Teora Administrativa de la ciencia polticaOmar Guerrero Orozco

1. IntroduccinCon las palabras administracin pblica entendemos, a la vez, dos dimensiones: el comportamiento administrativo y su estudio acadmico; esto confunde generalmente el tratamiento particular en cada dimensin. Por lo tanto, deberemos aclarar que en el presente texto, nos referiremos a la administracin pblica como disciplina universitaria y cientfica, diferente al resto de las ciencias sociales.La palabra administracin, tiene el mismo significado en las lenguas derivadas del latn; idioma en el que el vocablo administratio (ad: a y ministrare: servir, cuidar) es empleado para referirse al acto o funcin de prestar un servicio a otras personas.Como lo expresa este significado etimolgico, la administracin guard como institucin poltica, un carcter eminentemente funcional en la Antigua Roma. Sin embargo, la palabra administracin fue tomando diferentes significados en el transcurso de su desarrollo acadmico. Mientras que en los Estados Unidos, Woodrow Wilson asociaba al trmino al estudio de la administracin del Estado con estricta separacin de la poltica; en Alemania Max Weber sostena el concepto de burocracia (en lugar de administracin) para describir el proceso creciente de complejidad sufrido por las granes organizaciones: los Imperios, la Iglesia Catlica, los Estados, las empresas privadas y los ejrcitos. Desde otra perspectiva, Frederick Taylor y Henri Fayol utilizaron el concepto de administracin para designar los procesos de direccin, previsin, organizacin, coordinacin y control en las empresas industriales.As, bajo concepciones distintas, la palabra administracin fue sufriendo en el siglo XX una gradual deformacin y un uso polivalente. Esto se debe fundamentalmente al surgimiento de las llamadas escuelas o corrientes del pensamiento administrativo. Estas escuelas abordaron la categora administracin desde frentes acadmicos disimiles; y entre ellas podemos destacar la obra de los Padres Fundadores de esta disciplina: Woodrow Wilson, Max Weber, Henri Fayol y Frederick Taylor. El surgimiento de estas escuelas tuvo su correlato en el desmembramiento de la ciencia de la administracin, la fragmentacin de su campo y la deformacin de su objeto de estudio. Aunque hemos sealado que Wilson, Weber, Taylor y Fayol son los fundadores de la ciencia de la administracin, la obra de Juan Bodino, Los seis libros de la Repblica y la de Alexis de Tocqueville, El Antiguo Rgimen y la Revolucin, son dos antecedentes valiosos del tratamiento especfico de la administracin pblica. La historia de la administracin como disciplina acadmica, se remonta a 1887, ao en que Woodrow Wilson funda la administracin como un campo de conocimiento autnomo en los Estados Unidos. Como se ver ms adelante, el movedizo y evasivo campo de la administracin en sus primeros cincuenta aos de vida no posibilit la existencia universal de un concepto de administracin; ya que cada tratadista, dentro de su ecuacin personal, defini al fenmeno administrativo y su estudio conforme lo perciba. Sin embargo, sabemos que la administracin es un campo de estudio relativamente delineado a partir de 1955, sabemos tambin que la administracin es racionalidad, cooperacin, organizacin y trabajo (management); y que se distingue de otras disciplinas sociales por ser la explicacin de los fenmenos relativos a la organizacin y el manejo de los organismos sociales y polticos.2. La administracin pblica como disciplinaComo ciencia, la administracin pblica es autnoma. En este sentido, el primer elemento distintivo de la administracin pblica respecto de la administracin general es su lugar insoslayable dentro del concierto de las ciencias sociales. Creemos que se deben considerar cinco factores para la diferenciacin entre administracin general y administracin pblica:a) Alcance del Campo de Estudio:La administracin general se refiere al estudio de los esfuerzos cooperativos efectuados en cualquier clase de organizacin. La administracin pblica, en cambio, involucra el estudio de las organizaciones e instituciones de carcter pblico, como el Estado. b) Esferas de Accin: Mientras que la administracin general no estudia una esfera social en particular, la administracin pblica circunscribe su accin y su estudio a la esfera de actividades del Estado. c) Referencia a la Estructura y Estudio del Poder:La administracin general supone una estructura de poder inherente a todo esfuerzo por lograr la cooperacin social. La administracin pblica, en contraste, est involucrada en la estructura y el uso del poder poltico cuando el Estado pretende movilizar recursos para la consecucin de sus fines. d) Sesgo de la categora Pblica:La administracin general no tiene relacin con la nocin de pblica, que para la administracin general, por su vinculacin especial con la poltica, es el sello distinto. e) Planteamiento de Fines:Mientras que la administracin general trata con fines de orden particular o privado, la administracin pblica, en contraste, estudia y le conciernen los objetivos que la sociedad en su conjunto se plantea dentro del Estado. En consecuencia, los fines de la administracin pblica son de carcter colectivo y pblico. La administracin pblica no es slo administracin, pero tampoco es slo poltica; por ello podemos afirmar que la administracin pblica es el punto de convergencia de la administracin general y la ciencia poltica. Sobre los postulados construidos por Dwight Waldo en 1955, ser posible seguir sosteniendo razonablemente que como comportamiento humano, la administracin pblica se refiere a la organizacin y manejo de hombres y materiales para lograr los propsitos del Estado. En tanto, como disciplina cientfica, se entiende a la administracin pblica como el arte y la ciencia del manejo de los asuntos del Estado, porque como estudio tambin tiene el clculo continuo e los medios por los que los bienes pblicos pueden ser maximizados. 3. El Origen Histrico de la administracin pblicaEl antroplogo Gordon Childe ofrece un esquema del desarrollo de la administracin pblica en el amanecer de la historia. Childe reconoce el sentido administrativo que guard la Revolucin Urbana en la Mesopotamia Asitica (actuales territorios de Irak, Irn, Arabia Saudita, etc.) con la edificacin de grandes ciudades, alrededor de tres mil aos antes de la era cristiana.Gracias a una cuantiosa fuerza de trabajo, los primeros pobladores de Sumeria construyeron ciudades, caminos, templos y obras hidrulicas como tareas cooperativas. Los esfuerzos de planeacin, como los de organizacin y ejecucin, implicaron una diferenciacin respecto a los trabajos de produccin y construccin, y a su vez la formacin de un equipo profesional de capataces, contralores y directores responsables de la conduccin y la vigilancia. Este hecho, conlleva la expresin de una clase diferente de conducta, que se manifiesta en forma ordenada como una organizacin. La administracin pblica entonces, existe como objeto y como fenmeno real, aproximadamente desde hace cinco mil aos.La aparicin de la agricultura en gran escala basada en el regado, exigi la construccin de enormes y extensas obras hidrulicas para el cultivo, as como acueductos de agua potable y canales para la navegacin. Como consecuencia, la agricultura hidrulica estableci la especializacin profesional entre productores, operarios del sistema hidrulico y directores de la empresa colectiva. Esta diferenciacin funcional, gener la creacin de cargos profesionales que sugieren capacitacin y aprendizaje para el desempeo de las nuevas funciones. La administracin pblica dentro de este tipo de sociedades centralizadas, es un factor que genera la capacidad organizacional de las comunidades polticas. Este proceso es definido por el socilogo Shmuel Eisenstadt como una burocratizacin de la administracin pblica, que se traduce en una creciente regulacin de diferentes sectores de la vida social en los sistemas polticos. Los ms importantes Imperios de la Antigedad (Babilonia, Egipto, Asiria, etc.) se distinguieron por una poltica relativamente unificada y por la creacin de rganos de administracin burocrtica. As, la administracin pblica fue perfeccionndose en distintos departamentos y agrupaciones especializadas, sobre todo en materia fiscal, militar, administrativa, etc.El Imperio Romano desarroll una organizacin que se fundaba en la centralizacin poltica y administrativa as como en el carcter profesional del servicio pblico (elementos ausentes en el Feudalismo Medieval). Esto constituye el mayor nivel de desarrollo administrativo alcanzado por la Humanidad en la Antigedad. Es en el Estado romano donde la administracin pblica desarrolla su significado institucional y conceptual como ahora lo conocemos.Siglos despus, la organizacin romana ser considerada por los monarcas absolutistas del siglo XVI como modelo a seguir para la organizacin administrativa del Estado Moderno en Europa.As, la organizacin administrativa de los Estados Absolutistas se instituy sobre bases comisariales para destruir el podero feudal; los ministros del Consejo del Rey y el Inspector General en la administracin pblica central, as como los intendentes, subdelegados y emisarios reales fueron los elementos de expropiacin de los privilegios feudales. A su vez, el Colonialismo Europeo se convertir en el medio ms eficaz para la transmisin del modelo romano de administracin pblica hacia otros continentes.En Economa y Sociedad, Max Weber introduce importantes aportes para la comprensin de la emergencia y el desarrollo histrico de la administracin pblica. En esta obra, dedica su atencin al estudio de la tendencia seguida por la Humanidad en el perfeccionamiento de la organizacin poltica y administrativa. Segn observa Weber, en la primitiva sociedad patriarcal no exista una instancia administrativa especializada, sino una actividad realizada colectivamente. El desarrollo social exigi la gradual descomposicin de la sociedad en diferentes esferas especficas. Dentro del orden poltico, el Estado surgi como la institucin ms importante de la sociedad, gracias a la posesin legtima y monoplica del uso de la fuerza fsica dentro de un territorio determinado. As, al detentar el poder efectivo, la administracin pblica funciona como instrumento legtimo de dominacin poltica del Estado.El desarrollo histrico de la administracin pblica responde al impulso de la diferenciacin para convertirse en un proceso especializado dentro de la esfera poltica. Desde sus orgenes, la administracin pblica obedeci a las demandas sociales por el establecimiento del orden pblico y la solucin de necesidades de manera organizada y en forma eficiente. Por ello consideramos que la administracin pblica, desde su origen hasta los modernos aparatos burocrticos de la actualidad, ha cumplido con una doble funcin en torno al Estado: dominacin y servicio. 4. Los primeros estudios sobre la administracin pblicaEn los Estados Unidos, el estudio especializado de la administracin pblica con anterioridad al artculo de Wilson El Estudio de la administracin publicado en 1887, es casi inexistente. Antes de Wilson, el estudio de la administracin pblica estuvo caracterizado por su relativa confusin con el estudio de la poltica, debido a que no exista una comunidad cientfica que abordara el estudio de la administracin pblica por separado.Algunos pensadores polticos formularon teoras de la administracin pblica que se orientaban a la explicacin de generalizaciones en el orden poltico y en su devenir histrico. En este sentido, la obra de pensadores polticos como Juan Bodino y Alexis de Tocqueville corresponden al ms importante propsito de la Filosofa poltica por explicar los cambios sucedidos en la historia europea con la emergencia de la Monarqua Absoluta frente al Feudalismo, a partir del anlisis de la administracin pblica como un factor que influye y explica este camino. Bodino en Los seis libros de la Repblica explica el sentido de la formacin del Estado Moderno a travs de la integracin de la administracin pblica. Casi tres siglos despus, Alexis de Tocqueville escribi El Antiguo Rgimen y la Revolucin para explicar la novedad relativa a las instituciones polticas y administrativas del rgimen republicano. El contenido de esta obra, est dedicado a la comprensin de la longevidad del aparato administrativo creado por el Antiguo Rgimen y su capacidad de supervivencia al cambio revolucionario; ya que si bien el Nuevo Rgimen cambia las formas a las instituciones monrquicas, se mantiene inclume su contenido comisarial y centralista. Es evidente que Bodino y Tocqueville perciben un elemento sustancial: la administracin pblica, y coinciden en identificarla como un factor causal que explica generalizaciones polticas. No obstante, ambos pensadores se encuentran en la etapa terica primaria, de identificacin del objeto, no de su definicin, perciben y comprenden el fenmeno de la administracin pblica, pero no lo tratan como un campo de estudio especfico. En Leviatn, el terico ingls Thomas Hobbes incorpora la definicin de ministro pblico, como aquel funcionario del soberano que posee autorizacin para representar por ese cargo al Estado. La obra Consideraciones sobre el Gobierno Representativo de John Stuart Mill es una fiel imagen de la formacin profesional del servicio civil britnico, como cuerpo burocrtico permanente, regido por reglas estrictas. Adems, Mill hace nfasis en el servicio civil de carrera, considerndola como la mejor respuesta a las necesidades pblicas. Hacia 1825, Guillermo von Humboldt realiza un estudio crtico de las modificaciones efectuadas en la administracin pblica prusiana, titulado Sobre algunas reformas administrativas. En esta obra incorpora conceptos bien integrados, como la idea de que la administracin desde su cspide hasta el ms pequeo detalle, debe formar una unidad ininterrumpida. Este concepto ser la base de lo que posteriormente se conocer como el principio de la unidad de mando. El mexicano Emiliano Busto ha elaborado el primer tratado de la administracin pblica comparada: La administracin pblica de Mxico, que resea la organizacin administrativa de Mxico y Francia. Jean Charles Bonnin tiene el mrito de haber producido el primer tratado cuyo ttulo plasma nuestro objeto y estudio: Principios de la administracin pblica (1808). Esta obra es el antecedente inmediato a Wilson por establecer principios de validez general en el estudio de la administracin pblica.5. Las Escuelas de la administracin pblica La administracin pblica estuvo condenada a nacer a fines del siglo XIX en los Estados Unidos como una dimensin secundaria y relegada de la joven ciencia de la administracin general. A su vez, es posible identificar distintas etapas o perodos en el desenvolvimiento de la administracin pblica como disciplina autnoma. a) La etapa Ortodoxa (1887 1945). Se caracteriz por dos elementos: la dicotoma poltica-administracin y la descripcin del objeto de estudio sobre la base del concepto de eficiencia.b) La etapa poltica (1946 1963). Se fundament en la traslacin del campo de la administracin pblica hacia el concepto de poltica pblica. c) La etapa de los Programas (1964 1980). Se centr en el estudio y proposicin de productos especficos de accin gubernamental. La Etapa OrtodoxaLa era ortodoxa tiene su origen en el artculo El Estudio de la administracin de Woodrow Wilson, obra magna que tiene la doble virtud de ser la primera en tratar la administracin como objeto especfico de estudio y plantear la integracin de la ciencia de la administracin. Wilson es el padre de la ciencia administrativa y fundador de la administracin pblica como un campo de estudio en los Estados Unidos. As, en 1887 la ciencia Administrativa naca sin un fondo acadmico, sin antecedente alguno, como una disciplina sin pasado. Para Wilson el campo de la ciencia administrativa se estructura a partir de la distincin entre la poltica y la administracin. Esta separacin se funda en la diferenciacin de la poltica como formuladora de planes generales y de la administracin como medios instrumentales especficos. Por lo tanto, los principios rectores de la teora de Wilson sern: Diferenciacin entre poltica y administracin. Unidad de la ciencia administrativa.En su opinin, la administracin es una forma de comportamiento universal que se manifiesta en cualquier tipo de organizacin social, independiente de su naturaleza particular (pblica o privada), y en este sentido aclara que en el mbito del Estado, la administracin es el gobierno en accin. Por lo tanto, la administracin pblica es un aspecto ms del proceso administrativo general. La Era Ortodoxa es la poca Wilsoniana por excelencia: destaca la profundizacin de la dicotoma poltica-administracin y el empeo por encontrar la eficiencia, considerada como el principio central del proceso administrativo. Ambos elementos estarn presentes en las dos principales orientaciones de la poca: el Movimiento de la administracin Cientfica y el Grupo Wilsoniano Ortodoxo; mientras que la Tendencia Disidente se apoyar en criterios diversos. El Movimiento de la administracin Cientfica consideraba los dos principales presupuestos wilsonianos como condiciones formales indispensables para el funcionamiento eficiente de la administracin. El Grupo Wilsoniano Ortodoxo, encabezado por Frank Goodnow y William Willoughby, ser el ms leal ejecutor de las ideas esenciales de Wilson. El grupo intentar llevar las dos principales tesis wilsonianas hasta las ltimas consecuencias. Goodnow propone ampliar la distincin entre poltica y administracin dividiendo el acto de decidir para la primera del acto de ejecutar, para la segunda. Para Goodnow la accin del Estado se traduce en las operaciones necesarias para la ejecucin de su voluntad. Aqu es donde ubica a la poltica y a la administracin, como las funciones gubernamentales de decisin y ejecucin. Ms radicalmente, Willoughby se esfuerza en diferenciar la poltica de la administracin, formulando para ello la tesis de separacin entre el acto ejecutivo y el acto administrativo. En su entender, el acto ejecutivo es la funcin de toma de decisiones en el campo de los asuntos pblicos y de velar por la aplicacin efectiva de dichas decisiones. El acto administrativo, en cambio, no implica la formulacin de decisiones de carcter pblico, sino la ejecucin de dichas decisiones u rdenes. Este autor afirma que la administracin, en un sentido amplio, denota el trabajo involucrado en la conduccin efectiva de los asuntos del gobierno. En su concepcin ms restringida se refiere a la administracin como el cuarto poder del Gobierno. La dicotoma poltica-administracin tambin fue la fuente de inspiracin para Henri Fayol y Frederick Taylor, que deseaban la promocin de la eficiencia en las organizaciones administrativas. Para ambos, la poltica es una condicin restrictiva para el funcionamiento normal de la administracin, y un obstculo al patrn ptimo de la economa y eficiencia en el rendimiento de las organizaciones. Por otra parte, la ciencia administrativa, al omitir distinciones entre organizaciones pblicas o privadas sugiere la ausencia absoluta de factores polticos que entorpezcan el logro mayor del principio de la eficiencia. En este ambiente acadmico en que se favorece la concepcin apoltica de la administracin pblica, tiene lugar la aparicin una de las obras ms importantes de la era ortodoxa: Ensayos sobre la ciencia de la administracin, publicada en 1937 por Luther Gulick y Lindall Urwick. En esta obra, los autores realzan a la eficiencia como principio rector de todo tipo de administracin. Como se ver, la idea de eficiencia conllevaba la necesidad ineludible de despolitizar en la teora y en la prctica a la administracin pblica. Paralelamente, Leonard White, John Gaus, Marshall Dimock y John Pffifner comenzaron a cuestionar por separado, las dos tesis centrales de Wilson, pero fijaron su atencin sobre una tesis Wilsoniana, que para los ortodoxos pareca algo menor: la idea de que la administracin es el gobierno en accin. As, este grupo de tericos que constituy la Tendencia Disidente pretendi rastrear las races polticas de la administracin pblica. Al afirmar la existencia de condiciones polticas que influyen en la administracin pblica, este grupo de tericos afirmar que el contexto disciplinar de la administracin pblica no es la ciencia administrativa, sino la ciencia poltica. Reconocen tambin que la administracin pblica se orienta a la consecucin de los objetivos del Estado como metas naturales, y por lo tanto, el estudio de la administracin est ampliamente relacionado con los procesos y procedimientos de realizacin de la poltica pblica. Leonard White, uno de los tericos ms importantes de esta tendencia, afirma que en su sentido ms amplio, los fines de la administracin son los objetivos ltimos del Estado.La labor de la Tendencia Disidente abri una brecha en el cuerpo de la ortodoxia a travs del cual emergi una nueva etapa en el estudio de la administracin pblica: la Era poltica. Con notable esfuerzo y contra grandes obstculos, en los Estados Unidos la administracin pblica estaba desarrollando lentamente su estudio y profesin. No obstante, careca de un centro institucional que unificara a los tericos y diera direccin a la investigacin y la difusin. La Era poltica significar el crecimiento del estudio de la administracin en Europa y Amrica Latina.La Etapa polticaEsta es una etapa en la evolucin de la administracin pblica en la que triunfa la Tendencia Disidente, se refutan los principios ortodoxos y se consolida la administracin pblica como una disciplina definida con cierto grado de autonoma. Consiste en una poca que favorece el encuentro de la administracin pblica con un ambiente institucional, acadmico y profesional propio. En esta nueva era, conviven tres enfoques que ostentan fuerzas equivalentes y tesis compartidas: Enfoque de la poltica Pblica: compuesto por tericos de la Tendencia Disidente como White y otros que se incorporan posteriormente. Enfoque de la Teora poltica de la administracin pblica: encabezado por Dwight Waldo. Enfoque Conductualista: liderado por Herbert Simon. El elemento comn que vincula a las tres orientaciones es el repudio a los principios y concepciones de la vieja administracin pblica y en la idea de consolidar el campo de la disciplina sobre fundamentos polticos. Las disidencias surgen en las formas de enfocar el objeto de la administracin. Los dos primeros enfoques se inclinan por la ubicacin del estudio en el marco de la ciencia poltica, mientras que el tercero lo considera propio de la ciencia del Comportamiento.El enfoque de la poltica Pblica y la Teora poltica de la administracin pblica coinciden en la naturaleza politolgica de la administracin pblica, pero difieren en la forma metodolgica de organizar el estudio. Mientras que el primer enfoque no distingue entre ciencia poltica y administracin pblica, para el segundo, la administracin pblica es una disciplina o campo de la ciencia poltica. Para el enfoque de la Poltica Pblica, la administracin pblica es definida como las operaciones y los esfuerzos colectivos que tienen por objeto la realizacin de la poltica pblica y como el estudio y la prctica de cuestiones cuya realizacin est a cargo del derecho o la poltica. Estos conceptos borran las fronteras entre poltica y administracin. La Teora poltica de la administracin Pbica (el segundo enfoque) tiene elementos comunes con la orientacin de la Poltica Pblica. Dwight Waldo, principal referente de esta segunda tendencia, defini a la administracin como un tipo de esfuerzo humano cooperativo con alto grado de racionalidad (entindase racionalidad como una accin correctamente diseada y eficiente) y dispuso la necesidad disciplinaria de mantener a la administracin pblica en el seno de la ciencia poltica. As, se evoca la unidad del objeto de estudio de la ciencia poltica con la administracin pblica. Esta corriente afirma que el concepto de Gobierno no debe ser entendido como un conjunto de instituciones, sino como un comportamiento manifiesto del poder poltico que se orienta a la conduccin de la sociedad. Tal es la razn por la cual ciencia poltica y la administracin pblica son inseparables en la realidad y en la teora. Herbert Simon, referente de la tercera tendencia (el enfoque conductualista), defini a la administracin como las actividades de grupos que cooperan para alcanzar objetivos comunes; definicin en la que tambin incluye las categoras de cooperacin y racionalidad. No obstante, en disidencia con los dos primeros enfoques, Simon se opone al reconocimiento de la ciencia poltica como contexto acadmico de la administracin pblica. Con base a esta perspectiva, para l, lo importante del estudio de la administracin (pblica o privada) radica en su carcter universal. Por lo tanto, la ciencia administrativa conductualista presupone la construccin de categoras validadas por la investigacin emprica como requisito de la formulacin de principios con aspiracin de vigencia universal. Sin omitir los presupuestos de la ciencia poltica, su tradicin histrica y sus fuentes metodolgicas, Waldo da un paso importante hacia el acuerdo con el conductualismo y hacia la sntesis de la teora de la administracin pblica tal y como se estaba desarrollando a mediados de los 50. Al emplear el concepto de accin racional cooperativa como centro de la definicin de la administracin pblica, Waldo coincide con los planteamientos propuestos por Simon y sus colegas. Por lo tanto, Simon y Waldo coinciden en que el comportamiento social en la administracin pblica constituye una esfera especfica de problemas caracterizada por la racionalidad y la cooperacin dentro de un orden organizado y dirigido hacia metas preestablecidas. La administracin pblica es racionalidad y cooperacin, es un orden organizado y dirigido hacia metas colectivas, pblicas por definicin, es organizacin por cuanto supone una estructura habitual de subordinacin como relacin de su membreca, es direccin porque implica el acto de imprimir orientacin y pautas de cooperacin a la conducta humana. Racionalidad, cooperacin, organizacin y direccin son los atributos esenciales que definen al objeto y estudio de la administracin pblica considerada dentro del orden poltico. El objeto de estudio queda identificado cuando Waldo define a la administracin pblica como la organizacin y manejo de hombres y materiales para lograr fines del gobierno. No obstante, hacia 1960 la administracin pblica ingres en una etapa de escepticismo e incertidumbre, que se tradujo en una crisis de identidad de la disciplina. Los crculos acadmicos comenzaron a cuestionar el alcance y la tcnica distintiva de la administracin pblica. En este contexto de pesimismo, Waldo describe a la era poltica como una poca en la cual la administracin pblica ha navegado sin timn, a la deriva, sin un rumbo fijo. La administracin pblica es un objeto que busca una disciplina. La crisis de identidad comprende a las diferentes facetas de la administracin pblica: estudio, enseanza y prctica. El problema radica en que el trmino administracin pblica es usado al mismo tiempo para la disciplina y la profesin, y desorienta el sentido de su enseanza. Personalmente, considero que la crisis de identidad debe ser planteada como un problema de reformulacin terica, no como un curso sin destino o un objeto en busca de disciplina. Los tericos de la Era poltica al invalidar los paradigmas de la Era Ortodoxa y al no proponer paradigmas nuevos, fueron incapaces de contener la crisis de identidad que se avecinaba. En ausencia de un paradigma, surgen y florecen mltiples versiones opuestas a la unidad del campo de estudio, y de la desunin emerge el desacuerdo, y de ste, la crisis de toda la disciplina. Frente a esta crisis, Robert Parker y Waldo se inclinaron en una posicin pesimista que exige el abandono de los marcos disciplinarios y la conversin de la administracin pblica en una prctica profesional, exenta de toda raz cientfica. Parker propone que la administracin pblica sea ms bien una carrera administrativa del gobierno, un concepto de administracin pblica que no es cientfica o acadmica, sino vocacional. Personalmente, considero que la administracin pblica es un estudio importante para la comprensin de los medios de accin, no solo del gobierno, sino de otras organizaciones polticas como partidos y los grupos de presin. Insistir en la escisin poltica-administracin es dejar sin medios de accin a la poltica y mermar la capacidad teleolgica de la administracin. Por eso considero que la desvinculacin de la administracin pblica con la ciencia poltica es doblemente negativa, y por lo tanto la ciencia poltica es el ambiente ms propicio para la solucin de la crisis de identidad de nuestra disciplina. Es tiempo que la teora de la administracin pblica supere las tendencias fragmentadoras de su campo y establezca un nuevo paradigma vlido en la actualidad.

Conceptos Centrales:Como comportamiento humano, la administracin pblica se refiere a la organizacin y manejo racional y cooperativo de hombres y materiales para lograr los propsitos del Estado. En tanto, como disciplina cientfica, se entiende a la administracin pblica como la explicacin de los fenmenos relativos a la organizacin y el manejo de los organismos sociales y polticos.La administracin pblica como disciplina cientfica nace en 1887 con la obra El Estudio de la Administracin de Woodrow Wilson, considerado uno de los padres fundadores de la disciplina.Woodrow Wilson publica en 1887 El Estudio de la Administracin. A Wilson le preocupaba que el criterio de la fidelidad poltico-partidaria fuera el criterio que asegurara el ingreso, asenso o egreso en el Servicio Civil (administracin pblica) de los Estados Unidos. A partir de ese diagnstico, Wilson plantea que la poltica y la administracin deban estar separadas. Reconoca que era la poltica quien estableca las direcciones de la Administracin, es decir fijaba tareas mediante el establecimiento de planos generales y la administracin deba seleccionar los mejores medios para la realizacin de esos planes, es decir, ejecutarlos. Deba la Administracin estar separada de la poltica? Wilson afirma que s. Adems, la poltica (partidaria) no debera ser el criterio de seleccin de funcionarios de la administracin. Ese involucramiento poltico-partidario genera graves problemas a la administracin del Estado. Por ejemplo la Memoria Institucional corra riesgo (porque con el Sistema de Botn se quemaban los documentos). Los conceptos centrales en la obra de Wilson: La divisin de la poltica y la administracin como esferas separadas y distintas, regidas por criterios diferentes: mientras la administracin pblica est basada en un criterio meritocrtico; la poltica en cambio, est basada en un criterio partidario. El campo de la administracin es un campo de negocios (desvinculado de la poltica). La indiferenciacin entre administracin pblica y privada dentro del campo general de la administracin. En el campo del Estado, la administracin es gobierno en accin. La eficiencia es el fin ltimo de la administracin. El objetivo es analizar cmo el Estado puede administrar bien y en qu manera.La obra de Wilson ser la inspiradora de la primera fase del pensamiento administrativo. Era Ortodoxa: son desarrollados en profundidad los conceptos centrales de Wilson. Movimiento Wilsoniano Ortodoxo: Goodnow y Willoughby desarrollan al extremo la separacin entre poltica y administracin. Movimiento de la Administracin Cientfica: Taylor y Fayol buscan ampliar las concepciones sobre la eficiencia para aplicarlas a las organizaciones administrativas (privadas o pblicas). Afirman que la poltica es un obstculo que dificulta la eficiencia. La tesis Wilsoniana que ser objeto de problematizacin por estas dos primeras tendencias es la tesis de la relacin opuesta entre poltica y administracin. Tendencia Disidente: Leonard White y sus colegas se alejan de los principales postulados ortodoxos y slo ponen su atencin a la tesis de La administracin como gobierno en accin. As pretenden rastrear las races polticas de la administracin, destacando que los fines de la administracin pblica son los fines del Estado (en lo civil y militar, a pequea o a gran escala). Era Poltica: en esta nueva etapa se refutan los principios ortodoxos y se consolida la administracin pblica como una disciplina definida con cierto grado de autonoma. Muchos autores consideran que en esta etapa, no hay un paradigma fuerte como s lo haba en la etapa anterior (Tesis Wilsonianas). Esta es la etapa donde se establece el campo de la Administracin Pblica bajo supuestos polticos. Enfoques Principales de la era poltica: Enfoque de la Poltica Pblica: es la continuacin y profundizacin de la Tendencia Disidente. Plantean una indiferenciacin entre Poltica y Administracin. Leonard White plantea que la Administracin Pblica es la coordinacin de esfuerzos para realizar la poltica pblica. Enfoque de la Teora poltica de la administracin pblica: Los tericos de esta tendencia definen a la administracin pblica como las operaciones y los esfuerzos colectivos que tienen por objeto la realizacin de la poltica pblica y como el estudio y la prctica de cuestiones cuya realizacin est a cargo del derecho o la poltica. Para Dwight Waldo, principal terico de esta corriente, la administracin es un tipo de esfuerzo humano cooperativo con alto grado de racionalidad. Adems, se plantea que la administracin pblica como disciplina, est dentro del campo disciplinar de la ciencia poltica. Waldo define a la administracin pblica como la organizacin y manejo de hombres y materiales para lograr fines del gobierno. Enfoque Conductualista: Este enfoque define a la administracin como las actividades de grupos que cooperan para alcanzar objetivos comunes. Concuerda mayoritariamente con las dos escuelas anteriores pero la disidencia surge cuando Herbert Simon, su terico ms importante, sostiene que el campo de la administracin no depende de la ciencia poltica sino de la ciencia del comportamiento.La ausencia de un paradigma fuerte en la etapa poltica, sumergi a la disciplina de la administracin pblica en un estado de anomia y crisis hacia 1960. La fragmentacin del campo de la administracin pblica requiere que el establecimiento de un nuevo paradigma que sirva para reconstruir a nuestra disciplina.

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