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ÁW. XOCHIMllCO ARCHI VO HISTORICO
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, UNIVERSIDAD AUTONOMA METROPOLITANA
UNIDAD XOCHIMILCO
DIVISIÓN DE CIENCIAS SOCIALES Y HUMANIDADES
EL PAPEL DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS
MONETARIAS CONDICIONADAS: EL BM Y EL BID EN EL PROGRESA.
TESIS QUE PARA OBTENER EL GRADO DE MAESTRA EN
POLÍTICAS PÚBLICAS PRESENTA:
VIOLETA MARTÍNEZ GARCÍA
ASESOR: JOSÉ LUIS LEÓN MANRÍQUEZ
MEXICO D.F. ABRIL 2011 A XO~HIMIL~lI "tIWI~IU~ üt 1i'4tUH~IAt.lUN
ARCHIVO HISTORICO
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA
DIVISIÓN DE CIENCIAS SOCIALES Y HUMANIDADES
EL PAPEL DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN LOS PROGRAMAS
DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS CONDICIONADAS:
EL BM Y EL BID EN EL PROGRESA.
TESIS
QUE PARA OBTENER EL GRADO DE MAESTRA EN POLíTICAS PÚBLICAS
PRESENTA:
VIOLETA MARTÍNEZ GARCíA
ASESOR: JOSÉ LUIS LEÓN MANRíQUEZ
MÉXICO. D.F. ABRIL 201l
Este trabajo está dedicado a mi madre, por enseñanne de la sat isfacción al transmitir conocimi ento.
A una mujer que lucha A MI
AGRADECIMIENTOS
Agradezco a Dios por pennitinne vivi r esta maravillosa aventura de crecer, madurar y convertinne día a día en una mujer que concibe y construye nuevos sueños y nuevas
satisfacciones.
Agradezco a mi familia por creer siempre que soy capaz y por apoyar mi ímpetu para contribuir a la sociedad con mi profesión desde el frente laboral y también desde la
academia.
Agradezco al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) por fi nanciar el estudio de la Maestría en Políticas Públicas y la realización de esta investigación.
Agradezco a la Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco por brindanne todas las herramientas académicas y aprovechar la excelente oferta del posgrado.
Agradezco a mis profesores Manuel Canto, Sergio de la Vega, Roberto García, Rodolfo Vergara, José Flores, Pilar Bemos, Juan Corona, Carola Conde, María Eugenia Reyes, Gabriela Bensusán, Myriam Cardozo, Pedro Moreno y José Luis León Manríquez, por
enseñanne del verdadero compromiso social en el estudio de las políticas públicas.
Agradezco a mis compañeros de la maestría, por aportar a esta investigación observaciones constructivas desde sus propias y distintas discipli nas de estudio; a Lalo, Jake. Diana, Raúl, Toaki , Jair, Bety. a todos, por el conocimiento compartido y brindanne siempre su amistad.
Gracias
Contenido
Introducción ................................................................................. ... ........................................ I
CAPITU LO 1. .................... .. .. .. .... ......................................................................................... 12
El fundamento liberal de la cooperación internacional para el desarrollo .................... .. . 12
1. 1 La ayuda, estrategia geopolítica de la posguerra ..................................................... 12
1.2 El sustento liberal de la CID ...................................................... .. ........................... 19
1.3 El princip io de la reciprocidad internacional .................................. .. ...................... 24
1.4 La interdependencia en la CiD ....................................................................... ......... 28
1.5 La retórica ét ica de la CID ........................ .............. ................................................ 3 1
CAPITULO 11 .................................................................................................. .. .............. ..... 36
Agentes en el proceso de la política pública para resolver el problema de la pobreza .... 36
11.1 La defi nición del problema público ....................................................................... 36
11.2 El concepto de la pobreza, e indicadores de México a finales de los ochenta ....... 39
11. 3 La pobreza en la agenda, agentes y con tex tos .................. .. .................................. .45
IJ.4 Intemalización de la agenda y el proceso de transferencia de políticas ........... .. ... 50
CA PITULO III .. ..................... ............... ........... ........................... ... ... ................................... 60
La CI D y sus agentes en la reducir la pobreza ............................................................ ..... 60
111 .1 La CID ............................................................................................................. ..... 60
111 .2 La ONU, sus programas y otros organismos para la reducción de la pobreza .... 64
111 .3 Cumbres .............................................................................................................. .. 71
111 .4 Las IFI y fonnulación de políti cas para reducir la pobreza .................................. 75
CAPITULO IV ..................................................................................................................... 84
Las recomendaciones y su influencia en el Progresa ............ ... ........................................ 84
IV.I Sobre Jos modeJos de política social en AL .................... ....... .... ........ ................. . 84
IV.2 La política social en México ................................................................................ 87
IV.3 El reajuste y el Progresa ....................................................................................... 92
¡VA Análisis comparati vo de las recomendaciones del BM y del BID yel Progresa. 96
¡V.5 TMC en AL, lección aprendida .......................................................................... 1 16
CONCLUS iONES ................................. .. ....................................................................... .. .. 123
Anexos ...... ..... ... ............................................................ ...... ............. ............................... 130
Bibliografia ........................................................................................... .............................. 132
1
Introducción
Durante mis estudios en las relaciones internacionales he hallado especial interés por la
conceptuación de la cooperación internacional , concebida como un importante mecanismo
de cohesión en las relaciones internacionales; esa interacción creativa entre los Estados, la
promoción de diálogo y el acercamiento para resolver problemas comunes "n partir del
entendimiento y no del enfrentamiento" (Pérez & Sierra, 1998, pág. 19).
El fundamento de la esfera pública internacional está constituida en la paz y la seguridad
internacionales, en donde mecanismos de diálogo y concertación se encuentran presentes
para tratar los lemas de interés de la comunidad internacional, tanto para tomar decisiones
sobre acciones concretas que coadyuven al proceso de crecimiento económico l, y del
desarroll02, como para cont rolar los fenómenos que se generan de estos procesos.
La Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID) es una alternativa de esfuerzos
compartidos de los paises de la comunidad internacional que consisten en mover recursos
para resolver los problemas especificos, y di señar estrategias de desarrollo económico y/o
de desarrollo social. Los mecanismos de diálogo pol ítico y concertación internacional son
denominados foros de cooperación, y las iniciativas internacionales para el desarrollo nacen
de estudios e investigaciones presentadas en dichas reuniones, o en espacios propiciados
por organismos internacionales, tales como la Organización de Naciones Unidas (ONU), la
Organización de los Estados Americanos (O EA), la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OeDE), entre otros.
Un factor importante de la C ID, es que genera la construcción de instituciones
multilaterales, bilatemles, subrcgionales y regionales, y se trabaja con el conjunto de
I Defin ido como el incremento sostenido del produclo tOlal de bienes y servicios que se producen en una soc iedad dada. El crecimiento en el producto total puede darse bien por un aumento en los factores de producción ("'inpu!"") - tierra . trabajo y capital •. bien porque se produzca un aumento en la productividad de los factores utilizados. (Cameron. 1998) = Caracterizado por condiciones en las cuales los bicne.~ y servicios se encuentran crecie nlemenle al alcance de los ¡;rupos sociales que conforman la sociedad (Reyes, 1997).
2
organismos e instituciones financieras internacionales (lFI) que proveen diversos tipos de
recursos, como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM), y el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), cntre los más importantes.
Prestaremos especial atención al gran debate que existe sobre la cooperación internacional
cuando varios autores sost ienen que, en la resolución de problemas especificos, la
cooperac ión internacional es un mecanismo regido por una fuerte relación condicional y de
reciprocidad, desde la perspecti va estratégica geopolítica y desde los propios intereses de
los donantes y prestamistas, en particular las IFI.
La importancia de estudiar el papel de la cooperación internacional en un programa de
reducc ión de pobreza en México reside en el aporte empírico a la teoría del poder en las
políticas públicas, cuando se pretende ana lizar cómo los agentes internacionales
involucrados logran influir en los procesos de éste y otros sectores de las polí ticas públ icas.
y preocupados por el aumento de la pobreza en México desde la década de los noventa, la
presente investigación se sustenta en el razonamiento de que la CID es una dinamica de
estrategias coordinadas en el ejercicio de la inst itucionalidad internacional que logra
grandes avances en la reducción del problema de la pobreza, pero sobre todo, que también
logra trascender en la evo lución de la política social en México y en otros países de la
región.
Los antecedentes del aumento de la pobreza en México nos ubican en el período de la
decadencia del modelo de indust ri alización por sustitución de importaciones (lSI). Dicho
modelo tuvo su origen du rante 1946, con la idea de crear un mercado de consumo interior,
con industrialización y estabilización de los precios en la economía de México, el llamado
"mi lagro mexicano".
El ISI se caracterizó por la intervención del Estado en el sistema financiero, en el monetario
y en el fiscal, para generar infraestructura y un gasto social creciente en materias como
educación, sa lud , trabajo, previs ión social y alimentación (Ontiveros, 2005). Hasta diez
años después, el modelo representaba una forta lecida organización interna de la economía
3
mexicana, basada en la labor del Estado como principal proveedor de infraestructura básica
y como inversionista en actividades estratégicas de la dinámica de avance industrial del
pais (Flores, 2010, pág. 50).
Sin embargo, el modelo ¡SI sólo apostó por el desarro llo industrial y por la consolidación
de un seC[Qf urbano, desatendió al campo y no estructuró políticas compensatorias. Ya para
finales de los setenta, el modelo mostró insuficiente actividad económica para absorber la
fuerza de trabajo, con lo cual, oficializó el desempleo, generó menor bienestar y con ello, la
pennanencia de la pobreza en el país (Saramago en (Flores. 20 10».
La transición del abandono de éste modelo a partir de 1982 configuró un escenario nacional
con graves dificultades de oferta interna, un fuerte predominio del petróleo en las
exportaciones, una deuda externa cuyo monto superó su capacidad de pago, un déficit
comercial doméstico y una frágil integración del sector industrial nac ional, que dio paso a
su expiración (Caballero en (Flores, 2010, pág. 93).
México adoptó el modelo de mercado y liberalización económica patrocinado con la
adhesión al GAlT en 1986, e insertado posterionnente en el Consenso de Washin!,1f.onJ,
también cambió su proteccionismo y la fuerte presencia económica del Estado para
convertirse en "una de las economías más ab iertas del mundo" (Flores, 2010, pág. 19).
Esta apertura o desregulación económica, como la ll ama Flores, no se tradujo en aumento
de ni veles de crecimiento, ni en desarrollo para México (Flores, 2010). La razón fue que los
mecanismos de mercado, si bien contribuyeron a la acumulación interna de capital y a la
estabi lización del tipo de cambio para reducir los niveles de inflación, no estaban
orientados hacia el crecimiento e integración del aparato de la producción nacional, ni
J El Consenso de WashinglOII fue formulado orig inalmente por John Williamson en noviembre de 1989 con el documento " What Washington Means by Polie)' Reform" ; un paquete de med idas económicas formulado para los paises de América Latina. pero con tos años se convirtió en un programa general. Incluía : Disciplina fi scal. Reordenamiento de las prioridades del gasto público. Reforma Impositiva, Liberalización de las tasas de intereso Una tasa de cambio competiti va, Li beralización del comercio internacional ('ralle /ibera/iza'ion), liberal ización de la entrada de inversiones ex tranjeras directas, Privatizac ión, DesreguJación. Derechos de propiedad (Wikipedia, 2010).
4
tampoco a revertir el perJuI cIo sobre el comportamiento de la inversión. Nuestro país
enfren tó la apertura comercial internacional sin ni veles óptimos de competitividad.
Por un lado, los criterios acotados en el Consenso estaban basados en "infonnación
perfecta, competencia perfecta y mercados perfectos"\ mi smos que no existían en México;
y por otro, la mayor integración de la economía mexicana a la economía internacional
generó paralelamente la intervención de agentes que instituyeron estándares de
comportamiento muy di ferentes al del interés nacional mexicano, esto desembocó en el
deterioro de las relaciones producti vas y comercia les del país.
La disminución de [a participación del Estado en estos asuntos, y la reducción de sus
compromisos en los ámbi tos económicos y sociales fueron resultado de la conducción de la
economía nacional supeditada a los mecanismos del mercado para regular la acti vidad
económica (Flores, 2010, pág. 123). En ese contexto, las estadísticas indicaron que, a
mediados de los ochenta, las estrategias de reducción de la pobreza implementadas por el
modelo de liberalización económ ica, só lo favorecieron al mercado exportador con la
creación de un marco nonnativo internacional y un acelerado progreso tecnológico.
Esta tendencia de la globali zación económica mundial mostró la fo rmación de una base
productiva internacional a partir del fraccionamiento y di slocamiento de los procesos de
producción nacional (Flores, 20 10, págs. 96,97). Predominó el carácter vertical de las
trasnacionales sobre la dimensión internacional del trabajo, tanto en la fase de manufactura,
como en el diseño y el ensamble; este efecto destacó la participación de agentes, incluidas
las IFI , que comenzaron a creer esencial tratar de reducir la pobreza mediante el
crecimiento económ ico.
Por ejemplo, el BID consideró que el crecimiento económico aumenta el empleo, el número
de horas trabajadas, y por consecuencia, la paga liquida de la mano de obra no calificada;
~ .•... una situación inexistente espec ialmente para los paises subdesarrollados con énfasis en la reducción del papel del Estado, la desregu larizac ión de la activ idad económica interna y los procesos rápidos de liberalización de pri vatización, e liminando las barreras comerciales y los imped imentos a la libre c irculación de capi ta les"(Stiglitz, en (Flores, 20 I O, pág. 50».
s
entonces el crecimiento puede fungir como una palanca para ayudar a los pobres a ganar lo
necesario para salir de la si tuación de pobreza. Hoy en día, sabemos que el crecimiento
económico es insuficiente para aumenlar los indicadores positivos en la mejora del
bienestar de las personas, que se producen con el incremento de aptitudes de los pobres y
con tangentes cambios en la di stribución del ingreso.
Para este trabajo es indispensable recordar que la distribución des igual del ingreso es uno
de los factores que limitan el desarrollo social y económico cuando unos pocos concentran
una gran proporción del ingreso, y el consumo de la mayoría es escaso y la demanda de
bienes de mayor valor agregado es limi tada para parte del grueso de la población. Entonces,
la mayor proporción del ingreso disponible se destina al consumo corriente o de
subsistencia, mientras que es mínimo el ahorro, la inversión y la producción de bienes
duraderos (CEFP, 2008, pág. 4).
En este contexto la presente investigación analiza un programa de Transferencia Monetaria
Condicionada (TMC): importante herramienta de las politicas sociales para combati r la
pobreza, ya que es considerada una iniciativa no contributiva que busca aumentar los
niveles de consumo de las famil ias por medio de transferencias monetarias y así reducir la
pobreza en el corto plazo; además de forta lecer el desarrollo humano de sus miembros para
romper con la reproducción in tergeneracional de este fenómeno (Molinari, 2010).
La política social en México en la década de los noventa se caracterizó por ser
as istencialista5 y distributiva6• La pobreza tuvo un ligero alivio también hubo un
incremento en las desigualdades que propiciaron la exclusión que hoy en día agrava el
bienestar de la sociedad mexicana. Los mexicanos se vieron en la neces idad de una etapa de
austeridad cuando las condiciones reflejaban el nulo crecimiento económico y las fuertes
restricciones presupuestales en el gasto público. En 1988, el salario real disminuyó el 50
por ciento con respecto al de 1982; el 18 por ciento de hogares percibían menos del salario
~ Es decir. subvencionada por el Estado. 6 ;'E I elemento distintivo de las políticas distributi vas radica por una parte en sus contenidos, puesto que las mismas buscan la prestac ión de servicios o la provisión de beneficios a determinados targel grOllps de población, disposición de recursos que no va en detrimento o menoscabo aparente del status quo de los restantes grupos de población" (Calderón. 2008).
6
mínimo; el 50 por ciento no cubría el costo de sus necesidades básicas; y más de 18 por
ciento registraba condiciones de pobreza extrema tanto en zonas rurales de baja
product ividad agrícola, en núcleos ind ígenas, zonas urbanas y suburbanas (Rojas, 1988).
Con el puesto en marcha Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), en diciembre 1988,
la política social mexicana decid ió incent ivar la industria, el acceso preferencial a recursos
financieros, el gasto público en infraestructura, la intervención en la regulación económica
yel fomento a la producción agrícola.
En 1997, el Pronasol fue remplazado durante la administración de Ernesto Zedi llo con el
Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), un programa con recursos
federales as ignados, que se convirtió en la herramienta innovadora de la política social
mexicana basado en TMC. El Progresa hi zo hincapié en la corresponsabilidad del Estado y
las famil ias, surgió como un programa focal izado, que invirtió en el capital humano, con
enfoque de género y fu ndamentado en la inclusión social para incorporar a los que no
estaban cubiertos por los sistemas existentes. Más tarde, en la Conferencia Lnternacional del
Trabajo en junio 200 1, los gobiernos y las organizaciones considerarían fundamental este
tipo de politica, (OIT, 2008).
Las TMC se proyectaron para reducir la desigua ldad y para ayudar a los hogares a salir del
circulo vicioso apuntando a utili zar el dinero en efectivo para que los hogares inviertan en
la educación de los niños (BM, Fiszbein, & Schady, 2009, pág. 1). Los programas de TMC
son la mejora de subsidios mal dirigidos, y se justifican en los argumentos de la baja
inversión privada de capital humano de los niños y en los casos en los que las condiciones
de la economía no se prestan para la red istribución (BM, Fiszbein, & Schady, 2009, pág. 9).
Hoy día, los programas de transferencias monetari as "operan en 18 países de la región y
benefician a más de 25 millones de fami lias -alrededor de 113 millones de personas-, es
deci r, 19% de la población de América Lat ina y el Caribe" (Molinari, 2010), y de acuerdo
con un infonne de la CEPAL "Panorama social de América Latillo 20/0", estos programas
han con tribuido a aminorar el impacto de la cris is económica y reducir la desigualdad, el
7
aumento de los ingresos laborales, son muy prometedores para disminuir la pobreza y la
indigencia.
A participación de las IFI y de los organismos de cooperación internacional, creados para
contrarrestar la desintegración de estructuras nacionales de producción en América Latina,
la acentuación de la dependencia hacia el exterior, los desequilibrios de la producción
regional, la debilidad de los países atrasados ante el autofinanciamiento, la reducción de
trámites y aumento de di screcionalidad para la entrada de inversión ex tranjera, y los
colapsos provocados por la globalización; aparece en esta lógica, y desde 1990, con una
seria de recomendaciones y políticas enfocadas a la reducción de la pobreza para la región
y para México, con enfoques estratégicos de transferencias monetarias, inversión de capital
humano, focali zación, y enfoque de género que se vieron plasmados en el di seño del
Progresa.
Es te trabajo de investigación, pretende explorar si las recomendaciones
internacionales para la reducción de la pobreza que hacen las IFl, en especifico el BM
y el BID, influyeron en la formulación del Progresa en México.
•
•
•
•
¿Es posible que la CID se halle redefinida en la política mundial actual?
¿Cúal es el papel de los agentes de cooperación internacional en el proceso de una
política pública dirigida a resolver un problema público como la pobreza?
¿Cuál es el papel de los agentes internacionales comprometidos con la reducc ión de
la pobreza?
¿Influyeron las recomendaciones del BM y del BID en la fonnulación del Progresa?
Esta investigación se realiza en la búsqueda del impacto de las recomendaciones
internacionales para el gobierno de México, no sólo en el análisis de la política
internacional y la dependencia hacia la reorielltación de la dinámica global, sino también en
la comprensión de la trascendencia de éstas en la construcción de políticas sociales
adecuadas para resolver un problema público y global como la pobreza intergeneracional.
8
La pobreza intergeneracional es una condición en la que las necesidades básicas de los
seres humanos se hallan limitadas de manera radical, y se distingue por ser un problema de
largo plazo que se transmi te de padres a hijos de manera involuntaria; es decir, el haber
nacido pobre implica, en general, vivir en la pobreza también durante la adultez, y
posteriormente, transmitir dicha condición a sus futuros hijos.
Cabe aclarar que es~e trabajo le da valor a la intervención del Estado y a su exposición
frente a grupos de interés internacional que exigen mayor capacidad técnica en la solución
de problemas de bienestar social tomando, únicamente, las recomendaciones del BM y del
BID, como inevitables e influyentes en la elaboración de demandas y de respuestas para
reducir el problema de pobreza intergeneracional en México en los noventa.
Esta investigación implica una importancia significat iva para académicos e investigadores
de las políticas públicas, al estudiar el caso del Progresa, el primer prO&'Tama de TMC en
América Latina, yen el análisis de la hechura de las po lí ticas públicas, en tan to se atribuyan
las ideas innovadoras a los agentes externos.
También se pretende contribuir al análisis de la política social global en la comprensión de
los vínculos con los fundamentos estratégicos de inversión en el capital humano, el enfoque
de género, la condicionalidad de las transferencias monetarias y la focalización de los
programas para la reducc ión de la pobreza intergencracional.
El objetivo general es identificar el papel de la cooperación internacional cn la
formulación dc políticas públicas nacionales para la reducción de la pobreza.
Los objetivos específicos son:
•
• Argumentar el rol de la cooperación internacional para el orden mundial actual .
Exponer el proceso en que los agentes de la CID intervienen e influyen en la
configuración de las políticas publicas de un pais.
9
• Describir la participación de los agentes, incluidos las IFI, para la reducción de la
pobreza.
• Comparar las recomendaciones internacionales de los noventa del BM y del BID
con los lineamientos del PrOb'TCSa, para identificar si influyeron en las estrategias de
condicionalidad de las trasferencias monetarias, focalización, enfoque de género e
inversión en capital humano del Progresa.
La hipótesis de es ta investigación es que las recomendaciones internacionales del BM
y del BID para reducir la pobreza influyeron en el diseño del Progresa.
Se analizará el papel de la CI D desde la discusión ética y conceptual de David Sogge y
otros autores, fundamentando la lógica de la interdependencia internacional de Robert O.
Keohane. Se rea li zará la comprobación de la hipótesis en la revisión del proceso de la
fonnulac ión de una política publica reflex ionando su naturaleza política y la intervención
de la ll amada racionalidad técnica que sustenta Lu is F. Aguilar, con breves debates de la
literatura sobre la transferen cia de políticas para identificarán las implicaciones del
contexto global izado al hacer referencia a los trabajos de W. Parsons y otros autores
contemporáneos. Todo esto desde el sustento li beral y una posición transversal de la
investigadora; para comparar finalmente las recomendac iones del BID y BM para la
reducción de la pobreza con los lineamientos del Progresa.
El presente trabajo se rea liza con una metodología basada en un análisis comparati vo de
documentos, método de investigación de orientación cual itativa, con la parti cularidad de
que la investigación se hará siguiendo un método de observación y cotejo del Infonne sobre
el Desarrollo Mundial 1990: pobreza, del BM , de la Estrategia de Reducción de la pobreza
que en 1997 pub licó el BID; del Acuerdo que establece los Lineamientos Generales para la
Operación del Progresa publicado en el Diario Oficial de la Federación en 1999; y de las
ideas del workillg paper de Santiago Levy en Poverty Alleviatioll de 199 1, para confrontar
las propuestas de los documentos con e l di scurso políti co de la CID e identifi car las
analogías que comprueben o no, la veracidad de la hipótesis.
10
En cuanto a los alcances del trabajo, se analizará la influencia que ejercen las
recomendaciones de las IFI como agentes técnicos y consultivos de la CID en la
construcción de cursos de acción del Estado en materia de reducción de la pobreza en
México. Los limites de la investigación establecen que no explora otras posibilidades de
política que en su momento se pudieron tener; que se analizan únicamente las propuestas
del BM y del BI D a nivel Estado; que no se hace una evaluación del Progresa ni de los
programas de TMC, tampoco se estudiará su transfonnación en e l programa Oportunidades;
y que sólo se mencionarán algunos programas de TMC subsecuentes en América Lat ina y
el mundo, sin hacer una comparación o análisis exhaustivo entre ellos.
Esta investigación está compuesta por cuatro cap ítulos que se desarrollan de la siguiente
manera:
Capítulo 1.- En este capítulo se argumenta el planteamiento de la CID como una
herramienta política racional liberal para la legitimación del nuevo orden económico
mundial , institucionalizada en el principio de interdependencia y reciprocidad estratégica
internacional y mediante el arb itraje de las instituciones internacionales.
Capítulo 2.- En este capítulo se explica el proceso mediante surge un problema público y
cómo se define para colocarse en la agenda nacional, y cómo logra trascender el problema
de la pobreza hasta la agenda global. También se analiza la part icipación de los agentes
internacionales en el proceso para producir una política que pueda resolverlo.
Capitulo 3.- En este capitulo se describen los organismos mundiales y regionales. cumbres
y otros mecanismos que fonllalizan la CID para la reducción de la pobreza. Se describen las
capacidades y atribuciones del FMI, BM Y del BID para entender como las LF l desarrollan
las tendencias y proyectos estratégicos de reestructuración para el crecimiento económico
mundial y para la reducción de la pobreza simultáneamente.
Capítu lo 3.- En este capítulo se hace reseña de la evolución política social mexicana desde
la extinción del modelo ISI hasta el modelo de economía abierta , para mostrar el contexto
11
de la configuración de la poli ti ea social que dio origen al Progresa. También se hace el
análisis comparativo de los fundamentos de las estrategias de capital humano (educación,
salud y nutrición), enfoque de género, transferencias monetarias condicionadas y
foca li zación de las recomendaciones del BM y del BID, del trabajo de Levy y de los
lineamientos del Progresa. Finalmente se hace mención de la difusión de programas TMC
en Latinoamérica después del Progresa.
12
CAPITULO I.
El fundam ento liberal de la cooperació n internacion al para el desarrollo
El desarrollo es una "cadena de deseq uilibrios" en la que la expansión de un sector crea presiones hac ia atras
o hacia delante que brindan e l estímulo necesario pora la expansión de OtrO sector, aún subdesarrollado.
Albert Hirsc hman 1958
l.l La ayuda, estrategia geopolítica de la posguerra
La historia de las iniciativas de la cooperación internacional comienza con la idea de la
prosperidad europea propuesta después de la Segunda Guerra Mundial en 1947.
Caracterizada por la aportación de 13,3 mi llones de dólares enviados a los 16 países que
ingresaron a la Organización Europea para la Cooperación Económica (OECE)7 y, con el
liderazgo del Secretario de Estado George Marshall con el Programa de Reconstrucción
Económica, o también llamado Plan Marshall (Sogge, 2002, pág. 2 1).
El Plan Marshall logró promover con la ayuda internacional -especialmente americana- la
recuperación de Austria, Holanda, Irlanda, Francia, Noruega e Italia (Sogge, 2002, págs.
21,22). El Plan operó bajo ténninos que pennitieron que los europeos reembolsaran en
moneda naciona l, decidieran sobre el destino y la cantidad de la ayuda, e hicieran el
seguimiento de los gastos y la inversión de los fondos en conjunto. También gestionaron
políticas proteccionistas inspiradas en un planteamiento keynesiano que reclamaba la
intervención del Estado para complementar el mecanismo de mercado y salvar así al
capitali smo.
Más tarde, la ayuda intcmacional se convi rtió en una industria a cargo del Tesoro
norteamericano, el BM y la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(USA ID, por sus siglas en inglés), cimentada en la doctrina de fundamental ismo de
7 (precursora de la ~)
13
mercado cimentado en el individualismo; es decir, que cada persona contribuye al bienestar
social buscando su propio bienestar.
Dicha industri a reportó que entre 1990 y 1999, la ayuda oficial al Este de Europa y a la ex
Unión Soviética fue de 44 mi l millones de dólares. Estos fondos no llegaron en su totalidad
a su dest ino, y con ello evidenció que el verdadero propósito de la ayuda había sido
tenninar con los estados socialistas, tras aplicar una estrategia de poder llamada terapia de
choque que consistía en una desrcf,'lIlación estatal en la que "los gobiernos debían finalizar
su control de precios, di sminuir los gastos públicos, elevar los tipos de interés real, vender
los activos públicos y desregular los fl ujos de capital" (Sogge, 2002, pág. 23).
Estas medidas originaron la redistribución inversa de la renta y la riqueza y con ello, la
pobreza masiva más importante de la época. Surgieron entonces guerras civiles como en las
repúblicas del Cáucaso, por ejemplo; guerras "necesari as para la refonna hacia el libre
mercado" como las describe Lawrence Surnmers -economista jefe del BM, Secretario del
Tesoro de los Estados Unidos y posterionnente presidente de la Universidad de Harvard
(Sogge, 2002)-.
Nuestra reflexión gi ra en tomo a las estrategias de poder en la cooperación internacional,
partiendo del concepto de poder desde dos perspectivas. Desde la de Piñón, que dice que el
poder es la nueva institucionali zac ión cul tural en fonna de dominación y conquista:
"Es gobernación o administración, inherente a toda sociedad ; es tecnociencia, compleja y variada,
muy propia de las sociedades modernas; es ruerza unipersonal patrimonia lista y sultun ista, ajena
todavín a los avatares de la democracia; es instru mento técnico, co rno un dClIs ex machilla, que llega
de ruera. o es ídolo. como los de Bacon. que al se r man iata, desde dentro, el ser de l hombre" (Baca,
2000. pág. 540).
y desde la idea de Keohane y Nyc, que sosticnen que el poder que rige a la cooperación
internacional, se encuentra complementado por las buenas o malas aspiraciones humanas,
por las telecomunicaciones y los intercambios sociales y económicos que han rebasado las
fronteras terri toriales.
14
Sobre estos argumentos, suponemos que las relaciones de poder de la cooperación
internacional se establecen estratégicamente desde los donantes, especialmente las 1FT, y se
establecen condiciones mediante sus recomendaciones internacionales.
Esta tesis, se on ginó tras reflexionar sobre el Estado territori al, figura dominante en la
políti ca mundial desde el fin del feudali smo, que ha desaparecido con la presencia de
agentes no territoriales tales como las corporaciones multinacionales, los movimientos
sociales trasnacionales y las IFI , entre otros agentes (Keohane, 2009, pág. 92). Y es esta
intervención la que apremia la investigación del amplio y muy poco estudiado debate sobre
la cooperación efectiva para la superación de la ayuda, y de la cooperación como
intervención más allá de la mediación en la política mundial actual.
Existen diversas criticas sobre la cooperación internacional. La pnmera es entorno al
desarrollo, ya que está relacionada con la epoca en que la ayuda, en el estudio del
comportamiento norteamericano durante la Guerra Fría y del comportamiento
asistencialista de la antigua URSS 8, fungió como instrumento de coerción de cada bloque
hacia los países receptores, al practicar una supuesta acción benévola y voluntaria, que
cubría la dádiva con un discurso de proyecc ión internacional, la verdadera estrategia
geopolítica de los donantes.
La ayuda internacional de ese entonces, fue criticada por basar el carácter voluntario de las
contribuciones en la unilateralidad y no en la interdependencia, y con ello, contradecir al
sistema de ayuda de la lógica del Estado de Bienestar. Lógica basada en prestación de
derechos asociados a la ciudadanía. Esta interpretación produjo un serio cuestionamiento de
la ayuda que ya provenía de los que se podían beneficiar de la asimetría del sistema, usando
el discurso de corregir las deficiencias del mismo.
Es decir, la ayuda legit imó el orden mundial con un di scurso constituido para ami norar las
tensiones de la desigualdad económica y social de los países, producto del mismo orden;
~ Autores corno Maso n. Friedman, Littley Clifford o Feis desarrollaron trabajos sobre esta ayuda que se expandió a paises descolonizados de África, Asia, y el Curibe para protegerlos de la expansión soviética. Ver (Sogge. 2002. pago [2)
15
pero en realidad, en palabras de Rostow asesor de Kennedy, la ayuda de los Estados Unidos
pretendió ser un obstáculo para el ascenso del comunismo en los países en desarrollo;
prueba de ello fue la pérdida de valor geoestratégico reflejado en la reducción de la ayuda
norteamericana, des pues de la caída del bloque soviét ico en los años noventa (Sogge,
2002).
Otra opinión sobre la cooperación internacional, giró en torno a la ayuda concebida como
un servicio a la gohernabi lidad global, Aid for Development: lile Key issues, de un trabajo
encargado por el comité de Desarrollo de la Junta de Gobernadores del BM y del FM I, en
1986; O como el infonne para USA ID, Wood 1989, Developmenl afld rhe I/aliona! illterest:
US Ecollomic Assisra"ce ¡"to tite 2 1st celllwyn (Sogge, 2002, págs. 14,15). Es decir, que la
ayuda se insertó en el proceso de creciente interdependencia de países y mercados para
buscar mayor equidad, necesaria para la estabilidad y la sostenibilidad del mundo.
Coincidimos con la idea de que en esta nueva era, la cooperación es necesaria frente a las
manifestaciones de la desigualdad y otros fenómenos como "el deterioro ambiental, la
dinámica demográfica expansiva, las presiones migratorias, la inseguridad, los conflictos
internacionales, las recurrentes crisis humanitarias, el narcotráfico yel terrori smo,,9, que ya
no son males exclusivos del país que las padece, porque, aunque no todos sean producidos
por la pobreza, promueven las condiciones conflicti vas en las que vive gran parte de la
población del mundo en desarrollo.
Dicha declaración parece inconsistente para los crí ti cos que reflexionan sobre las relaciones
de poder, el sistema de valores, las fonnas de conocimiento y las rutinas de gestión de la
cooperación internacional. Estos críticos expresan tres posturas diferentes sobre la ayuda: la
primera representa una impugnación total por considerarla causante del subdesarro llo; la
segunda exige ajustes Funcionales para su eficacia; y la tercera se adhiere un cúmulo de
peticiones de refonnas al sistema vigente (Keohane, 2009).
~ Esta linca de considerac iones fu e influyente para el info rme de la Comisión de Gobernllbilidad Global del Secretario General de la ONU en 1995. Ol//" glohal l1 d ghbo/"/w (uJ y para los tmbajos del PNUD !<tObre bienes publicos globales. En (Soggc. 2002. pág. 15)
16
Durante la mayor parte del siglo XX, el auge de la CID bajo los auspicios de FMI, del
Departamento del Tesoro de los Estados Unidos y de otras instituciones en lo más alto de la
pirámide de ayuda, coincidió con la reciente globalización y el principal objet ivo de las
elites de Occidente y de los Estados Unidos: la liberalización del capital (Sogge, 2002,
págs. 40,4 1).
Esta transformación representó la imposición de acotamientos sobre la gestión de los
gobiernos para el desarrollo y sobre las pol íticas publicas (Adelman en (Sogge, 2002, pág.
41) ). La globalizaci6n es la existencia de una empresa común en la que nadie puede
rebasar los límites que respaldan el crecimiento económico mundial. Según Kiss inger, en
esta li beralización coexiste la razón de la guerra comercial que originó la despoli tización de
la sociedad civi l y la cri sis del Estado, y que sigue afectando el control democrático yel
control de la cooperación internacional en nuestros días (Keohane, 2009, pág. 99).
Para comienzos del siglo XXI, la orientación de la cooperación internacional se perfeccionó
muy activamente en foros de carácter multil ateral donde sugirieron afrontar las
consecuencias de la globalización (Sogge, 2002, pág. 28). Foros como los de la ONU, en el
BM yen el club de los paises ricos de la OCDE, dentro del cual el Comité de Asistencia al
Desarrollo (CAD) siIVe de foro de discusión polilica y definición de estrategias de fondo
para moni torear las activ idades y programas de la cooperación para el desarrollo que
reali zan sus países miembros, por ejemplo (Pérez & Sierra, 1998, pág. 30).
La cooperación internacional se enfocó enlonces a la reducción de la pobreza material por
medio del crecim iento económico, la provisión de infraestructura publica y los servicios
sociales básicos que, en la promoción del buen gobierno, y la gestión la economía y orden
legal por parte de instituciones democráticamente responsables, promovería los derechos
civiles y polít icos, y la corrección de las acciones medioambien tales negativas.
Estos propósitos coordinaron los compromisos adjudicados por los discursos políticos de , los encargados de defin ir las polí ticas nac ionales, y fueron incluidos en los discursos de los
gobiernos comprometidos con la sincronización de las políticas de comercio exterior, de los
17
derechos humanos y del apoyo militar. Con ello, se construyó el vínculo entre la
cooperación y el resto de las políticas públicas para recuperar la capacidad y el valor de la
cooperación internacional frente a la pobreza y la mala admi nistración.
y ya que los discursos de cooperación internacional se han revestido de diversos símbolos
de la política mundial para controlar los intereses económicos sectoriales e intereses
mil itares, ejempli ficamos con el discurso favorito del Consejo de Seguridad Nacional de la
ONU, cómo la seguridad nacional , yen particular la estadounidense, se volvió clave para la
politica exterior de EUA y fue usada por muchos presidentes de ese país (Keohane, 2009).
Por ejemplo, justificó el diseño de estrategias y políticas para reforzar las estructuras
económicas, militares y políticas del mundo. La administración Truman empleó la supuesta
amenaza soviéti ca para insistir, por medio del Congreso, en el préstamo a Gran Bretaña y
luego en el Plan Marshall ; la administración Kennedy también empicó el di scurso de la
seguridad para promover en 1962 la Ley de Expansión Comercial, y para políticas
comerciales proteccionistas, como en el caso de las cuotas de importación de petróleo
impulsadas por productores petro leros internos en conjunción con sus aliados políticos
(Keohane, 2009, págs. 96-99).
Con el discurso de reducción de la pobreza y crecimiento expresado en las
recomendaciones internacionales, la CID sigue siendo una estrategia trasfronteriza de la
propia política exterior, en la que cada donante plasma su propia identidad en los criterios
creados para tales objetivos. De este modo, la CID ha quedado susceptible a intereses
particulares de las el ites políticas y ciertos grupos de negocios; y el va lor de su discurso es
ambiguo pues no se aj usta de modo fonnal a ningún componente de sus transacciones
materiales, ni de coerción, ni de intercambio, ni de rega lo (Sogge, 2002, pág. 30).
Para las ideologías coloniales, la CID representaba una conducta de dar y tomar, sustentada
en principios como los del Mandato Dual 10, una regulación imperial compuesta por la
10 '· frontera abierta" para EEUU y ··mi.uioll civi/isarrice ,. para Francia (Sogge, 2002, pág. 49). "En realidad, ese "mandalo dual" es la ex presión de un absurdo compromiso entre keynesianos y ortodoxos (o entre
18
administración fiduciaria, y la acumulación basada en el poder colonial de desarrollar a las
economías de sus colonias para que generaran beneficios y así, insertarl as en el sistema
mund ial que occidente mantenía en funcionamien to.
Los requerimientos actuales de las nacIones en desarrollo que cuentan con recursos
externos de apoyo a sus esfuerzos de crecimiento han mostrado una dinámica creciente
(Pérez & Sierra, 1998, pág. 8). Sin embargo, los recursos dirigidos para labores de
desarro llo internacional se han estancado; esta reflex ión asume que la CID no debiera
concebirse como una práctica reservada y obligada de las nacionales industrializadas, ni
mucho menos a los organismos internacionales.
Hoffman sugiere que la lransfonnación actual de la política mundial , en la que los cálculos
de poder son más dificiles y engañosos que en otras épocas ll, es resultado de la decadencia
de los pasados modelos internacionales. Hoy, el poder de las naciones ya no se sostiene
sobre principios fundamenta li stas de analistas y estadistas, sino sobre principios de
interdependencia internacional (Keohane, 2009, pág. 91).
Ese discurso de la interdependencia, usado contra los nacionalismos, e inclusive, para
legitimar el liderazgo estadounidense en los asuntos mundiales del pasado, fundamenta el
aumento de interconex iones tras fronterizas que vuelven relevante y destacable el análisis de
las recomendaciones de la CID en un contexto de discursos de orden internacional abierto,
es decir, desde una perspectiva li beral.
políticos que buscan votos. y economistas que aborrecen la inflación ( ... ). Es un mandato en el que los bancos cenlrales deben te ner un sólo propósito: la estabilidad de precios" (Medi na, 2008). 1I Au nque para los tradicionalistas, la inlerdependencia militar y el poder militar aún siguen siendo trascendenles en la polí tica mundial actual, pruebas son la persuasión nuclear. las guerras de Vietnam, Medio Oriente, la India y Pakislán, la influencia soviética en Europa oriental y la estadounidense en el Caribe, e inclus ive la misma nacionalización que pone en duda la exti nción del Estado·nación (Keohane, 2009, pág. 92).
19
1.2 El sustento libera l de la C ID
La teoría liberal sustenta que la cooperación es una politica altamente racional , por ser
mucho más eficiente que la no coopcración12 y considera que dentro del orden internacional
abierto, existen tan 10 aspectos positivos de las relaciones internacionales como el interés
común y los fondos que atraviesan fronteras; como aspectos negativos, como el uso de la
fuerza.
Cuando Jonh Locke, uno de los primeros teóricos que sugirió "que el hombre era
esencialmente rac ional. y por lo tanto, capaz de reconocer el valor de la cooperación ... "
(Rabinson, 2008, págs. 72,73), se superó la idea de los teóricos contratistas que como
Hobbes, consideraban que la cooperación s610 seria pos ible en el ámbi to nacional , donde la
autoridad legítima del Leviatán aseguraria que las reglas impuestas de cooperación se
operaran efectivamente.
El liberalismo ofreció explicac iones sobre el li bre intercambio de bienes y servicIos, y
sobre la existencia de instituciones internacionales ·ese conjunto de reglas formales o
infonnales que prescriben papeles de comportamiento, que restringen la acti vidad y
configuran las expectativas·, y la existencia del conjunto de normas internacionales que
promueven la cooperación internacional y la prosperidad económica, cuyos resultados
dependen de la ingenuidad y del compromiso humano utilizados para crearlas y
mantenerlas (Keohane, 2009, pág. 242). Al considerar que ...
.... . en una sociedad bien ordennda, las unidades de acción -los individuos dentro del pensamiento
liberal c1asico- vive n j untos dentro de un marco de principios constituciona les que define el derecho
a la propiedad. estab lece quien puede controlar el ESlado y especifica las condic iones en las que los
sujetos deben obedecer las rcgulnciones guberna mentales ... ·' (Robinson, 2008, pág. 228)
El liberalismo presenta un argumento positivo cuando dice que una economía política
internacional abierta ·con nonnas e inslituciones basadas en la soberanía del Estado
1: Liberales como Smith y David Ricardo. y la Escuela de Manchester vieron que la cooperación en tre los Estados en el comercio era mucho más eficiente económicamente que la aularquia o la no cooperación (Robinson. 2008, pago 73).
20
(Keohane, 2009, pág. 47)-, proporciona incentivos necesarios para practicar la CID. Pues
en las relaciones internacionales, el menú de prácticas disponibles es limitado, un estado
nuevo, por ejemplo, tiene pocas opciones salvo unirse a los arreglos institucionales básicos
del sistema de los Estados. El concepto de "práctica" es especialmente aplicable a c iertos
modelos generales de actividad, tales como la soberanía y la diplomacia multilateral
(Keohane, 2009, pág. 246).
" Ias prácticas están profundamente insertas, altamente institucionalizadas en el sentido sociológico
de que los participantes las den por sentadas como hechos soc iales que no han de desafiarse"
(Keohane, 2009, pág. 244).
Asimismo, trata de descubrir cómo los agentes independientes y con intereses distintos, se
organi zan para promover la eficiencia económica y evitar el enfrentamiento aonado, sin
renunciar a sus libertades políticas, ni económicas (Keohane, 2009, pág. 58).
y ya que el liberalismo no es una teoría única o nonnativa de las relaciones internacionales,
se reflexionará principalmente desde tres de sus perspectivas: el liberali smo regulador, el
liberalismo republicano y el liberal ismo comercial, para integrar el análisis acerca del papel
de las nonnas y las instituciones internacionales en la CID.
El li beralismo regulador es una perspectiva que destaca la importancia de las nonnas que
gobiernan los patrones de intercambio entre los países, y que son factores que promueven la
paz (Keohane, 2009, pág. 66). Al hablar de los agentes internacionales involucrados en la
CID, es necesario aclarar, que no predice el comportamiento internacional con base en los
efectos del comercio.
Desde esta perspecti va, es necesario especificar las característi cas insti tucionales de la
política internac ional construidas con el doble propósito de faci litar la consecución de los
objeti vos que los gobiernos adopten en común y modificar gradualmente las concepciones
gubernamentales del interés propio, a fin de ampliar el alcance de la CID (Keohane, 2009,
págs. 68-70).
21
El libera li smo regu lador reconoce que existen diferentes incentivos que enfrentan los
agentes. y que para poder comprender sus reacciones, es preciso tener en cuenta el contexto
nacional e internacional. A partir de esta premisa, el liberalismo regulador afinna que se
construyen acuerdos que logran canalizar los intereses de cada una de las partes; sin
embargo, al facilitar los propósitos de los gobiernos, no siempre presta sufi ciente atención a
la situación de los grupos en desventaja (Keohane, 2009, pág. 70).
Esto quiere decir que, "si solo unos cuantos gobiernos pretenden impulsar la igualdad social
y el bienestar en una economía abierta, tal vez descubran que sus políticas están limitadas
por otras políticas más ignorantes, fonnuladas por otros gobiernos" (Keohane, 2009, pág.
87). Pues el liberalismo no promete justicia, ni igualdad en las relaciones internacionales, ~ ya que entiende la dinámica mundial de los intereses y del orden político. » ~
"'?! () -"":
El orden politico busca evitar recurrir a la violencia por casos de amenazas, ya sea para ~ fj oS
acceder a las materias primas, a los mercados o, por intereses nacionales similares; .:r ~ -intereses que varían y dependen de los niveles de desarrollo económico que tengan los'" § ~ "-"
Estados (Azcárraga, 2008, pág. 79). Pero cabe aclarar que la red de institucione~ ~ - "'" internacionales, tanto fonnales e infonnales de la CID, está sustentada en los intercambio ~ O ......
benéficos para los di stintos gobiernos sin anteponer la pérdida de soberanía de los Estados, ~ ¡;:
pero sí, po líticas delimitadas por las políticas de otros gob iernos. ~
La teona liberal afinna el va lor de la cooperación sobre la base de eficiencia económica y
también de la conveniencia política 1). Al mismo tiempo, da por hecho la soberanía de los
Estados; porque para el liberalismo, son los individuos quienes legitiman a los gobiernos, y
son los gob iernos quienes legitiman acc iones de cooperación internacional (Robinson,
2008, pág. 77). Pareciera entonces, que las limitaciones impuestas por la economía mundial
Il Mientras que los límites externos de la política moderna son, para los marxistas y ncomarx istas contemporáneos, co nsecuencia del sistema capitalista de producción, es decir, de la movilidad y el poder del cap ital trasnacional e intercambio en la escala mundial que estab lecen lim ites a las politicas internas relativas a la economía y al bienestar socia l; para los realis tas, los limites para la acción del Estado son consecuencia del poder de otros Estados, y el poder que detentan los Estados se deri va de potencializar la rentabil idad de todas las transacciones de las naciones (Keohane, 2009, págs. 49·52).
~
22
no son restricciones negativas a la autonomía, sino límites positivos a la capacidad de los
gobiernos de dañar sus propias economías con políticas ¡napropiadas.
Por su parte, la perspectiva del li beralismo republicano sostiene que las repúblicas -
gobiernos constituidos sobre pri ncipios de libertad de los individuos, derechos e igualdad
de los ciudadanos (Kant en (Keohane, 2009, pág. 6 1»- son más propensas a la paz, siempre
y cuando sus relaciones internacionales tengan una adecuada organización.
Mientras tanto, la perspectiva del liberalismo comercial, se concentra en el impacto de las
relaciones internacionales en las acciones del Estado como resultado de la dependencia
mutua de dos naciones que hacen comercio, es decir,
"e n una sociedad progresiva, ordenada y estable de mínima intervención gubernamental ( ... ) y una
atmosfera internacional de apertura caracterizada por patrones de intercambio regulados por
reglamentación que dentro de un marco político organizado promueve la cooperación que favo rece la
prod ucción por enc ima de la guerra" (Keohnne, 2009, pág. 66).
Kant consideraba que la cooperación entre las democracias, suele ser más factible por su
creencia liberal en la libertad y en el principio del compromiso, por su respeto a los
derechos humanos, su compromiso con las leyes gubernamentales, y el fundamento de la
identidad compartida (Azcárraga, 2008, pág. 75).
Los Estados se percatan de que deben establecer convenios internacionales t4 en los que está
implici to limitar su propia y legitima libertad de acción para lograr que sus socios actúen de
la misma manera. Ese sacrifi cio de sOberanía l5, obedece a la necesidad de garant izar los
cambios en las políticas de los olros gobiernos o de influir en ellas. Hoffman lo interpreta
como una jerarquia de estatus legal que se define de acuerdo con la cantidad de soberanía a
I ~ "ese tipo de acuerdos produjo un incremento de 50 a más de 600 en el numero de orga nismos intergubernamcntales entre 1920 y 19RO" (Keohane, 2009, pág. 346) 1$ Soberanía operacional-es decir, de t jl legítima libertad de acción- ... Es posible infl ui r en las políticas ajenas una vez que se han aceptado determinados limites de la propia libertad de acción, es decir, la restricción de la propia sobcrania operacional fonna parte de la fuerza, del doloroso proceso de adaptación mutua que instaura la cooperación internacional (Keohane. 2009, págs. 352.353)
23
la que se ha renunciado, se ha limitado o se ha cedido a favor de otros Estados de las
organizaciones internacionales (Keohane, 2009, pág. 352).
Las organizacIOnes internacionales son entidades no precisamente democráticas, que se
encuentran controladas por los poderes burocráticosl6 de los Estados a los que representan
(Keohane, 2009, pág. 371). Y no es que las organizaciones internacionales arrebaten la
soberanía de los Estados, sino que son ellos quienes la ceden, porque los costos de retenerla
serian demasiado altos (Keohane, 2009, pág. 364). Por ello, las instituciones y Estados
neol iberales reconocen la impol1ancia de los llamados regímenes internacionales para el
análisis del comportamiento de estos miembros (Azcárraga, 2008, págs. 80,8 1).
Los regímenes internacionales son un ...
"Conjunto de normas, reglas y procedimientos formales e informales ( ... ) Los regímenes
internacionales son factores intermedios entre la estructura de poder de un sistema internacional y la
negoc iación politica y económica que se produce dentro del mismo" (Keohane, 2009, pág. 123).
Que en el marco regulato rio internacional, lo que los Estados buscan de los regímenes, es
que sus beneficios por ser miembro superen a los costos (Keohane, 2009, págs. 162-1 64). Y
los organismos y las inst ituciones internacionales de la CID se crearon para asegurar que
dichos beneficios aumenten la posibilidad de cooperar.
Keohane sost iene que los regímenes internacionales existen por dos razones: la imposición
de restricciones y la toma de decisiones. ya que " las restri cciones están dictadas no s610 por
factores ambientales sino también por los agentes poderosos ( . . . ) cualquier acuerdo que
1~ Si la burocracio es para Weber "la estructura administrati va de la que se va le e l tipo mas puro de do minio legar· .. :'eI dominio legal se caracterizo desde el punto de vista de la legitimidad por la existencia de normas forma les y abstractas y, desde e l punto de \' ista del apllfato, por la de un cuerpo administrativo burocrático" (Bobbio, Matteucc i, & Pasq uilio, 1983, pág. 1M), entenderemos este adje ti vo C0111 0 a la burocrat ización de los poderes de los Estados. "la proliferación de organismos si n vi nculación con las ex igencias generales de funcional idad, acentuación de los aspectos fo rmales y de manera de proceder en detrimento de los aspectos susta.nciales con la consecuente lentitud de las acti vidades y la reducción de las tareas cumplidas, la supervivencia y la e lefantiasis de orga nismos que no responden ya a una fu nción efectiva, y. en definitiva. e l triunfo de la organización - la burocrac ia- sobre sus filles" (Bobbio, Matteucci. & Pasquiño, 1983, pág. 172).
24
surja de las negociaciones se verá afectado por los costos de oportunidad de las alternativas
enfrentadas por Jos distintos autores" (Keohanc, 2009, pags. 16 1, 162).
De acuerdo con el análisis de la elección con restricciones, esto qUIere decir que los
regímenes internacionales no son cuasi gobiernos, sino son contratos con reglas especificas,
que pueden ser cambiadas, alternadas o violadas. Para la teoría de la elección racional , esto
implica que se consideran voluntarias las decisiones que afectan a los regímenes
internacionales.
Los regímenes internacionales pretenden solucionar problemas de la política mundial
referentes al riesgo moral o irresponsabilidad, y a la infonnación asimétrica, para responder
al supuesto de la teoría de la organización, donde la comunicación tiende a aumentar la
adhesión a las melas grupales (Keohane, 2009, págs. 188, 189).
Entendido esto, interpretamos que para el sistema de la CID, es necesano que tanto
receptores como donadores se sometan al régimen internacional , y con ello a los principios
recíprocos convenidos por los agentes involucrados en el mismo sistema de cooperación
internacional.
1.3 El princil)io de la reciprocidnd internacional
Jetvis sostiene que la imponancia del prinCIpIO de reciprocidad de los regímenes
internacionales es " la creencia de que si uno ayuda a otros o no los lastima, inclusive a un
cierto costo de oportunidad para uno mismo, actuaran con reciprocidad cuando se
intercambian los hechos" (Keohane, 2009, pág. 183). El concepto de reciprocidad
especifica utilizado por Keohane lo concibe como el "principio adecuado de
comportamiento cuando las nonnas de obligación son débi les, un caso habi tual en la
politica mundial (Keohane, 2009, págs. 3 10,3 11). Este argumento distingue que en la
reciprocidad de la política internacional anidan acciones que dependen de reacciones de los
otros agen tes.
25
De acuerdo con la teoría de juegos " los agentes que se comportan de fanna reciproca
responden a la cooperación con cooperación y a la defección con defección" (Keohane,
2009, pág. 279); esto facilita el funcionamiento de los sistemas polí ticos internacionales
descentralizados, que logran que cada actor cambie su comportamiento de acuerdo con
cambios en el componamiento de los demás (Keohane, 2009, pág. 235). Y aunque todos los
gobiernos pretendan obtener socios para acuerdos internacionales, siempre se enfrentarán a
situaciones en las que todos los países interesados en la cooperación, buscarán también
ganar más de lo que contribuyen.
El enfoque instrumentalista argumenta que estos cri terios adquieren relevancia en la
medida en que afectan los cálculos de los intereses de los agentes. Agentes que "pueden
redefin ir sus propios intereses a la luz de las políticas que otros han seguido y de las
práct icas de las instituciones internacionales; ya que los intereses no son estáticos, ni
finnes; tampoco constituyen una platafonna sólida sobre la cual pueda construi rse una
teoría de interes raciona l" (Kcohane, 2009, pág. 338).
Entonces, las instituciones internacionales tienen influencia cuando engendran
oportunidades específicas e imponen limites que afectan los intereses de los Estados
(Keohane, 2009, pág. 321). En general , estos argumentos sostienen que de no existir
ganancias potenciales en los acuerdos de la polí tica mundial, no habría la necesidad de las
instituciones internacionales.
La teoria racional ista explica que los regímenes internacionales serán eficaces, siempre y
cuando sus mandatos sean obedecidos, y establece que la soberanía de los Estados puede
impedir darle un cumplimiento jerárquico -porque la política mundial es más bien
descentralizada y no jerárquica-o Este argumento, implica que el principio de soberanía, si
bien representa que los Estados sólo están sujetos al sistema de la el D conceptuada como
autoayuda, puede debil itar los principios y las reglas de los regímenes internacionales
frente a la sociedad nacional (Keohane, 2009, pág. 328).
26
La teoría de juegos, por su parte, sugiere que las "consideraciones de honor, prestigio,
liderazgo, influencia y reputación que ocupan un lugar prominente en las decis iones
gubernamentales. suelen favorecer al cumplimiento de la ley" (Keohane, 2009, pág. 334), Y
surjen como incentivo suficiente para el cumplimiento de los convenios internacionales de
la CID (Keohane, 2009, pág. 253).
Hay que recordar que, de acuerdo con la teoría del intercambio social, la reciprocidad no
representa equivalencia exacta de los beneficios. porque a pesar que de si existe una
equivalencia de beneficios, la medición del beneficio siempre sera imprecisa (Keohane,
2009, págs. 279·28 1). Esto quiere decir que los Estados no siempre tendrán ob ligaciones
idénticas, por lo tanto, las relaciones no seran reciprocas en estricto sentido, y esta situación
puede alojar reclamos de reciprocidad dolosos que representan muchas veces propósitos de
dominación o explotación.
Cabe aclarar que, aún las relaciones genuinamente reciprocas, también representan un
ejercicio de poder, ya que los agentes fuertes y los agentes débiles enfrentan diferentes
costos de oportunidad dentro de la estructura internacional del poder (Keohane, 2009. pág.
282). No obstante, el principio de reciprocidad de Robert Sigden plantea que "si todos los
demás contribuyen con un nivel particular de esfuerzo a la producción de un bien público,
uno debe hacer lo mismo" (Kcohane, 2009, págs. 292,293).
Estas reacciones se pueden entender desde una perspectiva de la dimensión del poder en el
sentido de las decisiones colectivas y la supuesta transacción mutuamente ventajosa de
Olson -con la que Adam Smith y su mano invisible explicaban la obtención del interés
público- (Olson, 2000, pág. 49). Olson reconoce que las negociaciones polít icas y las
transacciones comerciales, que mutuamente benefician las expectativas del intercambio
sobre redistribuciones más eficientes y de menos pérdida improductiva, compondrian
mayores ingresos reales que compartir con la consumación de acuerdos políticos entre los
interesados (Olson, 2000, págs. 68,69).
27
Esta lógica de acción colect iva voluntaria reconoce el comportamiento de cooperación
cuando los agentes se preguntan a si mismos, sí las ganancias absolutas obtenidas mediante
la cooperación, fueron más valiosas que las pérdidas relat ivas (Rabioson, 2008, pág. 74).
En el supuesto de que los grupos de cooperación estén confonnados por individuos
racionales que actúan en función de sus intereses comunes, las partes obtendrán suficientes
beneficios que compensen su aporte (0150n, 2000, págs. 86,87).
Este razonamiento se vi ncula con la afinnación de Gilpin cuando expresa que " los Estados
pueden aprender a ser más inteligentes en la definición de sus intereses y a mostrar un
comportamiento más di spuesto a la cooperación" (Keohane, 2009, pág. 55). Y este es el
verdadero incent ivo para que las partes interaccionen estratégicamente y negocien. Olson
entiende la capacidad de los grupos para actuar colectivamente, y asegura que el beneficio
de las partes que atribuyen al valor del bien colectivo se vería dividido entre proporciones
cada vez más minusculas si el grupo crece y crece volviéndose una relación de costo
beneficio irracional (Olson, 2000, págs. 86-89).
Al establecer y mantener acuerdos de reciprocidad, los beneficios son la disminución de
costos de transacción, información compartida, cal ificar reputación mediante el
acatamiento de las reglas, institucionali zar los mecanismos de imposición y en especial,
lograr ganancias colecti vas (Azcárraga, 2008, págs. 80,8 1). Pues el liberalismo reconoce
que las estructuras pol íticas y económicas internacionales no garantizan, pero tampoco
imposibilitan, el crecimiento económico o la di stribución más equitativa del ingreso.
La reciprocidad "di fusa" de Keohane -cuando los regímenes internacionales son fuertes - se
10brea mantener por medio de un amplio sentido de obl igación (Keohane, 2009, pág. 303).
Es decir, para promover una cooperación verdadera mutuamente ventajosa, debería ser
sufi ciente comprometerse por los intereses de constantes resultados comunes satisfactorios,
y no debido a las recompensas de agentes específicos.
28
De este modo, las estructuras sociales son las que generan las características y la naturaleza
de las relaciones ent re los agentes del sistema internacional (Prado, 2008, pág. 28), Y como
efectos acumulativos de las acciones humanas (Keohane, 2009, pág. 57).
La cooperación es altamente política y esta lógica de negoc iación muestra la influencia de
los agentes y sus vínculos con los demás para usar sus relaciones de poder. En particular, la
construcción de instituciones apo rta piezas claves para la gestión eficiente de C ID al
promover un alto grado de coordinación política internacional , porque los agentes adaptan
sus conductas a las preferencias presentes o anticipadas de otros mediante un proceso de
coordinación política, y al mismo tiempo, inciden en olras cuestiones (Keohane, 2009,
págs. 2 11-2 13). De este modo se sitúan en la lógica la política de interdependencia
internacional.
lA La interdependcncia cn la C ID
La interdependencia significa la dependencia mutua en la que existen efectos de costo
recíproco en los intercambios, aunque éstos no siempre sean simétricos. En esta lógica, el
comportamiento de los Estados y cada acción gubernamental realizada, afecta a toda la
polít ica mundial ya los patrones de la misma interdependencia. Por lo que resulta necesario
un respaldo inst itucional coercit ivo que coordine el cumplimiento de los agentes en sus
conveniOS.
En la lógica de la interdependencia, los regimenes se vuelven más útiles para reso lver
problemas comunes y persegui r propós itos complementarios; sin que los agentes tengan
que subordi narse a sistemas jerárquicos de control. La interdependencia origina, ento nces,
efectos recíprocos entre países o entre agentes en diferentes países dentro de los regímenes
internacionales, tanto en los intercambios internacionales comerciales, intercambios de
flujos de di nero, de bienes, de personas y de mensajes que cruzan las fronteras
internac ionales, incluidos los recursos de la CID (Keohane, 2009, pág. 101 ).
29
Hay interdependencia cuando existen efectos de costo recíproco impuestos directa o
indirectamente por otros agentes o acciones colectivas en los intercambios. Keohane y Nye
dicen que la interdependencia reduce la autonomía", y que no puede representar el
beneficio mutuo porque todavía existen las amenazas de intervención militar, altos niveles
de conflicto, y la imposibilidad de realizar un análisis a priori sobre tos beneficios y costos
de una relación (Keohane, 2009, pág. 103).
Para hacer los análisis de los beneficios y los costos, se toman en cuenta las ganancias o
pérdidas comunes de las partes -enfoque que adoptaron los economistas clásicos para
apreciar las ventajas comparativas bajo el supuesto de que el comercio internacional, sin
di storsiones, siempre arrojaría beneficios netos para todos.-; o bien, se hace un anális is de
las ganancias relativas y de las cuestiones di stributivas. Este segundo tipo de análisis
cuestiona el quién se queda con qué, y para resolverlo, se toma en cuenta el incremento de
las ganancias conjuntas.
Mayor interdependencia no signi fica menos conflictos, pero si todos los interesados
quisieran obtener beneficios comunes, deben buscar mantener un equilibrio de poder. " La
diferencia entre la política internacional tradicional y la política de interdependencia
económica y ecológica no consiste en la diferencia entre un mundo de 'suma cero' (de
donde la ganancia de una parte significa una pérdida para la otra) y los juegos de ' no suma
cero'" (Keohanc, 2009, pág. 104). Sin embargo, aunque los Estados pudieran librarse de los
conflictos distribut ivos, las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales siempre
buscarán aumentar sus cuotas de ganancias en dichas transacciones.
El poder en la interdependencia se puede medir con la dimensión de la sensibilidad y la
dimensión de la vulnerabilidad. La sensibilidad puede ser tanto social como económica, y
significa el grado de respuesta dentro de una estructura política, es decir, la rap idez en que
se ocasionan cambios en Olro país con detenninado costo, y la magnitud de ese costo.
Puede medirse por el volumen de los flujos que traspasan las fronteras y por los efectos de
11 "Ser autónomo significa gobemarse a si mismos. es decir, los estados autónomos toman sus propias dec isiones en lo que respec ta a los problemas que enfrenta en el interior y en relación con el exterior" (Keohane, 2009, pág. 348)
30
costo de los cambios en las transacciones sobre las sociedades o los gobiernos. Por ejemplo.
el modo en que los Estados Unidos, Japón y Europa occidental resultaron afectados por el
incremento de los precios del petró leo por la ausencia de nuevas políticas en 1971 , en 1973-
1974 yen 1975 (Keohane, 2009, págs. 106,107).
La dimensión de vulnerabilidad tiene que ver con la disponi bi lidad relativa y el costo de las
alternativas que los agentes deben encarar. La vulnerabilidad puede definirse como el
hecho de que un actor continúe experimentando costos impuestos por acontecimientos
ex ternos, aún después de haber modificado las políticas; es decir, es el costo que implican
los ajustes por el cambio.
Para hablar en ténninos de pol íticas, la disminución de la vulnerabilidad de un país
reflejaria polít icas eficaces, lo que puede indicar cuáles agentes son lo que definen la
cláusula ceteris pariblls,
" La vulnerab ilidad se aplica tanto a las relaciones socio-politicas como a las políticas económi cas. La
vulnerabilidad de las soc iedlldes a los movimientos radicales transnacionales de fines de los sesenta
dependía de sus cllpacidades para ajustar las polí ticas naciona les a los efectos de enfrentar el cambio
y reducir los costos de los desordenes" (Keohane. 2009, págs. 11 2, 113).
es decir, los que establecen las reglas del juego. Un ejemplo de la vu lnerabilidad fue
cuando los Estados Unidos y Gran Bretaña, eran sensibles a las decisiones de especuladores
extranjeros o de bancos centrales orientadas a la mod ificación de los acti vos en dólares o
libras esterl inas, respectivamente. Estados Unidos era menos vulnerable que Gran Bretaña
porque tenía la opción de cambiar las normas del sistema si consideraba que los costos eran
aceptables, de este modo, redujo su vu lnerab ilidad , y se tomó menos seria su sensibilidad
en el plano político (Keohane, 2009, pág. 109).
En este sent ido, la manipulación de la interdependencia como un instrumento de poder
representa la fuente de poder más importante entre los agentes transnacionalcs y los
gobiernos en el ejercicio de la CID, porque podría explicar los resultados de sus
negociaciones. Pero la interdependencia internacional, no es precisamente una amenaza
31
directa a la soberanía formal ni a la autonomía, sólo representa un desafio para la
efecti vidad de la política nacional tIe un país.
La CID surgió para forzar a cada Estado a asumir la responsabilidad del sistema para
proteger a los más débiles, y para crear y proteger los bienes comunes. Hoy representa la
preocupación por las crecientes brechas que ex isten en el interior de los países y entre ellos.
De este modo, en un sistema li beral en el cual el compromiso y las vulnerabilidades
exceden las capacidades de los Estados liberales, crca una justificación más para reforzar
los acuerdos de la CID con instituciones mult ilaterales -sostenidas en ciertas "cuotas de
poder" (Keohane, 2009, pág. 81)., Y no como un argumento en contra de este sistema.
La teoria del poder es incapaz de explicar de manera abso luta las razones de los donantes
para sumin istrar ayuda (Prado, 2008. pág. 29). Según los constructivistas. la cooperac ión se
hace posible cuando los Estados aprenden las reglas, en las que los Estados acuerdan
cooperar en áreas bien definidas aunque también elijan competir e incluso. ser conflictivos
en otras (Azcárraga, 2008, pág. 75). Para entender este planteamiento hemos de hablar un
poco sobre el marco éti co de In política de la CiD.
1.5 La retórica éti ca de la C ID
La carta de la ONU expresa el compromiso de promover el progreso social, elevar el nivel
de vida, y de emplear un mecanismo internacional para promover el progreso económico y
social de los pueblos. Este y otros instrumentos se suman la acción cooperativa de estos
compromisos, cama la conferencia de Bogotá de 1984, cuando di spuso que se incluyeran
entre los principios torales de la OCDE agregar las responsabilidades y moti vaciones de
promover el desarrollo de los países (Pérez & Sierra , 1998, pág. 20).
Esta preocupación reside en la pennanencl3 de la dinámica global, sustentada en una
extensa red de intereses -religiosos. políticos. diplomáticos, comerciales e inclusive
32
labora les-, que se generan en el marco del sistema de la CID (Prado, 2008, pág. 42); por lo
cual, es complejo tratar de definir los efectos rcales de la CID en ténninos cuali tat ivos.
La misma O U Y la Carta de San Francisco en la mitad de los cuarenta, fueron creadas con
la idea de la justi cia social en las relaciones internacionales (Gootsbacher & Lucatello,
2008, págs. 11 ,12). Al día de hoy, ex iste un debate entre académicos procedentes de
disti ntas escuelas teóri cas de las relaciones internacionales, entre los cuales algunos asumen
que el respaldo ét ico y prácti co de la CID depende de su capacidad para conseguir sus
objetivos originales. Esto quiere decir que si la CID promueve el desarrollo, su justificación
ét ica estaría afinnada, y si por el contrario ocurri ese, su respa ldo ético se encontraría en
reprobación.
Observemos en la tabla siguiente, cuál fue el desembolso de la AOD con la idea de
verificar el uso de la CID para la reducción de la pobreza:
Tabla I.Desembolso neto total de la AOD durante los años 1990- 1999
CATEGORrAS DE PAíSES SEGÚN LA ONU MILES DE MILLONES DE " DEL
(entre paréntesis el numero de paises a Ió! fechó! de 2001) USS DE 1988 TOTAL
Paises menos desarrollados (49) 144,1 32
Otros paises con bajos ingresos (23 ) PNB 1998 <760 USS per cápito 131,8 29
Paises y territorios con ingresos med ios-bajos (46) PNB 1998 761-142,6 31
3030 US% per cápita
Países V territorios con ingresos medios-altos (32) PNB 1998 3031-17,5 4
9360 USS per cápita
Países V territorios con altos ingresos (2) PNB >9360 USS percápita 8,1 2
Países de Eu ropa Central y del Este y nuevos estados independientes 9,8 2
de la an tigua Unión soviéti ca (12)
F NT . N • UE E. BASE DE DATOS o, U NE 200 1 OCDE. En ISogge. 2002. p.lJ. S )
Este cuadro nos pennite ver que si la ayuda fuese repartida de acuerdo a un simple recuento
de la pobreza, Jos paises como China, India y otros paises de l este y sur de Asia habrían
recibido la mayor parte (Sogge, 2002, pág. 56). Con datos reveladores como los de este
33
cuadro, donde vemos que los países de ingresos de bajos ingresos y de ingresos medios
bajos sumados recibieron el 60% de las designaciones, entonces los recursos de la CID
pueden no estar exclusivamente dirigidos a los paises más pobres.
De acuerdo con un estud io que realizó el BM, en el cual comparó los flujos de cooperación
bilateral "l de EEUU, Francia, Japón y Suecia hacia África en los ochenta "sus resultados
apuntan a que los donantes distribuyeron su ayuda de acuerdo con la importancia
estratégica de los países receptores, su pOlencial económico para los donantes y su
necesidad humanitaria (Sogge, 2002, pág, 67),
El que los países desarrollados promuevan el desarro llo en los paises en desarrollo o no
desarrollados está vinculado con la ausencia de equidad de recu rsos y oportunidades entre
ricos y pobres, entre otras justifi caciones (Prado, 2008, pág. 28). Algunos autores,
consideran inapropiado cali fi car a los Estados como ricos o pobres, porque esta distinción
avala dicha inequidad; sin imaginar que los países considerados ricos, muchas veces son lo
que disponen de menos recursos natu rales, y son qu ienes sobreexplotan a los otros países -
pobres con el control externo de sus riquezas (Azcárraga, 2008, pág. 50).
Desde los años cincuenta se buscaron fundamentos ét icos para la CID debido al debate
sobre sus valoraciones. Milton Friedman por ejemplo, ll egó a decir, que la CID retardaba el
autodesarrollo de los pueblos. al entender que el autodesarro llo era el verdadero gennen de
crecimiento. Petcr Bauer dijo que la CID no generaba desarrollo y que hasta lo impedía,
pues para él, sólo el libre mercado era el medio más efi caz para conseguir desarrollo
(Prado, 2008, pág. 30).
Harsen y Tarp señalan que la clave medular para evaluar la CID, no debe ser si funciona o
no, sino cómo lo hace (Prado, 2008, pág. 34). Esta visión se relaciona, con la opinión critica
sobre la CID orientada a su eficacia. Estud ios como los de Cassen y asociados Does aid
work en 1985 y del Banco Mundial Assesillg Aid. Wha t Works. what does no! alld w"y? en
11 Por otro Indo. valdría la pena estudiar, poslerionnente. la cooperación con pa íses como Egipto, China, lnd ia e Israel, que cuentan con gran importancia geoeslr.uégica, porq ue pudiera ser que la pobreza, no sea el parámetro para otorgar ayuda.
34
1998, entre otros, demuestran que hay efectos posit ivos de algunos instrumentos de la CID,
y que existe un reclamo de buenas políticas para el país receptor en pro de su eficacia. Sin
embargo. los análisis para evaluar la CID pueden hacerse en otra investigación.
El ¡nfoone del BM de 1999 sustenta con los planteamientos de David OoHar y e raig
Bumside sobre la eficacia de la ayuda, que ésta depende de las caracterí sticas de las
cond iciones in ternas de los receptores, porque las cond iciones de los gobiernos sí
detemli nan la capacidad para util izar correctamente los fondos provenientes del exterior
(Prado, 2008, pago 33).
Tras esta consideració n, pareciera que la CID es funcional unicamente cuando es destinada
a paises que ya cuentan con un detenninado estatus, pre-condiciones de desarrollo o
políticas aplicadas identifi cadas por los indicadores macroeconómicos -déficit público, la
in fl ación y la apertura exterior, y el entorno social y político rel acionado con el buen
gob ierno, la rendición de cuentas, el respeto a los derechos humanos y el Estado de
Derecho (Prado, 2008, pág. 33)-; condiciones que no tienen los países que realmente
neces itan de la CID.
En este sentido, deberíamos revisar si los diversos instrumentos de la CID funcionan mejor,
adaptándose a las circunstancias de cada país, porque de lo contrario afectaría
negati vamente el cumplimiento de su fin. Mendel dice que " permitir que la ayuda continúe
siendo ejercida sin una lransfonnación radical de sus objetivos y mecanismos de acción,
dado que las evidencias demuestran que las modalidades de la CID han sido incapaces de
revertir las condiciones que perpetúan el subdesarrollo" es una afectación inmoral (Prado,
2008, pago 31)
Por su parte, las recompensas políticas en el corto o largo plazo dentro del proceso de
negociaciones de la CID son mot ivaciones que producen dilemas sobre la manipulación del
poder en los ámbitos nacionales, porque en lugar de usar los fondos de la C ID como
inversión, los gobiernos receptores pueden usarlos para financiar su consumo (Prado, 2008,
pág. 33).
35
El afectar los fines de desarrollo y reducción de pobreza tiene lugar porque cada país puede
orientar la ayuda hacia fines di stintos, en tanto los min isterios de relaciones exteriores
todavía no rindan cuentas sobre los flujos de la CID con total trasparcncia y detalle, y
mientras los efectos de la ayuda sigan siendo imperceptibles estadísticamente (Sogge, 2002,
pág. 79).
Inmersos en la problemática de la efecti vidad y eficiencia de los recursos y los resuJtados
de la CID, es preciso considerar la participación de los intennediarios internacionales y su
papel en la fomlulación de las políticas y programas. Estos intennediarios ayudan a
resolver la cert idumbre para los países donadores aunque no tenninen de resolver la
orientación de los recursos de la CID para los fi nes que la crearon.
Es necesario saber jugar las reglas del sistema de la CID para favorecer a los gobernantes
con más recursos y más espacio de acción para la fonnulación de políticas públicas,
mientras que las motivaciones soc iopolíticas estratégicas de los involucrados en la CID
sigan fusionándose con un problema que afecta el bienestar y que está ubicado dentro del
perímetro de las ob ligaciones constitucionales del Estado. Ahora, revi saremos cuál es el
papel de los agentes de la cooperación internacional en la fonnulación de políticas dirigidas
a resolver el problema de la pobreza intergeneracional.
36
CAPITULO II
Agentes en el proceso de la política plíblica para resolver el problem a d e la
pobreza
"La polílica publica ahora tiene lugar en un sistema mundial. así como en los sistemas po liticos nacionales"
(Dolowilz & Marsh, 2000, pág. 6)
11.1 La definición del problema público
Este trabajo de investigación considera las vari as propuestas del estudio de las políticas
públicas como un proceso que se desenvuelve por ctapas, Lasswell, por ejemplo, plantea un
modelo del proceso de decisión con siete fases; May y Wildavsky lo llaman ciclo de la
pol ítica; y Anderson (1984) divide el proceso en identifi cación del problema y formación
de la agenda, formulación, adopción, implementación y evaluación. Este proceso tiene sus
respect ivos agentes, restricciones, decisiones, desarrollos y resultados que "influye en las
demás y es, a la vez, afectado por las otras poli licas" (AguiJar L. , 2007).
En este trabajo se analiza el proceso de cómo los problemas de interés público nacional y
global, originan politicas públ icas. Ya que la trasfornlación de la económica mundial a
partir de los cambios en los modos de producción, comercio e instituciones que ejercen
cada vez más poder, la capacidad de los encargados de formular políticas nacionales para
elaborar sus propias agendas disminuye (Parsons 1996 en (Dolowitz & Marsh, 2000, pág.
6).
De este modo, atendemos a dist intas partes del proceso, part iendo de la definición de un
problema público, una de las principales preocupaciones de los diseñadores de políticas
públicas, pues la fonnulación de su solución dependerá de las palabras y los conceptos a los
que se incurran para descri birlo (Parsons. 2007, pago 120). Los problemas publicos son
reconocidos cuando afectan o amenazan a un b'l1l PO de individuos, aunque para Laswell, los
37
problemas surjan hasta que toman la atención de la opinión pública y de los medios de
comunicación masiva (Parsons, 2007, págs. 11 8, I 19).
Henshel , sugiere considerar un análi sis del impacto de la propaganda burocrática y la
influencia de los programas televisivos que también abordan los problemas sociales, porque
finalmente lenninan por convertirse en demandas de acción pública (Parsons, 2007. págs.
138,139).
Los expertos sobre detenninados temas también aportan sus conocimientos a las
defini ciones en la construcción de los problemas, por ejemplo los thillk tanks ...
"el desarrollo más importante en el estudio de las agendas y la construcción de problemas ha sido el
surgimiento de los ¡h¡'l/k tunh y los grupos de investigadores que tienen por objeto influir en la
agenda de las políticas públicas mediante las publicac iones de sus investigaciones y la promoción de
ciertas políticas" (Parsons, 2007, pág. 191)
La influencia de los [1I¡"k [a"ks en el proceso suele considerarse, desde una manifestac ión
de plurali smo activo, hasta como una amenaza a la democracia (Parsons, 2007, pág. 197).
Wilding atinna que los expertos obtienen poder e infl uencia técnica y política úti l para los
gobiernos (Parsons, 2007, pág. 185).
En realidad, el auge del poder basado en el conocimiento personificado por expertos
tecnócratas fue clave para el análi sis de la fonnulación de las políticas desde la posguerra
(Parsons, 2007, pág. 184). Los grupos profesionales, incluidos los científicos y académicos,
aparecieron representados como creadores y autores conjuntos de conocimiento en la
definición de los problemas públicos; aunque estudiosos como Henshel, desconfiaran de la
objetividad de éstos, por su ai slam iento y limitantes institucionales.
Sin embargo, los obstáculos generados en el proceso de la fonnulación de las políticas
públicas y en la defi nición de un problema específicamente, no sólo están relacionados con
las discusiones técnicas y políticas, o con las limitaciones financieras e institucionales, sino
también con la diferente conceptuación de los hechos.
38
Bardach sugiere que nos cuestionemos sobre qué tipos de problemas privados merecen ser
tratados como asuntos públicos para resolverlos con los fondos públicos. Pero, para
configurar los instrumentos, modos y objetivos adecuados de la acción para resolverlo, los
diseñadores tienen que considerar los recursos disponibles y también los contextos (AguiJar
L. F. , 2007, pág. 5 1).
En ese sentido, Parsons nos recuerda que las ideas o definiciones no son las únicas que
estructuran las políticas, ya que estas se ajustan al momento político, económico y social
que se vive. De este modo, la línea transversal en los paradigmas sobre la pobreza, tiene
que ver con el análisis del ámbito macro social detenninado por el contexto
socioeconómico del país; y el micro social que explica las características de operación
interna del sistema 19 (Salazar, 2008, pág. 31).
Es preciso evitar que el fonnu lador de políticas caiga en las trampas del proceso en la
defi nición del problema, porq ue en la definición del problema reside el proceso de
entendimiento de las causas del mismo, y al reconocerl as erróneamente, los problemas se
clasifican mal, y se ignoran perspecti vas disciplinarias y otros aspectos trascendentales para
resolver el verdadero problema. Ruth Lister argumenta que " la fonna en que se define la
pobreza ha tenido un impacto cruc ial en las respuestas de las políticas públicas" (parsons,
2007, pág. 12 1).
Estas consideraciones son necesarias porque hay veces que los problemas y agendas de
políticas públicas, sólo representan demandas políticas y no procesos racionales de
evaluación de neces idades públicas. Para Edehnan, son los políticos y los burócratas
quienes usan el lenguaje y la man ipulac ión de símbolos para preservar el stafll qllo y como
placebo del interés públ ico en los di scursos políticos (Parsons, 2007. pág. 209).
Por ello, el análi sis del lenguaje, los símbolos y el estilo de las comunidades políticas
constitu yen un aspecto esencial en el estudio de la política, el poder y la identificación de
I ~ Los fu ncionalislas consideran que los problemas son disfunciones del funcionamiento nuido de la sociedad, entendida como un sistema (Parsons. 2007, pág. 127).
39
los valores para las políticas públicas, porque la retóri ca política muchas veces es usada con
conceptualizaciones ambiguas que generan el fracaso de determinada política; es deci r, no
logran resolver el problema, porque probablemente el problema no se definió correctamente
o incluso, porque la política no estaba di rigida a resolverl o.
Así que, los ana li stas de políticas públicas debemos rebasar la retórica, para defi ni r al
problema de manera que pueda ser manejable, y tenga sentido a la luz de los recursos
políticos e instituciones disponibles para resolverlo, así como de un diagnostico de
supuestas causas para realmente mi tigar el problema O bien, eliminarlo (Bardach, 200 1,
págs. 17-21).
11.2 El concepto de la pobreza, e indicadores de México a finales de los ochenta
El concepto de la pobreza tiene diversos enfoques que han de ser tomados en cuenta para
poder entenderla. En general, los economicstas usan el ingreso como medida representativa
de la pobreza, porque asegura la atención de las necesidaes básicas (BID, 1997, pág. 1).
Amartya Sen, en su definición sobre los requ isitos del concepto de pobreza, dice que se
debe considerar un método para inclu ir a un grupo de personas en la categoria de pobres, y
un método para integrar las caracterí sticas del conjunto de pobres en una imagen global de
la pobreza (Sen, 1992, pág. 2).
"la pobreza ( .. . ) Segun la defi nición básica, es la falta de acceso o dominio de los requisi tos básicos
par3 nl3ntener un nivel de vida 3cept3ble ( ... ) es pobre si no tiene suficiente comida o carece de
acceso a una combinación de servicios básicos de educación, atención de salud, agua po table,
sistemas de sanea mientos adecuados y un lugar de residencia seguro" (BID, 1997, pág. [).
El enfoque biológico de la pobreza la plantea como aquella situación cuyos ingresos totales
resultan insuficientes para cubrir las necesidades básicas relacionadas con el mantenimiento
de la simple eficiencia li sica (Sen, 1992, pág. 2). Esta definición está relacionada con la
40
definición de línea de pobreza que representa el ingreso económico mínimo necesario de
los individuos aunque sea variable en tiempo y contextos (Sa lazar, 2008, pág. 31).
Otras característi cas de la pobreza incluyen altas tasas de fecundidad, bajos accesos a
servicios básicos, bajos niveles de educación, altas tasas de analfabetismo, tecnologías
¡naprop iadas, falta de acceso a la tierra, deterioro ambiental y hasta de la base productiva,
entre otros, que se generali za y concentra geográficamente en zonas de di ficil acceso como
el área ru ral (Donaldo, 2003, pág. 75).
Este enfoque de la desigualdad obt iene críticas en el sentido de la arbitrari edad en las
variaciones de requeri mientos nutricionales mín imos Mporque el hambre es un aspecto muy
notorio y se estab lece en relación con estándares contemporáneos en la comunidad de la
que se trate-o
La definición de la pobreza podría parecer muy simi lar a la desigualdad entre el grupo más
pobre y el resto de la comunidad; pero aunque se transfirieran ingresos de una persona de
salario superior a una de ingresos inferiores, y se reduzca la desigualdad, no se reduce o
cambia la condición de pobreza (Sen, 1992, pág. 5). En América Latina la di stribución del
ingreso ha sido desigual, es decir, ha implicado mayores niveles de pobreza en función del
ingreso per cápita. Por ello, las estrategias para abatir la pobreza dedican suma atención a la
generación de ingresos.
Simon recomienda que para los problemas públicos abstractos como la pobreza, hay que
desmontar su estructura compleja en problemas precisos y circunscritos, para los cuales sí
se cuenta con memoria de razonamien to y decisiones que a lo largo de errores y
aprendizajes han establecido criterios de polit'icas públicas, con pasos y operaciones para
reso lverlos. Petcr J. May cree necesario identificar las vari ables y visualizar el alcance de
las intervenciones pos ibles, para considerar otras acciones potenciales, y/o utilizar la
combinación de varios elementos de criterios específicos y no un curso único de acción
(Aguilar L. F. , 2007).
41
Porque la pobreza es multidimensional. .
.. ... no sólo es una cond ición económica donde las necesidades humanas bás icas se encuentran
insat isfechas, si no que lambien debe entenderse como la exclusión de grupos soc iales al acceso de
oportunidades y al desarrollo de capac idades que tes permitan superar su condición de vida"
(Dona Ido, 2003, pág. 73).
Sin embargo, convencionalmente se ha luchado contra la pobreza con los mecanismos
gubernamentales tratables, y se han aplazado los criterios interdependientes, propios del
ambito familiar, ét ico, cultural o psicosoci.1 (Aguilar L. , 2007, pago 62):
Para el BM, ser pobre es la ausencia de un nivel de vida mínimamente aceptable, y ausencia
de dinero bastante para adquirir suficientes alimentos, ropa y una vivienda digna. Y la
pobreza significa, además, baja esperanza de vida al nacer, elevadas tasas de mort al idad
infantil de niños menores de cinco años y pocas oportunidades de acceso a la educación
básica (BM, 1990, pago 1).
Para el PNUD, por ejemplo, los pobres no poseen la organización ni el acceso al poder
politico necesari o para cambiar su situación por sí mismos, esta c.oncepción incluye un
estado de impotencia y dependencia (Donaldo, 2003, pago 74).
Las ciencias sociales desarrollaron diversas propuestas para definir y analizar a la pobreza.
El paradigma teórico de elección racional , la categoriza como una cuestión individual;
mientras que el paradigma socialdemócrata, privilegia la acción gubernamental y la acción
ciudadana. Cada corriente en la comunidad científi ca, considera diversos significados sobre
la definición y expli cación, pero un punto común de partida, es que se comprende al
individuo -al pobre- como principal referencia de análisis.
Esta definición de Bazdresch ha sido cuestionada por los estudios relativistas, a pesar de
que caracteriza lo que imposibilita a los individuos a mejorar su condición de vida actual y
en el futuro; pero para los relati vistas, la pobreza expresa juicios de valor; y por 10 tanto,
debería ser definida en relación con los estándares particulares de una sociedad (Sal azar.
42
2008, pág. 32). Sin embargo, la pobreza como un juicio de valor, es concebirla como algo
que se desaprueba y cuya eliminación resultaría moralmente buena. Esta conceptuación es
subjeti va al desplegar nonnas morales sobre la privación O carencia de mercancías
necesarias (Sen, 1992, pág. 7).
La dificultad del criterio de privación relat iva puede construirse en la elección de
condiciones de privación y sentimiento de privación sobre la referencia que la sociedad
tenga de los bienes materiales. companida por costumbres y actividades de su estilo de
vida. Esto quiere decir que dependerá de la comparación, pero también de las expectati vas,
la percepción de lo j usto y de la noción de derechos que tengan los individuos.
Para los universali stas existen ot ros múltiples requerimientos para la subsistencia humana
que pennitnn al individuo tener las mínimas capacidades fisicas y mentales como la
educación, el trabajo, el poder; la necesidad de acceso a bienes esenciales como el
alimento, la salud, etc.
La corriente del prob lema de Kindgon establece que cuando las personas ven un problema
y están convencidas de "hacer algo para modificarlo" (Parsons, 2007, pág. 222), los
problemas llaman la atención de los fonnuladores de políticas públicas mediante
mecanismos que desempeñan un importante papel en la definición de actitudes y posturas
oficiales.
Entre estos mecanismos están los indicadores, con medidas para evaluar la escala y el
cambio en los problemas; los datos de los infonnes gubernamentales, de los organismos
internacionales; los eventos que concentran la atención en los problemas, como desastres,
experiencias personales y símbolos; o la retroalimentación del incum plimiento de las metas
o las consecuencias inesperadas de otras políticas que dem uestran la urgencia para
resolverlos.
En México, los datos de fi nales de los ochenta most raron la peor distribución y las mayores
concentraciones, con un Coefic iente de Gi ni ·que mide la región de la desigualdad de la
43
curva de Lorenz de fonna que cuando su va lor se acerca a la unidad , concentración
absoluta, significa que la concentración del ingreso es mayor- estaba ubicado en .501 y 564
(Conde, pág. 39). Para 1990 la tasa de analfabet ismo en los ocho estados más pobres del
país fue igual a 22 % mientras que el total nacional era de 12.5 %. La población sin agua y
corrienle fue 36 % Y 21 %, respectivamente (Lust ig & Széke1y, 1997, pág. 9).
Sin embargo, "en conjunto durante la década de 1990 la pobreza creció y el número
absoluto de personas debajo de la línea de pobreza alimentari a aumentó en 4,7 millones
(Barba, 2004, pág. 42)" . Durante la década de 1990 la pobreza parece haber seguido el
ciclo económico, porque, entre 199 1 y 1994 con el crecimiento lento de la economía, el
porcentaje de hogares y personas en la pobreza se redujo ligeramente, pero después de la
crisis de 1994-1995 la pobreza repuntó de manera aguda (Barba, 2004, pág. 42) .
El cuadro I muestra la di stri bución del ingreso de 1984 hacia los noventa. La desigualdad
aumentó y de acuerdo con las líneas de pobreza2o, la pobreza extrema se incrementó de
31.2 en 1884, hasta 37.2 en 1996; mien tras que la pobreza moderada, creció de modo
estable, de 14.5 en 1984, a 16.8 en 1992, y hasta 18.5 en 1996.
Cuadro l . Linea de la pobreza en México (1984-1 996)
Aiio Pobreza eX lre ma Pobreza moderada TOlal
1984 31.2 14.5 45.7
1989 33.7 t6.7 50.4
1992 26.4 16.9 43.2
1994 27 .9 17.7 45.6
1996 37.2 18.5 55.7
.. . .. FUENTE. HcrnlÍndcl Lnos y Vclazco Roa. 2003. Globak~lIc lón dcslgualdad y pobrc7.3. UAM y PyP. México en (Conde •
pág. 46)
Uno de los factores detenninantes de la evolución de la pobre--.la en México fue el
comportamiento macroeconómico -los precios, internacionales del petróleo en 1982 y en
~o Traducción monetaria (ingreso per cápita) de las familias de l método de necesidades básicas insatisfechas (NBI). No se integran las transferenc ias en especie de programas de método de medición integrada de la pobreza (MMIP) (Conde. pág. 46)
44
1986, Y la tasa de interés externa y los flujos de capital en 1994· que caracterizó las crisis
económicas en 1976, 1982, en 1986 y 1994, originadas por la vulnerabilidad de México al
comportamiento de variables externas (Lustig & Székely, 1997, pág. 1).
Otro factor fue la transición del sistema politico democrático y abierto afectado por el
proceso de diferenciación económica y social de la liberalización comercial a mediados de
los ochenta, culminada con la firma del Tratado de Libre Comercio en 1994. Después, con
la reforma agraria de fines de 199 \ se privatizaron los ejidos. se desmantelaron apoyos
institucionales y subsid ios al agro, y se refonnó el nuevo modelo económico con un Estado
de menor intervención.
Los resultados, enmarcaron un incremento en la incidencia de la pobreza en las regiones
Sur y Sureste de México (Lustig & Székely, 1997, pág. 2). La región Sureste, presentó
incidencias más altas en los índices de pobreza extrema y moderada, incluyendo a Chiapas,
donde esta lló el levantamiento aonado del Ejérci to Zapatista a principios de 1994; y en
Guerrero y Oaxaca, donde también apareció el Ejército Popular Revolucionario en 1996.
En este contexto el análisis se dirige hacia la parte sociológica y política de las políticas
públicas, ya que la fonllulación de las políticas púb li cas no es un proceso aislado, sino que
está rodeado de intereses y las presiones po líticas de influencias nacionales e
internacionales para posicionar los temas en la agenda nacional e internacional.
La agenda gubernamental de las políticas públicas es penlleable a detonadores internos -el
desequilibrio o parcialidad en la distribución de los recursos y movimientos sociales- , y
también a detonadores externos -los patrones de ali neación mundial -; de modo que los
temas en la agenda representan una injusticia, yl son reacciones de estos detonadores
(Parsons, 2007, pág. 158).
Por ello, es necesario revisar el proceso en que los agentes y los contextos innuyen en la
definición del problema, así como cuando llama la atención seria y activa del gobierno para
convertirse en un asunto posible de política pública, que ana lizaremos a continuación.
45
11.3 La pobreza en la agenda, agentes y contex tos
Cobb y Elder postulan la existencia de dos tipos de agendas de políticas publicas: la
sistémica y la institucional (Parsons, 2007, pág. 158). La agenda sistémica, se refiere a
todos los temas percibidos por los miembros de una comunidad que entrañan cuestiones
pertinentes a la legít ima jurisdicción de la autoridad gubernamental en funciones que
merecen atención pública. La agenda institucional ·política o de gobierno· es una serie de
asuntos explicitos. viejos o nuevos, señalados para recibir consideración activa de los
decisores púb licos.
Es imprescindible, que la definición del problema público a resolverse sea estructurada de
modo tal que sea, gubernamentalmente y socialmente abordable. La pobreza se relaciona
con la solvencia de problemas que escapan del control de los privados, en razón de su
misma natu raleza -fallas de mercado- , y que se transfonnan por su importancia estratégica
en problemas públicos. Sólo la visión equilibrada del Estado que reconoce las limi taciones
y los fallos del mercado y de si mismo, puede concebir perfectamente un trabajo en
conjunto (Stiglitz, 2003).
El modo en que la pobreza se fue construyendo como un problema de políticas púb licas,
tiene que ver con la construcción de la agenda sistémica, pero cada vez más se volvió parte
del conjunto de problemas y de asuntos que los gobernantes han seleccionado y ordenado
como objetos de su acción, es decir, de la agenda institucional.
A inicios de los noventa en México, la perspectiva neoli beral de enfoque humanista, sugirió
que el problema no es la pobreza, sino la desigualdad social. Esta perspectiva también
exaltó al ind ividuo como actor principal, al pobre como responsab le de su pobreza, por lo
tanto, para salir de ella, tendría que hacerlo por sí mismo, y en caso de no tener los
elementos, la nueva pol íti ca social debía proporcionárselos (Conde, pago 37).
Esta decisión surgió cuando el gobierno cambió su mental idad sobre la concepción de la
pobreza, y logró ubicar al tema como problema prioritario a nivel naciona l para ser objeto
46
de acción gubernamental. Con ello puso en marcha su maquinaria de información, análisis,
concertación, legislación, movilización, operación y tratamiento.
En el proceso de las políticas públicas, una sociedad es quien define la relación entre la
producción de bienes y servicios, entonces, las decisiones de políticas públicas implican
esas opciones a lo largo de las fronteras de lo posible en el contexto de los recursos
disponibles de los diseñadores (Parsons, 2007, págs. 237,238). En macroeconomía, el
concepto de la frontera de posibilidades de la producción (FPP) se usa para enmarcar
gráficamente las combinaciones de bienes y servicios que pueden producirse con
detenninados recursos.
Para este tipo de análisis, la FPP establece la frontera del tipo de agenda de políticas
públ icas como la elección entre bienes y servicios publicas y bienes y servicios privados,
que sea viable para resolver el problema público de la pobreza; yel sistema político es el
medio de comunicación de los cambios en la demanda de los bienes publicos o privados,
pues ...
" ... Ios costos y los beneficios pueden separarse en la articulación de demandas de bie nes públicos
( ... ) los electores evalúan los costos de los bienes ( .. . ) en función de la util idad socia l ( ... ) el
gobiemo aprende que cuando se trata de costos, el apoyo uminime a la po litica de bienes publicos se
desvanece" (Parsons, 2007. pág. 23 9).
Las economías planificadas, ejemplo la URSS, optan por alta producción de bienes
públ icos y baja producción de bienes privados; mientras que las economías de libre
mercado, ejemplo EUA, tienen menor nivel de producción de bienes públicos y mayor de
bienes privados.
Los di señadores de politicas se mueven a lo largo de la FPP entre el dominio de lo público
y el dominio de lo privado, aunque algunas elecciones generen desacuerdos (Parsons, 2007,
pág. 240). Suponiendo que la distribución sea posible, el sistema político sigue afinnándose
como efect ivo y legítimo, pero, si la elección no está dent ro de la curva, los diseñadores de
47
políticas y los electores están en la zona de expectativas exageradas, y por déficit político,
pedriao poner en riesgo a la democracia.
Algo cierto sobre la existencia de las agendas de políticas públicas, es que las realidades
económicas representan las li mitantes más importantes dentro de la FPP (Parsons, 2007.
pág. 242). Desde esta perspectiva, el di señador de poli ticas se enfrenta a tendencias
sociales, económicas, demográficas y otras, que constituyen el marco de la agenda, aún más
que los altibajos de la opinión pública. El peso de la opinión públ ica que es, en el mercado
polí tico, lo que la demanda del consumidor es al mercado económico, también determina la
oferta de políticas públicas y confinna "el argumento de que la agenda de las políticas
públicas está definida por el juego mutuo entre la opinión pública y el poder público"
(Parsons, 2007, pág. 14 1).
Es decir, los diseñadores de las políticas miden y deben estar atentos a la opinión pública,
para fortalecer lo público de las políticas púb licas en las democracias li berales. La
importancia radica en que las organizaciones y las empresas de investigación sobre la
opinión pública trabajan para la iniciativa privada, para periódicos y para partidos políticos
interesados en lo que el votante piensa y necesi ta.
Para Cobb y Elder, este análisis es la fonna en que el proceso de la agenda comunica al
sistema social, como un todo. con la loma de decisiones (Parsons, 2007. pág. 158).
También, la fucrza de los agentes políticos que intcrvienen en el proceso, así como las
relaciones políticas y administrativas entre ellos y con el gobierno es otro factor causal en
la configu ración de la agenda, y tal vez de mayor peso.
El reconocimiento de la autonomía relativa del gobierno, bajo el supuesto básico de la
teoria administrativa, según la cual, los polít icos decid ían y los adm inistradores ejecutaban
las decisiones tomadas. se debe confron tar cuando la decisión de las políticas públicas está
en el centro de la teoría polí ti ca y administrativa, y por encima de la tradicional visión
colecti vista-masísta de la política -como la llama Agu ilar-, deh ido a la pluralidad,
48
diferenciación, autonomía y autosuficiencia de los individuos (AguiJar L. • 2007, págs.
16,17).
En este sentido, la agenda de gobierno tiene fanna, contenido, importancia política y
administrativa, y deja ver quiénes son los que definen y justifi can los problemas públicos,
es decir, "cuáles grupos y organizaciones tienen efectivamente la fuerza de transubstanciar
cuestiones sociales en públicas y en prioridades de gobierno ( ... ) revela, en suma, cual es la
estnlctura de poder que domina efectivamente la hechura de una política" (AguiJar L. F. ,
2007, pág. 27).
Sobre todo porque el contexto o entorno político en el que se sitúa un problema público,
casi siempre define el lugar que ocupa en el ámbito del conflicto (Parsons, 2007, pág. 162).
La corriente de la polít ica de Kingdon sitúa un tema en la agenda y está fonnada por el
án imo nacional, la opin ión pública, por fuerzas po líticas organizadas como partidos,
politica legislativa, grupos de presión, por el gobierno -cambios en el personal y la
jurisdicción-, por la construcción de consensos -negociación, adhesiones e intercambios-.
Parsons ll ama subsistema de las políticas, al contexto conformado por los agentes de la
creación, difusión y evaluación de las pol íti cas públ icas, con agentes como los grupos de
interés, la burocracia, los fhillk tallks, entre otros; mismos agentes que Sabatier ll ama élites.
El modelo asume que en un subsistema de políticas públicas habrá una multiplicidad de
coaliciones promotoras que compitan por ejercer su influencia; y los intermediarios,
servidores públicos, funcionarios electos, comisiones de averiguaciones O tribunales, se
concentrarán en conseguir acuerdos conciliatorios razonables o mínimo fac tibles, ya que
dichas coaliciones son capaces de alterar el comportamiento de las insti tuciones
gubernamentales para cump li r objetivos específicos.
La infl uencia que se refl eja en los result ados e impactos de las polí ticas públicas, completa
el subsistema mediante la retroali mentación de las convicciones y los recursos de las
coaliciones. Va ldría la pena anali zar y comprobar si se ajusta al esti lo de políticas públicas
de Ri chardson, en el que el gobierno se muestra di spuesto a la consulta con organizaciones
49
y grupos de imcrés, y si el est ilo de las políticas es altamente consult ivo y abierto (Parsons,
2007. pago 230). De ser así , este modelo ofrecería el prospecto de un ¡nfoone exhausti vo y
coheren te de fonnulación de políticas.
Sabalier lo describe como un proceso de aprendizaje orientado a las políticas públicas, y
cons idera que puede ser este aprendizaje, el que tiene mayor capacidad de modificar las
agendas y las deci siones de gobierno, que el propio ejercicio del poder (Parsons, 2007. pág.
232). Hofferbert afinna que el resultado del proceso de las polí ti cas públicas está
detenninado por las realidades subyacentes del país en cuestión (Parsons, 2007, pág. 244).
Entonces, la configuración de la agenda seria el resultado de las condiciones geo!:.Ffáficas Y
su bagaje histórico, de su composición social y económica, del comportamiento po lítico de
las masas mediado por las instituciones gubernamentales y por las elites que constituyen un
embudo en la toma de decisiones.
Este tema es de sumo interés para los diseñadores de políticas públicas, porque el contexto
dentro del cual se toman las deci siones puede detenninar el result ado final de las
decisiones. ante el amplio abanico de opciones de políticas, donde los cambios tardan largo
tiempo en tener un impacto . La situación que enfrentamos tiene que ver con indicadores
que no son positivos por sí mismos, y como su valor depende del marco institucional en el
que se usan, la mejor garantía que puede ofrecer su adecuado uso, es que deben estar
construidos de confonnidad con criterios públicos y criterios técnicos correspondientes
(Parsons, 2007, pág. 243).
En la actualidad, resultado de los crecientes vinculos de interdependencia internacional, se
ha creado la noción de la aldea global como un sólo sistema social. En el entorno de
globalización2L se produce y se difunde conocimiento, y genera una tendencia a que los
paises padezcan los mismos males, como la pobreza.
~ 'Integración mas estrecha de los paises ( ... ) producida por la enorme reducción de los costes de traspone y comunicac ión y desmantelamiento de las barreras anificiales al nujo de bienes, servicios. capi tales. conocimientos. y (en menor grado) personas a través de las fro nteras (Stiglitz, 2003).
so
Esta interconect ividad mundial ti ene seri as implicaciones para la agenda de las políticas
públicas, porque como señala Harrop, los di señadores de decisiones de cada país comparten
un contexto de políticas fonnado por el ciclo económ ico internacional de prosperi dad , de
recesión, de depresión y de recuperación (Parsons, 2007, pág. 263). Esa interconcctividad
internacional pennilc que el problema de la pobreza también se internacionalice, es decir,
se ubique en la agenda internacional.
11.4 Intcrnalización de la agenda y el p,·occso de t ransferencia de políticas
La internacionalización de la agenda nacional se traducen en la configuración de un patrón
de interacción de los Estados-nac ión; una agenda nacional más receptiva a lo que sucede en
otros países, es decir, con mayor penneabi lidad hacia los vínculos estructurales entre lo
interno y 10 externo, nuevas relaciones mundiales y otros fenómenos como la
regionali zac ión y la cooperación trasnacional.
Lo interesante para las políticas públicas en el nuevo sistema internacional es que la
capacidad de defini r las propias agendas nacionales va desapareciendo, y un problema
público como la pobreza tiende a co locarse en la agenda internacional porque es un
problema que afecta a la política mundia l.
Desde la década de 1970, la mayona de las democracias industrializadas y los organjsmos
internacionales ya hab ían publicado in fonnes para trazar tendencias generales en las
agendas de políticas públicas (Parsons, 2007, pág. 242). Klein acertó al decir que el
diseñador de politicas se enfrenta a las tendencias internacionales que logran redefinir el
contenido de la agenda nacional.
En el análi sis sobre el Estado-nación que pierde control sobre la agenda gubernamental al
contagiarse de la prioridad internacional , fue considerado para finales de la segunda guerra
por el teórico funciona li sta Miltrany. Él pensaba que los Estados no podían enfrentar
problemas de modo racional y apolí tico, ya que actúan en términos de su soberanía y de sus
51
intereses nacionales, y creía en la creación de organismos internacionales con personal
técnico especializado para crear ideas que solucionaran los problemas de salud,
a l~b i entales, de subdesarrollo o cualquier otra amenaza para el bienesta r de la población
(Robinson, 2008, pág. 77).
La CID lleva los temas fundamentales a las mesas internacionales de discusión, y el que por
parte de los países más desarrollados eventualmente no se consigan compromisos puntuales
para impulsar los medios necesarios que transfonncn el sistema económico actual, la
internacionalización de la agenda se convierte en algo que no necesariamente propicie
convergencia en la toma de decisiones (Prado, 2008, págs. 36,37).
Razones como esta han favorecido la ampliación del papel de las instituciones
internacionales como negociantes politicos con el fin de contribuir y actuar como
mediadores en la fonnación de coaliciones trasnacionales y transgubernamentales, para
moderar las iniciati vas de políticas y la vinculac ión cooperativa de los Estados vulnerables
(Keohane, 2009, pago 147).
Tomer expuso la aparente contradicción de la globalización en relación con los arreglos
políticos porque por un lado, el cambio mundial afecta a todos, y por otro, existe una
necesidad de atender los problemas desde las estructuras nacionales (Parsons, 2007, pág.
264). Toffer, afirmó que la conciencia mundial no significa gobierno mundial y que los
Estados·nación no enfrentan ri va l alguno, en tan to fundamento de la vida en colectividad.
Hoy en día, la humanidad enfrenta una conmoción social y restructuración creativa que se
deben abordar con nuevos modelos para la toma de decisiones políticas y para las fonnas
de desarrollo. Giddens lo ll ama globalismo de las relaciones socia les, cuando nuestras vidas
están cada vez más influidas por las actividades y los acontecimientos que tienen lugar
bastante lejos de nuestra cotidianidad (Parsons, 2007, pág. 26 1).
En este proceso ocurre cierta difusión de soluciones, propuestas o recomendaciones
dirigidas a la reducción de la pobreza, que se dan en la configuración de las nuevas
52
relaciones mundiales establecidas mediante la creciente integración económica y la
globalización de las comunicaciones y de los medios de comunicación masiva que v ienen
configurando la dirección de las políticas públicas,
Esta difusión de políticas públicas abre espacio para una nueva conceptuación en el proceso
de las poli ticas públicas y amplía la lista de los agentes involucrados: los funcionarios
electos, los part idos políticos, los burócratas o funcionarios civiles, grupos de presión, los
empresarios y expertos políticos, las empresas transnacionales, los think tanks, instituciones
supra-nacionales gubemamentales y no gubernamentales y los consultores (Dolowitz &
Marsh, 2000, pág. 10).
Relamamos el actual , pero no nuevo debate, de la li teratura de las políticas públicas sobre
la trasferencia de las políticas, un proceso mejor entendido como transferencia de los
objetivos, el contenido, los instrumentos, programas, las instituciones, las ideologías, las
idea, las actitudes y/o hasta lecciones negativas de una política considerada como la mejor
en algún otro lugar.
El proceso de transferencia de politicas debe ser analizado desde el nivel global,
internacional y transnacional, el nivel macro y el nivel interorganizacional , o ser visto como
un concepto de medio ni vel que proporcione un vínculo entre el micro-nivel de análisis,
que se ocupa de la función de los intereses y niveles de gobierno en relación con las
decisiones políticas concretas, y del macro-nivel de análisis, que se ocupa de cuestiones
más amplias relativas a la distribución del poder dentro de la sociedad contemporánea
(Evans & Davies, 1999, págs. 361-363)
"Po líticamente. ha sido una respuesta a lo que Rhodes ( 1996, p 652) ha denominado como "la nueva
gobernanza: gobemar si n gobiemo", que se refiere a la formulación de polí ticas a través de redes
entre organizaciones de varios niveles, organización propia y redes interorganizacionales" (Evans &
Davies, 1999. pág. 363).
Las transferencias pueden venir de otros sistemas políticos del mundo o de unidades dentro
del propio país, y pueden ocurrir de modo intencional, es decir, atribuido del estado de
S3
origen/institución/actor, al estado cesionariolinstituciónlactor, a ambos, o a un tercer
Estadolinst ituciónlactor (Evans & Davies, 1999, pág. 368). Por, ello, vale la pena revisar
este debate para entender un poco más el proceso de la influencia de las IFI en las políticas
públicas dirigidas a la reducción de la pobreza.
Hemos prestado suficiente atención a la confianza que el Estado-nacional le tiene al
asesoramiento de consultores de las organizaciones internacionales y a las IFI, que actúan
como expertos en políticas en el desarrollo promoviendo nuevos tipos de programas,
políticas y estructuras insti tucionales que se ofrecen como consejos o recomendaciones
consideradas "mejores prácticas" en otros lugares. Estos consultores influyen en los
responsables de las políticas, directamente mediante sus políticas y condiciones de los
préstamos, e indirectamente mediante la in[onnación y la difusión de políticas en sus
conferencias e infonnes, y no siempre queda claro SI la trasferencia es voluntaria o
coercitiva (Dolowitz & Marsh, 2000, págs. 10-11) .
La transferenci a de políticas puede implicar una combinación de procesos y agentes.
Dolowitz y Marsh plantean cuatro diferentes grados: la copia, que implica la transferencia
directa y completa; la emulación, que implica la transfe rencia de las ideas detrás de la
polí tica o programa; combinación , que consiste en mezclas de varias políticas diferentes; e
inspiración, donde la po lítica en otra jurisdicc ión puede inspirar un cambio de po lítica, pero
donde el resultado final no es igual al de la política original (Dolowitz & Marsh, 2000, pág.
13).
Estos f,1fados pueden darse en diferentes partes del proceso de las po líti cas públicas, por
ello, estos dos autores sugieren entender a la transferencia como un "proceso continuo" y
largo que va desde el aprendizaje de lecciones de po líticas publicas hasta la imposición
directa de un programa, política o arreglo institucional en un sistema político por otro,
en tendido como respuesta racional a un proceso de percepción, después de una exploración
de programas en vigor y eval uación prospectiva (Dolowi tz & Marsh, 2000, págs . 13-14).
54
Cabe reconocer que "el anális is de transferencias de po lítica no constituye una teoría
explicativa, pero puede ser visto como un modelo analógico, en el sentido de que se refiere
a la sugerencia de simil itudes de fondo entre dos ideas"; por ello, existe un creciente interés
en el estudio multidisciplinario de las formas de transferencia de política, desde la
convergencia de las políticas (Colcman, 1994), la difusión de la política (Majone, 199 1), el
aprendizaje de po líticas (P. Haas (ed.), 1992) y la lección de políticas -Iesson drawing
(Rose, 1991) (Evans & Davies, 1999, pág. 36 1).
Hogwood y Pelers (1983) afinnan que la trasferencia de políticas no es reciente, y cada vez
es más generalizada y común, porque en sent ido estricto, la innovación implica una idea o
un programa tota lmente nuevo y el enfoque voluntarista de Rose sugiere a esta afinnación
que las polít icas y programas únicos son poco frecuentes (Evans & Davies, 1999, pág. 366).
Por su parte, Rose aclara la lección de políticas es un ejercicIO intencional que implica
investigac ión, con lo que sugiere que la experiencia personal no debe contar. Esta
advertencia es importante porque de lo contrario no habria límite para lo que cuenta como
lección de políticas o transferencia de políticas y lo que no. Pero Rose también reconoce
que las innovaciones de políticas están forzadas a confiar en los conocimientos previos en
algún grado y que ningún grupo o individuo puede razonablemente identificar todas las
influencias que lo llevó a tomar cierta decisión (Evans & Davies, 1999, pág. 366).
Sin embargo, detrás de las buenas intensiones se encuentran los intereses políticos
nacionales e internacionales que pueden convertirse en presiones para los gobernantes
(Dolowitz & Marsh, 2000, págs. 15- 16). Los trabajos de Dolowi tz y Marsh defienden la
considerable autonomía de los gobernantes para responder a esas presiones y varios
estudios revelan que las polít icas adoptadas en un intento de transfonnar un conjunto de
estructuras existentes al desarrollarse con el tiempo, son resultado de una mezcla de
decisiones tanto voluntarias como de presiones coercitivas
Para entender en que parte del "proceso continuo" se da una transferencia de polít ica
coercitiva o voluntaria es preciso identificar a los agentes clave. Porque por ejemplo, dicen
55
Dolowilz y Marsh que si los políticos o los empresarios instituyen el proceso generalmente
la transferencia será calegorizada como voluntaria, aunque no totalmente voluntaria o
racional, pero si menos coercitiva que si otros agentes patrocinaran el proceso. Pero cuando
las agencias de ayuda internacional están haciendo préstamos se puede dar lugar a la
transferencia coercitiva de políticas; porque si éstas sólo celebraran conferencias o
emi tieran sólo infonnes estaríamos hablando de transferencias voluntarias (Dolowitz &
Marsh, 2000, pág. 16).
Los gobiernos siempre buscan soluciones en el extranjero para los problemas nuevos o
cambiantes, y ahora es mucho más fácil por las reuniones bilaterales y multil aterales que
más frecuentemente tienen los funcionarios políticos y civi les de diferentes pa íses
(DolowilZ & Marsh, 2000, pág. 2 1).
Estas transferencias ocurren por los distintos motivos de los agentes involucrados en el
proceso cuando se produce la transferencia; por ej emplo, si la transferencia de políticas se
lleva a cabo durante los períodos de estabilidad social, polít ica y económica, la
transferencia probab lemente sea de manera vo luntaria. Sin embargo, la transferencia puede
tener elementos coercitivos si existe algún tipo de crisis polí ti ca o crisis global -como la
caída económica a mitad de los ochenta-, o algún movimiento internacional hacia una
política óptima -como la difusión mundial de los programas de pri vatización- , o en el
periodo inmediatamente posterior a alguna guerra; ya que los agentes tienen más presión
para comprometerse con la transferencia por las imposiciones desde el exterior (Dolowitz
& Marsh, 2000, pág. 17).
La preocupación de varios autores para comprender la naturaleza de la transferencias de
políticas abarca el anál isis de la acción política y social en el contexto estructural en el
momento en que la transferencia se lleva a cabo, y también el aná li sis de procesos que
dirigen la conducta de un Estado, por ejemplo el de la globalización, definida como "la
suma total de la amplia gama de procesos políticos, económicos y sociales de
transnacionali zación e intemacionali zación que ti enen lugar en el mundo de hoy"(Cemy,
1998 en (Evans & Davies, 1999, págs. 369-370)).
56
Al analizar el fenómeno de la transferencia de políticas y la glohalización, los autores
reconocieron que los regímenes internacionales "juegan un papel clave en el procesamiento
las ideas de polít icas a traves de las comunidades epistémicas que tratan de uti lizar sus
recursos de conocimiento para promover el conocimiento global de los problemas de
política y ciertas opciones de políticas" y penniten medir el impacto de las fuerzas globales,
internacionales y transnacionales sobre el comportamiento de los estados, ya que tienen una
aplicación práct ica funcional de la gobernanza en las relaciones internacionales.
Los regímenes internacionales también articulan los acuerdos de principio y
responsabilidad compartida de las fonnas deseables y aceptables del comportamiento del
Estado (Higgott, 1996 en (Evans & Davies, 1999, pág. 371)).
Por su parte, el concepto de "Estado competitivo" es un instrumento para describir algunos
cambios clave en la naturaleza del Estado capitali sta; es un discurso político que privilegia
la toma de decisiones de política microeconómica sobre las de política macroeconómica y
combina nuevas iniciati vas polít icas.
Un Estado competitivo se aleja del estado industrial de bienestar e introduce un proyecto
económico distinto que promueve nuevas fonnas del arte de gobernar, por el cual "las
estructuras institucionales y las prácticas políticas se han remodelado con el objetivo de
mejorar la capacidad rectora del Estado" (Evans & Davies, 1999, págs. 371-373)
Existen otros dos enfoques -marcos organizativos- para la comprensión de las formas de
transferencias de po líticas, la transferencia de políticas a nivel macro se comprende en un
contexto de agencia y estructura; esto significa que en un periodo de cambios
institucionales importantes y en condiciones de incertidumbre, también es muy probable
que surjan nuevas oportunidades estructurales -externas o internas al sistema de gobierno -
para la transferencia de políticas (Evans & Davies, 1999, pág. 374). Mientras que a nivel
interorganizacional, el fenómeno de las redes de transferencia de política es creado con la
intención específica de cambio de ingeniería política, pero sin el proceso de negociación o
57
construcción de coalición externa como en las redes de transferencia (Evans & Davies,
1999, pág. 376).
El enfoque de la comunidad ep istémica pcnnite concentrarnos en la naturaleza de la
explicación intencional con especial referencia al papel de los agentes en el proceso de la
transferencia de política. El enfoque de la comunidad epistémica es importante, porque una
comunidad epistémica está compuesta por científicos e indi viduos sociales de cualquier
di sciplina que hacen demandas autoritativas al conocimiento relevante de la política que se
encuentra en organizaciones nacionales, transnacionales e internacionales (Evans & Davies,
1999, pág. 376).
Por otro lado, de acuerdo con Vickers y su modelo de las coaliciones promotoras, las
coaliciones tiene sus juicios de realidad, y con ellos construyen las fronteras de lo pos ible y
lo deseable en el contenido de la política y la fonnulación de políticas (Parsons, 2007, págs.
236,237).
El enfoque de las redes de transferencia proporciona un contexto para evaluar la compleja
interacción de las agendas de la política estatal e internacional mediante la interacción de
agentes de estatales, no estatales, transnacionales e internacionales, y es un fenómeno ad
IlOe orientado a la acción creada con la intención específica de cambio de ingeniería política
y sólo existe por el tiempo en que una transferencia ocurre.
Los diferentes niveles de gobierno que participan en las redes de transferencia de política lo
hacen por una variedad de razones,
"cuando el gobierno (local, regiona l, nacional o supranacio nal) colabora con estas redes, refleja una
interacción entre (1) la necesidad de satisfacer los objetivos de los prob lemas de la politica, (2) para
acceder a otras redes organizativas, (3) por los correspondientes va lores de motivac ión (régimen de
tracción, el discurso de tracción, los factores ideológicos), y (4) proporcionar ciertas habi lidades
esenciales y recursos de conocimiento".
ss
La idea de las comunidades y las redes internacionales de políticas públicas es un modelo
muy atract ivo para la fonnulación de las po líticas en la sociedad moderna, no sólo porque
la actividad de estas organizaciones internacionales conviene a los Estados pequeños y
débiles; sino también porque propicia que los gobiernos se organicen alineadamente a cómo
se tratan los temas internacionalmente (Keohane, 2009, pág. 180).
El proceso para resolver los problemas globales, a veces converge pero la toma de
decisiones y la implementación suelen ser dist intas, y otras veces los hechos demuestran
que en ti empos de crisis los gobiernos son proclives a retirarse de la cooperación
imergubemamental y de la fonnu lación de políticas supranacionales, en lugar de propiciar
una colaboración más estrecha y positiva.
Lo interesante de l proceso de la transferencia de política es que está basado en la
motivación política y la movi lización intelectual que otorgan reconocimiento al portador, y
aceptación de la idea, después de competir con otras alternati vas -10 que Kingdon (1984)
considera la "sopa primavera" (Evans & Davies, 1999, pág. 379).
El aná lisis de la transferencia de políticas no liene una explicación teórica, por ello autores
como Evans & Davis consideran urgente el desarrollo del modelo infonnal basado en una
serie de proposiciones que pueden ser val idadas o falsificadas por evidencia. De este modo,
esta investigación es un ejercicio en el cual elementos -estrategias- de un programa se
comparan con las recomendaciones internacionales del BM y del BID para que se
compruebe si se han sustraído de esas recomendaciones.
La transferencia de polí ticas ha ido incrementando, en tanto el rol de los organismos
internacionales se ha vuelto clave para reunir a los funcionarios a nivel internacional y para
fungir como foros de comunicación directa en los que se definen los problemas prioritarios
de la agenda internacional , donde se decide tomar dec isiones sobre la agrupación de
problemas, la detenninación de las prioridades al interior de los gobiernos y las acciones de
cooperación. Los organismos e insti tuciones internacionales contribuyen a activar y a
59
convertir las coaliciones potenciales tácitas en coaliciones transgubernamentales explícitas
(Keohane, 2009, pág. 147).
Aunque, basar la confianza en que el otro coopere ~volverse vulnerable- es la preocupación
que desde Hobbes y Maquiavelo hasta Morgenthau y Waltz yace sobre el peligro que
representa la cooperación entre los Estados. Se ha satanizado el hecho de que la
globalización sea motivada por las corporaciones internacionales que mueven al capital, a
los bienes y la tecnologia, y también a los agentes de la CID (Robinson, 2008, pág. 7 1).
Sin embargo, el que los asuntos de interés nacional están vinculados a temas urgentes a
nivel internacionales, como la pobreza, la gestión de océanos y de la atmosfera, la guerra
nuclear, el hambre, la salud , la vida silvestre, los energéticos, la población, el desempleo,
etc., no significa que la creación de instituciones internacionales ni el establecimiento de
procesos para la formulación e implementación de políticas públicas internacionalizadas o
políticas mundiales tengan que resolverlo (Parsons, 2007, págs. 264-270). Esta declaración
quiere decir que crece la fragilidad del orden y/o la gobemanza, pero la toma de decisiones
finalmen te se resuelve a nivel nacional.
Los aportes de los organismos internacionales para la CID, como la ONU, FAO, BM, BID
Y FM I y el grupo de trabajo de los gobiernos nacionales, se fundamentan en el valor técnico
de recomendaciones de soluciones estratégicas que le dan sentido al concepto de "redes
internacionales de expertos" (AguiJar L. F. , 2007, pág. 47) que encuentran interés en el
significado de la cuestión, en este caso, de la pobreza.
En este contexto, hacemos un reconocimiento al trabajo de los organismos internacionales,
a fin de recuperar las estrmcgias y acciones que han determinado las acciones de
cooperación para resolver la pobreza, un problema de la agenda internacional.
60
CAPITULO m
La CID Y sus agentes en la reducir la pobreza
"Nuestro sueño es un mundo libre de pobreza" BM
111.1 La CID
Para entender la participación de los agentes de la CID en la reducción de la pobreza, es
preciso explicar la dinámica de la CID hoy en día. La CID moviliza recursos financieros,
técnicos y humanos en tres vertientes fundamentales: la cooperación técnica-científica, la
cooperación educativa-cu ltural y la cooperación económica-financiera (Pérez & Sierra,
1998).
Existen dos tipos de recursos, los primeros son los recursos reembolsables, créditos
concesionales y financiamientos blandos tanto para proyectos de larga duración como para
acciones contingentes de equilibrio de la balanza de pagos y son parte de la cooperación
económica-financiera cuya administración compete a los Ministerios de Finanzas, Hacienda
Pública y Bancas Centrales (Pérez & Sierra. 1998. pág. 21).
Lamentablemente, la contabili zac ión de los fl ujos oficiales de fondos perceptibles sufre
inexactitud y pérdida de los datos y de la infonnación debido a la amplitud y variedad de
agentes, al crecimiento global de las transacciones no registradas, a la desregulación del
capital, a la existencia de paraísos fi scales22, a la práctica de contab ilidades fictici as, al
contrabando de mercancias ilegales, a la evasión de impuestos y a las remesas (Sogge,
2002. pág. 56).
=" "los paraísos fi sca les son la causa de la diferencia ex istente en los 85 mil millones de dólares que los paises pobres debieran recibir en impuestos de las corporaciones extranjeras y los 50 mi l millones quc realmente rec iben·· (Sogge. 2002. pág. 58 ).
61
Bajo estas ci rcunstancias, hay capitales que escapan a la regulación, a la fiscalidad, o a la
facturación en los circuitos financieros. Esto provoca que el secretismo de la trasparencia
de los fondos de la CID tanto a ni vel nacional como a nivel internacional sea más intenso y
perjudique la eficiencia del uso de sus recursos de la CID en el impacto de sus propósitos.
Los segundos son los recursos no reembolsables, aquellas transacciones monetarias
menores dirigidas a acciones orientadas al fortalecimiento de capacidades nacionales
principales para el desarrollo, como por ejemplo la fonnación de recursos humanos
especializados. Ambos recursos se promueven de dos modos, el multilateral o el bilateral;
en el primer modo entran en juego instituciones confonnadas por la comunidad de países,
como el BM o la ONU, y en el segundo, la cooperación es de país a país o con las
organizaciones no gubernamentales para el desarrollo.
La Ayuda Oficial (AO) es una de las fonnas principales de financiamiento externo
regist rado para los paises menos desarrollados y está dirigida más hacia objetivos sociales y
humanitarios que a proveer infraestructura económica. La AO se dirige hacia Europa del
Este, ex Unión Soviét ica u otros países en transición (COLMEX, 1996, pág. 23). La Ayuda
Oficial para el Desarrollo (AOD) se orienta en potcncializar las capacidades locales de los
receptores, se dirige a países de bajos ingresos de Asía, África y América Latina, y también
realiza acciones financ iadas con fondos concesionarios, eventualmente mediante proyectos
de desarro llo (Prado, 2008, pág. 32).
La ayuda bi lateral desde los ochenta, registra dos tercios de la AOD total, y un tercio de
ésta se registra mediante instituciones multinacionales, no só lo por eficiencia en la
intennediación, entendida, para la captación de las extemalidades tanto económicas como
políticas que no puede hacer el préstamo privado, sino también, porque reducen los riesgos
de agencia que surgen por la incertidumbre en la capacidad o en la vo luntad de pagar los
prestamos (COLMEX, 1996).
62
Esta situación ocurre porque, los act ivos de los países miembros de las 1FT garanti zan el
total del cumplimiento de pago a los prestamistas, pero también el cumplimiento de
condiciones de otras obligaciones impuestas por las ellas:
hA las IF I se les ha asignado dos grandes tareas polí ticas: en primer lugar, se supone que deben
promover el « desarro llo» , un objeti vo profundamente politico que Jos gestores de la ayuda
prefieren tratar en términos conciliadora mente téc nicos; en segundo lugar, deben sobre todo decir a
los gobiernos cómo administrar sus asuntos" (Sogge, 2002, pág. 74).
Las IFI actúan como intennediarios en el mercado de capitales para conseguir fondos de los
mercados de capitales a tipos de interés bajos para los costos administrativos (Sogge, 2002,
pág. 52). Inciden en el proceso de racionamiento del crédito que no se refleja en el precio
de éste, sino en una selección por cantidad y no por precio del mercado, para dar respuesta
al riesgo de impago. De este modo, la intervención pública pretende arreglar las fa llas del
mercado, y sustenta la intervención de agencias de crédito, que influyen en los deudores por
vías no comerciales.
Los funcionarios del sistema de C ID tienen la capacidad y autoridad de detenninar quién
consigue fondos, para qué propósitos y en qué ténninos, bajo criterios como la rendición de
cuentas ante los representantes claves; mientras que los funcionarios de asuntos exteriores
só lo vigilan la defini ción y la negociación de los presupuestos. Por ejemplo, tienen que ser
especialmente vigi lantes con las IFI , porque si no se convence a los funcionarios de la CID,
éstos pueden paralizar los fondos o la aprobación de los créditos y pareciera que los
ténn inos de los créditos de la CID son tan rí gidos como los de los bancos comerciales en el
mercado (Sogge, 2002).
Otra modalidad de la CID consiste en las concesiones comerciales, en las que los países en
desarrollo pueden acceder a los mercados del Norte, por ejemplo, bajo el supuesto de
aumentar sus ingresos mediante la ex port ación de sus productos (Prado, 2008, pág. 38). El
problemas de esta modalidad ·de acuerdo con el "Decreto- Ley de Comercio y Desarrollo
del año 2000" (Sogge, 2002, pág. 68)-, es que las regiones de África y Caribe se condenan
a salir de la pobreza sólo mediante sus exportaciones.
63
Este rubro de la CID es desigual en tanto exista la falta de acuerdos y ex istan los problemas
estructurales del comercio internacional como la caída de precios internacionales de
productos básicos. Esta si tuación se acentúa cuando el sistema de preferencias
generalizadas -que tiene un valor superior a los 70 000 millones de dólares-, y las
concesIOnes comerciales no reciprocas que se reali zan en el seno de la OMe, se
caracterizan por la ausente voluntad política de EU y EUA para abrir sus mercados y
reduci r subvenciones, al menos en el sector agropecuario (P rado, 2008, pág. 40).
La CID se asegura de que los donantes tengan el acceso regular a los más estratégicos
receptores, y funciona como medio para asegurar su lealtad, pero también incrementa la
aceptación del sistema económico, político y/o militar; y estabi liza las tendencias
demográficas o económicas, refrena los efectos no deseados como el terrorismo o las
mib'faciones y por supuesto, detennina las agendas políticas y económicas que se originan
dentro de las instituc iones internacionales.
Cuando el sistema de la CID fue cuestionado porque parecía sólo ayudar a los aliados por
encima del desarrollo, asemejándose a la práctica de la Guerra Fría, se tomó preciso revisar
los modelos de desarrollo postulados por dichas las instituciones internacionales
involucradas en la paradoja de la promoción del retraimiento del Estado y el
fundamentalismo de l libre mercado que marcaron los noventa que parecían no coincidir con
el crecimiento equilibrado, la sensatez medioambiental, la protección ante convulsiones y la
reducción de la pobreza (Prado, 2008, pág. 38).
Debido a que vivimos un continuo cambio donde las diferencias tradicionales entre el Norte
yel Sur, y entre Este y el Oeste tienden a desaparecer, es imposible disociar los prob1emas
como la pobreza que afecta irremediablemente la estabilidad de todos los países, y que
depende del desarrollo global (Pérez & Sierra, 1998, pág. 19 1).
En ese senlido, los problemas globales se han venido tratando en espacios internacionales
como el de los organismos internacionales y cumbres, espacios que también se dedican
esforzada y conjuntamente a reducir la pobreza.
64
111. 2 La ONU, sus programas y otros organismos para la reducción de la pob"cza
En un contexto de asociaciones voluntarias intemacionales como el de la ONU, se incluyen
los espacios de programas como el PNUD, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Comercio y Desarrollo (UNCTAD), la Organización de Naciones Unidas para la
Agricultura y la Ali mentación (FAO), entre otras, para organizar la gestión de intereses
colectivos referentes a temas especial izados, entre eltos, la reducción de la pobreza.
Para la ONU una organización "capaz de expresar una vo luntad jurídicamente di stinta de
las de sus miembros y regida por el Derecho Internacional" (Tapia, 2006), el desarrollo
social es considerado como uno de los tres componentes que definen el desarrollo, j unto
con el crecimiento económico y la protección del medio ambiente (ONU, 1995). En
diciembre de 1995, la Asamblea General inauguró la Primera Década de la ONU para la
Erradicación de la Pobreza (1997·2006), yen 1996 fijó el tema de La erradicación de la
pobreza como imperativo ético, social. politico y económico de la humanidad.
El programa mundial de desarrollo social de la ONU se centra en la erradicación de la
pobreza, y todas las cuestiones de política social se abordan desde una perspectiva micro
dentro del contex to de la cooperación técnica, o sobre una base puramente sectorial.
Asimismo, prevé que para proporcionar una perspectiva sobre la producción de hechos, se
debe promover un gran debate de responsables políticos de tercera vía; es decir, la sociedad
civil, el sector empresarial y el mundo académico (ONU, 1995).
El PNUD, dentro del sistema de las Naciones Unidas, es la red mundial presente en 166
paises que trabaja sobre la gobemabi lidad democrática para ayudar a los países a fortalecer
sus sistemas electorales y legislativos y mejorar el acceso a lajusti cia.
Acerca de la admin istración pública y la promoción del desarro llo, el PNUD trabaja en
desarrollar una mayor capacidad para hacer llegar los servicios básicos y establecer
instituciones y procesos, que respondan mejor a las necesidades de los ciudadanos, a la
protección de los derechos humanos y especia lmente los la mujer. También procura
65
encontrar y compartir enfoques innovadores para la prevención de las crisis y la resol ución
de conflictos, y fortalecer la capacidad nacional para hacer una gestión sostenible del medio
ambiente que asegure la protección adecuada de los pobres, siempre con arreglo a las
orientaciones globales (PNUD, 2009).
El Infonne Anual sobre Desarrollo Humano del PNUD se vale de datos, ideas y las mejores
prácticas aportadas por una red mundial de personalidades del sector académico, de los
gobiernos y de la sociedad civil , para centrar el debate mundial en las cuestiones
fundamentales del desarrollo y proporcionar nuevos instrumentos de medición, análisis y
diseños de política.
El PNUD se guía por la idea de que el desarrollo es "un proceso de ampliación de la
capacidad de elección de las personas, y no simplemente un medio para incrementar los
ingresos nacionales" (Pérez & Sierra, 1998). En ese sent ido, el PNUD ha promovido el
concepto de desarrollo humano, definido como "el proceso de ampliación de las
posibilidades de elegir de los individuos que tiene como objetivo expandir la gama de
oportunidades abiertas a las personas para vivir una vida saludable, creativa y con los
medios adecuados para desenvolverse en su entorno social" (PNUD, 2009).
Desde 1990 el informe anual del PNUD presenta la clasificación mundial de desarrollo de
los países, de acuerdo con la medición del índice con el que las posiciones de los países no
siempre corresponden con las posiciones que ocuparían con el indicador de PIB per cápita,
este índ ice es el del desarrollo humano (IOH), calculado con "tres dimensiones básicas:
ingreso, educación y salud" y cuya dimensión es medida a mediante un índice que
considera los "rezagos" con respecto a algún valor de referencia: "el logro deseable"
(López-Calva & Grajales, 2003, págs. 9, I O).
En el informe PNUO J 993 manifestó que la lucha contra la pobreza no es tan sólo una
inversión para el desarrollo, sino una apuesta para la seguridad de los países ricos (Prado,
2008, pág. 43). Así también se sugi rió en los mandatos de la estrategia institucional del
BID, cuatro áreas que son de provecho competiti vo para el Banco: el desarrollo social, la
66
modernización del Estado, la competitividad, y la integración regional (Angulo Herrera &
Valderrama Tibaquirá, 2006).
En 200 1, el Consejo Nac ional de Población de México (Conapo) definió al desarrollo
humano como un proceso continuo de ampliación de las capacidades y de las opciones de
las personas para que puedan llevar a cabo el proyecto de vida que valoran. Este argumento
coincidió con la percepción del equilibrio y orden mundial que beneficia a todos, y con el
papel que debe desempeñar la CID para la reducción de la pobreza, contribuir a la
evolución de las sociedades y la superación del subdesarrollo (Pérez & Sierra, 1998, pág.
176); considerado como una carencia de capacidades básicas, y no só lo del ingreso pe,. se
(Anand y RavaJlion en (López-Calva & Graja1es, 2003, pág. 12)).
El PNUD vigila que tos países en desarrollo puedan explorar plenamente las posibilidades
que ofrecen los sistemas internacionales de intercambio y de inversión para adherirse a las
direct ivas internacionales aprobadas, y dar una ayuda eficaz que fortalezca las capacidades
y la participación de los países en desarrollo con mi ras a evitar que la ayuda pueda crear
una dependencia (Pérez & Sierra, 1998, pág. 206). El beneficio abarca, evidentemente, a
los países en desarrollo y sus asociados internacionales, quienes utilizan el infomlc
PNUD23 y otros estudios para medir los resultados y fonnular nuevas políticas.
El PNUD trabaja conjuntamente con la UNCTAD, creada e~ 1964, como el principal
órgano de la Asamblea General de la ONU, y con otras organizaciones para asegurar que el
proceso de globalización -comercio internacional, régimen de inversiones y finanzas del
desarrollo- sea incluyente y respalde el logro de los ODM" (PNUD, 2009).
El mandato de la UNCTAD abarca asuntos de comercio, finanzas tecnología e inversión
pero también cuestiones del desarrollo a nivel global. Ha evolucionado gradualmente hasta
convertirse en una autoridad basada en el conocimiento y análisis de políticas, para orientar
los debates actua les sobre las estrategias y la reflexión en materi a de desarrollo,
~~ Se han publicado más de 600 informes en IJ5 pa íses. El PNUD también coordina los esfuerzos mundiales y nacionales para alcanzar los ODM mediante apoyo a los países donde se ejecutan programas, para desarrollar capacidades nacionales y locales para alcanzar el desarrollo humano y los DDM, co n una gestión eficaz de la ayuda y en so luciones Sur-Sur (PNUD, 2009).
67
especialmente por polí ticas nacionales y acción internacional complementada para lograr
un desarrollo sostenible (UNCT AD, 2002).
La FAO fue fundada en 1945 con un mandato para elevar los ni veles de nutri ción y de vida,
incrementar la productividad agrícola y mejorar las condiciones de la población rural,
ayudar a los países en desarrollo y a los países en transición a modernizar y mejorar sus
actividades agrícolas, forestales y pesqueras, con el fin de asegurar una buena nutrición
para todos y erradicar el hambre (F AO, 20 I O).
La F AO actúa como un foro neutral donde todos los países se reúnen para negociar
acuerdos y debatir políticas, y reaccionar con leyes eficaces y di seño de estrategias
nacionales para la reducción de la pobreza. Moviliza y administra millones de dólares
proporcionados por los países industrializados, los bancos de desarro llo y otras fuentes,
para garantizar que los proyectos cumplan su propósito. La FAO "proporciona la pericia
técnica y, en algunos casos, una fuente limitada de financiación" (FAO, 2010); Y también
funciona como una red de conocimientos confonnados por la experiencia de agrónomos,
ingenieros forestales, expertos en pesca, en ganaderia y en nutrición, científicos sociales,
economistas, estadísticos y otros.
El Fondo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM) está dedicado al avance de los
derechos de la mujer y la igualdad de género. Desde 1976 "mantiene fuertes vínculos con
las organizaciones para las mujeres y con los gobiernos, conectándolos al sistema de
Naciones Unidas para un irse a la acción política a nivel nacional e internacional y crear un
impulso para el cambio" (UN IFEM, 20 10). De ahí que la UNIFEM colabora con asistencia
técnica y financiera para fonnular y aplicar leyes y políti cas para eliminar la discri minación
y promover la igualdad de género en los derechos de tierra y herencia, en el acceso al
trabajo decente, en la eliminación de la violencia, y para programas y estrategias
innovadoras que promueven el empoderamiento de las mujeres24•
:~ También orienta sus actividades hacia el objetivo de apoyar la aplicación a nivel nacional de los compromisos internacionales ex i~tenles, corno "la Plataforma de AcciÓn de Beijing. resultante de la Cuarta Conferencia Mund ial sobre la Mujer celebrada en 1995. y la ConvenciÓn sobre la Elimi nación de todas las
68
En materia de investigación, la labor del Instituto de Investigación de las Naciones Unidas
para el Desarrollo Social (UNRISD, 20 I O), fundado desde 1963, refleja las tendencias
mundiales y la realidad de los países en donde hace sus investigaciones. Todo el personal
genera propuestas al panicipar en las redes de intercambio de infannación y organización
de reuniones intemacionules y regionales,
"Ias conferencias de participación mundial, tales como Gi nebra 2000: El próximo paso en desarrollo
soc ia l, junto co n la Cumbre mund ial para el desarrollo social, así como la Cuarta conferencia
mundial sobre la mujer. permiten generar nuevos programas de investigac ión y reforzar las
acti vidades del Instituto". (UN RI SD, 20 10)
para incorporar en la agenda global las valiosas contribuciones de investigadores
nacionales, y de expertos internacionales gubernamentales y no gubernamentales. Desde su
fundación, el gobierno de los Países Bajos otorgó un millón de dólares como fondo inicial
y, ONU autori zó al instituto para que recibiera contribuciones voluntarias de otras fuentes.
Hoy en día recibe contribuciones actualmente de gobiernos, organizaciones no
f:,rubemamentales, fundaciones y agencias de las Naciones Unidas, y no del presupuesto
general de la ONU, eso quiere deci r que "el Instituto cuenta con un presupuesto anual de
operaciones de aproximadamente US$4 millones" (UN RISD, 2010).
El Foro de Cooperación para el Desarrollo (FCD) es un órgano creado por una orden de la
Asamblea General de la ONU en la Cumbre Mundial de 2005, como una de las nuevas
funciones del Consejo Económico y Social (ECOSOC) para apoyar la aplicación de los
ODM por medio de la promoción del diálogo entre órganos de la ONU, instituciones
financieras y comerciales, organizaciones regionales, organizaciones de la sociedad civil y
representantes del sector privado (BetterAid, 2010).
El Programa Mundia l de Alimentos (PMA), desde J 962 es parte del sistema de las
Naciones Unidas y es fi nanciado por contribuciones vo luntarias, es la mayor agencia
humanitaria que lucha contra el hambre en todo el mundo para víctimas de la guerra, los
formas d~ Discriminaóón contra la Mujer. considerada como la Declarac ión fu nda mental de los Derechos de la Mujer" (UN IFEM. 2010).
69
confl ictos civiles y desastres naturales. Trabaja con la misma visión que la FAO y el Fondo
Internacional de Desarrollo Agricola (FIDA), los gobiernos, la ONU y las ONG asociadas
(WFP, 2010).
El Centro Latinoamericano de Administración para el Desarro llo (eLAD), es un organismo
público internacional de carácter intergubernamental constituido en 1972 bajo la iniciativa
de los gobiernos de México, Perú y Venezuela -donde se encuentra la Sede-o Está
respaldado por la Asamblea General de ONU para establecer una entidad regional con un
eje de modernización de las administraciones públicas, un factor estratégico en el proceso
de desarrollo económico y social.
Institucionalmente participa en otras instancias internacionales y es la secretaría técnica
pennanente de las Conferencias Iberoamericanas de Ministros de Administración Públ ica y
Refonna del Estado que se rea li zan en el marco de las Cumbres Iberoamericanas de Jefes
de Estado y de Gobierno, por ejemplo, en la 111 Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado
y de Gobierno, Salvador de Bahía, Brasil , julio 1993, el documento final expresó Hel
decidido respaldo a los programas de transfonnación del Estado y modernización
administrali va del sector público que adelanta el Centro" (CLAD, 2000·20 11).
El CLAD ha finnado los Convenios de Cooperación Interinstitucional con di versos
organismos mulli y bilaterales para complementar e incrementar el impacto de sus
aCCiones. Sus programas ejecut ivos, el Congreso Internacional sobre la Refonna del Estado
y de la Administración Pública, y las reuniones internacionales de intercambio de
experiencias, sirven para identificar las áreas de cooperac ión para la gestión pública y la
difusión de resultados. Otros de sus programas son el de documentación, infonnación y
producción editori al; el programa de cooperación técnica horizontal sobre la refonna del
Estado y la modernizac ión de sus mecanismos de gestión; el programa de investigaciones y
estudios, y el programa redes institucionales en materia de administración, gestión y
polí ticas públicas (CLAD, 2000-2011).
70
La Organización de los Estados Americanos (OEA) es un organismo regional fundado en
los principios y obligaciones regionales de la Carta de la ONU. Dentro de sus propósitos
está el promover, por medio de la acción cooperativa, el desarrollo económico, social y
cultural, y erradicar la pobreza crít ica (OEA, 2006). Utiliza cuatro pilares para ejecutar
efectivamente estos propósitos sustentados y entrelazados transversalmente entre sí
mediante el diálogo político, la inclusión, la cooperación e instrumentos jurídicos y de
seguimiento.
La Secretaría General de la OEA ha trabajado con los países que han requerido de la
implementación de refonnas técnicas a sus sistemas electorales, capacitación para
funcionarios de l gobierno en áreas como negociaciones comerciales, o mih'1'ación, en
desastres naturales, y con programas de becas (OEA, 2006). Dentro de los proyectos
dirigidos al desarrollo del capital humano en el sector educativo, encontramos el Programa
de Cooperación regiona l México-Centroamérica sobre Educación a Distancia, que se
implementó en dos ocasiones; en 1999 y otro en 200 l .
En ambos casos duró 12 meses; con un financiamien to de USO$SS,OOO y USO$162,SOO,
respect ivamente, con cobertura multinacional: México, Belice, Costa Rica, Guatemala,
Honduras, Nicaragua Panamá y El Salvador, en el primero; y Argentina, Bahamas,
Barbados, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Saint Kitts y
Nevis, México, Nicaragua, Panamá, Perú , Paraguay, El Salvador, Uruguay, Estados
Unidos, San Vicente y las Granadinas, Venezuela, en el segundo (OAS, 2009)
Otro programa dirigido a este sector en años posteriores fue el de los Centros de Recursos
de Enlace, Comunicación y Capacitación para las Escuelas (CRECE), creado para mejorar
la calidad de la educación básica en escuelas de educación de alta y muy alta marginalidad,
llevado a cabo por la Secretaría de Educación Pública (SEP). Este programa in ició en el
2008 Y duró 12 meses, con un financiamiento de USD$ 129,350 con cobertura en Bolivia,
México y Paraguay (OAS, 2009).
71
El proyecto de Formación y Cooperación para la Modernización de la Gestión Social y el
Combate a la Pobreza, estuvo dirigido al sector democracia. Inició en 1998 y duró 12
meses, tuvo un financiamiento de USOSSO,OOO y cobertura multinacional en Chile, Costa
Rica, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay y El Salvador (OAS, 2009).
La OeDE, por su parte, di rige la adhesión a los objeti vos fundamentales de desarrollo
social, el fort alecimiento de la participación, el apoyo a la instauración de una
administ ración responsable, el forta lecimiento de las capacidades humanas e
institucionales, y el respeto del Estado de Derecho. La OeDE trabaja en la línea de la
adopción de políticas de perspectiva macro que considera apropiadas para un clima
favorable para las empresas y la movilización del ahorro local para la inversión, que
asegure la gestión financiera sana con eficiencia en el sistema fi scal y del gasto público
productivo y logre mantener relaciones estables de cooperación con los países veCIflOS,
entre otros (OCDE, 1996, pág. 205).
Durante la década de los noventa, el debate sobre la orientación de la CID y el fin de
afrontar coordi nadamente los ll amados lemas globales, incluida la pobreza extrema,
también se dio muy acti vamente a nivel de grandes conferencias de carácter multilateral , a
continuación revisaremos algunas de forran envergadura.
11J .3 C umbres
Las grandes conferencias multi laterales fueron producto de la interdependencia y la
globalidad para acordar y lograr esfuerzos como la declaración de la Cumbre Mundial
Sobre Desarrollo Social de Copenhague, Dinamarca de Marzo de 1995:
··Compartimos el convenci mi ento de que el desarrollo social y la justicia social son indispensab les
para la consecución y el mantenimiento de la paz y la seguridad en nuestras naciones y entre e llas. A
su vez, el desarrollo social y la j ust icia social no pueden alcanzarse si no hay paz y seguridad o si no
72
se respetan todos los derechos hu manos y las liberlades fundamentales. Esta interdependencia básica
fue reconocida hace 50 años en la Cana de las Naciones Unidas y desde entonces se ha ido
afianzando rmi.s y más" (AsamblcGeneml, 1995).
Esta declaración representó el compromiso para derrotar la pobreza y desarrollar el empleo
pleno y fomentar la integración social para alcanzar el desarrollo. Cinco años después, los
líderes se volvieron a reunir en Ginebra para evaluar los avances logrados y comprometerse
con nuevas iniciati vas (ONU, 2010).
Entender estas manifestaciones requiere de un estudio profundo, pero de modo general, es
oportuno resaltar que cada una de ellas originó pactos, acuerdos o medidas para el
desarrollo y la prosperidad, en la fusión de intereses y extensión de ellos en la
configuración de la agenda global.
En las Cumbres de las Américas se reúnen los Jefes de Estado y de Gobierno,
democrát icamente elegidos, para debatir y fonnular soluciones a desafíos comunes, dentro
de una visión de la región en áreas económicas, políticas y sociales.
La Primera Cumbre de las Américas2s, Miami, diciembre de 1994, produjo el Pacto para el
Desarrollo y la Prosperidad, con el que jefes de Estado y de gobierno de las Américas se
comprometieron por la democracia ...
"La Carta de la Organi zación de los Estados Americanos estab lece que la democracia representati va
es ind ispensab le para la estabil idad, la paz y el desarrollo de la región. La democracia es el único
sistema politico que garantiza e l respeto de los derechos humanos y el estado de derec ho; a la vez,
salvag uarda la diven;idad cultura l, el plural ismo, el respeto de los derechos de las minorías y la paz
en y entre las nac iones. La democracia se basa, entre otros principios fundamentales , en e lecc iones
libres y transparentes, e inc lu ye el derecho de todos los ciudadanos a participar en el gob ierno. La
democrac ia y el desarrollo se refuerza n mutua mente" (OEA, 2006).
:S Paises miembros: Antigua y Barbuda, Argen tina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasi l, Canadá, Ch ile, Colombia, Costa Rica, Dominica. Ecuador, El Sa lvador, Estados Unidos, Granada, Guatemala, Honduras (suspendido desde julio de 2009), Guyana. Haití , Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dom inicana, SI. Kius y Nevis, Santa lucía, San Vicente y las Gra nadinas, Surinam, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. (SRE, 2010)
73
... el libre comercio yel desarrollo sostenible en las Américas (OEA, 2006). En materia de
desarrollo social y reducción de pobreza, se compromet ieron a mejorar el acceso a la
educación de calidad y a la atención esencial de la salud, como frutos de la estabi lidad
democrática y del crecimiento económico.
Así también, en el forta lecimiento del papel de la mujer en todos los aspectos de la vida
política, social y económica, crucial para reducir la pobreza y las desigualdades sociales.
Instaron a la OEA y al BID para brindar asistencia a los países en el cumplimiento de
dichos compromisos, apoyándose en la Organización Panamericana de la Salud (OPS), en
la CEPAL, yen los organismos subregionales de integración.
En la n Cumbre, Santiago de Chile 1998, la educación fue el tema central, y se plantearon
medidas para erradicar la pobreza y la di scriminación, tales como la eliminación de las
barreras que niegan a los pobres el acceso a la nutrición adecuada, a los servicios sociales, a
un medio ambiente sano , al créd ito, a los títulos legales de sus propiedades; brindar mayor
apoyo a las micro y pequeñas empresas; dar promoción de nonnas laborales reconocidas
por ta OIT y la uti lización de nuevas tecnologías para mejorar las condiciones de salud de
todas las familias con el apoyo técnico de la OPS (OEA, 2006).
En la Tercera Cumbre, Quebec, ya en 2001, se asentaron las bases para una estrategia de
desarro llo humano, considerando la buena salud y el acceso equitativo a la atención médica
de la región, servicios de salud y medicinas (OEA, 2006). Asimismo, se adoptó la Carta
Democrática Interamericana en septiembre, 200 l .
En la Cumbre Extraordinaria de las Américas, Nuevo León 2004, los mandatarios
adoptaron la Declaración de Nuevo León, la cual abordó el crecimiento económico con
equidad para reducir la pobreza, desarro llo social y gobemabilidad democrát ica (S RE,
20 lO). En la IV Cumbre de las Américas, Mar del Plata 2005, el tema central fue crear
trabajo para enfrentar la pobreza y fortalecer la gobemabilidad democrát ica y se adoptó la
Declaración de Mar de la Plata, en la que se vieron plasmados los intereses de México:
74
·'".implementar politicas integra les q ue institucionalicen la lucha contra la pobreza; dotar a la
globalización de un fuerte contenido ét ico y humano; eliminar las disparidades ex istentes entre
hombres y mujeres en el mundo del trabajo; proteger plenamente los derec hos humanos de todo
migranlc. sin importar su condición. y la observancia plena de las leyes laborales que les ap lican;
diálogo socia l inclusivo, transparente y amplio, y diálogo tripartito; facilitar la participación de las
micro, pequeñas y medianas empresas en el comercio internacional, y promoción y protección
un iversa l de los derechos humanos incl uidos los civ iles, políticos. económicos, soc iales y cu lturales"
(SRE. 2010)
En el 2000, la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas, New York 2000, antecedió a la
Milenio, dicha declaración significó la alianza mundial para reducir los niveles de extrema
pobreza y los objetivos de desarrollo del Milenio (ODM), con un plazo de cumplimiento
para el 2015 (ONU, 2010). Como resullado de los ODM se configuró el Consenso de
Monterrey -producto de la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el
Desarrollo, 2002 de Monterrey- que comprometió a países en desarrollo a introducir
políticas económicas y sociales seguras a favor de la gobemanza, la eliminación de la
corrupción y del entorno regu latorio doméstico para el desarrollo del sector comercial
privado.
Los paises industrializados también se comprometieron a brindar los recursos financieros
necesarios para alcanzar los ODM con medidas como ...
'· ... una AOD eq uivalente a l menos al 0,7% del producto interno bruto de cada país, mej orar el
acceso al mercado de las ex portaciones del mundo en desarrollo y completar la di mensión del
desarrollo de la ronda de Doha de la OMe, aliviar la deuda para que su pago no sea un obstaculo
para el desarrollo. facilitar el impacto que tiene la inversió n ex tranjera directa sobre el desarrollo
incrementando la transferencia de tecnología, y mejorar la arquitectura financiera mund ial"
(SocialWatch.2010)
El proceso de Financiación para el Desarrollo (FpD) liderado por ONU, iniciado con la
crisis asiát ica de 1990, durante 1997- 1998 continuó con la convocatoria a la Conferencia
Internacional sobre Financiación para el Desarrollo de Monterrey abarcando los temas del
alivio de la pobreza, la AOD, inversión ex tranjera, y la relación del comercio internacional
con el desarro llo (SociaIWatch, 20 10).
75
Todas estas transfonnacioncs en la esfera geopolítica han venido redefi niendo los focos de
interés y el establecimiento de nuevas prioridades geográficas para el desarrollo. En ello, la
CID y la tendencia de preferencia de los financiam ientos de las IFI deri varon en la
capacidad de fonnul ar políti cas, o bien regularlas supranacionalmente.
Las IFI Y su participación frente a la pobreza, es un tema muy amplio, sus act ividades
administrativas frente a la reducción de la pobreza, para fines de este trabajo, se abordarán
a conlinuación de manera simplificada.
111.4 Las IFI y formulación de políticas para reducir la pobreza
Una organización fonnuladora de política funciona mediante la adopción de resoluciones y
recomendaciones dirigidas a sus miembros, y depende de ellos para la adopción de tal
política (Tapia, 2006).
Los organismos internacionales fonnuladores de polít ica surgieron de la creencia de una
necesaria presión internacional sobre los paises para que adopten politicas económicas con
el fin de estimular a la economía, en un contexto globalizado donde, las polít icas de un país
tienden a repercut ir en muchos otros países. Particulannente, estas po líticas establecían el
recorte de déficits y el aumento de los impuestos a los tipos de interés; y no políticas
expansivas -que subieran el gasto, que bajaran impuestos o redujeran los tipos de intereses
(Stigli tz, 2003, pago 37).
Las organizaciones reguladoras, como el BM ° el FM I, tienen capacidad de ejecución
independiente de la de sus Estados miembros. El FMI, por ejemplo, tiene encomendada la
función de supervisar. bilateral y multilateralmente, el sistema monetario internacional y
hacer un seguimiento de las po liticas económicas y financieras, tanto a escala mundial .
como en cada uno de los 187 países miembros.
76
El proceso del FMI integra un seguimiento a las economías de los miembros, y visitas, una
vez al año con el fin de intercambiar opiniones con los gobiernos y los bancos centrales, y
destacar los ri esgos que pueden comprometer su estabilidad interna y externa.
En este proceso, la misión presenta al Directorio Ejecutivo del FMI un ¡nfonne y
posterionnente, las opiniones del Directorio se transmiten a las autoridades del país para
justificar los ajustes de las políticas económicas o financieras necesarias (FM I, 2005). La
importancia de esta supervisión reside en que la cooperación a escala mundial sirva para
que el sistema monetario internacional cumpla su propósito esencial de "facilitar el
intercambio de bienes, servicios y capita l entre los países, respaldando así un crecimiento
económico sólido" (FM I, 2005).
El FMI tiene varios instrumentos de créd ito o servicIos financieros, acordes a las
circunstancias específicas de sus paises miembros. Por ejemplo, los paises de bajo ingreso
obtienen préstamos26 en condiciones concesionarias por medio del Servicio de Crédito
Ampliado (SeA), de l Servicio de Crédito Stand-by (SeS) y del Servicio de Crédito Rápido
(SCR). Los préstamos no concesionarios27 se otorgan mediante los Acuerdos de Derecho de
Giro (acuerdos Stand-By); de la Línea de Crédito Flex ible (LCF) y del Servicio Ampliado
del FM I (SAF), para atender necesidades a más largo plazo.
El FM I proporcIOna as istencia de emergencia para apoyar la recu peración del país
posterionnente a una catástrofe natural o a un confli cto; y también suministra préstamos de
desembolsos periódicos a los paises miembros afectados por problemas de balanza de
pagos y que hayan elaborado un programa económico (FM I, 2005). Este programa es base
para el acuerdo que funge como carta de intención al Directorio Ejecutivo, para reconstitui r
sus reservas internacionales, estabilizar su moneda, seguir pagando sus importaciones y
: b "El monto que un país puede obtener en préstamo del FMI -conoc ido como su ;'lím ite de acceso"- varía con el tipo de préstamo, pero por lo general es un múltiplo de la cuota que aporta e[ país al FMI. En circunstancias ex cepc ionales, se puede exceder este li mite" (FM I, 2005 ) :7 "Todos los serv ic ios no concesionarios están sujetos a [a tasa de interés de l FMI. denominada "tasa de cargos", que está basada en el mercado: y Jos préstamos de gra n cuantía (que superan ciertos lim ites) están sujetos a una sobretasa. La tasa de cargos se basa en la tasa de interés de l DEG, que se revisa semanalmente para tener en cuenta las fluc tuaciones de las tasas de interés de corto plazo en [os princi pales mercados monetarios internacionales" (FM I. 2005)
77
restablecer las condiciones para un finne crecimiento económico, la principal función del
FMI.
A diferencia de los bancos de desarrollo, el FMI no financi a proyectos específicos porque
"el préstamo del FMI brinda un margen de seguridad que da más flexibilidad a las políticas
de ajuste y a las refonnas que debe reali zar el país para corregir sus problemas de balanza
de pagos y restablecer las condiciones para un vigoroso crecimiento económico" (FMI,
2005). Sin embargo en 1999, el FM I creó el Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra
la Pobreza (SelP), mediante el cual ofreció préstamos a los países de bajo ingreso a bajo
interés, basados en el Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DELP)
fonnulados por los paises mismos y con la participación activa de la sociedad civil y otros
socios interesados en el desarroll02s.
El BM, creado en 1944, al igua l que el FMI , part ió del esfuerzo concertado para reconstrui r
Europa tras la devastación de la guerra y para tratar de sal var al mundo de las depres iones
económicas futuras (Stiglitz, 2003, págs. 35,36). Provee asistencia financiera y técnica para
los países en desalTollo de todo el mundo, porque "el objet ivo primordial del Banco es
impulsar la revolución de los conocimientos en los países en desarrollo" (BM, 2010). El
BM combate la pobreza y asiste en la recuperación del medio ambiente y di rige su atención
a las asociaciones púb licas y privadas en la creación de capacidades mediante el banco de
conocimientos, el conjunto de contactos, conocimientos, ¡nfonnación y experiencia que el
Banco ha ido adquiriendo a lo largo de los años, en cada país y con cada proyecto, en su
tarea de promover el desarrollo.
Es propiedad de 187 países miembros y está fonnado por dos instituciones de desarrollo: el
Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y la Asociación Internacional de
Fomento29 (A IF) , complementadas por la Corporación Financiera Internacional (lFC), el
~s "En las eva luaciones del SC LP que realizaron el personal y la Ofici na de Evaluación Independiente (OEI) del FMI en 2002 y 2004 respect ivamente, se confirmó que el diseño de los programas respaldados por el SCLP ha abierto márgenes más amplios para el aumento del gasto publico, sobr~ todo el que favorece a los cobres:' (FMI , 2005) . 9 "Los préstamos de largo plazo de la AIF (créditos) no devengan intereses pero con llevan un pequeño cargo por servicio de l 0.75% de los fo ndos pagados. Las comisiones por compromiso que aplica la AIF oscilan entre
78
Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (M IGA), y el Centro Internacional de
Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (C IADJ). Este grupo realiza pro&'Tamas de
asistencia para los países pobres para crear resultados medibles, para que las refonnas se
plasmen en el disctio de los proyectos de inversión y préstamosJO; e incrementar sus
recursos, y para asegurar la categoría de socio financiero fuerte en las cambiantes demandas
de la economía global.
El BM no es un banco como tal, es un organismo de financiamiento que movili za recursos
externos para las donaciones y el financiamiento en condiciones concesionarias que otorga
la AIF que se administran mediante asociaciones para ali viar la carga de la deuda de los
pa íses pobres muy endeudados: mejorar los sistemas de saneamiento y abastec imiento de
agua; apoyo a programas de vacunación e inmuni zac ión; lucha contra el VIH/SIDA; apoyo
a las organizaciones de la sociedad civil; creación de iniciativas para reducir la emisión de
gases de efecto invernadero (BM, 2010).
Está compuesto por las donaciones de los gobiernos y las instituciones públicas y privadas
que real izan depósitos en fondos fiduciarios para ser destinados a varias iniciativas para el
desarrollo, como los de financiamiento del carbono, el Fondo para el Medio Ambiente
Mundial, la Iniciati va para los países pobres muy endeudados y el Fondo Mundial de Lucha
contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria- hasta fondos independientes mucho más
simples y pequeños (BM , 20 10).
El BM moviliza los fondos para las donaciones y el financiamiento en condiciones no
conces ionales que otorga la AIF, y los fondos para acti vidades de asistencia técnica no
crediticia y asesoria, como los estudios económicos y sectoriales en los que el BM evalúa
las perspectivas económicas nacionales anali zando sus sistemas bancarios y mercados
cero y 0.5% del saldo no dese mbolsado del credito. Para el ejercic io de 2009. las comisiones por compromiso se han establecido en 0.0%." (BM, 2010) }O "Los préstamos que el BIRf otorga a los pa ises en desarro llo se financian princi palmente mediante la venta de bonos con clasificación cred iticia AAA en los mercados financ ieros de todo el mundo. Si bien el BlRF obtiene un pequeño margen con este tipo de operación. sus principales ingresos provienen de prestar su propio capital. Este capital está formado por las reservas acumuladas a lo largo de los años y los pagos que rea lizan los 186 paises miembros del Banco. que también son accionistas de éste. Con los ingresos del BIRF ta mbién se cubren los gastos de operación del Banco y se han hecho apones a la AIF y al alivio de la deuda" (BM. 20 10)
79
financieros, como el comercio, la infraestructura, cuestiones relativas a la pobreza y a redes
de protección social, para el cofinanciamiento de proyectos y programas (BM, 2010).
Los paises usan el fi nanciamiento de sus préstamos con intereses bajos o sin intereses para
proyectos de desarrollo económico y social en una ampl ia gama de sectores como
proyectos de Inversión, obras y contrato de servicios, cuya viabilidad es evaluada
previamente desde el punto de vista económico, financiero. social y ambiental (BM, 2010).
También existen los préstamos para políticas de desarrollo, antes llamados "préstamos con
fines de ajuste", fi nanciamiento de rápido desembolso para apoyar refonnas nonnativas e
institucionales en los países (BM, 2010). Desde los ochenta, el BM superó los préstamos
para proyectos y comenzó a suministrar apoyo en forma de los préstamos de ajuste
estructural , pero solo hacía esto con aprobación del FM I, lo que implicaba el
condicionamiento del FM I sobre los paises (S tigl itz, 2003, pág. 38).
La etapa más importante del préstamo es la negociación, porque en ella, el BM y el
prestatario convienen el calendario de desembolsos, los objeti vos de desarrollo, los
productos, los indicadores de desempeño y el plan de ejecución para el prestatario; ya que
el BM sólo se reserva a la evaluación de resultados.
El BM brinda asesoría, investigación y recopi lación de datos económicos referidos a
grandes temas, por medio de los servicios de asesoría y consulta por fax, teléfono o
internet. La Red Global de Aprendizaje, por ejemplo, para el DesarrolJo a Distancia y
cuenta con avanzadas tecnologías de la ¡nfonnación para comunicar a personas que trabajan
por el desarrollo. Asimismo, el Programa Conocimientos para el Desarrollo brinda a los
países clientes asesoramiento nonnat ivo acerca del régimen económico e institucional,
educación, innovación y tecnologías de la información y las comUOlcaClOnes, para
ayudarl os en su transición económica (BM, 20 I O).
El Centro de Recursos para el Fortalecimiento de la Capacidad tiene publ icaciones y
prácticas recomendadas; los Programas mu ndiales y regionales del Instituto del BM
congregan expertos en desarrollo para intercambiar experiencias y desarrollar capacidades
80
técnicas; y el Servicio B-SPAN, transmite por Internet seminarios, talleres y conferencias
que BM organiza sobre desarrollo sostenible y reducción de la pobreza (BM, 20 10).
En 1949 México se convirtió en el segundo cliente del BM entre los países en desarrollo, al
pedi r 10 millones de dólares para obras de desarrollo en energía eléctrica, y tras mantenerse
con un volumen de préstamos de 23.400 millones de dólares por los siguientes 46 años
(Chatterjee, 1995). El infonne sobre el "Estudio de las relaciones entre el Banco Mundial y
México desde 1948 a 1992" de Gladstone Bonnick sostiene que «el Banco tuvo poca
influencia sobre México hasta 1970, porque la economía mexicana, que estaba creciendo un
6% por año, no buscaba asesoramiento externo", pero pocos años después el BM se sumó a
la li sta de prestamistas de México.
" La participación del Banco Mundial en la deuda mexicana se redujo del 18.2% en 1970 al 5.8% en
1978, y a partir de entonces comenzó a repuntar nuevamente. En 1980 el Banco aprobó préstamos
del orden de los 253 millones de dólares. Al año siguiente se aprobaron nuevos préstamos por valor
de 1.100 millones de dólares, a pesar del temor de los funcionarios de que México no pudiera
absorberlos" (Chanerjee. 1995).
El mismo estudio afirma que la influencia del Banco aumentó notoriamente después de la
crisis de la deuda en 1982, el cual se unió con el FM I para rescatar la economía mexicana.
En 1992, México debía al Banco el 15,7% de su deuda, mientras que en los siguientes años
el BM logró "persuadir al gobierno de reducir drást icamente los obstáculos comerciales
estableciendo un 20% unifonne, y a sumarse en 1986 al GA TT" , Y para fac ilitar esas
medidas otorgó dos préstamos de 500 millones de dólares en 1985 y 1987" (Chatterjee,
1995).
Sin embargo, a pesar de que entre 1985 y 1990, el BM le ayudó a conseguir 9.500 millones
de dólares de préstamos para aj uste estructural, fue una de las principales causas por las que
México no pudo cubrir la desigualdad de la di stribución del ingresos pues "el país quedó
atrapado en un círculo vicioso de menos consumo, menos inversión y menos producción"
(Bello en (Chatterjee, 1995)).
81
Dentro de esta clasificación de instituciones, se encuentra BID, la más grande y antigua
insti tuc ión de desarrollo regional. Establecido en 1959 para contribuir con el impulso del
progreso económico y social de America Latina y el Caribe con recomendaciones,
proyectos, y estudios de los que emanan estrategias para el fortalecimiento institucional y
fi nanciamientos otorgados a gobiernos nacionales, provinciales y municipales y a las
instituciones públicas y autónomas, incluida las organizaciones de sociedad civil y
empresas privadas ·como la Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y Desarrollo,
orientada a impulsar el fortalecimiento de los valores éti cos y del capital social en los
paises de la región dentro de las activ idades del Banco- (BID, 20 I O).
El BID está integrado por el BID, la Corporación Interamericana de Tn versiones y el Fondo
Mult il atera l de Inversiones. El poder de votación está basado en sus subscripciones al
capi tal ordinario del BID. Actualmente tiene 47 países miembros)] , de los cuales 26 son
miembros32 prestatarios en la región. La autoridad máxima es la Asamblea de
Gobernadores, confonnada por gobernadores designados por cada país miembro que
generalmente son ministros de Hacienda o Finanzas, presidentes de bancos centrales o altos
funcionarios públicos.
El BID define su estrategia y programa sus activ idades de préstamo, cooperación técnica,
pequeños proyectos, cofinanciamiento y de pre-inversión a nivel de país y subregional,
mediante el proceso de Programación)). Sus objetivos son establecer la estrategia del banco
y defi ni r las áreas prioritarias de acción y acordar el programa de operación y asistencia
técnica para promover el desarrollo económico y social en los países prestatarios (BID,
2010).
31 Pa is interesado ser miembro regional debe ser miembro de la (OEA). y los no regionales. deben ser miembros del FMI (BID. 2010) .1, Argentina. Bahamas, Barbados. Belice. Bolivia, Brasil, Chile, Colomb ia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatema la, Guyana, Hait í. Honduras, Jamaica. M~xico, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Domi nicana. Suriname. Trin idad y Tobago, Uruguay, Venezuela (B ID, 2010) .1.1 "El proceso de progra mación por pais cond uce al mantenim iento permanente del Programa Operativo del Banco (" Pipeline")." (BID. 2010)
82
El proceso de Programación se construye con estudios económicos y sectoriales de enfoque
multid isciplinario del país y la región, y el diálogo con los países prestatarios y con los
organismos subregionales. Dicha programación debe coincidir con:
" . .. las neces idadl!s de desarro llo soc io-economico y prioridades de cada país; las metas globales
operati vas a mediano plazo, los lineamientos y estrategias generales para lograr estas metas y las
políticas operati vas del Banco; la previsión de los recursos financieros disponibles; los lineamientos
establecidos en el documento de país y en los documentos regionales" (BID. 20 10).
El Documento de País o COlllltly pape,. (CP), establece las relaciones operacionales
convenidas entre el BID y los países miembros prestatarios, sirve de base para la
programación y la evaluación de los programas. El CP debe ser compatible con los
mandatos del Octavo Aumento de Recursos34 y con la Estrategia Institucional del BID,
debe componerse por un profundo análisis por sector, y debe estar sincronizado COn el ciclo
polí tico del país, para no oponerse con la po lítica y las estrategias del país (B ID, 2010).
La Asamblea de Gobernadores determinó que el BID debe priorizar la reducción de la
pobreza y la equidad social , el crecimiento económico sostenible, la modernización del
Estado y la integración regional -la estrategia institucional hace recomendaciones acerca de
cómo vincular estos mandatos al presupuesto anual y al plan de trabajo de la institución.
Esa vinculación sirve de puente entre los compromisos de largo plazo y las decisiones a
corto plazo asumidas por el Banco- (BID, 2010).
Por ello, el BID ha j ugado un papel importan te en el aumento de la di sponibi lidad de
información para el diagnóstico y análisis de la pobreza y el diseño de proyectos
focal izados, mediante el Programa para el Mejoramiento de las Encuestas y la Medición de
las Condiciones de Vida en América Latina y el Caribe (MECOVI).
El MECOVI fue ejecutado desde 1996 por el BID, el BM y la CEPAL para "apoyar a los
países en la tarea de genera r infonllación de alta ca lidad acerca de las condiciones de vida
de los hahitantes de la región. en cuanto a su contenido. alcance, confiabil idad , actualidad y
J~ En el octavo aumento general de recursos (también llamado octa va repos ición)
83
relevancia para el diseño y evaluación de politicas" (CEPAL, 2005). Difunde las mejores
práct icas sobre la producción y análisis de indicadores sociales , insumo indi spensable para
el seguimiento y la evaluación de políticas económicas y sociales, con cursos de
capacitac ión en aspectos metodológicos de las encuestas de hogares, talleres regionales de
di scusión y análi sis, y también con apoyo financiero (CEPAL, 2005).
El BID junto con el FM I, también ha apoyado la elaboración e implementación de
estrategias nacionales para la reducción de la pobreza como Poverty Redllctioll Strategy
Papers (PRSPs) en el marco de la Iniciativa de Apoyo a Países Altamente Endeudados. El
BID prepara estrategias con enfoques integrales de reducción de la pobreza en los países.
México es uno de los tres mayores prestatarios de recursos del BID. Desde el comienzo de
sus actividades en México, al que se le canali za una parte del 65 % del volumen de
préstamos por ser parte del Grupo 1. La mitad de los recursos del BID han sido captados
por el sector agrícola, de saneamiento y desarrollo urbano.
Muchas de las críticas sobre el FMI, el BM y el BID, tiene que ver con su capacidad de
influir en cambiar las reglas del j uego, reglas que imponen a cambio de su cooperación. Tal
dinámica, será observada desde las recomendaciones del BM y del BID para la reducción
de la pobreza en los noventa, con el fin de compararlas frente a los li neamientos del
Progresa, para concluir si sus recomendac iones estratégicas para la reducción de la pobreza
influyeron o no, en un intento de frenar de la crisis económ ica, establecer la nueva
tendencia de política social, y reducir la pobreza intergeneracional en la región.
84
CAPITULO IV
Las recomendaciones y su influencia en el Progresa
'"El recurso mas valioso que tiene un país es e l potenc ial de su pueblo"
(B ID, 1997, pág. 9)
IV.I Sobre los modelos de política social en AL
La política social en México, como en los demás países de América Latina se puede
explicar a partir del replanteamiento de distintos paradigmas de bienestar de las sociedades
capitalistas industrializadas durante y al final del Siglo XX, en la renovación de conceptos
y teorías, así como del papel que se les atribuye al mercado y al Estado. Para comprenderlo
mejor, partamos de la definición de régimen de bienestar:
"El liberal o residual. basado en experiencias históricas de países anglosajones como Estados Unidos,
Australia. Canadú o Nueva Zc landia. asume que la mayoria de la población puede contratar su propia
prt"visión social y que por ello et Estado sólo debe apoyar a aquel residual huma no que es incapaz de
velar por su propio bienestar. es decir. los má s pobres" (Barba, 2004, pág. 11).
Estudios en el marco de la OCDE sobre el régimen de bienestar residual, el único que se
ajusta a las condiciones impuestas por la global ización y los procesos de integración
económica, aseguran que las grandes agencias fi nancieras internacionales influyen en los
arreglos institucionales y estructurales de países no desarro llados (Barba, 2004, pág. 12).
Este proceso de articulación de la pol Ílica social entre lo global y 10 local, se debe abordar
sobre el terreno del bienestar, con los paradigmas para la toma de decisiones y el peso
diferencial de los distintos agentes polí ticos que han producido los actuales y desiguales
niveles de desmercantil ización de la polít ica social, representada por los ...
alcances discordantes de [os derechos soc iales, estatutos distintos de ciudadanía social,
situaciones diferenc iales en los mercados de trabajo para d irerentes tipos de asalariados, grados
85
disparejos de desigualdad . exclusión y pobreza y. por supuesto, impactos desiguales en las
estructuras sociales de di versos racimos o c1l1sters de paises" (Barba, 2004, pág. 9).
En América Latina el paradigma de bienestar se acercó al paradigma residual, pero s610 se
vislumbraron lentos, por no decir negativos, resultados en la reducción de la pobreza y el
crecimiento, dadas las diferencias demográficas, la diversidad ctno·cultural, los contrastes
en los procesos de industrialización, y en indicadores económicos y sociales entre los países
de la región.
Es decir, no se puede hablar de un estricto modelo de bienestar en América Latina debido a
las escasas estancias de la democracia, la poca garant ía de los derechos civ iles, políticos o
sociales, y los niveles de bienestar inferiores a los de las grandes economías de la OeDE.
Tampoco se puede ni se debe abordar como un todo para aplicar agendas semejantes de
refonna económica o social, porque siempre se presentarán resultados diferentes.
"Estas discrepancias son particularmente agudas en el terreno del bienestar social en aspectos como:
los niveles de gasto socia l. los niveles de desa rrollo de los siste mas de prestllciones socia les, los
grados de madurez instituciona l. las tendenc ias en materia de ampliación de cobertura, los grndos de
excl usión social. las trayectorias en maleria de distribuc ión del ingreso, los ni veles de pobreza
prevalecientes, los índices relativos de ni veles de vida, etc." (Barba, 2004. pág. 14)
Fernando Filgueira consideró la existencia de tres diferentes tipos de regímenes de
bienestar en el paradigma latinoamericano: los universalistas, los duales y los excluyentes
(Barba, 2004, pág. 18). Para él, Chile, Argentina, Uruguay y Costa Rica caracteri zan los
universalistas, los más parecidos al régimen conservador europeo por su expansión b~adual
y universa lizante, y por la vinculación de la protección social al mercado laboral fonnal ya
las organizaciones de clase obrera.
Los duales incluyeron a Brasil , Colombia, México y Venezuela; y los excluyentes a países
de América Central -excepto Costa Rica y Panamá-, así como a Bolivia, Ecuador, Perú y
Paraguay. Ambos paradigmas caracterizados por el descenso gradual de los niveles del
86
gasto social, de la cobertura de seguridad social, de los servIcIos educativos y de salud
preventiva, y del grado de desmercantilización del bienestar social (Barba, 2004, pág. 47).
Dice el autor que en el proceso de refonna social en los regímenes universalistas, la
focalizac ión y la descen tralización no significan lo mismo porque tienen un mayor
desarrollo de derechos universa les en materia de educación y salud (Barba, 2004, pág. 21).
En los regímenes duales y excluyentes, la focalización de derechos universales a zonas y
gente excluida, alude a est igmat ización social o al c1ientelismo de los servicios sociales, al
mismo tiempo que existen amplios sectores no incorporados a la protección social
moderna.
En un régimen universali sta, el mayor problema es el desempleo y es solucionado con las
polít icas del workfareJ5 sobre la rei nserción laboral. En los regí menes excluyentes, la
pobreza es mas severa y es so lucionado con los fondos de inversión social.
En los regímenes duales, el problema mayor es la pobreza, la continuidad de la precariedad
laboral, los ni veles de desempleo polarizados, y la baja cobertura de la seguridad social,
que deja amplios sectores de la población que labora sin ningún tipo de protección social
(Barba, 2004, pág. 24). En éstos regí menes, el gasto social como porcentaje del PIB se
recupera, pero con una brecha grande frente a los niveles de los regímenes universalistas,
semejante a la de los años setenta.
En este modelo, se reproducen senos y continuos casos como el de la reducción de la
capacidad de universali zación de programas sectoriales de nivel pri mario en materia de
educación y salud; el PIB per cápi ta no avanza y afecta negativamente la reducción de la
pobreza; hay alta concentración del ingreso; y los coeficientes de elasti cidad pobreza/PlB
HWorkfare: "Los Estados del Bienestar se ven sometidos a presiones que los empujan a supeditar los e lementos que proveen el bienestar a los imperativos de la competiti vidad económica. Se abre paso la idea de la inevitabi lidad de un Estado del Bienestar residual, tendente a un "sistema de prestaciones sociales condicionadas" (lI'orkfare). Esta te ndenc ia ha sido plasmada por varios teóricos en nuevos modelos de Estado: "Estado postnaciona l sc humpeteriano de workfare" (Bob Jessop), "Estado de competición" (Philip Cerny) y "Estado de mercado" (Phil ip Bobbit). Estos últi mos muestran una dinámica común en el probable desarrollo de la provisión del bienestar, que dificul ta enormemente la consecución de las variables definitorias de un Estado del Bienestar soc ialdemócrata. basado en la dcsmerca ntilización y en los programas universalistas:' (Bartolomé. 2006)
87
per cápita e ind igencia/PIB per cápita son inferiores a los del conjunto de la región (Barba,
2004).
Habiendo planteado el contex to de la región conveniente para entender la situación social
del país, se pretende revisar la evolución de la política social en México.
IV.2 La política social en México
La constitución de la polí ti ca social en México se puede dividir en cuatro grandes períodos.
La primera fase de 1917 a 1940, o fase de constitución de la política social
posrevolucionaria, se resguardó en la Constitución de 19 17:
·' . .. pri mer ordenamiento jurídico en el mundo que reconoció los derechos sociales, es e l antecedente
forma l del sistema de seguridad mexicano, al reconocerse en los art ículos 23 y 27 los postulados de
protección en las materias del trabajo y de la previsión socia] ; así como lo relativo a la cesantía y la
vejez evidencia un sólido princ ipio de l rég imen de seguridad socia l y de pensiones" (VaJlarta Plata,
2006).
La polí lica social se constituyó como orden sociopolí tico autoritario y corporativo,
legitimado por la ideología de su origen revol ucionario y de la intervención patem alista del
Estado. Su legado discursivo y simbólico se plasmó en la decisión de la " familia
revolucionaria" como un avance hacia la realización de la j usticia social anhelada por la
Revo lución de 19 10, y que traducía cualquier di senso en una traición a esta utopía (Barba,
2004, pág. 27).
La segunda fase, de 1940 a 1982, la fase de la art iculación de la política social y el modelo
¡S I fue considerada complemento a la estrategia industri alizadora que el Estado reo rientó
hacia el medio urbano y hacia los grupos sociales que apoyaban el proyecto económico
estatal , es decir, la alianza sobre la que descansaba la estrategia económica (Barba, 2004,
pág. 29).
88
Esta fase mostró la capacidad de crear empleos durante el período del desarrollo
estabilizador, mismo que registró un proceso gradual y constante en la redistribución
progresiva del ingreso, con una clara disminuc ión de la desigualdad. Hernández Laos
calcula que el Coeficiente de Gini se redujo de 0,606 en 1963 a 0,5 18 en 1977 y a 0,501 en
1984, aunque la concentración del in!,rreso, seguía siendo todavía alta al final del periodo
(Barba, 2004, pág. 31).
De cualquier modo, esta situación no pudo absorber el incremento de la oferta de mano de
obra del crecimiento de la población por las migraciones a la ciudad, y produjo el proceso
de salanzación de 1970, con el crecimiento del sector ¡nfonnal. Los estudios realizados por
Miguel Székely, Hemández Laos y el INEGI evidencian una expansión constante de los
sectores de ingreso medio y alto, mientras que la pobreza moderada y la extrema se
comportaron de manera errática, con una reducción importante al final del periodo (Barba,
2004).
La estrategia de desarrollo fundada en el modelo ISI de 1930 a 1980, estuvo basada en la
modernización social , la fonnación de los recursos humanos requeridos por el proceso de
industriali zación en curso y la expansión del aparato estatal. Incluía la expansión del
sistema educativo en diversos niveles, polilicas de vivienda y sistemas nacionales de salud
pública y de seguridad social de reparto, por lo que tenía el respaldo social de sindicatos y
organizaciones de la sociedad civil (Solimano, 2005, pág. 47).
La tercera fase de 1982 a 1988, tras la crisis económica de 1982 y la extinción del modelo
lSI, se caracterizó por las reformas económicas y politicas de estabilización y ajuste
recomendadas por el FMI, por el BM y el BID. Estas fungieron como nuevos ejes de la
acumulación de capita l y el crecimiento económico, transfonnando al Estado autoritario
que hasta ese entonces, había pennitido reali zar las reformas muy rápidamente. Sin
embargo, este nuevo orden político limitó la capacidad de reforma del Estado y congeló las
in iciat ivas del ejecutivo en un limbo legislati vo.
89
Las crÍlicas al modelo ISI se extendieron porque el gasto social no llegaba a los más
necesitados en las áreas urbanas y rurales; los subsidios a ciertos bienes básicos, como
productos alimenticios, suponían un elevado gasto fiscal; las universidades públ icas
gratuitas, eran un subsidio implícito para ri cos y de clase media alta; y los sistemas de
seguridad social de reparto implicaban jubilaciones bajas y no contribuían al desarrollo de
los mercados de capital internos.
En este periodo, la pobreza ya presentaba muy diferentes rostros en distintos países, y la
pobreza urbana fue incrementándose, en especial en Améri ca Latina. En México el 69% de
los pobres se encontraban en las zonas urbanas; y la cobertura de la seguridad social y los
servicios sociales creció de manera gradual en el país, pero excluía a los campesinos y a los
trabajadores informales urbanos (BM, 1990, pág. 1).
La cuarta fase inició en 1988, y correspondió al mandato del entonces presidente Carlos
Salinas de Gortari (1989- 1994), con reformas estructurales operadas mediante el Pacto de
Estabi lidad y Crecimiento Económico:
" Los ejes de la estrategia fue ron la fi rma de un tratado de libre comercio con EVA y Ca nadá,
acompañada por numerosas negociaciones para abrir la economía mexica na, la desi ncorporación de
paraestatales estratégicas como la Banca y TELMEX, un activo proceso de desregulación económica
y financiera, asi co mo la modificación del articulo 27 constitucional" (Barba, 2004, pág. 33)
En el período salinista, uno de los puntos más sobresalientes de la agenda social fue la
reforma del artículo 27° constitucional en 1992, que dio final a la reforma agraria de la
Revolución de 19 10, Y abrió la posibilidad de privat izar los ejidos. Salinas impulsó una
política social residual con la creación del Sistema Nacional de Ahorro para el retiroJ6, y la
refonna del Infonavit , para dar inicio al traslado al secto r pri vado de operaciones
financieras rea li zadas por instituciones de seguridad social bajo la lógica del mercado
(Barba, 2004, pág. 35).
J~24 de febrero de 1992 fueron publicadas en e l Diario Ofi ci al de la Federación, refonllas a la Ley del Seguro Social. Con ell as inició e l Sistema de Ahorro para el Retiro 92·97 (SAR 92·97). Aparecieron insti tuciones de crédito. en las que fueron depositados los recursos de los trabajadores. Operando para los trabajadores considerados tanto por la Ley del 1M SS. como por la dei lSSTE" (Vallarta Plata. 2006).
90
Otros procesos trascendentes fueron: la pri vatización y la focalización terri torial, por
ejemplo con el LiconsaJ7; la descent ralización de la educación básica y del sector salud -
marcada por grandes ambigüedades y límites, debido a que la toma de decisiones y los
recursos financieros seguían concentrados en las instancias federales-; y la instauración de
Procampo en 1993, para susti tuir los subsidios a los precios de los productos agrícolas
basicos, inaceptables para la OMC y prohibidos por el TLC (Barba, 2004, pago 35).
La figura central de la política social fue el Pronasol (1989-1 996) por su enfoque para la
reducción de la pobreza "fue un mecanismo que se ajustaba parcialmente a las
recomendaciones del Banco Mundial , pues funcionaba como un gran Fondo de Inversión
Social, que incluso dio lugar a la creación de una secretari a de Estado: la Sedesol en 1992"
(Barba, 2004, pág. 36). Pronasol ejecutó la focal ización directa, al aplicarse en zonas
geográficas particulares y a grupos sociales específicos, y tuvo dife rentes capacidades de
organización, de negociación, de presión política.
Sin embargo, el Pronasol también representó la dualidad de prácticas excluyentes y
clientelares articulados a una élite de tecnócratas que coincidían con el Consenso de
Washington, y a una élite de refonnadores sociales, que legitimaron al gobierno con apoyo
social para sus intereses electorales. Esta situación hizo evidente su carácter neocorporativo
y la inconsistencia residual de la política social, porque como dice Dresser se plantearon
soluciones neopopulistas a problemas neoliberales, que se enfocaba en la comunidad, y
creaba un estado mínimo de bienestar en vez de favorecer integralmente en la inversión en
capital humano para tenninar con la pobreza (Barba, 2004, págs. 36-37).
En esta fase, también se renegoció la deuda apoyada por EUA, el FM I y el BM, que
tenninó por legitimar al régimen político, y penn itió que el capital volviera a fluir a
México. De este modo, la política social lati noamericana estuvo ya definida por las
refonnas económicas de libre mercado de los noventa, que hab ían llegado con la iniciativa
.'1 Liconsa opera en lodo el país y atiende a niñas y nilios; mujeres adolescentes en periodo de gestación y lactancia: enfermos crónicos y personas con discapacidad: adultos mayores y además apoya a los ganaderos nacionales. a l comprarles mayores volúmenes de su producción, para disminu ir las compras inlemac ionales de leche en polvo" (Sedesol. 2006)
91
de as istir a los segmentos más vulnerables de la población y para reducir la pobreza con el
principio de la focalización y mediante la aceleración del crecimiento económico.
Desde el punto de vista del ingreso, tal y como en algunos países industrializados han
hecho, en una economía abierta las estrategias de reducción de pobreza debían considerar
políticas de crecimiento que maximizaran también los beneficios para los pobres (BID,
1997, pág. 4). El equi librio interno y externo tenía que ver con la creación de empleos y el
intensivo uso de la mano de obra, que los incorporaría al mercado laboral y aumentaría los
ingresos reales de los trabajadores no calificados, en cuanto la tasa de aumento de empleos
superara al crecimiento de la fuerza de trabajoJ8.
Con las refonnas de los noventa, los nuevos instrumentos sociales constituían la asignación
de recursos, el ahorro y la inversión que debían responder a los mecanismos de mercado. El
sector privado prestaba los servicios educativos, de salud y de pensiones, las políticas
laborales se comenzaron a fl exibilizar, y ya no se aplicaban subsidios a los bienes básicos
de consumo.
Sin embargo, se reva luó del tipo de cambio y el creciente déficit de la balanza de cuenta
corriente y los bajos niveles de ahorro interno originaron la cri sis económica de 1995; y
contrad ictori amente, el crecimiento tendió a reconcentrar el ingreso. Las refonnas
estructurales no consideraron la di sminución de la desigualdad en la di stribución de la
riqueza ni de los ingresos en México. tampoco tomaron muy en serio, que el sector privado
mexicano no estaba en las mejores condiciones de crear empleos suficientes para reducir el
nivel de pobreza.
y "en condiciones desigua les, el ll amado libre comercio puede acrecentar y no
contrarrestar la desigualdad" y hasta puede afectar la desigualdad a nivel de naciones, e
incurri r en el dominio sobre los países atrasados (Flores, 2010, pág. 51). Esta situación
delineó un escenario con procesos heterogéneos de aj uste y estabi li zación económica, así
38"estrategia de reducción de pobreza por filllllción "prov iene de la incapacidad o la falta de voluntad para encontrar otra fonna de incrementar la productividad de los trabajadores no calificados" (BID, 1997, pág. 4).
92
como una agenda de desarrollo social , impulsada por inst ituciones financieras
internacionales, "algunas de las cuales se han transfonnado en agentes cruciales en el
diseño, financiamiento , aplicación y evaluación de los programas sociales" (Barba, 2004,
pág. 7).
El BM , que ya había recomendado el uso productivo del trabajo (el bien que poseen los
pobres en mayor cant idad), recomendó también la acción de los gobiernos en proporcionar
servicios sociales básicos a los pobres (BM, 1990, pág. 3), asi como una política de
crecimiento direccionada a estimular el desarrollo rural y fomentar la creación de empleo
en las ciudades para mejorar las oportun idades de obtención de ingresos.
Estas estralegias se recomendaron bajo el supuesto de que "el gobierno, mediante la
provisión de bienes públ icos. puede mejorar directamente las condiciones de vida de los
pobres y esto puede contri bui r sensiblemente a reducir la tensión social" (BID, 1997, pág.
2). Pues es el gobierno, asegura el BID. quién debe garantizar educación básica y acceso a
servicios de salud para los pobres, así como construir sistemas de agua potable y
alcantari ll ado y garantizar la seguridad pública. y es el gobierno, asegura el BM, al que se
le atribuyen los éx itos y los fracasos, pues de los gobiernos depende que el gasto públ ico en
servicios sociales no sea desviado para invertir en los pobres (BM, 1990, pág. 5).
IV.3 El reajuste y el Progresa
Durante la crisis económica de 1995 habiéndose complicado por la rebelión zapatista y los
asesinatos políticos ocurridos en 1994, se reveló la vulnerabilidad de la economía mexicana
frente a la especulación financiera, uno de los principales factores que detenninaron
incertidumbre macroeconómica en México en los noventa, y por la que desaparecieron los
pocos avances en la reducción de la pobreza de las décadas anteriores.
El combate a la pobreza, en concreto, se convirt ió en una de las tareas más apremiantes
para el entonces presidente Ernesto Zedillo y otros agentes internacionales, como el BID y
93
el BM, de modo que sus estrategias y recomendaciones fueron dirigidas al proceso de
recuperación de las crisis. En esta situación, Zedilla incrementó la gobernabilidad en los
procesos de ajuste cstructuralJ9y construyó un paquete de apoyo financiero, ofrecido por el
gobierno de los EVA para estabilizar la economía.
Así que el restablecimiento del crecimiento estuvo ligado a los programas de estabilización
Alianza para la Recuperación Económica de 1995 y Alianza para el Crecimiento
Económico de [996, así como a la continuidad del proceso de refonna estructural. Estas
estrategias convinieron con la percepción del BID sobre las estrategias de crecimiento
basado en el mercado para la reducción de la pobreza, que planteaban que un país que eleva
su tasa genera l de crecimiento económ ico, por cada 1% del aumento del inb'TeSO per cápita,
se podría reducir el 1% o 2% de la pobreza (BID, 1997, pág. 3).
Desde 1990 Y durante la gestión de Zedilla, la nueva gest ión publica (NPM), también
refonnó, y de manera contundente, los principios de la administración pública
latinoamericana y mexicana. Fruto de las cuatro " E"; efectividad (en términos de
cobertura), eficiencia (en ténninos económicos), igualdad (equidad en prestación de
servicios) y capacitación del sector publico (Luccisano, 2002, pág. 7). Los principales
grupos de interés, nacionales e internacionales, confiaron en la acentuación del régimen de
bienestar mexicano residual del gobierno zedi lli sta, cuando autonomizó el Banco Central,
desincorporó las paraestatales, buscó el equilibrio fiscal y la reforma al sistema de
pensiones del IMSS.
Zedilla también reemplazó el papel central de los fondos de inversión social y privilegió
programas de activación labora l y dotación de capital humano con la finalidad de
interrumpir la reproducción intergeneracional de la pobreza. Dichos programas son el
Programa de Empleo Temporal (PET), el Programa de Becas de Capacitación para
W Segun la tesis de la vu lnerabilidad social, los pobres son los más susceptibles a los c iclos eco nómicos. Prueba de ello, los efectos negativos de la crisis de 1994.1995, que fueron mayores en la pane inferior de la dis tribución del ingreso, y que en el periodo de recuperación de 1996 a 2000, fueron e llos los más beneficiados. (BID, 1997)
94
Desempleados (Probecat) -que aunque no fueron de su creación, adquirieron una mayor
importancia en su gobierno- y el Progresa (Barba, 2004, pág. 38).
Zedillo implementó varios principios de NPM desde que México se convirtió en miembro
de la OCDE en 1994, de las que se distinguen, para efectos de esta tesis, la
descentralización de las funciones públicas y reorganización de las relaciones
intergubernamentales al interior del sistema federal, plasmadas en el Progresa ...
"Desde la lógica operativa de un Gobierno prestador de servicios. a traves de diversos programas
sociales, la propuesta admini strati va se centró en asegurar la coordinación de acciones especia lizadas
de tres Secretarías de Estado: la Secretaría de Salud (SS), (apoyada por el Instituto Mexicano del
Seguro Social -IM SS-), la Secretaria de Educación Pública (SEP), y la Secretaría de Desarrollo
Social (SE DESO L)" (Arredondo. pago 3).
La Sedesol era la responsable de coordinar al Progresa mediante un órgano desconcentrado,
la Coordinación Nacional de Progresa (Conprogresa) creado por Decreto Presidencial el 8
de agosto de 1997 para evaluar, coordinar y evaluar al programa (DOF, 1999, pág. 4). En la
operación del Progresa participaron a nivel federal la Sedesol, la SEP y la Ssa (incluidos el
1M SS-solidaridad y otras dependencias de ese sector).
Zedillo, también mantuvo vigentes los programas de subsid ios Diconsa, Liconsa y Fidel ist
y subprogramas de Pronasol pero bajo di stintos ramos del presupuesto federal , y los
esquemas de seguro social de reparto, para los trabajadores al servicio del Estado, como un
mecanismo para resolver la crisis financiera del viejo sistema de reparto, para incrementar
la capacidad de ahorro interno de la economía mexicana, y para reducir los riesgos y los
costos de la volatilidad financiera (Barba, 2004, pág. 38).
Sin embargo, el enfoque sufrió grandes cri ticas porque no resolvió los problemas de
exclusión social mexicano, el ahorro de los trabajadores se dirigió hacia el sector privado,
se incrementaron los requisitos para obtener las pensiones, y no se logró generar derechos
universales.
95
El BM recomendó la gobemabilidad y el fonalecimiento institucional para los países con la
propuesta de un esfuerzo tripartito para combali r la pobreza fundamentado en el
empoderamiento, la seguridad y la oportunidad como conceptos centrales en el proyecto de
modemización y de refonna del Estado. Lo que Luccisano llama estrategia de la gestión del
riesgo social se ve reflejada en el Prohrresa (Luccisano, 2002, pág. 1).
Pero pese a ello, el Progresa sólo atendía a los que habitan en localidades urbanas y rurales,
y no a los de alta o muy alta marginación. Los beneficios ofrecidos por el programa no
constituían mínimos de bienestar garantizados por derechos sociales, sino prestaciones
asignadas tecnocráticamente, que corrían el ri esgo de desaparecer en cualquier otro sexenio
(Barba, 2004, pág. 39). De este modo, la política social de Zedillo mostró escasos avances
sobre políticas sectoriales de corte uni versal .. .
'· .. . Ia promoc ión de una solidaridad social de carácter indi vidualista; la apanción de nuevos
conceptos como "el combate a la pobreza", " los riesgos indi vidullles", "la satis facción de
necesidades bás icas", "la igualdad de oponunidades", "e l desarro llo de capacidades y de capilal
hu mano". "la fot:alizat:ión", "la dest:emralizat:ión", "las redes de seguridad" y un largo etcétera,
como elementos fundamentales para pensar el bienestar social. .. " (Barba, 2004, pág. 44)
mientras que los gobiernos neoliberales desplazaban cada vez más las responsabilidades de
combatir la pobreza hacia los individuos mismos (Luccisano, 2002, pág. 2).
En este contexto, es fác il observar como el BM, el BID y la tendencia internacional
configuraron la política social de ajuste en México. No hay textos oficiales que manifi esten
la adopción de las políticas, sino más bien, una evolución en las acciones gubernamentales,
incluidas la creación de programas como el Progresa, que deben ser observados para
analizar los fundamentos que los sostienen. Y hemos de hacerlo a fin de comprobar la
hipótesis de este trabajo.
96
rV.4 Análisis comparativo de las recomendaciones del BM y del BID y el Progresa
El infonne del BM de 1990 estableció recomendaciones generales sobre enseñanzas de
países que integraban dos estrategias cruciales para la reducción de la pobreza: el uso
productivo del trabajo mediante políticas que hacen uso de los incenti vos del mercado, de
las instituciones políticas y sociales, de la infraestructura y de la tecnología; y el acceso a
servicios básicos de salud, planificación familiar, nutrición y educación primaria a los
pobres (BM, 1990, pág. 3).
El BM sumó al comercio mund ial, la deuda internacional y la ayuda exterior como otras
estrategias y consideró que los países que recibieran volúmenes considerables de ayuda
deberian ser los que se esforzasen en aplicar políticas que generen oportunidades de
obtención de ingresos y que proporcionen eficientemente servicios sociales a los pobres
(BM, 1990, págs. 7-9).
Las recomendaciones del BID también partieron del punto de vista del ingreso para ayudar
a que los pobres ganaran lo necesario para salir de su situación de pobreza, al asumir que en
una economía nacional se deben aumentar los empleos disponibles y la productividad o el
potencialidad de ingresos de los pobres. Y aunque generalmente esa condición depende del
sector privado, los gobiernos deben complementar con políticas para dar lugar a dichas
condiciones, aparte, de garantizar los servicios básicos y un mejor nive l de vida de los
pobres.
En el Acuerdo que establece los Lineamientos Generales para la Operación del Progresa se
detallan sus objetivos, los cri terios de inclusión de localidades y beneficiarios, y describe
los componentes del programa fundamentados en que "el trabajo es el principal recurso (y a
veces único) con el que cuentan las familias en estado de pobreza para hacerse de un
ingreso, por lo que la inversión en sus capacidades básicas es una vía estratégica para
mejorar su condición y que accedan a mejores oportunidades de desarrollo" (DOF, 1999,
pág. 6).
97
Santiago Levy, en su working papel' de 199 1, planteó que los beneficios para los pobres
debían ser administrados e incorporados en un único programa que ofreciera alimentos,
servicios preventivos de salud, infonnación sobre higiene y control de la natalidad. Su
propuesta fue constru ir un programa cuyos componentes se concentraran las diferentes
dimensiones de la pobreza (Levy, 1991 , pág. 45).
El objetivo es hacer un análisis comparativo de estos documentos para inferi r la influencia
de las estrategias recomendadas por el BM y el BID en los lineamientos del Progresa.
Dicho análisis se limitará a tomar al sentido literal , es decir, de sentido manifiesto, para
desglosar el contenido y agruparlo en categorías.
Para garant izar la con fiabilidad y validez de este aná lisis se ha tratado de cumplir las reglas
de exhausti vidad considerando los elementos de las estrategias operativas de los
documentos como categorías para el análisis; sin embargo, el análisis corre el riesgo de no
cumplir la representatividad en su totalidad debido la inexistencia de documentos que
estipu le la obligac ión del gobierno mexicano a adoptar dichas recomendaciones, o al acceso
denegado de documentos oficiales insti tucionales como por ejemplo del Documento País
del BID para México, cuya respuesta del BID fue que no es de dominio púb lico (anexo B).
A continuación, previa revisión de los textos, se presenta la agrupación por categorías
(estrategias), para fac ilitar la confrontación de los documentos.
Capital Human o
El capital humano como categoría comprende la di sti nción entre capital humano innato yel
adquirido, aunque no exista una definición genera lmente aceptada. El innato incluye
apti tudes de tipo fisico e intelectual que pueden verse modificadas debido a las condiciones
de alimentación y salud, y comúnmente medido por la esperanza de vida. El adquirido se
di stingue por la educación de tipo fonnal medida por años de estudio; o la educación
¡nfonnal, trasmitida en el seno familiar o en el auto aprendizaje. Se mide por el uso de
98
medios de transmisión de infonnación y la experiencia acumulada en el índice de los años
medios de inserción en el mercado del trabajo (Esteban, 2003, págs. 2·4).
En los pa íses más pobres de America Latina, la presión demográfica dificulta el
mejoramiento del capital humano, y no es porque el crecimiento demográfico aumente la
pObreza40, sino que pocos países invierten lo su fi ciente para absorber los incrementos
demográficos y la mayoría de las veces repercute negativamente en la percepción de
salanos de los pobres (BM, 1990, pág. 5).
Una de las característ icas de la población en ex trema pobreza es que son altos los índices de
fertilidad"l y de los ni ños por hogar. Tal vez, esto tenga su lógica en que los niños son
pólizas para el futuro de los padres, y que después de los 5 o 6 años se convierten en la
fuerza de trabajo ad icional para el hogar. Por ello, algunos fu ndamentos de las políticas
para proveer servicios básicos, han incluido la plani fi cación famil iar, y la educación, que ha
comprobado reembolsar los costos de su inversión y ofrecer rendimientos de por vida al
niño, aunque no inmediatas para el hogar.
El BM propuso en 1990 la reestructuración a med iano y largo plazo del modelo de
crecimiento y fonnación de capi ta l humano porque el crecimiento económico constituye la
base del aumento de los ingresos, y la fonnación de capital humano penni te que los pobres
aprovechen las oportunidades de obtención de inb'feSOS provenientes del crecimiento.
Recomendó una politica de crecimienlo que esti mulara el desarrollo rural y que fomentara
la creación de empleo en ciudades para mejorar las oportun idades de obtención de ingresos
de los pobres (BM, 1990, pág. 3).
En ese sentido, el Progresa tuvo como propósito apoyar a las famil ias en condición de
pobreza extrema para amp liar sus opol1unidades y capacidades para alcanzar mejores
ni veles de bienestar (DOF, 1999, pág. I). Aunque correspondía a los gobiernos de las
.w ... aunque la teoría mal tusiana argumenla que cuanlO mayor sea la población menor serán los ingresos por habitante (BID. 1997. pág. 16). ~I La mayor fertilidad es una causa de la alta mortalidad infanti l, y también de la baja educación y el acceso a medios anticonceptivos. (Levy, 1991. pags. 45.46)
99
entidades federativas42 responsabil izarse por los serv icios de educación básica y atención a
la salud de la población abierta (DOF, 1999, pág. 4).
El Progresa configuró el desarrollo de iniciativas de fonnac i6n del capital humano creado
para romper los círculos viciosos de la pobreza con el enfoque de impactos a mediano y
largo plazo. Está visión al mismo tiempo annonizaba el proyecto de refonna y
modernización del Estado mexicano, como una preocupación en el marco de la gestión del
riesgo social.
La gestión del riesgo social surgió como un nuevo concepto de modelos de protección
social -considerada por Steen Lau Jorgensen, Director del BM para el Desarrollo Social y
Presidente de la Junta de Protección Social-, como una red y un trampolín que toma y
rebota a los pobres con alguna capacidad hacia la vida productiva. La gestión del ri esgo
social es la " inversión en capital humano" (Luccisano, 2002, pág. 3) que empodera y
alienta a los pobres para tomar riesgos y emprender actividades con rendimientos cada vez
más altos.
Por su parte, el BID, primero había recomendado crecimiento económico nacional para
reducir la pobreza, y luego enfat izó en la inversión en la educación y las condiciones
sanitarias, ya que los pobres estarian más interesados en mejorar su nivel de vida que en su
posición relativa en la pirámide de ingresos (B ID, 1997, pág. 17).
El Progresa adoptó el nuevo enfoque relacionado directamente con la mejora de
condiciones de educación, salud y alimentación para las fami lias, y buscó aumenta r la
capacidad de las personas para manejar su riesgo de mayor pobreza al facilitar el acceso a
las habilidades y las aptitudes para manejar su propia situación. Es decir, el Progresa fungió
como ulla gestión activa y no como rescnle pasivo.
~~" La participación del Progresa en cada ent idad fedelllti va se fo rmaliza mediante la firma de Acuerdos de Coordinación. en los cuales se enmarca la participación de las autoridades del Gobierno Federal y del Gobierno Estatal. quienes establecen un compromi so conjunto para promover las acciones necesarias para lograr el cumplimiento de los objetivos del Progresa"' (DOF. 1999, pág. 4).
100
Del mismo modo, el discurso del gob ierno mexicano en ténninos de derechos individuales,
se alineó al proyecto liberal de igualdad de oportunidades, basando su rol ya no en el
modelo intervencionista, sino definido como facilitador del desarrollo económico y social
(Luccisano, 2002, pago 4).
EdllcacifÍ lI
Para el BID el buen nivel de educación es el factor más importante en la actuación
económica de los individuos y en la gestión de desarrollo de las naciones; porque los
individuos que carecen de educación están predest inados a una vida de baja productividad,
y siempre serán ajenos a suficientes ingresos para salir de la situación de pobreza, sobre
todo con los cambios tecnológicos modernos.
En los noventa, casi 11 0 millones de niños del mundo no recibían ningún tipo de educación
primaria, y en general los gob iernos daban prioridad a la educación superior, sin beneficiar
necesariamente a los pobres (BM, 1990, págs. 4-5). En América Latina sólo el 54% de los
que ingresaban a la primaria llegaban al cuarto grado y el nivel medio de educación de la
fuerza de trabajo tambien se establecía por debajo de las expectativas (BID, 1997, pág. 10).
Esta situación se agravó con el bajo ingreso familiar, el reducido nivel de educación de los
padres, las defi ciencias de nutrición, y las enfermedades endémicas que propiciaron el
aumento en la tasa de deserción escolar y el incremento de la transmisión intergeneracional
de la pobreza.
Ya que la inversión en educación en una generación representa una actitud positiva s610 a
largo plazo -porque no elimina la pobreza en un periodo de corto tiempo-, se requiere de
intervenciones que eviten sacrificar la educación de los niños pobres para cubri r otras
neces idades del hogar. Por ello, varios gobiernos, algunos con la asistencia del BID,
comenzaron a experimentar una estrategia de pagar a las fami lias pobres para que
mantengan a sus hijos en la escuela (B ID. 1997, pág. 10).
101
Este esquema pretend ía aumentar el ingreso de las fam il ias en el corto plazo, y la inversión
en la educación ·más tiempo y mejor educación· en el largo plazo, y reducir el grupo de
futuros trabajadores con bajo ni vel de instrucción y baj a product ividad'u,
Estas prácticas se basaron en el argumento de que la buena educación reduce la pobreza de
tres maneras:
··Primero. brinda a los Irabajadores del mañana las pericias que necesitan para escapar de la trampa
de la mano de obra no calificada y con baja remuneraci6n( ... )Segundo, una fuerza de trnbajo mejor
preparada aumenta la competi ti vidad y las perspectivas de exportaciones y de mayores tasas de
creci micnto{ ... )Tercero. el mejoramiento de ni vel de educación elemental de la fuerza de trabajo
mejorará la distribución del ingreso, porque red ucirá los grandes diferenc iales por especializac ión
que ahora reciben los mejor educados". (BID, 1997, pág. 9)
Gómez de León argumentó que con el desarrollo de sus capacidades básicas,
particulannente por medio de la educación, los pobres tendrían mejora capacidad de
incorporarse al mercado como productores y también como consumidores (Luccisano,
2002). Levy advin ió que los extremadamente pobres, primero tenían que mejorar su salud
y condición alimentaría antes de ser capaces de beneficiarse plenamente de políticas de
inversión de educación (Levy, 199 1, pág. 6).
En este sentido, en el artí culo 20 del decreto del Prof,'Tesa se plasmó el compromiso de
promover, en el marco de una política integral , las acciones intersectoriales para la
educación, mediante " la concatenación integral de las acciones de educación, salud y
alimentación, de modo que el aprovechamiento escolar no se vea afectado negativamente"
(Arredondo, pág. 2) a efecto de impulsar y forta lecer capacidades y potencialidades que
elevaran el nivel de vida de los individuos y su incorporación al desarro llo.
El Progresa reconoció que la fam il ia es el ámbito y unidad de acción para hacer frente a las
adversidades económicas y sociales, y el espacio donde residen los agentes que perpetuán
JJ Mientras que para los actua les trabajadores con educación deficiente, e l BID propuso una estrategia de crecim iento que aumentase el numero de empleos al alcance de los trabajadores no calificados, y se complementara con programas de capac itación para adultos (BID, 1997, pág. 11).
102
la pobreza extrema de generación en generación (DOF, 1999, pág. 5). Para romper con los
factores que reproducen la pobreza el PrO!,'Tesa estab leció una triada estratégica con los
siguientes objetivos:
" M~jorar las condiciones de educación, salud y al ime nlación de las fam ilias e n condición de pobreza
ex trema ( . .. ) n~ediante servicios suficientes y de ca lidad en materia educativa y de cu idado de [a
salud, así como ayudas alimentarias ( ... ) integrar las acciones de educación y salud paro que e l
aprovechamiento escolar no se vca a fectado por enfermedades o desnutrición de los niños y jóvenes,
ni porque se vcan en la necesidad de realizar labores que d ificulten su asistencia escolar ( ... ) procurar
que los padres de fami lia d ispongan de med ios y recursos sufic ientes paro que sus hijos completen la
educación básica ( . .. ) inducir la responsabilidad y la participación activa de los padres y de lodos los
integrantes de las familias a fa vor de l benefi cio que significa para los niños y los jóvenes mejorar su
educación, sa lud y <llimentación" (DOF, 1999. pág. 5).
La importancia de este acercamiento conceptual y de su medición, según el BM, radicó en
brindar la condición de la educación laboral y del sistema de valores de los individuos que
finalmente sí detennina la productividad del trabajador.
El mecanismo de operación del Progresa se basó en becas educat ivas para facili tar la
matriculación, fomentar la as istencia regular y la pennanencia en la escuela, así como un
monto monetario para adquirir (¡tiles escolares (DOF, 1999, pág. 17). Estos esfuer.los se
complemenlaban con los servicios del gobierno estatal en las zonas de operación del
programa.
La sa/llt1
La buena salud representa el bienestar general de la población, y es tarea de los gobiernos
el financiar los servicios de sal ud y proporcionar subsidios para asegurar el acceso a los
servicios adecuados (BID, 1997, pág. 11 ).
103
En América Latina todavía existe una desigualdad general en el acceso a los servicios de
salud"", y la situación de los pobres es peor, pues los niños que nacen en una fami lia pobre
muestran bajo peso al nacer, corren altos ri esgos de fa llecer antes de un año de vida, en la
edad escolar tienen enfennedades recurrentes que limitan sus capacidades de desarrollo
nannal, y en la edad adulta afecta negat ivamente a la productividad y la capacidad de
aprend izaje.
Por ello, la prestación de servicios de sa lud es un componente clave en la estrategia de los
gobiernos para mejorar la situación de los pobres, ya que como supone el BID, el sector
salud se puede aUlofinanciar con el "aumento de los ingresos de los pobres y las
reducciones del peso muerto que constituyen las horas de trabajo perdidas debido a la
enfennedad" (BID, 1997, pág. 11). En el seclor salud, el BM estim6 que enlre el 75% y
85% del gasto total del mundo en desarrollo corresponde al tratamiento de enfennedades
de la gente con recursos, entonces sugirió que mejor se destinara para la atención
preventiva y con ello favorecer directamente a los pobres (BM, 1990, pág. 5).
El working paper de Levy asume la importancia que tiene el individuo de tener un mínimo
nivel de salud y nutrición para que la gente pueda invertir en capital humano, migrar,
participar en el mercado de trabajo, y que los hogares tengan menos niños e inviertan más
por niño (Levy, 199 1, págs. 53,54).
En México, las acciones específicas del Progresa fueron proporcionar un paquete definido
por el Consejo Nacional de Salud, de fonna gratuita y mediante citas programadas: "el
Paquete Básico de Servicios de Salud" ...
"Sa nea miento básico a nivel familiar: planificación familiar : atención prenatal, del parto y puerperio,
y del recién nacido. vigilancia de la nutrición y del crecimiento infa nti l; inmu nizaciones; manejo de
casos de diarrea en el hogar; tratamiento antiparasitario a las famil ias; manejo de infecciones
respiratorias agudas: prevención y control de la tuberculosis pulmonar; prevención y control de la
hipertensión arterial y la diabefes mellitus: preve nción de acción de y manejo inicial de lesiones;
J.l En Argentina, Chile, Costa Rica. Jamaica y Uruguay, mas de l 90 % de la población tiene accedo a serv icios de salud (BID, 1997. pág. 11)
104
cap3citac ión comunitaria para el auto cuidado a la salud; detección y control del cáncer cervico
uterillO" (DOF, 1999. pág. 17)
El Progresa dio un cambio en la orientación y utilización de los servicios de salud con una
"actitud preventiva", que rompiera el círculo vicioso (Scdcsol, 2006). Fomentó el auto
cuidado de las familias y de la comunidad con infonnación y capacitación en malcria
nutrición e higiene como una acción educativa para lograr el cambio de actitudes y hábitos
a favor de la salud. Promovió la vigilancia nutricional y la entrega de suplementos
alimenticios y educación alimenlario-nutricional, y con especial atención en mUjeres
embarazadas o en periodo de lactancia, en niños y niñas menores de cinco años.
El Progresa manejó un monto promedio por concepto de consultas médicas que ascendió a
798 pesos anuales (274 aportados por el presupuesto para salud de Progresa y 524 pesos
por cuenta del Sector Salud (Se<iesol, 2006, pág. 39)), Y un paquete básico de servicios de
salud para todos los miembros de la familia.
Las aCCiones del selVlCIO de salud se implementaron por medio de tres programas ya
existentes, la Clínica IMSS-Solidaridad, la Clínica afiliada a la Ssa, y en zonas rurales, el
Pro&'Tama de 1996 patrocinado por el BM por el Paquete Esencial de SelVicio a Bajo Costo
y Alta Eficacia, el Programa de Ampliación de Cobertura (PAC), inclu ido en el proyecto
para la refonna del sector sa lud. Este último, recibió 344. 1 millones de un préstamo de 443
millones de dólares del BM (Luccisano, 2002, pág. 13).
Enfoque de género
La emergencia por resolver las necesidades económicas de los hogares pobres, se enfatiza
en los hogares encabezados por mujeres, ya que las mujeres enfrentan obstáculos
económicos, legales, sociales, culturales, y otros que no los sufren los hombres, aún cuando
éstos también sean pobres (BM, 1990, pág. 1).
105
Existen pruebas de que la inversión en educación de la mujer jefa de hogar tiene un fuerte
efecto posit ivo.
"Rosenweig y Schultz (1982) encontraron en un eSlUd io de Co lombia que la educación de las
mujeres reduce la mortalidad infantil. Wolf y Bernman ( 19B7), encontraron que en Nicaragua la
escolaridad de la madre tiene un efecto positivo en la nutrición y la salud del ni ño" (Levy. 199 1, pág.
56)
El BID por su parte, recomendó politicas que aumentasen la productividad de la mujer en el
mercado de trabajo y ampliasen su capacidad para criar hijos bien educados y bien nutridos
(BID, 1997), al entender que tanto más elevado fuese el nivel de instrucción de la mujer,
tanto mayor serí an cuidados los niveles de educación y nutrición de sus hijos.
Su recomendación se basó en las encuestas de hogares de la CEPAL que mostraron que la
mujer desempeñó un papel fundamental a la hora de reduci r el impacto sobre la pobreza,
sobre todo en las recesiones económicas; porque de algún modo "en épocas de recesión y
ajuste estructural, el ingreso de la mujer al mercado labora l ha protegido considerablemente
al ingreso familiar cuando el proveedor primario pierde su empleo o sufre una contracción
pronunciada de su remuneración real" (BID, 1997, pág. 12). El BID también recomendó
incluir el acceso de la mujer a recursos económicos como el crédi to, la capacitación, las
guarderías infan tiles y el derecho a la propiedad, para eliminar la di scriminación y
segregación en el mercado laboral, y para aumentar su contribución económica y el acceso
a los beneficios de su propio trabajo.
Gómez de León alegó por un enfoque de justi cia social con las becas para niñas,
(Luccisano, 2002, pág. 10); porque al inverti r en ellas podría reducirse su baja o escasa
escolaridad y evitar su limitación a trabajos de baja productividad, entre otras condiciones
que tienden a agravar su situación de pobreza y exclus ión (BID. 1997, pág. 12). Sin
embargo, esta estra tegia se obstaculi za en los países con grandes sectores de población
indígena, y tiene que reconocerse que, no revierte los fenómenos inmediatamente, sino
hasta recurridas inversiones en varias generac iones que reprod uzcan el mismo desarrollo en
sus hijos.
106
En este contexto, el Prof,rresa promovió la igualdad de género y buscó potcnciali zar a las
mujeres para que contaran con oportunidades iguali tarias para su pleno desarrollo personal,
dirigió becas más elevadas para las niñas, y dio los apoyos económicos a las madres de
fam ilia, tras reconocer que al mejorar la condición de las mujeres se logra elevar la
condición de vida de sus hijos (DOF. 1999, pág. 16). Al identificar a la mujer como el eje
de la vida fam iliar, el Progresa mejoró la condición de las mujeres y fundamentó el
empoderamiento de la mujer en la sociedad moderna (Sedesol, 2006, pág. 38).
Progresa canali zó los apoyos económicos a la mujer45 y al mismo tiempo le confirió la
responsabilidad de su administración y dislribución en el hogar. El resultado fue una mayor
regulación de las mujeres pobres en el manejo de las necesidades de sus fam ilias, y produjo
nuevos sujetos racionales y empoderados, madres sanas y responsables, y padres de familia
activos (Luccisano, 2002, pago 2).
LllS /rllll .ifere" ciwi lIIolle/llr;lls comliciolJ(u/(,S
Los programas de transferencias proveen directamente ingresos, subsidios o servicios que
brindan alivio inmediato y temporal a los pobres. La educación, los programas de nutrición
in fantil, la construcc ión de escuelas o puestos de sal ud (B ID, 1997, pág. 13); entre otros,
son ejemplos de transferencias que suplementan los ingresos de los pobres temporalmente y
también aumentan en fonna pennanente el po tencial de ingresos de los pobres y el
potencial de ingresos de sus hijos.
El BM recomendó que los gobiernos debían proteger a los individuos pobres en situaciones
de cri sis o reajustes macroeconómicos, en catást rofes naturales, o mientras no se beneficien
de las oportunidades de mayores ingresos o de la oferta de servicios sociales, con una ayuda
inmediata basada en un sistema de transferencias de ingresos (BM, 1990, pág. 5). También
~s El monto de los Ppoyos monetarios se actualizaba semestralmente de acuerdo con el índice Naciona l de Precios al Consumidor para el rubro de alimentos. bebidas y tabaco, a fin de que no perdieran su poder adquisitivo (Sedesol, 2006)
107
recomendó redes de seguridad que incluyeran subvenciones específicas a los precios de los
alimentos consumidos por los pobres, programas de distribución de raciones de alimentos o
programas de empleo público. (BM, 1990, págs. 5-6)
El BID recomendó que si los gobiernos deseaban usar un esquema de transferencias como
parte de las estrategias de lucha cOnlra la pobreza, debían ser aquellas transferencias con un
componente de inversión que incremente en fOl111a pennanente el potencia l de los ingresos
de los pobres (BID, 1997, pág. 13). El argumento sobre el componente de inversión de las
trasferencias, se sustentó en que el sólo crecimiento económico, no puede reducir la
pobreza (BM, Fiszbein, & Schady, 2009, pág. 13). Entonces se requiere de políticas
públicas que logren asentar las bases del crecimieIllo económico y complementen los
efectos del crecimiento sobre la pobreza.
Para Levy, existe una dimensión de incentivos para que los pobres no dependan. Y ya que
la simple trasferencia de efectivo, como él llama, no representa por sí solo un incentivo
para que el pobre salga de su situación por sí mismo; él argumenta que los recursos deben
utilizarse para la inversión de la educación primaria y técnica, y les den a los pobres las
oportunidades de ganar ingresos (Levy, 199 1).
De acuerdo con la clasificación de las políticas red istributivas de Lowi , las TMC son
instrumentos que modifican la di stribución de los recursos ex istentes (Parsons, 2007, pág.
163), que mientras incrementan los niveles de consumo de la población pobre en condición
de desempleo o enfennedades, al dejarles tomar sus propias decisiones, también alientan a
sus receptores a buscar más opciones para salir de la pobreza. Los programas de TMC
también tienen un costo de oportunidad cuando sacrifican otras inversiones públicas.
Los apoyos del Progresa representaron una inversión temporal en las familias beneficiarias,
y estab lecieron procedimientos continuos que lograran fortalecer las capacidades de las
personas para evitar su dependencia a los beneficios otorgados (DOF, 1999, pág. 6). Porque
si los "pobres gastan casi todos sus ingresos en consumo, y el 50% de éste como mínimo,
108
corresponde a los alimentos", el riesgo de las transferencias de efectivo directas res ide en
los efectos perversos que pudieran tener las inversiones públicas (BM, 1990, pág. 1).
Las TCM del Progresa, otorgadas mediante la Con progresa, estaban basadas en montos que
no eran suficientes para sati sfacer otras necesidades, más que para contribuir a un mayor
inh'TCSO de comida para mejorar la cant idad y diversidad del consumo en alimentos y elevar
el estado nutricional de la familia.
Estos montos estaban detenninados de acuerdo con los ingresos adicionales que los niños
habrían aportado a sus famil ias si hubieran estado trabajando. Un "Monto mensual único
por fam ilia, independientemente de su localidad de residencia, tamaño o composición"
(DOF, 1999, pág. 23). Los montos se incrementaban a medida que aumentaba la edad de
los niños, y cuando pasaban a estudios de secundaria (Villatoro, 2005, pág. 96).
Con el Progresa, fue la primera vez que se dieron transferencias monetarias y en especie en
lugar de subsidios de comida. Las TMC fueron en realidad muy pequeñas, y parecían
menos importantes para la redistribución de recursos y oportunidades; al presupuesto anual
total de 1999, fueron 777 millones de pesos, equivalente a 20% del presupuesto federal para
el ali vio a la pobreza, .2 del PIS (Luccisano, 2002, pág. 4). Esto constituyó la nueva fonna
de contrato social entre el Estado y los beneficiarios para corresponsabilizar al receptor de
ser capaz de resolver sus propios problemas.
Corre~"pon!Ulbilidud o cOlldiciOl,um;ellto
El ténnino de corresponsabilidad convierte al Estado en SOCIO del proceso, sobre todo
cuando las transferencias de efectivo no soy vistas como un derecho de los ciudadanos
(SM, Fiszbein, & Schady, 2009, pág. 11). El Progresa se planteó sus objetivos bajo plena
convicción de que la participación act iva de los padres de familia fundamentara el éxito del
mismo -establecido en el numeral 2.2.5 y 2.2.7 de los li neamientos generales del Progresa-o
El Progresa consideró que las fam il ias son el sujeto act ivo de su propio desarrollo, con lo
que no pretendia sustituir los esfuerzos de los padres, sino "ampliar sus opciones y
109
oportunidades, en un marco de estímulo a la elección infonnada" (DOF, 1999, pág. 6). De
este modo, el Progresa consideró indispensable el involucramicnto y corresponsabilidad de
la sociedad con "pleno respeto a la pluralidad y particularidades socia les y culturales"
(DOF, 1999, pág. 23)
Los programas de TMC se explican mediante la existencia de una condición que cumple el
rol, del aumento de la matrícu la escolar y uso de servicios preventivos en este caso, por lo
cual la participación activa y responsable de las familias beneficiarias del Progresa
respondía a un compromiso de:
"Inscribir a los niños menores de 18 años en las escuelas de educación primaria, o secundaria y
apoyarlos para que asistan en (orma regular a clases y mejoren su aprovecham iento.
Registrarse en la unidad de salud que les corresponda y cumplir con las citas periódicas que les
indique el personal de salud para seguir las acciones del Paquete Básico de Servicios de Salud .
Asistir a las plát icas mensua les de educación para la salud, convocadas por la unidad de salud.
Desti nar los apoyos monetarios para el mejoramiento del bienestar ramiliar. en especial la
alimentación de los hijos y para su aprovechamiento escolar" (DOF, 1999. pág. 23)
En este sen tido el Progresa sí buscó estimular que los apoyos en efectivo, otorgados
directamente a la titu lar beneficiaria, fueran usados para "el bienestar de la fami lia, en
particular para la alimentación, vestido y calzado de los niños y niñas" (DOF, 1999, pág.
23). Esto revela que el Progresa pudo seleccionar las condiciones correctas en un análisis
de las relaciones entre el uso de los selVicios y los resultados deseados del BM (BM,
Fiszbein, & Schady, 2009, pág. 23).
El hecho de que las condiciones se concentraran en desarrollar el capital humano y
bienestar de los niños, otorgó al programa mayor aceptabi lidad política, categori zándose
como un programa de reducción de pobreza y no de asistencia social (BM, Fiszbein, &
Schady, 2009, pág. 11).
Sin embargo, el destino de los apoyos monetarios no condicionaba ninguno de los apoyos
ni estuvo sujeto a verificación (DOF, 1999, pág. 23). El apoyo alimentario ($115.00 al mes
110
por fami lia) estaba condicionado a la asistencia a los servicios de salud del numeral 7.2.1, Y
a la asistencia a la plática mensual de educación para la salud. Para recibir útiles escolares
se tenia que cert i tiear la inscripc ión de los hijos; y para la ayuda de la beca educativa
($580.00 mensuales máximo por familia) tenia que certificarse la asistencia de al menos
85% de los días hábiles del calendario escolar cada mes y entonces se emitían los apoyos
correspondientes (DOF, 1999, pág. 24).
El incumplimiento de estos compromisos originaba la suspensión temporal, indefinida, y/o
defin itiva de los apoyos de acuerdo con el capítulo 10 de los lineamientos del Progresa,
descritos brevemente en el cuadro 2:
Cuadro 2. Tipos de suspensión por tipo de incumplimiento
SUSPENSIÓN TEMPORAL SUSPENSiÓN INDEFINIDA SUSPENSiÓN DEFINITIVA
De la beca educativa De los apoyos del Programa: Beca educativa y apoyos
mensual: 15% de tres inasistencias consecutivas escolares: cuando un alumno
inasistencias no justificadas. para recibir los apoyos tenga suspendidos becas de dos
Del apoyo educativo de beca monetarios o tres bimestres ciclos escolares consecutivos; o
y útiles escolares: 15% de consecutivos de inasistencia repruebe el mismo grado escolar
inasist encias no justificadas. famil iar al servicio de salud. dos veces.
Del apoyo alimen tario Todos los apoyos del programa:
mensual : Incumplimiento de dar información socioeconómlca
visitas periódicas de la falsa; mal uso de la Cédu la de
familia programadas en su Identificación; después de tres
Cartilla Familiar. años en el programa y sin solicitud
de reincorporación; desvirtuar el
proceso de certificación de
corresponsabilidad o al
falsificación; vender los
suplementos alimenticios.
Fuenle . ElaboraCIón prop13 con mformaclón del Acuerdo por el que se establecen los Lmeamlentos Generales
para la operación del Progresa (DOF. 1999. págs. 25.26)
111
El BM reveló que los programas de TMC requieren un sistema para establecer la manera en
que se cumplan los requisitos para la inscripción al programa; un mecanismo para pagar los
beneficios; un sistema de evaluación y monitoreo, y un medio para controlar el
cumplimiento de las condiciones con plena coordinación de las inst ituciones involucradas
(BM, Fiszbein, & Schady, 2009, pág. 7). Dentro de estas mismas recomendaciones, el BM
infonn6 que el di seño de los programas de TMC debe evaluar las reglas de entrada y salida
para evitar las confusiones entre beneficiarios y evitar los abusos.
Foctl l ÍZt,cióll
Para entender el enfoque de la focalización para reducir la pobreza extrema, es necesario
entender que la población en pobreza extrema, es mayoritari amente rural , caracterizada por
un sesgo en la invers ión de capital humano y de gasto social e infraestructura (Levy, 1991,
pág. 2). La focalización surgió en donde los gobiernos sometidos a restricciones fiscales
tenían difi cultades para financiar programas universales46, y tras la idea de emplear los
recursos di sponibles para ayudar a los más pobres, dando por sentado que el resto de la
población puede resolver su situac ión social por cuenta propia.
El enfoque parte de las condiciones que eliminan la situación de la igualdad en la
acumulación de capital y el aumento de la producti vidad en América Latina. Sol imano
plantea el supuesto de que de tenerse una carga tributaria más baja, al liberar ingresos que
de otra fonna se pagarían como impuestos, debería pennit ir que los individuos y los
hogares el igieran libremente a sus proveedores servicios públicos y pagaran por ellos
(Solimano, 2005, pág, 53),
Sin embargo, en América Latina los impuestos, la cobertura y la calidad de los servicios
públicos son de bajo nivel, y un sistema roealizado genera un problema de incentivos
JI> "Moene y Wallerstei n observan. re¡.:pecto de la cobertura universa l de las políticas sociales en los pa ises escandinavos. que la gestión de un .. istema uni veniO l puede ser menos costosa que la de un s istema rocalizado" (So limano. 2005. pago 52).
112
porque los grupos de mayores ingresos -la clase media- pagan, y no así, el grupo de
beneficiarios, los pobres (Sol imano, 2005, pág. 53).
La focalización caracteriza a las polít icas más redistributivas pero también de las más
conflictivas, porque tales políticas tienden a debilitar la redistribución al reducir la cantidad
de beneficiarios respecto de la cantidad de personas que pagan impuestos para fi nanciar un
programa; contrario a las políticas sociales con cobertura más extensa que tienden a
fortalecer la cohesión social y a estabilizar la vida política, favoreciendo así al círculo
virtuoso del orden social y del crecim ien to económico (Sol imano, 2005, pág. 53).
Sin embargo, el BM recomendó que en los paises caracterizados con una f,'Tan proporción
de habi tantes pobres y con polí ticas públicas no adecuadas para reducir la pobreza, la
estrategia se basara en dirigir cantidades limitadas de ayuda a los más necesitados con un
alto enfoque selectivo (BM, 1990, pág. 9). Aunque estudios revelan que muchas veces, la
operatividad de la foeal ización se obstaculiza técnica y financieramente por la falta de
infonnación para identificar y llegar a los más pobres.
Levy, luego de plantear la necesidad de distinguir entre los conceptos de pobreza y los
fenómenos, como la desigualdad, para evitar el diseño de políticas equivocadas, también
consideró fundamen tal manejar datos sobre la cantidad de pobres y de extremadamente
pobres, su ubicación, y la composición regional de la pobreza nacional, para que la
utilización de recursos para unos y para otros fuera eficiente, y no se quedara gente sin
ayuda. Ya que el problema de las disparidades en las estimaciones de los 'datos derivan en
que la reducción de la pobreza sea imposible de lograr (Levy, 199 1).
El elemento innovador del Progresa fue la focali zación del programa porque la tradujo en
un principio de equidad en el que sustentó sus propósitos para asegurar que los beneficios
del Progresa favorecieran a las fami lias más pobres (DOF, 1999, pág. 5). Los recu rsos del
Progresa fueron un subsidio fed eral y por tanto, "sujetos a criterios de selectividad,
objetividad, transparencia, temporalidad y publicidad, debiéndose ident ificar claramente la
población beneficiaria" (DOF, 1999, pág. 1) para evitar duplicaciones de los recursos y
113
reducir los gastos administrativos; así como las duplicaciones de recursos con los otros
programas sociales de acciones educat ivas o alimentarias.
El Progresa se inclinó por los pobres localizados en lugares rurales, con los peores y más
bajos niveles de calidad de salud, educación y nutrición; y coincidió con el argumento de
Levy sobre el combate a la pobreza rural , para evitar migraciones que incrementaran la
pobreza urbana (Levy, 1991).
La selección de local idades y familias beneficiarias del Progresa tuvo procedimientos
rigurosos, imparciales, homogéneos, verificables, auditables a nivel nacional basados en
una focalización geográfica de las localidades con mayor marginación.
"La selecc ión de las localidades segun su grodo de marginación se basa en elementos homogéneos a
ni ve l nacional, siguiendo un procedimiento estandarizado, que se obtiene medinnte la construcc ión
de un índice Basico de Marginac ión para cadn una de las local idades en el territorio nacional para las
que se cuenta con inrormación censal sociodemognifica. Este indice se construye mediante
indicadores de marginación, sobre los que se aplica la técnica de componentes principales para
obtener una variable resumen que concentrn la mayor variación de la inrormación entre las
localidades. Los va lores del indice adquieren su interpretación mediante el anali sis comparati vo entre
las loca lidades.
La base de inrormación para la identificación de las características de marginación de las localidades
son los datos del XI Censo General de Población y Vi vienda 1990, el Conteo de Población y
Vi vienda 1995 y el Catálogo de Integrac ión Territorial 1995, realizados por el Instituto Nacional de
Estadistica. Geografia e Informática (lNEGI). El ana lisis se centra en las localidades con inrormación
completa de la pob lación y viviendas particulares" (DO F. 1999. pág. 8).
Así como con ínfonnación socioeconómica.de cada hogar en dichas localidades, de las
condiciones de acceso a servicios de educación básica y salud; y la depuración de
beneficiarios resultado de las asambleas comunitarias:
·'Adicionalmente. en la selecc ión de las localidades para la puesta en operación de Progresa se
consideran las condiciones de accesibilidad a servicios de ed ucación básica y de salud, ponderando la
aguda dispersión que caracteriza a muchas de las loca lidades altamente marginadas. En este sentido,
la operación del Programa es mas efi caz al eSlablecerse zonas de acción prioritaria en donde la
114
población beneficiaria lien~ mejor acceso a serv icios de salud y educación básica, en cualquiera de
las modalidades utilizadas por los sectores pam la prestación de los mismos. El acceso a los servicios
es una condición necesaria en el proceso de se lección de las loca lidades, si n el cual no es posible que
entre en operac ión e l Programa .
En este procedimiento se utili za un sistema de información geográfico estad ístico (SIG), al cual se
integra in formac ión digital sobre los límites de las entidades fede rativas y municipios, localidades,
vías de comunicación, escuelas primarias y secundarias, así como de las unidades de salud del seclOr
público. utilizando para ello la clave oficia l de localidad del (NEOI . De esta forma, se dispone de
información cons istente en un despliegue de los recursos educati vos y de sa lud en e l territorio
nacional" (DOF. 1999. pág. 8).
Las familias beneficiari as fueron identificadas por vivir en condiciones de extrema pobreza,
como resultado de capacidades individuales y familiares inadecuadas (DOF, 1999. pág. 10).
Tales localidades se caracterizaban por una insuficiente organización, por)a incapacidad de
participar en la fonnu lación, implementación de pol íticas que les afectasen o para ex igir
rendiciones de cuentas de las mismas. Por ello. el Progresa buscó fomen tar el apoyo
voluntario de la comunidad con la figura de la promotora comunitaria vo luntaria, que
fungía como enlace entre el programa y las familias beneficiarias, aparte de la participación
de las autoridades locales, municipales y estatales (OOF, 1999, pág. 15).
Los fondos del Progresa fueron entregados a condición que los destinatarios aceptaran
participar en los programas de salud y educación del Progresa, y fue la primera vez que se
diferenciaba la ex trema pobreza de los moderadamente pobres.
Esta consideración dividió a la comunidad entre aquellos que recibían el programa y los
que no recibian debido a que las percepciones sobre las condiciones propias y de las demás
familias no correspondían con los identificadores técnicos del programa. La focali zación
para las trasferencias en efectivo y la selección crrada de fam ilias fue una de las principales
dificultades que enfrentó el programa y que causó una gran tensión social en las
comunidades. La población meta fue reducida al segmento más pobre entre los pobres, 2.6
millones de hogares, es decir, 14 millones de personas, traducidos en 72,345 localidades de
3 1 estados de un total de 40 a 50 mi llones de pobres, lo que dejó excluida de 26 a 36
millones de pobres (Vi ll atoro, 2005, pág. 96).
115
El Progresa en México comenzó con aproximadamente 300.000 hogares beneficiarios en
1997. Fue rebaut izado como Oportunidades en 200 I Y durante la administración del
Pres idente Fax amplió sus serv icios a poblaciones urbanas; con lo que, en 2009, ya
abarcaba 5 millones de hogares (BM, Fiszbein, & Schady, 2009, pago 3). Los montos de las
transferencias se ajustaban cada seis meses según la inflación, para evi tar el deterioro del
valor real de la transferenc ia (Villatoro, 2005, pág. 96).
Datos y evaluaciones
Uno de los aspectos distintivos del Progresa-Oportunidades fue su sistema de evaluación de
impacto que consideró métodos cuantitati vos y cuali tati vos para contrastar hipótesis bás icas
para el di seño de los programas de TMC, como su costo-efect ividad en comparación con
otras modalidades de fomento del capital humano, y nutrición de los menores, así como
para detectar los efectos del programa e identificar problemas y situaciones no previstas.
Según datos del BM, el Progresa-Oportunidades tuvo una cobertura de 20% de la población
al igual que Brasil; en ténninos de presupuesto el costo se aprox imaba al .80$ del PIB, al
igual que Chi le, y 20% de consumo medio de acuerdo con el tamaño de los beneficios (BM,
Fiszbein, & Schady, 2009, pago 5)
Como parte de su compromiso de asegu rar un gobierno transparente y limpio, la
administración de Zedillo real izó evaluaciones extensivas del prOb'Tama del Progresa en
colaboración con el Instituto Internacional de Investigación de Al imentos y Política en
Washington (IFPRI).
De las evaluaciones con el IFPRI, los resultados negat ivos fueron que el Progresa
incrementó la tensión social en las comunidades por su sistema de selección y que no
mot ivó ninbTÚn tipo de red istribución al sólo procurar fondos moderados para mejorar los
niveles de salud y escolaridad entre los más pobres.
También se proyectaron diversos resultados positivos como el incremento de matrícula
escolar, el incremento de niñas en secundaria, niños con .07 años ex tra de estudios en
116
promedio, una di sminución del 12% de incidencia de enfenncdad, y el incremento del
consumo de ali mentos en ténninos de calonas y dicta di versificada dentro del anális is de
Hoddinol y Skoufias indicó que ese cambio se al ri buyc al aumento de ingresos generado
por las transferencias y las pláticas que se dieron (Villatoro, 2005, pág. 98).
De los resultados generales de los programas de TMC podemos asegurar que tienen efectos
positivos en el consumo de los hogares y la pobreza. Por ejemplo, algunos resultados
muestran que los beneficiarios gastan más en alimentos y de mejor calidad nutritiva que los
que los no beneficiarios; pero tienen nivel de ingreso y consumo total similares. Otros
resultados revelaron que aunque los padres lleven al centro de salud a los hijos, no siempre
esta mejorado el estado nutricional de los niños, y aunque las matrículas en México
aumenten: 1.9% de O a 5° grado; 8,7% de 6° grado; ,6% de 7° a 9° grado; pero no siempre
se mejora el ni vel de aprendizaje o rendimiento (Shuh z 2004 en (BM, Fiszhein, & Schady,
2009, pág. 17).
IV.S TMC en AL, lección aprendida
Debido a estos resultados medianamente positivos y al interés en los programas que
apostaran a utili zar dinero en efectivo para que los hogares pudieran invertir en la
educación de los niños en los hogares pobres, el Progresa fue copiado en otros países.
En América Latina, específicamente en México y Brasil, los programas de TMC se
convinieron en los mayo res programas de asistencia social e incrementaron su tamaño. Este
tipo de programas también se difund ieron en Bangladesh, Indonesia y Turquía, y como
programas piloto en Camboya, Malawi, Marruecos, Pakistán y Sudáfrica, y hasta en paises
desarrollados como en la ciudad de Nueva York y Washington, D.C. (BM, Fiszbein, &
Schady, 2009, pág. 1). El mapa I y el mapa 2 (anexoA) muestra la multiplicación de los
programas de TMC entre 1997 y 2008 en el mundo.
117
En el cuadro 3 se di viden los programas de acuerdo con el tamaño y objetivo del pr0f:,'Tama,
a ni vel nacional , por población regional y por programas pilotos, con cobertura integral o
sólo educativa:
118
Cuadro 3. Matriz del tamaño y las condiciones de los programas
Tamaño f Condiciones
objetivo del Educación y Salud Sólo Educac ión
programa
Bolsa Familia (Brasil) Bolsa Escola (Brasil)
Oportunidades (M éxico) Jaring Pengamanan Sosial (Indonesia)
Nacional Bono de Desarrol lo Humano (Ecuador)
Familias en Acción (Colombia)
Programa de Avance mediante la Sa lud y
Educación (Jamaica)
Chile Solidario Female Secondary 5ehool Assistance
Nicho Proyecto de mitigación del riesgo social Program (Bangladesh)
(población (Turquia) Japan Fund fo r Poverty Reduclion
objetivo (Camboya)
regional o Education Sector Support Projecl
focalizada) (Camboya)
Basic Education Development Proj ec l
(Yemen)
Programa de Asignación Familiar Subsidio Condicionado a la Asistencia
(Honduras) Esco lar Bogotá lColombia)
Peque ña Cash Transfer for Orphans and Vulnerable Punjab Education Sector Refonn Program
escala/piloto Children (Kenya) (Pakistán)
Atención a Crisis (Nicaragua)
Red de Protección Soc ial (Nicaragua) ..
FUENTE. CompdaclOn de autores en (BM, Flszbem, & Schady, 2009, pag. 5)
De este cuadro, interesante es resaltar la complementariedad de condiciones integrales de
educación y salud que ti enen los programas Bolsa Familia de Brasil , Progresa
Oportunidades de México, Bono de Desarrollo Humano de Ecuador, Fami lias en Acción de
Colombia, yel Programa de Avance Mediante la Salud y Educación de Jamaica; mientras
que los restantes, só lo cond icionan la educación.
Es importante señalar que los programas de TMC son administrados por los ministerios de
bienestar social y organismos independientes vinculados a la presidencia, ejemplo, Brasil ,
119
Colombia, El Salvador, Jamaica, México, Panama y Turquía (BM, Fiszbein, & Schady,
2009, pág. 6).
El prob'Tama de becas escolares Bolsa Escola de Brasil , fue implementado inicialmente por
el gobierno estatal de Campinhas en 1995, y luego en Brasilia. y fue creado para ...
"extender la permanencia e n la educación primaria y secundaria de niños de 6 a 15 años de edad,
matriculados en algun establecimiento de educación primaria o secundaria, y pertenecientes a
famili as con ingresos mensuales per cápit3 de hasta noventa reales; mediante las transferenc ias, el
programa fomenta la asistenc ia a la escuela y procura disminuir e l trabajo infantil" (Vi llatoro, 2005 ,
pág. 90)
Más tarde se reprodujo en otros gobiernos locales hasta reformarse como programa federal
sectorial; Bolsa Alimentacióll , Apoyo de Gas y carta de alimentación fue incluido en el
programa federal Bolsa Familia para central izar la administración de todos los disposi ti vos
de transferencias condicionadas (Rivera, Currais, & Rungo, 2009). Al principio, el
programa no se implementó con enfoque de focalización nacional , hasta que el gobierno
estableció un catastro nacional de familias beneficiarias de programas federales, que redujo
las tasas de fuga de las transferencias (Vi llatoro, 2005).
De este modo, se contrasta con el programa de México ya que consideró un enfoque menos
duro y más gradual en relación de las condiciones, y puso mayor énfasis en la
red istribución que en el capital humano (BM, Fiszbein, & Schady, 2009, pág. 6). Otros los
indicadores del BM mostraron una subcobertura alta por los escasos recursos financieros de
las municipalidades más pobres (Vi llatoro, 2005, pág. 90). Otra peculiaridad negativa fue
su carácter asistencialista y no redistributivo, plasmado en el propósito de sacar a los niños
de las ca lles, en lugar de que estuvieran bien educados. Después de todo, no se niega el
crédito al programa pero no llenó las expectativas de que haya reducido el trabajo infantil;
el propio BM sostuvo que se incrementó la asistencia a la escuela, así como sólo se
disminuyeron las horas disponibles para el trabajo de los niños (Villatoro, 2005, pág. 91).
120
Brasi l se propuso mejorar la complementariedad, efi ciencia y efi cacia de las intervenciones,
creando el PETI en 1999 para la erradicación de las peores modalidades de trabajo infantil
en zonas urbanas. Desafortunadamente el programa tuvo dificultades de infonnación y
metodología para su di seño, Más tarde se propuso incorporarle nuevos componentes
mediante el condicionamiento de las transferencias a la participación de los niños en
programas preventivos y de asistencia llevados a cabo por ONG 's para evi tar costos de
agregar nuevos componentes (ViII.toro, 2005).
El Programa Social de Atención a las Familias en Extrema Pobreza en El Salvador Red
Solidaria surgió bajo el argumento de que una de las herramientas principales para atender
a las familias en extrema pobreza es la foca li zación de las inversiones, con base en un mapa
de pobreza actualizado para cumplir con la calidad, el acceso y la cobertura necesaria (Red
Solid.ri.,2oo5).
El programa constó de tres sub-ramas, la Red Solidaria a la Familia, que incluía
transferencias condicionadas a la madre del hogar, capacitaciones y corresponsabi lidades;
la Red de Servicios Básicos, que buscó fortalecer la oferta de servicios básicos en
educación, salud y nutri ción e incluyó un componente fuerte de infraest ructura; y Red de
Sosteni bilidad a la Familia, con proyectos productivos y microcrédito como herramientas
claves para apoyar a los pequeños agricultores para di versificar sus fuentes de ingreso y
aumentar la producti vidad.
Red Solidaria, estaba divido en dos etapas, en la pri mera de 2005 a 2009, el costo estimado
fue entre USS 150-200 millones, una cantidad menor del aumento en gasto social
recomendado por organismos internaciona les; y una segunda elapa de 20 I 0-20 15 -año en
que se debe cumplir con los ODM-. El Programa incorporaría más hogares hasta beneficiar
a los 220.000 hogares en ex trema pobreza (Red Solidaria, 2005).
La Red de Protección Social (R PS) de Nicaragua se compuso por transferencias monetarias
y otros servicios destinados a incentivar la demanda y a mejorar la oferta en educación, en
seguridad alimentaria y en salud. La transferencia lotal equi va lía a un incremento de 21 %
121
del consumo de las familias, cifra comparada a la asistencia proporcionada por el Progresa
Oportunidades en Méx ico, pero a diferencia de éste, no se ajustaba según las tasas de
inflación (Villatoro, 2005).
Su evaluación reflejó el aumento en los inl,TTcsos, pero también una reducción en los de las
familias no beneficiadas, mostró una caida significat iva en los ingresos de las familias
ajenas al programa, lo que atribuyó a la crisis económica que afectó a las zonas donde se
implementó la RPS. También mostró niveles altos el porcentaje de gastos en alimentos de
las fam ilias del grupo de intervención (70% del gasto total), lo que implicaba que las
transferencias no hayan tenido efectos sustantivos en los indicadores de pobreza (Vi llatoro,
2005).
El programa Familias en Acción de Colombia -paralelo al programa Jóvenes en Acción yel
de Empleo en Acción-, fue aplicado en el marco de la creación en 1999 de la Red de Apoyo
Social (RAS), un di spositivo de TMC para aminorar el impacto de la recesión en los
hogares pobres. Su objetivo fue promover la fonnación de capital humano en niños de O a
17 años de edad de 93 hogares pobres. con un componente de educación que constó de una
transferencia que equivalía al costo directo que supone para las familias mas pobres el
hecho de mandar a sus niños de 7 a 18 años a la escuela; mientras que el componente de
sal ud y nutrición, transferia recursos a familias pobres con niños de O a 6 años de edad,
entregadas a la madre de fam ilia, para autonomizarl a y garanti zar que fuera invertida en el
niño (Villatoro, 2005).
Desde el punto de vista de los mecanismos de focali zación, Familias en Acción atendió
zonas rurales y urbanas no cubiertas por el programa Empleo en Acción, en areas que
cumplían los cri terios básicos de elegibilidad. Este programa logró minimizar los errores de
inclusión porque el 71 % de las familias que ingresó al programa estaba en situación de
indigencia al momento de iniciarse la intervención (Villatoro, 2005).
Todos estos programas han venido adhi ri éndose a la línea trasversal de la preocupación de
que los programas de TMC generarán dependencia, reducción de participación laboral
122
adulta, por ejemplo; sin embargo, diversos estudios revelan que al menos en México, si
generaron di sminuciones en el trabajo infanti l como en Brasil , Camboya, Ecuador y
Nicaragua, donde también las transferencias ayudaron a suavizar el consumo durante las
crisis (BM , Fiszbein, & Schady, 2009, págs. 16- 17)
Evidentemente existen tan tas similitudes en el diseño de estos y otros programas que
recientemente han sido enl istados por la CEPAl; sin embargo, tal vez en otra investigación
se haga un análisis comparat ivo de ellos, y en especial de su elemento condicional
particular así como de su mecanismo de salida de programa, dos temas importantes para la
investigadora y de trascendencia para el estudio de las polí ticas púb licas como un curso de
acción para resolver problemas públicos, al sobrepasar la operatividad de programas y
como una línea Iransversal que une, la interacción de los sujetos sociales y políticos, las
relaciones de poder nac ionales e internaciona les, y los recursos tanto del Estado como de
los organismos e instituciones de la C ID.
123
CONCLUSIO ES
En el compromiso y In preocupación de analizar el papel de la cooperación internacional
para la reducc ión de la pobreza e identificar si la fonnulación del Progresa fue sugerida o
influenciada por las recomendaciones del BM y del BID, se concluye que:
• Al superar las crít icas hechas a las dimensiones de la cooperación in ternacional del
siglo pasado, la CID se legitima como un mecanismo liberal de eficiencia
económica y conveniencia politica racional de la comunidad internacional para
cooperar frente a un problema global como la pohre-la intergeneracional,
• Influida por la globa li zación, la C ID se ha redefinido como un servIcIo a la
gohemabilidad, la seguridad nacional, a la reciprocidad e interdependencia
internacional generando compromisos, oportunidades, prestigio, y lecciones de
politicas, a partir de las nuevas configuraciones del orden politico y económico
mundial,
• El papel de los agentes de la cooperación internacional en la fonn ulación de una
política pública para resolver la pobreza, se legitima mientras las instituciones
internacionales imperan como mediadores y conciliadores de acuerdos y acciones
de los mismos agentes de la CID, mientras que las IFI se fundamentan en la
capacidad consejera del régimen internac ional que controla la CID, y también con
su habilidad impositiva desde la consultoría, no sólo para dirigir la política social de
sus miembros en la búsqueda de la solución de la pobreza y la desif,rualdad, sino
también para al inearlos a la tendencia económica y política más conveniente para el
desarrollo económico del sistema de naciones capitalistas,
• En este sentido, la investigación reco noció la manera en que el proceso
administrati vo presidencial zedi lli sta inauguró una política socia l y estrategias que
preponderaron derechos de la Constitución Mexicana como la salud, la educación
124
básica, la alimentación adecuada y la protección a la infancia, para legitimar al
sistema de mercado in ternacional ,
• Queda claro que los agentes de la CID han establecido nuevas relaciones de poder
sobre los fundamentos instituciona les internacionales liberales, construidos y
fundamentados en las recomendaciones internacionales de las redes de cooperación
y de las IFI , en particular, por lo tanto esta investigación logró dejar ver la relación
de influencia que las recomendaciones internacionales del BM Y del BID
cimentaron en las estrategias del Progresa, mismas referidas en el cuadro 4:
Cuadro 4. Comparativo de las estrategias plasmadas en los
documentos del BM, del BID. de Levy y del Progresa.
Aerall IN\' EIIMOl'o' , . SAum .:DUC"CIÓN (N.-QQUE DE TM n lC FOCA ', IZACIÓN
CA PrrAI, GtSERO
II UMANO
I'RQGRJ!SA X X X X X X X
DIIl X X X X X X
D." X X X X
1. t:\'\'I B~ 1 X X X X X X X
FUENTE: Elaboración propia.
Sobre la Inversión en Capital Humano:
./ El BID, reconoció la importancia de la invers ión en educación y condiciones
sanitarias para elevar el ni v~l de vida de Jos individuos pobres .
./' El BM propuso la fonnación de capital humano, porque pennite que los pobres
aprovechen las oportunidades de obtención de ingresos a consecuencia del
crecimiento económico .
./ Levy propuso que después de mejorar la salud y condición nutricional de los pobres,
se podría invertir en el capital humano, para poder traducirlo en generación de otros
beneficios aparte de la generación de ingresos.
Sobre Salud:
./ El BID consideró que el servicio de salud deberla ser un componente estratégico
clave de los gobiernos para mejorar la situación de los pobres
125
./ El BM recomendó que el sector salud debería destinar recursos a la atención
preventiva para favorecer directamente a los pobres;
./ Levy argumentó que un ni vel mínimo de salud incluida en un paquete de servicios
básicos serviría para que los pobres pudieran invertir entonces en capital humano,
efectuar migración, y participar en el mercado de trabajo, en la innovación etc.
Sobre la Educación:
./ El BID argumentó que solo los individuos con buen nivel de educación podrían salir
de la situación de pobreza, porque incrementarí a su capacidad productiva, se
reducirían las brechas por especialización, mejoraría la captación de ingresos. y al
aumentaría la competitividad para beneficiar a la economía del país .
./' El BM aunque no lo recomienda ex.plícitamente en su infonne, tiene un
acercamiento a esta estrategia cuando afinna que la educación si detennina la
productividad del trabajador .
./ Levy, sostuvo que la educación eleva el nivel de oportunidades para los pobres en el
mercado laboral, y específicamente en las mujeres para mejorar la salud, nutrición y
educación de los hijos, así como control de fertilidad de la mujer.
Sobre el enfoque de Género
./ El BID recomendó políticas que aumentasen la productividad de la mujer en el
mercado laboral y su capacidad de criar hijos educados y sa ludables; así como su
acceso a recursos económicos, y la eliminación de su segregación y su
discriminación .
./ BM reconoció que la situación de la mujer pobre es peor aún que la de los hombres
pobres. Y tanto el BM como Levy enfatizaron la educación de las mujeres pobres
porque reduce la mortalidad infant il , mejora la nutrición y salud de la fami lia.
Sobre las TM
.¡' El BID recomendó que los gobiernos podría tener un esquema de transferencias
siempre y cuando dicho esquema tuviera un componente de inversión para
126
potencia li zar el incremento de ingresos de las familias en extrema pobreza y
pennitir que funcione como incentivo para salir de la pobreza .
./' El BM recomendó proteger a los pobres con una ayuda inmediata basada en
transferencias de ingresos en tanto no se pudieran beneficiar de mayores
oportunidades de aumento de ingreso o de los servicios sociales que ofrece del
gobierno .
./' Levy, recomendó una transferencia directa de efectivo a los pobres, cuyos recursos
deberían utilizarse para la invers ión de la educación primaria y educación técnica
que les diera a los pobres las oportunidades de ganar ingresos, en vísperas de salir
de su situación de pobreza .
./' Ninguno expresa descriptivamente que las trasferencias debieran ser forzosamente
condicionadas, sin embargo, cuando establecen la necesidad de un componente de
" inversión" para las transferencias en efecti vo, se fija la pauta característica de
condicionarl as.
• Hacer esta investigación pennitió la comprensión del estudio de las políticas
públicas en el sentido de iden tificar una de las principales razones de ser del Estado,
en tanto rector del orden político y social y como productor de mecanismos para
solucionar los problemas públicos y brindar oportunidades que benefi cien los
intereses de los individuos de la sociedad.
• En part icular, al estudiar una política social, queda claro el interés de desarro ll ar un
análisis que sirva para la construcción de esos cursos de acción dirigidos al
bienestar de los ind ividuos, pero no sólo para legitimar las acciones del gobierno,
sino para plantear que los di scursos po líticos y la reputación internacional no
siempre se traducen en disminución de desigualdad, o mayor calidad de vida y
bienestar de los habi tantes de un país.
• En este sent ido, la investigación se detuvo a observar que cuando la pobreza rebasa
los limites territoriales y ll ama la atención púb lica internacional , es porque se
encuentran implícitos otros propósitos que agili zan los mecanismos y recursos
127
derivados para resolverla, es decir, remediarla es un medio para alcanzar otros
objetivos como la legitimación de un sistema politico y/o económico, la seguridad
nacional y/o la estabilidad económica mundial , entre otros.
• Los resultados de la investigación muestran que el modelo planteado en las
recomendaciones del BM y del BM para mitigar el problema de la pobreza
intergeneracional , inversión en capital humano, educación, salud , y nutrición,
enfoque de género, focalización, y condicionamiento de las transferencias
monetarias, j ustamente son un conjunto de estrategias que apuntan hacia el
desarro llo social y también al desarrollo económico nacional y mundial con el cual
todo el sistema capitalista lograría vo lver a legitimarse.
• Con esta investigación se pudo contribuir, como postulante al título de maestra en el
estudio de las políticas públicas, con un estudio de caso sobre la infl uencia de los
agentes de la cooperación internacional y en específico de las IFI, en la alineación
de la política social mexicana a la del sistema mundial, y en la producción de un
programa que adoptó las "mejores práct icas" dirigido a reducir la pobreza
intergeneracional.
• Aunque los beneficios de dicha alineación sean pocos, e incluso tenga resultados
paradójicos a los objetivos planeados originalmente, es un hecho que la apertura de
comunicación e infonnación entre las redes de transferencias de po líticas ha
faci li tado la tarea de los gobiernos nacionales y los diseiladores de políticas públ icas
para mover recursos tanto técn icos. institucionales y fi nancieros para resolver el
problema de la pobreza y otros problemas públicos. Sin embargo, es prioritario
ex igir urgentes evaluaciones prospect ivas, entendidas como ese estudio sobre las
condiciones tecnicas, cient íficas. económicas y sociales de la realidad futura para la
implementación de cualquier polí tica transferida o influenciada por estos y otros
agentes de la CID.
128
• Los resultados de esta investigación abren la puerta a futu ras investigaciones que
pretendan explorar más sobre la hechura de la política social en países asiáticos, por
ejemplo, que recientemente emergen dentro del grupo de las mayores economías del
mundo. Valdria la pena plantearnos nuevas hipótesis para descubrir si el desarrollo
económico que las caracteriza va de la mano del desarrollo social, que al menos en
la teoria, se considera óptimo y elemental.
129
De acuerdo con lo concluido se propone que:
Ya que la CID está cargada de elementos impositivos, se alega que los préstamos de la
cooperación internacional no atropellen la oportunidad de crecimiento económico de los
países que los piden, por tanto se sugiere que:
./ los países en desarrollo no queden expuestos a endeudamientos y competencias
internacionales desiguales en la urgencia de alinearse a las tendencias
económicas internacionales.
Existen pruebas sólidas del impacto positivo de las TMC en la reducción de la pobreza a
corto y largo plazo, si n embargo. sus límites de cobertura, atención de ot ras necesidades,
efectos adversos en casos de cris is, dependencia de los beneficiarios, transitoriedad,
diferentes resultados segun el contex to institucional y la política social del país en el que se
implementen, entre otros; se sugiere que:
./ los programas de TMC coexistan y se complementen con otros programas, en
lugar de sustituirlos, para que también se ocupen de hogares de dist intas
características.
A cas i catorce años del Progresa, el régimen de bienestar mexicano regresivo y excluyente
se caracteriza por fragmentar a la sociedad y estar atrapado entre un pasado en decadencia y
la constan te actualización de las nuevas prácticas sociales, mismas que han impedido que el
gobierno y sus políticos consideren confeccionar e implementar una política social que
el imine la pobreza intergeneracional por completo. Por ello, se sugiere que:
./ en la confección de una po litica social nacional no sólo se tomen en cuenta las
mejores prácticas, sino también las lecciones negativas, para hacer que la
política soc ial alcance bri ndar bienestar a los individuos, y no se convierta en
una maquilla que produce en automático programas y proyectos,
endeudamientos y créd itos que no logran eliminar el problema, sino más bien
moderarla.
/
"
/ "
130
Anexos
Anexo A:
Mapa 1. Programas de TMC en 1997
• \ 1 ,0·
Mapa 2. Programas de TMC en 2008 _.
FUENTE: Banco Mundial en (BM, Fiszbcin, & Schady, 2009. pág. 4)
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.. , ,': " . "'.. :,'
131
Anexo B
Estimada Violeta:
Lamento comentarl e que este tipo de documentos, no son de dominio publico, s610 son de uso interno, corno lo podrá usted ver en el prinl screen que le anexo como Imagen.
Para más infonnaci6n y/o ayuda puede escribir al Centro de Infom18ción pública del BID en la sede: [email protected]
Saludos.
Bauti sta Espinosa, Ivan Rodrigo [email protected]
111"1" , ,,, .. ,, ... ,, ,r< ",,, .. '. ,,, ,o-", • , • !!"
..... ---- ... • • I , . ~.-.
INTER-AM.ERJCAN O[V!LOPMENT BANK OOCVMENT HOT FOR PUBLIC VSE
REGIONAL OPERA1l0NS DEPARTMENT 2
Country Paper
7 fEBRUARY lOel
I MEXICO I
132
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![OBRA: “PAVIMENTO DE HORMIGON EN CALLES DEL B° SAN … · IW ÁW % C tasante se considerará prefijado. fjjn fe]! W ... cunetas integrales, la losa de hormigón tendrá un espesor](https://static.fdocuments.co/doc/165x107/5e03401ad9e2ea2f20427556/obra-aoepavimento-de-hormigon-en-calles-del-b-san-iw-w-c-tasante-se-considerar.jpg)
