1-2007 Evaluación del financiamiento público para la...

Evaluación del financiamientopúblico para la educación

Helga Cuéllar Marchelli

S e r i e d e I n v e s t i g a c i ó n

FUNDACIÓNSALVADOREÑAPARA EL DESARROLLOECONÓMICO Y SOCIAL Departamento de Estudios Económicos y Sociales

1-2007

Índice general

Prólogo ........................................................................................................................ i

Agradecimiento ............................................................................................................. iii

1. Introducción .................................................................................................................. v

2. Los antecedentes y la justificación de la evaluación ................................................... 1

3. Los objetivos, el alcance y la metodología de la evaluación ...................................... 8

4. La inversión del Ramo de Educación ........................................................................... 9

4.1 El tamaño del sistema educativo público y sus implicaciones financieras ............................. 9

4.2 La dimensión y distribución del presupuesto de educación .................................................. 11

4.2.1 El gasto público en educación y su nivel de ejecución ............................................. 11

4.2.2 La composición del gasto ejecutado según su clasificación económica .................. 13

4.2.3 El presupuesto ejecutado en educación según el destino de los fondos ................. 15

4.3 Algunas acciones para mejorar la eficiencia del gasto en educación .................................... 20

5. El aporte de las municipalidades ................................................................................. 23

5.1 La cuantificación de los aportes municipales ......................................................................... 23

5.2 La alineación de los esfuerzos locales con el Plan 2021 ....................................................... 26

6. La contribución de otras instituciones públicas ......................................................... 26

6.1 El monto de inversión: ¿se puede medir? ............................................................................... 27

6.2 Los retos para optimizar el uso de otros recursos públicos .................................................. 29

7. La inversión pública total en educación ...................................................................... 31

8. Recomendaciones de política pública .......................................................................... 32

8.1 Mejorar el registro de la inversión pública en educación ...................................................... 32

8.2 Mejorar la eficiencia y ampliar las alternativas de financiamiento para la educación ............ 33

Índice de cuadros

1 Composición del presupuesto por áreas de gestión de 1999 a 2007 ............................................ 2

2 Ejercicio de sostenibilidad de deuda del SPNF ............................................................................... 3

3 Matrícula por nivel educativo en los sectores público y privado en 2001 y 2005 .......................... 10

4 Matrícula de educación superior por tipo de institución y sector público y privado ..................... 10

5 Gasto público del ramo de educación, de 2001 a 2005 ................................................................ 11

6 Porcentaje de ejecución del presupuesto del Ramo de Educación, según su fuente de

financiamiento, 2001-2005 ............................................................................................................ 13

7 Presupuesto ejecutado por el Ramo de Educación según destino de 2001 a 2005 ...................... 15

8 Apoyo a instituciones adscritas y otras entidades, 2001-2005 ....................................................... 16

9 Presupuesto de instituciones públicas de educación superior por fuente de financiamiento ....... 17

10 Presupuesto ejecutado en Educación según destino, incluyendo a educación superior .............. 18

11 Costo de los estudiantes repitentes en educación básica del sector público en 2005 ................... 20

12 Presupuesto escolar asignado en 2005 ......................................................................................... 21

13 La inversión de las municipalidades en infraestructura escolar con recursos del FODES .............. 24

14 La contribución de otras instituciones públicas a la educación que se puede contabilizar

a 2005 ...................................................................................................................................... 28

15 El financiamietno público para la educación en 2005 ................................................................... 31

Anexo 1. Listado de instituciones públicas .................................................................................................... 36

Índice de recuadros

1 Líneas estratégicas del Plan 2021 ................................................................................................... 2

2 Propuesta de tres años de evaluación de financiamiento para la educación. FUSADES,

Comisión 2021 y MINED ................................................................................................................ 7

3 El análisis del financiamiento para la educación en los Ministerios de Educación. Algunos

ejemplos ...................................................................................................................................... 22

4 Ejemplos que ilustran distintos aportes de las municipalidades a la educación ............................. 25

5 El potencial del INDES en la promoción de la educación física y los deportes, en el contexto

del Plan 2021 ................................................................................................................................. 30

Índice de gráficas

1 Gasto público en educación ........................................................................................................... 4

2 El financiamiento para la educación .............................................................................................. 6

3 Presupuesto de las instituciones de educación superior públicas y privadas, 2001-2004 ............ 11

4 Presupuesto ejecutado por el MINED según su fuente de financiamiento ..................................... 12

5 Distribución del gasto ejecutado del Ramo de Educación, según su clasificación económica ...... 14

6 La inversión con recursos del FODES por área de gestión en 2005 ............................................... 25

AID Agencia Internacional para el DesarrolloANDA Administración de Acueductos y AlcantarilladosANSP Academia Nacional de Seguridad PúblicaBCR Banco Central de ReservaCAEE Centro de Altos Estudios Estratégicos. Ministerio de DefensaCENAR Centro Nacional de ArteCNE Cuentas Nacionales en EducaciónCNSP Consejo Nacional de Seguridad PúblicaCODEM Comando de Doctrina y Educación Militar. Ministerio de DefensaCONCULTURA Consejo Nacional para la Cultura y el ArteDEES Departamento de Estudios Económicos y Sociales (FUSADES)EDUCO Educación con Participación de la ComunidadEM Escuela Militar Cap. Gral. Gerardo BarriosENA Escuela Nacional de AgriculturaFEPADE Fundación Empresarial para el Desarrollo EducativoFISDL Fondo de Inversión Social para el Desarrollo LocalFODES Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios de El SalvadorFUNDAITI Fundación del Instituto Técnico IndustrialFUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y SocialINDES Instituto Nacional de los Deportes de El SalvadorINSAFORP Instituto Salvadoreño de Formación ProfesionalISDEM Instituto Salvadoreño de Desarrollo MunicipalISDEMU Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la MujerISNA Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y la AdolescenciaISTA Instituto Salvadoreño de Transformación AgrariaITCA-FEPADE Instituto Tecnológico CentroamericanoITCHA Instituto Tecnológico de ChalatenangoITSO Instituto Tecnológico de SonsonateITU Instituto Tecnológico de UsulutánMAG Ministerio de Agricultura y GanaderíaMARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos NaturalesMEGATEC Mejoramiento Gradual de la Educación TécnicaMG Ministerio de GobernaciónMH Ministerio de HaciendaMINED Ministerio de EducaciónMIREX Ministerio de Relaciones ExterioresMOP Ministerio de Obras PúblicasMSPAS Ministerio de Salud Pública y Asistencia SocialPIB Producto Interno BrutoSETEFE Secretaría Técnica del Financiamiento ExternoSIN Sistema de Innovación NacionalSJ Secretaría de la JuventudSNF Secretaría Nacional de la FamiliaSPNF Sector Público no FinancieroUES Universidad Nacional de El SalvadorUNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

(por sus siglas en inglés)

Siglas utilizadas

FUSADES-DEES

Evaluación del financiamiento público para la educación

Presentación

Con la presentación de este estudio, la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económicoy Social continúa destacando la prioridad que la educación debe ocupar en la agendanacional de largo plazo del país. Esta labor la hemos realizado desde los inicios de lafundación.

Ciertamente, en nuestra primera Estrategia Quinquenal, 1989–1994, “Hacia una economíade mercado en El Salvador”, señalamos la importancia de dar atención prioritaria a lacobertura de educación inicial (niños entre 0 y 4 años), preescolar (niños entre 5 y 6 años)y al primer ciclo de educación básica (niños entre 7 y 9 años) para mejorar posteriormentela retención y el nivel de escolaridad. Asimismo, propusimos el subsidio a la demandaeducativa.

En la segunda Estrategia Quinquenal, 1994-1999, “Soluciones sociales y reformaseconómicas”, enfatizamos la necesidad de realizar un esfuerzo por incrementar el gasto eneducación, a la par de impulsar la desconcentración de funciones, reformas administrativasy de escalafón docente, la participación comunitaria, de organizaciones no gubernamentalesy del sector privado, para asegurarse que el mayor gasto se reflejara en mejores indicadoresde escolaridad, rendimiento escolar y calidad de la educación en El Salvador. De igual forma,se sugería extender la modalidad administrativa del programa EDUCO a todas las escuelasdel área rural.

En la Estrategia Quinquenal, 1999-2004, “Crecimiento con participación”, el principiobásico de la política de educación propuesta fue fomentar la excelencia escolar por mediodel diseño de un sistema creativo de incentivos. Propusimos transformar las escuelas públicasen instituciones plenamente responsables, comprometidas con la calidad de la educación,introduciendo elementos de competencia, a través de la libertad de los apoderados porelegir las escuelas de sus hijos. Un aspecto central de esa propuesta era el subsidio a lademanda por educación.

En 2002 en nuestro estudio “Invirtamos en educación para desafiar el crecimiento y lapobreza”, estimamos que el objetivo del milenio de alcanzar educación primaria universalen 2015 requería aumentar gradualmente los recursos financieros asignados a este rubrode 3.2% del PIB asignados en 2001 hasta 5.7% en 2015, con el propósito de incentivar lademanda y aumentar la oferta necesaria.

FUSADES-DEES


Luego, en 2003 publicamos “Competitividad para el desarrollo” en el que identificamos elcapital humano como el fundamento de la competitividad. En ese estudio argumentamosque la educación secundaria y vocacional está directamente asociada con la productividad,en tanto facilita el desarrollo de habilidades de aprendizaje, de interpretación de informacióny de adaptación de conocimiento a las condiciones locales, y propusimos alcanzar las metasde educación primaria y secundaria universales, para lo cual estimamos los montos requeridosde financiamiento.

Durante la elaboración de la estrategia educativa encargada a la Comisión Presidencial parael Desarrollo de la Sociedad del Conocimiento, nuestra fundación puso a su disposiciónnuestro equipo de la gerencia de estudios sociales para compartir nuestras propuestaseducativas, entre las que destacaba la necesidad de formular una política integral definanciamiento de la educación, en el marco de las restricciones financieras que enfrentabael gobierno en ese momento.

Finalmente, como resultado de esta colaboración solicitada por la Comisión de SeguimientoPlan Nacional de Educación 2021 y Ministerio de Educación, y contando con sus apoyostécnicos, tenemos en esta ocasión la oportunidad de presentar el estudio “Evaluación delfinanciamiento público para la educación”, en el cual se cuantifican las inversiones eneducación; se evalúa el sistema de registro de la información sobre la inversión pública; sedetermina el nivel de ejecución y de eficiencia en la asignación de los recursos y se hacenrecomendaciones de políticas públicas para mejorar los registros de información, aumentarla eficiencia de las inversiones y ampliar las alternativas de financiamiento para la educación.De esta manera, con el presente estudio reafirmamos nuestro compromiso de mantener laeducación como un eje estratégico dentro de la labor que realizamos en nuestra fundaciónen favor del país.

Antonio CabralesPresidenteFundación Salvadoreña para elDesarrollo Económico y Social -FUSADES-

i

FUSADES-DEES


Prólogo

En el Primer Informe de seguimiento al Plan Nacional de Educación 2021 presentado en elmes de febrero de 2006, se reconoció que durante el año 2005 el gobierno, a través delMinisterio de Hacienda, dio un tratamiento especial al financiamiento del Plan 2021,destacándose el esfuerzo, especialmente en un ambiente de déficit y austeridad fiscal.Simultáneamente, se reconoció el aporte de distintas agencias de cooperación internacionaly del sector privado a programas y acciones especiales de educación. Los gobiernos localestambién tuvieron aportes a la educación, pero fue evidente la falta de registro y seguimiento.

Sobre la información proporcionada por el Ministerio de Educación, fue posible comprobardiversas y dispersas iniciativas públicas y privadas, nacionales e internacionales, que nofueron adecuadamente registradas concluyendo que con estas debilidades, el aporte alsector educación estaría subestimado.

Reconociendo que la tarea de educación no es exclusividad del Ministerio de Educación yque el financiamiento refleja la prioridad que una sociedad otorga al desarrollo de recursoshumanos, se propuso la importancia de dimensionar el esfuerzo de la sociedad para financiarla educación como un tema de importancia nacional. Consideramos conveniente asegurarel registro adecuado del aporte público, en sus dos niveles y en todos sus sectores, así comoel aporte privado, tanto del sector empresarial, no gubernamental, de la iglesia y de lasfamilias, porque es un hecho que el financiamiento de la educación no puede confiarseexclusivamente a préstamos internacionales, ni limitarse a la asignación al sector educación.

Justificamos este esfuerzo como necesidad para enjuiciar la viabilidad financiera del Plan2021, como prerrequisito para evaluar el indicador referido al aporte del sector empresariala proyectos de investigación de universidades nacionales y locales y como exigencia paraenjuiciar el esfuerzo que instituciones privadas hacen por complementar subsidios que elEstado les otorga para proyectos o iniciativas de formación de recursos humanos.

De esta manera, y conscientes sobre la necesidad de aprovechar y comprometer la capacidadnacional especializada en el esfuerzo de hacer del Plan 2021 una política de estado, solicitamosa la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES) contribuir

ii

FUSADES-DEES


con el estudio de este tema con el alcance que fuera posible con las diferentes fuentes deinformación disponibles. Para hacer realidad el producto esperado, se contó con lacolaboración financiera de UNICEF y también con la disposición de proporcionar lainformación requerida de todas las instituciones que están incluidas en el informe.

Como resultado tenemos y compartimos la primera aproximación a un abordaje más amplioy comprometido sobre el tema de financiamiento a la educación en el esfuerzo del Plan 2021que esperamos nos sirva a la reflexión, el debate y la toma de decisiones sobre este temacrítico para la sostenibilidad del compromiso nacional.

Agradecemos el aporte de FUSADES, en especial de la Dra. Helga Cuéllar Marchelli y suasistente Lenin Cocar Pimentel. De igual manera, el interés del MINED sobre el tema y losaportes de sus especialistas: Lic. Laura Salamanca, Gerente de Análisis e Información; Ing.Marcia Miranda, Gerente de Coordinación de Proyectos; y Lic. Rosario de Minero, Asistentede la Dirección de Administración.

Sandra de BarrazaComisionada CoordinadoraComisión de SeguimientoPlan Nacional de Educación 2021

iii

FUSADES-DEES


Agradecimiento

La realización de este documento fue posible gracias ala iniciativa e interés de la Comisión de Seguimiento PlanNacional de Educación 2021, el apoyo del Ministerio deEducación, la colaboración del United Nations Children´sFund (UNICEF) y la asistencia técnica de Lenin StevenCocar Pimentel.

Se agradece la participación de las siguientesinstituciones públicas que proporcionaron información:Academia Nacional de Seguridad Pública, AdministraciónNacional de Acueductos y Alcantarillados, ConsejoNacional de Seguridad Pública, Consejo Nacional parala Cultura y el Arte, Escuela Nacional de Agricultura,Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local,Instituto Nacional de los Deportes de El Salvador, InstitutoSalvadoreño de Desarrollo Municipal, InstitutoSalvadoreño de Formación Profesional, InstitutoSalvadoreño de Transformación Agraria, InstitutoSalvadoreño para el Desarrollo de la Mujer, InstitutoSalvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y laAdolescencia, Instituto Tecnológico Centroamericano,ITCA-FEPADE, Instituto Tecnológico de Chalatenango,Instituto Tecnológico de Sonsonate, Instituto Tecnológicode Usulután, Ministerio de Agricultura y Ganadería,Ministerio de Defensa, Ministerio de Gobernación,Ministerio de Hacienda, Ministerio de Medio Ambiente yRecursos Naturales, Ministerio de Obras Públicas,Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de SaludPública y Asistencia Social, Secretaría de la Juventud,Secretaría Nacional de la Familia y la Universidad Nacionalde El Salvador.

iv

FUSADES-DEES


v

FUSADES-DEES


1. Introducción

A pesar de que invertir en educación es una prioridad dentro de la política social pública, laasignación creciente y prolongada de recursos públicos a esta área social depende de lacapacidad financiera del estado. El interés del gobierno por continuar los esfuerzos deinversión en la educación se concretizan en el Plan Nacional de Educación 2021 que fuepresentado en marzo de 2005. El plan aspira a convertirse en una política de estado quetiene metas y objetivos a cumplirse en 2021, año en que se celebrarán 200 años deindependencia de la patria. Por ende, para garantizar la sostenibilidad del plan en el largoplazo, es preciso contar tanto con la voluntad política de los próximos gobiernos como confinanciamiento.

En un contexto de restricciones fiscales como las que enfrenta el país, un componenteestratégico de cualquier política educativa pública de largo plazo es su financiamiento. Paracumplir con los requerimientos financieros del Plan 2021 y maximizar la eficiencia de lainversión, es indispensable diseñar una política integral de financiamiento para la educación.A través de dicha política se lograría articular la política fiscal con la social, mejorar laeficiencia y eficacia del gasto público y movilizar recursos para financiar la educación. Sudefinición parte del conocimiento de cuánto cuesta alcanzar las metas educativas propuestas,con cuántos recursos se dispone y cómo se asignan tales recursos. Y, su eficacia, depende dela capacidad institucional existente para administrar, evaluar el impacto de la inversión yrendir cuentas a la sociedad sobre sus resultados.

Para contribuir en el diseño de una estrategia para garantizar la sostenibilidad financiera dela inversión en educación, el presente trabajo constituye una evaluación del financiamientopúblico en este sector. La evaluación tiene cuatro objetivos: 1. cuantificar las inversiones eneducación proveniente del Ramo de Educación, las municipalidades y otras institucionespúblicas. 2. Enjuiciar el sistema de registro de la información sobre la inversión pública en elsector. 3. Determinar el nivel de ejecución presupuestaria y de eficiencia en la asignación delos recursos públicos. Y, 4. hacer recomendaciones de política pública orientadas a mejorarlos registros del gasto en educación, aumentar la eficiencia de las inversiones y ampliar lasalternativas de financiamiento para la educación.

El trabajo se enmarca dentro de una propuesta de tres años de evaluación más amplia, queincluye la cuantificación de los aportes públicos y privados a la educación, más un análisissobre la sostenibilidad financiera del Plan 2021. Dicha propuesta surgió gracias al interés yla iniciativa de la Comisión de Seguimiento Plan Nacional de Educación 2021, y fue elaboradapor FUSADES, en coordinación con la Comisión y el Ministerio de Educación (MINED) aprincipios de 2006. Se espera que los resultados de esta evaluación sean útiles para estimularla discusión y la búsqueda de nuevas formas para financiar la educación y contribuir con eldesarrollo del país.

1

FUSADES-DEES


2. Los antecedentes y lajustificación de la evaluación

Existe consenso acerca de que la educación debe seruna prioridad dentro de la política social, pero muy pocose ha reflexionado sobre cómo garantizar sufinanciamiento en el largo plazo. Desde que se lanzó elPlan Decenal de Reforma Educativa 1995-2005, laeducación se ha convertido en una de las áreas másimportantes del desarrollo social, por varias razones. Laeducación contribuye a reducir la pobreza y posibilita eldesarrollo económico y social en la medida que laspersonas adquieren las habilidades y destrezas para serproductivas y capaces de aprovechar las oportunidadeseconómicas y sociales. También, es un medio para formarrecurso humano calificado y volver al país máscompetitivo frente a los retos de la globalización; y, sobretodo, la educación tiene el potencial de consolidar losvalores de la democracia y la convivencia pacífica queson importantes para elevar la calidad del capital socialy de las instituciones del país. El interés del gobierno porcontinuar los esfuerzos de inversión en la educación seha hecho visible a través del lanzamiento del PlanNacional de Educación 2021 (Plan 2021) en marzo de2005.

El Plan 2021, el cual aspira a convertirse en una políticade estado, tiene cuatro objetivos: 1. formar integralmentea las personas en lo físico, emocional, social y espiritual;2. alcanzar once años de escolaridad promedio;3. fortalecer la educación técnica y tecnológica, quepermita la consolidación de un capital humano másproductivo y competitivo; y 4. desarrollar la ciencia y latecnología para el bienestar social1 . Las políticaseducativas propuestas están agrupadas en cuatro líneasestratégicas: 1. expansión del acceso a la educaciónbásica y media, sobre todo a la población que vive encondiciones de pobreza, con necesidades especiales2 yen el área rural. Para expandir el acceso, también se

1 MINED (2005). Plan Nacional de Educación 2021. Metasy políticas para construir el país que queremos. San Salvador,El Salvador.2 Los programas de educación especial pueden estar asociadoso no a una discapacidad e incluyen la prevención del trabajoinfantil.

proponen modalidades flexibles3 de educación,universalizar la parvularia de 6 años y ampliar losprogramas de alfabetización de adultos. 2. Mejorar laefectividad de la educación ofreciendo ambientes físicosadecuados, un clima institucional para potenciar elaprendizaje y docentes competentes, cuya labor estéorientada por un currículo al servicio del aprendizaje.La efectividad también se garantizaría a través delfortalecimiento del sistema de acreditación y certificación.3. Elevar la competitividad del recurso humanopromoviendo el aprendizaje del idioma inglés, laformación técnica y tecnológica y el uso de lastecnologías de información y comunicación. Asimismo,estimular el desarrollo de las ciencias y la tecnología enel nivel de educación superior, en articulación con unSistema de Innovación Nacional (SIN)4 . Y, 4. promoverlas buenas prácticas de gestión en todas las institucionesque apoyan o ejecutan programas y servicios deeducación; e impulsar el uso efectivo del sistema deinformación, seguimiento y evaluación del procesoeducativo (recuadro 1).

El plan también cuenta con metas quinquenales eindicadores de seguimiento bien definidos, así comorequerimientos financieros específicos para podercumplir con su ejecución y producir los resultadosesperados. Para alcanzar las metas propuestas, el plandemanda incrementos graduales del presupuesto paraeducación, de tal modo que éste llegue a representar el6.29% del Producto Interno Bruto y el 34.85% del gastopúblico del gobierno en 2021. Es prudente reconocerque más allá de toda voluntad política, difícilmente sepuede implementar un plan educativo público de largoplazo, si no se cuenta con los recursos suficientes; y queun plan de tal envergadura demanda avanzar hacia ladefinición de una estrategia de financiamiento que lovuelva sostenible en el tiempo.

3 Se refiere a los servicios de educación acelerada, educaciónsemipresencial y el diseño de mecanismos de certificación dela educación básica para niños y jóvenes con sobreedad o queabandonaron la escuela.4 El SIN es el marco institucional que permite incrementar laactividad innovadora a través de un proceso dinámico yarmonioso entre los emprendedores, las instituciones deinvestigación, las instituciones educativas del nivel superior,el sector empresarial y el gobierno. Más detalles sobre qué esun SIN en: Argumedo, P. (2005). Propuesta Insitucional delSistema de Innovación Nacional. Serie de Investigación 1.Departamento de Estudios Económicos y Sociales (DEES).FUSADES. San Salvador.

2

FUSADES-DEES


La asignación creciente y prolongada de recursospúblicos a la inversión en desarrollo social, incluyendoa educación, depende de la capacidad financiera delestado. En los últimos años, los esfuerzos por aumentarla inversión pública en desarrollo social, han estadolimitados por el peso creciente de la deuda pública y lastransferencias para el pago de pensiones. Al observar lacomposición del Presupuesto General del Estado por

áreas de gestión en el cuadro 1, se advierte que mientrasel porcentaje asignado a desarrollo social disminuyó de36.2% a 32.8% de 1999 a 2006, la proporcióncorrespondiente a la deuda pública aumentó de 15.8%a 23.4% en el mismo período. De igual forma, el pago apensiones creció 9.4 puntos porcentuales llegando arepresentar el 12% del total del presupuesto en 2006.Favorablemente, en 2007 se proyecta un incremento en

Recuadro 1Líneas estratégicas del Plan 2021

Fuente: MINED (2005) . Plan Nacional de Educación 2021. Metas ypolíticas para construir el país que queremos.

Cuadro 1Composición del presupuesto por áreas de gestión de 1999 a 2007

Porcentajes

1/ Sin incluir pensiones en 2006 y 2007.2/ En 2007 corresponde al porcentaje que representa el Fondo de Amortización y Fideicomiso del Sistema de Pensiones

Público.Fuente: Ministerio de Hacienda. Presupuesto General del Estado 1999-2006 y Proyecto de Ley de Presupuesto Generaldel Estado 2007.

Acceso! Modalidades flexibles de

educación básica y media! Educación básica completa! Parvularia universal (6 años)! Alfabetización de jóvenes y

adultos! Educación para la población

con necesidades especiales

Efectividad de la educación! Ambientes físicos adecuados! Clima institucional para

potenciar el aprendizaje! Docentes competentes y

motivados! Currículo al servicio del

aprendizaje! Acreditación y certificación

Competitividad! Aprendizaje del idioma inglés! Tecnología y conectividad! Especialización técnica y

tecnológica! Educación superior, ciencia y

tecnología

Buenas prácticas de gestión! Protagonismo de los centros

escolares! Desarrollo institucional y

participación social! Sistema de información,

seguimiento y evaluación

Area de gestión 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Conducción administrativa 13.2 12.6 11.2 9.5 9.4 8.6 9.1 10.1 10.1Admón.de Justicia y Seguridad Ciudadana 16.8 15.3 14.8 13.9 13.5 12.4 12.7 12.1 14.9Desarrollo social sin pensiones 36.2 37.2 38.5 35.1 37.7 35.0 34.4 32.8 38.2Apoyo al Desarrollo Económico 10.9 11.5 10.2 9.5 10.0 10.2 8.3 7.2 7.8Deuda Pública 15.8 16.4 15.1 18.5 17.9 19.9 19.6 23.4 25.3Obligaciones Generales del Estado 1/ 7.0 7.0 7.5 6.9 3.6 3.1 4.1 2.5 2.7Pensiones 2/ - - 2.6 6.4 8.0 10.8 11.8 12.0 1.0

Monto total (millones de US$) 1,951.9 2,082.8 2,216.3 2,504.1 2,486.7 2,793.9 2,992.0 3,338.0 2,944.00

3

FUSADES-DEES


el porcentaje de inversión en desarrollo social (38.2%)y una disminución de once puntos porcentuales en elpeso relativo de las pensiones, esto último se debe a lacreación del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales,el cual constituye un mecanismo financiero distinto paraatender el pago de pensiones que excluye sucontabilización dentro del presupuesto del estado másno su cancelación. Del total del presupuesto paradesarrollo social, cerca del 47% se destina a educacióny el resto se divide en las áreas de salud, desarrollo local,trabajo, vivienda, la red de protección social y otros5. Apesar de que el Ramo de Educación es la cartera queproporcionalmente recibe más recursos públicos, losincrementos presupuestarios anuales han sido modestos.En el futuro, el cumplimiento de los requerimientosfinancieros de Educación seguirán dependiendo de losfondos públicos disponibles, una vez se hayan cumplidolas obligaciones del pago de la deuda.

Para aumentar la capacidad financiera del estado esesencial un manejo prudente de las finanzas públicas.Una buena señal es que la deuda pública del SectorPúblico No Financiero (SPNF) se ha mantenidorelativamente estable en alrededor del 40-42% delProducto Interno Bruto (PIB) de 2003 a 20066 , y seesperaría que este porcentaje, inclusive, se reduzca apartir de 2007 como lo muestra el análisis desostenibilidad de la deuda presentado en el cuadro 2. Apartir de ciertos supuestos sobre la tasa de interés de ladeuda, el crecimiento económico y la evolución del gastopúblico, luego de la creación del fideicomiso depensiones, manteniendo una carga tributaria de 14%de 2007 a 2012 tanto el déficit fiscal (superávit global)como la relación deuda/PIB tienden a disminuirconsiderablemente. Según se observa, el déficit fiscal yla deuda pública llegarían a representar en 2012alrededor de 0.7% y 29.4% del PIB, respectivamente.

Cuadro 2Ejercicio de sostenibilidad de deuda del SPNF

(porcentaje del PIB)

En 2006 la carga tributaria fue 13.4% preliminar. Se asume que esfuerzos fiscales continúan llegando a 14% de 2007adelante.Crecimiento PIB nominal: 7.28% en 2005, 9.1% en 2006, y 7.5% en 2007 y 6% en adelante.Tasa de interés: 5.6% de 2006 en adelante, que es el promedio entre 2000 y 2005.Gasto de Capital: 2007 es de 2.6% según presupuesto, y 2008 en adelante se fija meta de 3.0% del PIB.Gasto de MINED y MSPAS según presupuesto 2007, y 2008 son supuestos.Fuente: FUSADES/DEES. Sección macroeconómica.

5 FUSADES. Informe Trimestral de Coyuntura. Julio-septiembre 2004, 2005 y 2006. Departamento de EstudiosEconómicos y Sociales. San Salvador, El Salvador.

6 FUSADES (2006). ¿Cómo está nuestra economía? 2005-2006. Departamento de Estudios Económicos y Sociales, SanSalvador, El Salvador. Págs. 55-58.

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

I. Ingresos y donaciones 15.5 16.2 16.3 16.4 17.5 17.9 17.9 17.9 17.9 17.9 17.9Tributarios 11.1 11.5 11.5 12.6 13.4 14.0 14.0 14.0 14.0 14.0 14.0Otros 4.4 4.7 4.8 3.9 4.1 3.9 3.9 3.9 3.9 3.9 3.9

II. Gastos (sin intereses ni S.S.) 17.1 16.2 14.8 15.2 16.1 15.1 15.6 15.6 15.6 15.6 15.6Gastos del MSPAS 1.5 1.5 1.5 1.6 1.6 1.5 1.6 1.6 1.6 1.6 1.6Gasto en educación 3.3 3.1 2.9 3.0 2.8 2.6 3.0 3.0 3.0 3.0 3.0Gasto en capital 4.9 3.7 2.3 2.8 3.1 2.6 3.0 3.0 3.0 3.0 3.0Otros gastos 7.4 8.0 8.0 7.8 8.6 8.3 8.0 8.0 8.0 8.0 8.0

III. Seguridad Social 1.1 1.7 1.7 1.9 1.4 0.3 0.5 0.6 0.8 0.8 1.3

IV. Intereses 1.7 2.0 2.1 2.3 2.5 2.1 2.0 1.9 1.8 1.7 1.6

V. Superávit Global Primario -2.7 -1.7 -0.3 -0.7 0.0 2.5 1.8 1.6 1.5 1.4 0.9

VI. Superávit Global -4.4 -3.7 -2.4 -3.0 -2.5 0.4 -0.2 -0.3 -0.3 -0.3 -0.7

VII. Deuda 39.3 42.1 41.7 41.6 40.4 37.2 35.3 33.6 32.0 30.4 29.4

Concepto

4

FUSADES-DEES


Aunque este escenario refleja una mejora significativaen la sanidad financiera del estado, si se quisieraaumentar el nivel de inversión en salud, educación o enalguna otra área de interés social o económico, esnecesario que aumente el nivel de recaudación tributariay mejore la eficiencia del gasto. Para financiar proyectosestratégicos para el país, también existe cierta capacidadpara recurrir a préstamos externos sin dejar de mantenerun nivel de deuda sostenible. Puede asumirse que larelación deuda/PIB continuaría por debajo del 40% auncuando se sumaran siete préstamos pendientes deaprobación en la Asamblea Legislativa por un monto deUS$335.9 millones7 entre los cuales se incluyen 3préstamos a educación por US$189 millones8.

El problema es que los recursos públicos disponibles,una vez cumplidas las obligaciones financieras del estado,no son suficientes para sostener los incrementospresupuestarios anuales en educación que se requieren.Según el Plan 2021, durante su primer quinquenio de

ejecución (2005-2009), para cumplir con las metaspropuestas, la inversión en educación como porcentajedel PIB (esfuerzo nacional) debería incrementarsegradualmente hasta ser equivalente a 4.2%. Sin embargo,a partir de 2005 el esfuerzo nacional en educación, lejosde aumentar ha tendido a disminuir, a tal punto que en2006, éste representó el 2.8% y se proyecta que en 2007sea incluso igual que el estimado en 1999 (2.7%)9. Larelativa baja relación entre la inversión en educación yel PIB se debe al ritmo creciente de la economíaobservado a partir de 2005, combinado con lasrestricciones fiscales actuales. Como se observa en elescenario 1 de la gráfica 1, si a partir de 2007 la tasa decrecimiento real de la economía y la tasa de inflación semantienen al mismo nivel de 2006 (4.2% y 4.9%,respectivamente), para que el esfuerzo nacional eneducación alcance el 4.2% en 2009, el presupuesto paraesta cartera debería crecer a una tasa promedio anualde 38%; algo que parece casi imposible debido a lasrestricciones fiscales actuales. En contraste, si elpresupuesto de educación crece a una tasa anual iguala la de los últimos tres años (6.4%), cumplir con elrequerimiento financiero del plan 2021 tomaría muchomás tiempo del que se ha estimado (escenario 2).

7 FUSADES (2007). Informe Trimestral de Coyuntura.Octubre-diciembre 2006. Departamento de EstudiosEconómicos y Sociales. San Salvador, El Salvador. Pág. 33.8 Los préstamos externos fueron gestionados con el BancoMundial (US$85 millones), el Banco Interamericano deDesarrollo (US$15 millones) y el Banco Centroamericano deIntegración Económica (US$15 millones más US$4 millonespara la Universidad de El Salvador).

Gráfica 1Gasto público en educación como

porcentaje del PIB

Fuente: Elaboración propia con base en los datos del MINED, Ministeriode Hacienda y el Banco Central de Reserva.

9 FUSADES (2006). Informe Trimestral de Coyuntura. Julio-septiembre. Departamento de Estudios Económicos ySociales. San Salvador, El Salvador. Pág. 76.

Escenario 1: supuestos a partir de 2007Tasa de crecimiento real del PIB 2006= 4.2%Tasa de inflación = 4.9%Tasa promedio de crecimiento anualpresupuesto Educación 2007-2009= 38%

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Por

cent

aje

del P

IB Escenario 1

Escenario 2

Escenario 2: supuestos a partir de 2007:Tasa de crecimiento real del PIB 2006= 4.2%Tasa de inflación = 4.9%Tasa promedio de crecimiento anual presupuestoEducación igual a la de 2004-2007= 6.4%

5

FUSADES-DEES


Es necesario tomar en cuenta que estas proyeccionesde crecimiento del presupuesto de educación no se hanestimado en función del cálculo preciso de los costosanuales de ejecución de las políticas de reforma educativasino a partir del requerimiento presupuestario expresadoen relación con el PIB. Consecuentemente, en la medidaque el ritmo de crecimiento de la economía aumente, latasa promedio de crecimiento del presupuesto deeducación tendría que ser mayor para poder mantenerel nivel de esfuerzo nacional que se ha establecido comoóptimo para poder cumplir con las metas del Plan202110. Lo que se pretende ilustrar a través de esteejercicio de proyección de la inversión pública eneducación en relación con el nivel de la actividadeconómica actual del país, es que la capacidadfinanciera del estado es limitada y de ella depende laposibilidad de incrementar el presupuesto de educacióna un ritmo mayor que el del crecimiento del PIB. Dadoque la variable del gasto público en educación, comoporcentaje del PIB, es muy sensible a las variaciones enel crecimiento de la economía, lo ideal sería podercomparar el nivel del gasto público en educación con elcosto estimado de ejecución de los programas del plan.Si bien es cierto, contar con un nivel de esfuerzo nacionalmás alto reflejaría de mejor manera el compromiso delgobierno con la educación, en el fondo, lo másimportante es garantizar que los recursos para laeducación sean suficientes para cubrir los costosproyectados para alcanzar las metas del Plan 2021.

En el corto plazo, además de aumentar la recaudaciónfiscal para disponer de más fondos públicos paraeducación, se necesita mejorar la eficiencia y efectividadde la inversión. Además, si los fondos públicos para laeducación son insuficientes y la capacidad financieradel estado es limitada, recurrir a préstamos externos sevuelve una necesidad si se quiere ejecutar el plan a unpaso más acelerado. Para evitar la dependencia depréstamos externos para financiar la educación, en el

largo plazo, es esencial garantizar la sostenibilidad delplan. Para ello, es indispensable no solo contar con lavoluntad política de los próximos gobiernos y el apoyode la ciudadanía sino también con una estrategia definanciamiento para la educación.

Para cumplir con los requerimientos financieros del Plan2021 y maximizar la eficiencia de la inversión, esindispensable diseñar una política integral definanciamiento para la educación11. Dicha políticacombinaría acciones en tres ejes (gráfica 2); el primeroestá relacionado con la necesidad de articular la políticafiscal con la política social a fin de garantizar lasostenibilidad de la inversión en programas sociales delargo plazo, como el plan de educación. Para lograr esteobjetivo, es imperativo afinar el papel que debendesempeñar distintas instituciones, especialmente elMinisterio de Hacienda12. Además de revisar la políticade gastos y la política de endeudamiento, esimprescindible profundizar en la reforma fiscal a fin deaumentar la recaudación tributaria que el país necesita,no solo para garantizar la sostenibilidad fiscal sinotambién para cumplir con los esfuerzos de inversión enel área social, especialmente en educación. Elcompromiso con el desarrollo del país demanda laconsolidación de un Pacto Fiscal que surja del consensoy haga posible un proceso de ajuste fiscal que sea viable,justo y que responda a los intereses de desarrollo de lanación13.

El segundo eje de la política de financiamiento para laeducación agrupa medidas para mejorar la eficiencia yeficacia del gasto público. La eficiencia productiva decada dólar invertido en la educación puedeincrementarse mejorando la focalización de los

10 De igual forma si el crecimiento de la economía fuera lento,la tasa promedio de crecimiento del presupuesto de educaciónque se necesitaría para alcanzar el mismo nivel de esfuerzonacional fuera menor. De hecho, se estima que si a partir de2005 la tasa de crecimiento real del PIB y la tasa de inflaciónse hubieran mantenido en 1.5% y 2.5% respectivamente, elpresupuesto de educación debería de aumentar 13.8% cadaaño para poder ser equivalente al 4.2% del PIB en 2009. Ver:FUSADES (2005). ¿Cómo está nuestra economía? 2004-2005. Departamento de Estudios Económicos y Sociales. SanSalvador, El Salvador. Pág. 94.

11 Cuéllar Marchelli, Helga (2003). Consideracionesfinancieras sobre la educación en El Salvador. BoletínEconómico y Social. Fundación Salvadoreña para el DesarrolloEconómico y Social (FUSADES). San Salvador. No. 217.Págs. 6-8.12 Además de dirigir las finanzas públicas y definir la políticade gastos y la política tributaria; entre otras funciones delMinisterio de Hacienda se encuentra la de “armonizar yorientar la política fiscal con otras políticas estatales”. Ver:http://www.mh.gob.sv.13 FUSADES (2004). Estrategia económica y social 2004-2009. Oportunidades, seguridad y legitimidad: bases para eldesarrollo. Departamento de Estudios Económicos y Sociales,Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social,San Salvador, El Salvador. Pág. 31.

6

FUSADES-DEES


recursos, optimizando la asignación de los recursos paramejorar la calidad de los insumos para el aprendizaje através de los presupuestos de las instituciones educativaspúblicas y financiando programas que contribuyan amejorar la eficiencia interna del sistema educativo14.Finalmente, el tercer eje de la política en cuestión tienerelación con la movilización de recursos paracomplementar los fondos de inversión disponibles através del MINED; se trata de recursos provenientes deotras instituciones públicas, las municipalidades,cooperación internacional, familias, empresas, iglesiasy organismos no gubernamentales.

La estrategia para financiar la educación debe armonizarlos distintos mecanismos para obtener más recursos yalinear todos los esfuerzos de inversión, sean éstospúblicos o privados, en función de los objetivos de lapolítica nacional de largo plazo. Diseñar una estrategiaintegral de financiamiento para la educación requiere

14 La eficiencia interna de los sistemas educativos puedemejorar a través de la ejecución de programas de salud ynutrición que tienen un impacto en la asistencia a la escuela yel rendimiento académico; programas de apoyo a la educaciónpreescolar, la cual es esencial para el desarrollo de lascompetencias básicas que aseguran el éxito académicoposterior y la permanencia en la escuela; y, programas parareducir la repitencia, la deserción y la sobreedad.

conocer a fondo la cuantía y el uso de los aportes de lasdistintas fuentes de recursos. Su definición parte delconocimiento de cuánto cuesta alcanzar las metaseducativas propuestas, con cuántos recursos se disponey cómo se asignan tales recursos. Y, su eficacia, dependede la capacidad institucional existente para administrar,evaluar el impacto de la inversión en educación y rendircuentas a la sociedad sobre sus resultados.

Para expandir el conocimiento sobre la procedencia yel destino de los recursos para la educación, el presentetrabajo constituye una evaluación del financiamientopúblico a este sector. Éste se enmarca dentro de unapropuesta de tres años de evaluación que incluye lacuantificación de los aportes públicos y privados, másun análisis sobre la sostenibilidad financiera del Plan2021. La propuesta surgió gracias al interés de laComisión de Seguimiento Plan Nacional de Educación2021 y fue elaborada por FUSADES en coordinacióncon la Comisión y el MINED a principios de 2006. Elpropósito de la evaluación es determinar la dimensiónde la inversión en educación y comprender su grado deeficiencia, con la finalidad de aportar elementos para ladiscusión y la búsqueda de mecanismos que contribuyana garantizar la sostenibilidad de políticas educativas delargo plazo como el Plan 2021 (recuadro 2).

Fuente: Elaboración propia.

Gráfica 2El financiamiento para la educación

Políticafiscal

FINANCIAMIENTOFINANCIAMIENTOPARAPARA LA EDUCACIÓN LA EDUCACIÓN

Cooperacióninternacional

Otrosrecursospúblicos

Movilización derecursos

Familias, empresasy ONG

Focalización

Eficiencia yeficacia del

gastoPresupuestos

escolaresEficiencia

interna

7

FUSADES-DEES


15 Se refiere a la capacidad para producir resultados en forma eficiente y eficaz, como mejorar la calidad educativa medida a travésde un indicador proxy, por unidad de costo de una institución o del sistema educativo.

Objetivos

• Evaluar el estado del financiamiento para la educación en función de las prioridadesde política educativa- Sensibilizar sobre las distintas fuentes de financiamiento y sobre la necesidad e

importancia del registro y cuantificación- Conocer y registrar las fuentes, el monto y el uso del financiamiento, diferenciando

destinos (niveles educativos, contenidos y territorios) y beneficiarios principales

• Determinar el nivel de equidad, la eficiencia productiva15 de la inversión pública eneducación- Enjuiciar el gasto y la inversión en educación del gobierno central y municipal en lo

que respecta al monto, fuentes de financiamiento, destino del gasto y los resultadosde la inversión

• Evaluar la capacidad institucional del MINED para administrar y asignar los recursoseficientemente- Enjuiciar el sistema de registro y evaluación del financiamiento a la educación y

hacer recomendaciones que contribuyan a establecer un sistema adecuado deinformación

• Examinar la sostenibilidad financiera del Plan 2021 en el mediano-largo plazo

• Hacer recomendaciones de política pública para mejorar la capacidad institucionaldel MINED, mejorar la eficiencia y eficacia de la inversión en educación y ampliarlas alternativas de financiamiento en función de los objetivos y metas del Plan 2021.

Productos esperados en tres años

• Primer año: Evaluación del financiamiento público para la educación

• Segundo año: Estudio sobre el aporte del sector privado a la educación

• Tercer año: Síntesis de los trabajos anteriores y análisis de la sostenibilidad financieradel Plan 2021

Recuadro 2Propuesta de tres años de evaluación de

financiamiento para la educación.FUSADES, Comisión 2021 y MINED

Fuente: FUSADES/DEES.

8

FUSADES-DEES


3. Los objetivos, el alcance y lametodología de la evaluación

La evaluación del financiamiento público para laeducación tiene cuatro objetivos y su alcance está enfunción del concepto de educación que se usa y ladisponibilidad de información. En primer lugar, a travésde la evaluación se intenta cuantificar la inversión públicaen educación proveniente del Ramo de Educación16,otras instituciones públicas del gobierno central y lasmunicipalidades. A la fecha no hay ningún estudio previoque explore cuál es el monto y el destino de los aportesdel sector público a la educación, entendida ésta en unsentido amplio. Consecuentemente, se pretendeestablecer un valor aproximado de cuánto invierte elestado en la formación de los recursos humanos delpaís dentro y fuera del sistema educativo formal17. En laevaluación se consideran los fondos destinados tanto ala educación formal como a otras experiencias formativasde carácter no formal18; entre éstas se destacan:alfabetización de adultos, formación profesional,formación cultural y artística, educación física y deportiva,educación militar, formación en seguridad pública,educación para prevención de la violencia, educacióninicial no formal19 y educación ambiental. Según laclasificación del gasto, también se toman en cuenta losfondos destinados a gastos de capital, como laadquisición de terrenos e infraestructura escolar, y a

16 El Ramo de Educación es el Ministerio de Educación(MINED) según la contabilidad gubernamental.17 El sistema educativo formal abarca cuatro niveleseducativos: parvularia (4-6 años), básica (7-15 años), media(16-18 años) y superior (más de 18 años), se imparte enestablecimientos autorizados y opera en correspondencia conlas normas y regulaciones establecidas por el estado. Ver LeyGeneral de Educación de la República de El Salvador. TítuloII, capítulo I, Art. 9.18 De acuerdo con la Ley General de Educación de la Repúblicade El Salvador, Decreto No. 917, Artículo 10, “la educaciónno formal es la que se ofrece con el objeto de completar,actualizar, suplir conocimientos y formar, en aspectosacadémicos o laborales, sin sujeción al sistema de niveles ygrados de la educación formal. Es sistemática y responde anecesidades de corto plazo de las personas y la sociedad”.19 La educación inicial no formal se realiza en centros debienestar infantil, guarderías u otro tipo de modalidades fueradel sistema educativo formal.

gastos corrientes, como el pago de salarios, compra demateriales educativos y servicios.

El segundo objetivo de la evaluación es enjuiciar elsistema de registro contable de las inversiones eneducación de distintas instituciones públicas. En general,la información disponible sobre el financiamientopúblico para la educación tiene sus limitaciones. Noexiste un registro adecuado de cuánto y cómo se orientanlos fondos a educación fuera del MINED. Por ende, ladimensión de esta inversión sólo puede ser un valormínimo aproximado. La evaluación pretende no soloevidenciar las debilidades y fortalezas del sistemacontable sino también ofrecer algunas propuestasorientadas a mejorar la calidad de la informaciónfinanciera.

Determinar el nivel de ejecución presupuestaria20 y deeficiencia21 de la inversión pública en educación es eltercer objetivo. Sin embargo, dadas las limitaciones deinformación mencionadas anteriormente, en laevaluación solamente se hace referencia al nivel deejecución presupuestaria del Ramo de Educación y secuantifican los montos ejecutados de otras institucionespúblicas del gobierno central y las municipalidades delos cuales existe algún registro al cual se tuvo acceso.Con respecto a la eficiencia de la inversión, únicamentese reflexiona sobre algunos aciertos e inconsistenciasentre cómo se asignan algunos recursos y las prioridadesdel plan de educación, ya que se carece de lainformación apropiada para poder profundizar en estetema22. Para terminar, a partir de los resultados de laevaluación se hacen recomendaciones de políticapública orientadas a mejorar los registros del gasto eneducación, aumentar la eficiencia de las inversiones yampliar las alternativas de financiamiento para laeducación.

20 En la evaluación se entiende por nivel de ejecuciónpresupuestaria a la razón entre el presupuesto asignado y elpresupuesto devengado.21 La eficiencia se define como la obtención de los máximosresultados haciendo un uso adecuado de los recursos con unnivel de tecnología dado.22 En términos generales, las instituciones públicas, incluyendoal MINED, no suelen realizar análisis periódicos sobre laequidad, la eficiencia productiva y la suficiencia de la inversiónen educación; y consecuentemente, no se dispone fácilmentede la información apropiada para examinar con detallecualquiera de estos temas.

9

FUSADES-DEES


Para responder a los objetivos de la evaluación se obtuvoinformación correspondiente al período de 2001 a 2005.Se revisaron los informes financieros, las memorias delabores y varios reportes de las instituciones públicasdel gobierno central y local. Para cuantificar el montode inversión pública en educación de otras institucionespúblicas distintas al MINED, se solicitó a un total de 29instituciones que proporcionaran informaciónrelacionada con el tema (anexo 1). También se entrevistóa jefes de programas educativos, gerentes o directoresejecutivos en 21 instituciones del total23. Mediante lasentrevistas se conoció si las instituciones mantenían unregistro adecuado de este tipo de inversión, cuáles eranlos problemas para hacer visible contablemente dichosaportes y se exploró en qué medida sus prioridades deinversión en actividades educativas estaban alineadascon los objetivos del Plan 2021. Debido a que la mayoríade las instituciones consultadas no registranadecuadamente sus aportes a la educación no fue posiblecompletar una serie de datos con los montos ejecutadosen actividades de este tipo a partir de 2001. De allí que lainversión pública total en educación que resulta desumar los fondos provenientes del Ramo de Educación,otras instituciones públicas y las municipalidades, secalculó únicamente para el año 2005.

4. La inversión del Ramo deEducación

El Ramo de Educación es la institución responsable desupervisar y asegurar la calidad, eficiencia y coberturadel sistema educativo nacional, el cual concentra lamayor parte de establecimientos, estudiantes y recursosen el sector público. A continuación se presenta cuál esel tamaño del sistema educativo público y lasimplicaciones financieras que éste tiene para el estado.Posteriormente se define la dimensión del presupuestoejecutado del Ramo de Educación y cómo éste se

23 Se condujeron entrevistas presenciales en 15 instituciones:el Consejo Nacional para la Cultura y el Arte(CONCULTURA) que está adscrito al MINED, 11instituciones del gobierno central distintas al MINED y 3instituciones de educación superior. Otras 6 entrevistas secondujeron por teléfono, 4 en instituciones gubernamentalesy 2 en instituciones de educación superior.

distribuye según la clasificación económica del gasto ysu destino. Se explora con detalle cuánto se ejecuta en laeducación superior y cuáles son los retos de inversiónque ésta enfrenta en el contexto del Plan 2021. Tambiénse argumenta por qué los fondos orientados a lapromoción de la cultura constituyen una inversiónimportante. Para terminar, se reflexiona sobre lasfortalezas y las limitaciones de algunas acciones paramejorar la eficiencia del gasto en educación.

4.1 El tamaño del sistema educativo públicoy sus implicaciones financieras

Según el Censo Matricular 2005, de un total de 6,154establecimientos que atienden los niveles de parvularia,básico y/o media, el 83.8% son públicos y concentrancerca del 87% de la matrícula total equivalente a1,812,168 estudiantes. Se estima, además, que cercadel 48% de la población estudiantil, en su mayoríaperteneciente al sector público, se encuentra en el árearural. Al comparar la matrícula de 2001 y 2005 delcuadro 3, se advierte que el sector público no sóloabsorbe el mayor porcentaje de estudiantes en ambosaños, sino también dicha participación tiende a sercreciente en todos los niveles educativos, excepto en laeducación de adultos. No obstante, esta última continúasiendo fundamentalmente pública al concentrar cercadel 98% del total de matriculados. Mientras el porcentajede matrícula del sector privado disminuyó de 15% a13%, la del sector público aumentó de 85% a 87%. Eneste último sector los incrementos proporcionales másnotables en la distribución de la población estudiantilocurrieron en parvularia y media. Esta tendencia puedeexplicarse por un posible aumento en el costo de laeducación privada que muchas familias no puedencubrir y/o la percepción de los padres de que la calidadeducativa del sector público no es inferior que la delsector privado y puede obtenerse a un costo relativa-mente menor.

La participación del sector público es mayor que la delsector privado en todos los niveles educativos, exceptoen el superior. Aquí la matrícula, el número deestablecimientos del sector público y los recursosdisponibles son inferiores que los del sector privado.Existen 33 instituciones privadas que agrupan a 25

10

FUSADES-DEES


Cuadro 3Matrícula por nivel educativo en los sectores público y privado en 2001 y 2005

(Porcentajes)

Fuente: MINED. Educación de El Salvador en Cifras 1999-2001 y Censo Matricular 2005.

Público Privado Total matrícula Público Privado Total

matrícula

Parvularia 79.44 20.56 214,089 82.49 17.51 242,482

Básica 88.22 11.78 1,244,414 89.60 10.40 1,371,559

Media 65.75 34.25 148,935 71.97 28.03 186,693

Educación de adultos 99.19 0.81 9,970 98.08 1.92 11,434

Total 85.05 14.95 1,617,408 86.88 13.12 1,812,168

Nivel2001 2005

universidades, 4 institutos especializados y 4 institutostecnológicos. Las instituciones públicas, en contraste,son únicamente 7: una universidad estatal, un institutoespecializado y cinco institutos tecnológicos, de loscuales, cuatro son administrados por fundacionesprivadas24. Se estima que de 120,264 estudiantes deeducación superior, solamente el 33.4% perteneció alsector público en 2004 (cuadro 4). Este porcentaje hacrecido cada año debido a los aumentos en la matrículade la Universidad Nacional de El Salvador (UES), que es

24 MINED (2005). Resultados de la calificación deinstituciones de educación superior 2004. San Salvador, ElSalvador.

Cuadro 4Matrícula de educación superior por tipo de institución y

sector público y privado, 2001-2004(Porcentajes)

Fuente: MINED. Resultados de Calificación de Instituciones de Educación Superior2001-2004.

la única universidad estatal. El sector público solamentesobrepasa al privado en tamaño en la educacióntecnológica en donde se encuentra más del 70% de lamatrícula entre 2001 y 2005. En correlación con eltamaño del sector y el tipo de institución, podría esperarseque la inversión en la educación superior pública seamucho menor que la privada excepto en la educacióntecnológica. Como lo muestra la gráfica 3, en 2004, elpresupuesto de la UES representó el 35.8% del totalinvertido en la educación superior (pública y privada);porcentaje que fue incluso 9.4 puntos porcentualesmayor que el de 2001. La inversión en los institutostecnológicos públicos, en contraste, se ha mantenidoconstante en alrededor del 85% del total.


matrículaUniversidades 27.60 72.40 102,495 28.90 71.10 105,889Tecnológicos 75.75 24.25 5,737 77.39 22.61 5,945Inst. especializados 23.05 76.95 1,306 23.76 76.24 1,532Total matrícula 30.07 69.93 109,538 31.37 68.63 113,366


matrículaUniversidades 30.47 69.53 108,914 31.31 68.69 112,193Tecnológicos 74.55 25.45 6,031 72.38 27.62 6,420Inst. especializados 21.83 78.17 1,576 19.99 80.01 1,651Total matrícula 32.63 67.37 116,521 33.35 66.65 120,264

Tipo de institución

2003 2004

Tipo de institución

2001 2002

11

FUSADES-DEES


Fuente: MINED. Resultados de Calificación de Institucionesde Educación Superior 2001-2004.

Gráfica 3Presupuesto de las instituciones de

educación superior públicas y privadas,2001-2004

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2001 2002 2003 2004 2001 2002 2003 2004 2001 2002 2003 2004

Público Privado

Universidades Tecnológicos Inst. especializados

En términos financieros, el tamaño del sistema educativopúblico tiene varias implicaciones importantes. Por unlado, siendo que el tamaño del sector público hasta elnivel de educación media es más grande que el privado,es evidente que el impacto de las políticas públicas deampliación de la cobertura, sobre todo si éstas vanacompañadas de estrategias para mejorar la calidad,demandan más recursos provenientes del fisco. Y, porotro lado, considerando que el Plan 2021 reconoce laimportancia de la educación superior en el desarrollocientífico y tecnológico del país, es válido preguntarseen qué medida los fondos públicos destinados a laeducación superior son suficientes. Podría esperarseque el compromiso del estado con la producción de

conocimiento y la innovación desde las universidades yotras instituciones de educación superior también ejerzapresión sobre las finanzas públicas y exija la búsquedade otras alternativas de financiamiento.

4.2 La dimensión y distribución delpresupuesto de educación

4.2.1 El gasto público en educación y su nivelde ejecución

Aunque el valor nominal del presupuesto ejecutado deeducación ha tendido a crecer, el esfuerzo fiscal ynacional en el sector muestran una tendenciadecreciente. Como se observa en el cuadro 5, elpresupuesto ejecutado del Ramo de Educación aumentóde US$468.8 a US$501.3 millones de 2001 a 2005. Sibien es cierto el presupuesto modificado experimentóla misma tendencia que el ejecutado, ésta no es tan claraal tomar en cuenta los montos correspondientes a 2001;un año excepcional en la cantidad de refuerzospresupuestarios otorgados, debido a la necesidademergente de financiar la reconstrucción de lainfraestructura escolar por el impacto de dos terremotos.A pesar de que mejorar la educación es una de lasprioridades de la política social del gobierno, lasrestricciones fiscales existentes limitan su capacidad paraaumentar substancialmente la inversión en todas las áreassociales.

Cuadro 5Gasto público del Ramo de Educación, de 2001 a 2005

(*) Se refiere al gasto en desarrollo social, excluyendo el gasto en el sistema público de pensiones.Fuente: Ministerio de Hacienda. Informes de la Gestión Financiera del Estado. 2001/2005.

Concepto 2001 2002 2003 2004 2005

Presupuesto asignado (Millones US$) 428.80 471.20 484.50 470.50 483.40

Presupuesto modificado (Millones US$) 519.20 495.50 496.70 485.40 507.10

Presupuesto ejecutado (Millones US$) 472.30 468.80 466.30 463.60 501.30

Porcentaje del gasto público total 19.74 14.03 18.29 16.52 16.01Porcentaje del PIB 3.42 3.28 3.10 2.93 2.95Porcentaje del gasto en desarrollo social (*) 51.76 53.32 52.40 51.54 48.35

Porcentaje de ejecución 90.97 94.61 93.88 95.51 98.86

12

FUSADES-DEES


En los últimos años, uno de los retos del gobierno hasido mantener el gasto social en al menos el 6.1% delPIB, excluyendo el financiamiento al sistema depensiones. Esto ha sido difícil considerando lasobligaciones crecientes del pago de la deuda pública ylas pensiones25. En el caso del Ramo de Educación, elpresupuesto ejecutado disminuyó de 19.74% a 16.01%como porcentaje del gasto público total (esfuerzo fiscal)y de 3.42% a 2.95% como porcentaje del PIB (esfuerzonacional) de 2001 a 2005. En el mismo período, elpresupuesto ejecutado en educación, expresado comoporcentaje del gasto público en desarrollo social, tambiénse redujo de 51.76% a 48.35%(cuadro 5).

Los recursos públicos disponibles son escasos frente atodas las necesidades. Y, Educación compite porrecursos con otras carteras que atienden áreas socialescomo son: salud, vivienda, la red de protección social yel desarrollo local, entre otras. Si bien es cierto, se debenreconocer los esfuerzos del gobierno para elevar el gastopúblico en educación, es claro que si no se definen lasprioridades de política y se articula adecuadamente lapolítica fiscal con la social, difícilmente se podrá cumplircon las metas de desarrollo, incluyendo las del Plan2021. Además, se requiere de una mayor recaudacióntributaria, la búsqueda de financiamiento alternativo y lautilización eficiente de los recursos disponibles.

El nivel de ejecución del gasto del Ramo de Educaciónes bastante alto y su principal fuente de financiamientoes el fondo general. De 2001 a 2005, el porcentaje deejecución del presupuesto de Educación creció de90.97% a 98.86%, por lo que es una de las carteras degobierno que mejor cumple con la programación delos gastos previstos en función de sus objetivos depolítica. Al analizar el presupuesto ejecutado según sufuente de financiamiento en la gráfica 4, se observa quela participación del fondo general no solo es mayor,comparada con la de otras fuentes sino también crecióde 79.5% a 93.1% de 2001 a 2005. Paralelamente, elporcentaje del presupuesto financiado con préstamosexternos disminuyó de 20.5% a 7% en los mismos añosy las donaciones representaron cerca de 0.6% o menos26.

25 FUSADES (2006). Sector Fiscal. ¿Cómo está nuestraeconomía? 2005-2006. Departamento de EstudiosEconómicos y Sociales (DEES). San Salvador, El Salvador.Pág.55.26 Se estima que las donaciones a Educación serían mayoressi se sumaran otras que se canalizan y contabilizan en los

presupuestos de otras instituciones. Por ejemplo la SecretaríaTécnica del Financiamiento Externo (SETEFE) del Ministeriode Relaciones Exteriores, incluye donaciones en supresupuesto que son ejecutadas por el MINED.27 Cálculos propios basados en los datos proporcionadospor el Ministerio de Hacienda en el Informe de la GestiónFinanciera del Estado 2001-2005. San Salvador, El Salvador.

Fuente: Ministerio de Hacienda. Informes de GestiónFinanciera del Estado 2001-2005

Gráfica 4Presupuesto ejecutado por el MINED según

su fuente de financiamiento,2001-2005

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

2001 2002 2003 2004 2005

Fondo G eneral Préstam os Externos Donaciones

La porción del presupuesto proveniente del fondogeneral mantuvo un porcentaje de ejecución por encimadel 96%, mientras que la atribuida a los préstamosexternos apenas alcanzó el 76.8% en 2001 e inclusivebajó hasta el 48.08% en 2004. En 2005, en cambio, elporcentaje de ejecución de los préstamos externosmejoró notablemente y representó el 95.9%, pero enrelación con un monto mucho menor que elcorrespondiente a los años anteriores (cuadro 6)27. Losproblemas para ejecutar proyectos financiados conpréstamos externos podrían estar vinculados con lasdificultades en la programación de la inversión financiadacon estos fondos, el estricto control de los organismosmultilaterales para otorgar los desembolsos y a losposibles atrasos en las licitaciones requeridas para llevara cabo los planes de trabajo.

Es importante añadir que desde 2005, la fuente principalde financiamiento del Ramo de Educación continúasiendo el fondo general y no los préstamos externos;pero considerando que los fondos disponibles no son

13

FUSADES-DEES


Cuadro 6Porcentaje de ejecución del presupuesto del Ramo de Educación, según su

fuente de financiamiento, 2001-2005

Fuente: Ministerio de Hacienda. Informes de la Gestión Financiera del Estado. 2001/2005.

Fondo General 95.52 98.56 99.84 99.71 99.98

Préstamos Externos 76.81 73.28 63.39 48.08 95.92

Donaciones - 83.86 59.87 80.39 -

2004 2005200320022001

suficientes para cumplir con los requerimientosfinancieros del Plan 2021, en el corto plazo los préstamosse vuelven una necesidad. Es necesario recordar quedejar de invertir ahora en la educación significaríaalargar los plazos para alcanzar las metas educativas yretrasar el desarrollo del país. El dilema sobre elfinanciamiento de la educación no estriba únicamenteen cuánto más puede aportar el estado como resultadode los ajustes a la política fiscal, también es convenienterevisar la política de gastos y mejorar la eficiencia en laasignación y ejecución de los recursos. Además, esimportante reconocer la pertinencia de adquirir nuevospréstamos externos siempre y cuando éstos seenmarquen dentro de una política de endeudamientoadecuada.

4.2.2 La composición del gasto ejecutadosegún su clasificación económica

Según su clasificación económica, la mayor proporcióndel presupuesto ejecutado en Educación es para gastoscorrientes. Se estima que de 2001 a 2005, el porcentajede estos gastos creció de 74% a 90.76% debidofundamentalmente al incremento en la partida deremuneraciones. De acuerdo con la gráfica 5,elporcentaje del gasto ejecutado en las remuneraciones alos docentes28 y a otro personal creció de 63.2% a 71.4%de 2001 a 2005. Esta proporción, incluso, podría

28 Se refiere a los docentes de todas las instituciones públicas,incluyendo a los que atienden centros escolares del programaEducación con Participación de la Comunidad (EDUCO).Estos centros escolares son administrados por la comunidady financiados con fondos públicos.

aumentar en los próximos años si los incrementos alpresupuesto de Educación únicamente responden alcompromiso de cumplir con los incrementos salarialesacordados por el MINED y las gremiales de docentes afinales de 200529. Según se determinó, el incrementosalarial de los maestros públicos30 sería de 9% y lossobresueldos de directores y subdirectores aumentaríanen 5%. Se estableció que a los docentes que laborandoble turno se les mejoraría el sobresueldo que recibende $137 a $20031. Además, por primera vez, se incluiráa los docentes del programa Educación conParticipación de la Comunidad (EDUCO) en el escalafónmagisterial por lo que éstos comenzarán a recibir ajustessalariales periódicos a partir de 2007.

En la gráfica 5 también se observa que mientras los gastosde capital tienden a disminuir, las transferenciascorrientes y los gastos en bienes y servicios tienden aaumentar. El relativo alto porcentaje de los fondosdestinados a inversiones de capital en 2001 (23.34%)coincide con la disponibilidad de fondos externos parala reconstrucción de la infraestructura escolar dañadapor los terremotos de ese año. Estos fondos se ejecutarondurante todo ese período, lo cual explica la reduccióngradual en las inversiones de capital hasta 2005 cuandoapenas representaron el 9.1% del gasto. En cuanto a lastransferencias corrientes, se observa que éstasaumentaron de 9% a 15%. Esto puede deberse a losaumentos crecientes en las subvenciones para launiversidad nacional y el interés del gobierno en

29 Este acuerdo se realizó en cumplimiento de la Ley de laCarrera docente, la cual obliga a hacer una revisión salarialcada tres años.30 Excluye a los docentes de EDUCO.31 Aumento del 9% a educadores en 2006. (2005, agosto 11).El Diario de Hoy. (en línea). Recuperado el 11/08/2005.

14

FUSADES-DEES


Fuente: MINED. Gerencia de Análisis e Información.

Gráfica 5Distribución del gasto ejecutado del Ramo deEducación, según su clasificación económica,

2001-2005

05

101520253035404550556065707580

2001 2002 2003 2004 2005

Porc

enta

jes

Remuneraciones

Bienes y servicios

Gastos financierosy otros

Transferenciascorrientes

Inversiones decapital

Transferencias decapital

transferir gradualmente más fondos a los centrosescolares para promover la eficiencia en el uso de losrecursos. De hecho, a partir de 2005, los fondos dirigidosa los centros educativos públicos se transfieren bajo laforma de Presupuestos Escolares32 y son utilizados paracubrir los gastos de operación según sean susnecesidades. Llama la atención que mientras elporcentaje gastado en remuneraciones tiende a creceraceleradamente, la proporción de los gastos para laadquisición de bienes y servicios crece lentamente de2001 a 2004. Podría especularse que este fenómeno esresultado de las limitaciones financieras para llevar acabo la política de ampliación de la cobertura. Es posibleque el incremento en los fondos disponibles para lacontratación de más docentes sean mayores que losfondos requeridos para proveer a las escuelas demateriales educativos y algunos servicios33. El incrementoen los gastos en bienes y servicios del Ramo de Educaciónen 2005, por su parte, coincide con haber asumido laresponsabilidad de cubrir el costo del programa de

32 Los presupuestos escolares para cada escuela se calculanen función del número de alumnos, el costo por alumno másun monto adicional que se establece de acuerdo con el índicede rezago educativo del municipio en donde se encuentre elcentro escolar.33 Por ejemplo, servicios de agua y energía eléctrica,supervisión, asesoría técnica, vigilancia y mantenimiento deinfraestructura y equipo.

alimentos que hasta 2004 había sido financiado confondos externos. En 2005, se estimó que este programaabsorbió cerca del 21.5% del total de los gastosejecutados en bienes y servicios (US$21.34 millones)34.

Por atender un sector intensivo en trabajo, el Ramo deEducación enfrenta, frecuentemente, presiones hacia elalza en sus gastos corrientes, particularmente en lapartida de remuneraciones. No se puede ignorar queestos gastos tienden a crecer en el tiempo en la medidaque se ajustan los salarios y se contratan nuevos docentespara poder ampliar la oferta de servicios educativos.Invertir en mejorar la calidad requiere del uso eficientede los recursos y esto demanda definir con claridad lasprioridades. Las decisiones sobre cómo invertir losrecursos deben partir del entendimiento de que es mejorinvertir en aquellos insumos que más influyen en elproceso de aprendizaje y/o son consideradosindispensables en la construcción de ambientesadecuados para tal fin. Cualquier sistema educativopúblico enfrenta el reto de balancear el costo de lasremuneraciones a docentes con otros gastos corrientesy las inversiones en infraestructura. Este hecho debetomarse en cuenta en la determinación del costo futurode la educación pública y, por ende, en las proyeccionesde presupuesto.

34 Cálculo propio con base en los datos reportados por laGerencia de Análisis e Información del MINED.

15

FUSADES-DEES


4.2.3 El presupuesto ejecutado en Educaciónsegún el destino de los fondos

El presupuesto de Educación se distribuye en diferentesdestinos, pero al menos la mitad de éste ha sido paraatender el nivel de educación básica (cuadro 7). En elperíodo de 2001 a 2005, el porcentaje de inversiónpara la educación básica inclusive creció de 49.9% a58.5% mientras que la proporción destinada a los nivelesde parvularia, media y a la educación formal,combinados, apenas alcanzó el 13.7% en 2005. Engeneral, los fondos para apoyar los programas dereforma e infraestructura educativa y las acciones parafortalecer el acceso y la calidad35 se han mantenido pordebajo del 11% a excepción del año 2003, debido a

Cuadro 7Presupuesto ejecutado por el Ramo de Educación según destino

de 2001 a 2005 (Porcentajes)

1/ En 2001, se sumaron las partidas de Infraestructura Educativa y Modernización de laEducación. En 2002, se sumaron las partidas de Modernización a la Educación yModernización e Infraestructura Educativa.

2/ En 2002, se consideró la partida de Fortalecimiento del Acceso a la Educación.3/ En 2001 se consideró la partida de Servicios Culturales Nacionales, porque la política

presupuestaria y objetivos de esta entidad son consistentes con los de CONCULTURA.4/ En 2001, la cifra ejecutada (US$128,073 miles) es muy superior a la asignada según la Ley

de Presupuesto (US$1,657.14 miles).5/ En 2002, el Informe de la Gestión Financiera del Estado reporta la partida de CONCULTURA

y la de Servicios Culturales Nacionales con montos distintos; sin embargo, la Ley dePresupuesto solamente reporta el monto para CONCULTURA.

Fuente: Ministerio de Hacienda. Informes de la Gestión Financiera del Estado. 2001/2005.

una mayor disponibilidad de recursos provenientes depréstamos externos para programas específicos36 y laconstrucción de escuelas. A lo largo de todo el período,la proporción del presupuesto para dirección yadministración tiende a ser menor y en 2005 nosobrepasa el 3.2%. Además de los gastos mencionadosanteriormente, el resto del presupuesto se distribuye enforma de subsidios a instituciones adscritas y otrasentidades, el Consejo Nacional para la Cultura y el Arte(CONCULTURA), infraestructura cultural y BienestarMagisterial, que es un programa de salud para losdocentes del sistema público. En relación con esteúltimo, cabe señalar que el presupuesto de educaciónúnicamente incluye el aporte del estado, ya que esteprograma es financiado, en su mayor parte, por losaportes privados de los docentes.

35 Incluye acciones para mejorar la gestión educativa de loscentros escolares y las actividades extracurriculares realizadaspor la Dirección Nacional de Educación y la DirecciónNacional de Juventud.

36 En 2003, los programas financiados con préstamos externosde organismos internacionales como el Banco Mundial y elBanco Interamericano de Desarrollo fueron: ReformaEducativa Fase I, Reforma de la Educación Media, Apoyo ala Educación Media Técnica, Infraestructura Educativa yApoyo a Tecnologías Educativas.

Concepto 2001 2002 2003 2004 2005

Dirección y administración 4.53 3.26 3.81 3.73 3.23 Educación parvularia 6.02 6.55 6.99 7.69 7.32 Educación básica 49.88 54.57 54.60 61.67 58.51 Educación media 5.30 5.66 6.09 6.33 6.07 Educación no formal 0.26 0.21 0.25 0.78 0.27 Apoyo a inst. adscritas y otras entidades 11.39 11.93 8.21 9.16 11.42 Modernización de la reforma e infraestructura educativa 1/ 0.73 7.03 15.49 6.03 8.91 Acceso y calidad de la educación 2/ - 0.54 2.06 1.98 1.80 CONCULTURA 3/ 2.51 2.32 2.49 2.47 2.18 Infraestructura cultural 4/ 19.37 0.19 - 0.15 0.19 Servicios culturales nacionales 5/ - 7.62 - - - Bienestar magisterial - 0.12 - - 0.10 Ramo de Educación (millones de US$) 472.32 468.78 466.33 463.58 501.3

16

FUSADES-DEES


La inversión en la educación superior pública secontabiliza en la partida de “apoyo a institucionesadscritas y otras entidades”, pero esta información esparcial. El Ramo de Educación transfiere fondos ainstituciones públicas y privadas, y entre las primeras seencuentran la única universidad nacional y cuatroinstitutos tecnológicos públicos que son administradospor fundaciones privadas, los cuales son: el InstitutoTecnológico Centroamericano (ITCA), el InstitutoTecnológico de Usulután (ITU), el Instituto Tecnológicode Chalatenango (ITCHA) y el Instituto Tecnológico deSonsonate (ITSO)37. Dos instituciones más estánadscritas y son subvencionadas por otras institucionesdel gobierno central: la Escuela Nacional de Agricultura.adscrita al Ministerio de Agricultura (MAG) y la EscuelaMilitar, perteneciente al Ministerio de Defensa.Consecuentemente, el MINED solamente aporta unaparte de los fondos del gobierno central que se destinana la educación superior pública.

Del total de los recursos asignados a las institucionesadscritas y otras entidades del sector público a través delMINED, más del 90% se transfiere a la UES y a los cuatroinstitutos tecnológicos administrados por fundaciones

Cuadro 8Apoyo a instituciones adscritas y otras entidades, 2001-2005

(Porcentajes)

Fuente: Ley del Presupuesto General del Estado. 2001/2005.

Sector 2001 2002 2003 2004 2005

Público 90.7 92.2 91.3 98.1 98.8 Universidad de El Salvador 85.9 83.1 84.8 87.2 88.9 Institutos Tecnológicos 10.2 8.5 7.2 6.1 5.2 Caja Mutual de los Empleados del MINED 3.8 3.2 3.0 2.6 2.2 Federación Salvadoreña de Futbol - 5.2 4.9 4.1 3.6 Comité Nacional de Olimpiadas Especiales 0.1 0.1 0.1 0.05 0.04

Privado 9.3 7.8 8.7 1.9 1.2 Universidades privadas 71.7 73.0 58.8 - - Colegios e institutos - - - 19.4 - Programas Educativos 3.3 3.3 14.7 - - Inst. Privadas sin Fines de Lucro 23.5 22.2 25.2 65.9 79.7 Otros 1.6 1.4 1.2 14.7 20.3

Total público y privado (millones de US$) 30.2 35.6 37.8 41.7 48.0

privadas (cuadro 8). Entre 2001 y 2005, más del 85%de estos recursos fueron transferidos a la UES. Y elporcentaje de las transferencias a los institutostecnológicos adscritos al MINED disminuyó a 5.2% deltotal de las subvenciones, la mitad de lo que representabaen 2001. En términos absolutos, lo que ha ocurrido esque el monto de subsidios otorgados a los institutostecnológicos se ha mantenido constante en US$2.5millones, mientras que los subsidios a la UES hanaumentado. Simultáneamente, los subsidios a lasinstituciones privadas se redujeron de 9.3% a 1.2% de2001 a 2005.

La principal fuente de financiamiento de las sieteinstituciones de educación superior públicas son lossubsidios, aunque la proporción del presupuesto queproviene de los recursos propios es cada vez mayor.Mientras la porción del presupuesto total invertido en laeducación superior que es financiado por el gobiernocentral disminuyó de 83.3% en 2001 a 77.1% en 2004,el porcentaje de los recursos propios aumentó de 16.7%a 22.9% (cuadro 9). Probablemente las mismaspresiones financieras para cubrir los costos de operacióny la rigidez en la capacidad del gobierno para trasladarmás recursos, ha hecho que los institutos tecnológicos yla UES se apoyen cada vez más en fuentescomplementarias de ingresos, como: el pago de cuotasde escolaridad, pago de laboratorios, donaciones, ventade servicios y préstamos externos. Sumando todas las

37 El ITCA es administrado por la Fundación Empresarialpara el Desarrollo Educativo (FEPADE), el ITU por laFundación del Instituto Técnico Industrial (FUNDAITI), yel ITCHA e ITSO por la Asociación AGAPE de El Salvador(AGAPE).

17

FUSADES-DEES


Cuadro 9Presupuesto de instituciones públicas de educación superior por

fuente de financiamiento, 2001-2004

* No incluye el presupuesto de la Escuela Militar Capitán GeneralGerardo Barrios en 2001 y 2002.Fuente: MINED. Resultados de Calificación de Instituciones deEducación Superior 2001-2004.

fuentes de financiamiento, en 2004 la inversión total enla educación superior pública ascendió a US$54.4millones que equivale a casi el doble de lo que se invirtióen la educación media en ese mismo año (US$29.4millones).

Después de básica, el nivel superior absorbe la mayorproporción de recursos públicos para educación, loque sugiere un desajuste presupuestario para otrosniveles educativos. Al hacer el ejercicio de sumar el totalde la inversión en la educación superior pública alpresupuesto del MINED, se observa que no solo se hanusado más fondos públicos para este nivel sino tambiénéstos han crecido más rápido que aquellos destinados ala educación media o parvularia. De tal modo que elporcentaje del presupuesto ejecutado en educaciónsuperior se incrementó de 7.3% a 11.6% de 2001 a2004, cuando su equivalente en media solamenteaumentó un punto porcentual durante ese período(cuadro 10).

Es evidente la existencia de un desequilibrio entre losrecursos presupuestados para cada nivel educativo y lasmetas de política educativa. Por un lado, si se quierealcanzar un nivel de escolaridad promedio de oncegrados para toda la población, como lo estipula el Plan2021, hay que apostarle más al nivel de media. Sin lugara dudas, el cuello de botella de los jóvenes en laprogresión académica para llegar a la universidad oespecializarse en una carrera técnica está en este nivel.Del grupo de población entre 16-18 años de todo elpaís, el 42.6% está fuera del sistema educativo y esteporcentaje es aún mayor para los jóvenes del área rural

38 Cálculos propios con base en Encuesta de Hogares dePropósitos Múltiples, 2004.39 La estrategia de Mejoramiento Gradual de la EducaciónTécnica (MEGATEC) del Plan 2021 responde a estanecesidad. MEGATEC es un sistema que busca la coordinaciónentre las instituciones de educación superior que proveenformación tecnológica y, a su vez, articula este nivel con laeducación media. Más detalles en: MINED (2005).MEGATEC. Plan de Educación 2021. San Salvador, ElSalvador.

(57%)38. Entre las principales razones para no asistir ala escuela se encuentran: la necesidad de trabajar, elcosto de la educación y la falta de interés, la cual puedeestar asociada con la percepción que se tiene sobre loscostos y beneficios de la educación.

Por otro lado, si se quiere promover la educación técnicay tecnológica del más alto nivel y el desarrollo de la cienciay la tecnología, los cuales son otros objetivo del Plan2021, hay que movilizar más recursos para tal fin y elevarla calidad de la educación superior. Esto implica asumirvarios retos. En primer lugar, se debe integrar el sistemade formación técnica y tecnológica del nivel superior,bajo una misma visión y estrategia de desarrollo39. Estosignifica no sólo lograr articular la educación tecnológicacon la universitaria, sino también promover una mayorcoordinación entre los institutos tecnológicos, tantoaquellos adscritos al MINED como la Escuela Nacionalde Agricultura que está bajo el control del MAG. Ensegundo lugar, para elevar la calidad hay que contarcon los recursos para mejorar la infraestructura yrenovar la tecnología de las instituciones del nivelsuperior. En tercer lugar, la eficiencia del gasto público

Años Subsidios (%)

Recursos propios (%)

Total presupuesto US$ *

2001 83.29 16.71 32,579,092.282002 81.6 18.4 37,573,335.782003 74.71 25.29 43,963,387.942004 77.09 22.91 54,440,900.93

18

FUSADES-DEES


Cuadro 10Presupuesto ejecutado en Educación según destino,

incluyendo a educación superior, 2001-2004 (Porcentajes)

1/ Es la suma de las subvenciones, los recursos propios de las instituciones públicas deeducación superior y el monto ejecutado en dirección y administración de institucionesde educación superior. Este último es igual al porcentaje del presupuesto para laadministración de este nivel educativo, según la Ley de Presupuesto.

2/ En 2001, se sumaron las partidas de Infraestructura Educativa y Modernización de laEducación. En 2002, se sumaron las partidas de Modernización a la Educación yModernización e Infraestructura Educativa.

3/ En 2002 se consideró la partida Fortalecimiento del Acceso a la Educación.4/ En 2001 se consideró la partida de Servicios Culturales Nacionales, porque la política

presupuestaria y objetivos de esta entidad son consistentes con los de CONCULTURA.5/ En 2001, la cifra ejecutada (US$ 128,073 Miles) es muy superior a la asignada según la

Ley de Presupuesto (US$1,657.14 miles).6/ En 2002, el Informe de la Gestión Financiera del Estado reporta la partida de

CONCULTURA y la de Servicios Culturales Nacionales con montos distintos; sin embargo,la Ley de Presupuesto solamente reporta el monto para CONCULTURA.

Fuente: Ministerio de Hacienda. Informes de la Gestión Financiera del Estado. 2001-2005 yMINED. Resultados de Calificación de Instituciones de Educación Superior 2001-2004.

mejoraría en la medida que las prioridades de inversiónde los tecnológicos y las universidades estén alineadas alos objetivos del Plan 2021. Y, en cuarto lugar, eldesarrollo de la ciencia y la tecnología demandaaumentar la inversión en investigación científica einnovación que actualmente es muy baja y de calidadcuestionable. De hecho, en 2004 se estimó que elpromedio nacional de inversión en investigación en laeducación superior pública y privada fue de apenasUS$4.4 millones40. Una medida positiva para estimular

40 Cálculos propios con base en los datos del informe: MINED(2005). Resultados de la Calificación de Instituciones deEducación Superior 2004. San Salvador, El Salvador. Estemonto parte de los datos reportados por las instituciones deeducación superior, de acuerdo con lo que ellas consideran

la investigación es la iniciativa gubernamental de creaciónde un fideicomiso que pondrá a disposición del sectorpúblico y privado fondos concursables para promoverel desarrollo científico41. También se podrían crearalgunos incentivos para estimular la inversión privadaen ciencia y tecnología, y la vinculación entre lasinstituciones de educación superior y el sectorempresarial.

como inversión en investigación. Es posible que al ser másestrictos sobre qué debe considerarse como actividad de inves-tigación científica este monto sea inferior que el reportado.41 MINED prepara fondo para la investigación. (2006, junio19). El Diario de Hoy. (En línea). Recuperado el 19/06/06.

Concepto 2001 2002 2003 2004

Dirección y administración 4.3 3.1 3.5 3.5 Educación parvularia 5.9 6.4 6.8 7.5 Educación básica 49.2 53.7 53.2 59.9 Educación media 5.2 5.6 5.9 6.1 Educación superior 1/ 7.3 8.5 9.8 11.6 Educación no formal 0.3 0.2 0.2 0.8 Apoyo a inst. adscritas y otras entidades 5.4 5.1 1.0 0.4 Modernización de la reforma e infraestructura educativa 2/ 0.7 6.9 15.1 5.9 Acceso y calidad de la educación 3/ - 0.5 2.0 1.9

CONCULTURA 4/ 2.5 2.3 2.4 2.4 Infraestructura Cultural 5/ 19.1 0.2 - 0.1 Servicios Culturales Nacionales 6/ - 7.5 - - Bienestar Magisterial - 0.1 - - Total (Millones de US$) 478.9 476.7 478.7 477.6

19

FUSADES-DEES


Es fácil argumentar que todos los niveles educativos sonimportantes en la línea de aprendizaje y en la formacióndel recurso humano nacional, pero de lo que se trata esde definir cuáles son las prioridades de inversión. Elproblema del financiamiento para la educación implicatres dilemas: en cuál nivel educativo se deben asignarmás fondos públicos, cómo se puede mejorar laeficiencia del gasto y qué otras fuentes alternativas definanciamiento pueden ayudar a complementar losesfuerzos del estado en la educación. Para lograr unpresupuesto equilibrado y capaz de responder a losobjetivos de política educativa, el desafío está en sabertraducir las prioridades en formas concretas parafinanciar y asignar eficientemente los recursos.

Para terminar, hay que destacar la importancia de lainversión pública en la cultura, que se canaliza a travésdel presupuesto del Ramo de Educación. Invertir en lacultura de un país es importante en la medida que éstacontribuye a: construir la identidad y el sentido depertenencia a una comunidad, promover valores quedeterminan la estructura de las instituciones y definenlas normas de interacción social y económica42; así comopromover la formación integral de las personas a travésde la creación de espacios para la imaginación, la libreexpresión, la convivencia y la participación. La culturainfluye en el comportamiento humano y tiene un impactoen las decisiones de las personas y en los procesos dedesarrollo económico y social. Es, además, un factorque puede contribuir a explicar las diferencias en elprogreso económico de distintos países y regiones.También se ha demostrado que la educación artísticapotencia las habilidades cognitivas que son transferiblesen el aprendizaje de otras áreas del conocimiento,desarrolla habilidades para la convivencia social yestimula la construcción de significados, la inteligenciavisual y la emocional43. La entidad responsable de

articular la política cultural a la estrategia de desarrollodel país es CONCULTURA, entidad que está adscrita alMINED. El presupuesto de esta institución asciende acerca de US$11 millones. A pesar de que invertir en lacultura es importante, la proporción del presupuestodestinada a actividades culturales ha variadorelativamente poco en los últimos años; y está lejos deaumentar, pareciera que tiende a disminuir (cuadro 7).

Considerando que uno de los objetivos del Plan 2021 espromover la formación integral de las personas, vale lapena reflexionar sobre cómo mejorar la eficiencia y lasuficiencia de la inversión en la cultura que incluye perono se limita únicamente a la educación artística. Alrespecto, hay que señalar primero la relevancia devincular la política cultural a la educativa, un aspecto enel que se ha profundizado muy poco. La misión deCONCULTURA no debe verse aislada de lacorrespondiente al Ramo de Educación. En ese sentido,es recomendable elevar la importancia de la formacióncultural en el currículo nacional y en el de la formacióninicial de docentes, para lo cual se puede aprovechar elconocimiento y la labor de CONCULTURA. Además, sedebe mejorar la calidad de los centros de formaciónartística y garantizar la oferta de programas educativosacreditados ya que a la fecha ninguno de éstos está sujetoa cumplir con un nivel de calidad mínimo ni vinculadoal sistema educativo formal44. Se puede añadir que esimposible distinguir la inversión pública en la educaciónartística de otros tipos de inversión, porque no hay unregistro contable adecuado de este aporte. Finalmente,para mejorar la suficiencia de la inversión pública en lacultura, es obvio que si los fondos públicos son escasosy resulta difícil competir con otras carteras del estado,profundizar en los esfuerzos para promover la cultura yel arte demanda identificar otras alternativas definanciamiento.

42 Se entiende por cultura a la transmisión de una generacióna otra, a través del aprendizaje y la imitación, del conocimiento,los valores, creencias y otros factores que influyen en elcomportamiento. Douglas North señala que la cultura es unarestricción informal que define las normas y la estructura delas relaciones sociales y económicas que moldean a lasinstituciones. Ver: North, D. (1990). Institutions, institutionalchange and economic performance. Cambridge UniversityPress. Págs. 36-45.43 El impacto de la educación artística en el desarrollo cognitivoy social se ha investigado extensivamente. Por ejemplo, cercade 62 trabajos de investigación que exploran cómo a través de

la educación artística se pueden adquirir competencias queson transferibles para reforzar el aprendizaje escolar y lashabilidades para la convivencia han sido recopilados en elinforme: Arts Education Partnerships (2002). Critical links:Learning in the arts and student academic and socialdevelopment, Washington, D.C. Disponible en: http://www.aep-arts.org44 La formación artística en el país es de tipo no formal. Entrelas principales instituciones públicas que la imparten seencuentran: el Centro Nacional de Arte (CENAR), la EscuelaNacional de Danza, el Ballet Folklórico Nacional, el CoroNacional y la Sinfónica Juvenil.

20

FUSADES-DEES


4.3 Algunas acciones para mejorar laeficiencia del gasto en educación

Uno de los grandes desafíos del Ramo de Educación esmejorar su capacidad para asignar más eficientementelos recursos. Para lograr tal objetivo se destacan al menoscuatro acciones: 1. los programas para aumentar laeficiencia interna del sistema; 2. la transferencia de fondosa las escuelas; 3. la focalización del gasto; y 4. el interésen consolidar el sistema de información y análisis de losresultados de la educación.

Un paso importante es la ejecución de distintosprogramas para mejorar la eficiencia interna del sistemaeducativo45. Desde hace varios años, el MINED haimplementado programas de salud y nutrición, los cualestienen un impacto en la asistencia a la escuela y en elrendimiento académico de los niños, como el programaEscuelas Saludables46 y el programa de Alimentación

Escolar. En el contexto del Plan 2021, son positivos losesfuerzos para ampliar el acceso a, al menos, un año deparvularia (programa Juega Leyendo), y hacer énfasisen el primer grado y en los aprendizajes en las áreas delenguaje y matemática (programa Comprendo). Estocontribuiría a desarrollar las competencias que senecesitan para tener un alto rendimiento académico,asegurar la permanencia en la escuela y reducir el costode la repitencia. En 2005, el costo de los estudiantes querepiten grado en la educación básica se estimó enUS$16.95 millones y representó el 5.78% delpresupuesto ejecutado en ese nivel educativo. Tambiénse encontró que éste era mayor en el primer ciclo debásica (1o–3o grado) y en el séptimo grado (cuadro11). Otros programas que contribuyen a reducir larepitencia y la deserción son los programas de

Cuadro 11Costo de los estudiantes repitentes en educación básica del sector público

en 2005

El costo por alumno de educación básica se estima en US$213.87Fuente: Elaboración propia con base en datos proporcionados por el MINED/Gerencia de Análisise Información

Familia (SNF) y ejecutado por el MINED y las siguientesinstituciones públicas: el Ministerio de Salud Pública yAsistencia Social (MSPAS), Ministerio de Gobernación,Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), Ministeriode la Defensa Nacional, Ministerio de Obras Públicas (MOP),Ministerio de Hacienda, Ministerio de Relaciones Exteriores(MIREX), Ministerio de Medio Ambiente y RecursosNaturales (MARN), Administración Nacional de Acueductosy Alcantarillados (ANDA) y el Fondo de Inversión Socialpara el Desarrollo Local (FISDL). Se pueden encontrar másdetalles sobre el programa en: SNF (2005). Programa EscuelaSaludable. “En pro del desarrollo humano”. Documentobase. San Salvador, El Salvador.

45 La eficiencia interna es mayor cuando se producen másresultados educativos a partir de un nivel dado de recursos ose usan menos recursos para producir los mismos resultados.46 El objetivo del programa Escuelas Saludables es contribuira mejorar la calidad de vida de los niños y las niñasmatriculados en los grados de primero a sexto de las escuelaspúblicas del área rural, ofreciendo asistencia en las áreas desalud, nutrición, infraestructura y servicios básicos. Elprograma es administrado por la Secretaría Nacional de la

Grado RepitentesPorcentaje

de repitentes

CR como porcentaje del presupuesto ejecutado en

educación básica

1 231,326 31,847 13.77 6,811,056.98 2.32

2 186,983 10,551 5.64 2,256,522.19 0.77

3 172,903 7,628 4.41 1,631,385.77 0.56

4 163,748 6,647 4.06 1,421,581.18 0.48

5 145,410 5,129 3.53 1,096,929.42 0.37

6 133,680 4,381 3.28 936,956.09 0.32

7 128,077 7,321 5.72 1,565,728.27 0.53

8 111,042 4,216 3.80 901,667.86 0.31

9 98,390 1,538 1.56 328,929.12 0.11

Total 1,371,559 79,258 5.78 16,950,756.87 5.78

Costo de repitentes (CR)

US$Matrícula

21

FUSADES-DEES


Educación Acelerada y Aulas Alternativas47. Paramejorar la eficiencia interna, no se trata de invertir enmuchos programas sino en aquellos que sean más costoefectivos. En la medida que programas como losmencionados anteriormente tengan éxito en reducir larepitencia, se liberarían recursos que podrían serutilizados para ampliar el acceso de la población queestá fuera del sistema escolar y/o elevar la calidadeducativa. La clave está en mantener un sistema demonitoreo de los programas en ejecución, de tal modoque puedan advertirse a tiempo sus limitaciones,reemplazarse o eliminarse según sean sus resultados.

Para optimizar la racionalidad del gasto en educación,se recomienda transferir fondos a los centros escolaresy darles una mayor autonomía. En esta dirección tambiénse ha avanzado. Bajo la forma de PresupuestosEscolares, los centros escolares reciben un monto paracubrir sus gastos de operación y funcionamiento. En2005, se transfirieron US$21.1 millones a 5,131 centroseducativos. Los fondos se asignaron dependiendo deltamaño del centro. Los más pequeños (1-30 estudiantes)recibieron US$40 por estudiante y los más grandes (másde 151 estudiantes) cerca de US$13 por estudiante(cuadro 12). La expectativa es que la eficiencia en lautilización de los recursos mejore en la medida que éstosse asignen según sean las necesidades particulares decada centro. Esta iniciativa no garantiza que las decisionesde inversión local sean las más adecuadas. Algunos

Cuadro 12Presupuesto escolar asignado en 2005

Fuente: MINED. Dirección Nacional de Administración.

centros pueden usar la mayor parte de su presupuestoen mantenimiento de infraestructura o el pago deservicios de agua y electricidad en vez de invertir unamayor proporción del presupuesto en insumos queafectan directamente el aprendizaje, como por ejemplo:salarios de docentes, materiales didácticos, libros u otros.La eficiencia productiva de la inversión local es posibleen tanto el gasto sea racional y contribuya a mejorar lacalidad de los aprendizajes. Lo ideal sería contar coninformación financiera de los centros escolares a fin depoder detectar cómo gastan los recursos y poder evaluarel rendimiento de la inversión. De hecho, el MINED yaplanificó la administración de una encuesta de ingresosy gastos de los centros escolares en 200748. Ladisponibilidad de esta información facilitaría el diseñode medidas correctivas para asegurar el uso eficiente delos recursos.

Otra estrategia que promueve la eficiencia es la defocalización de los fondos según sean las necesidades ylas prioridades de política pública. Una de lasexperiencias más recientes es la participación del MINEDen el Programa Red Solidaria, que es un programainterinstitucional del gobierno para atender a lapoblación en pobreza extrema del área rural. Elprograma se caracteriza precisamente por focalizarrecursos en las familias pobres para facilitarles el accesoa la escuela, a servicios de salud, agua potable,electrificación, infraestructura estratégica, capacitaciónpara el trabajo y microcrédito. Entre 2005 y 2006, RedSolidaria ha realizado acciones en 32 municipios deextrema pobreza que fueron identificados a través del

48 Información proporcionada por la Dirección dePlanificación Educativa en diciembre de 2006.

47 El programa de Educación Acelerada ofrece la oportunidadde nivelar la escolaridad de los jóvenes con más de dos añosde edad cronológica a la correspondiente al grado que cursan.Aulas Alternativas busca aumentar la retención de losestudiantes de 7 a 12 años a través de la integración en unmismo salón de clases a estudiantes de diferentes grados.

Rango de estudiantes

Costo por alumno

1 - 30 127 3,050 123,235.00 40.40

31 - 60 501 23,342 688,846.20 29.51

61 - 100 761 60,799 1,312,910.00 21.59

101 - 150 855 105,526 1,850,788.00 17.54

151 en adelante 2,887 1,374,402 17,132,265.40 12.47

Total 5,131 1,567,119 21,108,044.60 13.47

Presupuesto (US$)Matrícula

Número de centros

escolares

22

FUSADES-DEES


Mapa de Pobreza, y el MINED ha invertido cerca deUS$2.7 millones49. La inversión en educación cubre lapuesta en marcha de distintos programas como son:Redes Escolares Efectivas, Educación Acelerada,Alfabetización de Jóvenes y Adultos, AlimentaciónEscolar y las transferencias de presupuesto a las escuelas.Un punto a destacar es que para determinar cuálesmunicipios requieren intervenciones específicas, elMINED ha creado el Índice de Rezago Educativo,instrumento que combina indicadores de eficienciaeducativa y falta de servicios. La focalización de recursostambién se puede diseñar en función de niveleseducativos, áreas temáticas y dependiendo de la costo-eficacia de los programas. Quizá lo que hace falta esconsolidar un sistema de información más ágil y prácticoque facilite la toma de decisiones respecto hacia cuálesprogramas, tipo de población o niveles educativos sedeben apuntar más recursos.

Contar con la información para evaluar la eficienciaproductiva de la inversión puede ayudar a marcar ladiferencia en la toma de decisiones concernientes alfinanciamiento para la educación. En varios países, losministerios de educación tienen a su disposición unaunidad especializada para recolectar este tipo de

Recuadro 3El análisis del financiamiento para la educación en los Ministerios de Educación.

Algunos ejemplos

Fuente: Elaboración propia

Chile Ministerio de Educación.

Planificación y Presupuesto:! Recursos Financieros! Informática y computación! Inversiones! Estudios y Desarrollo

– Financiamiento para laeducación

Malasia Ministerio de Educación División de Planificación e

Investigación Unidad de Análisis de Costos

Estados Unidos Departamento de Educación Nueva Jersey

! División de finanzas– Política fiscal– Presupuesto escolar– Infraestructura escolar– Transporte– Transferencias a

escuelas

Corea Ministerio de Educación y

Desarrollo de RecursosHumanos! División de Planificación

Fiscal– Finanzas de la educación

local– Planificación de

infraestructura educativa– Planificación de

emergencias

información y evaluar el rendimiento de la inversión. Encada país, esta unidad puede estar organizada de distintamanera o concentrarse en un área en particular. EnChile, por ejemplo, el Ministerio de Educación tienedentro del Departamento de Planificación y Presupuestouna unidad de Estudios y Desarrollo en donde se tratanlos temas relacionados con el financiamiento. En EstadosUnidos, cada estado cuenta con un Departamento deEducación y una división de finanzas. En Nueva Jersey,por ejemplo, esta división es responsable de desarrollary mantener la política fiscal y promover la eficiencia alinterior de las escuelas públicas, así como asignar lospresupuestos y otras transferencias a las escuelas.También se encarga de los temas de infraestructura ytransporte escolar. Otros países como Corea y Malasia,también disponen de una oficina especializada en estaárea al interior de la gerencia de planificación. EnMalasia, en particular, el departamento de Análisis deCostos, evalúa la eficiencia productiva de los programas;además éste constituye el tanque de pensamiento (“thinkthank”) en materia de políticas educativas al interior delMinisterio de Educación de ese país (recuadro 3).

En El Salvador, el MINED ha progresadosignificativamente en el establecimiento de un sistemade información, pero falta volverlo más eficiente. Tambiénse requiere fortalecer la capacidad de análisis paraorientar la toma de decisiones de política educativa. El

49 Información proporcionada por el programa Red Solidariaen junio de 2006.

23

FUSADES-DEES


sistema de información del MINED tiene algunasdebilidades. Hay mucha información dispersa ya queésta se recolecta en distintas unidades al interior de lainstitución. Por ejemplo, la Gerencia de RecursosHumanos reúne información sobre el número y lossalarios de los docentes; la Dirección Nacional deInfraestructura Educativa, maneja información sobre lascondiciones físicas de las escuelas y el terreno; laDirección Nacional de Monitoreo y Evaluación, mantienelas estadísticas educativas y le da seguimiento a losresultados de los procesos educativos; la DirecciónNacional de Educación Superior, posee la base deindicadores de calidad de las instituciones de educaciónsuperior del país; y la Gerencia de DescentralizaciónAdministrativa, lleva el registro de las transferencias a loscentros educativos (presupuestos escolares), a lasescuelas EDUCO y al programa Red Solidaria.

Con el propósito de superar las limitaciones del sistemade información, en 2006 se creó la Gerencia de Análisise Información bajo la Dirección de PlanificaciónEducativa. Su misión es “ser una unidad productora deanálisis de indicadores e información relevante para latoma de decisiones de política educativa”50. Además deconocer la estructura y el contenido de las distintas basesde datos que existen al interior del MINED y las de otrasinstituciones públicas o privadas, otro objetivo específicode la gerencia es realizar estudios de costo beneficio ycosto eficiencia. En la práctica también ejerce la funciónde servir de enlace entre distintas unidades que manejaninformación y aquellas que la requieran. Actualmente elpersonal de esta unidad no dispone de suficiente tiempopara realizar estudios y análisis. Hay pocos técnicos paraatender todas las demandas de información; y, dado queno hay un manejo centralizado de las bases de datos, seinvierte mucho tiempo identificando, revisando yconsolidando la información existente. Se espera queen el futuro, la gerencia acumule experiencia y sefortalezca con los profesionales y el equipo indispensablepara desempeñar sus funciones. Es necesario reconocerla importancia de esta unidad en el MINED; apoyar sudesarrollo contribuiría a mejorar la capacidadinstitucional para tomar decisiones de política yadministrar mejor los recursos para la educación.

50 Información proporcionada por la Gerencia de Análisis eInformación. Dirección de Planificación del MINED.

5. El aporte de lasmunicipalidades

Los gobiernos locales destinan una porción de susrecursos al mejoramiento de la educación que deberíacontabilizarse dentro del total de inversión pública eneste sector. En esta sección se detalla a cuánto asciendeeste aporte de las municipalidades a partir de lainformación disponible en los registros del Ministeriode Hacienda (MH) y el Instituto Salvadoreño deDesarrollo Municipal (ISDEM), el cual administra elFondo para el Desarrollo Económico y Social de losMunicipios de El Salvador (FODES)51. También se señalaque la cuantificación de la inversión de lasmunicipalidades es parcial, debido a las limitaciones queexisten actualmente en el sistema de registro de estainformación. Seguidamente, se reflexiona sobre laimportancia de lograr que los esfuerzos locales de apoyoal sistema educativo estén alineados con los objetivosdel Plan 2021.

5.1 La cuantificación de los aportesmunicipales

Los registros contables actuales de la inversión de lasmunicipalidades no permiten saber con exactitud cuántose destina a educación y cómo se invierten los recursos.A partir de la revisión de los registros contables del MH,se conoce que no todas las alcaldías reportan laejecución de sus gastos a tiempo o en forma adecuada.En 2005, de 262 municipalidades que tiene el país,solamente 174 reportaron información relacionada conla ejecución de su presupuesto al MH. Y, de ese total, 74registraron inversiones en “proyectos y programaseducacionales” por un monto de US$2.4 millones; y 46municipalidades contabilizaron sus gastos en educaciónbajo la partida de “transferencias” (corrientes o decapital). Esta partida incluye el pago de bienes y servicios

51 El FODES es un fondo público creado por mandatoconstitucional para promover la ejecución de proyectosproductivos o sociales que respondan a las necesidadesparticulares de cada localidad.

24

FUSADES-DEES


para las escuelas, la contratación de proveedores paraejecutar obras y/o el ofrecimiento de becas a estudiantes.Para determinar el monto de las transferencias destinadasa educación (US$434,950.22), se hizo un escrutiniodel contenido de los balances contables de cadamunicipalidad, ya que este tipo de información no estádisponible de manera directa. En total se estimó que lasmunicipalidades invirtieron en programas educacionalesy transferencias al menos US$2.9 millones en 2005. Estacantidad es un monto mínimo de inversión, ya quecorresponde únicamente a los registros del 66.4% delas alcaldías que enviaron sus reportes al MH durante elejercicio fiscal de 2005. Se debe aclarar que lainformación disponible no permite determinar conprecisión el destino de los fondos para educación; enotras palabras, se desconoce cuánto se ejecutó en becas,salarios del personal, infraestructura u otros gastos52.

El ISDEM, por su parte, únicamente registra la inversiónde las municipalidades en infraestructura escolar conrecursos del FODES. Según el cuadro 13, este tipo deinversión creció de US$1.76 millones a US$3.51millones de 2001 a 2005, llegando a representar el 4.4%del total de los fondos de inversión en el último año53. Seestima que casi el 54% de la inversión total eninfraestructura escolar se concentró en la región centraldel país, el 20.6% en la región oriental, el 14.3% en laregión occidental y el 11.2% en la región paracentral.

52 Datos proporcionados por la Dirección General deContabilidad Gubernamental del Ministerio de Hacienda enjunio y agosto de 2006.53 El 80% del FODES es para el desarrollo de proyectos deinversión y el 20% para gastos de funcionamiento.

Cuadro 13La inversión de las municipalidades en infraestructura escolar

con recursos del FODES, 2001-2005

* Los datos son preliminares. Solamente se ha incluido información de alrededor del80% de de las municipalidades.Fuente: ISDEM.

El aporte municipal a la educación, calculado a partirde los datos del ISDEM, debe considerarse como unmonto mínimo aproximado por varias razones. Enprimer lugar, los datos corresponden a la informaciónproporcionada por alrededor del 80% del total dealcaldías del país. Dentro del 20% restante, hay variasalcaldías que tienen dificultades técnicas y administrativaspara llevar una buena contabilidad gubernamental.Algunas mantienen registros contables no actualizadoso simplemente rinden cuentas sobre la ejecución de susgastos muy tardíamente. En segundo lugar, los informesfinancieros sobre las municipalidades que mantiene elISDEM no incluyen la inversión en educación que seejecuta usando los fondos provenientes de otras fuentesde ingresos distintas al FODES. Y, en tercer lugar, el registrodel ISDEM no distingue otros gastos en educación quepueden estar siendo financiados con el FODES pero queno se registran adecuadamente. Por ejemplo, algunasalcaldías donan terrenos a las escuelas o destinan partede sus recursos para el pago de salarios de docentes, lacompra de mobiliario y equipo, becas u otros gastos(recuadro 4).

A excepción de la inversión en infraestructura escolar,otros gastos educativos que pueden ser cubiertos conrecursos del FODES carecen de un registro detallado.De acuerdo con el sistema de contabilidadgubernamental del ISDEM, cualquier gasto en educaciónque no sea en infraestructura escolar se debe contabilizaren la partida de “otros gastos”. Como se observa en lagráfica 6, cerca del 30.3% del total de la inversión con elFODES se destinó a “otros gastos” en 2005, que es lasegunda área de gestión municipal que concentra másrecursos, después de la dedicada a la construcción y

2001 53,264,939.85 1,758,195.65 3.30

2002 69,062,407.70 2,092,924.06 3.03

2003 75,383,332.81 1,794,742.00 2.38

2004 84,226,251.76 2,969,984.94 3.53

2005* 79,575,404.54 3,509,189.34 4.41

Año Inversión US$

Inversión en infraestructura

escolar

Inversión en infraestructura escolar

(%)

25

FUSADES-DEES


Maestros recibirán ayuda de alcaldía. (2004, marzo 9). El Diario de Hoy. (En línea:www.elsalvador.com). Tres maestros laborando en el Centro Escolar la Campanera y cuatro en elCentro Escolar San Antonio que trabajaban ad honores en el Cantón El Limón, recibirán una ayudaeconómica de 1,386 colones mensuales cada uno por parte de la alcaldía. Esta ayuda se entregaradurante tres meses mientras se resuelve y se les asigna una plaza oficial.

La alcaldía dona inmuebles al MINED (2005, octubre 19). El Diario de Hoy. (En línea:www.elsalvador.com). La municipalidad de San Salvador entregó el inmueble en el que funciona elCentro Escolar Salvador Mugdan en comodato al MINED. Otras propiedades serán donadas a seisinstituciones educativas localizadas en la periferia de la ciudad capital.

Alcaldía subsidia a 700 estudiantes (2005, abril 19). La Prensa Gráfica. (En línea:www.laprensagrafica.com). La alcaldía de El Tránsito ha asumido el pago de cuotas escolares a 700estudiantes de educación media a través de un programa de subsidios. Se calcula que un total deUS$26,000 anuales se entregaran este año en concepto de becas.

780 alumnos beneficiados con CRA en centro escolar (2005, mayo 8). La Prensa Gráfica. . (Enlínea: www.laprensagrafica.com).780 estudiantes del Centro Escolar San Francisco de Asís fueronbeneficiados con la creación y el equipamiento del Centro de Recursos de Aprendizaje (CRA). El costototal de equipamiento ascendió a US$46,998 de los cuales US$22,200.68 fueron proporcionados por laalcaldía municipal de San José Guayabal en el departamento de Cuscatlán.

Recuadro 4Ejemplos que ilustran distintos aportes de las municipalidades a la educación

Fuente: Recopilación propia.

Fuente: ISDEM.

Gráfica 6La inversión con recursos del FODES por

área de gestión en 2005

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%

Terminales

T iangues

Rastros

Cementerios

Desechos Sólidos

Infraestructura de Salud

Alumbrado Público

Mercados

Parques

Preinversión

Infraestructura escolar

Canchas

Electrificación Rural

Infraestructura de Agua

Otros

Caminos y calles

26

FUSADES-DEES


mantenimiento de “caminos y calles”. Con lainformación disponible es imposible saber con exactituda cuánto ascienden los gastos en educación que sesuman a la partida de “otros gastos”. El detalle de estainformación, solo se podría encontrar en los informesfinancieros de las alcaldías, siempre y cuando éstasidentifiquen con claridad los gastos corrientes y decapital asociados con el sector educación.

Determinar con precisión cuánto invierten lasmunicipalidades en educación es imposible porque losregistros contables que existen son inadecuados yademás persisten dificultades en la capacidad para rendircuentas de algunas alcaldías. Para superar esta situaciónes recomendable mejorar el catálogo de cuentas y exigircon cierto detalle el registro de los gastos en educación.Otra opción sería realizar una encuesta periódica a lasmunicipalidades que permita contabilizar el total de losgastos en educación, las fuentes de ingresos y cómo seasignan los recursos.

5.2 La alineación de los esfuerzos localescon el Plan 2021

Si mejorar la educación es un objetivo estratégico parael país, todos los esfuerzos de inversión deberían estaralineados en esta dirección de alguna manera. Lasmunicipalidades aportan recursos al sector que sonimportantes en la medida que complementan lasiniciativas del gobierno central y responden a necesidadesespecíficas de la localidad. Considerando los problemaspara cuantificar el aporte de las municipalidades a laeducación, puede deducirse que éstas destinan al menosUS$3.5 millones a esta área de desarrollo social. Sedesconoce cuánto más aportan y cuál es la eficiencia yeficacia de cada dólar invertido. Contar con este tipo deinformación requiere mejorar los registros contablesde los gastos en educación e implementar un sistema deevaluación de proyectos en las municipalidades. El retoes sumar las distintas acciones y enmarcarlas dentro dela misma visión para que en forma coherente contribuyana alcanzar las metas educativas nacionales.

Sin una visión clara de cuáles son los objetivos del país,podría esperarse que los aportes de los gobiernos localesa la educación, en la mayoría de los casos, sigan siendopoco sistemáticos, tiendan a ser fortuitos o respondan auna exigencia política coyuntural. En la medida que losgobiernos locales comprendan la relevancia de contarcon un plan de largo plazo como el Plan 2021, losrecursos que asignan a la educación se traducirían enuna forma clara de apoyo desde la base hasta el logro delas metas nacionales. Desde la gestión municipal, estosignificaría adquirir el compromiso de planificar lainversión, alineando la voluntad local con los objetivosdel plan nacional de educación.

6. La contribución de otrasinstituciones públicas

Hay otras instituciones gubernamentales quecontribuyen a la educación y cuyo aporte no secontabiliza dentro de la inversión pública total en estaárea social. En un sentido estricto, en cada país lainversión pública en educación que se toma en cuentaes usualmente la que se canaliza a través del Ministeriode Educación. Es común pasar inadvertidas lascontribuciones de otras instituciones pública quebrindan algún tipo de apoyo a las escuelas públicas oimplementan programas educativos. En El Salvador,algunas de ellas destinan recursos para mejorar lainfraestructura de los centros educativos públicos, ladisponibilidad de ciertos insumos para el aprendizaje oel acceso a la escuela. Otras instituciones, en cambio,ejecutan programas de formación en salud, medioambiente, educación física y deportes o prevención dela violencia, entre otras áreas de formación. Estosprogramas pueden estar dirigidos a la población dentroo fuera del sistema educativo. También se puedenencontrar contribuciones en el área de la educacióninicial no formal, así como en la formación de profesionesespecíficas, incluyendo a la carrera militar y a la policial.

Aunque se reconoce la importancia de todas estascontribuciones a la educación, aún no existe un registrocontable que permita conocer con exactitud a cuánto

27

FUSADES-DEES


asciende tal aporte. Tampoco se conoce cuál es el gradode coordinación que pueda existir entre los distintosesfuerzos públicos y el plan nacional de educación, elcual podría considerarse como el eje de la estrategia dedesarrollo de los recursos humanos del país. Tomandoen cuenta lo anterior, el objetivo de este apartado esdeterminar en qué medida puede calcularse el montoaproximado de la inversión en educación de otrasinstituciones públicas distintas al MINED. Además, seseñalan los principales problemas de registro de estainformación y se comenta sobre el grado de alineaciónentre las diferentes iniciativas públicas de apoyo a laeducación que se han podido constatar.

6.1 El monto de inversión: ¿se puedemedir?

La principal dificultad para estimar con exactitud lacontribución de otras instituciones públicas a laeducación es que no existe un sistema de registroadecuado de esta información. Por lo general, la mayoríade instituciones gubernamentales distintas al MINED, queapoyan de alguna forma a la educación, no llevan unregistro detallado de sus contribuciones. Esto se debe aque sus sistemas de registro están diseñados en funcióndel catálogo de cuentas nacionales que determina elMinisterio de Hacienda, el cual limita la explicación dealgunos gastos. En muchos casos, los aportes a laeducación se encuentran ocultos dentro de otraspartidas presupuestarias, tales como: transferencias,programas internos o proyectos. Otras instituciones soncapaces de movilizar recursos privados para educaciónque no se incluyen dentro del flujo de fondos disponiblesque permiten la ejecución de proyectos públicos. Dentrode este grupo se encuentran la Secretaría de la Juventud(SJ) y el Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP),los cuales tienen la capacidad de movilizar fondosprovenientes de organismos de la cooperacióninternacional, embajadas y la empresa privada, entreotras instituciones privadas.

Un caso muy particular es el del Fondo de Inversiónpara el Desarrollo Local (FISDL), ya que además demovilizar recursos para programas de desarrolloeconómico o social, es también ejecutor de proyectosde otras instituciones públicas, incluyendo al MINED.

De allí que puede resultar un poco complicado distinguirlas inversiones en educación con fondos FISDL de otrasinversiones y evitar la doble contabilidad. Además, hayaportes a la educación que ni siquiera se contabilizanen los presupuestos gubernamentales porque no sonmonetarios sino más bien en horas de asesoría técnica aprogramas específicos; por ejemplo, la contribución delInstituto Salvadoreño de Desarrollo de la Mujer(ISDEMU) en el diseño e implementación de programaseducativos con enfoque de género; o las asesoríastécnicas brindadas por el Ministerio de RelacionesExteriores (MIREX), el Ministerio de Gobernación y elMinisterio de Hacienda al programa EscuelasSaludables.

En síntesis, aunque se lleve una contabilidad ejemplarusando la partidas de gastos establecidas en el catálogode cuentas, se pueden advertir dos problemas en elsistema de registro de la inversión en educación de otrasinstituciones públicas. Por un lado, no todas lascontribuciones son monetarias y se contabilizan en lospresupuestos gubernamentales; y, por otro lado, el gradode agregación de los registros contables no garantizaque se puedan identificar con facilidad las inversionesque son estratégicas para el país, como las orientadas amejorar la educación.

¿Se puede medir a cuánto ascienden las contribucionesa la educación provenientes de otras instituciones delgobierno central distintas al MINED? Con las limitacionesque presentan los registros de esta información, esimposible saber con exactitud este dato. Sin embargo,es posible rastrear algunas contribuciones y calcular unmonto mínimo aproximado de inversión. A partir de losdatos proporcionados por 18 instituciones públicas(cuadro 14), puede deducirse que al menos US$61.7millones, adicionales a los fondos provenientes delMINED y los gobiernos locales, se invierten en laeducación. Este total representa casi el 5% de la sumade los presupuestos ejecutados de todas las institucionesque reportaron el valor de sus aportes.

Considerando únicamente los aportes a la educaciónque se pueden contabilizar en estas 18 instituciones, losmayores montos de inversión se orientaron a: laformación profesional (al menos US$16.0 millones), elprograma Escuelas Saludables (US$12.4 millones), endonde la mayor parte de los fondos se destinó a lasáreas de salud e infraestructura vial cercana a las

28

FUSADES-DEES


Cuadro 14La contribución de otras instituciones públicas a la educación que se puede

contabilizar en 2005

1/ Incluye el presupuesto de la Escuela Militar Cap. Gral. Gerardo Barrios de 2004 y las remuneraciones a losdocentes hora clase de 15 escuelas de formación militar. No se pudo determinar el valor monetario de lacontribución al programa Escuelas Saludables.

2/ El presupuesto de la Escuela Nacional de Agricultura corresponde a 2004. El apoyo al programa de alfabetizaciónincluye la remuneración de los facilitadores y la compra de material didáctico.

3/ Monto asignado4/ El CNSP forma parte de la Presidencia de la República, pero se ha separado de esta institución para destacar

su contribución.5/ El monto es relativamente bajo porque solamente se incluye el costo de la asistencia técnica al programa. Esta

institución moviliza recursos y no da una contribución monetaria directa al programa Escuelas Saludables.Fuente: Elaboración propia a partir de los datos proporcionados por las instituciones públicas.

Tipo de apoyo al sector educación

Ministerio de Defensa 1/ 458,859.29 107,160,800.00 0.43

SNF 500,000.00 1,718,456.67 29.10

MARN 25,000.00 21,985,800.00 0.11

- Escuela Nacional de Agricultura

- Escuelas saludables: huertos escolares

- Infraestructura escolar

- Apoyo a programas de alfabetización

MSPAS 6,643,261.80 273,910,800.00 2.43

MOP 3/ 4,740,000.00 210,426,400.00 2.25

ANDA 35,103.94 110,444,300.00 0.03

- Escuelas saludables: agua y saneamiento

- Transferencias condicionadas a la asistencia

a la escuela (Red Solidaria)

- Capacitación en desarrollo local

INSAFORP 16,015,900.00 16,015,900.00 100.00

ISNA 11,697,700.00 11,697,700.00 100.00

CNSP 4/ 32,000.00 975,160.00 3.28Presidencia de la República 3/

- -

BecasEducación para prevención de la violencia (Programa Projóvenes)

8,423,345.00 91,730,700.00 9.18

ISTA 82,716.68 2,299,300.00 3.60

MIREX 5/ 650.00 35,687,900.00 0.002Ministerio de Hacienda 5/ 1,200.00 49,403,000.00 0.002

Ministerio de Gobernación 5/ 50,000.00 209,281,600.00 0.024

INDES 282,097.50 10,397,500.00 2.71

ANSP 9,575,000.00 9,575,000.00 100.00

61,705,218.11 4.97

4.63

Deporte estudiantil

Formación en seguridad pública (carreras policiales)

Escuela saludable

Escuela saludable

42,470,800.00 3.43

Escuela saludable

FISDL 1,456,389.57

36,417,500.00

Educación para prevención de la violencia

MAG 2/ 1,685,994.33

Donación de terreno

Inversión en educación

(US$)

Presupuesto ejecutado

(US$)

Porcentaje del presupuesto

ejectuado invertido en educación

1,241,598,616.67

Educación militar

Escuelas saludables

Institución pública

Total

Escuelas saludables: educación ambiental

Escuelas saludables: salud y nutrición

Escuelas saludables: infraestructura vial

Escuelas saludables: agua y saneamiento

Formación profesional

Educación inicial, protección y reeducación

29

FUSADES-DEES


escuelas; los programas de educación inicial no formal,protección y reeducación que implementa el InstitutoSalvadoreño de Atención a la Niñez y la Adolescencia54

(US$11.7 millones); la formación policial (US$9.6millones); becas (US$5.4 millones) y los programas deeducación para prevención de la violencia (US$3.1millones) del Consejo Nacional de Seguridad Pública(CNSP) y la Presidencia de la República. Cabemencionar que algunas de estas instituciones destinanuna mayor proporción de su presupuesto a acciones deapoyo al sector educación que otras, dependiendo decuál sea su misión o el tipo de proyectos de desarrolloque ejecuten. Por ejemplo, el Instituto Salvadoreño deFormación Profesional (INSAFORP), que es la instituciónrectora de la formación profesional en el país, invierte el100% de sus recursos en esta tarea. La SecretaríaNacional de la Familia (SNF), que es la entidadresponsable de coordinar la ejecución de EscuelasSaludables destina cerca del 29% de su presupuesto aeste programa; y lo que impulsa al Ministerio deAgricultura (MAG) a dedicar el 4.6% de su presupuestoa apoyar la formación del recurso humano, es sucompromiso con la educación agrícola y el desarrollodel área rural.

En definitiva, si bien es cierto que no se puede saber conprecisión el monto total de inversión de otras institucionespúblicas a la educación, la cantidad que puedecontabilizarse no es despreciable. Y aunque muchas delas iniciativas de apoyo a la educación sean oportunas ybuenas, esto no significa que estén articuladas a unapolítica de formación de los recursos humanos del país.Resultaría muy complicado tratar de cuantificar en formasistemática y periódica todas las contribuciones a laeducación. Pero atendiendo a su pertinencia yconsistencia con las prioridades educativas nacionales,sería conveniente tratar de registrar adecuadamente, almenos, aquellas inversiones que sean consideradasestratégicas.

6.2 Los retos para optimizar el uso de otrosrecursos públicos

A pesar de que varias instituciones financian accionesde apoyo a la educación, pareciera que estas iniciativascarecen de coordinación. En la práctica muy poco se hareflexionado sobre cómo articular todas lascontribuciones a la educación en función de losobjetivos y metas del Plan 2021. Si bien es cierto quetodos los aportes son importantes, no todos sonestratégicos. Para evitar la duplicación de esfuerzos o ladispersión de tareas, es imprescindible identificarprogramas en áreas claves que es necesario potenciar.Por ejemplo, si una de las acciones prioritarias espromover la alfabetización y la capacitación laboral dejóvenes y adultos, valdría la pena coordinar las accionesde todas aquellas instituciones que participan enactividades de esta naturaleza. Entre éstas se encuentranel MAG y el INSAFORP. Si uno de los objetivos es contarcon ambientes físicos adecuados para el aprendizaje,hay que asegurar la participación conjunta del MOP,ANDA, FISDL, ISTA y otras instituciones que brindenrecursos para mejorar la infraestructura escolar y losbienes que demandan los centros educativos. En la laborde educar para prevenir la violencia, que es un problemasocial actual, se puede buscar una mejor interacciónentre el MINED, el ISNA, la Secretaría de la Juventud, elCNSP y la Presidencia de la República55. Y, en la búsquedade la formación integral de las personas, seríaconveniente que el MINED aprovechara mejor laexperiencia y los recursos del Instituto Nacional de losDeportes (INDES), en la promoción de la educaciónfísica y los deportes (recuadro 5).

55 La Presidencia de la República incluye en su presupuestolos gastos de ejecución de Prójovenes, que es un programa deprevención social de la violencia y la delincuencia juvenilfinanciado con fondos de la Unión Europea y representadopor el CNSP, entidad adscrita a la Presidencia. El programatiene cinco componentes: fortalecer la organizacióncomunitaria, promover el desarrollo integral de las familias,mejorar la oferta educativa de los centros escolares, ofrecercapacitación laboral e implementar programas de rehabilitaciónde jóvenes con problemas de drogadicción y de reinserciónsocial de pandilleros. El énfasis del programa está en laeducación y la reeducación de los jóvenes y sus familias paraforjar ciudadanos integrales y evitar los círculos de violencia.

54 El Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de laNiñez y la Adolescencia (ISNA) está adscrito al MINED apartir de 2006 según el Decreto Legislativo No. 21 de fecha15 de junio de 2006, publicado por el Diario Oficial, TomoNo. 72 el 7 de julio del mismo año.

30

FUSADES-DEES


Desde la perspectiva de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y laCultura (UNESCO), la educación física y los deportes contribuyen a desarrollar el potencial cognitivoy físico de las personas. Los sistemas educativos, por su parte, constituyen el medio básico paraconstruir el bienestar físico y mental. La práctica de los deportes es un medio para formar en valorespara la convivencia, tales como: el respeto a las reglas, el rechazo a la trampa, el aprecio por el trabajoen equipo y el respeto al ganador. El deporte también ayuda a los jóvenes a fortalecer su autoestima yfomentar la disciplina, la igualdad y la cooperación, por lo que se considera un medio para prevenir laviolencia y fomentar la cultura de paz56.

De acuerdo con el marco legal vigente57, la obligación pública de fomentar la educación física y losdeportes es compartida por el INDES y el MINED. El INDES es responsable de la formulación y eldesarrollo de la política nacional de los deportes, mientras que el MINED garantiza que la educaciónfísica y los deportes se practiquen en todos los niveles del sistema educativo. Como resultado de esadivisión del trabajo, el INDES promueve el deporte comunitario y de alto rendimiento y trabaja enconjunto con el MINED en el desarrollo del deporte estudiantil.

Tanto el INDES como el MINED tienen el compromiso de crear las condiciones para que todos losestudiantes tengan acceso a la educación física y a la práctica de los deportes. Una de las políticas delINDES es lograr la masificación del deporte en el país. Alcanzar esta meta fuera relativamente más fácilsi dentro del sistema educativo público, la educación física se ofreciera con la misma intensidad ycalidad desde parvularia hasta el nivel de educación superior. Para ello se debe contar con maestros deeducación física y deportes calificados y tener acceso a la infraestructura y los recursos mínimosnecesarios. Sin embargo, desde que se cerró la Escuela Superior de Educación Física y Deportes de ElSalvador, no existe un programa oficial de formación inicial de maestros en esta área educativa. Haymuchas escuelas que no tienen programas de educación física en todos los grados o carecen de lainfraestructura deportiva para fomentar la actividad física y los deportes en forma adecuada.

En el contexto del Plan 2021, si uno de los fines de la educación es lograr el desarrollo integral de lapersona, hoy más que nunca se debe reconocer la importancia de la educación física y el deporteescolar en la currículo nacional. Esto implica buscar nuevas alternativas de cooperación entre el INDESy el MINED. El INDES, además de continuar coordinando la realización de los juegos estudiantiles,puede ofrecer asesoría técnica a las escuelas y apoyo al MINED en la construcción de infraestructuradeportiva. También podría contribuir en la formación inicial y continua de los docentes a cargo de laeducación física y los deportes escolares. Obviamente los recursos del INDES son limitados, por loque asumir estas competencias adicionales requeriría la movilización de nuevos fondos y ser máseficientes en la asignación de los recursos existentes.

Recuadro 5El potencial del INDES en la promoción de la educación física y los deportes,

en el contexto del Plan 2021

56 Se pueden encontrar más detalles en www.unesco.org/education en la sección dedicada a: Physical Education and Sport.57 Ley General de los Deportes de El Salvador. Decreto No. 300 y la Ley General de Educación Decreto No. 917, capítulo X.

Fuente: Elaboración propia con base en las opiniones expresadas por funcionarios del INDES.

31

FUSADES-DEES


Para lograr una coordinación interinstitucional efectivase debe consolidar una forma de ejercer la funciónpública que supere los intereses institucionalesparticulares y que responda a una visión de país. Estoimplica que los funcionarios públicos sean capaces decomprender que dada la complejidad de los problemasde desarrollo, su resolución tiene más sentido si lasinstituciones actúan como un sistema y trabajan enequipo. A su vez, para impulsar este modo de acción,hace falta contar con el liderazgo de una instanciacoordinadora que facilite el trabajo insterinstitucional yque promueva la alineación de todos los esfuerzos deapoyo a la educación con las prioridades del Plan 2021.

7. La inversión pública total eneducación

La inversión pública total en educación resulta de sumarlos fondos provenientes del Ramo de Educación, lasmunicipalidades y otras instituciones públicas. Pero,como se explicó anteriormente, conocer el monto exactode inversión es casi imposible, dados los múltiplesproblemas que existen para registrar adecuadamentelos distintos aportes a la educación. En primer lugar, lainversión pública total en la educación superior no esfácilmente observable a través de las Leyes de Presupuesto

Cuadro 15El financiamiento público para la educación en 2005

1/ Incluye a la Escuela Militar Cap. Gral. Gerardo Barrios y la Escuela Nacional de Agricultura.2/ Se refiere a los recursos propios de la Universidad Nacional de El Salvador y de los cuatroinstitutos tecnológicos públicos. Los datos corresponden al año 2004.3/ Monto mínimo aproximado.Fuente: elaboración propia.

o los Informes de la Gestión Financiera del Estado quereporta el Ministerio de Hacienda. Los fondos paraeducación superior están repartidos en las carteras delRamo de Educación, el Ministerio de Defensa y el MAG.En segundo lugar, en lo que respecta a la contabilidadmunicipal, se sabe que ésta es poco uniforme en losmunicipios y persisten los problemas de rendición decuentas en forma oportuna y transparente. En tercerlugar, no todas las contribuciones a la educación sonmonetarias y se contabilizan en los presupuestosgubernamentales. Y en cuarto lugar, los registroscontables no suelen ser lo suficientemente detalladoscomo para poder cuantificar fácilmente los aportes a laeducación. Partidas como las de transferencias,programas internos o proyectos, presentan datosagregados que pueden esconder algunos gastos en esterubro.

Aunque no se puede determinar con precisión lacantidad total invertida en educación con fondospúblicos, la información disponible permite estimar unmonto mínimo aproximado. En ningún momento se debeasumir que este dato es concluyente sino más bienparcial. La utilidad de este ejercicio radica en que permitetener una idea de cuál podría ser el límite inferior,expresado en dinero, de los recursos públicos que sedestinan a apoyar el sistema de formación de los recursoshumanos del país. Según el cuadro 15, en 2005, elfinanciamiento público para la educación fue de, almenos, US$578.85 millones y representó el 3.4% delPIB. El 86.6% de la inversión corresponde al

Aportes Porcentaje del PIB

Municipalidades (FODES) 3.51 0.61 0.02Otras instituciones públicas 1/ 61.71 10.66 0.36Presupuesto ejecutado del MINED 501.33 86.61 2.95

Recursos propios de las instituciones públicas de educación superior 2/

12.232.11 0.07

Total inversión pública en educación 3/ 578.85 100.00 3.41

Monto en millones de US$ Porcentaje

32

FUSADES-DEES


presupuesto ejecutado del MINED, que es la instituciónresponsable del diseño y la ejecución de la políticaeducativa pública. El porcentaje restante se reparte entrelas contribuciones de las municipalidades, otrasinstituciones públicas y los recursos propios de lasinstituciones de educación superior que no se incluyendentro del presupuesto del MINED.

Es pertinente señalar, nuevamente, que no todas lasinversiones en educación son necesariamenteestratégicas. Por consiguiente, para aumentar laeficiencia de la inversión pública en la educación, lomás importante es alinear los esfuerzos gubernamentalesdel nivel central y local con las prioridades del Plan 2021.Más allá del presupuesto del Ramo de Educación,cualquier otra contribución que se sume a la iniciativadel Plan 2021 debe considerarse complementaria. Endefinitiva, independientemente de cuántos recursos másse movilicen en favor de la ejecución del plan, siguesiendo responsabilidad del estado garantizar losincrementos presupuestarios que el Ramo de Educacióndemanda para cumplir sus metas.

8. Recomendaciones de políticapública

Considerando las restricciones fiscales que existen parafinanciar un plan nacional de educación de largo plazo,garantizar el uso eficiente de los recursos públicos esindispensable. Además del Ramo de Educación, lasmunicipalidades y otras instituciones públicas inviertenen la educación del recurso humano del país. No todosestos aportes se registran adecuadamente ni se orientanen función de una estrategia común de desarrollo.Consecuentemente, no solo es difícil saber con exactituda cuánto asciende la inversión pública total en educaciónsino también cuál es su grado de eficiencia y eficacia. Silos recursos son escasos, es obvio que el compromisocon la implementación de las políticas del Plan 2021demanda una mayor coordinación entre todas lasinstituciones que destinan fondos a actividades educativaso apoyan los esfuerzos del MINED. En esencia, de lo quese trata es de sumar recursos, pero sobre todo aquellosque sirvan para financiar proyectos que son estratégicos

para alcanzar los objetivos del plan. A continuación semencionan algunas recomendaciones de políticaorientadas a mejorar el registro de la inversión públicaen educación y la eficiencia en el uso de los recursosprovenientes de distintas instituciones públicas.

8.1 Mejorar el registro de la inversiónpública en educación

Para superar el problema de la falta de un registrodetallado de la inversión pública en educación, esnecesario revisar el catálogo de cuentas nacionales y suaplicación. La definición y el reconocimiento de partidasespecíficas para contabilizar los gastos en educación,permitiría cuantificar con mayor precisión el monto deinversión pública total y el destino de los fondos en estaárea social. De este modo se harían visibles algunos gastosque podrían estar ocultos dentro de otras partidas.Además, se podría afinar el registro de la inversión públicaen la educación superior a fin de poder comparar cuántose asigna en total a este nivel educativo en relación conel resto. Hay que recordar que además del MINED, elMAG y el Ministerio de Defensa aportan recursos a dosinstituciones de este nivel y que todas las institucionestienen la capacidad de movilizar recursos propios queno se contabilizan dentro del presupuesto del Ramo deEducación. También es importante distinguir la inversiónpública en la cultura dentro del presupuesto del MINED,así como reconocer la importancia de este aporte a lasociedad.

Lo ideal es garantizar que los registros contables no selimiten a ser un conjunto de líneas de ingresos y gastos,sino que más bien reflejen con claridad las inversionesen educación y en otras áreas de desarrollo que seconsideren estratégicas. Esta función es consistente conla misión del Ministerio de Hacienda, ya que más allá devigilar la contabilidad de la hacienda pública, su misiónes la de velar porque exista una inversión públicasostenible y eficiente para promover el desarrollo. Enese sentido, todas las instituciones públicas,particularmente el Ministerio de Hacienda, deberíancerciorarse de registrar adecuadamente las inversionesen las áreas que son consideradas clave para eldesarrollo del país, como lo es educación. Es obvio que

33

FUSADES-DEES


resultaría complicado y costoso tratar de registrar todaslas contribuciones a la educación. Por ende, lo mássensato sería contabilizar, al menos, aquellas inversionesen la educación consideradas estratégicas atendiendo asu pertinencia y consistencia con los objetivos y metasdel Plan 2021.

Para cuantificar las distintas contribuciones a laformación de los recursos humanos del país, elestablecimiento de un sistema de Cuentas Nacionales enEducación (CNE) podría ser muy útil bajo ciertascondiciones. Las CNE sirven para medir todas lasinversiones públicas y privadas en la educación e indicarlas fuentes y el destino de los fondos. Es un mecanismopara informar a los tomadores de decisión sobre el usode los recursos y señalar los desequilibrios en sudistribución a fin de que éstos sean corregidos. Noobstante, su implementación exige mucha disciplina,voluntad política y, además, puede ser muy costosa entiempo y recursos, según sea su alcance. Esto puedeayudar a comprender por qué solo unos cuantos paísescomo Turquía, Filipinas y Marruecos tienen algunaexperiencias en la implantación de este tipo de sistemascontables. Considerando lo difícil que resultainstitucionalizar las CNE, es comprensible queinicialmente estos sistemas contables tiendan a funcionarcomo meras pruebas piloto58. En El Salvador, desdecomienzos de 2006, el MINED, en colaboración con laAgencia Internacional para el Desarrollo (AID) estátrabajando en la creación de las CNE. Se espera que estesistema de registro de las inversiones en educación faciliteel diseño de una estrategia de financiamiento y el usoracional de los recursos. Pero, al igual que en otrospaíses, el establecimiento y mantenimiento de un sistemade CNE demanda recursos y exige ser reconocido comouna fuente indispensable de información. Para que elsistema de CNE salvadoreño sea funcional y se puedainstitucionalizar, debe haber un pleno convencimientode su utilidad, ser relativamente sencillo y recolectarinformación esencial para los tomadores de decisiones

58 Por ejemplo, en Turquía, el país que más recientementeestableció las CNE, aún no ha sido posible institucionalizareste sistema; de allí que su creación pueda verse más comouna prueba piloto que como un programa permanente. Paracomprender el tipo de análisis e información que las CNEpueden proporcionar ver: World Bank (2005). How muchdoes Turkey spend on education?. Development of NationalEducation Accounts to measure and evaluate educationexpenditures. Washington D.C.

de políticas públicas con una periodicidad moderada;por ejemplo, cada dos o tres años.

8.2 Mejorar la eficiencia y ampliar lasalternativas de financiamiento para laeducación

Tomando en cuenta que los recursos públicos parafinanciar la educación son escasos, es crucial mejorarla eficiencia de la inversión y buscar el apoyo de todaslas instituciones que ejecutan acciones de apoyo al sector.

En relación con lo anterior, una de las tareas pendienteses mejorar la capacidad institucional del MINED paraasignar y ejecutar eficientemente los recursos en funciónde los objetivos del Plan 2021. En esta dirección sedestacan varias acciones que requieren ser fortalecidas.En primer lugar, la implementación de programas queayudan a maximizar la eficiencia interna del sistemaeducativo requiere de un sistema de monitoreo yevaluación de sus resultados. De este modo, se podríancorregir posibles fallas de ejecución, identificar losprogramas más costo efectivos y eliminar aquellos queno son productivos. En segundo lugar, la relativaflexibilidad y autonomía en la administración de losfondos públicos desde los centros educativos nacionalesno garantiza que su uso sea racional. Es imprescindiblecontinuar los esfuerzos para recolectar y analizar lainformación financiera de las escuelas e institutospúblicos. Conocer cómo se gastan los recursos y poderevaluar el rendimiento de la inversión local facilitaría eldiseño de medidas correctivas para asegurar el usoeficiente de los recursos públicos. Y en tercer lugar,contar con la información oportuna puede ayudar amarcar la diferencia en la toma de decisiones acerca decómo asignar y focalizar mejor los recursos. La ejecuciónde un plan educativo de largo plazo requiere de un buensistema de información e indicadores para darleseguimiento al cumplimiento de las metas propuestas.Los requerimientos financieros del plan deberíanestablecerse en función de los costos proyectados y nocomo porcentaje del PIB (esfuerzo nacional), ya queeste último indicador es muy sensible a las variacionesen el crecimiento de la economía. La razón entre elmonto presupuestado y el costo proyectado en educación

34

FUSADES-DEES


59 Condonación. Canje de deuda por educación. (2006, junio22). El Diario de Hoy. (En línea). Recuperado el 23/06/2006.60 FUSADES (2004). Seguridad económica, personal y social.Estrategia económica y social 2004-2009. Bases para eldesarrollo. Pág. 31.

para cada año podría indicar cuándo el nivel de inversiónes insuficiente (cociente < 1); suficiente (cociente = 1)o por encima del costo proyectado (cociente > 1). Engeneral, el sistema de información e indicadores debeser lo suficientemente funcional y útil para los tomadoresde decisiones de políticas públicas. Un esquema detrabajo institucional capaz de responder a la visión delargo plazo exige además potenciar la labor de laDirección de Planificación Educativa y apoyar eldesarrollo de la Gerencia de Análisis e Información queforma parte de esta unidad. La Dirección de Planificacióndebería tener la capacidad de articular cada parte de lainstitución bajo una misma visión. También debefortalecer su capacidad para orientar a los tomadoresde decisión y, en cierta forma, vigilar que todas lasacciones respondan a los objetivos y las líneasestratégicas del Plan 2021.

Otro de los desafíos que enfrenta el MINED es logrartraducir los objetivos del Plan 2021 en formas concretaspara financiar y asignar eficientemente los recursos. Porejemplo, si uno de los objetivos es alcanzar once añosde escolaridad promedio para la población joven delpaís, hay que invertir más recursos en ampliar el accesoa la educación media. Para promover la educacióntécnica y tecnológica de más alto nivel así como eldesarrollo de la ciencia y la tecnología, se requiereintegrar a las instituciones del nivel superior bajo unamisma visión y estrategia de desarrollo. La eficiencia delgasto en este nivel educativo mejoraría en la medida quelas prioridades de inversión de los institutos tecnológicosy las universidades contribuyan al cumplimiento de lasmetas del Plan 2021. Y para fomentar la educaciónintegral de las personas en lo físico, en lo emocional y enlo espiritual, es importante reconocer la importancia dela inversión en otras áreas de formación como la cultural,la artística, la física y la deportiva, entre otros tipos deeducación. Pero, sobre todo, es necesario garantizarque las instituciones responsables de la formación enáreas como éstas, desarrollen sus planes educativossiguiendo la visión del Plan 2021.

Un factor clave en la búsqueda de una mayor eficienciade la inversión pública en la educación, es alinear lasdistintas iniciativas de apoyo al sector. Para ello, esimprescindible familiarizar a las municipalidades y aotras instituciones públicas con los objetivos del plan deeducación. Si bien es cierto, hay que conocer cuánto

aportan otras instituciones públicas además del MINEDa los distintos tipos de educación, lo más importante esmejorar la coordinación interinstitucional a fin de evitarla duplicación de esfuerzos. No obstante, hay que tenerclaro que el financiamiento público para la educaciónque se canalice a través de las municipalidades u otrasinstituciones gubernamentales es complementario alpresupuesto del MINED. Además de movilizar otrosrecursos para la educación, la eficiencia de la inversiónpública podría incrementarse en la medida que lasprioridades de cada institución gubernamental centralo local, que realice acciones en esta área, estén alineadasen forma consiente a los objetivos del Plan 2021.

Sin embargo, se debe tener claro que la movilización deotros recursos públicos no exime al estado de garantizarlos incrementos presupuestarios que el Ramo deEducación requiere para cumplir las metas educativaspropuestas. El dilema es cómo incrementar de manerasustancial el flujo de fondos para mejorar la educación.Además de alinear las inversiones en educación de otrasinstituciones públicas con las prioridades del Plan 2021,se pueden movilizar más recursos privados. En el cortoplazo, también se podría recurrir al canje de deuda poreducación como el que el gobierno salvadoreño haacordado con España59 y a préstamos externos. Sinembargo, lo que parece inevitable es profundizar en lareforma fiscal a fin de incrementar la carga tributaria y laeficiencia del gasto público que se requieren paramantener la sanidad fiscal e invertir en programas socialesde largo plazo como el Plan 2021. En otras palabras, larealidad demanda buscar una mejor articulación entrela política fiscal y la social. Esto podría realizarse a travésde un Pacto Fiscal que resulte del compromiso de todoslos sectores sociales y políticos con el desarrollo delpaís60. El pacto tendría que surgir a partir delconvencimiento de que solamente compartiendo lossacrificios y uniendo las voluntades particulares sepueden aumentar los recursos para invertir de manerasostenida en programas económicos o sociales que sonestratégicos para el país, como el plan de educación.

35

FUSADES-DEES


Finalmente, es necesario coordinar todos los esfuerzosde apoyo a la educación en función de las prioridades ymetas del Plan 2021. De alguna manera esto implicaavanzar en el proceso de modernización del estado yconsolidar una forma de ejercer la función pública quesupere los intereses institucionales particulares yresponda a una visión de país. Si bien es cierto, el MINEDpuede buscar alianzas importantes con otrasinstituciones públicas que contribuyen a la educación,lo que hace falta es garantizar la existencia de unainstancia coordinadora del estado que asuma este tipo

de liderazgo y facilite el trabajo interinstitucional. Elgobierno actual cuenta con la Secretaría Técnica de laPresidencia, que de alguna manera desempeña estasfunciones y quizá deba ser fortalecida en esta dirección.En el fondo, lo más importante es asegurar que exista unorganismo como éste, que sea de carácter permanentey que tenga la capacidad de coordinar el trabajo dedistintas instituciones públicas, así como darleseguimiento y continuidad a un programa tan estratégicopara el desarrollo del país como es el Plan 2021.

36

FUSADES-DEES


Administración de Acueductos y Alcantarillados

Academia Nacional de Seguridad Pública

Centro de Altos Estudios Estratégicos. Ministerio de Defensa

Consejo Nacional de Seguridad Pública

Comando de Doctrina y Educación Militar. Ministerio de Defensa

Consejo Nacional para la Cultura y el Arte

Escuela Militar Capitán General Gerardo Barrios

Escuela Nacional de Agricultura

Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local

Instituto Nacional de los Deportes de El Salvador

Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal

Instituto Salvadoreño de Formación Profesional

Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer

Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia

Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria

Instituto Tecnológico Centroamericano

Instituto Tecnológico de Chalatenango

Instituto Tecnológico de Sonsonate

Instituto Tecnológico de Usulután

Ministerio de Agricultura y Ganadería

Ministerio de Gobernación

Ministerio de Hacienda/Contabilidad Gubernamental

Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales

Ministerio de Obras Públicas

Ministerio de Relaciones Exteriores

Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social

Secretaría de la Juventud

Secretaría Nacional de la Familia

Universidad Nacional de El Salvador

Anexo 1Listado de instituciones públicas que proporcionaron información

1-2007 Evaluación del financiamiento público para la...

Documents

Transcript of 1-2007 Evaluación del financiamiento público para la...