales ya no existen.

Por lo mismo, en octubre de 2003 se publicó un decrero presidencial donde se enmienda el error de redacción y se brinda la seguridad jurídica necesaria mientras no se modifique la ley, (SHCP, 2003a); se restaura así el beneficio respecto del IMPAC.

Independientemente de la nueva opción en la ley para exentar el El' (el

uno por ciento sobre activos no arrendados), los porcentajes del Safe Har­

bour original, que se mantienen aún como una alternativa, fueron negocia­

dos con las autoridades de EU y plasmados en el Acuerdo bilateral, en los años de mayor auge de la industria rnaquiladora. La situación era diferente cuando, en 2003, los gobiernos tenían elderecho a renegociar esos porcen­

16 L1SR (2002). artículo segundo transitorio, fracción LXXI.

LA MAQUILADORA DE EXPORTACIÓN EN ",toXICO JOS

rajes. El mismo decreto presidencial. de manera unilateral, reduce los porcenra­jes de utilidad fiscal del 6.9 por cienro sobre activos y de 6.5 por cienro so­bre gastos de operación al tres por ciento en ambos casos.

Renegociaci6n del tratado para evitar la doble tributación con Estados Unidos

Las dificultades del régimen tributario de las maquilas. más allá de los precios de transferencia, se desprenden de la iniciativa de México de gra­

var indirectamente al El' que ellas generan. para evitar los problemas al acreditar el impuesto en EU. El esquema introducido en 2003 persigue el

mismo objetivo, pero tácitamente reconoce una base gravable más pequeña

para el EP en México y simplifica la administración del régimen eliminan­

do el requisito del AI'A, dejándolo optativo sólo para los contribuyentes que deseen tal acuerdo para evitar controversias con la autoridad, al mo­mento de la audiroría. El obstáculo a salvar desde todo punto de vista es

la doble tributación y el problema es cómo diseñar el mérodo que lo lo­gre sin aumentar la carga impositiva de la industria y al menor cosro ad­ministrativo. Todas las opciones existentes, tanto las originales como la introducida en diciembre de 2002 por el Congreso, lo intentan de mane­

ra indirecta, traspasando el gravamen del El' a la maquila, es decir, a la subsidiaria mexicana.

No obstante, en el año 2002 se renegoció en el Tratado para Evitar la

Doble Tributación con los Estados Unidos y se agregó un protocolo muy

importante, donde se elimina el problema de la doble tributación que cau­

saría el impuesto direcro al El'. En efecto, se adicionó un Segundo Protocolo

que modifica el Tratado entre ambos países, el cual fue enviado para su apro­

bación en el Senado de EU el 25 de febrero de 2003. El Artículo V del Proro­

colo establece que los ingresos de un residente de un país, en la medida que

el Tratado estipule que pueden ser gravados en el otro país contratante (el El' de la maquila en México) será considerado como ingreso de fuenre ex­

tranjera para el primer país para los efectos de aliviar la doble tributación,

es decir, se obliga a dar crédito al impuesro causado por el EP en México. Esta

\06 IWUERTO SCHATAN

adición al Tratado hace innecesario montar un esquema tributario indirecto vía la maquila y se puede sin temor a la doble tributación gravar directamente los ingresos imputables al EIl. Atribuir ingresos al El' no es trivial, pero es un camino explorable en pos de la simplicidad tributaria y de los estándares in­

ternacionales.

Impuesto sustitutivo al impuesto al salario

El "crédito al salario" que otorga el gobierno a todos los asalariados del pa­ís es un subsidio fiscal de peso muy significativo en las finanzas públicas (Scharan R., 2002). La reforma fiscal para 2002, en vez de eliminarlo, in­tentó poner un límite al costo de esta partida de gasto fiscal e introdujo en la ley el Impuesto Sustitutivo del Crédito al Salario (ISCAS): tres por ciento

sobre la nómina de los empleados de la empresa. Este impuesto era opta­tivo, es decir, si el empresario lo pagaba el gobierno federal continúa cos­teando el crédito al salario de sus trabajadores, pero si decidía lo contrario entonces tenía que absorber dicho crédito hasta por una cantidad equiva­lente al mencionado impuesto a la nómina. La intención era traspasar del gobierno al empleador el costo del subsidio al asalariado. En 2003 el im­puesto aumentó al cuatro por ciento: artículo tercero de las Disposiciones Transirorias de la Ley del rsn (2003).

Las empresas intensivas en mano de obra, entre las que se encuentra un buen número de maquiladoras, se vieron afectadas especialmente por este nuevo impuesto pues, en efecto, se les retiraba una parte importante de un fuerte subsidio a la mano de obra. El cosco para el erario del crédito al salario en 2003, aun considerando su reducción por efecto del Impuesto Sustitu­

tivo al Crédito al Salario, se estimó en medio punto porcentual del PIB nacio­nal (SHCP, 2003a). Este impuesto, a pesar de ser parte de la Ley del rsn, es un

impuesto a la nómina y su acreditación en el extranjero es al menos dudosa y sin duda complicó la situación tributaria de la industria maquiladora en 2002 y 2003.

107 LA MAQUII.ADORA DE EXI'ORTACION EN MI!XICO

Larecesión a partir de 2001: comportamiento por rama de la maquila

Capital nacional en la maquila

Un dato poco conocido es que casi treinta por ciento de la maquila de exportación es de capital 100 por ciento nacional, de acuerdo a daros de la Secretaría de Economía (c. Avilés, 2002). EsLO significa que un segmen­

ro nada despreciable de la industria maquiladora es producro del esfuerzo del empresariado nacional, que ha encontrado nichos de exportación im­portantes, y cuya suerte en nada depende de los impuestos que causan los establecimientos permanentes de las empresas extranjeras que invierten en

maquilas mexicanas. En consecuencia, si el gravamen al EP de los inversio­nistas foráneos causó un severo recorte en sus planes de inversión, como argumentan los representantes del sector, es de esperar que las empresas

maquiladoras propiedad de extranjeros demostraran una mayor contrac­

ción en los últimos años que las empresas nacionales, a las cuales dicho impuesro no afecta.

Dado que la clasificación de los establecimientos de cada sector de la industria maquiladora en empresas nacionales y extranjeras no está dispo­nible, sólo se puede hacer esa evaluación indirectamente. En calidad de hi­pótesis, en elsupuesto que las empresas nacionales se concentraran en unos pocos rubros de la industria maquiladora, principalmente los más tradi­cionales, de empresas más pequeñas e intensivas en mano de obra, como los rubros de textil y calzado, el comportamiento de la industria pareciera desmentir la idea de que el gravamen indirecro al EIl, desde su anuncio en 1999, tuvo un efecro significativo en la contracción de la actividad maqui­ladora de exportación.

Correlación entre las actividades de maquila y la industria de Estados Unidos

Es indudable que la variable que determina principalmente el comporta­miento del sector rnaquilador de exportación en México es la actividad de

108 ROBERTO SCHATAN

la industria de los Estados Unidos, aunque no sea el único facror'? (General Accouming Office, 2003). El personal ocupado por la maquila de exporra­ción sigue de cerca la suerte de la evolución de la producción industrial de aquel país. El empleo en el total del sector manufacturero mexicano, sin el sector maquilador, tiene el mismo comportamiento, pero la maquila es más sensible, con una reacción más pronunciada ante los cambios de la econo­mía vecina (Ver gráfica 2).

GRÁFICA 2. Personal ocupado en México. Manufactura y maquiladora de exportación: variación porcentual respecto al mismo mes del año anterior.

20

15~

-15

-20

.r-----.----­

10

o

-5

-10

- Indk:e dePrc:x'uccloo Industrial deEstados Unidos - Manufactura

Fuente:'NEG'.Bancode Información Económica, Estadísticas del SectorEl<Ierno.

De hecho ambas variables del empleo para el periodo indicado tienen una correlación de 0.9 con el índice de producción industrial estadounidense, pero

17 1.:. información publicada por la Sc(rctar(a de Economía (SE) se refiere sólo al porcentaje de establecimientos cien

por ciento nacionales en el conjunto de la industria maquiladora: el c.lcs¡;lusc por rama no eSlá disponible pú­

blicamente.

109 LA MAQUILADORA DE EXPORTACiÓN EN Mt,XICO

la elasticidad del empleo de la maquila es mayor. En los momentos más severos de la recesión, a finales de 2001 y principios de 2002, una dismi­nución de la producción industrial en Estados Unidos de cinco por ciento

significó una disminución del empleo de más de quince por ciento en la maquila. La alta elasticidad del empleo en este sector ocurre también en los periodos de bonanza. 18 La recuperación de la industria en EU en la segunda mitad de 2002, impulsó primero el empleo en la maquila de exportación que en el resto de la manufactura mexicana, lo cual parecería inconsis­tente con un régimen fiscal para la maquila que le ahuyentara la inversión extranjera. Sin embargo, es dentro de la misma maquila donde los hechos no concuerdan con los efectos adversos que se le imputaron al gravamen

indirecto al EP.

Comportamiento por rama: establecimientos y empleo

A continuación se compara el comportamiento de dos ruhros de la maquila durante el último ciclo de la industria de los Estados Unidos: el de textil! calzado versus el de aparatos electrónicos y equipo de transpone. pues re­presentan las ramas opuestas desde el punto de vista de las características de sus empresas. La primera se compone de empresas relativamente pequeñas, tanto en términos de empleados como de valor agregado, mientras que la segunda representa su anverso, con empresas considerablemente más gran­des y de mayor productividad, (ver cuadro 2).

18 [.~ elasticidad del personal ocupado en la maquila en elperiodo de expansión de enero de 1999 a junio de 2000 lile

de 2.66. mienuas que el de la manufacrura fue sólo de 0.:\5. En el periodo más recesivode julio de 2000 a diciem­

bre de 2001 C$1a.( cifras fueron respecrivamente 2.89 r 1.11.

110 ROBERTO SCI·IATAN

CUADRO 2. Personal ocupado y valor agregado promedio por establecimiento. 2000.

Seclor ~ona/ ocupado valoragregado

(mi/Iones de pesos)

Textiles y calzado

Aparatos eléctricos y equipo de transporte

253 706

28.9

112.6

Fuente: INeCI. Bancode Información Económica. Estadísticas de la Industria Maquiladora de Exportación.

L'lS ramas de transporte/electrónicos concentran una gran parte del to­tal de la importación de activos fijos de la industria maquiladora19 y, por lo mismo, se infiere que se componen fundamentalmente de empresas de ca­pital extranjero con EP asociados a ellas; a diferencia del sector textil, don­de se presume que una proporción importante son empresas de capital nacional. Si esto es cierto, así como el presunto impacto negativo del esque­ma fiscal que gravó al El' a partir de 2000, el comportamiento relativo de es­tas ramas debería reflejarlo.

En 2002 ocurre una disminución sin precedentes en el número de es­tablecimientos de la industria maquiladora: en términos netos, doce por ciento de las plantas desaparece ese año, pero sesenta por ciento de la caí­da se explica por el cierre de empresas en el rubro de textil y calzado. El contraste es significativo con las ramas de equipo de transporte y de apara­tos electrónicos, donde el número de establecimientos en 2002 sólo cayó S.S por ciento (Ver cuadro 3).

El impacto diferenciado de la recesión de EU en la maquila mexicana se hace incluso más agudo en 2003: en el primer trimestre el rubro textil/ calzado absorbió dos tercios de la reducción total de establecimientos. Este

19 Las estadísticas de la Dirección General de Inversión Extranjera. de la SE. sobre la IED en la maquila se desagregan

I'0r ramas de manera disrinra a la clasificación de INECI. I,or lo que no es posible con esos da105 estimar exacta­

mente cuanta IED reciben los rubros seleccionados.

111 LA MAQUII.AOORA DE EXI'ORTACION EN M~XICO

CUADRO 3.

Cambio en el número de establecimientos por rama de la maquila. 2001-2002.

Transpotte I electrÓllicos Textil I calzado

Establecimientos en 7.001

Disminución en 2002

Disminución porcentual

Participación en el total de la disminución en la industria

1,009

56

5.5%

13%

1,153

267

23%

60%

Fuente: INrGl. Banco de Información Económica,Estadísticasde la Industria Maquiladora de Exportación.

subsector se debilita primero (gráfica3) y pierde establecimientos al menos un trimestre anres que los rubros de rranspone }'aparatos electrónicos: elefec­

to es también más prolongado, ya que para principios de 2003, el número de establecimientos en estos últimos subsectores ya se recuperaban, mientras en el primero aún caía.

GRAFICA3. Establecimientos del sector textil/calzado VS. automotriz/eléctrico. Variación porcentual respecto al mismo mes del año anterior.

-25

I-30

§ Q ~ ~ ~ ~ io~ ~.. ~ ! I i ~ ~ ~ ~

~ ~

- IndlCe deProducción Industrial de Estad", Unid", -+- TexliVCalzado - AUlomolriZlEléetrtico

Fuente: 'MEGO, Bancos de Información Económica. Estadrsticas de la Industria Maquiladora de Exportación e Indicadores Internacionales.

112 ROIIERTO SCHATAN

Es claro que el cierre de empresas desde finales de 2001 se concentra en

los rubros más rradicionales y si ésros se constituyen principalmente de ca­

pirales nacionales, sería difícil sostener que el gravamen al EP ruviese una re­

lación significativa con esre evento. La idea de que la maquila se contrae

porque las empresas extranjeras huyen del rraramiento fiscal y buscan des­

rinos con facilidades rributarias se comprobaría si el número de empresas en

los secrores más rransnacionalizados, las ramas de equipo de transporres y de

aparatos electrónicos cayera más intensamente. Los hechos reflejan el fenó­

meno inverso. Por otra parte, los secrores que han perdido pocos establecí­

rnientos han reducido severamente el empleo; en efecto, cerca de setenta por

ciento de la caída en el empleo en el roral de la maquila en 2001 proviene

de esros rubros y más del cincuenta por ciento en 2002. La rama textil/cal­

zado aporra una porción mucho menor, aunque crecienre, del desempleo. Se

infiere que las empresas de equipo de transporre y aparatos elecrrónicos han

permanecido en el país, pero han recorrado el empleo en función de la de­

manda, a diferencia de las ramas textil/calzado donde el desempleo se explica

porque las empresas cierran (ver cuadro 4).

CUADRO 4.

Participación de 105 sectores textil/calzado vs. aparatos eléctricos/equipo de transporte en la disminución de establecimientos y de personal ocupado en la industria maquiladora.

%

Sector Establecimientos PMonal OCu~do

2002 200/ 2002

Textiles y calzado 60.5 15.9 30.3

Aparatos eléctricos y equipo de transporte 13.0 69.2 51.6

Fuente:INEGI. Bancode Información Económica. Estadisticas de la Industria Maqui/adora de Exportación.

Los riempos de reacción también son distintos: en el subsecror textil/

calzado la reducción del empleo sucede después que en los orros subsecrores y

almomenro de la recuperación en los Estados Unidos la primera en reaccio­

nar es la rama de apararos electrónicos y de equipo de rranspone.

LA MAQUII.,IDORA DE EXPORTACIÓN EN Mf,XICO J 13

GRAFICA4. Personal ocupado en ramas seleccionadasde la maquila telrtillcalzado en relación a los rubros automotriz y eléctrico. Variación porcentual respecto del mismo mes del año anterior.

20-1------------------------------,

15 ­ ..

':f¡illurl~------10 - . -­ -­ - -

-15 ......

~::~=~~=--==-=-_ .._------------ ---_.__... -----_. - Indice de producción industrial de Estados Unidos ......- Te~tlVCalJado _ AutornotrizlElécutico

Fuente: INEGI. Bancos de Información Económica. Estadlsticas de la Industria Maqui/adora de Exportación e Indicadores

Internacionales.

En suma. el efecto ha sido distinto en las ramas seleccionadas: en unas se cerraron empresas. yen otras se contrajo el empleo. Se puede suponer

que elefecto más severo (en intensidad y duración) de la crisis ha sido en el sector de empresas nacionales. el cual nada tiene que ver con el EP Yque las ramas que concentran a las subsidiariasextranjeras dan señalesde recuperación mucho más firmes que las demás. a pesar del gravamen al EP. La evidencia. aunque indirecta. pareciera indicar entonces que el régimen tributario de

los EPde las maqui/adoras finalmente tuvo muy poco que ver con la recesión

de la industria; los elementos disponibles impiden concluir que el régimen

tuvo efecto alguno. pues el segmento que muy probablemente acapara el ca­

piral nacional ha sufrido notoriamente más que el sector trasnacionalizado.

114 ROIII¡RTO SCI-IATAN

Conclusiones

Ante la recesión de Estados Unidos la mayor disminución de estableci­mientos de la industria maquiladora del año 2000 se centró en las E-lbricas pequeñas, especialmente las de prendas de vestir y probablemente de capital nacional. La pérdida de establecimientos fue menor en las ramas que con­centran la lEO, de empresas grandes, de mayor productividad y muy proba­blemente con una participación mayoritaria de subsidiarias extranjeras. La recesión en Estados Unidos afecta con mayor fuerza la IMEque concentra el capital nacional y es la suerte de este segmento que explica, en buena medi­da, la intensidad con que toda la industria perdió establecimientos en 2002 y 2003. Las ramas donde se concentra la lEO recortaron personal desde el inicio de la recesión en Estados Unidos, y elsector textil/calzado respondió más tarde con el cierre de plantas. Este comportamiento es consistente con el de empresas independientes nacionales, en desventaja en información sobre el mercado estadounidense y con menor capacidad de resistir una recesión prolongada. El inicio de la recuperación también distingue a los rubros se­ñalados. El receptor de la lEO repunta con mayor rapidez, pues su vincu­lación con una casa matriz les permite retomar la exportación tan pronto la economía de Estados Unidos se reactiva. Las IME nacionales no tienen ese privilegio.

Lo anterior indica que el régimen fiscal relativoa establecimientos perma­nentes, que afecta exclusivamenre a las empresas con inversión extranjera, no tendría responsabilidad significativa en la conrracción de la industria maquiladora a partir de 2001, ni imprimiría una dinámica especialmente adversa en las ramas afectadas por él. Es la industria nacional la más débil

para resistir las bajas del mercado norteamericano y la que le imprime, en el margen, el efecto amplificador en la contracción del sector maquilador

El esquema que prevaleció hasta 2002 tiene ciertas características bási­cas de diseño. Por ejemplo, la utilidad promedio que reportó la IMEsegún el INEGI, se ha mantenido estable o incluso asciende. Esto indica que el régimen fiscal tuvo éxito en crear un piso a la carga tributaria de la industria, aun cuan­do pasaba por un periodo recesivo (ver gráfica 5).

115 LA MAQUILADORA DE EXPORTACiÓN EN M~XICO

GRÁFICA 5. Utilidad promedio de la maquiladora de exportación, (%).

:.: l :.: -1 30 -1 2.5 1 ~.: ~I 1.0 -1 0.5 -j

.._·_,._00 1 .--T" ---r ...--.-. '1'-"- r"'--' ·-1· ..···-- r' .. r-· ....... ·,_·_· ....,- _. I -- -¡".". I

1991 1992 19~3 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

NB:utilidad como porcentajedel valor agregadomáslasimportacionesde insumos.

Fuente:INEGI

La estructura del régimen fiscal de la maquila, incluso el acrual, es in­dependienre del ciclo económico, pues exige un rendimienro mínimo para exentar el EP Ycumplir con precios de rransferencia. Tanto en el Safe Har­bour como en los APA se reconoce que la maquila es una actividad de bajo

riesgo y, por consiguiente, se acepta que debe ser retribuida con márgenes de urilidadesmoderados, pero sosrenidos. Es decir,a poco riesgode negociosseen­tiende que se gana menos, pero tampoco se pierde ni se experimenra gran va­riabilidad. En consecuencia. el régimen grava un rendimiento promedio

preestablecido en Safe Harbour que representa el de la industria duranre un periodo largo. En los APA también se reconoce rípícamenre el rendi­mienro promedio de empresas comparables durante un periodo de no menos

de tres años. En la medida que esos rendimientos sean bajos, evidentemente

la inflexibilidad del régimen representará un problema menor. Sin embar­

go, cuando ocurre un periodo recesivo se tiende a olvidar que en las buenas

épocas se pagó un impuesto relarivarnenre bajo y recrudece la presión por

disminuir aún más lacarga fiscal de la industria. Pero esro no es una solución

.... ro "; .........., l' • 0._ '.::\::~~~::~~ I.'!I.I

116 ROBERTO SCl-IATAN

a la dificultad aludida, es atenuarla mediante la disminución de la carga im­positiva en México. Es obvio que toda complicación en el diseño y aplicación de un impuesto se acaba si se elimina el impuesto, pero ésa no puede ser la

respuesta correcta. Imprimir mayor flexibilidad al régimen para que se adapte

más de cerca a las condiciones del ciclo económico también presenta dificul­tades: más allá de tener que determinar utilidades variables de acuerdo a las condiciones de un mercado externo, tiene la debilidad de que los contribu­yentes deben compartir con el erario de México las épocas de bonanza yes­te compromiso tiende a debilitarse cuando la recuperación se materializa.

Cualquier evaluación del régimen fiscal de la IME sea para introducir ele­mentos de flexibilidad pro-cíclica u otros mecanismos de gravamen, incluso

la imposición directa al El' debe fundarse en el efecto real de los impuestos en laevolución del sector, sin sobrevalorar el reclamo coyuntural en la rece­sión, ni confundir un posible auge del sector con el oportunismo fiscal de las empresas manufactureras (con programa Pirex, por ejemplo) y que se convierten en maquila para aprovechar un esquema fiscal privilegiado. Hay que distinguir el crecimiento real de la maquila del que ocurre a costa del resto de la industria. _