ESTUDIO DEL PROYECTO DE LEY 10 DE 2017 - SENADO “POR EL CUAL SE

REGULA EL SISTEMA NACIONAL CATASTRAL MULTIPROPÓSITO”.

Algunas consideraciones sobre el Proyecto de Ley en referencia que ameritan su

estudio y análisis en el propósito de tener un texto adecuado y ajustado a la Ley y

a la Constitución, a saber:

A. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS: Resume la Política del Estado relativa a la

necesidad de determinar la realidad inmobiliaria del país que comprende

medición, cabida, linderos, propiedad, posesión u otras formas de tenencia,

aspectos económicos, usos del suelo, entre otros, para lograr la Unificación

del Sistema Catastral en todo el territorio nacional.

1. PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ: Se acude a

esta vía rápida (Art. 1° del acto legislativo 01/16), para agilizar y garantizar la

implementación del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y para

asegurar su cumplimiento.

Se fundamente en el punto 1 del Acuerdo, “Reforma Rural Integral” y apunta al cierre

de las brechas entre el campo y la ciudad. Se transcribe el segmento 1.1.19 del

punto 1 atinente a la Formación por Actualización del Catastro e Impuesto Predial

Rural, aspectos contenidos en el Sistema General de Información que se organiza

para desarrollarse en siete (7) años, con énfasis en el catastro rural y orientado a la

interacción efectiva y plena con el Registro de Instrumentos Públicos.

2. ANTECEDENTES: Se apoya en el Documento CONPES de Junio 13/16. Se

anota que el catastro actual no está formado, ni actualizado, ni integrado a

otros sistemas de información.

De los antecedentes normativos se hace hincapié en la característica fiscalista que

ha restringido el desarrollo de las dimensiones física y jurídica para obtener la

2

completa y exacta definición del Bien, incluida la vocación del suelo, y lograr la

seguridad jurídica del derecho de propiedad. Finalmente se sustenta en el artículo

104 de la Ley 1753/15 (Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018) que prevé el Nuevo

Sistema y en el Documento Final sobre Reforma Rural Integral (Acuerdo Final).

3. NECESIDAD DE REFORMA: Se justifica con la enunciación de los problemas

que afectan el catastro actual, relativos a las denominadas Dimensiones

Económica, Jurídica e Institucional.

La jurídica se plantea como Desarticulación de la información catastro-registro y

desactualización del marco jurídico, a lo cual se atribuye que no coinciden los datos

(propietarios, nomenclatura, ubicación del bien, áreas, linderos) al cruzar los

obtenidos en visitas en terreno (catastral) con los del Registro de instrumentos

públicos extraídos de escrituras públicas, actos administrativos o sentencias

judiciales.

4. CONTENIDO DEL PROYECTO: Se explica que la regulación que se propone

representa una oportunidad para resolver problemas relacionados con la gestión de

la tierra, sin desmedro de la autonomía municipal y se hace referencia al Objetivo y

al Contenido.

a) OBJETIVO: Obtener información completa y exacta de los predios que integran

el territorio nacional, garantizar los derechos y expectativas sobre ellos, mejorar la

gestión financiera municipal (recaudo), formular y ejecutar políticas de

administración territorial y lograr la integración e interoperabilidad con los sistemas

de registro, planeación y ordenación territorial.

b) CONTENIDO (EN GENERAL): Se incluyen el componente material y su

diferenciación con el jurídico (Información Registro-Catastro) con independencia

legal para garantizar que prime la realidad física sobre la escrita en títulos inscritos.

Se establece el número único e irrepetible para el Certificado Predial Registral

3

(información física, económica y jurídica del inmueble), en el cual se prescindirá de

los linderos cuando se unifique la información.

En el capítulo V se desarrollan los Principios del Sistema, la Unificación de la

Información Catastro – Registro para generar un reporte único, confiable y cierto,

se regulan procedimientos para definir, extrajudicialmente, los linderos y áreas del

inmueble y en el capítulo VI se definen los llamados reconocedores prediales o

encargados del levantamiento de información. En el capítulo VII se establecen las

autoridades reguladoras y de gestión catastral, los operadores y el ente de vigilancia

y control. En el VIII se define la financiación del sistema con base en varias fuentes,

entre ellas los recaudos por concepto de Registro y escrituración.

En los capítulos IX, X y XI, se regulan, entre otros, aspectos relativos a inspección,

vigilancia y control, el catastro para pueblos y comunidades indígenas, normas

atinentes al marco jurídico del registro y se modifican disposiciones de la ley

1579/12. Finalmente se realizan ajustes en la normativa civil atinente al Proceso de

Deslinde y Amojonamiento, se incluyen reglas sobre la implementación gradual de

la ley y las pertinentes derogatorias.

B – OBSERVACIONES SOBRE DISPOSICIONES RELACIONADAS CON LA

FUNCION FEDATARIA.

a) REFLEXIONES GENERALES – De lo antes resumido, tanto de la Exposición

de Motivos como del articulado del proyecto, se observa que la

implementación del Sistema Nacional Catastral Multipropósito es una

necesidad sentida que apunta al desarrollo económico y social del país.

Estimo que en el retardo de la formación y permanente actualización del

catastro han influido la ineficacia de la normatividad vigente y el desinterés

de los municipios. Pese a que el ingreso causado por concepto del impuesto

predial es de propiedad municipal exclusiva, la actividad de alcaldes y

4

concejos ha sido mínima la presencia del narcotráfico y la existencia del

conflicto armado han tenido notable incidencia.

El proyecto de ley amerita el apoyo legislativo y social no solo por los efectos

económicos y de conocimiento jurídico de la realidad inmobiliaria del país,

con énfasis en la rural, sino por los objetivos loables de inclusión de sexo y

género, de etnias y comunidades indígenas, de negritudes y raizales, entre

otros, por los resultados que se avizoran de disminución de las diferencias a

toda escala, por el contenido ético y de solidaridad y por la finalidad de cerrar

las brechas entre el campo y la ciudad para ofrecer garantías de

cumplimiento del Acuerdo Final y el logro de una paz Estable y Duradera.

El Sistema único de Información, que incluye el Número Único Predial

Registral, y su accesibilidad general pública, también merecen crédito ante

la efectividad de la garantía constitucional de participación ciudadana.

B) EL ARTICULADO – Solo se comentarán las normas que, se consideran

pertinentes a la función fedataria.

“Artículo 9. Certificado Predial Registral. La información jurídica del

registro de Instrumentos Públicos y la información física y económica del

Sistema Único de Información Catastral Multipropósito se unifican en un solo

documento,…

El Certificado Predial Registral es obligatorio para las actuaciones o

modificaciones que se realicen sobre el predio por vía de actuación privada

o pública y para todas las transacciones inmobiliarias y permite prescindir de

la transcripción de los linderos en todos los documentos públicos que

contengan actos jurídicos, cuando la información sobre linderos y áreas esté

unificada en el componente físico del Sistema Único de Información Catastral

Multipropósito y en el Registro de Instrumentos Públicos”.

5

COMENTARIO – Ante el inciso segundo transcrito, debe hacerse referencia

al artículo 102 del proyecto de ley “VIGENCIA Y DEROGATORIAS”. Esta

disposición no deroga norma alguna del Decreto Ley 960/70, ni de sus

adiciones o reformas, aunque se consigna la forma general según la cual “se

derogan todas las disposiciones contrarias”. De otro lado, en la regla de

vigencia se indica: “La presente ley rige a partir de su promulgación”, pero lo

cierto es que tanto las derogatorias específicas como la general, se

condicionan así: “A partir de la implementación gradual del proceso de

gestión catastral Multipropósito conforme a lo dispuesto por la autoridad

reguladora – (que es el Departamento Nacional de Planeación) –y a lo

previsto en los artículos 47, 84, 85 y 86 de la presente ley …..”, se producen

y tienen efecto las derogatorias del caso. (Paréntesis fuera del texto).

De lo anterior, se deduce que la derogatoria general comprende la parcial del

artículo 31 del Decreto ley 960/70 (linderos), derogación que pende de la

implementación de la Delegada para el catastro dependiente de la

Superintendencia de Notariado y registro (art.47), de la transición a procesos

de gestión catastral Multipropósito (art. 84) que cuenta con cuatro (4) criterios

de gradualidad para la implementación y que en el parágrafo 2 ordena tanto

la definición de lineamientos y su cronograma como la transición al Número

y Certificado Único (Art. 85 y 86).

Las anotadas condiciones implican que el artículo 31 del Estatuto Notarial

continuará vigente en su integridad hasta cuando se cumplan tales

condiciones.

No obstante, el Notariado Colombiano debe tomar conciencia de que los

linderos como obligación descriptiva de rango legal, está llamada a

desaparecer en un futuro próximo por la anotada derogatoria general, cuyo

6

contenido jurídico se ajusta a la lógica, por lo cual se consideran oportunas

las referencias al artículo 9°.

“ARTICULO 11. ANOTACIÓN Y REPRESENTACION CARTOGRAFICA

OFICIAL CATASTRAL. La anotación y representación cartográfica oficial

en la base de datos del Sistema Único Nacional de Información Catastral

Multipropósito de la información física, económica y material de los predios,

se efectúa mediante acto administrativo que expide el gestor catastral.

Las anotaciones y representaciones catastrales que se efectúen en el

Sistema Único Nacional de Información Catastral Multipropósito, con ocasión

de la conformación o el mantenimiento permanente de la base catastral, no

constituyen título de dominio ni sanean vicios de propiedad. (Subrayado fuera

del texto).

Los actos administrativos en firme, sujetos a registro, obtenidos en el proceso

de gestión catastral multipropósito, no requerirán del trámite notarial y podrán

ser inscritos directamente en el Registro de Instrumentos Públicos”

(Subrayas fuera del texto).

COMENTARIO – a) La expresión que se destaca en el inciso segundo de

este artículo 11 es de utilidad jurídica pues aclara el efecto de ley para la

anotación y representación catastral y evita interpretaciones sobre su

naturaleza.

b) El inciso tercero debe ser suprimido porque, es inconstitucional amén de

asignar una naturaleza o condición impropia a los actos administrativos

emitidos en el procedimiento catastral.

En primer término, se quebranta el Principio-Garantía de la Unidad de

Materia (art. 158 C.P.) por no existir concordancia ni armonizar con el

7

contenido y finalidad del proyecto. No puede aducirse como un efecto

derivado del Acuerdo Final ni como factor de agilidad del sistema porque el

núcleo del procedimiento catastral es la formación y actualización

permanente y real como insumo estratégico y ello no exige la eliminación de

la escritura pública ni autoriza que sin sustento organizacional alguno se

asignen funciones de titulación inmobiliaria a un ente cuya finalidad se centra

en formar una base cierta y real de la situación jurídica, económica y social

de las tierras, con énfasis en lo rural, y mantenerla actualizada.

De paso, con esta medida se quiebra la seguridad jurídica al no dar prioridad

a aspectos cartográficos, económicos y usos del suelo, ellos sí esenciales

para las finalidades del sistema, con olvido incluso de que el Estado cuenta

actualmente con la entidad pública autorizada para la titulación de baldíos

mediante acto administrativo que se inscribe directamente y que en materia

de recuperación de tierras ha sido diligente y eficaz, amén de que en este

tema el procedimiento judicial ha sido expedito y exitoso.

La implantación e implementación del Sistema Unificado que trae el proyecto,

tan organizado y al parecer eficaz, no requiere de agregarle una función

completamente ajena al contenido y espíritu de la ley como es la de convertir

el procedimiento de formación y actualización en uno de titulación,

quebrando el principio de Unidad de Materia, sin respaldo normativo de orden

constitucional y sin un propósito finalista claro. Téngase en cuenta que la

escritura pública no es un obstáculo en caso alguno y por el contrario, tiene

el plus jurídico de la dación de fe notarial y se emite en breves plazos. No se

explica en la Exposición de Motivos la razón de eliminar este instrumento o

si el mismo ha sido causa de la desarticulación de la Información Catastro –

Registro actual cuando, por el contrario ha sido crucial en la movilidad

inmobiliaria, en la clarificación de la propiedad y en la seguridad jurídica de

todas las transacciones y operaciones referentes a bienes inmuebles.

8

Esta disposición expresamente deja de lado, sin razón jurídica alguna, la

función notarial de dar fe, consagrada en el artículo 131 de la Constitución

Política, al excluir la escritura pública la cual califica como un “Trámite

notarial”. Se aclara que los Notarios, como institución de rango constitucional

cumplen la función delegada por el Estado de dar fe y aunque la regulación

de sus actuaciones está deferida a la ley (art. 131 inc. 1 C.P.) el contenido

especial y único de la norma superior implica que su competencia no puede

cercenarse hasta el punto de hacerla desaparecer por efecto de las leyes

que se la arrebatan.

“Artículo 12 – Anotación y suministro de la Información del

Componente Material del Catastro Multipropósito. En el proceso de

gestión catastral los gestores u operadores catastrales levantarán y

anotarán, sin ninguna calificación jurídica, la información relacionada con

las personas que están en los predios, siempre que sean diferentes a quienes

aparezcan inscritos en el registro de Instrumentos Públicos… Las

anotaciones que se realizan en el sistema único Nacional de Información

Catastral Multipropósito no sirven de prueba de propiedad o posesión”

(Negrillas fuera del texto).

COMENTARIO – Al igual que en lo comentado al inciso segundo del artículo

11, la expresión que se destaca es de utilidad para dar alcance jurídico a

estas actuaciones cuyo contenido meramente técnico e instrumental

armoniza con la letra y espíritu del Proyecto de Ley, por no autorizar

calificación jurídica a esta actuación.

“Artículo 17. Actualización de Linderos y Áreas”. COMENTARIO – No es

necesario transcribir el texto.

Esta norma establece un primer procedimiento para actualizar el catastro. Es

oficioso y lo realiza el gestor catastral para verificar los linderos del predio en

9

el documento antecedente registrado y si corresponden con lo levantado en

terreno. El acto del gestor se inscribe en el registro. Si el área no está

determinada, también tendrá competencia para definirla.

COMENTARIO. No afecta la función notarial por existir linderos coincidentes

en la información catastral y en el documento - escritura pública - registrado.

“Artículo 18. Acta de Colindancia para la rectificación de Linderos y

Áreas…”

Se resume, el contenido de la disposición en lo pertinente. Se establece un

segundo procedimiento dentro del proceso de gestión catastral cuyo

resultado se plasma en la nueva figura denominada “Acta de Colindancia””.

Se aplica ante la existencia de diferencias en linderos y área apreciadas en

la visita en campo y lo consignado en el Registro de Instrumentos Públicos.

En el Acta, suscrita por todos los propietarios colindantes, se autoriza la

rectificación de tal información en la nueva Matrícula Predial Registral y se

inscribe en el Sistema Único de Información, si no se afectan derechos o

expectativas de terceros y otros descritos en la norma, salvo en materia de

vías públicas.

Se publica y se envía el Acta a los terceros afectados. Se prevé la oposición

por lo cual cuando la hay, el Acta no se anota ni inscribe y, cuando sea del

caso, se declara sin efectos.

En los dos parágrafos se determinan actuaciones relacionadas con la

publicidad del acta y con territorios de resguardos y negritudes y el conflicto

se desata conforme el artículo 48 de la Ley 160 de 1994.

COMENTARIO – Este segundo procedimiento evidentemente elimina la

escritura de corrección de áreas y linderos, por la vía de la actualización de

10

catastro. El documento que se anota, reproduce y registra es el Acta de

Colindancia, si no hay conflicto.

En los eventos incluidos en los Parágrafos, como hay contención o leyes

especiales, no se afecta la función del Notario.

“Artículo 19. Rectificación de linderos y áreas de bienes públicos

rurales”.

No del caso reproducirlo pues hace referencia a bienes de propiedad de la

Nación ubicados en zonas rurales y a las competencias de la Agencia

Nacional de Tierras.

COMENTARIO – Este es el tercer procedimiento propuesto. No afecta la

función notarial por la competencia propia de la ANT, así se trate de

rectificación de áreas y linderos.

“Artículo 20. Procedimiento oficioso de rectificación de áreas”.

En resumen, el cuarto procedimiento se aplica cuando hay acuerdo sobre

linderos pero no en áreas, entre los datos levantados por el catastro y los

anotados en el registro. Se asigna competencia al gestor catastral para que

oficiosamente determine la realidad física del predio (rectificación de áreas)

y ordene su anotación y representación así como su registro, en los entes

pertinentes. Si hay oposición entre los propietarios colindantes no puede dar

la orden de rectificar. Si no hay contención el pronunciamiento se hace

mediante acto administrativo que una vez ejecutoriado abre la vía a la

anotada ejecución de la orden.

COMENTARIO – El gestor catastral no decide contenciones, ni declara o

define la titularidad o afectaciones del predio, ni declara o extingue derechos

11

sino que adelanta un procedimiento administrativo en el que aplica el

Principio de Primacía de la realidad, descrito en el Proyecto de Ley.

Se observa que esta regla jurídica no afecta la función fedataria ni modifica

el artículo 31 del Decreto Ley 960/70 porque en su texto la cabida o área no

es un elemento esencial de la identificación del inmueble. Se trata ella de un

dato adicional pues a la letra dice: “Siempre que se exprese la cabida se

empleará el sistema métrico decimal”. Los ítems esenciales para la

identificación se incluyen en la parte inicial del indicado artículo 31.

“Artículo 21. Conciliación en el Catastro Multipropósito”. Anexo

fotocopia del texto de este artículo, por su extensión e importancia.

COMENTARIO – Es el quinto procedimiento propuesto en el proyecto. Se

aplica a los titulares de derechos inscritos y a quienes tengan situaciones de

hecho con los predios, según la Exposición de Motivos, cuando la finalidad

sea formalizar la propiedad de los predios levantados.

Se incluye expresamente al Notario y, en principio su naturaleza no es

contenciosa por lo cual el Acta del Acuerdo Conciliatorio se anota y

representa en el Sistema y se inscribe o registra, previa verificación de

ausencia de oposiciones.

Este procedimiento es especial y se aparta de las reglas generales de la

Conciliación a la luz del inciso segundo que ordena que los Acuerdos se

enviarán a quienes no han participado en su suscripción (¿) pero aparezcan

como titulares de derechos reales y se les advertirá su derecho a oponerse

a la anotación y representación e inscripción (10 días), Acuerdos que deben

ser publicitados (10 días) por edicto en Oficina del Gestor y en la Notaría.

Diez días después de publicitados y de la entrega del Acta de Conciliación a

los opositores, el Notario conciliador deja sin efectos el Acuerdo y por tanto

12

no se inscribe en el registro. Pregunto si ¿Se anota y representa en el

sistema? A continuación los interesados pueden acudir al proceso judicial.

La oposición se presenta ante el gestor catastral.

Si la anterior lectura de la norma es correcta, puede concluirse que en

principio, este procedimiento no es contencioso. Pero conforme a las reglas

generales de la Conciliación, si hay desacuerdo en la Audiencia, se discutiría

la contención ante la justicia pero no se levantaría Acta de Acuerdo. En

cambio, en el nuevo procedimiento, el Acuerdo se celebraría y se enviaría a

los no firmantes. Se abre entonces la posibilidad de ser discutido en vía

administrativa, que al parecer se tramitaría ante el gestor porque la oposición

se presenta ante él quien decide y el notario deja sin efecto el Acuerdo

(facultad expresa).

En resumen, el arreglo conciliatorio no contencioso se convierte en

contencioso una vez suscrito el Acuerdo, por la no participación de un titular

de derechos reales en la suscripción de aquél y, solo cuando el Notario

conciliador declara sin efecto el Acuerdo, se abre la vía judicial.

La norma no ofrece suficiente claridad y además se vislumbran conflictos

posteriores a la suscripción del Acuerdo que pueden comprometer la

responsabilidad del Notario – Conciliador quien lo deja sin efectos. Sería

preferible aclarar el texto o aplicar las normas propias de la conciliación ante

Notario.

“Artículo 47 – Delegada para el Catastro, la protección y Restitución de

Tierras en la Superintendencia de Notariado y Registro (S.N.R.)”. No es

necesario transcribir el artículo.

COMENTARIO. Se considera que esta Superintendencia ha venido

asumiendo nuevas e importantes funciones que tienden a disminuir la

13

atención e incluso el interés respecto de asuntos y funciones notariales y

particularmente frente al Fondo Cuenta Especial del Notariado.

“Artículo 51. Destinación Especial del Saldo de los Ingresos por

derechos por registro de instrumentos públicos y otorgamiento de

escrituras.” En resumen se adicionan cuatro (4) parágrafos al artículo 13 A

de la Ley 55/85, adicionado por el artículo 235 de la Ley 1753 de 2015

(adjunto texto de este artículo). Los dos primeros se refieren a los ingresos

provenientes de los derechos por registro de Instrumentos Públicos y

otorgamiento de escrituras, recaudados por concepto de tarifas

regístrales (parágrafo 1) y a los ingresos que se recauden por concepto de

derechos por registro de instrumentos públicos y otorgamiento de escrituras”.

(Parágrafo 2) Tales recaudos según el parágrafo 2 adicionado se destinarán

a partir de la vigencia fiscal 2018, a la financiación del Sistema Nacional

Catastral Multipropósito y serán girados a la cuenta Única Nacional a favor

de la autoridad reguladora catastral, que con este proyecto de ley será el

Departamento Administrativo de Planeación Nacional y que, en reemplazo

del DANE, tendrá adscrito al Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

COMENTARIO – La redacción del artículo 235 de la Ley 1753 de 2015

coincide con la del proyecto por lo cual puede afirmarse que el ingreso de los

Notarios no se afecta.

Pero sí se lesiona la Financiación de Programas de Justicia que beneficia

con estos ingresos los programas propios de esta Cartera y destina un

porcentaje a la financiación del sistema de responsabilidad penal para

adolescentes.

Los nuevos recursos se aplicarán al sistema catastral que se regula en este

proyecto de Ley.

14

“Artículo 53. Recursos”. Se resume en lo relativo a los numerales 3 y 6

que tratan de los recursos que se asignarán a la entidad reguladora. Son

ellos los provenientes de los ingresos por derechos por registro de

instrumentos públicos y otorgamiento de escrituras y de las multas que

impone la Superintendencia de Notariado y Registro en ejercicio de las

nuevas funciones que se le asignan de inspección, control y vigilancia en

materia catastral. Las multas se originan en infracciones al régimen catastral.

COMENTARIO – Se remite a los que anteceden.

“Artículos 55 a 68”. En ellos se regulan en detalle las nuevas funciones de

la Superintendencia de Notariado y Registro relativas a Inspección, Vigilancia

y Control de la Gestión Catastral Multipropósito, así como su potestad

sancionatoria, infracciones y los aspectos procedimentales disciplinarios. En

el capítulo XI se incluyen disposiciones sobre homologación de

denominaciones del Estatuto Registral y las modificaciones que se

introducen al mismo (Ley 1579/12).

COMENTARIO – Se trata de un resumen meramente informativo.

CONCLUSIONES- 1. Se considera útil y apropiada la expedición de una ley

que haga efectiva la formación integral y actualización permanente del

catastro, particularmente en cuanto a sus objetivos no exclusivamente

fiscalistas, especialmente si ello contribuye a la consolidación de una Paz

Estable y Duradera.

2. En el proyecto se incrementa la tendencia legislativa (iniciativa del

Gobierno), a dejar de lado la escritura pública privilegiando los actos

administrativos. Para el caso en estudio la garantía – principio de la Unidad

de Materia se quebranta pues se asignan funciones de titulación y corrección

en materia sustantiva inmobiliaria a los gestores catastrales, lo cual no solo

15

es ajeno a sus funciones y a los objetivos y finalidades expresadas en el

proyecto de ley y en su sustentación, sino que contribuye a deteriorar la

Seguridad Jurídica que la escritura pública entraña por el solo hecho de ser

emitida por el Notario quien ha sido delegado por el Estado para dar fe

pública.

3. El Notario no ha sido obstáculo, como no lo es la escritura pública, para la

formación y actualización del catastro actual. Por el contrario, la función

notarial que se expresa en la escritura pública, ha convertido este

instrumento en actor principal no cuestionado de la formación, continuidad,

veracidad y credibilidad del Sistema de Registro el cual, sin duda alguna, ha

alimentado al Catastral.

4. Por lo demás, se remiten los comentarios expresados, en particular en lo

relacionado con la seguridad jurídica que es esencia del proceso de

formación de la escritura pública y que no puede incluirse dentro de los

conceptos impropios de trámite o tramitología.

Bogotá D.C., 10 de octubre de 2017