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Expediente N° 126-2018 Voto N° 201-2018 Sentencia N° 167-2018
Sentencia número 167-2018. Tribunal Aduanero Nacional. San José a las catorce horas cincuenta y un minutos del diecinueve de julio de dos mil dieciocho.
Conoce este Tribunal del recurso de apelación interpuesto por los señores XXX en representación de la empresa XXX S.A., XXX en representación de la empresa XXX S.A., XXX en representación de la empresa XXX S.A. y XXX en representación de la empresa XXX S.A., contra la Resolución número RES-FINAL-DF-DVO-10-2017 del seis de noviembre de dos mil diecisiete de la Dirección General de Aduanas.
RESULTANDO
I. Mediante resolución RES-INICIO-DF-DVO-12-2016 del 26 de setiembre de 2016
con fundamento en el Tratado General de Integración Económica
Centroamericana, Ley número 3150 publicada en el Diario Oficial La Gaceta
número 207 del 13 de setiembre de 1963 (en adelante Tratado) y el Reglamento
Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías, Resolución número 156-
2006 (COMIECO-EX), aprobada mediante Decreto Ejecutivo número 33263-
COMEX, modificada por la Resolución N° 181-2006 (COMIECO-XXXIX) publicada
mediante el Decreto Ejecutivo N° 33461-COMEX del 22 de noviembre de 2006
(en adelante Reglamento), la Dirección General de Aduanas (en adelante DGA),
dictó acto de inicio de procedimiento de verificación de origen, con el objeto de
comprobar el origen de las mercancías declaradas como originarias de la
República de Nicaragua y constituidas por “arroz semi-blanqueado o blanqueado,
incluso pulido o glaseado”, de la subpartida de 1006.30 del Sistema Arancelario
Centroamericano (SAC), exportadas por la empresa nicaragüense XXX S.A. e
importadas a Costa Rica por la empresa XXX XXX S. A., XXX SA, XXX XXX y la empresa XXX S.A., mediante los Documentos Únicos Aduaneros (DUAs) y
Formularios Únicos Aduaneros (FAUCAs), que se detallan en el siguiente Cuadro.
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Además, se cita como partes en el procedimiento a las citadas empresas
importadoras, a las agencias de aduanas y a los agentes aduaneros respectivos.
Con la presente resolución la DGA le notifica al exportador por ser quien produce,
procesa, transforma las mercancías y por la naturaleza misma del procedimiento
de verificación de origen, el inicio del procedimiento de verificación de origen,
según lo establece el artículo 27.5 y 6 del Reglamento Centroamericano sobre el
Origen de las Mercancías, el cual se llevaría a cabo por medio de visita en las
instalaciones del exportador/productor XXX S. A., ubicado en XXX, con sustento
en los Formularios Únicos Aduaneros (FAUCA), emitidos por el
productor/exportador XXX S. A., de Nicaragua, asimismo se le solicita poner a
disposición la información y documentación que se enlista en los 14 puntos
visibles a folios 260v y 261. Dicho acto se notificó a la última de las partes el 11 de octubre de 2016 a través de correo electrónico. (Ver folios 259 a 280, Tomo
II):
Detalle de las importaciones de arroz sujetas a verificación de origen
DUA Importador Exportador/Productor
Criterio de
Origen Fecha del
FAUCAAgencia o Agente de Aduanas
XXX SA. XXX. S. A A 26/03/2014
Empresa XXX XXX S.
A XXX. S. A A 16/10/2013
Empresa XXX XXX S.
A XXX. S. A A 13/07/2013
Empresa XXX XXX S.
A XXX. S. A A 10/08/2013
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DUA Importador Exportador/Productor
Criterio de
Origen Fecha del
FAUCAAgencia o Agente de Aduanas
XXX
Empresa XXX XXX S.
A XXX. S. A A 31/08/2013
XXX
XXX Empresa XXX XXX S.
A XXX. S. A A 10/09/2013
XXX
XXX Empresa XXX XXX S.
A XXX. S. A A 23/10/2013
XXX
XXX Empresa XXX XXX S.
A XXX. S. A A 12/11/2013
XXX
XXX Empresa XXX XXX S.
A XXX. S. A A 15/11/2013
XXX
XXX Empresa XXX XXX S.
A XXX. S. A A 23/08/2013
XXX
XXX XXX XXX
XXX. S. A A 29/08/2013
XXX
XXX XXX
XXX. S. A A 14/09/2013
XXX
XXX XXX
XXX. S. A A 22/09/2013
XXX
XXX XXX
XXX. S. A A 26/09/2013
XXX
XXXXXX S.A. XXX. S. A A 11/06/2013
XXX
XXX XXX. S. A A 27/06/2013 XXX
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DUA Importador Exportador/Productor
Criterio de
Origen Fecha del
FAUCAAgencia o Agente de Aduanas
XXX S.A.
XXXXXX S.A. XXX. S. A A 27/06/2013
XXX
XXXXXX S.A. XXX. S. A A 01/07/2013
XXX
XXXXXX S.A. XXX. S. A A 03/07/2013
XXX
XXXXXX S.A. XXX. S. A A 03/07/2013
XXX
XXXXXX S.A. XXX. S. A A 03/07/2013
XXX
XXXXXX S.A. XXX. S. A A 11/10/2013
XXX
II. Con escrito de fecha 21 de octubre de 2016, el señor XXX, Representante Legal
de la Sociedad XXX S. A., presenta solicitud de prórroga para la realización de
la visita, indicando que “… debido al trabajo de preparación de la documentación
soporte de todas estas transacciones requerimos de un tiempo prudencial para cumplir
con esta tarea y por tanto basados en el artículo 27 numeral 8 del Reglamento
Centroamericano sobre el origen de las mercancías Resolución 156-2006 (COMIECO-
EX) solicitamos de manera formal prórroga ya que estamos en tiempo de hacerlo y
proponemos realizarla del periodo que comprende del 30 de noviembre al 15 de
diciembre de 2016…” Atendiendo lo solicitado mediante oficio DF-445-2016 de
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fecha 07 de noviembre de 2016, la DGA reprograma la visita para llevarse a
cabo entre el 06 y 14 de diciembre de 2016 (Tomo II, folios 286 a 291).
III. Mediante Acta de visita de verificación de origen DF-DVO-A-15-2016 del 06 de
diciembre de 2016, las funcionarias designadas por la DGA, realizan la visita en
las instalaciones de XXX, S.A, con la presencia del señor XXX, Gerente
General, a efecto de observar los procesos productivos, instalaciones y revisión
de la documentación que compruebe el origen de la mercancía en estudio, para
lo de interés dejan constancia de lo siguiente: “…Presentes en las instalaciones de
las bodegas de XXX S.A., las mismas se encuentran vacías, sin funcionamiento. Nos
indica el señor XXX que las mismas se encuentran en proceso de venta…” Asimismo,
recabaron información, tomaron fotografías y emitieron un Informe de la visita
visible a folio 635. (Tomo II, folios 306-307 y 635 a 636).
IV. Con Resolución RES-DF-DVO-006-2017 de 04 de agosto de 2017, la DGA
declara como confidencial, las piezas que constan en el Tomo II, folios 318 a
346 y 392 a 413, dicha resolución se notificó a las partes el 09 y 10 de agosto
de 2017. (Tomo II, folios 641 a 674)
V. Que a través de oficio DGA-DF-108--2017 del 09 de octubre de 2017, el Director
General de Aduanas, por única vez procede a otorgar prórroga por treinta días
calendario, del plazo para la conclusión de la verificación de origen, dicho oficio fue
notificado a las partes entre el 10, 11 y 12 de octubre de 2017 (Tomo II, folios 696 a
730).
VI. Con resolución RES-FINAL-DF-DVO-10-2017 del 06 de noviembre de 2017, la DGA
dicta la resolución final del procedimiento de verificación de origen, declarando como
no originarias las mercancías amparadas a las Declaraciones Aduaneras indicadas
en el Resultando I, exportadas por la empresa nicaragüense XXX S.A., constituidas
por “arroz semi-blanqueado o blanqueado, incluso pulido o glaseado”, de la
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subpartida del 1006.30 del Sistema Arancelario Centroamericano (SAC), y en
consecuencia procede a denegar el trato arancelario preferencial. Dicho acto se
notificó a las Partes en el proceso los días 07, 08 y 09 de noviembre de 2017.
(Tomo III, folios 731 a 789)
VII. Dentro del plazo conferido, mediante escritos de fechas 20, 28, 29 y 30 de noviembre
de 2017, los señores XXX en representación de la empresa XXX S.A., XXX en
representación de la empresa XXX S.A., XXX en representación de la empresa XXX
S.A. y XXX en representación de la empresa XXX S.A., interpusieron los recursos de
reconsideración y de apelación contra la Resolución número RES-FINAL-DF-DVO-
10-2017 (Acto Final indicado en el Resultado anterior). Manifestando en esencia, lo
siguiente: (Tomo III, folios 790 a 827)
Que no están de acuerdo con que la mercancía (arroz) fuera declarada como no originaria de Nicaragua, ya que a su criterio, el origen del arroz exportado por su representada hacia Costa Rica es de origen nicaragüense, pudiéndose comprobar lo anterior con las inspecciones realizadas por el Ministerio de Agricultura de Nicaragua, la cual es la que autoriza las exportaciones en su momento y el resto de documentos pertinentes.
Que la empresa XXX, pudo demostrar el origen nicaragüense del arroz, por medio de la inspección de campo hecha en la finca de cultivo agrícola denominada “Finca Santa Rosa”, ubicada en Malacatoya Granada Nicaragua, la cual se dedica a la siembra y cosecha de arroz, así como, con toda la documentación de almacenamiento, de los procesos de secado, trillado y empacado del arroz exportado a Costa Rica, procedimiento que se lleva a cabo en instalaciones industriales prestadores de servicios y que se encuentran radicados en territorio nicaragüense.
Alega que su representada no es importador de arroz de Estados Unidos ni de ningún otro origen, ya que la empresa no pertenece al acuerdo de importación existente en su país. Además, manifiesta que la empresa no cuenta con permisos de importación de arroz ni se encuentra afiliada a las instancias importadoras de arroz correspondientes. Sostiene alega que todas las exportaciones de arroz efectuadas por la empresa XXX S.A., son originarias de
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Nicaragua, ya que el arroz se cosecha, cultiva y produce en su propia finca (Finca Santa Rosa).
Los importadores indican que realizaron la transacción comercial de buena fe, debido que, compraron la mercancía directamente al productor nicaragüense, mismo que fungió como exportador de esta, por lo que, de conformidad con la legislación vigente ha cumplido con todos los requisitos para su importación, sea esto, por presentar la factura comercial y el certificado de origen de las mercancías.
Alegan incompetencia por el vencimiento del plazo para finalizar el procedimiento de verificación de origen, al considerar que acuerdo con lo establecido en el Artículo 27 incisos 15 y 16 del Reglamento Centroamericano de Origen de las Mercancías, la regla del plazo de un año extingue la potestad para emitir la Resolución final del proceso de verificación de origen, toda vez que, considera que la Resolución de inicio N° RES-INICIO-DF-DVO-12-2016 fue emitida el 26 de setiembre de 2016 y que esta Dirección emitió la Resolución final N° RES-FINAL-DF-DVO-10-2017 en fecha 06 de noviembre de 2017, sin haber mediado prórroga alguna que haya sido notificada a las partes como lo exige ese numeral. Por lo que, en su criterio ya había transcurrido sobradamente el año que establece el reglamento para la finalización del procedimiento de origen.
Argumentan que no se notificó, informó, ni se puso en conocimiento, así como mucho menos se les dio audiencia sobre ninguna otra actuación realizada por este órgano administrativo competente, entre ellas la notificación por escrito y la reprogramación de la visita de verificación de origen, por lo que en su criterio, esto resulta en una clara violación al principio de legalidad, al debido proceso y al principio de defensa.
VIII. Con resolución RES-REC-DF-DVO-004-2018 del 18 de mayo de 2018, la DGA
resuelve declarar sin lugar las nulidades alegadas, rechaza los recursos de
reconsideración presentados en autos, confirma en todos sus extremos la resolución
final del procedimiento de verificación de origen y procede a emplazar a las partes
recurrentes para que se apersonen en el plazo de diez días hábiles ante este Tribunal
para reiterar o ampliar sus alegatos. (Tomo III, 829 a 888)
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IX. Con escritos presentados los días 07 y 11 de junio de 2018, los señores XXX en
representación de la empresa XXX S.A., y XXX en representación de la empresa
importadora XXX S.A., se apersonaron ante esta Instancia, reiterando en esencia los
argumentos recursivos ya vertidos en autos. Asimismo el señor XXX solicita se
revoque la resolución venida en alzada y aporta fotocopias de documentación relativa
a la importación del arroz que nos ocupa (DUAs, FAUCAS, facturas, formularios de
requisitos fitosanitarios, entre otros), estimando que se cumplieron con todos los
requisitos para realizar la importación de la mercancía y que en su criterio es
originaria de Nicaragua tal y como lo aseguró la entidad productora. (Tomo III, 899 a
1011)
X. Este Tribunal por mayoría acogió la inhibitoria de la Licenciada Elizabeth Barrantes
Coto mediante Auto 031-2018 del 21 de junio de 2018, siendo que mediante Acuerdo
número DM-TAN-028-2018 del 02 de julio de 2018, la señora Ministra de Hacienda
Rocío Aguilar M., nombra como Miembro Suplente del Tribunal a la Licenciada Sheila
Campos Briceño, lo cual se puso en conocimiento de los interesados a través de la
Providencia número 047-2018 del 05 de julio de 2018, con el fin de que ejercieran su
derecho de recusación en caso de considerarlo procedente. (Tomo III, folios 1014 a
1069)
XI. Mediante escrito de fecha de recibido 11 de julio de 2018, el apoderado general de la
empresa XXX S.A., se apersona ante este Tribunal para informar que el 14 de junio
del presente año, su representada presentó ante la Aduana de Peñas Blancas
solicitud de rectificación del DUA 025392 del 28-3-2014 por la incorrecta liquidación
de impuestos, procediendo a adjuntar el comprobante de pago respectivo a favor del
Ministerio de Hacienda. (Tomo III, folios 10170 a 1085)
XII. Que en las presentes diligencias se han observado las prescripciones legales en la
tramitación del recurso de apelación.
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Redacta la Licenciada Céspedes Zamora; y,
CONSIDERANDO
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I. Objeto de la litis. La presente litis versa sobre un procedimiento de verificación de
origen al amparo del Tratado General de Integración Económica Centroamericana, a
efecto de comprobar el origen de las mercancías declaradas como originarias de la
República de Nicaragua y constituidas por “arroz semi-blanqueado o blanqueado,
incluso pulido o glaseado”, de la subpartida de 1006.30 del Sistema Arancelario
Centroamericano (SAC), exportadas por la empresa nicaragüense XXX S.A. e
importadas a Costa Rica por la empresa XXX XXX S. A., XXX SA, XXX XXX y la empresa XXX S.A., mediante los siguientes Documentos Únicos Aduaneros (DUAs)
de la Aduana de Peñas Blancas:
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DUA Importador Agencia o Agente de Aduanas
XXX XXX SA. XXX
XXX Empresa XXX XXX S. A
XXX
XXX Empresa XXX XXX S. A
XXX
XXX Empresa XXX XXX S. A
XXX
XXX Empresa XXX XXX S. A
XXX
XXX Empresa XXX XXX S. A
XXX
XXX Empresa XXX XXX S. A
XXX
XXX Empresa XXX XXX S. A
XXX
XXX Empresa XXX XXX S. A
XXX
XXX Empresa XXX XXX S. A
XXX
XXX XXX XXX XXX
XXX XXX XXX XXX
XXX XXX XXX XXX
XXX XXX XXX XXX
XXXXXX S.A.
XXX
XXXXXX S.A.
XXX
XXXXXX S.A.
XXX
XXXXXX S.A.
XXX
XXXXXX S.A.
XXX
XXXXXX S.A.
XXX
XXXXXX S.A.
XXX
XXXXXX S.A.
XXX
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Mercancías a las cuales la DGA declara como no originarias y en consecuencia les
deniega el trato arancelario preferencial otorgado al momento de la importación al
amparo del Tratado y del Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las
Mercancías.
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II. Admisibilidad del recurso de apelación. Previo a cualquier otra consideración, se
avoca este órgano al estudio de la admisibilidad del presente recurso de apelación
conforme a la normativa aduanera vigente. En tal sentido dispone el artículo 204 de
la Ley General de Aduanas, que contra el acto final dictado por la Dirección General
de Aduanas, caben los recursos de reconsideración y apelación para ante el Tribunal
Aduanero Nacional, siendo potestativo usar ambos recursos ordinarios o solo uno de
ellos, los cuales deben interponerse dentro de los quince días siguientes a la
notificación del acto impugnado, condicionando la admisibilidad a dos requisitos
procesales, sea en cuanto al tiempo que dispone el interesado para interponerlo y
además el relativo a la capacidad procesal de las partes que intervienen en
expediente. En el caso bajo estudio los recursos fueros interpuestos por los señores
XXX en representación de la empresa XXX S.A., XXX en representación de la
empresa XXX S.A., XXX en representación de la empresa XXX S.A. y XXX en
representación de la empresa XXX S.A., mismos que se encuentran acreditados en
expediente a folios 287 Tomo II y 800, 826, 827 del Tomo III, por lo que se tiene por
bien cumplido el presupuesto procesal de legitimación. En cuanto al requisito de
temporalidad, tenemos que en el caso concreto, queda documentado en expediente
que el acto final de verificación de origen se les notificó a las partes recurrentes en
fecha 07, 08 y 09 de noviembre de 2017 y los recursos de apelación se presentaron
los días el 20, 28, 29 y 30 del mismo mes y año (Folios 767 a 825, T-III), dentro del
plazo legalmente establecido. En razón de ello, tiene este Tribunal por admitidos los
recursos de apelación para su estudio.
III. Hechos probados: De interés para lo que se resuelve se tienen por demostrados los
siguientes hechos:
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1. Con Resolución N° RES-INICIO-DF-DVO-12-2016 de fecha 26 de setiembre de dos
mil dieciséis, la Dirección General inició procedimiento para verificar el origen de las
mercancías, mismo que se llevó a cabo mediante visita a las instalaciones de la
empresa exportadora XXX S.A., situada en Nicaragua, para las mercancías: “arroz
semiblanqueado o blanqueado, incluso pulido o glaseado”, al amparo del Tratado
General de Integración Económica Centroamericana, para lo cual, llamó al proceso al
exportador, importadores, agentes aduaneros y agencia de aduana involucrados.
Dicho acto fue notificado a todas las partes y se tiene como fecha de la última
notificación el día 11 de octubre de 2016 a través de correo electrónico. (Tomo II,
folios 263 a 280).
2. Con escrito de fecha 21 de octubre de 2016, el señor xxx, Representante Legal de la
Sociedad XXX S. A., presenta solicitud de prórroga para la realización de la visita. La
DGA Atendiendo lo solicitado mediante oficio DF-445-2016 de fecha 07 de noviembre
de 2016, reprograma la visita para llevarse a cabo entre el 06 y 14 de diciembre de
2016 (Tomo II, folios 286 a 291).
3. Mediante Acta de visita de verificación de origen DF-DVO-A-15-2016 del 06 de
diciembre de 2016, las funcionarias designadas por la DGA, realizan la visita en las
instalaciones de XXX, S.A, con la presencia del señor xxx, Gerente General, a efecto
de observar los procesos productivos, instalaciones y revisión de la documentación
que compruebe el origen de la mercancía en estudio, para lo de interés dejan
constancia de lo siguiente: “…Presentes en las instalaciones de las bodegas de XXX
S.A., las mismas se encuentran vacías, sin funcionamiento. Nos indica el señor XXX
que las mismas se encuentran en proceso de venta…” Asimismo, recabaron
información, tomaron fotografías y emitieron un Informe de la visita visible a folio 635.
(Tomo II, folios 306-307 y 635 a 636).
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4. Con Resolución RES-DF-DVO-006-2017 de 04 de agosto de 2017, la DGA declara
como confidencial, las piezas que constan en el Tomo II, folios 318 a 346 y 392 a 413,
dicha resolución se notificó a las partes el 09 y 10 de agosto de 2017. (Tomo II, folios
641 a 674)
5. Que a través de oficio DGA-DF-108-2017 del 09 de octubre de 2017, el Director
General de Aduanas, por única vez procede a otorgar prórroga por treinta días calendario, del plazo para la conclusión de la verificación de origen, dicho oficio fue
notificado a las partes entre el 10, 11 y 12 de octubre de 2017 (Tomo II, folios 696 a
730).
6. Con resolución RES-FINAL-DF-DVO-10-2017 del 06 de noviembre de 2017, la DGA
dicta la resolución final del procedimiento de verificación de origen, declarando como no
originarias las mercancías amparadas a las Declaraciones Aduaneras indicadas en el
Resultando I, exportadas por la empresa nicaragüense XXX S.A., constituidas por “arroz
semi-blanqueado o blanqueado, incluso pulido o glaseado”, de la subpartida del 1006.30
del Sistema Arancelario Centroamericano (SAC), y en consecuencia procede a denegar
el trato arancelario preferencial. Dicho acto se notificó a las Partes en el proceso los días 07, 08 y 09 de noviembre de 2017. (Tomo III, folios 731 a 789)
IV. Sobre la excepción perentoria:
En esencia señalan las empresas recurrentes incompetencia por el vencimiento del
plazo para finalizar el procedimiento de verificación de origen, en tal sentido es
oportuno indicar que a diferencia de las excepciones dilatorias, las perentorias
(entendidas como medio de defensa de mayor complejidad, denominadas también en
el Derecho Romano como excepciones perpetuas) van dirigidas al fondo del asunto,
tratando de lograr, no una depuración de la relación procesal, sino la desestimación
de la pretensión, obteniendo una sentencia de fondo que pueda crear estado. Es
decir, son aquellas que afectan el fondo del asunto, y cuando prosperan suponen una
eliminación del derecho del actor.
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En términos generales por excepción se entiende la defensa dirigida a paralizar el
ejercicio de la acción o a destruir su eficacia jurídica, fundada en una omisión procesal
o en una norma sustancial. La palabra perentoria tiene un significado meramente
procesal, en cuanto se refiere a defensas sustanciales, legisladas en los Códigos
Civiles. Nuestro Código Procesal Civil las clasifica en previas y de fondo. Mediante las
primeras se alegan determinadas situaciones que, normalmente, versan sobre el
proceso y deben ser resueltas de manera previa porque tienden a eliminar o corregir
cuestiones o errores que obstaculizarían su desarrollo o una fácil decisión (defecto
legal en el modo de preparar la demanda) o a evitar un proceso inútil (litispendencia)
o nulo (incompetencia absoluta y falta de capacidad o personería). Son alegadas in
limine litis, tienen un carácter acentuadamente preventivo en cuanto tienden a
economizar esfuerzos inútiles y, en caso de ser estimadas, pueden impedir el
conocimiento del fondo del asunto al dar lugar a un proveído que le pone fin al
proceso. Las excepciones de fondo cuestionan el cumplimiento de los presupuestos
procesales o atacan el fondo del objeto del litigio y, particularmente, la existencia de
los hechos alegados o las consecuencias jurídicas -el derecho material- que la parte
actora deduce de ellos.
En cuanto este tipo de excepciones de fondo, la Sala Primera de la Corte Suprema de
Justicia en su voto No. 2008-000317 de las nueve horas diez minutos del dos de
mayo de dos mil ocho, ha señalado que:
“es oportuno la diferencia que existe entre el instituto procesal “excepción de
fondo” y los presupuestos materiales, la cual resumiendo y aplicándola al caso
concreto conviene exponer. Para que una demanda pueda ser cursada, el
órgano jurisdiccional debe revisar oficiosamente los presupuestos procesales
(capacidad procesal, competencia del tribunal y cumplimiento de los requisitos
de la demanda).
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Más adelante, cronológica y lógicamente después, al dictarse la sentencia, para
que la pretensión pueda ser acogida, también debe revisarse oficiosamente si
se reúnen los presupuestos materiales. Estos son: el derecho, la legitimación y
el interés actual. Si alguno de estos -o todos- no existen, la demanda no podrá
encontrar respuesta positiva. Una “excepción de fondo”, técnicamente
hablando, es cuando, existiendo derecho, legitimación e interés en la pretensión
del actor, ésta no es susceptible de ser acogida porque también existen otros
motivos diversos pero jurídicamente relevantes, que dan razón a la oposición
que presenta el demandado. Ejemplos claros de lo que es una excepción de
fondo sería la prescripción o caducidad (ver, Vescovi, Enrique. Teoría General
del Proceso. Editorial Temis. Bogotá, Colombia. 1999). Nuestro Código
Procesal Civil señala que las excepciones de fondo deben ser opuestas por el
demandado al contestar la demanda (Artículo 306), sin que se haga, por
razones obvias, una enunciación de cuáles son éstas. Ha existido la costumbre
de que en los litigios se denominen “excepciones” a la falta de derecho, a la
falta de legitimación (pasiva y activa) y a la falta de interés”.
Para el caso que nos ocupa, los recurrentes han invocado una excepción perentoria
establecida por el propio Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las
Mercancías, expresamente establece un término perentorio para finalizar un
procedimiento de verificación de origen. Nos dice la norma centroamericana en su
artículo 27, en lo de interés:
“Artículo 27. —Procedimientos para verificar el origen.
1. El inicio del procedimiento de verificación deberá ser notificado a la Autoridad competente de la Parte exportadora por cualquier medio que produzca un comprobante que confirme su recepción, la que a su vez tendrá un plazo máximo de diez (10) días, a partir de la recepción, para notificarlo al exportador o productor de la mercancía, de conformidad con su legislación interna. Finalizado este plazo, la Autoridad competente de la Parte importadora dará por notificado al exportador o productor de la mercancía y continuará con el procedimiento de verificación. Las notificaciones subsecuentes a la de inicio se realizarán directamente entre
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la Autoridad competente de la Parte importadora y el exportador o productor de la mercancía.(…)
15. El procedimiento para verificar el origen, no podrá exceder de un (1) año. No obstante, la Autoridad competente de la Parte importadora, en casos debidamente fundados y por una sola vez, podrá prorrogar dicho plazo hasta por treinta (30) días. Dicha prórroga deberá ser notificada a las Partes involucradas.
16. Transcurrido el plazo o la prórroga correspondiente establecidos en el párrafo anterior, sin que la Autoridad competente de la Parte importadora haya emitido una resolución de determinación de origen, la mercancía o mercancías objeto de la verificación de origen recibirán el mismo tratamiento de las mercancías originarias y gozarán de libre comercio de conformidad con el Artículo III del Tratado General de Integración Económica Centroamericana.”
Según la norma trascrita, cuando la autoridad aduanera decide iniciar un
procedimiento de verificación de origen, utilizando cualquiera de los procedimientos
establecidos en el Reglamento, debe proceder a notificar a la autoridad aduanera de
la parte exportadora, para que ésta a su vez notifique al productor o exportador el
inicio del mismo. Así, notificado el exportador o productor, se inicia la contabilización
del plazo del año para concluir dicho procedimiento. La norma además, permite a la
autoridad aduanera que está realizando la verificación, dictar por una única vez una prórroga para la conclusión, cual no puede exceder de 30 días, siendo necesario
justificar las razones por las cuales se requiere el plazo y debe notificar a las partes.
Es evidente que el plazo señalado en la disposición que se analiza, tiene un carácter
perentorio, cuyos efectos hace fenecer la posibilidad de la acción de verificación
que tiene la autoridad aduanera, para revisar el origen de la mercancía sujeta a
estudio, sin posibilidad de mantener esa facultad revisora, dando un efecto expreso al
indicar la norma que al transcurrir el plazo, sin que se haya concluido el procedimiento
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“las mercancías objeto de la verificación de origen recibirán el mismo tratamiento de
las mercancías originarias y gozarán de libre comercio de conformidad con el Artículo
III del Tratado General de Integración Económica Centroamericana.”
Lo anterior nos hace concluir que un procedimiento de verificación de origen se inicia
legalmente con la notificación al exportador o productor y se debe concluir en plazo
de un año a partir del día siguiente de la notificación de referencia si no se realiza una
prórroga o, un año y 30 días si la hay. Es decir, el plazo previsto en el citado
Reglamento, es ordenatorio para la administración, ya que tiene la fuerza legal de
poner fin al proceso.
Debe reiterarse además, que no podemos contabilizar el cómputo del plazo y su
prórroga, con la sola adopción del acto por parte de la administración, sino que los
mismos se empiezan a correr una vez sean notificadas las partes, porque si bien el
acto puede ser válido desde su adopción, su eficacia dependerá de su contenido, ya
que normalmente el acto administrativo produce efectos después ser comunicado al
administrado, con la excepción de que el mismo otorgue únicamente derechos, tal y
como lo prescribe el artículo 140 de la Ley General de la Administración Pública1.
En ese sentido, ha señalado la Procuraduría General de la República:
“…el artículo 140 Ibídem indica que el acto administrativo producirá efectos después de comunicado al administrado, salvo que el acto en cuestión otorgue únicamente derechos, en cuyo supuesto, produce efectos, y por tanto es ejecutable, desde su adopción. Y no puede obviarse lo previsto en el ordinal 334 Ibídem, referido en especial a la comunicación del acto final de un procedimiento administrativo, que siguiendo la misma regla descrita establece que “Es requisito de eficacia
1 LGAP: “Artículo 140.- El acto administrativo producirá su efecto después de comunicado al administrado, excepto si le concede únicamente derechos, en cuyo caso lo producirá desde que se adopte.”
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del acto administrativo su debida comunicación al administrado, para que sea oponible a éste”.
Por ello hemos reafirmado que “el acto administrativo nace, como tal, al momento en que la voluntad administrativa se materializa o exterioriza, habiéndose cumplido los trámites y requisitos que demanda ese específico tipo de acto (artículos 129, 134, 137 de la LGAP). Prescindiendo de un análisis sobre los específicos elementos del acto, se entiende que éste es “eficaz” desde el momento en que se comunica al administrado –actos concretos- o se publica –caso del acto administrativo general- (140, 141, 240, 241 LGAP). Una vez comunicado, la Administración está legitimada para lograr el pleno cumplimiento de sus efectos, o lo que es lo mismo, ejecutarlo, atendiendo los requisitos que el mismo Ordenamiento le prescribe (artículos 146 y siguientes LGAP)” (dictámenes C-067-2004 de 25 de febrero de 2004 y C-419-2006 de 20 de octubre de 2006).
Según explica la doctrina, el derecho a ser notificado “no sólo es válido respecto de la publicación y notificación de los actos administrativos producto del procedimiento, sino de los actos de procedimiento que la Administración adopte en el transcurso del mismo” (BREWER CARIAS, Allan R. “Principios del Procedimiento Administrativo”, Editorial Civitas, pág. 174). Como es obvio, este derecho preside esencialmente el inicio de todo procedimiento administrativo, pues la autoridad competente debe notificar a los administrados cuyos derechos subjetivos o intereses legítimos pudieran resultar directamente afectados, lesionados o satisfechos, en virtud de acto final (art. 275 Ibídem). Pero por supuesto que igualmente debe notificarse todo acto de procedimiento, como emplazamientos, citaciones, vistas o traslados, y, obviamente, el acto final. Se trata con ello de cumplir con la exigencia que tiende a evitar sorprender injustamente al administrado, y permitirle que defienda ampliamente sus derechos e intereses (C-263-2001 de 1º de octubre de 2001)…” (Dictamen C-030-2011, 14 de febrero de 2011)
Por consiguiente, analizado en forma integral las disposiciones del Reglamento,
previamente citadas, que establecen que el procedimiento de origen, se tiene por
iniciado luego de ser notificado el productor o exportador y que la prórroga del plazo
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de año por 30 días más, deberá ser igualmente notificada a las partes, no puede
entenderse de otra manera, más que una vez que se haya notificado el acto, la forma
de computar los plazos, tanto para el administrado como para la administración y por
tratarse de un procedimiento que afecta derechos subjetivos e interés legítimos de las
partes, el efecto no puede producirse con solo la adopción del acto, pues requiere
necesariamente para su consecución de la intervención de los afectados. Siendo
consecuente con lo señalado por la doctrina, en el sentido que “…El Acto
Administrativo es perfecto cuando cumple con las formalidades que se le exigen para
su producción, la eficacia tiene formalidades procedimentales. Para que produzca
efectos el acto Administrativo hacia terceros teniendo como elementos esenciales la
existencia este órgano y su contenido; los de validez referidos a la voluntad y las
formalidades o el procedimiento y los de eficacia o inoponibilidad, que generan
acatamiento por los administrados, al regir sus relaciones entre ellos y con el Estado.
El Acto Administrativo existe cuando la voluntad de la administración se manifiesta a
través de una decisión, para ser eficaz, debe haberse aplicado a sus destinatarios…”
(Pérez Ortiz, Romeo Edinson. Eficacia y Validez del Acto Administrativo. Maestría en
Derecho Profundización en Derecho Administrativo, Universidad Nacional de
Colombia, 2013, pág. 29)
Teniendo clara la forma en cómo se debe entender las normas del Reglamento, lo
procedente es analizar el caso que nos ocupa y que en relación al cómputo del plazo
de referencia tenemos los siguientes hechos:
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El inicio de las actuaciones de verificación, correspondiente a la Resolución número RES-INICIO-DF-DVO-12-2016 de fecha 26 de setiembre de dos mil dieciséis, la Dirección General inició procedimiento para verificar el origen de las mercancías, mismo que se llevó a cabo mediante visita a las instalaciones de la empresa exportadora XXX S.A., situada en Nicaragua, para las mercancías: “arroz semiblanqueado o blanqueado, incluso pulido o glaseado”, al amparo del Tratado General de Integración Económica Centroamericana, para lo cual, llamó al proceso al exportador, importadores, agentes aduaneros y agencia de aduana involucrados. Dicho acto fue notificado a todas las partes y se tiene como fecha de la última notificación el día 11 de octubre de 2016 a través de correo electrónico. (Ver Hecho probado 1).
Que a través de oficio DGA-DF-108--2017 del 09 de octubre de 2017, el Director General de Aduanas, por única vez procede a otorgar prórroga por treinta días calendario, del plazo para la conclusión de la verificación de origen, dicho oficio fue notificado a las partes entre el 10, 11 y 12 de octubre de 2017. (Ver Hecho probado 5).
Con resolución RES-FINAL-DF-DVO-10-2017 del 06 de noviembre de 2017, la DGA dicta la resolución final del procedimiento de verificación de origen, declarando como no originarias las mercancías amparadas a las Declaraciones Aduaneras indicadas en el Resultando I, exportadas por la empresa nicaragüense XXX S.A., constituidas por “arroz semi-blanqueado o blanqueado, incluso pulido o glaseado”, de la subpartida del 1006.30 del Sistema Arancelario Centroamericano (SAC), y en consecuencia procede a denegar el trato arancelario preferencial. Dicho acto se notificó a las Partes en el proceso los días 07, 08 y 09 de noviembre de 2017. (Ver Hecho probado 6).
De los hechos expuestos tenemos claro que el inicio del procedimiento de verificación
de origen se notificó a todas las partes y que se tiene como fecha de la última
notificación el día 11 de octubre de 2016 a través de correo electrónico, por lo que a
tenor de lo dispuesto en el artículo 194 f) de la LGA, surte efecto 24 horas después,
es decir, que se tiene por notificado dicho acto de inicio el día 12 de octubre de 2016, de manera que a partir de esta última notificación efectuada debe computarse el plazo
del año para concluir el procedimiento como lo indica la normativa centroamericana
en el numeral 27 inciso 15, no obstante, tal y como también lo prevé el Reglamento
C.A., consta en autos que mediante Oficio DGA-DF-108--2017 del 09 de octubre de 2017, el Director General de Aduanas, por única vez procede a otorgar prórroga por
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treinta días calendario, del plazo para la conclusión de la verificación de origen, es
decir, de un año y 30 días más y siendo que el procedimiento de verificación se
concluye con la emisión de la resolución RES-FINAL-DF-DVO-010-2017 del 06 de
noviembre de 2017, que fue debidamente notificada a la última de las partes el 09 de noviembre de 2017, es decir dentro del plazo perentorio establecido por el
Reglamento.
En consecuencia, estima este Tribunal que no llevan razón los recurrentes en el
sentido de que la Administración Aduanera se extralimitó en el plazo para concluir el
procedimiento de verificación de origen, por lo cual se debe rechazar la excepción de
caducidad planteada.
V. Sobre las nulidades. De previo a resolver el asunto por el fondo debe este Tribunal,
como juzgador de legalidad de los actos emitidos por el Servicio Nacional de
Aduanas, avocarse en primer término al estudio de las nulidades a fin de determinar si
los actos administrativos que afectan al recurrente, han sido emitidos en forma válida,
por ser conformes sustancialmente con el ordenamiento jurídico, según lo dispuesto
por la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP), o si por el
contrario presentan defectos graves que generen su nulidad, toda vez que, los
interesados en esencia argumentan que no se notificó, informó, ni se puso en
conocimiento, así como mucho menos se les dio audiencia sobre ninguna otra
actuación realizada por este órgano administrativo competente, entre ellas la
notificación por escrito y la reprogramación de la visita de verificación de origen, por
lo que en su criterio, esto resulta en una clara violación al principio de legalidad, al
debido proceso y al principio de defensa.
Analizados los autos, se confirma que el acto recurrido se ajusta plenamente a
derecho, siendo que la DGA comprobó la existencia objetiva de los antecedentes
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señalados por la normativa aduanera centroamericana y nacional para verificar el
origen de las mercancías de cita, y que los mismos a consideración de este Tribunal,
resultan suficientes para provocar el acto en cuestión. El A Quo comprobó, apreció y
calificó adecuadamente los presupuestos de hecho que configuran la presente litis,
siendo además, que las consideraciones de principio, es decir, los motivos de derecho
en las cuales se apoya el acto final, corresponden a una interpretación correcta.
De forma que en el caso concreto, las razones de hecho y de derecho que la
Administración ha tomado en cuenta y en las que se ha fundamentado para
determinar que la mercancía no es originaria de Nicaragua, conciertan con lo
establecido expresamente por el Tratado y el Reglamento, lo que conlleva a que se
ha dictado un acto conforme al Ordenamiento Jurídico, de allí que este Tribunal no
vislumbre vicio alguno en el acto, siendo que en el apartado de fondo se analizarán a
profundidad los motivos sobre los cuales basa la DGA su decisión final, bastando a
los efectos de la nulidad alegada, que desde este momento se establezca que no se
aprecia vicio alguno del acto en este sentido. Puesto que, de una simple lectura del
acto final, se constata que la Administración se pronuncia, sobre la totalidad de la
cuestión planteada, sea, la verificación del origen de las mercancías amparadas a las
Declaraciones Aduaneras de repetida cita, lo cual es precisamente lo que se
pretendía comprobar a través del presente procedimiento. Así, en efecto la DGA fue
congruente con la finalidad del procedimiento iniciado, ya que en la parte
considerativa analizó las razones y elementos de hecho y derecho por los cuales
valoraba que las mercancías no eran originarias al amparo del Tratado, todo ello a la
luz de la prueba que obra en expediente, sino que además, consignó en el “Por
Tanto” del acto final, su decisión firme, clara y precisa, sobre dicha circunstancia,
abarcando todas las cuestiones de hecho y de derecho surgidas del motivo,
existiendo una concordancia clara y evidente entre ambos elementos del acto final y
que las partes han podido rebatir y ejercer su efectiva defensa, con la cual ha
quedado demostrado que las actuaciones se han emitido en apego a la exigencia del
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debido proceso, que resguarda a su vez el derecho de defensa del administrado;
puesto que el administrado ha conocido con exactitud y certeza la voluntad de la
Administración en relación al proceso instaurado para la verificación del origen del
arroz que nos ocupa.
En tal sentido, le asiste la razón al A Quo al señalar que en la especie no se ha
dejado en indefensión a los recurrentes, indicándoles de manera expresa los
diferentes puntos en los cuales la Administración ha participado a todas las partes del
proceso, hechos que son comprobados en detalle a folio 840, con lo cual puede
demostrar este Tribunal que efectivamente se les dio las garantías procesales para
que aportaran toda la prueba necesaria y contundente para demostrar el origen del
arroz, no obstante, la información fue ayuna de todo elemento probatorio para
demostrar que el producto era originario de Nicaragua, además consta en el Acta de
visita de verificación de origen DF-DVO-A-15-2016 del 06 de diciembre de 2016, que
las funcionarias designadas por la DGA, realizan la visita en las instalaciones de XXX,
a efecto de observar los procesos productivos, instalaciones y revisión de la
documentación que compruebe el origen de la mercancía en estudio, no obstante y
para lo de interés dejan constancia de lo siguiente: “…Presentes en las instalaciones de las bodegas de XXX S.A., las mismas se encuentran vacías, sin funcionamiento. Nos
indica el señor XXX que las mismas se encuentran en proceso de venta…” (Ver Hecho
Probado 3).
De los hechos acaecidos en expediente, tenemos que no llevan razón los recurrentes
sobre sus alegatos en relación a la reprogramación de la visita, toda vez que,
efectivamente como lo indica la DGA se notificó a todas las partes en fecha 08 de
noviembre de 2016, el oficio número DF-445-2016 del 07 de noviembre de 2016, que
posponía la visita a efectuarse por la DGA en las instalaciones de la empresa
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nicaragüense XXX S.A, ello en atención a la prórroga interpuesta por la propia
empresa exportadora (Ver Hecho probado 2, folios 286, 298 y 305 del Tomo II).
Asimismo, consta en autos que los días 09 y 10 de agosto de 2017, el A Quo notificó
a todas las partes la Resolución N° RES-DF-DVO-006-2017 de fecha 04 de agosto de
2017, con la cual se emitió la decisión motivada para declarar como información
confidencial la documentación que consta a folios 318 a 346 y 392 a 413 del
expediente administrativo (Ver hecho probado 4). Además, el día 10 de octubre de
2017, la DGA procedió a notificar a todas las partes el oficio número DGA-DF-108-
2017 de fecha 09 de octubre de 2017, mediante el cual la DGA le informa a las partes
que se acogía a las disposiciones del Artículo 27 inciso 15) del Reglamento
Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías, y prorrogó por única vez y por
un plazo de treinta días, la finalización del procedimiento de verificación de origen
iniciado (Ver hecho probado 5).
Consta también en expediente que la DGA les notificó a todas las partes los días 07,
08 y 09 de noviembre de 2017, la Resolución Final N° RES-FINAL-DF-DVO-10-2017
del 06 de noviembre de 2017, acto que denegó el origen a la mercancía en estudio y
que es precisamente la Resolución que está siendo recurrida en tiempo y forma por
los interesados, lo cual comprueba que efectivamente la misma fue debidamente
notificada a todas las partes involucradas en el presente proceso. (Ver hecho probado
6 y folios 753 a 789, 790, 792 a 799, 802 a 824 y 825 del Tomo III).
Resulta oportuno además resaltar que el recurrente señor XXX, se apersonó a la DGA
el día 20 de noviembre de 2017, a efecto de solicitar fotocopia del expediente y que la
Administración mediante correo electrónico de fecha 21 de noviembre de 2017,
procedió a enviar lo solicitado al correo electrónico señalado por el señor XXX.
Asimismo, el día 30 de noviembre de 2017, nuevamente el A Quo remitió al recurrente
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el expediente escaneado para lo correspondiente (Ver Tomo III, folios 791 y 828). Con
lo cual se evidencia que en todo momento las partes en este procedimiento, han
tenido la debida participación en los autos, siendo que, todas las resoluciones y
demás actos, les fueron debidamente comunicados por los medios que establece la
legislación vigente, permitiéndoles pronunciarse en relación con cada uno de ellos,
por lo que, no se configura en la especie ningún vicio de procedimiento, toda vez que,
no se les ha generado indefensión alguna.
Por otra parte, en relación con el ofrecimiento de prueba para mejor resolver y
determinación de la verdad real y sobre lo alegado por la empresa importadora XXX
S.A., al manifestar no estar conforme con la Resolución Final, ya que en su criterio, la
investigación que realizó la autoridad aduanera fue deficiente y defectuosa, debido a
que el procedimiento no demostró que el origen del arroz no fuera nicaragüense,
alegando que el exportador tiene terrenos con cultivos de arroz y que las
importaciones las efectuó su representada cumpliendo con todos los requisitos
legales y con los certificados de origen correspondientes los cuales fueron tramitados
ante el Centro de Trámites de Exportaciones CETREX de Nicaragua, sobre el
particular, le asiste la razón a la DGA al señalar que a la fecha de la emisión del acto
final de verificación, el recurrente no aportó ninguna prueba o documentación
adicional que sirva de sustento para mejor resolver el presente asunto, puesto que no
aclaró ni comprobó que efectivamente el arroz exportado hacia Costa Rica fuera
originario de Nicaragua, siendo que, se limita a alegar que la mercancía fue comprada
de buena fe con todos los requisitos legales, pero nunca probó con la documentación
fehaciente que la mercancía fuera originaria de Nicaragua, aspectos que se
relacionan con el fondo del asunto que nos ocupa, por lo que se entrarán a conocer
en el siguiente apartado.
Así las cosas, tenemos que para el caso concreto es claro que los fundamentos o
justificaciones brindados por parte del A Quo en el acto final, permiten identificar el
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por qué se determina que las mercancías importadas objeto de la presente litis, no
son originarias al amparo del Tratado. Desde la génesis del presente asunto, los
sujetos involucrados fueron debidamente informados de las razones que llevaron a la
Administración a iniciar el procedimiento de verificación de origen, y una vez que se
valoró la prueba aportada en la especie, se emitió la decisión final, la cual, contrario a
las afirmaciones recursivas, se comprueba en autos la debida conexión entre los
hechos constatados por la DGA durante el desarrollo de una debida y justificada
investigación desarrollada con base en las pruebas aportadas por la empresa
exportadora y la consecuencia que finalmente se adopta.
En este punto, es importante hacer referencia al principio de oficiosidad que se refiere
a la facultad dada a la Administración para ordenar y efectuar actos dentro de un procedimiento, aunque éstos no hayan sido expresamente solicitados por alguna de
las partes, de esta forma “incumbe a la autoridad administrativa dirigir el
procedimiento y ordenar la práctica de cuanto sea conveniente para el
esclarecimiento y resolución de la cuestión planteada. El principio de oficialidad es el
que domina el procedimiento administrativo”2. Dicha máxima se encuentra recogida
por el numeral 222 inciso 1 de la LGAP3, que al efecto señala:
“El impulso del procedimiento administrativo se realizará de oficio, sin perjuicio del que puedan darle las partes.”
La satisfacción del interés público que persigue de manera directa el procedimiento
administrativo en general, justifica la diligencia que debe caracterizar las actuaciones
administrativas, traduciéndose en la carga para la Administración del estímulo del
procedimiento a través de todas sus etapas hasta llegar al acto final, implicando la
2 DROMI, José. Instituciones del Derecho Administrativo. Buenos Aires, Argentina: Editorial Astrea.1983, p. 509.
3 Tal principio también es dispuesto en el artículo 284 de la LGAP: “El procedimiento podrá iniciarse de oficio o a instancia de parte, o sólo a instancia de parte cuando así expresa o inequívocamente lo disponga al ley.”
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actividad instructora para determinar la verdad real de los hechos que se constituye
una obligación de la Administración, siendo que debe imperar una labor oficiosa que
necesariamente involucra la búsqueda de las pruebas que le ayuden a resolver de la
mejor manera el objeto del procedimiento, tal y como señala el artículo 221 de la
LGAP:
“En el procedimiento administrativo se deberán verificar los hechos que sirven de motivo al acto final en la forma más fiel y completa posible, para lo cual el órgano que lo dirige deberá adoptar todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias, aún si no han sido propuestas por las partes y aún en contra de la voluntad de éstas últimas.” (El resaltado no es del original)
En razón de lo expuesto, debe tenerse presente que las reglas vinculadas a la carga
de la prueba deben ser apreciadas de acuerdo a la índole y características del asunto concreto; tal y como sucede en la especie, donde al constituirse el objeto del
procedimiento en la verificación del origen de las mercancías, la prueba se encuentra
en manos de quienes sostienen que las mercancías son originarias de Nicaragua o
países parte del Tratado, siendo estos quienes en su momento certificaron el origen
de la mercancía, manteniendo los registros contables y la documentación que
respalda el origen que se procura confirmar, razón por la cual la DGA requirió la
prueba necesaria para determinar dicho elemento de la obligación tributaria aduanera,
en aras de determinar la verdad real de los hechos puestos a su conocimiento,
adoptando las diligencias conducentes a la impulsión del procedimiento hasta el
dictado del acto final, desarrollando una la actividad tendiente a reunir los medios de
prueba necesarios para su adecuada resolución.
De esta forma, en el desarrollo de la presente litis se evidencia la actuación solicitada
de la Administración para superar las restricciones cognoscitivas propias de un
procedimiento como el presente, pero fue la propia indolencia de la empresa
exportadora para desvirtuar las dudas de la Autoridad Aduanera en relación al origen
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del arroz importado4, aportando los elementos probatorios que respaldaran sus
afirmaciones, la que llevó a determinar que las mercancías importadas no resultan
originarias al amparo del Tratado, debiendo el A Quo, en razón de la naturaleza del
procedimiento, emitir sus elementos de juicio con los medios probatorios presentados,
lo cual lejos de poder considerarse una falta de la Autoridad Aduanera, es el resultado
de una omisión por parte de las empresas interesadas para demostrar de forma
concluyente el origen de la mercancía declarado al momento de la importación,
siendo que por parte de la DGA, esta valoró y realizó un análisis detallado de todo el
cuadro fáctico y probatorio que obra en autos, señalando a su vez punto por punto
cuales aspectos fueron o no demostrados, desarrollando una actuación
correspondiente con el principio de verdad real y por ende de oficiosidad en el
presente procedimiento.
Así, el A Quo brindó los elementos de hecho, técnicos, y normativos que justificaban
su actuar, conociendo plenamente los motivos que generaron la decisión final, con base en la emisión de razonamientos pertinentes, los cuales le permitieron
elaborar los argumentos para la eventual defensa de su posición, lo cual se encuentra
fehacientemente probado en autos. El acto recurrido explica, relaciona y fundamenta
las razones por las cuales no es posible que las mercancías de cita puedan ser
consideradas como originarias de Nicaragua o un país centroamericano parte del
Tratado, con base en elementos técnicos y normativos, con lo cual logra generar
seguridad o certeza respecto a la procedencia del acto emitido.
En consecuencia, con la reseña de los hechos señalados, no queda más que indicar
que no llevan razón los recurrentes en su pretensión de nulidad mediante la cual
alegan que no se cumplieron con las etapas procesales que garantizan el principio de
legalidad, el debido proceso y el derecho de defensa, toda vez que, en la especie ha
quedado demostrado que las actuaciones del A Quo se encuentran conforme al
4 Ver Artículos 17 bis inciso 2) y 26 inciso 1 del Reglamento Centroamericano.
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ordenamiento jurídico vigente, por lo que se rechaza la nulidad alegada y dado que
los demás argumentos planteados guardan relación con aspectos ligados a los
elementos de hecho y derecho tomados en consideración por el A Quo, así como el
cumplimiento del debido proceso seguido por la Administración Aduanera y
relacionados con el criterio para declarar no originario el arroz exportado de
Nicaragua, se entrarán a conocer en el siguiente apartado que refiere al fondo del
asunto.
VI. Sobre el fondo:
A efecto de determinar la procedencia legal de la declaratoria de no originarias de las
mercancías amparadas a las Declaraciones Aduaneras citadas en el Resultando I,
consistentes en “arroz semi-blanqueado o blanqueado, incluso pulido o glaseado”, de
la subpartida de 1006.30 del Sistema Arancelario Centroamericano (SAC), gozando
de trato preferencial al amparo del Tratado, por ser declaradas como originaria de Nicaragua, bajo el criterio A, conforme a los FAUCAS que respaldan dichas
importaciones5; es que se avoca este Tribunal a dilucidar sobre la litis que nos ocupa
con base en la normativa vigente y aplicable al caso.
En primer término, los numerales 26 y 27 del Reglamento Centroamericano disponen
los aspectos básicos para el desarrollo de un procedimiento de verificación de origen;
así para determinar el carácter originario de una mercancía, el Artículo 27 inciso 2) del citado Reglamento, define los medios con que cuenta la Autoridad Aduanera
competente para dichos efectos, siendo estos los siguientes:
“2. Para la verificación del origen de una mercancía, la Parte importadora podrá solicitar información al exportador o productor de la mercancía, tomando en cuenta, uno o más de los medios siguientes:a) cuestionarios escritos o solicitudes de información dirigidos al exportador y, cuando corresponda, al productor de la mercancía;
5 Ver detalle en Cuadro visible en el Resultando I de la presente Sentencia.
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b) visitas a las instalaciones del exportador o productor de la mercancía, con el propósito de examinar los registros contables y los documentos a que se refiere el Artículo 21, además de inspeccionar las instalaciones y materiales, o productos que se utilicen en la producción de las mercancías; o,c) otros procedimientos que acuerden las Partes; (…)” (El resaltado no corresponde al original)
Por su parte, la LGA establece en el numeral 24 inciso g) como una de las
atribuciones de la Autoridad Aduanera:
“Exigir las pruebas necesarias y comprobar el cumplimiento de las reglas sobre el origen de las mercancías para aplicar preferencias arancelarias, de conformidad con los tratados internacionales de los que forme parte Costa Rica y las normas derivadas de ellos…”
En el presente caso la DGA decidió efectuar el procedimiento de verificación de
origen, utilizando el medio establecido en el inciso b) del numeral transcrito, es decir,
mediante la visita programada previamente a las instalaciones de la empresa
exportadora y notificada a las partes del proceso, lo cual se ajusta a las disposiciones
normativas que regulan este tipo de procedimientos.
Debe tenerse presente, que una vez que la Administración decide efectuar la
comprobación del origen declarado para las mercancías importadas, nace
paralelamente la obligación para el exportador, por ser quién certificó el origen de las
mercancías, de demostrar el origen centroamericano de las mismas, obligaciones que
desarrolla el artículo 21 del Reglamento:
“Obligaciones respecto a las exportaciones.
1. El exportador o productor, que haya llenado y firmado la Certificación o Declaración de Origen contenida en el Formulario Aduanero deberá proporcionar una copia de la misma cuando lo solicite su Autoridad competente.2. El exportador o productor que haya llenado y firmado la Certificación o Declaración de Origen contenida en el Formulario
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Aduanero y tenga razones para creer que esa Certificación o Declaración de Origen contiene información incorrecta, notificará, sin demora y por escrito, cualquier cambio que pudiera afectar la exactitud o validez de dicha certificación o declaración a todas las personas a quienes las hubiere entregado, según sea el caso, así como a su Autoridad competente. En estos casos el exportador o el productor no podrá ser sancionado por haber presentado una Certificación o Declaración de Origen incorrecta.3. La Autoridad competente de la Parte exportadora comunicará por escrito a la Autoridad competente de la Parte importadora sobre la notificación a que se refiere el párrafo 2.4. Cada Parte dispondrá que la Certificación o la Declaración de Origen falsa hecha por su exportador o productor, en el sentido de que una mercancía que vaya a exportarse a territorio de otra Parte califica como originaria, tenga sanciones semejantes, con las modificaciones que requieran las circunstancias, que aquéllas que se aplicarían a su importador que haga declaraciones o manifestaciones falsas en contravención de sus leyes y reglamentaciones aduaneras u otras aplicables.5. El exportador o productor que llene y firme la Certificación o Declaración de Origen deberá conservar, durante un período mínimo de cinco (5) años, contado a partir de la fecha en que haya firmado dicha certificación o declaración, todos los registros contables y documentos relativos al origen de la mercancía, incluyendo los referentes a:a) la adquisición, los costos, el valor y el pago de la mercancía que se exporte de su territorio;b) la adquisición, los costos, el valor y el pago de todos los materiales, incluso los indirectos, utilizados en la producción de la mercancía que se exporte de su territorio;c) la producción de la mercancía en la forma en que se exporte de su territorio; y,d) registros de inventario que demuestren la procedencia y destino de los materiales utilizados en la producción de la mercancía exportada desde su territorio.”6
El procedimiento de verificación de origen se dirige a aquel que certifica el origen de
la mercancía7, debiendo estar toda la información y registros que respaldan la 6 Ver asimismo numeral 17 bis inciso 3) del Reglamento.7 Artículo V del Tratado.
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comprobación del origen, en poder del exportador o productor en su caso, y aportarla
a la autoridad competente, y en caso de que no se cuente con la información que
demuestre el origen por no estar en su poder, le corresponde al exportador o
productor según sea el caso realizar las gestiones pertinentes para que sean
entregadas a la Autoridad Aduanera que lleva a cabo la comprobación del origen de la
mercancía.
De acuerdo con lo anterior, la normativa que regula el Tratado, de manera categórica
le establece al exportador de las mercancías la obligación de gestionar y aportar la
información y documentación necesaria para que la Autoridad Aduanera pueda
válidamente comprobar el origen que fue declarado, tal y como sucede en el caso
concreto, donde la empresa exportadora XXX S.A. certificó el origen del arroz
importado, por lo que a tenor de los artículos citados supra, estaba obligado a
demostrarle a la DGA que existía coincidencia entre el origen declarado en los DUAS
de referencia, y el origen centroamericano con el que se certificó la mercancía, y que
en consecuencia resultaba procedente el trato arancelario preferencial aplicado al
momento de su importación, lo cual no se alcanzó en la especie.
Específicamente, tenemos que con la nacionalización de los DUAS de cita, se declaró
bajo juramento que las mercancías de referencia constituidas por “arroz semi-
blanqueado o blanqueado, incluso pulido o glaseado”, de la subpartida de 1006.30 del
Sistema Arancelario Centroamericano (SAC), gozan del trato preferencial al amparo
del Tratado, por ser declaradas como originaria de Nicaragua, conforme a los
FAUCAS aportados y emitidos por la empresa exportadora, certificándose que son
originarias con base en el criterio de origen A, como si se tratara de productos que
se han obtenido o elaborado exclusivamente en Nicaragua u otro país
centroamericano.
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Sobre el punto, se debe recordar que “las normas de origen son los criterios
necesarios para determinar la procedencia nacional de un producto”8, según los
cuales las Partes que suscriben un tratado determinan las circunstancias bajo las
cuales una mercancía califica de originaria; podemos decir que existen tres categorías
que confieren la condición de originaria, a saber:
Mercancías que son obtenidas totalmente o producidas íntegramente en el territorio de los países participantes de un acuerdo comercial;
Mercancías que son producidas exclusivamente a partir de materiales originarios del territorio de los países participantes del acuerdo comercial; y
Mercancías en cuya elaboración se utilizan materiales de países no participantes del acuerdo comercial, siempre que sean el resultado de un proceso de transformación suficiente. Esta a su vez se subdivide en: Criterio de cambio de clasificación, criterio de contenido nacional o regional, o del valor agregado y criterio de producción, fabricación o elaboración.
Sobre el particular, el Reglamento Centroamericano que ampara el objeto de la
presente litis establece en su numeral 6:
“Mercancía originaria.1. Salvo que se disponga lo contrario en este Reglamento, una mercancía será considerada originaria, cuando:a) sea obtenida en su totalidad o producida enteramente en territorio de una o más Partes, según se define en el Artículo 4;b) sea producida en territorio de una o más Partes a partir exclusivamente de materiales que califican como originarios de una o más Partes de conformidad con este Reglamento;c) sea producida en territorio de una o más Partes utilizando materiales no originarios que cumplan con un cambio de clasificación arancelaria, un valor de contenido regional, o una combinación de ambos u otros requisitos, según se especifica en el Anexo de reglasde origen específicas y la mercancía cumpla con las demás disposiciones aplicables de este Reglamento; o,d) sea producida en territorio de una o más Partes, aunque uno o más de los materiales no originarios utilizados en la producción de la mercancía no cumplan con un cambio de clasificación arancelaria establecido en el Anexo de reglas de origen específicas debido a que:(i) la mercancía se ha importado a territorio de una Parte sin ensamblar o desensamblada, y ha sido clasificada como una mercancía ensamblada de conformidad con la regla 2 a) delas Reglas Generales para la Interpretación del SAC;
8 Página web Organización Mundial del Comercio.
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(ii) la mercancía y sus partes estén clasificadas bajo la misma partida y la describa específicamente, siempre que ésta no se divida en subpartidas; o,(iii) la mercancía y sus partes estén clasificadas bajo la misma subpartida y ésta las describa específicamente;siempre que el valor de contenido regional de la mercancía, determinado de acuerdo con el Artículo 10, no sea inferior al treinta por ciento (30%), salvo disposición en contrario contenida en el Anexo de reglas de origen específicas y la mercancía cumpla losdemás requisitos aplicables de este Reglamento. Lo dispuesto en esta literal no se aplicará a las mercancías comprendidas en los Capítulos 50 al 63 del SAC.
Por su parte, el numeral 4 del cuerpo normativo citado, establece como mercancías
obtenidas en su totalidad o producidas en territorio de una o más partes:
“a) animales vivos, nacidos y criados en territorio de una o más Partes;b) mercancías obtenidas de la caza, pesca o captura en territorio de una o más Partes;c) peces, crustáceos y otras especies marinas obtenidos del mar fuera de sus aguas territoriales y de las zonas marítimas donde las Partes ejercen jurisdicción, ya sea por naves registradas o matriculadas por una Parte y que lleven bandera de esa Parte o por naves arrendadas por empresas legalmente establecidas en territorio de una Parte;d) vegetales cosechados o recolectados en territorio de una o más Partes;e) minerales extraídos en territorio de una o más Partes;f) mercancías producidas a bordo de naves fábrica a partir de los productos identificadosen el literal c), siempre que la naves fábrica estén registradas o matriculadas en una Parte y que lleven la bandera de esa Parte o por naves fábrica arrendadas por empresas legalmente establecidas en territorio de una Parte;g) mercancías obtenidas del fondo o del subsuelo marino fuera de las aguas territoriales, por una Parte o una persona de una Parte, siempre que la Parte tenga derechos para explotar ese fondo o subsuelo marino;h) desechos y desperdicios derivados de:(i) la producción en territorio de una o más Partes; o,(ii) mercancías usadas, recolectadas en territorio de una o más Partes, siempre que esas mercancías sirvan sólo para la recuperación de materias primas; o,i) mercancías producidas en territorio de una o más Partes exclusivamente a partir de las mercancías mencionadas en los literales a) al h) o de sus derivados, en cualquier etapa de producción.”
De esta forma, en razón del criterio declarado para las importaciones objeto de la
presente verificación, para calificar como totalmente obtenida bajo el criterio de origen
A, es aquella que haya sido cultivada o sembrada, cosechada e industrializada, en un
país Parte, en este caso Nicaragua y siendo XXX S.A. el exportador y a quién se le
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realizó la verificación de origen, le compete demostrar a tenor de lo dispuesto en el
citado artículo 21 párrafo 5 del Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las
Mercancías, que efectivamente el arroz fue cultivado, sembrado y cosechado en
territorio nicaragüense, a partir de los registros contables y documentos relativos al
origen de la mercancía, tales como la adquisición, los costos, el valor de la mercancía,
de los materiales directos e indirectos utilizados y de su industrialización y que para el
caso concreto el A Quo partió de la visita realizada y de la información aportada por
el exportador para verificar sobre el proceso de siembra, cosecha e industrialización
del arroz que nos ocupa.
Debiendo reiterar al respecto que mediante Acta de visita de verificación de origen
DF-DVO-A-15-2016 del 06 de diciembre de 2016, las funcionarias designadas por la
DGA, realizan la visita en las instalaciones de XXX, S.A, con la presencia del señor
XXX, Gerente General, a efecto de observar los procesos productivos, instalaciones y
revisión de la documentación que compruebe el origen de la mercancía en estudio,
para lo de interés dejan constancia de lo siguiente: “…Presentes en las instalaciones de las bodegas de XXX S.A., las mismas se encuentran vacías, sin funcionamiento. Nos
indica el señor XXX que las mismas se encuentran en proceso de venta…” Asimismo,
recabaron información, tomaron fotografías y emitieron un Informe de la visita visible a
folio 635. (Ver Hecho Probado 3).
Es así, que la DGA en busca de la verdad real de los hechos procedió al análisis de la
información y documentos aportados durante la visita versus los procesos de siembra,
cosecha, almacenamiento, industrialización y compras realizado por la empresa
investigada, procediendo así de manera puntual a detallar en cuadros visibles a folios
744 a 749 toda la información recopilada sobre las compras de arroz granza para los
meses de enero, febrero y junio del 2013, registro de transacciones de inventario,
comprobantes de pago y facturas por compra de arroz industrializado del 2013,
cuentas, inventarios, balances de los movimientos del arroz, auxiliar de cuentas por
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pagar y estados financieros aportados por la empresa con el carácter de confidencial,
determinando la DGA para lo de interés, que durante la visita a las instalaciones de
XXX, S.A., se observó el área de siembra, según consta en el informe de visita, no
obstante, de la revisión de los documentos aportados (inventario, auxiliares,
comprobantes de pago y facturas), para el año 2013 los inventarios de arroz
reportados corresponden a compras de arroz granza y compras de arroz
industrializado (producto final), de manera que no se evidenció la siembra y cosecha
de arroz por parte de XXX, Nicaragua.
Asimismo, una vez más manifiesta el A Quo que en la visita a las instalaciones, se
comprobó que XXX, no contaba con instalaciones para secado e industrialización del
arroz granza, ni con los silos correspondientes para el almacenamiento, ni con la
maquinaria para prelimpiar, pulir y, clasificar el arroz. Sobre el particular -y tal como
consta en el Informe de dicha visita-, los interesados indican que ellos compran dicho
servicio, no obstante, la DGA manifiesta que no fue posible efectuar la comprobación
de éste servicio, por cuanto para el año 2013, únicamente, se identificó en el registro
o auxiliar de transacciones (inventarios), tres movimientos relativos al servicio por
secado de arroz por parte de Arrocera XXX, sin aportarse más información que
permita demostrar el pago del servicio por secado, industrialización y
almacenamiento, relacionado con las exportaciones objeto de estudio, lo anterior a
pesar de que los interesados quedaron de aportar documentos e información sobre
los servicios de secado, almacenamiento y trillado, para el periodo de junio a marzo
2014, lo cual no cumplieron según queda demostrado en autos y lo reafirma la DGA
en el acto decisorio. En consecuencia, tenemos que con los hechos acaecidos,
queda demostrado que la empresa XXX, no realizó el proceso de siembra, cosecha e
industrialización del arroz exportado a Costa Rica y sujeto a comprobación del origen.
Tampoco la DGA logra comprobar compras efectivas de arroz que se realizaron, ni
quién o como se procesó el arroz granza hasta obtener el arroz importado. Constando
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en autos que se aportaron dos comprobantes de pago correspondientes a los
servicios de limpieza y secado, que se resumen en el Cuadro N° 13 visible a folio
748v, sin embargo, la Administración comprueba que los mismos no aplican para el
presente procedimiento de verificación de origen, por cuanto corresponden al año
2015 y los de estudio son del 2013 y marzo 2014, razones por las cuales la decisión a
la cual arriba la Autoridad Aduanera de determinar cómo no originaria al amparo del
Tratado la mercancía “arroz semi-blanqueado o blanqueado, incluso pulido o
glaseado”, de la subpartida de 1006.30 del Sistema Arancelario Centroamericano
(SAC), se encuentra ajustada a derecho.
Es importante resaltar, en razón de los argumentos de las empresas recurrentes, el
hecho que la información proporcionada para sustentar el origen de las mercancías
declarado durante el despacho aduanero, resultó incompleta, imprecisa y hasta omisa
en muchos aspectos relevantes, imposibilitando al A Quo de contar con todos los
elementos necesarios e indispensables para demostrar que efectivamente el arroz
importado sea de origen centroamericano, determinando la DGA que la empresa
investigada no logró comprobar el proceso productivo de la mercancía al no
demostrar con pruebas fehacientes el proceso productivo que les conferiría origen a la
mercancía objeto de verificación, no se aporta información detallada en relación al
proceso de obtención del arroz, siembra, cosecha, almacenamiento e
industrialización. En este mismo sentido, la Autoridad Aduanera determinó que los
inventarios de arroz reportados para el año 2013, corresponden únicamente a
compras de arroz granza y de arroz industrializado (producto final) realizadas por esta
empresa, para las cuales, únicamente se aportó un comprobante de pago, por lo que,
esta información resulta insuficiente para la comprobación del carácter originario de
las exportaciones realizadas a Costa Rica y objeto de estudio, en cuanto tales
compras fueron industrializadas y exportadas a Costa Rica (trazabilidad), razón por la
cual, no se pudo evidenciar por parte de la empresa XXX S.A., que realizarán el
proceso de industrialización y/o de la adquisición de arroz de productores
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nicaragüenses, sin documentar el proceso de industrialización de la misma (secado,
almacenamiento y trillado), es decir, queda demostrado en autos que la empresa
Global Commodities Group Trading S.A., no consiguió demostrar el proceso de
industrialización del arroz comprado a productores nicaragüenses y su
correspondencia con las exportaciones a Costa Rica, específicamente sobre la
trazabilidad del producto estudiado, la cual permite conocer la historia, ubicación y
trayectoria de las mercancías a lo largo de la cadena de suministros, que demuestre
desde el momento de la siembra y cosecha o adquisición del arroz granza de
productores nicaragüenses, ingreso a inventario, procedimientos de secado e
industrialización hasta la obtención del producto final para su exportación a Costa
Rica.
Debiendo reiterar lo ya externado en vasta jurisprudencia de este Tribunal, que en los
procedimientos de verificación de origen, el tema de la trazabilidad juega un papel
muy importante y en términos generales, podemos resumir que la trazabilidad se
compone de las siguientes etapas:
Recepción de la materia prima: consiste en recibir los productos, descargarlos e introducirlos en zonas de almacenamiento. En esta fase tiene gran importancia dos tipos de información, a saber la del proveedor y la del producto.
Almacenamiento de la materia prima: siendo necesario mantener información sobre el movimiento de entrada de la materia prima y el movimiento de salida de ésta (ejemplo: cantidad y fecha de salida).
Producción: entendida como el conjunto de operaciones destinadas a obtener un producto (ejemplo: transformación, elaboración, envasado, etiquetado, etc). Resultando necesaria la información sobre: identificación de la materia prima, fecha de producción, número de lote, cantidad de producto e identificación del producto final.
Almacenamiento del producto terminado: trata esta etapa del mantenimiento del producto terminado bajo las condiciones establecidas para su preservación, debiendo tenerse información sobre los movimientos de entrada y salida del almacén.
Expedición: refiere a la salida del producto final desde el lugar de almacenamiento para su comercialización o transformación posterior. Debe mantenerse información sobre: - el cliente (nombre, domicilio, país, etc), - el producto (identificación mediante nombre, código,
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lote, etc), - sobre el medio de transporte e - identificación del destinatario (nombre, domicilio, país, etc).
En ese sentido debe advertir este Tribunal que las pruebas aportadas al expediente,
resultan insuficientes para comprobar la totalidad de los aspectos necesarios para la
justificación del origen de la mercancía. Recordemos que el procedimiento de
verificación de origen tiene como fin la comprobación del origen de las mercancías de
conformidad con la normativa que regula el Tratado, así partiendo de la existencia de
la certificación de origen aportada para la solicitud de la preferencia arancelaria, las
partes logran beneficiarse de la misma, pero no deben olvidar que a partir de ese
momento les asiste la obligación de suministrar la información y pruebas que
respalden el origen declarado en la certificación, no siendo suficiente las simples
manifestaciones, sino que se requiere el sustento documental que a criterio de la
Autoridad Aduanera permite confirmar lo declarado. Al tenor de las disposiciones del
Tratado y del Reglamento la carga de la prueba el origen de la mercancía 9 , tal y
como se analizó en el apartado de nulidades, recae directamente en el que certifica el
origen del producto, por ello de pretender mantener el origen declarado, debió
emplear la mayor diligencia a efectos de presentar completa la información y
documentación que le fue solicitada por la DGA.
En virtud de lo expuesto, no existen en expediente los elementos probatorios
pertinentes y suficientes, que permitan demostrar que efectivamente el “arroz
semiblanqueado o blanqueado, incluso pulido o glaseado” de la subpartida 1006.30,
exportada por la empresa XXX S.A., mediante las Declaraciones Aduaneras de
referencia sea originario de Nicaragua, por cuanto, no se constató que la mercancía
en estudio cumpliera con la norma de origen establecida en el Reglamento
Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías y por ende susceptible de recibir
9 Entendido en términos generales como aquel principio en virtud del cual se obliga a una de las partes a probar determinados hechos y
circunstancias, cuya falta de acreditación conlleva una decisión adversa a sus pretensiones.
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el libre comercio otorgado por el Tratado General de Integración Económica
Centroamericana.
Por las razones esgrimidas, este Tribunal procede a declarar sin lugar el recurso
incoado y confirmar el acto recurrido.
POR TANTO
Con fundamento en los artículos del Código Aduanero Uniforme Centroamericano,
204 y 205 de la Ley General de Aduanas, y demás consideraciones de hecho y de
derecho, por mayoría este Tribunal resuelve declarar sin lugar el recurso de apelación
y confirma la resolución recurrida. Remítase los autos a la oficina de origen. Voto
salvado de los Licenciados Gómez Sánchez y Soto Sequeira quienes declaran la
nulidad de todo lo actuado a partir del acto de inicio de verificación de origen,
inclusive. Asimismo salva el voto el Lic. Reyes Vargas quien declara la nulidad de
todo lo actuado a partir del oficio número DGA-DF-108-2017 del 9/10/17.
Notifíquese a las empresas recurrentes al lugar y medios señalados en autos, y a la Dirección General de Aduanas por el medio disponible.
Loretta Rodríguez MuñozPresidenta
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Desiderio Soto Sequeira Alejandra Céspedes Zamora
Dick Rafael Reyes Vargas Shirley Contreras Briceño
Luis Alberto Gómez Sánchez Sheila Campos BriceñoDisiento del voto de mayoría 201-2018 de las 14:51 horas del 19 de julio de 2018,
que corresponde a la sentencia 167-2018, expediente administrativo 126-2018,
con el siguiente razonamiento.
Decisión de primera instancia La Dirección General de Aduanas abrió
procedimiento de verificación de origen de mercancías, (arroz) para constatar el
cumplimiento de requisitos formales y sustanciales de los documentos aportados
al momento de la nacionalización de las mercancías con preferencias arancelarias
reguladas en el Tratado General de Integración Económica Centroamericano- Ley
3150 y Reglamento 33263-Comex modificado con Decreto Ejecutivo 33461-
Comex del 22-11-2006, llamando en condición partes a la empresa exportadora,
varias empresas importadoras, a varios agentes y agencias aduaneras persona
física y jurídica, concluyendo por acto RES-FINAL-DF-DVO-10-2017 que la
mercancía no cumplió las reglas de origen del Tratado y por ello declaró no
originarias aquellas exportadas por la sociedad XXX S.A. con destino Costa Rica
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Normativa y Jurisprudencia vinculante para la aplicación del Procedimiento
Verificación de Origen Antes de abordar los alegatos del recurso de apelación,
resulta indispensable establecer el marco legal que permite delimitar el correcto
procedimiento de verificación del origen de mercancías de la comunidad
centroamericana, con ocasión a la nacionalización de mercancías a nivel de
aduanas. En este sentido encontramos que mediante resolución 156-2006 suscrita
por los Ministros de Comercio Exterior de la región, se puso en vigencia el
“Reglamento Centroamericano sobre el Origen de Mercancías, que posteriormente
fue publicado por el Poder Ejecutivo a nivel nacional a través del Decreto Ejecutivo
33263-COMEX, en ejercicio de las competencias conferidas en los incisos 3) y 18)
del artículo 140 y el artículo 146, de la Constitución Política; el artículo 28, párrafo
2, inciso b) de la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública del 2 de
mayo de 1978; así como el artículo V del Tratado General de Integración
Económica Centroamericana; Ley 3150 del 29 de julio de 1963 y los artículos 1, 7,
36, 37, 38, 39, 46 y 55 del Protocolo al Tratado General de Integración Económica
Centroamericana, Ley 7629 del 26 de setiembre de 1996.
En este reglamento comunitario encontramos que el numeral uno dispone
claramente que la determinación y demás procedimientos relacionados con el
origen de las mercancías, se harán de conformidad con lo establecido en el
presente Reglamento. Por su parte el numeral 27 dicta las reglas específicas por
las cuáles se regirán los procedimientos de verificación de origen, que en lo que
interesa resaltar señala: “Artículo 27.-Procedimientos para verificar el origen.
1. El inicio del procedimiento de verificación deberá ser notificado a la Autoridad
competente de la Parte exportadora por cualquier medio que produzca un
comprobante que confirme su recepción, la que a su vez tendrá un plazo máximo de
diez (10) días, a partir de la recepción, para notificarlo al exportador o productor de la
mercancía, de conformidad con su legislación interna. Finalizado este plazo, la
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Autoridad competente de la Parte importadora dará por notificado al exportador o
productor de la mercancía y continuará con el procedimiento de verificación. Las
notificaciones subsecuentes a la de inicio se realizarán directamente entre la
Autoridad competente de la Parte importadora y el exportador o productor de la
mercancía. (*)2. Para la verificación del origen de una mercancía, la Parte importadora
podrá solicitar información al exportador o productor de la mercancía, tomando en
cuenta, uno o más de los medios siguientes:
a) cuestionarios escritos o solicitudes de información dirigidos al exportador y,
cuando corresponda, al productor de la mercancía;
b) visitas a las instalaciones del exportador o productor de la mercancía, con el
propósito de examinar los registros contables y los documentos a que se refiere el
Artículo 21, además de inspeccionar las instalaciones y materiales, o productos que se
utilicen en la producción de las mercancías; o,
c) otros procedimientos que acuerden las Partes; (*) (Así reformado por Resolución N°
247-2009 (COMIECO-EX), aprobada mediante decreto ejecutivo N° 35400 del 13 de julio
de 2009)
3. El exportador o productor que reciba un cuestionario o solicitud de información
conforme al párrafo 2 deberá responderlo y devolverlo dentro de un plazo de treinta
(30) días, contado a partir de la fecha en que sea notificado. Durante dicho plazo el
exportador o productor podrá, por una sola vez, solicitar por escrito a la Autoridad
competente de la Parte importadora prórroga del mismo, el cual no podrá ser
superior a treinta (30) días.
4. En caso que el exportador o productor no devuelva el cuestionario debidamente
respondido o la información solicitada dentro del plazo otorgado o durante su
prórroga, la Autoridad competente de la Parte importadora resolverá que la
mercancía objeto de verificación se considerará no originaria, denegándole el libre
comercio.
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5. Antes de efectuar una visita de verificación de conformidad con lo establecido en el
párrafo 2, la Parte importadora estará obligada, por conducto de su Autoridad
competente, a notificar por escrito su intención de efectuar la visita. La notificación se
enviará al exportador o al productor que será visitado y a la Autoridad competente de
la Parte en cuyo territorio se llevará a cabo la visita.
6. La notificación a que se refiere el párrafo 5 contendrá:
a) identificación de la Autoridad competente que hace la notificación;
b) nombre del exportador o del productor que se pretende visitar;
c) fecha y lugar de la visita de verificación propuesta;
d) objeto y alcance de la visita de verificación propuesta, haciendo mención
específica de la mercancía o mercancías objeto de verificación;
e) identificación y cargos de los funcionarios que efectuarán la visita de
verificación; y,
f) fundamento legal de la visita de verificación.
7. Si dentro de los treinta (30) días posteriores a la fecha en que se reciba la
notificación de la visita de verificación propuesta conforme al párrafo 5, el exportador
o el productor no otorga su consentimiento por escrito para la realización de la
misma, la Parte importadora resolverá que la mercancía objeto de verificación se
considerará no originaria, denegándole el libre comercio.
8. Cuando el exportador o productor reciba una notificación de conformidad con el
párrafo 5 podrá, dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de recepción de la
notificación, por una sola vez, solicitar la posposición de la visita de verificación
propuesta, por un período no mayor de sesenta (60) días a partir de la fecha en que se
recibió la notificación, o por un plazo mayor que acuerden las Partes. Para estos
efectos, el exportador o productor deberá notificar la solicitud de la posposición de la
visita a la Autoridad competente de la Parte importadora y de la Parte exportadora.
9. Cualquier modificación de la información a que se refiere el párrafo 6, deberá ser
notificada por escrito al exportador o productor y a la Autoridad competente de la
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Parte en la que se encuentre establecido el exportador o productor, por lo menos con
diez (10) días de antelación a la visita. (Así reformado por Resolución N° 247-2009 (COMIECO-EX), aprobada mediante decreto ejecutivo N° 35400 del 13 de julio de 2009)” Amparado en el cuadro normativo citado procederé a
analizar el presente caso, citando también resoluciones judiciales vertidas en
materia de origen y su especialidad procesal.
Consecuentemente deben recordar las partes que la materia de verificación de
origen está suficientemente reglada, por lo cual no pueden los funcionarios
interpretar libremente tal normativa, puesto que su deber como depositarios de la
ley es acatar los procedimientos, trámites y requisitos impuestos por la norma,
respetando los derechos y garantías de las personas que pueden ser constituidas
“sujetos pasivos del procedimiento”, instaurado para aclarar las reglas y criterios
de origen consignados en los certificados de origen adjuntos a los despachos de
importación definitiva objeto de fiscalización. Todo ello por cuanto la
Administración Pública y los entes públicos deben actuar respetando las
disposiciones del ordenamiento jurídico, de allí que su actividad se encuentre
orientada y limitada por la legislación, en virtud del principio constitucional y
administrativo denominado “principio de legalidad” asentado expresamente en la
Constitución Política y la Ley 6227 en el numeral once.
Además debe considerar el A Quo que la materia de origen –técnico legal- ha sido
interpretada y desarrollada por la Sala Constitucional, la Sala Primera de la Corte
Suprema de Justicia, y el Tribunal Contencioso Administrativo, brindando luz a los
operadores del derecho y administración público entorno a la correcta aplicación
de tales disposiciones. Decisiones judiciales que pueden ser o no compartidas por
la administración pero nunca dejando de aplicarlas, porque desarrollan
jurisprudencia vinculante que se integra al bloque de legalidad, tomando en cuenta
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la naturaleza y jerarquía de los órganos que las suscriben dentro de la estructura
organizacional del Poder Judicial. Por ello estimo que la administración aduanera,
debe someter sus actos y actividad fiscalizadora del origen de mercancías, al
bloque de legalidad imperante en el Tratado y su Reglamento diseñado para
determinar y verificar el origen de las mercancías, limitándose a convocar a las
partes que tengan la obligación de entregar información tendiente a demostrar el
cumplimiento de las reglas y criterios de origen consignados en los certificados de
origen, todo ello respetando las formalidades y los derechos que le asisten a las
partes que deben aclarar el origen de las mercancías, dado que el procedimental
de verificación establece de manera expresa y especial el debido proceso y el
derecho de defensa favorables a las partes que deben formar parte de dicho
procedimiento. En cuanto a la naturaleza y vinculación de las resoluciones
emitidas en sede judicial (sobre materia de origen) pueden ser consultados los
artículos 2, 13, 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, artículo 7, 9, 11 de la
Ley General de Administración Pública, y el 9 del Código Civil, este último señala
“La jurisprudencia contribuirá a informar el ordenamiento jurídico con la doctrina
que, de modo reiterado, establezcan las salas de casación de la Corte Suprema
de Justicia y la Corte Plena al aplicar la ley, la costumbre y los principios generales
del Derecho.” (Así reformado por Ley Nº 7020 de 6 de enero de 1986, artículo 1º)
En este sentido la Sala Constitucional y la Sala Primera de la Corte suprema de
Justicia, han resuelto sobre los alcances de la jurisprudencia al interpretar e
integrar el artículo 9 del Código Civil, lo siguiente: “La jurisprudencia contribuirá a
informar el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado,
establezcan las salas de casación de la Corte Suprema de Justicia y la Corte
Plena al aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho." Por su
pate la Sala Constitucional en el voto Nº 681-90 de las 15:30 horas del 19 de junio
de 1990 al referirse al citado numeral 9 aclaró: "Obsérvese que dicha norma no
establece el principio de derecho anglosajón de la obligatoriedad de los
precedentes (stare decisis), por lo que tampoco vincula a los Tribunales inferiores
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con las resoluciones de los superiores, salvo en los recursos resueltos en asuntos
concretos sometidos a su conocimiento. La norma del artículo 9 no es, pues, más
que el desarrollo legislativo de la propia función jurisdiccional consagrada en el
artículo 153 de la Constitución Política (...)". En este mismo sentido, la Sala
Primera de la Corte Suprema de Justicia, respecto al tema de la jurisprudencia ha
indicado: "En primer lugar ésta se encuentra constituida únicamente por los
pronunciamientos de las Salas de Casación, la Sala Constitucional y la Corte
Plena (Artículo 9 del Código Civil, conforme a la reforma operada por la Ley Nº
7020 del 16 de diciembre de 1985, y el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional). Su fin es el de contribuir a interpretar, integrar y delimitar el campo
de aplicación del ordenamiento jurídico (Artículo 5º de la Ley Orgánica del Poder
Judicial). Para ello debe existir reiteración. Un fallo no crea jurisprudencia,
necesariamente deberán existir dos o más sentencias con la misma interpretación
(Artículo 9 del Código Civil). Cuando ello acontece la jurisprudencia adquiere el
mismo rango de la norma interpretada, integrada o delimitada (Artículo 5º de la
Ley Orgánica del Poder Judicial). (...)" (Voto Nº 62 de las 14:15 horas del 11 de
agosto de 1994; énfasis añadido). (…) (Cita tomada de la Sentencia No. 78-2010-
SVII TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA,
SECCIÓN SÉTIMA, Segundo Circuito Judicial de San José, a las quince horas
veinticinco minutos del treinta y uno de agosto de dos mil diez.)
En punto a quienes deben ser llamados a formar parte del procedimiento de
verificación de origen –sujeto pasivo- la Sala Constitucional ha emitido tres
resoluciones argumentando en esencia que: “I.- Si bien, el reclamante acusa que a
la amparada no se le tuvo como parte en el Procedimiento de Verificación de
Origen de Mercancías que fue instaurado por resolución RES-TLC-DNP-DV-004-
2004 de las 14:00 horas del 28 de julio de 2004, del Departamento de Verificación
Técnica del Servicio Nacional de Aduanas (véase los folios 24 y siguientes), cabe
señalar que esas diligencias se incoaron con base en los artículos 4.27, 4.28,
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4.32, 4.34, 4.35, 4.36, 4.37, siguientes y concordantes del Tratado de Libre
Comercio entre Centroamérica y República Dominicana, que no contemplan ni al
Agente Aduanero ni al importador como partes en la tramitación, esencialmente,
porque el propósito del procedimiento de verificación es únicamente corroborar el
origen de la mercancía que fue declarado en el Certificado de Origen entregado al
importador, para comprobar si califica para la exención arancelaria otorgada al
amparo del Tratado; esto es, si cumple las reglas de origen. En consecuencia, su
objeto no es establecer la eventual responsabilidad patrimonial en que habría
incurrido el importador, ni exigirla. Para esos fines, se instaura otro procedimiento
con fundamento en los artículos 102, 196 y siguientes de la Ley General de
Aduanas, siendo que, en este caso, contra PROCASA, S.A. y solidariamente
contra la Agencia Aduanal Servicios Neptuno, S.A. se siguió un procedimiento
administrativo por el presunto adeudo tributario en las Declaraciones Aduaneras
de Importación Definitiva Nos. 118586 del 24 de junio, 118662 del 25 de junio y
119367 del 2 de julio, todas, del año 2004, en el cual se les brindó la oportunidad
de proveer para su defensa. Así, mediante resolución AL-DT-SS-RES-1899-2004
de las 13:30 horas del 8 de diciembre de 2004, la Aduana de Limón dictó formal
acto de apertura con la correspondiente formulación de cargos (véase folios 43 y
siguientes); por resolución RES-AL-AL-957-2005 de las 09:00 horas del 16 de
mayo de 2005, emanada por esa misma aduana, se dictó el correspondiente acto
final del procedimiento (folios 48 y siguientes); y por último, por resolución RES-
AL-AL-1161-2005 se conoció la reconsideración y la apelación planteadas por la
parte recurrente contra el referido acto final (folio 62 y siguientes), y lo resuelto le
fue comunicado a la amparada el 20 de mayo de 2005 (véanse los folios 1029 a
1034 del expediente administrativo adjunto)” (Ver Resoluciones Nº 2006-000411 de la SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, de las
diecisiete horas y treinta y tres minutos del veinticuatro de enero del dos mil seis; y
en igual sentido de la misma Sala la Resolución Nº 2006-000410, de las diecisiete
horas y treinta y dos minutos del veinticuatro de enero del dos mil seis, y la
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Resolución Nº 2006-004109 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA
DE JUSTICIA. San José, a las diecisiete horas y uno minutos del veintiocho de
marzo del dos mil seis.) Es preciso reiterar que la Sala Constitucional hace una
clara y detallada separación de los procedimientos, (verificación de origen y
ordinario) apegada a las normas que rigen la materia de origen, distinguiendo
entre el procedimiento de origen y el procedimiento de cobro y las partes que
pueden ser llamadas al procedimiento por la Administración Activa porque tienen
objetivos y marcos normativos diferentes, lo que es irrespetado una vez más por la
autoridad aduanera al pretender integrar al procedimiento de origen personas que
están señaladas en el Tratado, generando una violación al derecho invocado y al
procedimiento instaurado en autos que conlleva la nulidad absoluta.
En este mismo tema encontramos un pronunciamiento muy elaborado por el
Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo que señala: “A la luz de lo
señalado, es claro que lleva razón la recurrente en cuanto a que no figuró como
parte del procedimiento de verificación de origen. No obstante, en ello no se
constata ningún quebranto al bloque de legalidad, ya que según se expuso, esa
instancia sólo debía involucrar al exportador y al productor de la mercancía.
Nótese que tampoco la Sala Constitucional encontró choques con los criterios –
exclusivos- de constitucionalidad, pues en su voto no. 2006-410 de las 17 horas
32 minutos del 24 de enero de 2006, (…) Tomando en cuenta que la finalidad de
ese procedimiento es verificar el origen de la mercancía, ergo, sus condiciones de
producción, deviene indispensable que intervenga la empresa productora y de la
exportadora, mas no así la importadora, en tanto no procura, per se, el examen de
las obligaciones fiscales de la importadora. De ello se deriva también que,
contrario a lo que sostiene, el procedimiento de cobro de impuestos seguido en su
contra no está vinculado en relación de unidad con el de verificación de origen,
toda vez que tienen objetos y marcos normativos diferentes. El primero surge para
verificar el origen de la mercancía a partir de lo corroborado con el exportador y
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productor y está regulado en el Tratado de Libre Comercio. El segundo tiene por
finalidad definir la responsabilidad fiscal del importador con base en el
procedimiento normado en la Ley General de Aduanas. El que este sea
consecuencia del primero no permite afirmar que sean un mismo procedimiento.
Además, el Tratado no regula las consecuencias fiscales que se derivan luego de
determinarse el carácter no originario de mercadería importada, por la evidente
razón de que para resolver ese asunto debe estarse a la normativa interna de
cada Estado miembro. Con todo, los corolarios a los que se arriba luego de lo
señalado son: 1. Procasa no fue parte –ni debió serlo- del procedimiento de
verificación de origen y; 2. El procedimiento seguido en su contra para intimarle el
pago del adeudo aduanero pendiente es independiente del anterior.” (Ver
resolución Nº 000033-F-TC-2012 TRIBUNAL DE CASACIÓN DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. San José, a las
nueve horas treinta minutos del cuatro de julio de dos mil doce.)
Como podemos apreciar de las normas del Tratado General de Integración
Económica Centroamericano- Ley 3150 y Reglamento 33263-Comex, así como las
sentencias transcritas, no pueden ser integrados el agente aduanero persona
física o jurídica al procedimiento de verificación de origen, porque el objeto sigue
siendo comprobar el origen de las mercancías consignadas en los DUAs de
importación (FAUCAS) con fundamento en los certificados de origen firmados por
un exportador o productor, documento que se anexa a cada importación
definitiva, y en estos supuestos lo que persigue la autoridad aduanera a través del
procedimiento de verificación-reglado en el Tratado y su Reglamento Comunitario-
es comprobar si califican o no como originarias según los postulados de ese
Tratado. Esta situación acontece en la especie donde el A Quo pretende fiscalizar
el origen de mercancías, (arroz) donde al momento de su importación gozaron de
preferencia fiscal conforme los certificados de origen aportados (FAUCAS), sin
embargo al ejecutar su actividad fiscalizadora incurre en vicios groseros de nulidad
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al llamar a formar parte del procedimiento de verificación a los importadores,
agentes aduaneros y agencias persona jurídica, tomando como fundamento el
artículo 275 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP),
que no viene al caso citar ni aplicar como base legal del proceso verificador de
origen, ya que esa norma (275) forma parte del procedimiento ordinario general de
la LGAP (Ley 6227), que no resulta aplicable en la especie puesto que existen
normas específicas en el Tratado y su Reglamento, que de manera especial y
excluyente al resto del régimen legal regulan el procedimiento de verificación de
origen, señalando las partes- sujeto pasivo- que serán llamados por la
Administración Activa para aclarar la información relativa al origen de mercancías
consignado en los despachos aduaneros objeto de análisis. En este orden de
ideas debo manifestar que la aplicación del artículo 275 se da produce contra
legem y contradice la jurisprudencia de la Sala Constitucional y resoluciones
emitidas por Tribunal Contencioso, ya que al establecer el Tratado una regulación
especial en la Ley Nº Ley 3150 publicada en el Diario Oficial La Gaceta 207 del 13
de setiembre de 1963, y Resolución 156-2006 COMIECO–EX, deben ser
acatadas por el A Quo por su vinculación con el principio de legalidad que rige las
actividades de los órganos públicos.
Por ello al fundamentar la dirección los actos administrativos de inicio y final en los
artículos 273, 275 de la LGAP, para tratar de justificar su llamado a las empresas
importadoras, agencias de aduanas y agentes persona física al procedimiento de
verificación de origen, provoca un vicio de nulidad absoluta evidente y manifiesto
del procedimiento de verificación señalado, en razón de que al no estar en
presencia de laguna jurídica que obligue a suplirla con otro texto legal del
ordenamiento jurídico, porque el Tratado y Decreto Ejecutivo fijan los rituales a
seguir por autoridad aduanera en su condición de sujeto activo y fiscalizador de la
materia de origen de la comunidad de países centroamericanos; solo puede
convocar en condición de sujetos pasivos al Exportadora y/o Productor de
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conformidad con el numeral 27 citado. Así las cosas, en mi criterio la práctica
promovida por el A Quo acudiendo a otros cuerpos legales para integrar más
“partes” al proceso de verificación, hace que incurra en vicios groseros de nulidad
porque no existe laguna jurídica que llenar respecto a las personas que deben
suministrar información en los procedimientos de verificación de origen, y con ello
genera vicios de nulidad absoluta evidentes y manifiestos, en los términos de los
artículos 166, 169, 170, 172, 175, 223 de la LGAP.
Confirma esta posición de minora el criterio técnico suscrito por la Dirección de
Fiscalización y Dirección Normativa de la DGA, bajo número DF-87-2014 del 07-
04-2014, la Dirección de Fiscalización de la DGA, al indicar quienes son parte
dentro del procedimiento de verificación de origen, manifestando en lo
conducente: “En nuestra opinión lo procedente técnica y legalmente es que el
procedimiento de verificación de origen incluya en condición de parte a los
diversos sujetos que exige cada tratado de libre comercio, respetando las
particularidades propias de cada uno, de manera que además ajustaríamos
nuestro actuar a la línea actual que sobre el tema ha desarrollado la vía judicial.
Sin embargo, se advierte que es posible que el tribunal Aduanero Nacional
mantenga su posición, sobre todo tomando en cuenta que como ha quedado
suficientemente explicado los fallos emitidos en sede contencioso administrativo
no son vinculantes ni califican como jurisprudencia, en tanto los dictados por la
Sala Constitucional están relacionados exclusivamente con un caso donde se
efectuó el procedimiento de verificación de origen al amparo del tratado de libre
comercio suscrito con república dominicana.
Por la advertencia señalada en el párrafo precedente, lo más conveniente por
transparencia institucional, es que el señor Director General de Aduanas decida en
forma definitiva sobre este tema.” En el mismo sentido se pronunció la Dirección
Normativa de la DGA, mediante el oficio DN-324-2014 del 09-04-2014,
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manifestando lo siguiente: “VII. Criterio Técnico de la Dirección Normativa En
criterio de la Dirección normativa, lo procedente técnica y legalmente es que el
procedimiento de verificación de origen únicamente incluya en la condición de
parte a los sujetos que cada Tratado de libre Comercio establece expresamente;
respetando con ello las particularidades negociadas y propias de que cada uno de
los Tratados; lo cual permitiría ajustar las conductas administrativas a la línea que
sobre el tema ha desarrollado la vía judicial.
Sin embargo, advirtiendo acerca de la posibilidad de que el Tribunal Aduanero
Nacional mantenga su posición de anular los procedimientos que no contemplen la
participación del importador y agente aduanero como partes, esta Dirección
Normativa optaría por recomendar la declaratoria de lesividad de las resoluciones
que en este sentido emita el Tribunal Aduanero Nacional.
Por la advertencia señalada en el párrafo precedente, es que a criterio de esta
Dirección corresponderá al señor Director General de Aduanas decidir en forma
definitiva sobre el tema, tomando en consideración la posición esgrimida y las
posibles implicaciones que de ello derivan.”
Consecuentemente al llamar el A Quo desde acto de apertura a las agencia de
aduanas persona jurídica, al agente aduanero persona física, empresas
importadoras incumple las reglas específicas y especiales del Tratado General de
Integración Económica Centroamericano- Ley 3150 y Reglamento 33263-Comex,
provocando la nulidad absoluta del procedimiento de verificación de origen
instaurado, por lo cual me veo en la obligación de declarar la nulidad desde el acto
inicial inclusive en conformidad con el artículo 223 de la LGAP.
Desiderio Soto Sequeira
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Voto salvado del Máster, licenciado Dick Rafael Reyes Vargas. No comparte el
suscrito lo resuelto, y por ello salvo mi voto con sustento en las siguientes
consideraciones.
Caducidad del procedimiento de verificación de origen. Los artículos 1, 4, 5
del Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías, Resolución
Nº 156-2006 (COMIECO-EX), Decreto Ejecutivo No. 33263-COMEX, publicado en
la República de Costa Rica en La Gaceta Nº 159 del 18 de agosto de 2006 por ser
la de aplicación al caso concreto, establecen en lo de interés:
“Artículo 1º—De la determinación y demás procedimientos relacionados con el origen de las mercancías. La determinación y demás procedimientos relacionados con el origen de las mercancías, se harán de conformidad con lo establecido en el presente Reglamento.
Artículo 4º—Definiciones. Para los efectos de este Reglamento, se entenderá por:
…
Procedimiento para verificar el origen: proceso administrativo que se inicia con la notificación de inicio del procedimiento de verificación por parte de la Autoridad competente de la Parte importadora y concluye con la notificación de la resolución final de determinación de origen por parte de la misma autoridad.
…
De las citas anteriores, es claro que la eficacia de los actos es considerada como y
a partir de la notificación de los actos.
Ha venido señalando el suscrito que el artículo 27 inciso 16) del Reglamento de
Origen, dispone la caducidad o perdida de competencia en razón al tiempo
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Cuando no recaiga en el proceso de verificación de origen “Resolución de determinación de origen” dentro del plazo legalmente establecido, que lo es de
un año desde la notificación del acto inicial, mismo que es prorrogable por 30 días
más. Dicho plazo establecido en el inciso 15, resulta perentorio o de caducidad de
conformidad con las disposiciones del inciso 16 que expresamente dispone, a falta
de resolución y por el acaecimiento del plazo, que las mercancías recibirán el
mismo tratamiento de las mercancías originarias (sin que se consideren como
tales a falta de resolución determinativa), y gozarán de libre comercio.
Finalmente hechas las anteriores consideraciones, notamos que en el caso
concreto, con vista del acto de apertura del procedimiento, tal fue notificado
personalmente, en el domicilio social, por las autoridades de Nicaragua el día 10
de octubre de 2016 por lo que el plazo de un año concluye el día 1º de octubre de
2017 de conformidad con la documental de folio 265.
No obstante, el oficio que procura la prórroga para dictar el acto final, número
DGA-DF-108-2017, conforme consta en la documental del folio 700, si bien es
COMUNICADO a la interesada el día 10 de octubre de 2017 es decir en plazo de
un año no se tiene por NOTIFICADO sino 24 horas después de conformidad con
la norma del artículo 194 inciso f) es decir se notifica un día después de vencido el
plazo de un año y por ello es absolutamente nulo de conformidad con las normas
precitadas, generando una incompetencia en razón al tiempo para que el A quo
pueda dictar una resolución determinativa del origen y por ello se resuelve en
conformidad.
DICK RAFAEL REYES VARGAS
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Expediente N° 126-2018 Voto N° 201-2018 Sentencia N° 167-2018
Voto salvado del licenciado Gómez Sánchez: En el caso se da una nulidad
absoluta en la tramitación del expediente desde el dictado del acto de inicio del
procedimiento de verificación de origen, donde la administración contrario a lo que
establecen las normas del Tratado, convoca como parte del procedimiento de
origen a los agentes de aduana persona física y jurídica.
I.- Jurisprudencia en Materia de Verificación de Origen La materia de origen
ha sido tratada por la Sala Constitucional y la Sala Primera de la Corte Suprema
de Justicia. Esas resoluciones pueden ser compartidas o no por la Administración
Activa, pero en aplicación del bloque de legalidad deben ser acatadas por expresa
disposición legal, así como por ser dictadas por Tribunales Jurisdiccionales de la
mayor jerarquía dentro del Poder Judicial, atendiendo la legalidad y las razones de
seguridad jurídica y convivencia pacífica que imponen las relaciones de las
personas en un Estado de Derecho. Por ello considero de imperio legal respetar
tales resoluciones judiciales, cuando se ejerzan competencias fiscalizadoras o
supervisoras de la actividad aduanera, por encontrarnos ante procedimientos de
verificación de origen, donde se señala claramente en cada Tratado, negociado y
puesto en vigencia en Costa Rica, las normas de procedimiento de verificación de
origen a efectos de convocar a las partes involucradas, así como el derecho
aludido para sustentar tal procedimiento especial y específico de verificación de
origen cuando la autoridad pública seleccione despachos aduaneros para
comprobar el origen declarado, todo ello respetando las formalidades exigidas por
las normas, así como los derechos que le asisten a las partes llamadas a aclarar
el origen de la mercancía, puesto que se deben aplicar las reglas del debido
proceso y el derecho de defensa favorables al interesado dentro del expediente
administrativo y levantado a esos efectos- verificar el origen de la mercancía-.
(Sobre la naturaleza y vinculación de las resoluciones que se citarán ver entre
otros los artículos 2, 13, 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, artículo 7,
9, 11 de la Ley General de Administración Pública, y el 9 del Código Civil, este
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último señala “La jurisprudencia contribuirá a informar el ordenamiento jurídico con
la doctrina que, de modo reiterado, establezcan las salas de casación de la Corte
Suprema de Justicia y la Corte Plena al aplicar la ley, la costumbre y los principios
generales del Derecho.” (Así reformado por Ley Nº 7020 de 6 de enero de 1986,
artículo 1º)
En este sentido la Sala Constitucional y la Sala Primera de la Corte suprema de
Justicia, han resuelto sobre los alcances de la jurisprudencia al interpretar e
integrar el artículo 9 del Código Civil, lo siguiente:
"Artículo 9.
La jurisprudencia contribuirá a informar el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo
reiterado, establezcan las salas de casación de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Plena al
aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho."
La Sala Constitucional en el voto Nº 681-90 del 19 de junio de 1990 al referirse al
citado numeral 9 aclaró: "Obsérvese que dicha norma no establece el principio de derecho
anglosajón de la obligatoriedad de los precedentes (stare decisis), por lo que tampoco vincula a los
Tribunales inferiores con las resoluciones de los superiores, salvo en los recursos resueltos en
asuntos concretos sometidos a su conocimiento. La norma del artículo 9 no es, pues, más que el
desarrollo legislativo de la propia función jurisdiccional consagrada en el artículo 153 de la
Constitución Política (...)". En este mismo sentido, la Sala Primera de la Corte
Suprema de Justicia, respecto al tema de la jurisprudencia ha indicado: "En primer
lugar ésta se encuentra constituida únicamente por los pronunciamientos de las Salas de
Casación, la Sala Constitucional y la Corte Plena (Artículo 9 del Código Civil, conforme a la reforma
operada por la Ley Nº 7020 del 16 de diciembre de 1985, y el artículo 13 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional). Su fin es el de contribuir a interpretar, integrar y delimitar el campo de
aplicación del ordenamiento jurídico (Artículo 5º de la Ley Orgánica del Poder Judicial). Para ello
debe existir reiteración. Un fallo no crea jurisprudencia, necesariamente deberán existir dos o más
sentencias con la misma interpretación (Artículo 9 del Código Civil). Cuando ello acontece la
jurisprudencia adquiere el mismo rango de la norma interpretada, integrada o delimitada (Artículo
5º de la Ley Orgánica del Poder Judicial). (Voto Nº 62 del 11 de agosto de 1994); (Cita
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tomada de la Sentencia No. 78-2010-SVII TRIBUNAL CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN SÉTIMA, Segundo Circuito
Judicial de San José).
II.- Nulidad por falta de legitimación pasiva. El Tratado General de Integración
Económica Centroamericana, no establece norma alguna imponiendo la obligación
del agente aduanero a ser considerado parte en el procedimiento de verificación
de origen. En este punto sobre quienes deben ser considerados parte en el
procedimiento de verificación de origen la Sala Constitucional ha emitido tres
resoluciones argumentando en esencia lo siguiente:
“I.- Si bien, el reclamante acusa que a la amparada no se le tuvo como parte en el Procedimiento
de Verificación de Origen de Mercancías que fue instaurado por resolución RES-TLC-DNP-DV-
004-2004 de las 14:00 horas del 28 de julio de 2004, del Departamento de Verificación Técnica del
Servicio Nacional de Aduanas (véase los folios 24 y siguientes), cabe señalar que esas diligencias
se incoaron con base en los artículos 4.27, 4.28, 4.32, 4.34, 4.35, 4.36, 4.37, siguientes y
concordantes del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y República Dominicana, que no contemplan ni al Agente Aduanero ni al importador como partes en la tramitación,
esencialmente, porque el propósito del procedimiento de verificación es únicamente corroborar el
origen de la mercancía que fue declarado en el Certificado de Origen entregado al importador, para
comprobar si califica para la exención arancelaria otorgada al amparo del Tratado; esto es, si
cumple las reglas de origen. En consecuencia, su objeto no es establecer la eventual
responsabilidad patrimonial en que habría incurrido el importador, ni exigirla. Para esos fines, se
instaura otro procedimiento con fundamento en los artículos 102, 196 y siguientes de la Ley
General de Aduanas, siendo que, en este caso, contra PROCASA, S.A. y solidariamente contra la
Agencia Aduanal Servicios Neptuno, S.A. se siguió un procedimiento administrativo por el presunto
adeudo tributario en las Declaraciones Aduaneras de Importación Definitiva Nos. 118586 del 24 de
junio, 118662 del 25 de junio y 119367 del 2 de julio, todas, del año 2004, en el cual se les brindó
la oportunidad de proveer para su defensa. Así, mediante resolución AL-DT-SS-RES-1899-2004 de
las 13:30 horas del 8 de diciembre de 2004, la Aduana de Limón dictó formal acto de apertura con
la correspondiente formulación de cargos (véase folios 43 y siguientes); por resolución RES-AL-AL-
957-2005 de las 09:00 horas del 16 de mayo de 2005, emanada por esa misma aduana, se dictó el
correspondiente acto final del procedimiento (folios 48 y siguientes); y por último, por resolución
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RES-AL-AL-1161-2005 se conoció la reconsideración y la apelación planteadas por la parte
recurrente contra el referido acto final (folio 62 y siguientes), y lo resuelto le fue comunicado a la
amparada el 20 de mayo de 2005 (véanse los folios 1029 a 1034 del expediente administrativo
adjunto)” (Ver Resoluciones Nº 2006-000411 de la SALA CONSTITUCIONAL DE
LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA y en igual sentido de la misma Sala la
Resolución Nº 2006-000410 del veinticuatro de enero del dos mil seis, y la
Resolución Nº 2006-004109 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA
DE JUSTICIA del veintiocho de marzo del dos mil seis.)
Es preciso reiterar que la Sala Constitucional hace una clara y detallada separación de los procedimientos, apegada a las normas vigentes que rigen la
materia de origen, distingue entre el procedimiento de origen y el procedimiento de cobro y las partes que pueden ser llamadas al procedimiento por la Administración Activa porque tienen objetivos y marcos normativos diferentes, lo que es irrespetado una vez más por la
autoridad aduanera al pretender integrar al procedimiento de origen personas que
están señaladas en el Tratado, generando una violación al derecho invocado y al
procedimiento instaurado en autos que conlleva la nulidad absoluta. Si bien es
cierto, el voto de la Sala Constitucional refiere a otro Tratado, el marco conceptual
es el mismo, los criterios jurídicos aplicados por la Sala, son de aplicación al
presente asunto en el marco del Tratado de Integración.
En este mismo tema encontramos un pronunciamiento muy bien desarrollado por
parte del Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo que señala:
“VI. A la luz de lo señalado, es claro que lleva razón la recurrente en cuanto a que no figuró como
parte del procedimiento de verificación de origen. No obstante, en ello no se constata ningún
quebranto al bloque de legalidad, ya que según se expuso, esa instancia sólo debía involucrar al
exportador y al productor de la mercancía. Nótese que tampoco la Sala Constitucional encontró
choques con los criterios –exclusivos- de constitucionalidad, pues en su voto no. 2006-410 de las
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17 horas 32 minutos del 24 de enero de 2006, (…) Tomando en cuenta que la finalidad de ese
procedimiento es verificar el origen de la mercancía, ergo, sus condiciones de producción, deviene
indispensable que intervenga la empresa productora y de la exportadora, mas no así la
importadora, en tanto no procura, per se, el examen de las obligaciones fiscales de la importadora.
De ello se deriva también que, contrario a lo que sostiene, el procedimiento de cobro de impuestos
seguido en su contra no está vinculado en relación de unidad con el de verificación de origen, toda
vez que tienen objetos y marcos normativos diferentes. El primero surge para verificar el origen de
la mercancía a partir de lo corroborado con el exportador y productor y está regulado en el Tratado
de Libre Comercio. El segundo tiene por finalidad definir la responsabilidad fiscal del importador
con base en el procedimiento normado en la Ley General de Aduanas. El que este sea
consecuencia del primero no permite afirmar que sean un mismo procedimiento. Además, el
Tratado no regula las consecuencias fiscales que se derivan luego de determinarse el carácter no
originario de mercadería importada, por la evidente razón de que para resolver ese asunto debe
estarse a la normativa interna de cada Estado miembro. Con todo, los corolarios a los que se arriba
luego de lo señalado son: 1. Procasa no fue parte –ni debió serlo- del procedimiento de verificación
de origen y; 2. El procedimiento seguido en su contra para intimarle el pago del adeudo aduanero
pendiente es independiente del anterior.” (Ver resolución Nº 000033-F-TC-2012
TRIBUNAL DE CASACIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL
DE HACIENDA del cuatro de julio de dos mil doce.)
Como podemos apreciar las sentencias transcritas, en esencia refieren a las
normas del Tratado, en cuyo texto no contempla al Agente Aduanero como parte
en la tramitación del procedimiento de verificación de origen, porque el objetivo es
corroborar el origen de la mercancía, que fue declarado en un DUA de importación
basado en el Certificado de Origen adjunto a la importación definitiva de que se
trate, para comprobar si califica como originaria para reconocer el trato
preferencial al amparo del Tratado aludido; esto es, una vez que se compruebe
que cumple las reglas de origen. Esa misma situación acontece con el Tratado de
Integración CA, que se trae a cuentas en este procedimiento administrativo, ya
que en la especie el A Quo instaura en sede administrativa el procedimiento de
verificación de origen, cuyo objeto lo aclara desde el dictado de la resolución inicial
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donde señala a las partes notificadas su pretensión de determinar el origen de las
mercancías objeto de estudio, las cuales gozaron al momento de su importación
del trato arancelario preferencial al amparo del Tratado General de Integración
Económica Centroamericana, con sustento en los certificados emitidos por el
proveedor. Así las cosas no logramos entender porque luego, violando las normas
del Tratado y la jurisprudencia citada líneas atrás, misma normativa y
jurisprudencia que es conocida por la Administración Activa, se empeña en llamar
al procedimiento de verificación instaurando como parte al agente aduanero, con
fundamento en el artículo 275 de la Ley General de la Administración Pública (en
adelante LGAP), que no viene al caso citar como base legal del acto, ya que esa
norma forma parte del procedimiento ordinario general regulado en la LGAP, que
no resulta aplicable al procedimiento especial y específico de verificación de
origen, porque el Tratado establece las normas que permiten abrir el
procedimiento de verificación de origen y los sujetos que pueden ser llamados por
la Administración Activa. En este orden de ideas debemos manifestar que la aplicación del artículo 275 es contra legem y contradice la jurisprudencia de la Sala Constitucional y del Tribunal Contencioso, y aún para ser más específicos en materia de textiles y del vestido los numerales 3:24, 3:25, 3:29 del Tratado establecen las normas que permiten abrir este procedimiento de comprobación del origen. Por lo tanto al establecer el Tratado una regulación
especial deben ser acatadas por el A Quo en respeto del principio de legalidad
que rige las actividades de los órganos públicos.
III.- No existe laguna jurídica. Por ello, al fundamentar el A Quo los actos
administrativos en los artículos 275 para tratar de justificar porque llama al agente
de aduana al procedimiento, según las disposiciones del procedimiento ordinario
de la LGAP, y 273 relativo al acceso del expediente administrativo, genera en su
actividad administrativa un vicio de nulidad absoluta evidente y manifiesto en el
procedimiento de verificación específico y especial para comprobar el origen
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porque las reglas citadas de manera expresa en el Tratado son muy claras en
estos dos aspectos, con lo cual considero que al no estar en presencia de laguna
jurídica que sea indispensable llenar, porque claramente el Tratado señalan
únicamente como partes a la autoridad aduanera, recayendo en la Dirección
General de Aduanas en su condición de sujeto activo y en los procedimientos de
verificación de origen en general y Exportadora y Productor en los términos
aclarados por el mismo Tratado, por eso la actividad administrativa en la especie
se opone al derecho regulado en el Tratado, lesionado las reglas que inspiran los
principios de legalidad y seguridad jurídica en el Estado de Derecho, determinando
que no podía válidamente el A Quo echar mano a otros textos legales que, amén
de no respetar el orden dispuesto en la legislación para llenar tales lagunas, no
podía jurídicamente invocarlas por cuanto el tema está debidamente regulado en
el Tratado y el Decreto de reiterada cita.
Así las cosas, en criterio del voto disidente la práctica promovida por el A Quo de
acudir a otros textos legales regulados bajo otros conceptos y realidades en otros
procedimientos administrativos, lo hace de manera incorrecta y contra el derecho,
por cuanto no existe laguna jurídica que llenar sobre los temas por ella aludidos.
En consecuencia por haber actuado en contra del derecho, su actividad genera un
vicio de nulidad absoluta evidente y manifiesto, en los términos ordenados por los
artículos 169, 170, 172, 175, 223 de la LGAP.
Para apoyar la posición legal en jurisprudencia vertida por las instancias
superiores del Poder Judicial, cito la siguiente resolución: “Dentro de los diversos
supuestos ante los que el juez puede encontrarse al resolver un litigio están aquellos donde existe
una norma clara, la cual, simplemente, aplica, pues su lectura no genera duda alguna, antes bien,
desprende su verdadero espíritu y propósito, de modo preciso y diáfano. En otras ocasiones se
enfrenta a normas que pueden crear alguna duda en atención a su contenido y alcance. Es aquí
donde debe acudir a los distintos métodos interpretativos, procurando congeniarlos para lograr
desentrañar el sentido de la norma y hasta quizá, si fuere posible, adaptarla a una determinada
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situación o realidad social. A tal efecto, el artículo 10 del Título Preliminar del Código Civil, es una
importante guía, como también, en materia de interpretación de la normativa procesal, el artículo 3
del Código Procesal Civil. Claro está, no es dable, por vía de una interpretación extensiva,
modificar la voluntad del legislador, cuando la disposición es clara y contundente en cuanto a su
significado y finalidad, pues no es permisible invadir el ámbito de la potestad legislativa que,
constitucionalmente, está reservada a la Asamblea Legislativa. Tampoco es posible extralimitar el
sentido normativo, modificando su literalidad, espíritu o los lineamientos teleológicos que incorpora,
ampliándolo indebidamente, al punto de llegar a cobijar situaciones no contempladas dentro de su
radio de acción.” (Sentencia No. 644 de 16 horas 35 minutos del 21 de agosto de
2002. Además, ha expresado: “La interpretación de las normas legales es un procedimiento
racional utilizado por el juez para buscar el espíritu de la norma, en aras de amparar una
determinada situación jurídica a la normativa y sus distintas fuentes de derecho. Las
interpretaciones pueden ser de distinto carácter. Existe la interpretación extensiva, cuando se
encuentra en la norma un contenido más amplio que su letra y, por consiguiente, se utiliza para
cobijar situaciones que inicialmente parecen no cubiertas por la misma. Está la interpretación
restrictiva, correspondiente a aquellos casos en los que, más bien, el juez estima la necesidad de
delimitar lo dicho en el texto de la norma, con el fin de ajustarlo a la regulación de determinadas
situaciones jurídicas. También se halla la interpretación correctora y consiste en determinar que el
espíritu de la norma implica considerar sus alcances de manera distinta a lo expresado en ella. Por
último, se encuentra la interpretación integradora, cuya finalidad es suplir las lagunas normativas.
Pero, esa potestad de interpretar debe ser entendida para aquellos casos en los cuáles, a partir de
la redacción de la norma positiva en contrapeso con la situación jurídica concreta, surja duda
respecto a cómo debe ser regulada esta última.” (No. 156 del 3 de marzo de 2004. (Ver
entre otras las resoluciones Nº 000326-F-S1-2011 SALA PRIMERA DE LA
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA del treinta y uno de marzo de dos mil once, y
en igual sentido ver resolución 0001556-F-S1-2010 SALA PRIMERA DE LA
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA del veintitrés de diciembre de dos mil diez.)
V.- Confirma esta posición legal disidente los criterios técnicos de la Dirección de Fiscalización y Dirección Normativa de la DGA.
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Mediante oficio DF-87-2014 del 07-04-2014, la Dirección de Fiscalización de la
DGA, emite su posición sobre quienes son parte dentro del procedimiento de
verificación de origen, manifestando en lo conducente:
“En nuestra opinión lo procedente técnica y legalmente es que el procedimiento de verificación de
origen incluya en condición de parte a los diversos sujetos que exige cada tratado de libre
comercio, respetando las particularidades propias de cada uno, de manera que además
ajustaríamos nuestro actuar a la línea actual que sobre el tema ha desarrollado la vía judicial. Sin
embargo, se advierte que es posible que el tribunal Aduanero Nacional mantenga su posición,
sobre todo tomando en cuenta que como ha quedado suficientemente explicado los fallos emitidos
en sede contencioso administrativo no son vinculantes ni califican como jurisprudencia, en tanto los
dictados por la Sala Constitucional están relacionados exclusivamente con un caso donde se
efectuó el procedimiento de verificación de origen al amparo del tratado de libre comercio suscrito
con república dominicana.
Por la advertencia señalada en el párrafo precedente, lo más conveniente por transparencia
institucional, es que el señor Director General de Aduanas decida en forma definitiva sobre este
tema.”
En el mismo sentido se pronunció la Dirección Normativa de la DGA, mediante el
oficio DN-324-2014 del 09-04-2014, manifestando lo siguiente:
“VII. Criterio Técnico de la Dirección Normativa
En criterio de la Dirección normativa, lo procedente técnica y legalmente es que el procedimiento
de verificación de origen únicamente incluya en la condición de parte a los sujetos que cada
Tratado de libre Comercio establece expresamente; respetando con ello las particularidades
negociadas y propias de que cada uno de los Tratados; lo cual permitiría ajustar las conductas
administrativas a la línea que sobre el tema ha desarrollado la vía judicial.
Sin embargo, advirtiendo acerca de la posibilidad de que el Tribunal Aduanero Nacional mantenga
su posición de anular los procedimientos que no contemplen la participación del importador y
agente aduanero como partes, esta Dirección Normativa optaría por recomendar la declaratoria de
lesividad de las resoluciones que en este sentido emita el Tribunal Aduanero Nacional.
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Por la advertencia señalada en el párrafo precedente, es que a criterio de esta Dirección
corresponderá al señor Director General de Aduanas decidir en forma definitiva sobre el tema,
tomando en consideración la posición esgrimida y las posibles implicaciones que de ello derivan.”
Con todo lo señalado y en virtud de las normas del Tratado, siendo que la
Dirección General de Aduanas no respetó el procedimiento de verificación de
origen en autos, considero que tales vicios generan la nulidad absoluta de los
actos administrativos dictados en el presente procedimiento, razón por la cual
declaro la nulidad de todo lo actuado en expediente a partir del acto de inicio de
verificación de origen, inclusive.
Luis A. Gómez Sánchez
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