1 Actividad materialmente administrativa de los ...€¦ · ese mismo año, con dicha...

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Olga Herraacuteiz Serrano

Actividad materialmente administrativa de los Parlamentos y Dictamen del Consejo de Estado o de sus homoacutelogos autonoacutemicos

A propoacutesito de la STS de 7 de marzo de 2012 recaiacuteda en el recurso de casacioacuten nuacutem 11462009

Sumario I PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIOacuteNmdashII SU FALTA DE TRATAshyMIENTO POR LA DOCTRINA Y DE ANAacuteLISIS POR LA JURISPRUDENCIA HASTA LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE 7 DE MARZO DE 2012mdash21 Actividad materialmente administrativa de los Parlamentos e invasioacuten del Derecho administrativomdash22 La intervencioacuten del Consejo de Estado y homoacuteloshygos autonoacutemicos como garantiacutea procedimentalmdash23 iquestEs extensible esa garantiacutea a la actividad de las Administraciones parlamentarias o lo impide su autonomiacuteamdash24 La autonomiacutea parlamentaria no es soberaniacutea ni huida del Derecho sino que permite la adaptacioacuten expresa de este a las especialidades funcionales propias de las Asambleas legislativasmdashIII LA ARGUMENTACIOacuteN DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ARAGOacuteN Y DEL TRIBUNAL SUPREMO EN EL CASO DE AUTOSmdashIV PARA CONCLUIRmdashV BIBLIOGRAFIacuteA CITADA

I PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIOacuteN

iquestDebe un Parlamento espantildeol en su actividad materialmente administratishyva solicitar dictamen del Consejo de Estado u oacutergano autonoacutemico consultivo equivalente en los mismos casos en que lo hariacutea una Administracioacuten territoshyrial iquestO la autonomiacutea parlamentaria constituye un obstaacuteculo conceptualmenshyte insuperable para ello Este es el interrogante al que pretende dar respuesshyta el presente trabajo que trae causa de la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo Seccioacuten 7ordf) de 7 de marzo de 2012 (RJ 20124411) en la que a propoacutesito de la resolucioacuten por las Cortes de

Letrada de las Cortes de Aragoacuten Profesora Asociada Doctora de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza

338 Olga Herraacuteiz Serrano

Aragoacuten de un contrato administrativo se declaroacute la anulabilidad y consiguienshyte retroaccioacuten de las actuaciones por falta de dictamen preceptivo del supremo oacutergano consultivo del ejecutivo autonoacutemico entonces denominado Comisioacuten Juriacutedica Asesora El Tribunal Supremo confirmaba asiacute la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragoacuten de 2 de enero de 2009 estimatoria en parte del recurso deducido por la mershycantil afectada contra el Acuerdo de la Mesa de las Cortes de Aragoacuten de 27 de octubre de 2005 Este habiacutea decidido la resolucioacuten por incumplimiento culpable del contrato que la adjudicataria habiacutea suscrito el 1 de agosto de ese mismo antildeo con dicha Administracioacuten parlamentaria para la prestacioacuten del servicio de proteccioacuten de personas asiacute como la imposicioacuten a la empresa de la prohibicioacuten de contratar durante un plazo de cinco antildeos y la obligacioacuten de indemnizar los dantildeos y perjuicios generados por su incumplimiento en la cuantiacutea que acaboacute determinaacutendose en pieza separada

En el caso de autos las Cortes de Aragoacuten habiacutean mantenido que su activishydad materialmente administrativa en concreto la resolucioacuten de un contrato con oposicioacuten por parte del contratista no estaba sujeta al preceptivo dictamen de la Comisioacuten Juriacutedica Asesora (hoy Consejo Consultivo) del Gobierno de Aragoacuten con base en el principio de autonomiacutea parlamentaria que garantiza la indepenshydencia de las Asambleas legislativas frente a los restantes poderes puacuteblicos Como es sabido la singular posicioacuten que el Parlamento asume en nuestro sistema instishytucional y la trascendencia de las funciones que se le encomiendan exigen que esshytas puedan ejercerse en condiciones de absoluta independencia Precisamente a tratar de asegurarla se dirigen las facultades que integran la autonomiacutea parlamenshytaria una de las cuales la autonomiacutea administrativa comporta que la Caacutemara legislativa pueda satisfacer sus necesidades a traveacutes de medios personales y mashyteriales propios y sometidos a su directa dependencia sin interferencias extrantildeas de otros oacuterganos Pues bien para la Mesa de las Cortes de Aragoacuten en el asunto enjuiciado en la STS que comentamos la sujecioacuten de la Asamblea a lo dispuesto en la legislacioacuten de contratos de las Administraciones puacuteblicas debiacutea conjugarse con el respeto a la autonomiacutea parlamentaria defendiendo en el caso que se habriacutea vulnerado el principio de separacioacuten de poderes si (pese a que la Caacutemara habiacutea aceptado la aplicacioacuten de aquella legislacioacuten sin excepciones) se hubiese consentido que un oacutergano consultivo del ejecutivo autonoacutemico efectuara una labor de asesoramiento e incluso de control del legislativo

Como se analizaraacute ni el Tribunal Superior de Justicia de Aragoacuten en primeshyra instancia ni el Tribunal Supremo en casacioacuten aceptaron ese argumento de las Cortes de Aragoacuten fallando con buen criterio a mi juicio que si estas se habiacutean sometido laquosin salvedad algunaraquo al entonces vigente Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Puacuteblicas de 2000 habiacutean acepshytado voluntariamente lo que dicha norma disponiacutea sobre el preceptivo inforshyme del Consejo de Estado u oacutergano consultivo equivalente de la Comunidad Autoacutenoma en los casos de resolucioacuten de contratos El Tribunal Supremo debieshyra haber apurado incluso el argumento poniendo de relieve que precisamente la autonomiacutea parlamentaria habriacutea permitido a las Cortes de Aragoacuten sustituir

Actividad materialmente administrativa de los Parlamentos y Dictamen del Consejo de Estado 339

ese traacutemite procedimental concebido como una garantiacutea por la intervencioacuten de un oacutergano del propio Parlamento con la que se pudiera cumplir estricta y fielmente la finalidad que tiene encomendada la intervencioacuten del Consejo de Estado u homoacutelogo autonoacutemico pero que dicha sustitucioacuten en su caso tenshydriacutea que haber tenido lugar mediante la emanacioacuten de normativa propia aplishycable con caraacutecter general a la contratacioacuten administrativa de la institucioacuten

A nuestro juicio anticipando con ello la tesis que se defiende en el presente trabajo esa y no otra deberiacutea ser la forma correcta de proceder Si se invoca la autonomiacutea parlamentaria debe hacerse para que las Caacutemaras se doten de norshymativa propia en la que regulen expresamente las especialidades respecto de la legislacioacuten general que creen ajustadas a sus peculiaridades pero no para que caso a caso mediante meros actos administrativos o por la viacutea de los hechos consumados se acuerde queacute concretos traacutemites son compatibles con dicha aushytonomiacutea y cuaacuteles deben excluirse en claro menoscabo de la seguridad juriacutedica de los terceros que entran en relacioacuten con la Administracioacuten parlamentaria

En la resolucioacuten de esta problemaacutetica no soacutelo estaacute en liza la concepcioacuten que manejemos de la autonomiacutea parlamentaria sino ademaacutes el papel que se atribuya a la intervencioacuten de los maacuteximos oacuterganos consultivos de los ejecutishyvos en la apreciacioacuten de la legalidad de la actuacioacuten administrativa Si ya en 1991 ESCRIBANO COLLADO (p 102) resumioacute que la creacioacuten de un consejo consultivo en el seno de la organizacioacuten poliacutetico-administrativa de una Comunidad Autoacutenoma responde a la necesidad primaria de contar con una funcioacuten institucionalizada de asesoramiento teacutecnico-juriacutedico que haga posible la formacioacuten de la voluntad poliacutetica o administrativa con criterios de objetivishydad y de legalidad y antildeadiacutea que dicha exigencia se ha referido tradicionalmenshyte al poder ejecutivo excluyendo al poder legislativo lo haciacutea en relacioacuten con las funciones estatutarias que los Parlamentos tienen encomendadas Otra cosa es la actividad materialmente administrativa que deben desplegar al servicio de aquellas No obstante la cuestioacuten que nos ocupa no ha sido tan apenas objeto de atencioacuten por la doctrina ni habiacutea sido resuelta hasta ahora por nuestros oacuterganos judiciales como veremos a continuacioacuten

II SU FALTA DE TRATAMIENTO POR LA DOCTRINA Y DE ANAacuteLISIS POR LA JURISPRUDENCIA HASTA LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE 7 DE MARZO DE 2012

21 Actividad materialmente administrativa de los parlamentos e invasioacuten del Derecho administrativo

Bajo la expresioacuten de actividad materialmente administrativa se agrupan laquolos actos y disposiciones en materia de personal administracioacuten y gestioacuten pashytrimonial sujetos al Derecho puacuteblico adoptados por los oacuterganos competentes del Congreso de los Diputados del Senado del Tribunal Constitucional del


Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo asiacute como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autoacutenomas y de las instituciones autonoacutemicas anaacutelogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Puebloraquo Actos y disposiciones todos ellos que los artiacuteculos 58 y 741 de la Ley Orgaacutenica del Poder Judicial y el artiacuteculo 13 de la Ley 291998 de 13 de julio reguladora de la jurisdiccioacuten contencioso-administrativa (al que corresponden las palabras entrecomilladas) atribuyen precisamente al conocimiento de esta lo cual es perfectamente acorde con el control judicial de la actuacioacuten administrativa que exige el artiacuteculo 1061 CE1 Pese a no provenir de Administraciones puacuteblicas stricto sensu y por tanto faltarles el requisito subjetivo para ser reputados actos y disposiciones adminisshytrativos tales actuaciones parlamentarias debiacutean poder ser fiscalizadas por los tribunales resultando loacutegico que su enjuiciamiento se llevara a cabo por el orden contencioso al tratarse de poderes semejantes a los que ejercen en las materias reshyferidas de personal y gestioacuten econoacutemica (contratacioacuten responsabilidad patrimoshynial y reacutegimen juriacutedico de los bienes) las verdaderas Administraciones puacuteblicas

En particular por lo que respecta a los Parlamentos como consecuencia del reconocimiento de su autonomiacutea en los sistemas constitucionales (por ejemshyplo art 72 CE) cuentan con un laquoconjunto de medios personales y materiales organizados autoacutenomamenteraquo esto es con un aparato burocraacutetico de apoyo propio separado del resto de las instituciones puacuteblicas y que depende uacutenicashymente de la Caacutemara al que se denomina Administracioacuten parlamentaria2 Se trata de una organizacioacuten instrumental auxiliar o medial pues sirve para que el poder legislativo pueda desarrollar con eficacia sus funciones constitucionales3 Aunque entre estas no figure la de administrar en aras de su independencia las Caacutemaras asumen la direccioacuten de esa particular Administracioacuten puacuteblica cushyyos actos laquoson absolutamente imprescindibles para que puedan llevarse a cabo los genuinos actos parlamentariosraquo4 Con independencia del debate sobre la personalidad juriacutedica de las Caacutemaras en su actividad materialmente adminisshytrativa deben compartir el estatuto juriacutedico de las Administraciones puacuteblicas

Algunos autores encuadran la Administracioacuten parlamentaria entre las Administraciones independientes5 con la peculiaridad de no estar ubicada

1 Veacuteanse Soriano Garciacutea (1985 p 213) Martiacuten-Retortillo Baquer (1987 p 1546) y Sainz Moreno (1988 p 241)

2 Las entrecomilladas son palabras de Cid Villagrasa (2000 p 128) Para Tudela Aranda (2010 p 163) la Administracioacuten parlamentaria es el reflejo unitario de la dimensioacuten administrativa de la autonomiacutea parlamentaria

3 Esta vez Cid Villagrasa (2001 p 36) 4 Veacutease Garciacutea-Escudero Maacuterquez (1999 p 209) En su diacutea Peacuterez-Serrano Jaacuteuregui

(1981 pp 6 y ss) clasificoacute los actos parlamentarios en sentido amplio en actos legislativos actos de control y actos de administracioacuten y gestioacuten constituyendo estos uacuteltimos la categoriacutea instrumental de los otros dos Por su parte Sainz Moreno (1988 p 236) distinguiacutea la actividad parlamentaria en sentido estricto y en sentido amplio

5 Como bien explica Garciacutea-Escudero Maacuterquez (ibidem p 220) existen dos acepciones de dicha Administracioacuten parlamentaria Mientras en sentido estricto se identifica con la secretariacutea general de la Asamblea de que se trate en sentido lato la integran tambieacuten el Presidente y la Mesa A dos grupos distintos de oacuterganos se refieren tambieacuten Cid Villagrasa (2000 pp 131 y ss) y Lozano Miralles (2005 p 110)


dentro del poder ejecutivo sino en el propio poder legislativo Su sujecioacuten a la ley el servicio con objetividad a los intereses generales la proyeccioacuten ad intra de sus cometidos y la neutralidad poliacutetica son entre otros rasgos que caracteshyrizan a dichas Administraciones parlamentarias6 que se rigen principalmente por los reglamentos de las Asambleas y sus normas de desarrollo y soacutelo en segundo lugar por las normas generales del Derecho administrativo No obsshytante como bajo ninguacuten concepto pueden actuar al margen del Derecho dada la usual carencia de regulacioacuten propia sistemaacutetica unitaria y completa de sus actos materialmente administrativos se ha producido siempre una inshyvasioacuten por parte de aquella rama del Derecho laquoque se aplica extensivamente por analogiacutea o que inspira las escasas normas existentesraquo7 Veremos si tal es lo que ha sucedido con los preceptos del Derecho administrativo que imponen la consulta a los supremos oacuterganos consultivos

22 La intervencioacuten del Consejo de Estado y homoacutelogos autonoacutemicos como garantiacutea procedimental

La actual caracterizacioacuten de la intervencioacuten del Consejo de Estado y por extensioacuten en teacuterminos generales de sus homoacutelogos autonoacutemicos es deudora de la evolucioacuten que experimentoacute la doctrina del Tribunal Constitucional para salvar el olvido cometido por el constituyente [con la salvedad del art 153b) CE] de conectar la funcioacuten consultiva del Consejo de Estado con la accioacuten de las Comunidades Autoacutenomas8 Si la primera jurisprudencia del maacuteximo inteacuterprete de la Constitucioacuten destacoacute sobre todo la perspectiva funcional del oacutergano como consultivo y no de control y por ende validoacute la extensioacuten de su intervencioacuten de legalidad a Administraciones distintas de la estatal (SSTC 41981 de 2 de febrero y 761983 de 5 de agosto) poco despueacutes el Tribunal Constitucional iba a poner el foco en el componente de garantiacutea que para el ciudadano representaba la intervencioacuten del Consejo de Estado9

Aunque ya en 1990 (STC 561990 de 29 de marzo FJ 37) habiacutea afirmashydo que el Consejo de Estado era algo maacutes que el laquosupremo oacutergano consultivo

6 Sobre el particular nos remitimos a la maacutes completa enumeracioacuten que realizan los ya citados Garciacutea-Escudero Maacuterquez (ibidem pp 222 y 223) y Lozano Miralles (2005 p 112) asiacute como a Astarloa Huarte-Mendicoa (1986 p 188)

7 A propoacutesito de esta loacutegica invasioacuten por parte del Derecho administrativo o permeabilidad del Derecho parlamentario a esta rama del ordenamiento juriacutedico vueacutelvase una vez maacutes sobre los magshyniacuteficos trabajos de Garciacutea-Escudero Maacuterquez (ibidem p 227) y Cid Villagrasa (2000 p 129) Ilustra igualmente a la perfeccioacuten la parquedad de los reglamentos parlamentarios espantildeoles en materia de Administracioacuten parlamentaria Lozano Miralles (2005 pp 117-120)

8 Bien pronto subrayoacute ese laquoolvido totalraquo Rodriacuteguez Oliver (1982 p 2707) Analizan extensashymente la caracterizacioacuten del Consejo de Estado en la Constitucioacuten entre otros Jordana de Pozas (1979 pp 221 y ss) Parada Vaacutezquez (1991 pp 120 y ss) Arozamena Sierra (1996 pp 139 y 140) asiacute como Oliver Araujo (1997 pp 28 y ss)

9 Resume las etapas en la jurisprudencia constitucional Jimeacutenez-Blanco Carrillo de Alborshynoz (1996 pp 311-314) quien concluye que fruto de dicha evolucioacuten laquoel Consejo de Estado ya no es primariamente un oacutergano consultivoraquo sino laquoun prestador de garantiacuteasraquo


del Gobiernoraquo como lo definiacutea el artiacuteculo 107 CE teniendo laquoen realidad el caraacutecter de oacutergano del Estado con relevancia constitucional al servicio de la concepcioacuten del Estado que la propia Constitucioacuten estableceraquo10 el hito lo supushyso la STC 2041992 de 26 de noviembre que a propoacutesito del enjuiciamiento del artiacuteculo 232 de la Ley Orgaacutenica 31980 del Consejo de Estado (LOCE) en relacioacuten con el artiacuteculo 223 de la misma salioacute al paso de la divisioacuten jurisshyprudencial y doctrinal existente11 En dicho fallo el Alto Tribunal calificaraacute la intervencioacuten del Consejo de Estado como una garantiacutea procedimental que puede ser satisfecha con la intervencioacuten de oacuterganos consultivos autonoacutemicos siempre y cuando sean homologables con aquel en razoacuten de su objetividad independencia y rigurosa cualificacioacuten teacutecnica de sus miembros12 Sin embarshygo cuando aquellos no existan la mencionada garantiacutea procedimental exige mantener la intervencioacuten preceptiva del Consejo de Estado

Con razoacuten se ha dicho que el Tribunal Constitucional quiso zanjar la poshyleacutemica doctrinal estableciendo unas condiciones de laquocalidadraquo en el proceso de descentralizacioacuten consultiva13 Ademaacutes la objetivacioacuten de la definicioacuten del Consejo de Estado por referencia a las materias de gobierno y administrativa en general frente a la perspectiva subjetiva que domina el artiacuteculo 107 CE14 tuvo un claro corolario Si lo relevante son los asuntos sobre los que se extiende la funcioacuten consultiva pasa a un segundo plano la aparente adscripcioacuten orgaacutenishyca a la Administracioacuten del Estado Negada la insercioacuten del Consejo de Estado en la Administracioacuten activa cobraba toda su dimensioacuten su funcioacuten de tutela de la legalidad y del Estado de Derecho15

Pues bien si tras la confirmacioacuten por el TC del caraacutecter baacutesico de la inshytervencioacuten en determinados procedimientos de un oacutergano consultivo de las mismas caracteriacutesticas y con semejantes funciones al Consejo de Estado16 se geshyneralizoacute su creacioacuten en las Comunidades Autoacutenomas (con la sola excepcioacuten de

10 Sentencia que comentoacute pormenorizadamente y valoroacute muy positivamente Garciacutea-Trevijashyno Garnica (1990)

11 Previamente como destacara Rodriacuteguez-Zapata Peacuterez (2000 p 113) la STC 2141989 de 21 de diciembre (asunto Ley de Bases de Reacutegimen Local) habiacutea confirmado que el Consejo de Estado se configuraba tambieacuten como oacutergano consultivo de las Comunidades Autoacutenomas El citado autor realizoacute en ese trabajo una brillante exposicioacuten de los antecedentes parlamentarios y de derecho comparado del artiacuteculo 232 LOCE precepto este que como analizaron detalladamente Loacutepez Beshyniacutetez (1989) Muntildeoz Machado (1991 pp 12 y ss) Trayter Jimeacutenez (1994 p 213) Gutieacuterrez Migueacutelez (1994 pp 218 y 219) Bravo-Ferrer Delgado (1998 pp 572 y ss) Salazar Beniacutetez (2005 pp 728-733) o Ruiz Miguel (2009 pp 212-218) habiacutea polarizado en dos posturas a la doctrina y a la jurisprudencia

12 Condiciones estas que Embid Irujo (1996 p 342) calificoacute de quintaesencia de la funcioacuten consultiva realizada por el Consejo de Estado y que en ese trabajo desgranaba in extenso

13 Vueacutelvase sobre Ruiz Miguel (2009 p 235) y veacutease tambieacuten Oliver Araujo (2006 pp 70 y 71)

14 Vid Garciacutea-Trevijano Garnica (1994 p 143) 15 Vid Calvo Garciacutea (1995 p 605) 16 El propio Jimeacutenez-Blanco Carrillo de Albornoz (1996 pp 311-314) resaltaba las cuatro

expresiones utilizadas por el TC para referirse a la posibilidad de sustitucioacuten del Consejo de Estado por un oacutergano autonoacutemico A saber laquooacuterganos consultivos equivalentes al Consejo de Estadoraquo laquooacutergashyno superior consultivo autonoacutemico de caracteriacutesticas parecidas al Consejo de Estadoraquo laquooacuterganos conshysultivos propios de las mismas caracteriacutesticas y con ideacutenticas o semejantes funcionesraquo y la maacutes comshy


Cantabria)17 hoy se constata que muchos de estos consejos se han incorporado a los respectivos Estatutos convirtieacutendose en indisponibles para los legisladoshyres autonoacutemicos18 En alguacuten caso incluso se les define no soacutelo como oacuterganos consultivos del gobierno y de la Administracioacuten sino de todo el entramado institucional de la Comunidad (que incluye al Presidente y a la Asamblea leshygislativa19) pero ya se trate de uno u otro supuesto20 la autonomiacutea orgaacutenica y funcional que todos los consejos consultivos autonoacutemicos tienen conferida21

les asegura una laquoposicioacuten de equidistancia institucionalraquo dentro del sistema

pleta laquosemejantes oacuterganos consultivos autonoacutemicos dotados de las caracteriacutesticas de organizacioacuten y funcionamiento que aseguren su independencia objetividad y rigurosa cualificacioacuten teacutecnicaraquo

17 Trayter Jimeacutenez (1994 p 217) vaticinoacute que esa iba a ser la consecuencia de la STC 2041992 Font i Llovet lo calificoacute de laquosiacutendrome del Consejo de Estadoraquo y de laquoproliferacioacuten forzada de organismos consultivos autonoacutemicos que en algunos casos encuentran difiacutecil encaje insshytitucionalraquo en su trabajo (1995 p 42) En la misma liacutenea criacutetica se pronuncioacute Garciacutea-Trevijano Garnica (1994 p 152) Analizaron in extenso tambieacuten ese proceso de miacutemesis Fernaacutendez Camashycho y Ortega Muntildeoz (1997 p 142) Podriacuteamos afirmar que otra variante de ese siacutendrome es la que tiene que ver con el mimetismo respecto a las competencias del Consejo de Estado cuando dado el elenco de competencias asumidas por las Comunidades Autoacutenomas estas podriacutean haber ampliado notablemente los listados de intervencioacuten preceptiva de los homoacutelogos autonoacutemicos Lo denunshycioacute tachaacutendolo de arbitrariedad y de encorsetamiento de su aacutembito de actuacioacuten Loacutepez Menudo(1998 p 683) Uacuteltimamente sin embargo se ha ido abandonando el debate sobre la necesaria idenshytidad de funciones y organizacioacuten entre el Consejo de Estado y los consejos consultivos autonoacutemicos para examinar de forma independiente la necesaria adecuacioacuten de estos a los principios esenciales de la funcioacuten consultiva [vueacutelvase sobre Tornos Mas (2009 p 21)] retomando un planteamiento ya defendido desde bien temprano por Loacutepez Menudo (1996 pp 282 y ss)

18 Lo subrayaron Rodriacuteguez Gonzaacutelez (2006 p 288) o Tornos Mas (2009 p 19) Trushyjillo (1991 p 157) llegoacute a definirlos por su expresa previsioacuten estatutaria como instituciones de autogobierno no esenciales

19 Vid Tornos Mas (ibidem p 23) 20 De dos modelos hablan Font i Llovet (1987 pp 9 y ss) Fernaacutendez Camacho y Ortega

Muntildeoz (1997 p 146) asiacute como Blanco Valdeacutes (1997 p 106) Aguiloacute Luacutecia (2001 p 164) Requejo Rodriacuteguez (2003 pp 626-628) Galera Victoria (2005 p 289) Rodriacuteguez Gonzaacuteshylez (2006 p 290) o Tornos Mas (2009 pp 23 y 24) Como se sabe tambieacuten en alguna Comushynidad como Cataluntildea [por todos vid Carreras Serra (1984 in totum y 1998 p 277) Molas Batllori (1992 p 66) Arroacuteniz Morera de la Vall (2009 p 3) o Delgado del Rincoacuten (2011 pp 230 y ss)] conviven dos oacuterganos distintos el oacutergano consultivo de la Administracioacuten (Comisioacuten Juriacutedica Asesora) con laquoun hiacutebrido a medio camino entre el Tribunal Constitucional y el Consejo de Estadoraquo (Consejo Consultivo sustituido en 2009 por el Consejo de Garantiacuteas Estatutarias) Sin embargo como sentildeala acertadamente Font i Llovet (1995 p 39) nada tiene que ver la funcioacuten consultiva claacutesica o de corte gubernativo (en la que se inscriben las reflexiones del presente trabajo) con el asesoramiento al poder legislativo tanto al legislador positivo como al negativo que realizan oacuterganos como el Consejo Consultivo de Cataluntildea y su sucesor o el Consejo Consultivo de Canarias [modelo institucional en palabras de Requejo Rodriacuteguez (2003 p 630)] Aun respondiendo al primer modelo alguna de las maacutes recientes leyes reguladoras de los oacuterganos autonoacutemicos homoacutelogos al Consejo de Estado optan por formular su aacutembito funcional en teacuterminos tan amplios como los sishyguientes laquoEl Consejo Consultivo de Andaluciacutea es el superior oacutergano consultivo del Consejo de Goshybierno y de la Administracioacuten de la Junta de Andaluciacutea incluidos los Organismos y Entes sujetos a Derecho Puacuteblico de la Junta de Andaluciacutea Asimismo es el supremo oacutergano de asesoramiento de las Entidades Locales y de los Organismos y Entes de Derecho Puacuteblico de ellas dependientes Tambieacuten lo es de las Universidades Puacuteblicas andaluzas y de las demaacutes Entidades y Corporaciones de Derecho Puacuteblico no integradas en la Administracioacuten de la Junta de Andaluciacutea cuando las leyes sectoriales asiacute lo prescribanraquo (art 1 Ley 42005 de 8 de abril del Consejo Consultivo de Andaluciacutea)

21 Base de su objetividad e independencia se traduce en la atribucioacuten de determinadas potestashydes y en la configuracioacuten del status de sus miembros


poliacutetico de cada Comunidad22 que se expresa con la maacutexima de ser laquooacuterganos superioresraquo en el mismo sentido que se atribuye al Consejo de Estado

No hay por tanto relacioacuten de dependencia respecto de los ejecutivos a los que asesoran lo que convierte su intervencioacuten en los procedimientos en una garantiacutea de legalidad de las decisiones de la Administracioacuten pero tambieacuten para los administrados destinatarios de su actividad23 Las que se han dado en llamar hijuelas autonoacutemicas del Consejo de Estado24 pese a que en alguacuten caso sean soacutelo un laquopaacutelido reflejoraquo de este25 importan maacutes por su auctoritas que por su potestas26 por aportar luces y experiencias27 y por contribuir a generar mayor seguridad juriacutedica28 Con razoacuten se ha dicho que realizan un control preventivo de legalidad29 y que laquoese control ex ante que realiza el oacutergano conshysultivo es el que evita en muchas ocasiones un control ex post por parte de los Tribunalesraquo30

Tampoco se da esa relacioacuten de dependencia respecto del legislativo en los casos en que se admite que este pida opinioacuten al oacutergano consultivo31 De todos modos cuando tal sucede lo que se ha previsto es la solicitud de dictaacutemenes en el ejercicio de las funciones estatutarias que tienen las Asambleas (veacutease la disp adic segunda de la Ley de Creacioacuten del Consell Juriacutedic Consultiu de la Comunidad Valenciana32) por lo que queda imprejuzgada en todo caso la necesidad o no de pedirlos en su actividad materialmente administrativa

22 Expresioacuten de Trujillo (1991 p 163) que ha hecho fortuna en toda la doctrina 23 Vid Galera Victoria (2005 p 293) 24 Asiacute llegoacute a calificar a los oacuterganos consultivos autonoacutemicos Jimeacutenez-Blanco Carrillo de Alshy

bornoz (1996 p 305) quien tambieacuten se referiacutea a ellos como laquoComisiones consultivas territoriales con competencias materialmente generales aunque en el espacio por barriadasraquo (p 306)

25 Como sostuvo Fernaacutendez Rodriacuteguez en el Proacutelogo a Blanquer Criado (1994) y han destacado otros autores [Garciacutea de Enterriacutea (1993 p 216) Blanco Valdeacutes (1997 p 119) y Rodriacuteguez Gonzaacutelez (2006 p 293)] para los que algunas leyes autonoacutemicas reguladoras de estos consejos consultivos admiten mejoras para reforzar su independencia

26 Como en relacioacuten con el Consejo de Estado destacara Ollero Tassara (2005 p 138) 27 Vid Rodriacuteguez-Pintildeero Bravo-Ferrer (2007 p 34) y Oliver Arauacutejo (2008 p 36) Sushy

brayaba el primero que esa doble expresioacuten luces y experiencias forma parte de la esencia de la alta funcioacuten consultiva y laquorefleja la base de su autoridad poder y prestigio a traveacutes de una doctrina que se trata de administrar y de conservar y cuyas fundadas motivaciones reflejan la independencia y autonomiacutea que juriacutedicamente tratan de asegurar sus normas orgaacutenicasraquo

28 Sobre el particular vid Peacuterez-Tenessa (1979) y Sobrino Fernaacutendez (1999 p 231) 29 Vid Parada Vaacutezquez (1991 p 122) o Cavero Lataillade (1998 p 594) 30 Veacutease Garciacutea-Trevijano Garnica (1989 p 246) Segovia de la Concepcioacuten (1998

p 738) o Ruiz Miguel (2009 p 211)31 A tiacutetulo ejemplificativo algunas leyes autonoacutemicas preveacuten expresamente que bien el Pleno o

las Comisiones de la Asamblea (art 13 de la Ley 21997 de 19 de mayo del Consejo Juriacutedico de la Regioacuten de Murcia) bien el Presidente de las Cortes (art 51 de la Ley 12002 de 9 de abril regushyladora del Consejo Consultivo de Castilla y Leoacuten y art 56 de la Ley 112003 de 25 de septiembre del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha) bien la Junta de Portavoces la Mesa de la Caacutemara dos Grupos Parlamentarios o una quinta parte de los diputados (art 18 de la Ley Foral 81999 de 16 de marzo del Consejo de Navarra) eleven consultas facultativas a los respectivos homoacutelogos autonoacutemicos del Consejo de Estado

32 Pese a su inviabilidad teacutecnica que analizoacute Aguiloacute Luacutecia (2001 p 170)


23 iquestEs extensible esa garantiacutea a la actividad de las Administraciones parlamentarias o lo impide su autonomiacutea

Parafraseando a Peacuterez Vera (2003 p 285) la intervencioacuten del oacutergashyno consultivo soacutelo seraacute precisa cuando un Parlamento pudiendo hacerlo en virtud de su autonomiacutea administrativa no haya sustituido expresamente ese traacutemite con caraacutecter general por otro que otorgue un nivel de garantiacuteas igual al que aquel proporciona mediante un examen de la legalidad y acierto de la decisioacuten en cuestioacuten de la administracioacuten parlamentaria La garantiacutea que reshypresenta el ejercicio de lo que se ha dado en llamar alta funcioacuten consultiva33 hay que deducirla directamente de la concepcioacuten del estado social y democraacutetico de Derecho plasmada en la Constitucioacuten34 Se ha llegado a afirmar que laquoen el actual Derecho espantildeol la finalidad de la intervencioacuten de los oacuterganos consulshytivos es la de rodear de especiales garantiacuteas tanto el desarrollo como determishynadas aplicaciones del ordenamiento juriacutedico sustrayeacutendolas de la exclusiva interpretacioacuten del Gobierno o la administracioacuten al exigir con caraacutecter previo a la adopcioacuten de la decisioacuten de que se trate el dictamen del oacutergano consultivo (y ello con independencia de que uno u otra esteacuten asesorados ademaacutes por otras viacuteas)raquo35

en el caso de los Parlamentos su autonomiacutea no constituye un escollo conshyceptualmente insuperable36 Por mucho que en el caso que motivoacute la STS que comentamos quisiera insistirse en que la intervencioacuten en un acto materialshymente administrativo de las Cortes de aragoacuten de un oacutergano inserto en la esshytructura de la administracioacuten autonoacutemica violentaba la autonomiacutea parlamenshytaria y con ella el principio de separacioacuten de poderes primaba maacutes la vertiente objetiva de la Comisioacuten Juriacutedica asesora que teniacutea que haber dictaminado el asunto Trasladando la mejor doctrina no importaba tanto quieacuten debiacutea emitir el dictamen cuanto que hubiera un oacutergano consultivo que cumpliera la funshycioacuten garantizadora de los derechos de los ciudadanos en el seno de ese procedishymiento de contratacioacuten administrativa37 De acuerdo con dicha interpretacioacuten finalista lo importante era la observancia de la garantiacutea y que la prestase un oacutergano adecuado que dictaminara en estrictos teacuterminos de legalidad

Como sentildealara FonT i LLoVeT (1995 p 48) en el momento actual la funcioacuten consultiva debe situarse en el traacutensito del control de la legalidad del ejercicio de las potestades administrativas y de gobierno hacia la colaboracioacuten y auxilio al ejercicio de dichas potestades dentro de la legalidadraquo en aras de que la discrecionalidad administrativa no raye en arbitrariedad Seguiacutea dicienshy

33 expresioacuten esta que tomo de Cavero Lataillade (1998 p 590) 34 Cfr Blanco Valdeacutes (1997 p 112) 35 De nuevo vueacutelvase sobre Peacuterez Vera (2003 pp 290 y 293) en la misma liacutenea vid Salazar

Beniacutetez (2005 p 766)36 Como no lo hace tampoco mutatis mutandis en el caso de las Universidades puacuteblicas [Gashy

rrido Mayol (1998b p 409)]37 idea finalista que subrayan entre otros Bravo-Ferrer Delgado (1998 p 584) y navarro

Caballero (2006 p 37)


do certeramente el autor que en el ejercicio de esta alta funcioacuten consultiva subyacen principios como los de objetividad servicialidad coordinacioacuten y eficacia que junto con el de seguridad juriacutedica deben presidir la actuacioacuten de la Administracioacuten (p 51) Dicha funcioacuten busca asegurar la correccioacuten constishytucional y legal de las decisiones que esta adopta38

En tal sentido queda fuera de toda duda que por encima de oacuterganos conshysultivos de los ejecutivos los homoacutelogos del Consejo de Estado son oacuterganos garantistas al servicio del derecho a una buena administracioacuten y de asistenshycia teacutecnico-juriacutedica indispensable para controlar la discrecionalidad de la Administracioacuten y dirigir su actividad hacia los fines puacuteblicos que la legitiman39 Incluso se ha reclamado con frecuencia la extensioacuten de sus competencias por encima del modelo originario del Consejo de Estado que han imitado40

Por lo tanto la invocacioacuten del principio de autonomiacutea parlamentaria o de otros como el de economiacutea procesal para aligerar el peso de la obligatoriedad de consultar a un oacutergano de esas caracteriacutesticas no justifica ni presupone la falta de observancia del que resulta pilar baacutesico de un Estado de Derecho como es el de legalidad41 Su informe preceptivo pero no vinculante pudo haber sido excluido si asiacute se hubiera decidido con caraacutecter general en normativa especiacutefica Las Cortes de Aragoacuten en ejercicio de su autonomiacutea parlamentaria podriacutean haber modificado la legalidad aplicable a sus contratos administrativos en el punto de la discordia exceptuando la resolucioacuten con oposicioacuten del contratista de la necesidad de consulta obligada a la Comisioacuten Juriacutedica Asesora Si los Parlamentos actuacutean como Administraciones puacuteblicas no hay razoacuten salvo la voluntad positivizada en una norma para que lo hagan al margen y sin tener acceso a un cuerpo de doctrina que se ha sentado con ocasioacuten de evacuar dicshytaacutemenes que han ido solicitando las Administraciones territoriales42

38 O en palabras de Rubio Llorente (2006 p 218) asegura la existencia de un diaacutelogo en el funcionamiento del Estado

39 Sobre la caracterizacioacuten de esta alta funcioacuten consultiva como de naturaleza teacutecnico-juriacutedica vid entre otros Escribano Collado (1991 p 92) Segovia de la Concepcioacuten (1998 p 731) Quadra-Salcedo (1988 pp 225-226) Saacutenchez Navarro (2006 p 360) Rubio Llorente (2006 p 218) o Salgueiro Cortintildeas (2007 pp 250 y 251) Este uacuteltimo autor no obstante nos previene frente el reforzamiento de los elementos poliacuteticos sobre los teacutecnicos que ha conllevado la uacuteltima reforma del Consejo de Estado (p 372)

40 Por todos pueden consultarse Gutieacuterrez Migueacutelez (1994 p 242) Loacutepez Menudo (2002 p 61) o Salazar Beniacutetez (2005 pp 766-769) En particular Amilivia Gonzaacutelez y Nalda Garshyciacutea (2008 pp 22 y 28) reclamaron que la funcioacuten consultiva fuese preceptiva en todos los supuestos que pongan en peligro los paradigmas de administracioacuten democraacutetica y buena administracioacuten

41 Asiacute lo afirmaba Segovia de la Concepcioacuten (1998 p 746) 42 Sentildealaba Rodriacuteguez Oliver (1982 pp 2710-2711) que si como prescribe el artiacutecushy

lo 149118ordf CE el reacutegimen juriacutedico de organizacioacuten y accioacuten de todas las Administraciones puacuteblishycas ha de estar presidido por unos criterios de homogeneidad para que se haga realidad la igualdad de los ciudadanos y el tratamiento comuacuten a los administrados la consecuencia es que los procedimienshytos se inspiren en criterios comunes Al margen de las peculiaridades organizativas de la Administrashycioacuten contratante ninguna diferencia ofrece la resolucioacuten de un contrato administrativo en razoacuten de haberse celebrado por una Administracioacuten territorial o parlamentaria antes bien deben ser ideacutenticos los principios formales y materiales en que se apoye aquella y a ello coadyuva precisamente la intershyvencioacuten preceptiva del Consejo de Estado o de su homoacutelogo autonoacutemico


Analicemos tambieacuten la invocacioacuten de la presunta vulneracioacuten de su autoshynomiacutea y del principio de separacioacuten de poderes (que hizo la Administracioacuten parlamentaria en el caso que nos concierne) desde la perspectiva del caraacutecter que teniacutea el informe en el supuesto de la resolucioacuten del contrato En aquellos asuntos en que al oacutergano consultivo le corresponde emitir dictamen preceptivo y no vinculante por definicioacuten su grado de participacioacuten no es determinante con lo que el oacutergano activo ejerce la competencia que la norma le otorga con plena capacidad de decisioacuten pudiendo apartarse en todo o en parte de lo dictaminado Es cierto que en los dictaacutemenes preceptivos y no meramente facultativos laquoes observable en mayor medida un elemento de control de la actuacioacuten administrativaraquo pero laquomezclado en todo caso con la necesaria preshyocupacioacuten por la garantiacutea de los derechos de los particularesraquo43 o si se quiere matizado por el dato de que se trata de un estricto control de legalidad salvo que la normativa especiacutefica o la autoridad consultante permitan expresamente un juicio de oportunidad44

Afirmaba GARCIacuteA-AacuteLVAREZ GARCIacuteA (1997 p 35) que el dictamen de los oacuterganos consultivos adoptado desde una perspectiva juriacutedica contrishybuye a reforzar la libertad de decisioacuten de la instancia poliacutetica ya se pronuncie reforzaacutendola a favor de la solucioacuten propugnada por el oacutergano instructor ya la desautorice y en ese caso le aporte expliacutecita o impliacutecitamente una solucioacuten alternativa laquoEl asesoramiento referido es un asesoramiento formal y formalishyzado muy distinto del que pueden realizar otros oacuterganos consultivos existentes en el interior o en los aledantildeos de la Administracioacutenraquo45 Mal puede sostenerse entonces que la audiencia al oacutergano consultivo mermaba la autonomiacutea de las Cortes de Aragoacuten Su capacidad de decisioacuten no sufriacutea menoscabo pero tamposhyco su capacidad de autoorganizacioacuten Pudiendo hacerlo las Cortes de Aragoacuten no sustituyeron la intervencioacuten de la entonces Comisioacuten Juriacutedica Asesora como siacute lo han hecho despueacutes a raiacutez del caso que les hizo replantearse su opshycioacuten inicial por omisioacuten46

Pero incluso en aquellos supuestos de actos materialmente administrativos que dicten los Parlamentos y que seguacuten el Derecho positivo aplicable a las Administraciones territoriales se hallen sujetos a un nivel de influencia maacutes intenso de los oacuterganos consultivos como es el que representa el dictamen preshyceptivo y vinculante ha de repararse en que la incidencia en la competencia otorgada por la norma al oacutergano activo laquoestaacute interferida no porque el Consejo asiacute lo decida sino porque la ley expresamente asiacute lo quiereraquo [SEGOVIA DE

43 Las entrecomilladas son opiniones de Embid Irujo (1996 p 356) 44 Se encarga de resaltarlo Oliver Araujo (2006 pp 73 y 74) 45 De nuevo Embid Irujo (ibidem p 356) y tambieacuten Blanco Valdeacutes (1997 p 114) y Oliver

Araujo (2006 p 70)46 En el vigente Reglamento de organizacioacuten y funcionamiento de la Administracioacuten de las

Cortes de Aragoacuten aprobado por la Mesa el 26 de junio de 2008 se incluyoacute en el Tiacutetulo III rubrishycado Reacutegimen juriacutedico-administrativo el siguiente precepto laquoArtiacuteculo 43 Informes preceptivos Los Servicios Juriacutedicos emitiraacuten los informes preceptivos conforme a lo establecido en la legislacioacuten de contratos del sector puacuteblico y en relacioacuten con la interpretacioacuten modificacioacuten y resolucioacuten de los contratos y respecto de los pliegos de claacuteusulas administrativas particularesraquo


LA CONCEPCIOacuteN (1998 p 748)] Insistiacutea la autora en que es el poder legislativo el que otorga al oacutergano consultivo de que se trate esa participacioacuten decisiva para garantizar el cumplimiento de la ley permitieacutendole establecer los paraacutemetros juriacutedicos obligatorios en que habraacute de desenvolverse la actuacioacuten administrativa47

24 La autonomiacutea parlamentaria no es soberaniacutea ni huida del Derecho sino que permite la adaptacioacuten expresa de este a las especialidades funcionales propias de las Asambleas legislativas

No puede dejar de considerarse que la decisioacuten de las Cortes de Aragoacuten en el caso que nos ocupa de no sustituir el dictamen preceptivo del oacutergano consultivo autonoacutemico en los expedientes de contratacioacuten en que la legislashycioacuten administrativa general lo exige no fue de hecho una opcioacuten buscada una eleccioacuten consciente atendidas sus peculiaridades sino el resultado de no haber dictado normativa propia sobre el particular Subyaciacutea la idea en primer lugar de que el meritado dictamen de la Comisioacuten Juriacutedica Asesora quedaba sustituido por el informe favorable a la resolucioacuten del contrato de los servicios juriacutedicos de la Caacutemara aunque este argumento no llegara a esgrimirse en los procesos judiciales que culminaron en la STS de 7 marzo 2012 Las Cortes de Aragoacuten pretextaron en todo momento que la solicitud de informe a un oacutergano asesor del Gobierno las situariacutea en posicioacuten de sumisioacuten respecto de este con la indiscutible quiebra se deciacutea de los principios de autonomiacutea parlamenshytaria y de separacioacuten de poderes Sin apoyo normativo expliacutecito se defendiacutea que la exencioacuten del dictamen debiacutea considerarse una especialidad del reacutegimen juriacutedico de la contratacioacuten administrativa en sede parlamentaria operando el salto de entender que la evidencia de tales argumentos haciacutean innecesaria una regulacioacuten expresa que dispensase del traacutemite que debiacutea deducirse entonces sustituido por el informe de los servicios juriacutedicos de la Caacutemara

Ya en su diacutea ESCRIBANO COLLADO aun advirtiendo de los peligros de una excesiva generalizacioacuten del dictamen de los oacuterganos consultivos porque podiacutea llegar a bloquear su funcionamiento o a hacer desvirtuar sus opiniones puso de relieve que debiacutea servir para completar las funciones asesoras y de informe de los servicios juriacutedicos propios de cada Administracioacuten en aquellos cometidos que no podiacutean abarcar Por ejemplo para laquosolemnizar la consulta en aquellas decisiones acuerdos o normas de especial trascendencia poliacutetica juriacutedica o administrativa o por su incidencia en la esfera de intereses de otras

47 Resumiacutea magniacuteficamente Rodriacuteguez-Pintildeero Bravo-Ferrer (2007 p 34) que una labor calificada geneacutericamente como consultiva tiene manifestaciones de asesoramiento de distinta nashyturaleza e intensidad laquode control preventivo de garantiacutea de constitucionalidad convencionalidad estatutividad y legalidad de aseguramiento del acierto de las medidas a adoptar y de creacioacuten de una doctrina que influye en la elaboracioacuten de textos normativos de distinto rango en las decisiones administrativas y se proyecta sobre la funcioacuten jurisdiccional que con frecuencia asume expresa o impliacutecitamente argumentos contenidos en los dictaacutemenes de nuestros Consejosraquo


Administraciones puacuteblicas o de los derechos o intereses legiacutetimos de los ciudashydanosraquo para laquofijar una doctrina legal () aplicable en ulteriores actuacionesraquo y para laquoservir de catalizadora de la mejor doctrina sobre problemas juriacutedicos generalizados al resto de la Administracioacuten espantildeolaraquo48 Por ello se exige una reconocida competencia juriacutedica para ser miembro de los consejos consultivos y en ocasiones se refuerza con la necesidad de contar con un especiacutefico cuerpo de letrados49

Lo anterior no implica una toma de postura contraria a la sustitucioacuten del dictamen de los supremos oacuterganos consultivos de la Administracioacuten por el de los servicios juriacutedicos u otros oacuterganos propios de los Parlamentos en el caso de su actividad materialmente administrativa sino simplemente la conviccioacuten de que estos por seguridad juriacutedica deben positivizar su criterio en normas propias que puedan ser conocidas de antemano por los terceros Las particulashyridades en que crean que se traduce su autonomiacutea han de recogerse por escrito expresamente y no deducirse aleatoriamente caso a caso

Claro estaacute que en el caso de las Asambleas legislativas su autonomiacutea les pershymite reflexionar sobre si la garantiacutea con que se concibe la intervencioacuten de un oacutergano consultivo en principio de la Administracioacuten y del ejecutivo autonoacutemishyco supera el test de compatibilidad con las funciones que aquellos tienen encoshymendadas y que justifica su peculiar sometimiento al Derecho administrativo En tal sentido cabe recordar que como sentenciara LOZANO MIRALLES (2005 p 112) no cabe equiparar la autonomiacutea de los Parlamentos con un poder absoluto el cual degenera siempre en arbitrariedad Por ello por segurishydad juriacutedica cualquier adaptacioacuten de la legislacioacuten general a las peculiaridades de una Asamblea legislativa con fundamento en su autonomiacutea administrativa requiere la aprobacioacuten de las normas correspondientes que en su caso podraacuten ser cuestionadas y recurridas por los terceros no resultando admisible por tanto la excepcioacuten de aquella legislacioacuten acordada caso a caso

Se impone la emanacioacuten de una normativa que conocida por quienes enshytran en relacioacuten con la Administracioacuten parlamentaria (en nuestro caso partishycular por los contratistas de las Cortes de Aragoacuten) rija con caraacutecter general y no la eleccioacuten en un expediente concreto de aquella parte de la legislacioacuten que se estima compatible con la autonomiacutea de la institucioacuten Si la opcioacuten de la Caacutemara fue sujetarse en todo a la legislacioacuten de contratos no cabiacutea la eleccioacuten en el caso de los contenidos aplicables cuando aquella tuvo la posibilidad de excepcionar con caraacutecter general para toda su contratacioacuten las normas que estimaba incompatibles con su autonomiacutea El correcto desarrollo de la accioacuten administrativa exige seguridad juriacutedica y entre otros la certeza del procedishymiento es un elemento encargado de proporcionarla

laquoEn el marco del giro o traacutefico administrativo-parlamentario las Caacutemaras deben compartir en ciertas materias el estatuto juriacutedico de las Administraciones

48 Cfr Escribano Collado (1991 p 107) 49 Por todos vid ahora Garrido Mayol (1996 p 823) analizando el caso del Consejo Juriacutedico

Consultivo de la Comunidad Valenciana


puacuteblicas buscando siempre un equilibrio entre las legiacutetimas necesidades de funcionamiento de aquellas y los derechos de terceros que entren en relacioacuten con las mismasraquo50 Sentado lo anterior si la excepcioacuten al Derecho adminisshytrativo general solamente se justifica cuando venga exigida por la autonomiacutea parlamentaria la normativa propia de que se dote la Caacutemara para desplazarlo deberaacute asegurar ese mismo equilibrio con los derechos de terceros

Finalmente una breve reflexioacuten debemos hacer a propoacutesito de otro de los argumentos que subyaciacutea en el expediente de resolucioacuten contractual enjuiciado en la STS que comentamos el de que la falta de estudios doctrinales y de litishygiosidad o jurisprudencia al respecto abonaban la tesis de la aceptacioacuten como obvia de la no sujecioacuten de la actividad materialmente administrativa de los Parlamentos al dictamen de los oacuterganos consultivos Sin embargo de nuevo observamos ahiacute un razonamiento per saltum como lo demuestra el hecho de que en alguacuten caso documentado lo paciacutefico haya podido llegar a ser la asunshycioacuten de la exigencia del informe Asiacute el Dictamen 281997 de 6 de marzo del Consejo Consultivo de Andaluciacutea tuvo por objeto la revisioacuten de oficio de una convocatoria de pruebas selectivas por parte de la Caacutemara de Cuentas de dicha Comunidad confirmando aquel aunque no habiacutea sido cuestionado que debiacutea dictaminar preceptivamente dicha revisioacuten

laquoEl primer aspecto que debe ser objeto de anaacutelisis en este dictamen es el referido a la propia competencia de este Consejo Consultivo para emitirlo pues la Caacutemara de Cuentas es un oacutergano de extraccioacuten parlamentaria (art 1 de la Ley 11988 de 17 de marzo de la Caacutemara de Cuentas de Andaluciacutea) siendo asiacute que el arshytiacuteculo 1 de la Ley 81993 de 19 de octubre de creacioacuten del Consejo Consultivo de Andaluciacutea dispone que eacuteste es el superior oacutergano consultivo del Consejo de Gobierno y de la Administracioacuten de la Comunidad Autoacutenoma de Andaluciacutea lo que en combinacioacuten con el artiacuteculo 21 de la misma Ley podriacutea entenderse como referencia limitada al citado Oacutergano colegiado de gobierno y a cada una de las Consejeriacuteas () Ahora bien no podemos quedarnos en tan simples razonamientos que nos condushyciriacutean a la pura negacioacuten de la condicioacuten de Administracioacuten puacuteblica respecto de la Caacutemara de Cuentas a todos los efectos lo que supondriacutea tener que inadmitir la solishycitud de dictamen pese a lo dispuesto en el artiacuteculo 1031 de la Ley 301992 () Las anteriores referencias determinan que la Caacutemara de Cuentas cuando reashyliza las denominadas funciones gubernativas o cuando actuacutea en las relaciones existentes con su personal se encuentra sujeta a las normas administrativas como cualquier Administracioacuten Puacuteblica Entre dichas normas figuran especialmente las que establecen conforme al artiacuteculo 149118ordf de la Constitucioacuten el proceshydimiento comuacuten a traveacutes del cual ha de desarrollarse la actividad de las Adminisshytraciones Puacuteblicas contenidas fundamentalmente en la Ley 301992 () Pues bien entre dichas normas se encuentran las del procedimiento al que ha de someterse la revisioacuten de los actos administrativos dictados por los oacuterganos de

50 Veacutease Cid Villagrasa (2000 p 146)


la Caacutemara de Cuentas en el ejercicio de las mencionadas funciones administrashytivas esto es las establecidas en el Capiacutetulo I del Tiacutetulo VII de la Ley 301992 Y en esa regulacioacuten los artiacuteculos 102 y 1031 referidos respectivamente a la revisioacuten de actos nulos y a la revisioacuten cualificada de actos anulables exigen que se emita previamente el dictamen del Consejo de Estado u oacutergano consultivo de la Comunidad Autoacutenoma si lo hubiere En nuestro caso como siacute existe oacutergano autonoacutemico con funciones consultivas tal referencia ha de entenderse efectuada al Consejo Consultivo de Andaluciacutea conectando la regla de los citados artiacuteculos 102 y 1031 con lo dispuesto en el artiacuteculo 169 de la Ley 8 1993 a cuyo tenor este oacutergano consultivo seraacute consultado preceptivamente cuando exista precepto expreso de una Ley que exija su dictamen precepto que como se ha resentildeado se contiene en los mencionados artiacuteculos de la Ley 301992 En consecuencia y puesto que lo que se pretende revisar son las convocatorias de pruebas selectivas es decir actuaciones tiacutepicamente administrativas hay que enshytender que aun trataacutendose de actos de la Caacutemara de Cuentas oacutergano dependienshyte del Parlamento de Andaluciacutea corresponde a este Consejo emitir el necesario dictamenraquo (FJ I)

Parece incuestionable que la conclusioacuten que alliacute se alcanzoacute sobre la actishyvidad materialmente administrativa de dicho oacutergano de fiscalizacioacuten externa resulta perfectamente extrapolable a la de una Asamblea legislativa Asiacute parece entenderlo la Ley 32001 de 31 de mayo del Consejo Consultivo de La Rioja cuyo artiacuteculo 103 prescribe que

laquoEl Consejo Consultivo prestaraacute asistencia al Parlamento de La Rioja en los casos en que asiacute lo establezca el Reglamento de la Caacutemararaquo

III LA ARGUMENTACIOacuteN DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ARAGOacuteN Y DEL TRIBUNAL SUPREMO EN EL CASO DE AUTOS

Cuando la Mesa de las Cortes de Aragoacuten con fecha 27 de octubre de 2005 acordoacute resolver el contrato de proteccioacuten de personas por incumplimiento culshypable de la contratista la mercantil afectada recurrioacute ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autoacutenoma arguyendo no soacutelo cuestiones de fonshydo que no interesan a los efectos del presente trabajo sino tambieacuten la falta de dictamen preceptivo de la entonces Comisioacuten Juriacutedica Asesora del Gobierno de Aragoacuten solicitando por ello la declaracioacuten de nulidad del acto impugshynado Cintildeeacutendonos a la cuestioacuten procedimental el Tribunal de instancia en Sentencia 52009 de 2 de enero (JUR 201134644) le dio la razoacuten a la actora y no aceptoacute la argumentacioacuten de la Caacutemara en los siguientes teacuterminos

laquoEste modo de razonar no puede ser compartido por la Sala En modo alguno la emisioacuten de un dictamen (no vinculante) comporta fiscalizacioacuten o control No hay ahiacute menoscabo alguno a la divisioacuten de poderes como se apunta en la contestacioacuten


a la demanda ni el respeto a la autonomiacutea parlamentaria se quebranta por la emisioacuten de un dictamen por parte de un oacutergano que al margen de su denominashycioacuten actuacutea con un fin de tutela de la legalidad y del Estado de Derecho y no tiene ninguacuten tipo de dependencia jeraacuterquica con el Gobierno como se dice con claridad en el art 2 del Decreto 11321996 Y por ende su intervencioacuten no comporta tampoco dependencia alguna de las Cortes en relacioacuten con el Gobierno ni puede pues considerarse atentatoria contra aquel principio No es posible en definitiva concluir que la emisioacuten de tal dictamen pueda constituir una intromisioacuten del ejecutivo en el legislativo que es en definitiva lo que trata de evitarse mediante las garantiacuteas recogidas en el art 72 CE () Tampoco apoya la pretensioacuten de la demandada el caraacutecter facultativo y no preshyceptivo de la consulta que el Parlamento Navarro pueda efectuar al Consejo de Navarra que ha de valorarse en el contexto en el que lo regula el art 162 de la Ley 81999 es decir en los casos de Proyectos y Proposiciones de Leyes Forales pero ello no significa que cuando lleven a cabo un contrato administrativo no esteacuten sujetas a la legislacioacuten sobre contratacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas incluida la exigencia de solicitar en su caso dictamen del Consejo Y la razoacuten de la dificultad de encontrar resoluciones jurisdiccionales relativas a casos anaacutelogos al que aquiacute se examina no debe buscarse como viene a sugerir la Letrada de las Cortes en la inconveniencia de solicitar en tales casos el repetido dictamen sino en el hecho de que la actividad propia de la Administracioacuten la lleva a contratar con una frecuencia que poco o nada tiene que ver con la que lo hacen los Parlamentos En conclusioacuten previamente a la resolucioacuten impugnada debioacute haberse solicitado dictamen a la Comisioacuten Juriacutedica Asesora y al no haberse hecho asiacute aqueacutella estaacute viciadaraquo

Sin embargo el Tribunal Superior de Justicia de Aragoacuten rebajoacute la conseshycuencia juriacutedica a la anulabilidad de lo actuado y consiguiente retroaccioacuten al momento posterior a la presentacioacuten por la recurrente del escrito de aleshygaciones al acuerdo de inicio del expediente de resolucioacuten del contrato para que fuera solicitado el preceptivo dictamen a la Comisioacuten Juriacutedica Asesora del ejecutivo autonoacutemico Recurrida la referida Sentencia en casacioacuten por las Cortes de Aragoacuten el Tribunal Supremo la confirmoacute mediante la suya de fecha 7 de marzo de 2012 (RJ 20124411) aceptando y ampliando los argumentos del Tribunal de instancia Asiacute en primer lugar volvioacute a insistir en que no se vulneraba ni la autonomiacutea parlamentaria ni la divisioacuten de poderes porque un Parlamento autonoacutemico solicitase dictamen al supremo oacutergano consultivo del ejecutivo

laquoEn modo alguno la emisioacuten de un dictamen (no vinculante) comporta fiscalishyzacioacuten o control No hay ahiacute menoscabo alguno a la divisioacuten de poderes como se apunta en la contestacioacuten a la demanda ni el respeto a la autonomiacutea parlamenshytaria se quebranta por la emisioacuten de un dictamen por parte de un oacutergano que al margen de su denominacioacuten actuacutea con un fin de tutela de la legalidad y del Estashydo de Derecho y no tiene ninguacuten tipo de dependencia jeraacuterquica con el Gobierno


como se dice con claridad en el art 2 del Decreto 11321996 Y por ende su intervencioacuten no comporta tampoco dependencia alguna de las Cortes en relacioacuten con el Gobierno ni puede pues considerarse atentatoria contra aquel principio No es posible en definitiva concluir que la emisioacuten de tal dictamen pueda consshytituir una intromisioacuten del ejecutivo en el legislativo que es en definitiva lo que trata de evitarse mediante las garantiacuteas recogidas en el art 72 CE El propio Servicio Juriacutedico de la Institucioacuten demandada (y aunque en el emishytido en 26 de octubre modifica su criterio) en su informe de 5 de septiembre de 2005 (folio 96 y ss del expediente) tras indicar que en su opinioacuten no hay causa legitimadora para iniciar el proceso de resolucioacuten del contrato recordoacute que si la hubiera resultariacutea traacutemite ineludible el preceptivo Dictamen de la Comisioacuten juriacutedica Asesora si se formulara oposicioacuten a la resolucioacuten por el contratista Y ello estaacute en consonancia con el dato de que en ninguacuten momento se cuestionoacute por la deshymandada su deber de sometimiento a las disposiciones contenidas en el TRLCAP tanto por lo que hace a la adjudicacioacuten del contrato como al procedimiento (que la Mesa acordoacute iniciar en su sesioacuten de 17 de octubre de 2005) para la resolucioacuten del mismo como es de ver por la documentacioacuten contenida en el expediente adshyministrativoraquo (FJ 2)

En segundo teacutermino el Tribunal parece descartar incluso que en el caso de la actividad materialmente administrativa de los Parlamentos puedan hallarse razones basadas en su autonomiacutea para no someterse a los mismos controles de legalidad que el resto de Administraciones puacuteblicas aunque luego matice su afirmacioacuten diciendo que lo verdaderamente decisivo del asunto enjuiciado fue que las Cortes se sujetaron laquosin salvedad algunaraquo a la legislacioacuten de contratos administrativos entonces vigente dando a entender que podriacutean de hecho haberse sometido con particularidades Estos fueron sus razonamientos

laquoDebe declararse que esta Sala no comparte esa principal argumentacioacuten del reshycurso de casacioacuten de que la debida salvaguarda de la funcioacuten parlamentaria impone necesariamente en la materia de contratacioacuten sobre la que versa el actual litigio que el control de legalidad de los actos de la Administracioacuten parlamenshytaria no quede sometido al dictamen o informe de los oacuterganos consultivos del Gobierno del Estado o de las Comunidades Autoacutenomas La potestad legislativa y el control de la accioacuten del Gobierno que es el contenido esencial de la institucioacuten parlamentaria es muy diferente a las actuaciones de gestioacuten de personal administracioacuten y gestioacuten patrimonial dirigidas a ofrecer a esa institucioacuten el soporte organizativo de medios personales y materiales para el desempentildeo de su principal funcioacuten Como tambieacuten debe decirse que no hay razoshynes para que esa actividad materialmente administrativa tenga unos mecanismos de control de legalidad diferentes a los establecidos para los entes que formalmente constituyen las Administraciones puacuteblicas y en esta liacutenea parece orientarse el leshygislador estatal en esas normas que antes se han transcrito de la Ley de Contratos del Sector Puacuteblico de 2007 y del muy reciente Texto Refundido de 2011 Debe descartarse pues que sea incompatible con la institucioacuten parlamentaria la aplicacioacuten a su laquoAdministracioacutenraquo del control de legalidad que significa someter


sus decisiones al previo informe de los oacuterganos consultivos del Gobierno del Estado o de la correspondiente Comunidad Autoacutenoma Lo cual no significa que esta Sala afirme que la normativa autonoacutemica de Aragoacuten haya configurado a la Comisioacuten Juriacutedica Asesora como un oacutergano consultivo de la Mesa de las Cortes de Aragoacuten (entre otras cosas porque no corresponde a este Tribunal Supremo controlar la aplicacioacuten del Derecho autonoacutemico) Pero lo que aquiacute es verdaderamente relevante es que han sido las propias Cortes de Aragoacuten las que tanto en el Pliego de Claacuteusulas Administrativas Particulashyres como en el contrato suscrito con SECURITAS SEGURIDAD ESPANtildeA se sometieron sin salvedad alguna al Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Puacuteblicas aprobado por Real Decreto Legislativo 22000 de 16 de junio (TRLCAP) como Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Puacuteblicas aprobado por Real Decreto 10982001 de 26 de octubre Esto supone siguiendo el criterio del recurso de casacioacuten que han sido las propias Cortes de Aragoacuten las que por su propia voluntad han decidido aplicar al contrato aquiacute litigioso esa normativa de contratacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas y lo que en ella se dispone sobre el preceptivo informe del Consejo de Estado u oacutergano consultivo equivalente de la Comunidad Autoacutenoma en los casos de resolucioacuten del contrato [arts 593 TRLCAP y 109 del Reglamento General de 2001]raquo (FJ 5)

Repaacuterese en que si con fundamento en su autonomiacutea una Asamblea parshylamentaria decide adaptar el Derecho administrativo general a cualquiera de sus actos en materia de personal contratacioacuten y gestioacuten patrimonial y se dota de normas particulares la garantiacutea es que los terceros podraacuten conocer de anshytemano la regulacioacuten aplicable y en su caso podriacutean suscitar el debate ante los tribunales de si verdaderamente aquellas vienen justificadas por el cumplishymiento de las funciones constitucionales del oacutergano De lo contrario puede suceder que como en el caso de autos se enteren de las adaptaciones que la Administracioacuten parlamentaria valora como necesarias en un determinado tipo de expedientes al hilo de un procedimiento concreto en el que son intereshysados

Finalmente debemos dar cuenta de que una vez conocida la Sentencia del Tribunal Supremo fue inmediatamente ejecutada por las Cortes de Aragoacuten y el sucesor de la Comisioacuten Juriacutedica Asesora el Consejo Consultivo de Aragoacuten emitioacute su dictamen en el mencionado expediente de resolucioacuten del contrato de servicios de proteccioacuten de personas con fecha 16 de octubre de 2012 (dictashymen 1612012) informando por lo demaacutes desfavorablemente por motivos de fondo la pretendida propuesta de resolucioacuten de la Mesa de la Caacutemara

IV PARA CONCLUIR

La interdiccioacuten de la arbitrariedad de las Administraciones Puacuteblicas y por ende de las Administraciones parlamentarias implica que estas pueden acshy


tuar en los maacutergenes del Derecho pero no fuera de eacutel Ademaacutes con controles previos puede evitarse una parte de la litigiosidad en el orden contencioso lo que favorece la consecucioacuten de principios tales como el de economiacutea del gasto puacuteblico o el de eficacia51 Una decisioacuten administrativa que cuente con el aval del dictamen favorable del maacuteximo oacutergano consultivo de la Comunidad Autoacutenoma de que se trate podraacute utilizar en defensa de su potestas los argumenshytos que le brinde la auctoritas de este52 Los altos oacuterganos consultivos cooperan a la consecucioacuten de resoluciones administrativas ajustadas a Derecho53 Como pusiera de relieve la jurisprudencia constitucional aludida en este trabajo los oacuterganos autonoacutemicos homologables al Consejo de Estado laquono son controlashydores de autonomiacuteas o si lo son resultan liacutecitos en cuanto indolorosraquo porque representan una importantiacutesima garantiacutea en el seno de los procedimientos en que se exige su informe54 hasta el punto de haberse reputado su intervencioacuten en los mismos una norma materialmente baacutesica del procedimiento administrashytivo comuacuten y en consecuencia haberse reclamado que se declare formalmente como tal55 Puede entenderse que ello es lo que ha sucedido en materia de contratacioacuten porque la legislacioacuten baacutesica estatal en esta materia bien que al amparo del tiacutetulo competencial sobre contratos y concesiones y no del geneacuterishyco del procedimiento administrativo comuacuten ha consagrado esa intervencioacuten garantista del Consejo de Estado u oacutergano autonoacutemico equivalente para los casos de nulidad interpretacioacuten y resolucioacuten del contrato con oposicioacuten del contratista Se trata por tanto de un traacutemite formal y materialmente baacutesishyco que habraacuten de cumplir tambieacuten en su contratacioacuten las Administraciones parlamentarias salvo que en ejercicio de su autonomiacutea se hayan dotado de normativa propia que lo excluya con caraacutecter general sustituyeacutendolo por otra garantiacutea equivalente Se trata de un ejemplo de lo que se ha dado en llamar laquodescubrimiento de la materia administrativa y correlativa penetracioacuten de la garantiacutea puacuteblica allende las fronteras del propio concepto de Administracioacuten puacuteblica y de la definicioacuten formal de las instituciones que forman parte de la competencia objetiva de sus altos oacuterganos consultivosraquo56

Como dijera MUntildeOZ MACHADO (1991 p 32) respecto de otra cuesshytioacuten aledantildea aun cuando no sea obligatorio consultar a un oacutergano concreto como era en el caso la Comisioacuten Juriacutedica Asesora del Gobierno de Aragoacuten parece evidente que no era posible prescindir de un traacutemite de audiencia a un oacutergano consultivo que viene impuesto como una garantiacutea antildeadida por la legislacioacuten sectorial de cuya vigencia y constitucionalidad no hay razones para dudar

51 Lo apuntoacute en su diacutea Segovia de la Concepcioacuten (1998 p 746) 52 Vid Garrido Mayol (1998a p 919) u Ollero Tassara (2005 p 138) Al decir de Loacutepez

Menudo (2002 p 67) no hay decisioacuten administrativa maacutes laquoblindadaraquo ante los Tribunales y frente a todos que la cubierta por el dictamen de un oacutergano asiacute de respetado

53 De nuevo Garrido Mayol (1998a p 919) 54 Cfr Jimeacutenez-Blanco Carrillo de Albornoz (1996 p 316) 55 Cfr Jimeacutenez-Blanco Carrillo de Albornoz (ibidem pp 320 y ss) 56 Vid Loacutepez Menudo (2002 p 72)


Tras la Sentencia del Tribunal Supremo de que hemos dado cuenta en este trabajo las Cortes de Aragoacuten han vuelto a tener que dirigirse al Consejo Consultivo de Aragoacuten a raiacutez de su actividad materialmente administrativa y maacutes en concreto en relacioacuten con una demanda de responsabilidad patrimoshynial por los dantildeos sufridos por una trabajadora de una empresa con la que la Administracioacuten parlamentaria teniacutea un contrato de servicios de limpieza En el dictamen 972012 de 29 de mayo emitido por el citado oacutergano consultivo en ese asunto este admite sin ninguacuten tipo de reserva su competencia incluyenshydo al efecto como primera consideracioacuten juriacutedica de su parecer la siguiente declaracioacuten

laquoEl dictamen solicitado se ubica en el marco de las competencias asignadas al Consejo Consultivo de Aragoacuten seguacuten previene el artiacuteculo 1510 de la Ley 12009 de 30 de marzo del Consejo Consultivo de Aragoacuten que dispone la necesidad de consulta preceptiva a este oacutergano consultivo en el supuesto de laquoreclamaciones administrativas de indemnizacioacuten de dantildeos u perjuicios en cuantiacutea superior a 6000 eurosraquo Su confeccioacuten viene tambieacuten contemplada por los artiacuteculos 13 18 y 19 del Decreto 1482010 de 7 de septiembre por el que se aprueba el Reglashymento de Organizacioacuten y Funcionamiento del Consejo Consultivo de Aragoacuten asiacute como por el artiacuteculo 12 del RD 4291993 de 26 de marzo que aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Puacuteblicas en materia de responsabilidad patrimonial La duda que pudo surgir en cuanto a la intershyvencioacuten del oacutergano consultivo en las reclamaciones formuladas a las Cortes de Aragoacuten quedoacute disipada a partir de la STS de 16 de noviembre de 2011 (recurso 11462009) [sic] Corresponde a la Comisioacuten la confeccioacuten del dictamen de conformidad con lo preceptuado en los artiacuteculos 19 y 20 de la citada Ley y en el artiacuteculo 19 del exshypresado Decreto 1482010 al no hallarse expresamente atribuida su emisioacuten al Pleno del oacutergano consultivoraquo

Aunque el Consejo Consultivo de Aragoacuten yerra en la indicacioacuten de la feshycha de la Sentencia del Tribunal Supremo que seguacuten argumenta sirvioacute para disipar cualquier duda sobre la necesidad de su intervencioacuten en relacioacuten con la actividad materialmente administrativa de las Cortes de Aragoacuten (el recurso 11462009 dio pie en realidad a la STS de 7 marzo 2012) aquel reafirma su competencia con base en la legislacioacuten general aplicable que el Parlamento no habiacutea adaptado ni matizado con referencia a su organizacioacuten especiacutefica

La jurisprudencia parece no tener marcha atraacutes La laquorelativa libertad que se conoce con el nombre de autonomiacutea parlamentariaraquo57 no ampara la huida del derecho sino que da cobertura a las adaptaciones normativas que vengan exigidas por las particularidades de las funciones constitucionales que tienen encomendadas las Asambleas legislativas Por seguridad juriacutedica dichas matishyzaciones introducidas con ese fin en el Derecho positivo deberaacuten ser expresas

57 Expresioacuten que tomo de Cid Villagrasa (2000 p 128)


por lo que no es admisible que los terceros que entren en relacioacuten con las Administraciones parlamentarias deban deducirlas al hilo de actuaciones conshycretas En definitiva a nuestro juicio el principio de autonomiacutea parlamentaria no permite ir practicando un derecho arbitrario a la carta Como afirmara con acierto GARCIacuteA-ESCUDERO MAacuteRQUEZ (1999 pp 222 y 223) laquola autoshynomiacutea puede manifestarse por la adopcioacuten de formas propias y singulares para actuar en el traacutefico juriacutedico pero sin que el silencio oscuridad ambiguumledad de las normas sirva de pretexto para que las Caacutemaras actuacuteen en un claroscuro en el que destacan con mucha maacutes nitidez sus derechos que sus deberesraquo Un poco maacutes adelante (p 274) antildeadiacutea que laquola irradiacioacuten de los grandes principios que inspiran nuestra Constitucioacuten (Estado de derecho principio de legalidad seguridad juriacutedica) alcanza tambieacuten al aacutembito parlamentario administrativo provocando pese al mantenimiento formal de una autonomiacutea de fuente consshytitucional que el reacutegimen juriacutedico de los actos de la Administracioacuten parlashymentaria fluya por cauces anaacutelogos a los de otras Administraciones puacuteblicas homogeneidad que permitiriacutea hablar de un Derecho comuacuten o construido soshybre fundamentos comunesraquo En la misma liacutenea abunda TUDELA ARANDA (2010 p 164) al sostener que para que la autonomiacutea parlamentaria mantenga su fuerza ideoloacutegica y su vigencia es preciso que no se pierda en la reivindicashycioacuten ya no de inaceptables y arcaicos privilegios sino ni tan siquiera en excepshyciones difiacutecilmente justificables ante los ciudadanos

En definitiva laquola sumisioacuten a Derecho del Parlamento nunca puede ser comparable a la sumisioacuten de las Administraciones Puacuteblicas porque su posicioacuten institucional su significado y sus funciones poliacuteticas son inasimilablesraquo58 A tal efecto hay un amplio margen para adaptar los mecanismos de control propios del resto de Administraciones a las particularidades de las parlamentarias pero dichos controles deben existir y las modulaciones respecto de la legislacioacuten general que quieran introducirse han de ser conocidas de antemano por los administrados Asiacute lo impone la seguridad juriacutedica y el hecho de que la autoshynomiacutea parlamentaria no sea un fin en siacute misma sino algo esencialmente instrushymental y por ende sujeto a liacutemites Cuanto no aparezca como necesario para el cumplimiento de las funciones constitucionales o estatutarias de nuestras Asambleas legislativas escapa de su aacutembito59

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Aragoacuten de un contrato administrativo se declaroacute la anulabilidad y consiguienshyte retroaccioacuten de las actuaciones por falta de dictamen preceptivo del supremo oacutergano consultivo del ejecutivo autonoacutemico entonces denominado Comisioacuten Juriacutedica Asesora El Tribunal Supremo confirmaba asiacute la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragoacuten de 2 de enero de 2009 estimatoria en parte del recurso deducido por la mershycantil afectada contra el Acuerdo de la Mesa de las Cortes de Aragoacuten de 27 de octubre de 2005 Este habiacutea decidido la resolucioacuten por incumplimiento culpable del contrato que la adjudicataria habiacutea suscrito el 1 de agosto de ese mismo antildeo con dicha Administracioacuten parlamentaria para la prestacioacuten del servicio de proteccioacuten de personas asiacute como la imposicioacuten a la empresa de la prohibicioacuten de contratar durante un plazo de cinco antildeos y la obligacioacuten de indemnizar los dantildeos y perjuicios generados por su incumplimiento en la cuantiacutea que acaboacute determinaacutendose en pieza separada

En el caso de autos las Cortes de Aragoacuten habiacutean mantenido que su activishydad materialmente administrativa en concreto la resolucioacuten de un contrato con oposicioacuten por parte del contratista no estaba sujeta al preceptivo dictamen de la Comisioacuten Juriacutedica Asesora (hoy Consejo Consultivo) del Gobierno de Aragoacuten con base en el principio de autonomiacutea parlamentaria que garantiza la indepenshydencia de las Asambleas legislativas frente a los restantes poderes puacuteblicos Como es sabido la singular posicioacuten que el Parlamento asume en nuestro sistema instishytucional y la trascendencia de las funciones que se le encomiendan exigen que esshytas puedan ejercerse en condiciones de absoluta independencia Precisamente a tratar de asegurarla se dirigen las facultades que integran la autonomiacutea parlamenshytaria una de las cuales la autonomiacutea administrativa comporta que la Caacutemara legislativa pueda satisfacer sus necesidades a traveacutes de medios personales y mashyteriales propios y sometidos a su directa dependencia sin interferencias extrantildeas de otros oacuterganos Pues bien para la Mesa de las Cortes de Aragoacuten en el asunto enjuiciado en la STS que comentamos la sujecioacuten de la Asamblea a lo dispuesto en la legislacioacuten de contratos de las Administraciones puacuteblicas debiacutea conjugarse con el respeto a la autonomiacutea parlamentaria defendiendo en el caso que se habriacutea vulnerado el principio de separacioacuten de poderes si (pese a que la Caacutemara habiacutea aceptado la aplicacioacuten de aquella legislacioacuten sin excepciones) se hubiese consentido que un oacutergano consultivo del ejecutivo autonoacutemico efectuara una labor de asesoramiento e incluso de control del legislativo

Como se analizaraacute ni el Tribunal Superior de Justicia de Aragoacuten en primeshyra instancia ni el Tribunal Supremo en casacioacuten aceptaron ese argumento de las Cortes de Aragoacuten fallando con buen criterio a mi juicio que si estas se habiacutean sometido laquosin salvedad algunaraquo al entonces vigente Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Puacuteblicas de 2000 habiacutean acepshytado voluntariamente lo que dicha norma disponiacutea sobre el preceptivo inforshyme del Consejo de Estado u oacutergano consultivo equivalente de la Comunidad Autoacutenoma en los casos de resolucioacuten de contratos El Tribunal Supremo debieshyra haber apurado incluso el argumento poniendo de relieve que precisamente la autonomiacutea parlamentaria habriacutea permitido a las Cortes de Aragoacuten sustituir

























































































































IV PARA CONCLUIR



























































































































































































































IV PARA CONCLUIR



































































































1 Actividad materialmente administrativa de los ...€¦ · ese mismo año, con dicha...

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