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Libro Blanco del Agua en España

4. LOS FUNDAMENTOSPARA UNA NUEVA

POLÍTICA DEL AGUA

Expuestos en capítulos anteriores la situación de losrecursos hídricos en España, sus rasgos definitorios,los principales problemas planteados, y las deficien-cias detectadas para su mejor gestión, cabe indagarahora en algunos fundamentos conceptuales que pue-den inspirar u orientar la construcción de la política deaguas del próximo futuro.

Para ello se comenzará examinando el propio concep-to de política hidráulica, se analizará la crisis del lla-mado modelo tradicional, que ha venido inspirandoesta política desde comienzos de siglo, y se expondránlos fundamentos jurídicos, ambientales, económicos,sociopolíticos y técnicos que, razonablemente, puedeninspirar las actuaciones del porvenir.

4.1. EL CONCEPTO DE POLÍTICAHIDRÁULICA4.1.1. Política hidráulica y política del aguaTradicionalmente - y por las razones que se han apun-tado en otros epígrafes de este libro - la política

hidráulica se ha expresado mediante planes de obras,en una asociación tan estrecha que ambos conceptoshan llegado a parecer equivalentes. El propio términohidráulica alude a almacenamientos y conduccionespor las que circulan fluidos, y transmite una visiónmecanicista, física, del problema.

En efecto, la expresión política hidráulica se acuñaentre nosotros a finales del siglo pasado cuando el paísera mayoritariamente agrario y estaba sumido en unafuerte crisis política, económica y social. Como ya seapuntó, el acento se pone en la intervención directa delEstado en la construcción de presas y canales conobjeto de poner en regadío la mayor cantidad posiblede superficie agrícola, tras constatar la imposibilidadpráctica de que la empresas particulares y los propiosagricultores pudieran llevar a cabo estas grandes reali-zaciones, aún con ayudas indirectas por parte delEstado.

Se produjo, pues, una casi total vinculación entre elconcepto de política hidráulica y la ejecución de obrashidráulicas (presas y canales) para desarrollar losregadíos, y esa vinculación, explicable y deseable enaquel momento histórico, se ha mantenido a lo largodel tiempo, ensombreciendo la importancia del restode acciones que podrían ser incluidas dentro de esteconcepto, y considerando accesoriamente el estudiode los efectos económicos o ambientales de las diver-sas actuaciones, y el resto de posibles instrumentos deactuación en materia de aguas.

En definitiva, cabría afirmar que esta idea tradicionalde la política hidráulica ha supuesto una simplifica-

ción del término, por cuanto tradicionalmente se hacentrado en un objetivo preponderante y casi exclusi-vo (máxima ampliación del regadío), a cuyo serviciose ponía casi un único instrumento (ejecución deinfraestructuras hidráulicas). Así, la política hidráuli-ca se ha identificado, básicamente, con la planifica-ción y ejecución de obras hidráulicas, minimizandoen general los aspectos de gestión de los recursoshídricos, en el sentido que se acaba de exponer. Estaidea general conlleva, desde luego, alguna simplifi-cación y presenta importantes excepciones básica-mente ceñidas a los territorios más áridos donde,como consecuencia de su mayor escasez, los meca-nismos organizativos e institucionales se han desa-rrollado mucho más y han jugado, histórica y socio-lógicamente, un papel decisivo.

En todo caso, la crisis de estos conceptos tradicionalesque ya se han sugerido, y a los que nos referiremoscon mayor detalle en este capítulo, hace imprescindi-ble extender el concepto de esta política, dando lugara una nueva concepción que integre formas deseablesde desarrollo con la conservación del medio ambien-te: el desarrollo sostenible, concepto que más adelan-te se discute con mayor detalle. Como se verá, el con-cepto de desarrollo sostenible requiere invertir, enbuena medida, el sentido de las vinculaciones entredesarrollo y recursos naturales. Se trata de buscar unaarmonización y complementariedad de intereses,manteniendo el equilibrio entre el crecimiento econó-mico y los límites y capacidades del propio entorno, afin de posibilitar no los mayores rendimientos inme-diatos, sino el bienestar de los ciudadanos en el medioy largo plazo.

Para acercarse a la consecución de estos complejosobjetivos es preciso reformular el concepto tradicionalde política hidráulica conduciéndolo hacia el más glo-bal de política del agua, y entendiendo por tal políticael conjunto de acciones de las administraciones públi-

cas, a distintos niveles y en diversos ámbitos, queafectan al desarrollo, asignación, preservación y ges-tión de los recursos hídricos.

Desde luego, es obvio que cualquier individuo, grupoo asociación puede tener opiniones y actitudes distin-tas relativas a tal política, pero es conveniente referir-se a la política del agua vinculándola estrictamente alas actuaciones de los poderes públicos, pues ha desuponerse que éstos expresan la voluntad mayoritariadel cuerpo social.

Debe notarse que hablamos de acciones, de hechos, yno de ideas o declaraciones de intención. Desde luegoque los hechos, en política, han de basarse en ideassubyacentes, y deben obedecer al desarrollo de unaprevia reflexión intelectual, pero, lamentablemente, ha

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sido frecuente que tales reflexiones -producidas en elcampo del agua con gran intensidad desde hace déca-das-, y los pronunciamientos conceptuales y normati-vos a que han conducido, no se han visto reflejados enla realidad cotidiana de las actuaciones públicas sobreel agua. Un claro y contundente ejemplo de esta diver-gencia entre teoría y praxis ha sido siempre el de lalegislación española de aguas, y en particular la Leyde 1985, que, tras 15 años de su promulgación, aúnestá, en buena medida, por aplicar.

Por otra parte, la referencia a actuaciones de los dis-tintos poderes públicos conduce directamente al pro-blema de la integridad y unicidad de tales políticas, odicho de otra forma, al problema de la coordinación

administrativa. Como es lógico, la construcción abs-tracta jurídico-administrativa de nuestro ordenamientoha de asegurar tal integridad y existencia de principiosunificadores. Sin embargo, en la realidad, los objeti-vos y acciones de las distintas administraciones ypoderes del Estado no están, con frecuencia, coordina-dos. Incluso dentro de una misma administración pue-den darse tales divergencias, y, más aún, un mismoorganismo puede estar desarrollando simultáneamenteacciones con objetivos contrapuestos entre sí.

Esta falta de coordinación y multiplicidad de objeti-vos es una cuestión importante en el estudio de lapolítica del agua. Desde luego que éste no es unfenómeno reciente ni exclusivo del caso español,pero la organización administrativa del Estado de lasAutonomías, y sus a veces confusas relaciones com-petenciales, ha añadido una mayor complejidad y hafavorecido la dispersión - cuando no la abierta oposi-ción - de objetivos y de normas territoriales y secto-riales, tal y como se ha puesto de manifiesto en otrosepígrafes de este documento. El mecanismo previstoen nuestro ordenamiento para esta coordinaciónadministrativa territorial y sectorial es el de la plani-ficación hidrológica, pero tanto la novedad de estatécnica como la falta de experiencia en su aplicación-apenas ahora comienzan a regir los primeros planes-no permiten aún pronunciarse sobre cual será su ver-dadera eficacia.

Resulta, pues, llamativo que las mayores críticas a estafigura se centren en subrayar su complejidad tecno-

crática, sin reparar en la muchísimo mayor compleji-dad jurídica, competencial, y de intereses políticos yterritoriales que una planificación prudente, razonabley consensuada podría integrar y superar, tal y comoalguno de los Planes Hidrológicos recientementeaprobados ha puesto ya de manifiesto. Habrá ocasiónde referirnos con detalle a estas importantes cuestio-nes, a los problemas de coordinación, y a las posibili-dades e instrumentos que podrían hacerla posible.

4.1.2. La naturaleza institucional de la política

hidráulica

Generalmente, todas las cuestiones relacionadas conel agua han tenido siempre un carácter marcadamenteinstitucional. El agua ha sido un elemento sometido afuerte regulación, en mayor medida que otros recursosy bienes, y especialmente en las zonas en que no eraabundante. Ello ha dado lugar a que las leyes, normasy estructuras administrativas hayan influido más quela iniciativa de los particulares o las fuerzas del mer-cado, en el resultado final que ahora se observa en elaprovechamiento de los recursos hídricos.

La preocupación por regular el recurso puede expli-carse por su carácter de bien absolutamente necesa-rio para el desarrollo de la vida y, en particular, parael desarrollo humano, lo que le da un valor simbóli-co y social que lo diferencia de otros bienes de con-sumo y factores de producción. Por otro lado, laausencia de los elementos propios del mercado -conalgunas muy interesantes excepciones históricas-puede justificarse por el hecho de que su renovaciónse produce de forma natural y periódica, y por la per-cepción de relativa abundancia o, al menos, de laexistencia de caudales globales excedentarios enrelación a las necesidades existentes, si bien estasituación ha ido cuestionándose cada vez más a lolargo de este siglo, especialmente en las zonas áridaso semiáridas, a medida que la escasez ha ido hacién-dose más palpable.

Quizá por ello, en la política hidráulica desarrolladabajo las premisas y circunstancias anteriormenteexplicadas, se daba por supuesto que las actuacionesde fomento de infraestructuras hidráulicas estaban jus-tificadas desde el punto de vista económico, aunqueexplícitamente no formaran parte de los proyectos losestudios justificativos de las inversiones a realizar porel Estado, limitándose aquéllos normalmente a desa-rrollar las soluciones propuestas desde los puntos devista legal e ingenieril en el entendimiento -por otraparte correcto en la mayoría de los casos- de que elbalance socioeconómico resultaría favorable. En uncontexto de autarquía económica las demandas deincremento de regadíos se percibían por todos comoindudablemente legítimas, y la fijación desde los 50del crecimiento económico como objetivo nacional nohizo sino reforzar esta percepción.

La normativa legal ha sido y es un instrumento deter-minante en la política hidráulica. Pero hay que tener encuenta que buena parte del contenido del derecho deaguas tiene un significado económico, por cuanto quese refiere al establecimiento de un marco en el que sedesarrollan las actividades y el comportamiento eco-nómico de los individuos y de las empresas. Por tanto,

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Los fundamentos para una Nueva Política del Agua

la mayoría de los criterios y objetivos del derecho deaguas tienen consecuencias económicas inmediatas.

En España, esta regulación legal de los usos del aguatiene, como se ha mostrado, una muy larga tradición.El Estado moderno como titular de las competenciasrelacionadas con el agua y como gestor del dominiopúblico hidráulico ha sido quien ha definido y admi-nistrado el derecho al uso del agua. Así, la Ley deAguas de 1879, y su precedente la Ley de 1866, hansido las normas básicas del derecho de aguas enEspaña. En ellas se declaraba el carácter público de lasaguas superficiales cuyo uso se regulaba por el proce-dimiento de concesión administrativa. La vigente Leyde 1985 ha seguido en esta línea, incluyendo tambiénlas aguas subterráneas en el dominio público hidráuli-co e introduciendo nuevos aspectos, especialmente losrelativos a la planificación hidrológica, que persiguenracionalizar y sistematizar las decisiones de políticahidráulica.

En lo que se refiere a la estructura administrativa,desde los años veinte existe en España una organiza-ción descentralizada basada en las ConfederacionesHidrográficas. En estos organismos territoriales, dealguna manera, se delegaron las competencias delEstado en política hidráulica, con objeto de adaptar laorganización administrativa a la realidad que deman-daba la gestión unitaria y funcional del agua, respe-tando para ello la cuenca hidrográfica como ámbitoespacial de actuación. El importante papel jugado porestos Organismos, con sus luces y sombras, será exa-minado en el correspondiente epígrafe, junto con lafundamental cuestión de las Comisarías de Aguas,verdaderas titulares de las soberanas potestades admi-nistrativas en materia de aguas, y que desde su crea-ción tuvieron, por su propia naturaleza, una visiónmucho más vinculada a la gestión y administración delos recursos hídricos que a la ejecución de obras.

Aunque a partir de los años cuarenta se acentúa elcarácter centralista del Estado, las ConfederacionesHidrográficas que en aquella época existían siguieronsiendo los instrumentos para llevar a cabo una políticahidráulica, muy orientada en esta época hacia laexpansión de las obras hidráulicas. Hay que esperarhasta finales de la década de los sesenta para que seinicie un movimiento tendente a devolver a lasConfederaciones una mayor autonomía y el papel deorganismos integradores de los intereses de los usua-rios de los distintos aprovechamientos, que tuvieronen su origen. No faltan, por otra parte, opiniones queconsideran que la Administración hidráulica no tieneuna organización adecuada, acusándola de ineficaz, deestar demasiado burocratizada, destecnificada y de notomar suficientemente en consideración los intereses

de los usuarios, lo que en un contexto legal de fuertecontrol administrativo de las aguas sería, a juicio desus críticos, un problema especialmente preocupante.Volveremos sobre esta fundamental cuestión más ade-lante.

Por otra parte, y como ya se ha reiterado, la nueva orga-nización del Estado hace que existan ahora importantescompetencias repartidas entre la AdministraciónCentral y las Administraciones Autonómicas, aparte deotras propias de la Administración Local. Esta situa-ción, relativamente nueva por cuanto que deriva de laConstitución de 1978, introduce un elemento adicionala tener en cuenta en los planteamientos actuales de lapolítica hidráulica y la orienta hacia una vía de partici-pación y coordinación entre las distintas instanciasterritoriales. En efecto, algunas iniciativas de lasAdministraciones Autonómicas pueden tener una granrepercusión sobre la ordenación de los recursos hídricosy condicionar decisiones que corresponden al ámbitocompetencial del Estado, y viceversa.

Un último aspecto que vale la pena señalar y que insis-te en el carácter institucional de la utilización deldominio público hidráulico, en este caso por el lado dela demanda, es la exigencia que impone la vigente Leya los usuarios de una misma toma o concesión, deconstituir una Comunidad de Usuarios. Este hechosignifica un fuerte respaldo a una figura secular deautoadministración en el derecho de aguas español,tradicionalmente regida por usos y costumbres.Dichas entidades tienen ahora el carácter deCorporaciones de Derecho Público, adscritas a losOrganismos de cuenca y, además de velar por el cum-plimiento de sus Estatutos y Ordenanzas, deben vigi-lar por el buen orden del aprovechamiento.

Como puede verse, disposiciones legislativas, marcosreguladores, estructuras administrativas, organizacióndel Estado, asociaciones de usuarios, usos y costum-bres… elementos todos que subrayan este fuertecarácter institucional, lo intensifican mucho más queen otras políticas económicas, y han hecho a la políti-ca del agua menos interesada por los mercados y losprecios que por el contexto institucional, tal y como seha puesto de manifiesto reiteradamente en la literatu-ra. (v., p.e., Ciriacy Wantrup [1967]; Aguilera [1995a];Maass y Anderson [1978]).

Tales influencias institucionales son, a su vez, tandiversas, generalizadas, dispersas en el tiempo y elalcance, tan difíciles de identificar y valorar, y tanrelacionadas con las preferencias políticas y las expe-riencias y sesgos personales del que las estudia, queasí como existen abundantes trabajos descriptivos desu funcionamiento (baste recordar, p.e., los numerosostrabajos publicados sobre las Confederaciones,

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Comisarías y Administraciones hidráulicas), no es fre-cuente que se aborden análisis organizativos y funcio-nales que diseccionen tal complejidad desde una pers-pectiva analítica (siguiendo el ejemplo anterior, análi-sis estructurales con propuestas organizativas viablesy eficaces, que concluyan en la forma de reformar ymejorar estas administraciones).

Cuando, en ocasiones, estas propuestas se han formu-lado, suelen adolecer de planteamientos ingenuos,parciales, y simplificadores de la realidad, cuando noabiertamente pueriles, como la pretensión de que losproblemas de la Administración hidráulica se puedenresolver incorporando personal con ciertas titulacio-nes. Es cierto que resulta deseable extender las espe-cializaciones presentes en la Administración del agua(y ciertos pasos se han dado en este sentido), pero estono supone, en modo alguno, garantías de mejora si nova acompañado de otras medidas organizativas demucha mayor complejidad y calado.

Así pues, ninguno de los análisis institucionales secto-riales realizados - aún desarrollados con el mayorrigor - se ha mostrado enteramente omnicomprensivode esta complejidad organizativo-institucional. Es elcaso, p.e., del régimen de asignación de las aguas enlos territorios de escasez, en los que el carácter vital deeste recurso ha generado un sistema de funcionamien-to real que en modo alguno puede ser plenamenteentendido con el mero estudio de las normas que loregulan.

4.1.3. Nuevos conceptos y planteamientos

Las nuevas cuestiones relacionadas con el agua quehan ido surgiendo en los últimos años, y a las que seha hecho referencia en los capítulos y epígrafes ante-riores, han dado lugar a un nuevo contexto en el que serequieren nuevas bases sobre las que replantear lapolítica de aguas del futuro.

Además, su carácter fuertemente institucional, puestode manifiesto anteriormente, exige una contemplaciónglobalizadora y multifacética en la que tecnología,derecho, economía y sociología se entrecruzan y con-vergen.

De igual modo, el carácter institucional conlleva laposibilidad de distintas orientaciones conceptuales eideológicas, y en los nuevos planteamientos sobre lafunción de las instituciones en la política hidráulica secombinan unos de carácter más intervencionista quedefienden la extensión de la acción del Estado a nue-vas áreas (por ejemplo, el control sobre la calidad delagua en los cauces, o sobre la reserva efectiva dedeterminados cantidades de agua como valor medio-ambiental), con otros de carácter más liberal que con-

sideran que el agua es sobre todo un bien productivo.De ahí el interés por estudiar los aspectos económicosde las acciones incluidas en la política hidráulica, entemas tales como el perfeccionamiento de los análisiscoste-beneficio de las inversiones públicas en obrashidráulicas, la búsqueda de procedimientos que apro-ximen tarifas y costes, el análisis sobre el papel de losprecios y el mercado en el reparto del agua, etc. Losresultados de estos análisis cuestionan con frecuenciala racionalidad económica de determinadas actuacio-nes públicas, y abren el debate sobre la convenienciade mantener o no ciertas regulaciones.

Gran debate, pues, político y social, en el que se ahon-dará más adelante, y que se inserta plenamente en lacrisis del modelo tradicional, a la que nos referimos enlas próximas secciones.

4.2. LA CRISIS DEL MODELO TRADICIONAL

No puede formularse un correcto diagnóstico de lasituación del presente, ni, en consecuencia, es posibleningún planteamiento bien fundado para el futuro, sinel conocimiento de lo que se ha venido en llamar elmodelo tradicional de la política hidráulica, y la refle-xión sobre sus claves y significado histórico.

En los epígrafes que siguen se pasará revista a estascuestiones exponiendo los antecedentes y coyunturashistóricas más relevantes desde el pasado siglo, paraanalizar posteriormente los rasgos definitorios de laactual situación, la persistencia en ella de los rasgosdel pasado, y las profundas fallas abiertas en algunosde sus viejos axiomas.

Se concluirá planteando, de forma inequívoca, lanecesidad de un replanteamiento en nuestra percep-ción de los problemas del agua, y de profundas refor-mas en los objetivos y medios con que estos proble-mas han venido abordándose en nuestro país.

4.2.1. Antecedentes y coyunturas

históricas

Para mejor comprender lo que se viene llamando elmodelo tradicional de la política hidráulica, y lasrazones concurrentes que han desembocado en su cri-sis, es conveniente situar la mirada en la segundamitad del pasado siglo, en que se produce la germina-ción intelectual que daría lugar a este modelo, y seconfiguran los que serían sus rasgos básicos, perpe-tuados en lo sustancial hasta el momento presente.

Este siglo es, a su vez, heredero de una muy rica his-toria anterior, que extiende sus raíces hasta la despa-

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trimonialización medieval, ya estudiada en el contex-to de los antecedentes jurídicos del derecho al uso delagua.

4.2.1.1. Las iniciativas particulares de la segunda

mitad del siglo XIX

Situándonos, a la hora de presentar este breve apuntehistórico, en el siglo XIX, podemos decir que el desa-rrollo hidráulico se inicia, en la mayor parte deEspaña, bajo el supuesto implícito de una sobreabun-dancia del recurso en la naturaleza para los usos exis-tentes, aunque con escaseces coyunturales en períodosy lugares determinados, lo que da lugar a una serie deincipientes actuaciones de regulación y de transportedel agua (sobre todo, presas y canales) propiciadas porlas necesidades de los particulares.

Para hacer frente a estas necesidades, en una etapaprevia que podríamos considerar extendida a lo largode la segunda mitad del siglo XIX, las actuacionescorresponden fundamentalmente - aunque en generala pequeña escala y con altibajos - a la iniciativa priva-da. El papel del Estado se limita, en esta época, a apor-tar seguridad a los usuarios mediante un régimen favo-rable de utilización de agua, estableciendo cánones acobrar por parte de las empresas promotoras de obrashidráulicas a los beneficiarios de las obras, y otorgan-do beneficios fiscales o subvenciones. Los intentospara que la actuación del Estado no fueran sólo defomento se veían, por otra parte, limitados en la prác-tica por los problemas financieros de éste y su bajonivel de inversiones, y por otros problemas tales comolas dificultades planteadas, en el ámbito local, por losaprovechamientos ya instalados, que impedían unejercicio efectivo de la titularidad estatal.

Finalmente, la crisis agraria que había reducido lacapacidad inversora del sector, además de los proble-mas citados, condujo a que esta política tuviera escasaefectividad de cara a la extensión de zonas de riego,principal objetivo de las iniciativas de este período.Debe señalarse, no obstante, que hubo matices dife-renciales a lo largo de este proceso histórico entre losdistintos territorios, en concreto entre la meseta y ellitoral levantino, y aún dentro de este ámbito espacial,entre Cataluña y Murcia, por ejemplo.

En este período, están todavía consolidándose las for-mas de apropiación del agua (derecho de uso o de pro-piedad) y otros aspectos jurídicos importantes, comolas relaciones entre los derechos que se derivan de laadquisición de una parcela y los relativos al acceso alagua que la riega, existiendo tanto situaciones de vin-culación como de separación entre ambas (debe notar-se la importancia que tiene esta cuestión, pues las vin-

culaciones tierra-agua son un pilar del ordenamientoposterior, y una cuestión muy recientemente replante-ada en la moderna discusión sobre la titularidad priva-da y los posible mercados del agua). En este periodose promulgan las leyes de aguas de 1866 y 1879,vigente esta última durante más de un siglo, hasta queen 1985 entra en vigor la actual Ley.

4.2.1.2. La necesidad de intervención pública y el

fomento de los riegos por el Estado

La escasa trascendencia práctica de los instrumentosutilizados hasta entonces, junto al sentimiento de cri-sis y de necesidad de búsqueda de soluciones a losproblemas nacionales que eclosiona en el 98, hicieronque, sin variar las ideas fundamentales respecto a losaprovechamientos del agua, se popularizara un con-cepto de política hidráulica en el que se propugnabauna intervención más directa del Estado. A este hechocontribuyó también la percepción de la escasa capaci-dad existente en la estructura productiva española paraafrontar, con alguna probabilidad de éxito, los retosque la creciente implantación de la dinámica propia dela economía de mercado suponía para la agricultura, yque en los países más avanzados de Europa ya se habí-an asumido. En concreto, si no se ejecutaban impor-tantes infraestructuras hidráulicas para transformaráreas de secano en regadío, difícilmente se podríacompetir en los mercados de productos agrarios. Laenvergadura de estas actuaciones indujo a recabar elauxilio del Estado, y configuró los fundamentos delregeneracionismo.

Hay que resaltar que para los principales defensoresde esta política, la justificación de la intervención delEstado para que desarrollara una política hidráulica degran calado estriba, en primera instancia, en la necesi-dad de resolver los problemas económicos y de atrasosecular en que estaba sumiéndose España. Para cubrireste objetivo, y con admirable audacia y percepción delos problemas de su tiempo, Joaquín Costa centra suatención en el sector agrario y en la mejora de su pro-ductividad, lo cual puede y debe alcanzarse mediantela aplicación del agua para regadío (Costa, 1880). Trasla crisis del 98, el movimiento regeneracionista preco-niza una revolución en la economía nacional, en lacual autoabastecerse es un fin esencial. Para tal fin elcampo español tiene que producir mucho más, convir-tiéndose la agricultura en la base de la economía espa-ñola (aportando al PIB del orden del 60%).

En opinión de Costa y los regeneracionistas, al tenerEspaña una economía fundamentalmente agraria, elobjetivo de aumentar la riqueza nacional requeríasobre todo aumentar la producción agrícola, para locual consideraban imprescindible la extensión de las

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superficies de riego. De esta manera, no solo se mejo-raban los rendimientos, sino que se abría la puerta a lanecesaria diversificación de cultivos que permitieramejorar la rentabilidad de los territorios abocadoshasta ese momento a orientaciones de baja productivi-dad. En una segunda etapa, Costa empieza a perseguirtambién objetivos sociales, defendiendo la idea de unapolítica hidráulica que trasformase la agricultura parafrenar el empobrecimiento del campesinado y favore-cer la creación de una pequeña propiedad agraria inde-pendiente. En el último peldaño de este razonamientose interrelacionan, por tanto, dos conceptos: los dese-ables cambios sociales y la gestión de los recursoshídricos, empezando a identificar en éstos la solucióna algunos de los problemas sociales.

Política hidráulica, por tanto, significaba entoncespara España política agraria, y dada la importanciaque el sector agrícola ha tenido en la economía espa-ñola, política económica. Esta es una de las ideas cen-trales, definitorias, que subyacen en la concepción delmodelo tradicional.

Como se verá al revisar los antecedentes de la plani-ficación hidrológica, estas ideas de Costa son, enbuena medida, recogidas por el Gobierno al aprobarel Plan Gasset de 1902, que incorporaba la lista deobras de pantanos y canales a desarrollar a cortoplazo.

En definitiva, y desde el punto de vista de lo que hoyentendemos por sistemas de explotación, la políticahidráulica de la época se desenvuelve en una situaciónde precariedad y aprovechamiento inconexo, sin unapercepción global y explotación coordinada de losrecursos hídricos, en la que se trata de dar solucionesindividualizadas a problemas particulares, y movilizarrecursos para contribuir al desarrollo económico delpaís a través del regadío. En parte, esta visión parciales debida también al insuficiente conocimiento que setenía de las características hidrológicas de los ríos -apenas existían inventarios y cartografía de detalle- ya la escasa consideración que merece la idea de cuen-ca hidrográfica como concepto operativo. En resu-men, podría afirmarse que no existía todavía una polí-tica hidráulica coherente, coordinada con otras actua-ciones sectoriales del Estado y globalizadora en elsentido en que hoy debe ser entendida.

4.2.1.3. El desarrollo de las infraestructuras.

La Gran Hidráulica

El progresivo incremento de la regulación de los cur-sos fluviales y de los aprovechamientos, tanto para rie-gos, como para abastecimientos e incluso producciónhidroeléctrica, conduce a unos planteamientos de

mayor racionalidad e integración en las actuacionesrelacionadas con los recursos hídricos. Así, LorenzoPardo (1924) extiende los aspectos agrarios de Costa alos industriales y sociales, completando así la concep-ción integral confederativa.

En efecto, fruto de este nuevo enfoque es la creaciónen 1926 de la Confederación Hidrográfica Sindical delEbro, uno de cuyos principales objetivos es obtener elmejor aprovechamiento de las aguas de manera que serentabilice la potencialidad económica de los territo-rios hidrográficos. Sin duda, la definitiva implanta-ción del concepto de cuenca vertiente como unidadterritorial básica para desarrollar la gestión del aguaconstituye un intento original y pionero de aproxima-ción integral al planteamiento de los problemas, quepocos años después sería imitado por la célebreAutoridad del Valle del Tennessee, inspirada en princi-pios similares.

Como se verá al revisar los antecedentes de la planifi-cación hidrológica, un hito importante en esta tenden-cia hacia el aprovechamiento integral del agua se pro-duce - aún de forma muy primitiva - con el Plan deObras Hidráulicas de 1933, y esta orientación conti-núa en los sucesivos planes posteriores a éste.

A partir de los años cuarenta y especialmente en lasdécadas de los cincuenta y sesenta, como se vio al tra-tar de las presas de embalse y exponer su evolución-se produce un muy fuerte desarrollo en la construc-ción de obras hidráulicas, especialmente embalses,como consecuencia, por una parte, de la atención pre-ferente del Estado a las obras de regulación para rega-díos y por otra, al fuerte incremento experimentadopor los aprovechamientos hidroeléctricos, bajo la ini-ciativa privada. La política hidráulica sigue participan-do en buena medida de las ideas regeneracionistas(Díaz-Marta, 1997) y siendo básicamente un instru-mento de política agraria: en la inmediata posguerra,con el objeto de aumentar la productividad y conse-guir el abastecimiento nacional y, a partir de 1960,para diversificar la producción agraria y equilibrar labalanza comercial. Un ejemplo de esta intervenciónpública en una cuenca, y su evolución institucionalfrente a las distintas coyunturas, es el mostrado porMelgarejo Moreno (1995).

Como consecuencia de todo lo anteriormente expues-to, el agua pasa a ser más un recurso regulado que unrecurso natural, de modo que cuando a mitad de ladécada de los años sesenta se redacta el II Plan deDesarrollo, se plantea como necesidad el aprovecha-miento integral de los recursos porque se consideraque España ha entrado ya en una fase de madurezhídrica (fase que indicativamente podría considerarsealcanzada cuando las demandas superan la mitad de

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los recursos naturales). Estas profundas transforma-ciones tecnológicas y socioeconómicas fueron posibi-litadas por el advenimiento de lo que, por oposición alos modos de producción tradicionales, se ha llamadola gran hidráulica (Hérin, 1990), es decir, la disponi-bilidad de medios técnicos para operar a gran escala,retener y movilizar grandes caudales a grandes distan-cias, y explotar masivamente las aguas subterráneas aprofundidades vedadas hasta entonces.

La figura 367 muestra la evolución temporal conjunta,en las últimas décadas, de cinco series básicas, yaofrecidas en epígrafes previos, y que son bien indica-tivas del desarrollo de los recursos hidráulicos enEspaña: la superficie de regadío existente, la potenciahidroeléctrica instalada, el volumen de embalse dispo-nible, el volumen de agua subterránea empleada y lapoblación española. Basta reparar en el extraordinariocrecimiento registrado desde los años 50 - no de algu-na fracción porcentual, sino de órdenes de magnitud -para comprender la enorme dimensión y celeridad delos procesos y transformaciones comentados, y perci-bir que la actual presión sobre los recursos hídricos esun fenómeno muy reciente, iniciado apenas hace 50años.

Los resultados de estas transformaciones son eviden-tes: los paisajes agrarios, la geografía del agua, la vidarural, las formas de producción agrícola, el abasteci-miento de las ciudades, la calidad de las aguas… hanexperimentado cambios sustanciales, que resultan per-ceptibles en una sola generación.

Por otra parte, debe indicarse que esta evolución tem-poral, acelerada en los años 50, no es específicamenteespañola, sino que se ha observado en muchos otrospaíses, y a la escala agregada mundial (Postel [1993]).

4.2.1.4. Aprovechamiento inconexo y

aprovechamiento integral

Como se ha apuntado, y sintetizando las ideas expues-tas, en el comienzo de la utilización de los recursoshídricos de un territorio, existe, por lo general, unasituación de suficiencia hídrica que permite satisfacerlas modestas necesidades existentes. Con el paso deltiempo, las exigencias tienden a crecer, y comienzan aproducirse desajustes entre estas necesidades y la dis-ponibilidad de los recursos para atenderlas. Ante ello,se suele recurrir a la ejecución de infraestructuras quepermitan aumentar la regulación de los ríos o acuífe-ros en un punto concreto, y para la satisfacción de estademanda concreta y localizada. Como ejemplo de loanterior cabe apuntar que el concepto de hiperanuali-dad o el de regulación múltiple surgen en tiempos muyrecientes, siendo quizá el de Valdeinfierno, en la cuen-ca del Segura, el primer caso de presa que se constru-ye aislada, sin demanda propia asociada, y destinada acomplementar la regulación de otra (Puentes) situadamuchos kilómetros aguas abajo.

Esta situación tradicional, que asocia la obra de regula-ción a la atención de una determinada demanda, biuní-vocamente asociada a la primera, se enmarca pues, enetapas de desarrollo hidráulico caracterizadas por unarelativa abundancia de recursos frente a la demanda, enlas que los problemas hidráulicos de una cuenca se tra-tan de forma independiente, y los aprovechamientos sedesarrollan con carácter aislado. En estas condiciones,las obras de regulación se programan para cada utiliza-ción concreta que se plantea, sin interconexión alguna.Son las etapas que, como ya se ha indicado, el II Plan

de Desarrollo Económico y Social (1967) denominó deaprovechamiento inconexo o de oportunidad.

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Figura 367. Evolución

en las últimas décadas

de algunas magnitudes

básicas indicativas del

desarrollo hidráulico

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Población (Mhab)

Vol. embalse (km3)

Pot. hidr. instalada (GW)

Sup.regadío (miles km2)

V.ag.subt. (cientos de hm3)

A medida que la utilización del agua aumenta,comienzan a producirse interdependencias entre losproblemas hidráulicos de los distintos puntos, se posi-bilita la satisfacción de las demandas con recursosprocedentes de fuentes alternativas, y se produceninterconexiones entre diferentes zonas. En esta etapade mayor madurez hídrica o de aprovechamiento inte-

gral, los embalses se convierten en elementos de unsistema más amplio territorialmente y de mayor com-plejidad técnica, en el que el funcionamiento indepen-diente de cada embalse o acuífero no resulta adecuadopara resolver los problemas de gestión planteados, querequieren el uso conjunto de todo el sistema.

Debe indicarse que se ha empleado el término demadurez hídrica en el sentido de un estadio de desa-rrollo y evolución posterior al inicial, y que no se pre-tende en modo alguno sugerir que el aprovechamientointegral de los recursos sea un estado deseable. Antesbien, tal apetencia de aprovechamiento ha dado lugar,en múltiples ocasiones, a situaciones de grave degra-dación e insostenibilidad que distan mucho de resultaraceptables. La definitiva y verdadera madurez vendrácuando estos efectos indeseables se hayan superado, yse alcance un uso racional, prudente y sostenible, denuestros recursos hídricos en todo el territorio.

En la actualidad, y tras el enorme desarrollo hidráuli-co de las últimas décadas, en una parte importante deEspaña se ha alcanzado ya esta fase de aprovecha-miento integral, y en ocasiones incluso se ha supera-do, llevando a la necesidad de allegar recursos exter-nos, lo que implica un fundamental cambio de mode-lo en el uso de los recursos hídricos, cuyas conse-cuencias van más allá de la mera consideración técni-ca de la explotación de sistemas interconectados.

En efecto, piénsese en el problema de las concesionesque, reglamentariamente, señalan la toma y río especí-fico cuyas aguas se conceden, mientras ese río o esazona de suministro pueden atenderse con aguas dediferentes orígenes. La normativa prevé, desde luego,esta posibilidad de cambios de toma, pero no sin com-plicados expedientes intermedios. O piénsese en losproblemas de modificación de la calidad del agua porlas mezclas de distintos orígenes. O piénsese en elproblema de computar los cánones de regulación ytarifas de riego en sistemas complejos e interconecta-dos, donde los efectos de mejoras en la regulación noson separables y evidentes, la imputación de costesrelativos a los beneficiarios tampoco es evidente, y sucálculo riguroso resulta mucho más complicado que elcaso trivial de una presa única que atiende en exclusi-va a una zona de riego. En definitiva, mayor desarro-llo, mayores usos, mayor presión sobre el recurso…nuevas coyunturas que generan nuevos problemas téc-

nicos, y que sugieren la necesidad de reconsiderar losplanteamientos tradicionales para su adecuación almomento presente.

Pero, por otra parte, tal reconsideración ha de ir nece-sariamente mucho más allá, pues junto con estas nue-vas complejidades tecnológicas, en las últimas déca-das se ha asistido a un proceso de vastísimas transfor-maciones sociales, económicas, políticas y culturales,que hacen que los argumentos y criterios clásicoshayan entrado en una profunda crisis, y deban serrepensados y reformulados para el futuro.

En los próximos epígrafes se pasará revista a algunosde estos nuevos condicionantes y discursos, cuyaemergencia en los últimos años ha exacerbado la cri-sis del modelo tradicional.

4.2.2. La emergencia de nuevos agentes sociales y

la multiplicidad de los discursos

Junto con las coyunturas de desarrollo socioeconómi-co y tecnológico que han propiciado el cambio de

escala hidráulico al que ya se ha aludido, y acasocomo correlato de este desarrollo socioeconómico, seha producido un cambio muy importante en los agen-tes sociales que tradicionalmente han configurado lapolítica hidráulica clásica.

Recientemente, y procedentes del campo de la socio-logía, se han realizado muy penetrantes análisis sobreesta cuestión, (Pérez-Díaz et al., 1996) concluyendocon lucidez en la erosión de la comunidad de política

hidráulica tradicional, y su mutación en una comuni-dad mucho más compleja y extendida, con cambios ensu estructura, actores y grupos de interés.

En efecto, cabe hablar de una comunidad de políticahidráulica tradicional formada en su núcleo por políti-cos, administradores, economistas e ingenieros al ser-vicio de la administración, agricultores regantes, yempresas de construcción. Todos ellos operaban cohe-sionados por la unidad de organización político-admi-nistrativa y el consenso tácito en cuanto a los objetivosque debían conseguirse y los instrumentos a utilizar.

En los años ochenta y noventa, y al igual que ha suce-dido en otros países, tal comunidad ha experimentadouna profunda evolución.

Por ejemplo, es dudoso que, aún dentro de la esferaadministrativa, exista ahora esa unanimidad de criterioen cuanto a lo que resulta conveniente y, por tanto,debe promoverse y ejecutarse. Los intereses y sensibi-lidades de organizaciones antes unidas en el comúnobjetivo de la ampliación de regadíos (como laDirección General de Obras Hidráulicas y el Institutode Reforma y Desarrollo Agrario, operando conjunta-

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mente mediante los planes coordinados de obras) sonhoy bien distintos, cuando no divergentes: ante lasposibles ampliaciones de regadío futuro, la DirecciónGeneral de Obras Hidráulicas y Calidad de las Aguas- ahora en el Ministerio de Medio Ambiente - ha deadoptar una posición de coordinación con otros intere-ses sectoriales en el seno de la planificación hidroló-gica, sin que deba tener en estos momentos interésespecial alguno en la orientación que deban tomarestas políticas sectoriales más allá de su verdaderoobjetivo básico que no es sino procurar la utilizaciónracional del agua, su protección, y la preservación delmedio ambiente.

Por otra parte, esta unanimidad de criterio no pareceexistir tampoco en agentes tan importantes como losusuarios del regadío, entre los que se dan ahora diver-sas tendencias y orientaciones, con criterios no siem-pre coincidentes con respecto a cuestiones tan impor-tantes como la financiación y explotación de las obras,el pago del agua, etc.

Asimismo, conceptos tradicionalmente bien estableci-dos como los de usuarios del agua o afectados por lasobras hidráulicas podrían requerir, también, ciertareconsideración conceptual (Garcés [1998]; Bartolomé[1998]; Sánchez Blanco [1985]).

Además de estas diferencias dentro de los actores clási-cos, se ha producido internacionalmente una amplia-ción de éstos (nuevos movimientos sociales, representa-ciones políticas, líderes locales, grupos de presión, etc.)que han aumentado la complejidad del problema, hancontribuido a redefinir los debates sociales, y haninfluido apreciablemente sobre la opinión pública, a tra-vés de los medios de comunicación. Un muy conocidoejemplo de tal influencia es, por ejemplo, el libro deReisner (1986) sobre el Oeste americano, o el de Postel(1993) sobre los problemas del agua a escala global.

Esta influencia sobre los medios no siempre se havisto a su vez correspondida en los mismos por res-puestas y explicaciones de los poderes públicos res-pecto a sus actuaciones, por lo que se ha creado unaprofusión informativa, en gran medida crítica y unidi-reccional, que por desgracia no siempre ha contribui-do honestamente a exponer puntos de vista y clarificarlos problemas, sino que, en ocasiones, repitiendo pre-juicios y discursos similares ante problemas distintos,simplificados hasta la caricatura, y que en realidad seignoran, los han exacerbado artificiosamente.

Por otra parte, y como es lógico, esta proliferación devoces y opiniones no ha sido únicamente generadorade confusión, sino que ha traído también consigoimportantes resultados positivos. Así, la exposiciónrazonada de nuevos argumentos y puntos de vista(económicos, históricos, ambientales…) ha permitido

repensar viejos problemas y situaciones hidráulicascon nuevas perspectivas, ha aportado nuevas luces, yha cuestionado positivamente la forma de deliberar yde decidir en la política del agua.

A este respecto, es de destacar el influyente papelque, desde el campo de la defensa del medio ambien-te, han jugado las organizaciones no gubernamenta-les en la definición de una nueva política del agua,especialmente a lo largo de las dos últimas décadas.Sin duda, la contribución de estas organizaciones enla creación de una mayor conciencia social sobre lanecesidad de protección de los recursos naturales, haresultado decisiva.

Por otra parte, se han propuesto también desde algunasinstancias ciertas ideas de pretendida novedad, recla-madas a los poderes públicos como urgentes y necesa-rias. Sin perjuicio del interés objetivo que puedentener muchas de estas propuestas, la realidad es que,junto a alguna aportación verdaderamente nueva yvaliosa, con frecuencia constituyen redenominacionesde conceptos conocidos y formulados desde muy anti-guo (y recogidos incluso formalmente en el ordena-miento jurídico), mezclados en ocasiones con un cier-to voluntarismo ingenuo y simplificador, que les restabuena parte de su posible eficacia.

Con todo, es seguro que esta situación de emergenciade nuevos agentes sociales y diversidad de discursosno se debe a ningún fenómeno coyuntural, sino quetenderá a mantenerse y extenderse en el futuro. Esdeseable que así sea, pero ha de indicarse que la mayorparticipación no es un bien positivo en sí mismo, sinoque requiere necesariamente que se lleve a cabo desdeposiciones iniciales honestas, informadas y rigurosas.Los inmensos beneficios que reporta la diversidad deideas y el contraste de puntos de vista pueden verseanulados y tranformarse en negativos e inconvenientescuando se sustituyen por la proclama, la trivial simpli-ficación, el tópico, el descrédito del otro, y la auto-complacencia.

Actitudes como estas, pueriles y frívolas, asoman confrecuencia en el mundo del agua -acaso no solo en esemundo- tanto desde las administraciones como desdelos movimientos políticos, las organizaciones sociales,los que podríamos calificar como líderes de opiniónhidráulica, y los medios de comunicación, con lo queel deseable debate pierde toda su eficacia y se trans-forma en una suma de monólogos, y una excusa parala tosca autoafirmación de cada cual con respecto asus inamovibles y dogmáticas posiciones de partida.

Todo ello no revela, en última instancia, sino unagrave dificultad de fondo para llegar a soluciones glo-bales compartidas, responsables y maduras - en defi-nitiva, democráticas - sobre los conflictos del agua, y

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sugiere la necesidad de un esfuerzo colectivo de ele-mental prudencia, rigor y autocrítica. El papel de losmedios de comunicación debiera resultar, en este sen-tido, de fundamental importancia.

4.2.3. Los crecientes costes ambientalesComo se ha puesto de manifiesto reiteradamente enlas últimas décadas, los costes medioambientales de lapolítica hidráulica tradicional son claramente crecien-tes, y en una tendencia fuerte, no coyuntural, que pre-visiblemente no cambiará de sentido a corto y medioplazo. Las razones para ello son evidentes y ya se hanapuntado en diversos epígrafes de este documento: unrecurso cada vez más escaso, sometido a mayores pre-siones, y con creciente competencia por su uso estáobviamente abocado a una progresiva degradación quesolo puede paliarse mediante ágiles y efectivos meca-nismos de control, corresponsabilidad, regulación,incentivos privados, e intervención pública.

Como en los otros casos contemplados en este capítu-lo, se ha producido aquí también un sustancial cambiode escenario en relación al modelo tradicional, y nosencontramos ante un nuevo y complejo problema, demuy reciente formulación, y virtualmente inexistentehace apenas unas décadas.

Instrumentos técnico-jurídicos como el procedimientode evaluación de impacto ambiental, de recienteimplantación en nuestra práctica administrativa, pasana ser decisivos en el desarrollo de las obras hidráuli-cas, configurando así un escenario de actuación sus-tantivamente nuevo, y acaso aún no completamenteasimilado.

4.2.4. Las incertidumbres de costes y beneficiosComo se apuntó anteriormente, uno de los pilares con-ceptuales que posibilitó durante décadas el desarrollode las obras hidráulicas en España fue el convenci-miento - casi siempre certero - de que los beneficioseconómicos del incremento de la oferta de agua justi-ficaban ampliamente la inversión pública destinada aaumentar esta oferta. En los últimos años, este princi-pio ha sido profundamente cuestionado tanto desde elpunto de vista del coste de la producción como delbeneficio inducido por el uso.

En efecto, en los últimos tiempos se han producidocríticas que han puesto en duda las estimaciones ofi-ciales sobre los costes de las obras, las estimacionesfinancieras de las grandes actuaciones, y sus desvia-ciones respecto a los resultados finalmente liquidados.Ello hace que cualquier análisis económico basado entales estimaciones presente sesgos en favor de la

actuación que se analiza, y la ausencia de evaluacionesex-post no permite corregir tales sesgos con los datosfinales.

Del otro lado, también se ha puesto recientemente enduda el beneficio generado por las grandes obrashidráulicas, sobre todo en el caso de las transforma-ciones en regadío. Son numerosos los expertos entemas agrícolas que dudan, no ya de la rentabilidad,sino de la propia viabilidad económica de numerososregadíos españoles, dadas las cada vez más exigentescondiciones de la competencia internacional, con cos-tes básicos mucho más reducidos, e inalcanzables enel contexto productivo español, aún en el supuesto defuertes cuotas de subvención pública.

Naturalmente que estas dificultades e incertidumbresno deben hacer desistir de la implantación sistemáticay reglada de los procedimientos de evaluación econó-mica. Muy al contrario, estos procedimientos debenperfeccionarse y generalizarse (evaluación económi-ca-impacto ambiental-análisis multicriterio) comoprácticas de evaluación rutinarias y previas en el pro-ceso de programación y priorización de actuaciones,proceso que habrá de ser necesariamente más comple-jo en la medida en que la contención del gasto y laslimitaciones presupuestarias contengan las cuotas deinversión pública y se requiera por tanto una mayorfinura en su asignación.

Este problema de la asignación de recursos escasos haadquirido a su vez unas nuevas perspectivas en lamateria que nos ocupa, pues los clásicos criterios demaximización de la renta nacional, como funciónobjetivo a optimizar mediante las obras hidráulicas,han hecho también crisis, tal y como se muestra segui-damente.

4.2.5. La crisis de los objetivos económicos de lapolítica hidráulicaEn efecto, tal y como se ha puesto de manifiesto conlucidez desde el pensamiento económico (Ciriacy-Wantrup, 1967), se ha producido en las últimas déca-das un desplazamiento intelectual sobre cuáles habíande ser los objetivos de la política hidráulica en el con-texto de la intervención estatal y de las políticas públi-cas. La cuestión es tan importante desde el punto devista conceptual que repasaremos brevemente sus fun-damentos desde la perspectiva de la teoría económica,tal y como se ha expuesto en la citada referencia. Estareflexión nos conducirá a entender cabalmente losfundamentos teóricos sobre los que han de reposar losobjetivos de la política del agua. Debe apuntarse yaque, felizmente, estos objetivos son compartidos conlos de nuestra planificación hidrológica, tal y como

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han sido formulados en la Ley de Aguas, y tal y comoentendemos que deben ser interpretados desde elpunto de vista de los conceptos económicos clásicos.

En principio, y admitiendo la lógica hipótesis deacción global y dirección política unitaria de losgobiernos y poderes públicos, es obvio que los obje-tivos de la política del agua no pueden disociarse delos objetivos de las demás políticas. Todos estosobjetivos sectoriales están interrelacionados y han deser sustantivamente coincidentes, por lo que las polí-ticas que los desarrollan han de orientarse en lamisma dirección.

Un intento de formulación de criterios para las políti-cas públicas lo constituyó la construcción intelectualpor Pareto, a finales del XIX, de la denominada eco-

nomía del bienestar, uno de cuyos supuestos explícitoses el de las diferencias de preferencias y rentas indivi-duales y los problemas de comparación y agregaciónde las utilidades individuales. Los economistas clási-cos y neoclásicos fueron conscientes de estos proble-mas, y centraron su atención en el aumento de la rentanacional como principal criterio indicador del bienes-tar económico.

Hay que señalar que este enfoque no es en principiocontrario al paretiano, pues en su opinión un aumentode renta agregada y una mayor igualdad en su distri-bución solían ir asociados, lo que implica que si larenta nacional aumenta también lo hará el bienestareconómico, entendiendo que el bienestar aumenta simejora la situación de al menos un individuo, com-pensando a los que salen perdiendo para que nadieempeore su situación. Este principio de compensaciónes uno de los objetos fundamentales de estudio y deba-te de la economía del bienestar, pues apenas existenpolíticas públicas que no empeoren la situación dealguien.

Desde un punto de vista teórico, el criterio de Paretocon compensación no coincide estrictamente con eldel aumento de la renta nacional, pero este últimopuede considerarse una primera aproximación prácti-ca al primero siempre que se den supuestos como losde que la política en cuestión no aumente apreciable-mente la desigualdad en la distribución de la renta, ysiempre que otras políticas estén actuando indepen-diente y constantemente en la consecución de unamayor igualdad en esta distribución de la renta (p.e.progresividad de los impuestos sobre la renta, políticassociales, etc.).

Así pues, desde un punto de vista teórico puede esta-blecerse, con amplia unanimidad, que una correctapolítica del agua es aquella que, cumpliendo las res-tricciones ambientales y no introduciendo desequili-brios indeseables, consigue maximizar la renta

nacional, y que la elección entre políticas alternativaspuede hacerse optando por aquella que produce unmayor aumento de esta renta agregada. Esta conclu-sión teórica es de gran interés, pero dista mucho de seroperativa en la práctica ante el fundamental problemade la determinación de los óptimos económicos.

En efecto, desde los trabajos pioneros desarrolladosen la universidad de Harvard en la década de los 50 yque cristalizaron en el ya clásico Design of water-

resource system, (Maass et al., 1962) se ha asistido enlas últimas décadas a una enorme eclosión de métodosy técnicas numéricas para la optimización y simula-ción matemática de los sistemas de recursos hídricos.Tal eclosión de nuevas técnicas y modelos se ha vistofavorecida por el extraordinario desarrollo de las posi-bilidades computacionales, imprescindibles para abor-dar numéricamente tales problemas.

Estas operaciones de optimización se han orientadofundamentalmente a la minimización de los costesdirectamente asociados al no suministro de agua en lascondiciones requeridas, y han buscado por tanto loque podría llamarse una ingeniería de la eficiencia, deindiscutible utilidad. Pero la relación de estos déficitde suministro con los rendimientos económicos globa-les del sistema plantea serias dificultades teóricas yprácticas que solo pueden resolverse, y de forma apro-ximada, en sistemas muy reducidos.

Nótese que en estos pequeños sistemas (p.e. evaluar eldimensionamiento de un proyecto concreto de sumi-nistro de aguas), en los que sí cabe realizar una opti-mización tendente a maximizar el rendimiento econó-mico de la actuación, el principio teórico al que noshemos referido, de maximización de la renta nacional,se cumple con el análisis clásico del coste-beneficio,pero ¿hasta dónde llegan las posibilidades reales deeste análisis a medida que los sistemas evaluados vanaumentando de tamaño y complejidad?, ¿alguienpuede pensar que se puede extender nada menos que ala economía agregada nacional? Supuesto que teóri-camente pueda concebirse la estructura de tal omni-comprensiva función objetivo, ¿sería posible su para-metrización?, ¿qué fiabilidad tendría su estimación?,¿qué utilidad real podría tener como instrumento deci-sor de políticas públicas sobre el agua?

Es evidente que, sin perjuicio de su interés como obje-to abstracto o concepto jurídico indeterminado, elmayor interés público y el principio de maximizaciónes una construcción teórica, en palabras de Ciriacy-Wantrup, una ficción científica.

Esto no es en modo alguno un adjetivo descalificador,pues todas las disciplinas científicas, aún las más bási-cas, están plagadas de ficciones, hasta el caso extremode las matemáticas, ciencia pura por antonomasia, y

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que es toda, en sí misma, una inmensa construcción dela mente. Pero estas ficciones - desviaciones de la rea-lidad - son admisibles en la medida en que se asumencomo tales, y no pretenden constituirse en la propiasustancia de la realidad.

En definitiva, todas estas circunstancias y dificultadesteórico-prácticas han llevado a sustituir progresivamen-te el objetivo teórico de maximización analítica de larenta -desde luego deseable, pero de difícil viabilidad-por el de analizar sus efectos sobre las condiciones que

faciliten o impidan este objetivo. Las políticas del aguahan de renunciar de forma expresa a perseguir lasopciones de desarrollo que maximicen la renta del paíscomo el resultado de un cálculo, y deben orientarse alestablecimiento de los necesarios niveles de uso derecursos (los mínimos, no los óptimos), a la movilidady adaptabilidad de los sistemas productivos vinculadosal agua, y a impedir que las limitaciones de suministro

sean una dificultad para el desarrollo de actividades

sectoriales, que son las directamente productivas y con-tribuidoras al aumento de la renta nacional.

El resultado de esta dinámica será que, como conse-cuencia de la supresión de estrangulamientos, la rentanacional irá aumentando a niveles óptimos o cuasi-óptimos de forma espontánea, sin necesidad de unaprogramación previa.

Así pues, de configurar el escenario clásico del desa-rrollo hidráulico y de la oferta de recursos, que yagenerarían las demandas sectoriales en el modelo depolítica hidráulica tradicional, que ya hemos comenta-do, y en el que el efecto de incremento de rentanacional estaba prácticamente asegurado dada lapenuria e inmadurez de la situación de partida, se pasaa un papel de soporte en el que ha de velarse por laadecuada disponibilidad del recurso, en cantidad ycalidad, para lo que las distintas políticas sectorialesvayan requiriendo, por la integración de intereses yeficiencia de gestión del agua para atender estos varia-dos requerimientos, y por la vigilancia y control de lacalidad del recurso, impidiendo que la presión de estosrequerimientos sectoriales introduzcan niveles dedegradación o insostenibilidad inaceptables.

Nótese que, como se apuntó, esta nueva orientación defijar los límites de uso y condiciones admisibles, ydeslizar el centro de gravedad desde el incremento dela oferta a la integración de las demandas constituyeprecisamente el objetivo central de la nueva planifica-ción hidrológica tal y como se define en el art. 38 LA,que establece que esta planificación hidrológica ten-drá por objetivos generales conseguir la mejor satis-

facción de las demandas de agua … racionalizando

sus usos en armonía con el medio ambiente y los

demás recursos naturales. La planificación hidrológi-

ca debe, pues, salvando la preservación del medio ymanteniendo la sostenibilidad de los sistemas, evitarel estrangulamiento de las actividades económicasvinculadas al agua, pues de esta forma indirecta seconsigue la maximización del interés público no comoresultado de una decisión planificadora previa optimi-zadora y omnicomprensiva, sino por sucesivas acumu-laciones graduales, paso a paso, de las iniciativas indi-viduales sectoriales. Un ejemplo de análisis de talesestrangulamientos económicos es el ofrecido enMarco (1995) pp.577-588.

Esta nueva orientación, no solo desde la perspectiva dela teoría económica, sino, como se ha visto, del vigen-te ordenamiento legal, configura un nuevo e ilusio-nante programa de actuación para la Administraciónhidráulica que, vinculado a una planificación hidroló-gica flexible y racionalizadora, ha de ser el modelo adesarrollar en el futuro inmediato.

4.2.6. Las tensiones políticas y territorialesAdemás de los profundos cambios de orientación a losque se ha aludido en epígrafes previos, hay un hechode enorme importancia en la crisis de los modos dehacer tradicionales en la política hidráulica, y es el delenorme incremento de los costes políticos asociados alas decisiones en materia de aguas.

Sin perjuicio de los conflictos locales que tradicional-mente producen las actuaciones hidráulicas (en el sen-tido de rechazarlas absolutamente o de desearlas tantoque se compite por quién se beneficiará más de suuso), la actual configuración político-territorial delEstado añade un nuevo y decisivo elemento a la horade desarrollar las políticas del agua.

Además de la ya comentada circunstancia de prolife-ración e incertidumbre jurídico-normativa que se haproducido en los últimos años como consecuencia dela abundancia de normas estatales y autonómicas enmateria de aguas, el nuevo ordenamiento constitucio-nal ha producido una situación enteramente nueva deasunción de poderes políticos territoriales, que hanamplificado (y en ocasiones generado) las históricastensiones territoriales por la disponibilidad de losrecursos hídricos. Casos como los de la rivalidadvalenciano-manchega por el acceso a las aguas delJúcar, o como el paradigmático conflicto del trasvaseTajo-Segura, ejemplifican bien esta tensión por la quelos poderes políticos y sociales de las comunidadesautónomas, buscando la defensa de sus territorios, hanllegado a posiciones absolutamente enfrentadas yvirulentas, y en las que el factor territorial teníamucho más peso que el propiamente ideológico de lospartidos políticos contendientes.

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Estas lógicas tensiones pueden, no obstante, transfor-marse en verdaderas oportunidades de consenso y demutuo aprendizaje. Los acuerdos logrados sobre loscitados casos en la planificación hidrológica de lascuencas del Júcar, Tajo y Segura, son buenos ejemplosde estas posibilidades de convergencia y de madura-ción política, y revelan -además de la evidente utilidadde la en ocasiones cuestionada planificación hidroló-gica- cómo es posible resolver graves contenciososhidráulicos si se abordan con prudencia y rigor técni-co, explicación a los agentes interesados, búsqueda deintereses comunes, plena transparencia en el procesode discusión, y verdadera voluntad política de alcanzaracuerdos razonables y equitativos.

4.2.7. El contexto internacionalOtra circunstancia muy novedosa con respecto a lascondiciones del pasado reciente es la de un contextointernacional sustancialmente distinto al de hace déca-das, que, prescindiendo de criterios autárquicos, com-porta, y comportará más en el futuro, compromisos yactuaciones globales en materia de aguas, completa-mente nuevas con respecto a las tradicionales. La polí-tica de aguas adquiere, cada vez más, carácter supra-nacional, y este carácter exige tanto nuevos modos deabordar los viejos problemas, como desarrollar nuevasactitudes y capacidades no requeridas hasta ahora.

En capítulos previos se mostró la situación general omarco de referencia internacional en que nos encon-tramos, y los rasgos principales de este contexto encuanto a su incidencia específica sobre las aguas. Noslimitaremos ahora, pues, a reiterar y subrayar tres ras-gos básicos de este contexto internacional, ya comen-tados anteriormente, y que son bien indicativos delcambio de coyuntura con respecto al modelo de lahidráulica tradicional: la unificación de las políticasdel agua, la globalización de mercados y la conver-gencia económica.

La creciente tendencia a la unificación transnacional

de las políticas del agua y a la gestión compartida enríos internacionales es un hecho evidente, y traeríacomo consecuencia inmediata una cierta disminuciónde la autonomía nacional en el establecimiento depolíticas reguladoras, especialmente en el campo de lacalidad y preservación del medio, autonomía que fueuno de los soportes necesarios del modelo de políticahidráulica tradicional. A la inviabilidad actual de estapolítica contribuye también la aludida globalización

de mercados, que conlleva obviamente el abandono delos objetivos autárquicos, una de las característicasdestacadas del modelo de política hidráulica tradicio-nal. Finalmente, y como ya se apuntó, la convergenciaeconómica implica unas servidumbres en materia de

programación presupuestaria pública y de mejora de lacompetitividad privada que, sumada al cambio con-ceptual de objetivos económicos de la política hidráu-lica, hacen inviable el modelo tradicional y exigenreplantearse cuestiones básicas como la financiaciónde inversiones públicas en obras hidráulicas, laeficiencia económica de las asignaciones de aguaactuales y futuras, la opción de intensificar el desarro-llo de medidas no estructurales como posible alterna-tiva a las clásicas estructurales, las fórmulas de copar-ticipación en la gestión del agua, etc.

4.2.8. Conclusión. La necesidad de nuevos fundamentosEn los distintos epígrafes anteriores se ha puesto demanifiesto con toda evidencia un cambio sustancial enmuchas de las ideas básicas inspiradoras de las políti-cas tradicionales del agua en España. La conclusión,ya reiterada, es obvia: hay que repensar el problemadel agua replanteándose de forma radical las solucio-nes vigentes, las regulaciones normativas, sus funda-mentos económicos, ambientales, sociales, tecnológi-cos…

Por otra parte, no es ésta, en modo alguno, una tareanovedosa. Basta examinar el ingente volumen dedocumentos, jornadas, publicaciones y trabajos detoda índole y orientación producidos en las últimasdécadas, para darse cuenta de que la reflexión sobrelos problemas del agua es una preocupación muy viejay extendida, con posiciones frecuentemente críticassobre la situación existente (v., p.e., Llamas [1994];Martínez Gil [1997]), y nuevos discursos con voluntadintegradora (p.e., IME [1998]).

Seguidamente se resumen las principales ideas yconclusiones obtenidas en epígrafes previos de esteLibro, y se apuntan las direcciones básicas para estareflexión.

En primer lugar hay que apuntar que la situación quedebe afrontar la política del agua española en el futu-ro próximo debe tener en consideración el rápido yelevado aumento experimentado por las demandas deagua en las últimas décadas, frente a unos recursosdisponibles limitados, con los consiguientes efectosnegativos que, en muchos casos, este hecho comportasobre el medio ambiente. Entre estos efectos cabeseñalar, en especial, el grave deterioro de la calidaddel propio recurso y de los ecosistemas dependientesdel mismo. Este fenómeno de extraordinario creci-miento, propiciado por las modernas posibilidadestecnológicas, no tiene precedentes históricos compara-bles y nos sitúa en una posición completamente nuevaen la que, como se vio al estudiar los balances territo-

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riales, en algunas zonas del país se ha llegado arequerir más recursos de todos los existentes deforma natural.

Al mismo tiempo están apareciendo también nuevoselementos, de diversa índole, que la política del aguadebe incorporar en sus planteamientos. Tales son lacreciente valoración que la sociedad hace de la correc-ta conservación de los recursos naturales o las posibi-lidades que brindan las técnicas actuales de cara aincrementar las disponibilidades de recursos (depura-ción para su posterior reutilización, desalación,empleo de tecnologías ahorradoras de agua, etc.).

Por otra parte, los asuntos relacionados con el aguaestán perdiendo su carácter local o regional, y se plan-tean de forma creciente como cuestiones que afectanal conjunto del planeta, especialmente los que tienenrelación con problemas medioambientales de ámbitoglobal. La afección antrópica sobre el medio adquiereasí una nueva dimensión a escala global, tal y como seapuntó al hablar de los recursos hídricos y del régimenafectado, del que esta dimensión planetaria constituyeun segundo y nuevo nivel.

Otro elemento que añade complejidad a la política delagua es su carácter instrumental, ya que no debe olvi-darse que, junto a objetivos que corresponde fijar a lapropia política de aguas, hay otros que vienen deter-minados por distintos planes sectoriales, inicialmenteajenos a esta política. Baste citar, en este sentido,aquellas infraestructuras hidráulicas destinadas acubrir objetivos de política agraria o energética, polí-ticas que a su vez deben estar informadas por el marcogeneral en que se desenvuelve la economía. Por estarazón, resulta evidente la necesidad de entender lapolítica de aguas, no de forma totalmente autónoma eindependiente, sino como elemento de coordinación yarmonización de múltiples intereses afectados, máxi-me si se tiene en cuenta que este papel de coordina-ción debe ser desarrollado, en cualquier caso, desde elrespeto a los recursos naturales y al medio ambiente.Volveremos sobre esta fundamental cuestión al refe-rirnos a la planificación hidrológica, las planificacio-nes sectoriales asociadas, y su necesaria coordinación.

Esta coordinación es especialmente necesaria en aque-llas zonas del territorio nacional en que existen yaserios problemas de limitación del recurso. En estaszonas no es posible atender todos los requerimientossectoriales manteniendo modelos del pasado basadosfundamentalmente en el incremento de la oferta, puesen muchos casos ya no hay significativamente nuevosrecursos hídricos que explotar. En ese marco de limi-tación de los recursos los esfuerzos deben centrarse enla sostenibilidad de los usos actuales y la preservacióndel medio, impidiendo su degradación en un contexto

de aprovechamiento integral y conjunto de las distin-tas fuentes de suministro, y la permanente mejora dela gestión y procedimientos de registro (conocimientode los usos) y medida (conocimiento de los recursos);registro y aforo ante los que, huelga decirlo, cualquierotra actuación queda en segundo plano.

Por otra parte, hay también zonas y cuencas en queexisten abundantes recursos hídricos naturales pero seproducen con frecuencia dificultades de suministro, yel incremento de la regulación sigue siendo una evi-dente necesidad. Aún con ello, en general la prioridadde la nueva política del agua debe pasar a centrarse enlas medidas de gestión de la demanda, lo que apuntadirectamente a las distintas políticas sectoriales, y per-fila aún más el papel de la Administración hidráulicaambiental como organización que, al margen delfomento de los usos del agua -y, con mayor motivo, deesos usos propiamente dichos- ha de velar por el buenuso y la racionalidad en la integración de las distintaspolíticas sectoriales.

Las líneas de tendencia en lo que se refiere a los prin-cipales tipos de aprovechamientos van a girar previsi-blemente, sobre todo, en torno a los siguientes aspec-tos: en abastecimientos, los problemas de calidad y lagarantía del suministro; en riegos, los temas deeficiencia en el empleo del recurso, rentabilidad y pre-cios del agua; y en energía hidroeléctrica, su papel enel conjunto de la política energética, garantía de cau-dales en las centrales ya instaladas y el debate sobre laconstrucción de nuevas centrales, todo ello bajo elpunto de vista de hacer compatibles al máximo losdiferentes aprovechamientos, para poder así minimi-zar los efectos negativos que sobre el medio naturaltendrán las nuevas instalaciones y por otro lado aunarlas voluntades de los principales usuarios del agua enel tratamiento, tanto cualitativo como cuantitativo, quedebe darse a la demanda medioambiental y a los cadavez más importantes usos recreativos.

El mantenimiento o recuperación de la calidad de lasaguas, la protección de ecosistemas, y las actuacionesde defensa del dominio público son, quizá, de todoslos elementos que han de guiar la política del agua delfuturo inmediato, los más importantes, tanto por lasinversiones requeridas, como por el impacto que supo-nen para el bienestar y la salud humana, la utilizaciónproductiva del agua y la vida natural.

Una idea esencial, inspiradora y sustento de las políti-cas del agua del futuro, es la de su uso racional en tér-minos de sostenibilidad. También, por supuesto, sedebe mantener el esfuerzo en aquellas actuacionesdestinadas a aumentar las disponibilidades, pero siem-pre que se garanticen las prioridades citadas anterior-mente. Por todo ello, en la actualidad la política de

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aguas se debe configurar como un concepto complejoque incorpore todas las actuaciones relacionadas, porun lado, con la utilización del recurso, en su doblefaceta de bien de consumo y de factor de producción,atendiendo tanto a sus aspectos cuantitativos comocualitativos y, por otro, con la gestión del dominiopúblico hidráulico pero entendiendo éste como parteintegrante del medio hídrico natural el cual hay queconservar, proteger y mejorar.

La necesidad de usar racionalmente el agua es unprincipio básico (un mandato constitucional) que per-mite fundar y establecer otros fundamentos relaciona-dos con la prohibición del despilfarro, la obligación deno derrochar el agua (a nivel privado y colectivo), elinterés de reutilizarla si es posible, la conveniencia deasignar eficazmente el recurso entre diversos usosalternativos, etc. Esta última cuestión tiene la mayorrelevancia en la definición de la futura política espa-ñola, habida cuenta de la inercia que tiene el sistemaactual de reparto del agua y las dudas sobre la renta-bilidad de algunos de sus usos. Pero hay que tener muypresente algo elemental, y es que el mandato constitu-cional es doble: racionalmente, desde luego, pero usar

el agua, es decir, no mantener inactivos recursos que,sin perjuicio medioambiental y de forma sostenible,pudieran emplearse para la satisfacción de necesida-des y la mejora del bienestar de los ciudadanos.

Un amplio acuerdo nacional sobre las cuestiones plan-teadas en los párrafos anteriores es posiblemente laúnica forma de establecer actuaciones razonables depolítica del agua relativas, por ejemplo, a las grandesdecisiones sociopolíticas de transferencias de recursosentre diferentes cuencas.

Asimismo, una cuestión de extraordinaria importan-cia es la de la calidad de la gestión del agua, y ello hade ser producto de una Administración hidráulicamoderna, organizada, competente y eficaz. Ningunapolítica dará frutos si no se dedica una especial aten-ción a esta cuestión central, sobre la que volveremosmás adelante.

En paralelo, cuando la aparición de nuevas exigenciasconduce a un replanteamiento de ciertos aspectos de lapolítica hidráulica, es previsible que deba modificarsela legislación en aquello en que se manifieste inade-cuada respecto de los objetivos perseguidos. El marcolegal es un instrumento fundamental para la materiali-zación de cualquier política. Por tanto, es obvio quepara alcanzar cualquier objetivo en materia de aguases necesaria una legislación apropiada y unos meca-nismos institucionales y administrativos - ya noshemos referido a la Administración hidráulica - quefuncionen correctamente. Hay que advertir, no obstan-te, que ni la aprobación de nuevas leyes es una pana-

cea, ni la aplicación de nuevas normas en materia deaguas es siempre tarea fácil. Es habitual encontrar pro-fundas resistencias cuando aquéllas chocan contrapautas culturales tradicionales o suponen sacrificiosindividuales o colectivos elevados.

En España la aprobación de la Ley de Aguas de 1985supuso un serio intento en la línea de caminar haciaesa adaptación a los nuevos planteamientos y situacio-nes a que antes se ha hecho referencia. Sin embargo,lamentablemente y por diversas circunstancias, nopuede decirse que se hayan alcanzado las previsionesdeseadas. Así pues, en la medida que se considere con-veniente modificar algunas de las orientaciones prin-cipales de la futura política del agua, habrá que refor-mar determinados aspectos de la Ley, por cuanto queen ella se contemplan y regulan prácticamente todoslos instrumentos básicos de gestión de recursos hídri-cos (derechos al uso del agua, régimen económico-financiero, contenido y alcance de los planes hidroló-gicos, organización administrativa, etc.).

Por último, un instrumento básico de la política delagua es la planificación hidrológica. La actual Ley deAguas le concede la mayor relevancia, con la intro-ducción de las figuras del Plan Hidrológico Nacionaly de los Planes Hidrológicos de cuenca. Estos planesconstituyen instrumentos estratégicos para la políticadel agua, pero, desde luego, no son los únicos instru-mentos. Dedicaremos amplias secciones de este Libroa analizar estas figuras, su alcance, su situación actual,y el papel que están llamadas a jugar en el próximofuturo.

4.3. LOS FUNDAMENTOS JURÍDICOSAunque por razones de sistemática se ha incluido estasección en igualdad de tratamiento que el resto de fun-damentos, la realidad es que, como ya se apuntó, lojurídico impregna de tal modo el mundo del agua, lopenetra y configura con tal intensidad desde hacesiglos, que, sin perjuicio de que puedan formularsereflexiones abstractas sobre tales fundamentos, resultapreferible proceder a la consideración de los aspectosjurídico-normativos junto con la exposición general dela situación sectorial y los problemas técnicos, y entre-verados con aquellos.

Así se ha hecho en este Libro con el marco global ins-titucional y las competencias constitucionales, con elderecho al uso del agua, con la situación de losRegistros, con el régimen económico-financiero, conla planificación hidrológica, con el régimen jurídicode las obras hidráulicas, con las situaciones de dere-chos históricos, etc.

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De este modo las reflexiones jurídicas aparecen entre-mezcladas y quedan embebidas con otras considera-ciones y datos, atravesando todo el texto, y suprimien-do la necesidad de un capítulo específico aislado yseparable.

Además, la tramitación de un proyecto de reforma dela Ley de Aguas, ampliamente difundido y debatido enlos últimos meses, y recientemente aprobado, ha per-mitido expresar, aunque no exhaustivamente, algunasde las preocupaciones y problemas más candentes enrelación con la regulación legal de las aguas. Esteborrador de reforma presenta obviamente indicacionesexplícitas y criterios jurídicos que, dada la actualidady conocimiento público del proceso, sería ocioso repe-tir aquí.

En todo caso, y como ideas globales, cabe reiterar quela creciente burocratización de la gestión, la mayordemanda de agua, los cada vez más escasos recursos,el empeoramiento de la calidad, el aumento de las pre-siones y exigencias sociales... son factores que desem-bocan en una creciente complejidad en la gestión delagua y, consecuentemente, en un desarrollo y prolife-ración normativa de grandes proporciones que, comose mostró al exponer la situación actual, no siempremuestra la necesaria coordinación, unidad e integridaddeseables. A ello se suma la emergencia de nuevas ycomplejas construcciones jurídicas colaterales, comoel derecho ambiental (Martín Mateo [1977]; Jaquenod[1989]), que impregnan a su vez el derecho de aguas,y exigen la dinámica adaptación o reformulación dealgunos de sus principios.

La creciente escasez exacerba el interés económicodel recurso y la competencia por su uso, creándose unentramado cada vez más complejo de intereses, expec-tativas, derechos, y necesidades de actuación; en defi-nitiva, de una mayor complejidad de la política delagua. De ahí la importancia que debe darse a una ade-cuada regulación normativa que haga posible la eficazimplantación de la misma.

Es usual, y lo ha sido históricamente, que los nuevosproblemas y situaciones de hecho que se producen conel curso del tiempo vayan por delante de la regulación,y por tanto del propio Derecho de Aguas. No debeextrañar por tanto que, como se ha puesto de mani-fiesto en capítulos previos, se hayan detectado distin-tos problemas jurídicos en la praxis de la políticahidráulica actual, o problemas económicos, sociales omedioambientales conexos debidos a la actual regula-ción jurídica de aprovechamiento del recurso.

Debe apuntarse que, por razones obvias, sólo cabecentrarse en algunas cuestiones consideradas capita-les, pero que en modo alguno agotan el problema. Másaún, los fundamentos jurídicos que podrían configurar

la política del agua no se acaban en el análisis de lalegislación, sino que habría que abordar la eficacia delos actos administrativos que se generan, o de losacuerdos establecidos por determinados grupos deinterés, como pueden ser las distintas comunidades deregantes, que se constituyen en verdaderos actos jurí-dicos, y que por su amplitud nos vemos obligados aobviar en este Libro.

Para concluir, un comentario final sobre las dos cues-tiones fundamentales que han de ser tratadas cuidado-samente cuando se establecen las disposiciones queconforman el marco jurídico que regula los recursoshídricos de España. En primer lugar, siempre fue unapremisa básica la de proporcionar seguridad jurídica,

es decir, protección a los derechos sobre el agua, demanera que los titulares de los mismos gocen de laseguridad suficiente como para permitirles involucrar-se en compromisos a medio y largo plazo (en particu-lar, decisiones relativas a inversiones). En segundolugar, es deseable un cierto margen de flexibilidad

para poder adaptarse a los cambios, tanto del entorno(técnico, económico y social), como de las propiassituaciones particulares. Del acierto con que el dere-cho de aguas resuelva este binomio y conjugue ambosobjetivos, a veces contrapuestos, de seguridad y flexi-

bilidad, dependerá, en gran parte, que la aplicación dela legislación vigente sea eficaz y, por consiguiente,que la política del agua pueda plenamente alcanzar susobjetivos.

4.4. LOS FUNDAMENTOS AMBIENTALES4.4.1. La consideración del agua como recursonaturalAntes de tratar específicamente los aspectos ambien-tales de los recursos hídricos que deben considerarsepara la construcción de una política del agua de futu-ro, es oportuno establecer algunas precisiones concep-tuales que permitan centrar la cuestión y establecer unmarco común de referencia.

Aunque no es difícil construir una definición intuitivade lo que son recursos naturales, sí lo es un poco másformalizar inequívocamente tal concepto y fijar conprecisión los límites de los términos medio ambiente,

como objeto de nuestro estudio en relación con elagua.

Es común distinguir, de forma genérica, entre elmedio ambiente físico natural (que puede asociarse ala biosfera o entorno físico), el medio físico artificial

(o la tecnosfera), y el medio ambiente social e institu-

cional (o sociosfera). En relación con las aguas, estas

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distintas perspectivas han sido contempladas en estelibro, pero nos interesa ahora restringir el concepto demedio ambiente a su común acepción, y entenderloreferido al medio físico natural. El agua es así con-templada como uno de los componentes esenciales(acaso el más importante) del medio físico natural, ydesarrolla una serie de funciones básicas que seránexaminadas en los próximos epígrafes. La naturalezaeconómica o no de estas funciones se encuentra en elcorazón de la discusión sobre los recursos naturales ylas políticas del medio ambiente (v. p.e. Azqueta yFerreiro, 1994; Pearce y Turner, 1995), por lo que nosreferiremos in extenso a ello más adelante, al repasarlos fundamentos económicos de las políticas del agua.

4.4.1.1. Concepto de recurso naturalQuizás la más amplia definición de los recursosnaturales es aquella que hace referencia a todos losbienes que el hombre encuentra formando parte de laNaturaleza. Incluiría, por tanto, todos aquellos recur-sos de la tierra, el aire o el agua, generalmente valo-rados por el hombre, pero sin aludir al hecho de quesean utilizados o no como insumos en un procesoproductivo.

Hay otras definiciones, quizás más convencionales,como aquella que describe los recursos naturalescomo todos los atributos de la tierra, animados o ina-

nimados, que explota el hombre como fuente de ali-

mentos, materias primas y energía. Desde esta pers-pectiva más restringida y que reproduce más fielmen-te el enfoque económico clásico, se trataría de factoresque, interviniendo en los procesos de producción oconsumo, han tenido su origen en fenómenos queestán fuera del control humano. Estos fenómenos obe-decen a procesos naturales que pueden ser biológicos,geológicos o químicos y de mayor o menor duración.

En este plano económico convencional podría decirseque el medio ambiente o los recursos naturales equi-valen al término tierra de la literatura clásica: son fac-tores que afectan a las actividades productivas, peroque no han sido hechos por el hombre, ni tampoco hansido creados a través de un proceso de fabricación ini-ciado por el hombre. Comprende por tanto todos losrecursos “in situ”.

Es muy importante comprender que, a pesar de estasdefiniciones, no existe una distinción del medio natu-ral totalmente clara en muchos casos, especialmenteen aquellos recursos vinculados o relacionados con laagricultura. En efecto, hay especies vegetales, comolos cultivos agrícolas, y animales, como la ganadería,que son objeto de explotación por parte de la actividadagraria y que lógicamente no son considerados recur-

sos naturales por cuanto su proceso de reproducciónha sido manipulado o controlado por el hombre. Sinembargo, numerosas plantaciones forestales son bos-ques que muchas personas han percibido tradicional-mente como naturales, aún cuando constituyen autén-ticas explotaciones silvícolas. En la situación contrariase encuentran aquellos recursos, como los pastizales olas praderas naturales, que si bien están sometidas a unaprovechamiento regular, su regeneración se producede forma natural.

Es relevante señalar que, aún cuando no han provo-cado efectos tan intensos como el proceso urbaniza-dor, las prácticas agrarias también han supuestodesde tiempo inmemorial importantes modificacio-nes en el medio ambiente afectado. Los ecosistemasque hoy se pueden encontrar en todos nuestros cam-pos (superficies dedicadas a usos agrarios) son elresultado de las múltiples alteraciones acumuladas alo largo de la historia.

En análoga situación se encuentra una gran parte deldenominado dominio público hidráulico, ya que no esfácil encontrar tramos de río cuyo régimen hidráulicosea el estrictamente natural. Tal y como se mostró enla sección dedicada a las afecciones antrópicas sobreel ciclo hidrológico, las actuaciones de regulaciónexistentes, unidas a los numerosos aprovechamientosque se han producido históricamente en las distintascuencas, configuran un nuevo entorno, distinto delnatural.

Comprender este hecho resulta esencial: solo una redu-cida fracción de todos nuestros ríos y cauces puedecalificarse, propiamente, como medio natural inaltera-do. La mayoría han sido objeto de una afección antró-pica más o menos significativa, que en ocasiones hatransformado enteramente no solo el régimen fluvialnatural, sino las condiciones del entorno e incluso, enel caso extremo, el propio trazado y cauce del río.Cualquier discusión sobre agua y medio ambiente deberetener esta fundamental circunstancia de partida.

4.4.1.2. Clasificación de los recursos. La cuestiónde la renovabilidadPara clasificar los recursos naturales pueden adoptar-se diversos criterios, conducentes a distintas tipologí-as. Desde la perspectiva del agua como recurso natu-ral y como bien económico tal vez sea el criterio tem-poral el que aporte una mejor conceptualización decara al objetivo perseguido de gestionar los recursosnaturales desde el respeto al entorno y a las genera-ciones futuras. Siguiendo este criterio pueden distin-guirse dos tipos básicos de recursos, según sean reno-vables o no renovables.

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Recursos renovables. Son aquellos que al ser utiliza-dos pueden ser consumidos o no, pero en ambos casostiene lugar a continuación y de forma automática unaregeneración de los mismos conforme a mecanismosnaturales. Esta regeneración puede requerir plazos demayor o menor duración, incluso ser prácticamenteinstantánea (como es el caso del aire o la energíasolar) y obedecer a ritmos de base biológica (como losanimales y las plantas) o no (como el agua a través delciclo hidrológico).

Lo relevante es que la utilización de estos recursos no

implica necesariamente una disminución global del

nivel de reservas existente. Para que sigan mantenien-do su condición de renovables, debe cumplirse la res-tricción de que el ritmo de utilización de los mismosno supere la tasa de renovación periódica o umbral quedetermina su capacidad de regeneración. El caso delos acuíferos y su nivel de recarga resulta clásico comoejemplo de uso sostenible de recursos renovables.

Dentro de este tipo de recursos debe incluirse tambiénla capacidad de autodepuración o asimilación delmedio ambiente para admitir cierta cantidad de resi-duos, convertirlos en productos no dañinos y devol-verlos de nuevo al sistema ecológico (siempre que nose supere, como se ha dicho, un umbral determinado).En caso de no respetar tal limitación, las existenciasdel recurso disminuirán, pudiendo llegar a desapare-cer, si se prolonga tal situación, sin posibilidad derecuperación posterior: en otras palabras, dejarían deser renovables. El caso de los ríos que admiten ciertonivel de contaminación y la eliminan mediante proce-sos de autodepuración resulta un buen ejemplo deesto.

En situaciones críticas a causa de exceder el uso lacapacidad de renovación del recurso se encuentran enEspaña numerosos acuíferos (especialmente los coste-ros y los de recarga muy lenta), humedales y muchostramos de ríos sometidos al vertido en exceso de sus-tancias contaminantes. Asimismo, hay grandes exten-siones que sufren pérdidas de suelo fértil y se vensometidas a procesos de erosión o salinización, queson asimilables también a este concepto de uso exce-sivo de recursos naturales, por encima de las posibili-dades de renovación del medio.

Recursos no renovables. A diferencia de los recursosrenovables, estos recursos, una vez utilizados, no sonsusceptibles de regeneración natural, al menos en tér-minos de tiempo histórico, por lo que su uso reducenecesariamente el nivel de reservas. Visto de otraforma: son recursos renovables, pero cuya tasa dereposición es prácticamente nulo.

Entre ellos cabe citar los combustibles fósiles o lasexplotaciones mineras, como casos más conocidos;

sin embargo, también existen recursos de estas carac-terísticas dentro del medio hídrico natural (p.e. acuífe-ros cuya recarga es tan reducida que puede conside-rarse nula a efectos prácticos).

Los recursos de este tipo suelen denominarse a vecesagotables, aunque, como ya se indicó, esta es unacaracterística que pueden llegar a compartir, si sesobrepasan ciertos umbrales, con los recursos renova-bles. A este respecto, debe matizarse que tanto un tipocomo otro de recursos admiten, en ciertos casos, pro-cesos de reciclaje que mitigan la agotabilidad de losmismos. Interesa destacar que la agotabilidad implica,en todo caso, que la explotación de dichos recursos alos niveles considerados no puede efectuarse de forma

sostenible.

4.4.1.3. Funciones del agua como recurso ambientalUna vez tipificado el concepto de recurso natural y suclasificación básica según el criterio de la renovabili-dad, procede avanzar en la consideración del aguadesde este punto de vista, y mostrar las diversas fun-cionalidades económico-ambientales que presenta.

Una interesante representación esquemática de lasrelaciones del medio natural con la economía, y de lasdistintas funcionalidades resultantes, es la ofrecida enla figura 368, adaptada de Reed (1994), y que convie-ne retener en lo sucesivo.

En la mitad superior se representa la esfera económi-ca mediante la clásica relación de producción y con-sumo de los bienes y servicios. Esta mitad es, pues, lacuestión fundamental de la que se ha ocupado, hastafechas muy recientes, la economía neoclásica.

En la mitad inferior se representa la esfera del medionatural (por ejemplo, un tramo de un río), que puedecontemplarse desde tres puntos de vista: un stock R derecursos naturales, que son insumos para los procesoseconómicos productivos (por ejemplo el agua necesa-ria para la producción agrícola mediante el regadío,que se deriva de ese tramo de río); un stock S de depó-sitos naturales de los residuos producidos por la pro-ducción y el consumo (por ejemplo el cauce anterior,que actúa como receptor de vertidos); finalmente, unstock A de servicios recreativos asociados al disfrutede bienes ambientales (por ejemplo, la contemplaciónpaisajística o los baños fluviales en nuestro tramo derío), y que no implican la disminución de este stock.

Tal y como se ha representado, existen zonas de inter-sección entre A, R y S, y gestionar los recursos natu-

rales no es, en definitiva, más que decidir sobre la

cuantía relativa de estas intersecciones.

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Con esta perspectiva, puede afirmarse que el medioambiente hídrico natural cumple una función genéricamuy amplia y diversa que podría sintetizarse en servirde sustento a toda clase de vida. Así, todas las activi-dades del ser humano, tanto las destinadas a satisfacerlas necesidades básicas de supervivencia como laspropiamente económicas (de carácter productivo ono), requieren, en mayor o menor medida, del mediohídrico natural para sustentarse, y hay por tanto unosestrechos lazos que vinculan todas las actividadeshumanas con el entorno natural, bien a través de losprocesos productivos, o bien porque simplementeéstos requieren un soporte físico para su implantación.

Describiendo estas relaciones con mayor detalle, lascomponentes o perspectivas específicas de la funcióngeneral ambiental serían:

- Los recursos hídricos proporcionan insumos a la

economía, pues forman parte de la función de pro-ducción de casi todas las actividades económicas (R).La mayor parte de éstas necesitan incorporar a lasmercancías que producen, o utilizar en alguna de lasetapas del proceso de fabricación, una mayor o menorcantidad de agua, con una ciertas condiciones de cali-dad según el uso. El agua es pues un input imprescin-dible para un amplísimo conjunto de actividades eco-nómicas, que van desde el sector agrario hasta el deservicios, pasando por prácticamente todos los proce-sos industriales. También lo es, sin necesidad de serconsumida, para numerosas actividades que se llevana cabo en los propios cauces, con una mayor o menor

regulación, como es el caso del transporte o navega-ción, producción hidroeléctrica, refrigeración de cen-trales, pesca, etc.

- El medio hídrico natural actúa igualmente comoreceptor de residuos y desechos de muy diversa índo-le, resultado tanto de la actividad productiva comoconsuntiva de la sociedad (S). En unas ocasiones estosresiduos han sido tratados previamente para reducir sucarga contaminante, y en otros se vierten directamen-te, sin tratamiento previo. Las actividades productivasno son la única fuente de residuos, pues también lossistemas naturales generan los suyos propios; sinembargo, a diferencia de aquéllos, los residuos natura-les tienden a asimilarse e incorporarse con facilidad alequilibrio ecológico. Como ya se apuntó, hasta uncierto límite el medio ambiente tiene la cualidad deabsorber todos estos residuos y transformarlos en sus-tancias inocuas o, incluso, beneficiosas (que de estamanera son liberadas sin coste) gracias a su capacidadde asimilación y autodepuración.

Los vertidos ocasionan un deterioro de intensidad varia-ble en el medio hídrico natural. Los de tipo urbano secaracterizan por contener cantidades altas de nutrientes(en concreto fósforo y nitrógeno) que deterioran la cali-dad de las aguas de los ríos y producen problemas deeutrofización en los embalses. Normalmente tienen laventaja, a efectos de su necesaria depuración previa, deque a través de las redes de saneamiento los vertidos seconcentran en puntos determinados y es posible apro-vechar las economías de escala.

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Figura 368. Esquema

de interrelaciones de la

economía con el medio

natural

Las características más definitorias de los efluentesindustriales son su diversidad y su falta de capacidadpara biodegradarse. Tal diversidad hace muy compli-cado el establecimiento de procesos estándar que abar-quen a toda la tipología de residuos del sector. La rea-lidad es que para muchos de los contaminantes indus-triales no existe una tecnología aplicable que permitasu eliminación una vez diluidos. Otra característicaañadida es la toxicidad de algunas sustancias.

Las actividades agrícolas, por su parte, se caracteri-zan por el carácter difuso de sus vertidos, que afec-tan muy especialmente a las aguas subterráneas a tra-vés de los residuos de abonos químicos, plaguicidas,etc. que disueltos en el agua se filtran en el terreno.Los altos costes que exigiría depurar estas aguas yrestaurar la calidad de las aguas y suelos afectados,aconseja prestar una atención preferente a este pro-blema en el futuro.

- Finalmente, también proporcionan utilidad o bienes-tar directamente, en forma de disfrute estético o

satisfacción espiritual a las personas (A). Formanparte, por tanto, del ámbito de las utilidades indivi-duales y las economías domésticas.

Es indudable que todas estas funciones apuntadas tie-

nen un valor económico positivo y así son reconocidaspor la sociedad; sin embargo ésta no tiene ocasión, engeneral, de percibir realmente los precios que segura-mente tendrían que pagarse por su disfrute en un hipo-tético mercado de este tipo de servicios, puesto queevidentemente no existe tal mercado. De hecho, lapérdida de calidad por contaminación de las aguassupone unos evidentes costes económicos directos encuanto que repercute en otras actividades que utilizanel recurso aguas abajo, y unos costes ambientalescomo consecuencia de la disminución del valor delagua usada como recurso natural y la degradación queexperimenta su entorno.

Reconociendo, sin duda, que estas funciones tienentodas un valor económico positivo, el problema básicoque se plantea es el de conseguir determinar esta valo-ración económica en términos cuantitativos, cuestiónesencial a la que se han dedicado numerosos estudiosy sobre la que existe muy abundante literatura (v., p.e.,Pearce y Turner [1995]; Azqueta y Ferreiro [1994];Azqueta [1997]).

Una conclusión fundamental que se deriva de las refle-xiones anteriores en torno a la interacción medioambiente-economía, y a las funciones del agua comorecurso natural, es que los planteamientos lineales yabiertos (donde el medio ambiente se consideraba unelemento externo al sistema), tradicionalmente usadosen los modelos económicos, tan sólo reflejan parcial-mente la realidad, por cuanto ignoran el papel de los

recursos naturales en la economía. La introducción delmedio ambiente modifica esta visión y transforma elconjunto en un sistema cerrado, con una única fuenteexterior energética relevante, que es el sol. Así, seancuales sean los recursos usados, deben encontrarse alfinal en algún lugar dentro del sistema ambiental glo-bal. Todo es un insumo para todo lo demás, y todopasa a ser endógeno e interrelacionado.

Finalmente, es oportuno en este contexto aludir alreciclaje o reutilización. Su interés en relación con losrecursos hídricos ya ha sido puesto de manifiesto ante-riormente, y su papel en el esquema cerrado descritoconsiste esencialmente en disminuir los residuos arro-jados sobre el medio ambiente y sumarse a los recur-sos naturales utilizados en el principio de la cadena. Elaumento de reutilización y reciclaje es, en principio,deseable, pero no debe olvidarse que existen límitesfísicos y económicos para ello. En unos casos no esposible reciclar materiales sin incurrir en gastos irra-cionales; en otros, es técnicamente imposible por sugran dispersión; finalmente, otros, como los recursosenergéticos, son irreciclables.

En el caso del agua, se ha insistido en los últimos añosen la importancia de estas técnicas para mejorar lagestión del recurso, pero esta idea simple y genéricadebe matizarse en cada caso y circunstancia concreta:la reutilización no es un fin en sí misma, sino unmedio para alcanzar el verdadero fin, que no es otrosino el uso racional de los recursos naturales. Por logeneral, un uso más racional del agua en un sistemaconcreto requerirá incrementar la reutilización, peroésto no es siempre ni necesariamente así.

4.4.2. Dificultades de la gestión de los recursosnaturalesAntes de avanzar en el análisis de los conceptosambientales de la política del agua, es importanteexponer algunas dificultades especiales que plantea sugestión (Azqueta y Ferreiro [1994]; Franco Sala[1995].

A diferencia de otros recursos económicos, estos ras-gos diferenciales introducen ciertas singularidadesque requieren un tratamiento específico o una pre-ferencia sociopolítica.

4.4.2.1. Incertidumbre e irreversibilidadComo ya se ha comentado, una de las principalesdificultades a las que se enfrenta la gestión de losrecursos naturales es el elevado grado de incertidum-bre existente en muchos de los aspectos esencialesinvolucrados.

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En primer lugar, existe una importante incertidumbre

científica. No se posee un conocimiento claro de lasinteracciones que tienen lugar entre los diferenteselementos que conforman los ecosistemas. Tampocose entienden por completo algunos importantes pro-cesos naturales ni las leyes que los rigen; baste citar,por ejemplo, el papel de algunas variables en la for-mación del clima y sus componentes, a los que hayque añadir las recientes emisiones de gases residua-les; ni la forma en que influye la cubierta vegetal enla protección de los suelos, en las característicashidrológicas de las cuencas o en la formación demicroclimas, ni se sabe el nivel de reservas existentesde algunos recursos naturales. La propia incertidum-bre y confusión sobre el manido concepto del caudal

ecológico y su determinación práctica es un buenindicador de esta ausencia de teorías estables y con-solidadas, imprescindibles para abordar rigurosa-mente estos problemas.

En segundo lugar, no se conoce bien el alcance de lasrelaciones entre el medio ambiente y la economía. Porun lado, sabemos que los recursos no renovables ( yaquí hay que incluir los renovables utilizados a unritmo superior a su regeneración natural) acabaránagotándose si continúa su consumo, pero se ignora enqué medida esta reducción podrá ser compensada porel aumento de los renovables (sustitución de combus-tibles fósiles por energía solar, por ejemplo) o por laevolución de la tecnología. Por otro lado, cabe pensarque sería posible mantener el nivel de vida, o lo que eslo mismo los servicios que extraemos de los recursosnaturales, con un menor consumo de los mismos, locual implica necesariamente un incremento de laeficiencia con que se utilizan basado también en unamejor tecnología.

En tercer lugar, y en el mismo orden de ideas, cabríaproponer la sustitución de capital natural por otro arti-ficial, que repusiera con creces los servicios que seproducirían con los propios recursos naturales reque-ridos para su construcción. Sin embargo, y como ya seha comentado, hay funciones del medio ambiente y

recursos naturales que no pueden ser reemplazados

por los ingenios del hombre. Por tanto, no puede decir-se que por esta vía quepan buenas soluciones de futu-ro, al menos a gran escala.

En cuarto lugar, el progreso tecnológico. Todos lospuntos anteriores dependen en alguna medida deldesarrollo técnico, confiando que las innovaciones eneste campo ayudarán a reducir el consumo de recursosnaturales y a la vez mantener el nivel de vida. Pero larealidad es que esto es meramente un acto de fe, y seignora a qué ritmo, de qué forma, y hasta dónde podrállegarse por esta vía.

Finalmente, de lo que sí se tiene ya certeza es de que lasacciones antrópicas pueden implicar en el medio natu-ral cambios irreversibles y a gran escala, y - esto esmuy destacable - es la primera vez que esto sucede enla dilatada historia de la especie humana sobre la tierra.

Hay muchos ejemplos de este tipo en las actuacionesde política hidráulica. La presencia simultánea delimportante margen de información incompleta en quenos encontramos, unido a la imposibilidad de volveratrás en las equivocaciones, inducen, en definitiva, aadoptar posturas conservadoras ante las decisiones

que impliquen sustanciales y definitivas modificacio-

nes en el medio ambiente, y ello sin considerar loseventuales riesgos ante fenómenos catastróficos decarácter aleatorio.

4.4.2.2. El libre accesoLos recursos naturales y en general el medio ambien-te pueden ser vistos como recursos de propiedadcomún (no privada, ni pública, ni sin propietario) paralos que en muchos casos, existe además libertad deacceso o al menos acceso no suficientemente contro-lado. Aunque recientemente reformulado en el contex-to de las reflexiones sobre economía ambiental, elconcepto es muy antiguo, existiendo ya referenciasexpresas a la propiedad comunal de las aguas de lluviaen las Partidas de Alfonso X. Es curioso constatar quetal propiedad comunal del aire, el mar y las aguas seextiende en las Partidas a todas las criaturas que

viven, y no solo a la especie humana.

Hay una conciencia generalizada en el ámbito econó-mico de que esta característica de propiedad comúnpuede ser la responsable de la mayor parte de los abu-sos que actualmente se cometen contra el medio natu-ral y de las numerosas disfunciones que se observanen la gestión de esta clase de recursos.

La explicación a este argumento radica en que no exis-ten sistemas de precios (o de costes) que transmitanlos mensajes de la escasez en que se van encontrandoprogresivamente los recursos naturales, a medida quese van agotando o degradando parte de las caracterís-ticas que los hacen valiosos. Evidentemente no pue-den existir precios sobre estos recursos si no se handefinido bien previamente unos derechos de propie-

dad sobre el uso de los mismos.

Por tanto, y según este criterio, la causa última deldeterioro medioambiental y del agotamiento de losrecursos no estaría únicamente en el crecimiento odesarrollo económico, sino en la ausencia de unosmecanismos eficaces que indujesen un comporta-miento racional en la utilización de unos bienes queempiezan a ser escasos. Este comportamiento está

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convencionalmente asegurado en la mayor parte de losbienes cuya asignación se confía al mercado. Es lo queen el contexto económico se ha definido como la tra-

gedia de los recursos de propiedad común, sobre laque existe una abundante literatura (v., p.e., Aguilera[1992], parte III).

Existen numerosos ejemplos en los que puede obser-varse que la búsqueda del propio interés individual nolleva a la consecución del más deseable interés públi-co. Así pueden mencionarse los casos de numerososacuíferos o de gran parte del dominio público hidráu-lico que ejerce la función de depósito natural de resi-duos. En todos ellos las externalidades negativas oca-sionadas a los demás usuarios o al resto de la sociedadno tienen la contrapartida en términos de coste para elcausante, de modo que hiciese percibir a éste los per-juicios que ocasiona con su actuación.

Se han propugnando diversas soluciones para corregiro al menos paliar estas situaciones. Unas, las más radi-cales, defienden la privatización de todos los recursosnaturales, suponiendo que la existencia de un dueñohará velar por su mantenimiento. Otras, la mayoría,sostienen que la solución a todos estos problemas pasapor algún tipo de gestión colectiva que limite los dere-chos individuales de propiedad, aunque simule algunode los mecanismos del mercado en la gestión eficien-te de los recursos. Volveremos sobre estas importantescuestiones al analizar los fundamentos económicos delas políticas del agua.

4.4.2.3. La valoración económicade los recursos naturalesEl interés de valorar económicamente los activosmedioambientales radica, al menos, en dos aspectosfundamentales. Por un lado, constituye un pasoimprescindible para intentar identificar con algunaaproximación el nivel de actividad económica com-patible con una afección al entorno natural que seaaceptable socialmente, lo cual requiere, como se vio,el cálculo de los costes externos. Por otro lado, per-mite evaluar y juzgar la racionalidad de actuacionesde política ambiental, cuyos costes financieros sípueden estar perfectamente cuantificados, pero enlos que los beneficios generalmente se manifiestande forma más difusa, como mejoras de la calidad devida, no reflejadas necesariamente en la ContabilidadNacional.

Incluso desde el punto de vista de la preservaciónmedioambiental, los sistemas naturales podrían tenermás probabilidades de recibir protección si se dispu-siese de una valoración económica de los serviciosque prestan (Postel, 1997).

El problema de valorar económicamente los recursosnaturales y el medio ambiente requiere tomar referenciade las distintas funciones que cumplen en el sistemaeconómico y dista mucho de ser sencillo. En todo casohay que dejar constancia de que necesariamente hay queutilizar un patrón común para medir las pérdidas oganancias de utilidad, de satisfacción, de bienestar y endefinitiva, las preferencias individuales o sociales.

El indicador que mejor se ajusta a los objetivos seña-lados es la unidad monetaria, aunque ello sea el centrode frecuentes críticas e incluso a veces sea práctica-mente imposible llevarlo hasta sus últimos términos, ydeba limitarse a meras aproximaciones estimativas.No obstante, ésto no significa ni mucho menos que lavaloración resultante en dinero deba ser la que hace elmercado pues, de hecho, la mayor parte de los bienesy servicios ambientales no tienen mercado ni, porsupuesto, precio.

En estas situaciones, las medidas de los beneficios obte-nidos por una mejora ambiental o de las pérdidas poruna afección al entorno tienen una complicación técni-ca notable y requieren ajustes sobre los parámetrosusuales, pero baste señalar que, tanto en uno como enotro caso, surgen dos posibilidades: la valoración a par-tir de la disposición a pagar o la valoración a partir dela disposición a ser compensado. Aunque en teoríaestas cantidades no deberían separarse mucho, la evi-dencia empírica demuestra que puede haber grandesdiferencias entre ambas (siendo siempre mayor la exi-gencia de compensación que la otra) lo cual es fuente dealgunos problemas para la realización de las evaluacio-nes. Este dato revela una realidad importante: el enor-me valor que la sociedad da a la pérdida de algo queforma parte de su status quo y que considera que posee.

Aún queda por resolver cómo se llega a medir o cuanti-ficar dichos conceptos en el curso de los activosambientales. En primer lugar, cabría proponer que fue-ran obtenidos por agregación de las preferencias indivi-duales mostradas por las distintas personas (existenvarias metodologías al efecto); sin embargo esta víaacarrea no pocos inconvenientes, alguno de los cualespuede ser paliado parcialmente efectuando ciertascorrecciones que tengan en cuenta la distribución pre-via de la renta. En segundo lugar, cabe optar por un pro-cedimiento que revele las preferencias colectivas, lasdel ciudadano como miembro de un grupo social, enlugar de, como en el supuesto anterior, las del consumi-dor particular. En esta segunda vía se trataría de tras-cender el interés individual para depositar el poder demanifestar las preferencias en los órganos representan-tes de la sociedad. En tal caso habría una mayor garan-tía de que cuestiones como la equidad personal, territo-rial y generacional son tomadas en cuenta.

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Finalmente, merece la pena señalar brevemente lanaturaleza de los distintos elementos que pueden con-formar el valor económico total de los bienes ambien-tales. Aunque no existe un acuerdo total al respecto,pueden distinguirse dos componentes principales(Pearce y Turner [1995]; Azqueta [1994]; Ferreiro[1994]):

Valor de uso. Se refiere al valor que surge como con-secuencia de los posibles beneficios que genera el usoreal del medio ambiente. Se obtendría de sumar losvalores resultantes después de efectuar la siguientedistinción:

• Valor de uso actual. Derivado de la utiliza-ción directa actual por los usuarios.

• Valor opción. Aunque está relacionado tam-bién con el uso, en este caso, refleja la pre-ferencia de conservar un determinado recursonatural para suministrar beneficios potencia-les en el futuro, bien directamente al propioindividuo, bien a través del uso que haganotras personas, bien a sus descendientes o lasgeneraciones futuras, denominándose en esteúltimo caso, en ocasiones, valor legado. En elcaso del agua sería el valor dado a una reservade caudales que se prevé emplear en el futuro.

Valor existencia. Esta fuente de valor es mucho másdifusa y difícil de definir, y desde luego puede parecerextraña desde la perspectiva económica, puesto que noestá relacionado con ningún uso humano, ni actual nipotencial del bien. En el caso del agua, sería el valorde un caudal que nadie utiliza ahora, ni va a utilizarjamás, ni se requiere ambientalmente. Pretende reco-ger las preocupaciones de las personas por los “dere-chos” y el bienestar de los seres y los bienes no huma-nos y reflejar las preferencias de que éstos sean respe-tados adecuadamente. Este concepto no es exactamen-te igual al de valor intrínseco, que reconoce un valorque reside en algo y que no está relacionado en abso-luto con las preferencias humanas. Se trataría, en estecaso, del valor de los ecosistemas en sí mismos. Estapostura, que incorpora el problema de cómo deben sertenidos en cuenta estos derechos en la evaluación delas distintas actuaciones, es defendida por las corrien-tes alternativas más radicalmente conservacionistas.

4.4.2.4. El descuento del futuroUn tema esencial al que hay que hacer frente cuandose analiza la gestión de los recursos naturales es la dis-tribución temporal de su utilización. El problema deevaluar las diferentes alternativas requiere - como esbien sabido por el análisis económico - valorar los flu-jos (beneficios y costes) que previsiblemente aparece-

rán en el futuro, lo cual suele abordarse introduciendouna tasa de descuento que actualice dichos flujos ydetermine su valor presente (Azqueta y Ferreiro[1994]; Romero [1994]).

La introducción de esta tasa de descuento, que siemprees positiva, se justifica desde dos puntos de vista: por unlado, refleja el hecho de la preferencia temporal quetiene la sociedad del presente sobre el futuro; y, porotro, el coste de oportunidad marginal del capital (elrendimiento en la mejor alternativa posible). En elsupuesto de proyectos de inversión que no involucran lautilización de recursos naturales esta tasa suele sercomo mínimo el tipo de interés del capital, y el plante-amiento descrito no plantea problemas en general.

Sin embargo, en el caso del medio ambiente y losrecursos naturales la adopción de un criterio de estanaturaleza suele conducir a tasas de descuento dema-siado elevadas, pudiendo llegarse a la selección orecomendación de un determinado proyecto, cuya ren-tabilidad se consigue a costa de sobreexplotar losactuales recursos. Ello supone sacrificar el bienestarde las generaciones futuras en favor de las presentes.El descuento parece ser, por tanto, no compatible conlas ideas de mantenimiento y conservación del medioambiente. En este sentido, la sobreexplotación de unacuífero costero (y su posterior degradación completapor intrusión marina), por ejemplo, equivaldría asobrevalorar los beneficios presentes y a despreciarlos costes que este hecho trasladaría al futuro.

En definitiva, existen numerosas críticas a la utiliza-ción de tasas de descuento, al menos en la forma quesuele ser habitual. La consecuencia es que éstas debe-rían ser reducidas, e incluso, desde posiciones másconservacionistas, se defiende la opinión de que éstadebería ser cero. No obstante, este tipo de considera-ciones también son problemáticas, ya que en la prácti-ca no hay una única relación entre elevadas tasas dedescuento y deterioro medioambiental, como simplifi-cadamente se esgrime.

La respuesta, por tanto, a cómo afecta exactamente laelección de la tasa de descuento a las pautas generalesde uso de los recursos naturales y el medio ambienteno es inmediata, y es discutible que ésta sea la mejorvía para integrar las preocupaciones ambientales en latoma de decisiones.

4.4.3. Uso racional y desarrollo sostenible4.4.3.1. La polémica desarrollo-medio ambienteEn epígrafes anteriores se ha puesto de manifiesto larelación entre el uso del agua, su empleo económico,la degradación del medio y las especiales dificultades

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teóricas para el análisis de los recursos ambientales.En los conceptos de la economía clásica, un uso pro-ductivo nulo implica una pérdida de riqueza económi-ca y de prosperidad para los pueblos que no resultadeseable. En el extremo contrario, un uso económico-productivo extremo implica una degradación para elmedio que resulta igualmente indeseable.

Con esta simplicidad planteada, la discusión sobreambas opciones ha alcanzado en ocasiones una enor-me virulencia. De una parte los desarrollistas argu-mentan la necesidad del desarrollo económico y de lasactividades productivas, en el convencimiento de quedebe generarse la mayor riqueza en el presente, y laconfianza de que la tecnología resolverá los problemasdel futuro. De otra parte, los conservacionistas argu-yen que es imprescindible detener este desarrollo paraimpedir una irreversible degradación del medio que latecnología no podrá resolver y pondrá en peligro lavida sobre el planeta.

Para cohonestar ambas posiciones surge el conceptode desarrollo sostenible, que se transforma en para-digma ambiental de presunta modernidad pese a habersido ya anticipado por los fisiócratas del XVIII, quepostularon la necesidad de acrecentar la producción deriquezas renacientes (o renovables), sin deteriorar losbienes de fondo (Naredo y Parra, 1993).

En los epígrafes que siguen se pasará revista a estascuestiones y se expondrán las líneas maestras deactuación en políticas del agua, que pueden coadyuvara superar el falso dilema y a acotar el significado de lasostenibilidad.

4.4.3.2. Efectos negativos derivados de la explotación del medioEs obvio que la incorporación de los recursos natura-les por parte del ser humano y de las actividades eco-nómicas para la producción de los bienes y serviciostrae consigo en numerosas ocasiones consecuenciasadicionales no deseadas, tanto sobre el propio medionatural como sobre la sociedad. En el caso del agua, laexplotación del recurso supone fundamentalmente sudetracción del medio natural para ser consumida o uti-lizada (disminución de la cantidad circulante aguasabajo), la modificación de su régimen de caudalesnatural (regulación), y la degradación de su calidad(contaminación). Estas manifestaciones no son nece-saria e intrínsecamente negativas para el medio, peropueden llegar a serlo dependiendo de su cuantía e inci-dencia relativa.

Los posibles efectos negativos del uso del agua - quedesbordan con frecuencia el ámbito de los agentesafectados en primera instancia - siempre han estado

presentes en mayor o menor medida, pero ha sidorecientemente cuando, a raíz del agravamiento dealgunos de estos efectos, ha habido una mayor toma deconciencia de los problemas y se ha advertido la nece-sidad de abordarlos con nuevos instrumentos y, comose verá, con perspectiva económica.

El agotamiento o degradación del medio hídrico natu-ral se ha manifestado de múltiples formas, pero, engeneral, afectando a alguna de las características quedistinguían o hacían valioso algún componente de estemedio. Las implicaciones de este hecho revistenmayor o menor gravedad según que afecten a recursosrenovables o no renovables y, dentro de cada uno deellos, en función de la variada casuística existente(acuíferos, zonas húmedas, etc).

Una característica importante del agotamiento de losrecursos hídricos españoles (compartido también porel resto de países mediterráneos, áridos y semiáridos,con fuerte vocación agraria) es la especificidad quepresenta respecto a los países centroeuropeos (másindustrializados). En efecto, en tanto que en éstos elriesgo viene por el lado de la calidad al no respetar lacapacidad de asimilación de residuos del medio natu-ral, en nuestro país el peligro es doble: a la pérdida decalidad se añade el riesgo provocado por la superaciónfrecuente de la tasa de renovación natural en términosde cantidad.

4.4.3.3. Afección medioambiental socialmenteaceptableLas actividades económicas, incluso podría decirseque prácticamente todas las actividades humanas, lle-van siempre aparejado, necesariamente, algún tipo deafección sobre el medio ambiente. Esta afecciónpuede producirse en términos de contaminación o, engeneral, como un daño medioambiental de determina-da magnitud.

Como se apuntó, existen niveles de afección o degra-dación ambiental que, sin llegar a las situacionesextremas de agotamiento, resultan admisibles y sonaceptados socialmente.

En este sentido es importante distinguir entre el meroefecto físico producido sobre el entorno natural, quepuede ser de muy diversa índole e impacto, de la reac-ción humana frente a este efecto físico, pues no nece-sariamente existe una correlación significativa entreambos. La reacción social suele tomar como referen-cia la pérdida de satisfacción o bienestar percibida y semanifiesta a través de la valoración económica, enten-dida ésta en sentido amplio, que las personas afectadashacen de tal situación. En este último caso, existe unaafección económica y estaríamos entonces ante una

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externalidad. Por tanto, la presencia de una afecciónfísica no presupone una afección económica, ni a lainversa. Antes bien, con frecuencia se dan situacionesparadójicas de reclamación ciudadana ante algúnfenómeno de degradación ambiental (piénsese, porejemplo, en las reclamaciones ante la mala calidad delas aguas de un río), y oposición a contribuir econó-micamente a que esta situación pueda paliarse.

Sin perjuicio de estas contradicciones, y atendiendo ala teoría económica, es común que para un nivel tec-nológico dado la afección medioambiental crezca conel nivel de actividad económica, y ésta llega hasta unpunto que viene determinado básicamente por losbeneficios privados de los agentes productores, cau-santes precisamente de la afección. En este punto elbeneficio privado marginal (o la diferencia entreingresos marginales y costes marginales) se hace cero,tal y como muestra el análisis económico convencio-nal bajo algunas condiciones simplificadoras. Sinembargo, puede suceder y de hecho sucede que estenivel de actividad no sea el más eficiente para lacolectividad, puesto que no suelen estar incluidos loscostes externos que ella sufre. El problema que se tratade resolver, por tanto, es qué nivel de actividad econó-mica y en definitiva de producción y de crecimientoeconómico es el que ocasiona una afección medioam-biental socialmente eficiente. La adición de los costesexternos a los costes privados del productor refleja loscostes sociales y su introducción en el análisis econó-mico conduce a otro punto de equilibrio (aquél en elque el coste social marginal iguala al ingreso privadomarginal, o en el que los beneficios privados margina-les compensan los costes marginales externos), con-sistente con un nivel de actividad económica inferioral anterior.

Así, podría concluirse que existe un nivel eficiente (eneste sentido sería el óptimo) de externalidades, esto es,un nivel de producción que genera una afecciónmedioambiental aceptable o admisible por la sociedad.A la luz de este planteamiento, es sumamente discuti-

ble que toda afección medioambiental deba ser elimi-

nada. Por esta razón y por otras que se apuntaron enlos apartados anteriores, el escenario de afección cero

no sólo es ilógico sino que, más aún, es físicamenteimposible. Bien es cierto que la capacidad de asimila-ción del medio ambiente, hasta un determinado nivelde residuos, relaja esta afirmación en la medida quepermite la existencia de actividad económica sin queel entorno sufra daños.

La determinación de este óptimo entraña no pocasdificultades en la práctica, máxime si se tiene en cuen-ta que se basa en ciertas hipótesis simplicadoras quedejan de cumplirse cuando aparecen, como es fre-

cuente, las denominadas imperfecciones o fallos delmercado. Aquí simplemente apuntadas, en el análisisde los fundamentos económicos se incidirá sobre estascuestiones específicas con mayor detalle.

4.4.3.4. Crecimiento económico, eficiencia y sostenibilidadComo se apuntó en epígrafes previos, entre los extre-mos de utilización-conservación existirá algún punto ozona intermedia que proporcione la mayor utilidadcomún, y este punto intermedio es el correspondienteal uso racional o al desarrollo sostenible, expresionesque vienen, en este contexto, a significar lo mismo.

La discusión en torno a los límites físicos al creci-miento, el adecuado papel de las fuerzas del mercadoen el proceso de desarrollo y los efectos de éste en ladegradación de los recursos naturales ha constituido eleje central de los análisis en la materia durante lasúltimas décadas. Aunque parece haberse llegado enprincipio a la aceptación de que los recursos naturalesson suficientes para abastecer las necesidades huma-nas a largo plazo, no existe acuerdo sobre la extensióny la intensidad de los usos ineficaces e irracionales deestos recursos, especialmente en ámbitos espaciales depequeña y mediana extensión. En la actualidad el pen-samiento económico y ambiental se ha reorientado entorno al problema englobado bajo el término sosteni-

bilidad, al que dedicamos las reflexiones que siguen.

El crecimiento económico se interpreta hoy de modoamplio, como un instrumento necesario para podermejorar el nivel de vida. Evidentemente, la definiciónprecisa de este concepto es discutible, pero parececlaro que debe reflejar algo más que los ingresos rea-les per cápita, aún reconociendo la importancia deéstos en el bienestar social. Debe incluir también otroselementos de satisfacción, entre los que sin duda estánel disfrute de los servicios que proporciona el medioambiente. La cuestión estriba en descubrir cómo sedeben gestionar los recursos naturales para que pue-dan cumplir esta función a lo largo del tiempo.

En este sentido y aunque no es fácil acotar el concep-to desarrollo sostenible (de hecho existen numerosasdefiniciones alternativas), podría entenderse comoaquél que maximiza los beneficios netos del creci-miento económico, siempre que quede asegurado elmantenimiento de los servicios y la calidad de losrecursos naturales para generaciones futuras.

Este planteamiento aparentemente sencillo introducenumerosos interrogantes desde la perspectiva econó-mica. En primer lugar cabría preguntarse si esteumbral no se ha superado ya en algunos aspectos; ensegundo lugar, un tema crucial, la metodología utiliza-

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da en economía no es capaz de garantizar plenamenteque a cualquier óptimo económico se le puede asociarun equilibrio ecológico estable (los presupuestos enque se basa la economía del bienestar para la mejorasignación de los bienes no se ocupa de si la escalafísica de la actividad en que se sitúa el óptimo paretia-no es sostenible o no). Por otro lado, tampoco se sabemucho acerca de las preferencias de las generacionesfuturas, las alternativas tecnológicas de las que dis-pondrán ni el coste de éstas, así como el grado dedependencia de sus niveles de bienestar respecto aalgunos recursos naturales que hoy consideramosindispensables. Sea cual sea el modelo económicoadoptado (libre mercado, centralista o mixto) no esposible asegurar una respuesta satisfactoria a estosproblemas.

Por lo pronto, sí puede apuntarse que los expertos rela-cionan el crecimiento económico y la conservación delos recursos naturales de una forma compleja y en dossentidos amplios. Según el primero, en una primeraetapa y hasta un determinado nivel de desarrollo, exis-te una relación de complementariedad, es decir, el cre-cimiento sólo se puede lograr aumentando el capitalnatural. Según el segundo, en las siguientes fases,superado dicho nivel, parece que el crecimiento eco-nómico se produce a costa del medio ambiente, estoes, de la pérdida de alguna de sus funciones. A pesarde todo, esta intercambiabilidad sólo es posible hastacierto punto (sí lo es para la función de disfrute estéti-co y provisión de insumos, por ejemplo, pero no parala función de asimilación de residuos, ni evidentemen-te sustentación de la vida).

En todo caso, no parece muy probable que, aún supo-niendo que el Estado fuese capaz de corregir todos losposibles fallos del mercado en la gestión de los recur-sos naturales, nuestra economía alcanzase espontáne-amente la senda del crecimiento correcta.

La consideración conjunta de todas estas cuestiones enel análisis del problema parece llevar a la conclusióngeneralizada de que la eficiencia económica, entendi-da ésta como la maximización del beneficio total quese puede lograr con unos recursos escasos (o laminimización del consumo de recursos para la extrac-ción de un determinado beneficio), es una condiciónnecesaria pero no suficiente para garantizar la sosteni-bilidad; es preciso incluir además algún criterio de jus-ticia intergeneracional, aún admitiendo el riesgo deerror que ello puede suponer en la medida que suplan-ta la voluntad de los futuros habitantes.

Expuestas así las cosas y a expensas de incorporar lasnuevas consideraciones sobre las incertidumbres, quese ponen de manifiesto más adelante, surgen dos posi-bles alternativas para alcanzar el desarrollo sostenible:

- Mantener constantes las existencias de capital

total. Esta propuesta consiste en garantizar que cadageneración deje a la siguiente una cantidad de capital(el natural más el construido por el hombre) al menosigual a la que heredó de la anterior.

- Mantener constantes las existencias de capital

natural. Este supuesto desconfía de la intercambiabi-lidad entre capital natural y artificial y contempla laconsideración conjunta de los recursos renovables yno renovables, admitiendo un cierto intercambio entreellos, al menos parcial. Al mismo tiempo, cabríadebatir si este nivel de capital natural debe ser elactual o, si por el contrario existe un nivel óptimodiferente de éste, compatible también con el objetivode sostenibilidad.

La discusión sobre ambas alternativas se reserva paramás adelante, cuando se expongan las conclusiones,pero interesa subrayar ya las dificultades subyacentesa todos estos análisis, y los problemas que plantea suaplicación práctica. Así, en el caso de los recursoshídricos, ¿hasta qué niveles de desarrollo cabe expan-dir los sistemas de utilización?, ¿cuáles son losumbrales de reservas ambientales deseables?, ¿hastadónde deben concederse para su uso los recursos dis-ponibles?

Son problemas que no tienen adecuada respuestadesde la sola perspectiva de la preservación del medio,y que requieren del concurso de la economía parapoder ser eficazmente abordados, por lo que seránecesario tratarlos de nuevo cuando se expongan losfundamentos económicos de las políticas del agua.

4.4.4. Impacto ambientalLas Evaluaciones de Impacto Ambiental tienen comoobjetivo identificar y medir o valorar, de forma siste-mática, la magnitud de los impactos de un determina-do proyecto previsto para, en primer lugar, determinarsi el medio tiene capacidad para absorber las conse-cuencias de tal actuación sin un deterioro grave delmismo, y en caso afirmativo elegir las soluciones que,considerando todos los factores, sean más favorables,y acompañar al proyecto con una serie de medidas pre-ventivas y correctoras que reduzcan en lo posible elimpacto. Un punto crucial, pues, para el buen resulta-do del proceso es el conocimiento que se obtenga dela capacidad de acogida del medio sobre el que seactúa (como la capacidad de autodepuración en el casode los embalses).

Las Evaluaciones de Impacto Ambiental tienen su ori-gen legal en la aprobación de la National

Environement Policy Act (NEPA) como legislaciónfederal de Estados Unidos en 1969, siendo consecuen-

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cia de la preocupación por el descontrolado creci-miento demográfico y desarrollo económico de laépoca, así como de las teorías sobre el desarrollo sos-tenible. Con ella se modifican los procesos públicosde toma de decisión al incluir la variable medioam-biental en los diferentes instrumentos de análisis,hasta ese momento estrictamente técnicos y econó-micos.

En 1985 la CEE publica la Directiva 85/337/CEE, rela-tiva a la Evaluación de las Repercusiones de determi-nados Proyectos públicos y privados sobre el MedioAmbiente. En ella se considera que la mejor política de

medio ambiente consiste en evitar, desde el principio,

la creación de contaminaciones o daños, más que com-

batir posteriormente sus efectos, así como que la auto-

rización de los proyectos públicos y privados que pue-

dan tener repercusiones considerables sobre el medio

ambiente solo debería concederse después de una eva-

luación previa de los efectos importantes que dichos

proyectos puedan tener sobre el medio ambiente. Enlos Anexos de la Directiva se recogen los proyectos quedeben someterse en todo caso a Evaluación de ImpactoAmbiental (Anexo I) y los que se someterán a dichaEvaluación cuando los Estados miembros considerenque sus características así lo exijan (Anexo II).

En Marzo de 1997 la CE publica la Directiva97/11/CE, que modifica la Directiva 85/337/CEE.Esta modificación pretende clarificar, completar ymejorar las normas relativas al procedimiento de eva-luación y establece que los proyectos del Anexo I esténsujetos a una autorización previa y que su evaluaciónambiental se lleve a cabo antes de otorgar dicha auto-rización. Al mismo tiempo completa la lista de pro-yectos que tienen repercusiones significativas sobre elmedio ambiente y obliga a que los Estados miembrosestablezcan umbrales ó criterios de selección paradeterminar qué proyectos deberán someterse a laEvaluación de Impacto Ambiental. Introduce la exi-gencia de que el promotor facilite, entre otras cosas,alternativas a los proyectos para los que piense pre-sentar una solicitud y, finalmente, refuerza las dispo-siciones relativas a la evaluación de las repercusionessobre el medio ambiente en un contexto transfronteri-zo, de acuerdo con el Convenio firmado en Spoo(Finlandia) en Febrero de 1991. Asímismo, estaDirectiva permite que los Estados miembros establez-can un procedimiento único que cumpla los requisitosde ésta y de la Directiva 96/61/CE de Septiembre de1996, relativa a la prevención y el control integrado dela contaminación (IPPC). Esta Directiva otorga a losEstados miembros un plazo de dos años para adoptarlas disposiciones normativas necesarias para incorpo-rar sus requerimientos a los respectivos ordenamientosnacionales.

También en Marzo de 1997, la Comisión presenta alConsejo una Propuesta de Directiva 97/C 129/08, rela-tiva a la Evaluación de los efectos de determinadosPlanes y Programas en el Medio Ambiente, con obje-to de conseguir un elevado nivel de protección delmismo, garantizando la realización de una evaluaciónambiental de determinados planes y programas y quese tengan en cuenta los resultados de la misma duran-te la preparación y adopción de tales planes y progra-mas. En ella se especifica que los planes y progra-mas a los que se refiere esta directiva son aquellosque se adopten en el proceso decisorio relativo a laordenación territorial con el fin de establecer elmarco para posteriores decisiones de autorización,con inclusión de los planes y programas estratégicosadoptados en los sectores de la energía, los residuos,los recursos hídricos, la industria (incluida la extrac-ción de minerales), las telecomunicaciones y elturismo, así como ciertos planes y programas deinfraestructuras de transporte. También quedanexpresamente incluidas las modificaciones de pla-nes y programas existentes para la gestión de recur-sos hídricos, entre otros. Esta propuesta de Directivaestá aún pendiente de aprobación.

La transposición a la legislación estatal de la Directiva85/337/CEE dio lugar al Real Decreto Legislativo1302/1986, de 28 de Junio, de Evaluación de ImpactoAmbiental con objeto de introducir la variable

ambiental en la toma de decisiones sobre proyectos

con incidencia importante en el medio ambiente aglu-tinando la regulación sectorial que de modo fragmen-tario existía en ese momento y en nuestro caso parti-cular en la Ley 29/1985 de Aguas de 2 de agosto, queimpone con carácter preceptivo que en la tramitaciónde las concesiones y autorizaciones que afecten aldominio público hidráulico y a la vez impliquen ries-gos para el medio ambiente, será preceptiva la presen-tación de una evaluación de sus efectos (art. 90 ), porlo que completa y normaliza este importante procedi-miento administrativo. También se incorpora al proce-dimiento una fase de información pública con la quese abre éste a la participación ciudadana. Se excluyenexpresamente de su ámbito de aplicación los proyectosrelacionados con la Defensa Nacional y los aprobadosespecíficamente por una Ley del Estado. Asimismo, elConsejo de Ministros, en supuestos excepcionales ymediante acuerdo motivado, podrá excluir un proyec-to determinado del trámite de evaluación de impacto.

Su aplicación será a las obras, instalaciones o activi-dades que se inicien a partir de los dos años de suentrada en vigor, (BOE 30/06/1986).

El RDL 1302/1986 contiene un único Anexo comorelación de proyectos que deberán someterse a una

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evaluación de impacto ambiental, que incluye todoslos indicados en el Anexo I de la Directiva comunita-ria 85/337/CEE, más algunos de los relacionados en elAnexo II de la misma. Los relacionados con el sectorque nos ocupa son:

• Grandes presas

• Primeras repoblaciones, cuando entrañen riesgosde graves transformaciones ecológicas negativas.

Este agrupamiento, excluyendo el resto de proyectosdel Anexo II de la Directiva mencionada, ha dadolugar al inicio de un procedimiento de infracción porparte de la CE al entender que la transposición no serealizó debidamente al excluir totalmente el resto delos proyectos contemplados en dicho Anexo. Unaexposición de la regulación jurídica de la evaluaciónde impacto de las obras hidráulicas puede verse enRosa Moreno (1996).

El RDL 1302/1986 se desarrolló mediante el RealDecreto 1131/1988, de 30 de septiembre, siendo deaplicación a la Administración del Estado y, directa osupletoriamente, a las Comunidades Autónomas segúnsus respectivas competencias en materia de medioambiente. En él se incluyen dos Anexos. El Anexo 1define diversos conceptos técnicos y el Anexo 2 con-tiene especificaciones relativas a las obras, instalacio-nes o actividades comprendidas en el Anexo del RDL1302/1986.

La Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación delos Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre,establece que se someterán a evaluación de impactoambiental las transformaciones de uso del suelo queimpliquen eliminación de la cubierta vegetal arbustivaó arbórea y supongan riesgo potencial para las infra-estructuras de interés general de la Nación y, en todocaso, cuando dichas transformaciones afecten a super-ficies superiores a 100 hectáreas.

Esta legislación estatal tiene el carácter de norma bási-ca, y muchas Comunidades Autónomas han desarro-llado legislación medioambiental en el ámbito de suscompetencias y su desarrollo estatutario.

Actualmente, y con objeto de adecuarse a la recienteDirectiva 97/11/CE, la Administración del Estado estápreparando un Borrador de Anteproyecto de Ley deEvaluación de Impacto Ambiental que incluye comomayor novedad la Evaluación Estimativa, mediante unprocedimiento simplificado, de los efectos significati-vos que pueden tener sobre el medio ambiente losPlanes y Programas de Ordenación Territorial, antesde ser aprobados por la Autoridad competente, asícomo la adecuación al Convenio de Spoo en loreferente a los posibles efectos medioambientalestransfronterizos. Incluye tres Anexos: el Anexo I con-

tiene los proyectos de obras, instalaciones u otras acti-vidades que deberán someterse a una Evaluación deImpacto Ambiental y obtener la correspondienteDeclaración de Impacto Ambiental; el Anexo II deter-mina los proyectos de obras, instalaciones o cualquierotra actividad que serán sometidos previamente a unaevaluación de impacto ambiental, cuando así lo decidael Órgano Ambiental, en un estudio caso por caso. Ladecisión, que debe ser motivada, se ajustará a los cri-terios establecidos en el Anexo III.

Conviene resaltar el interés que tiene la realización deanálisis y evaluaciones ambientales de Planes yProgramas, mediante lo que se ha dado en llamar eva-luación medioambiental estratégica, como forma decontemplar escenarios y opciones alternativas másgenerales, en los que se puede tener en cuenta el fac-tor ambiental y generar así proyectos viables ambien-talmente. En caso contrario, existe el peligro de que elprocedimiento de Evaluación de Impacto Ambientalaplicado a proyectos individuales se convierta única-mente en un instrumento de corrección de impactos,en vez de una herramienta preventiva, dada la dificul-tad que este método presenta para abordar las causasmás profundas que originan determinados desequili-brios ambientales.

Para que desde el punto de vista operativo un procesode esta naturaleza sea eficaz resulta conveniente quelas tareas de planificación y evaluación se desarrollencon un cierto grado de simultaneidad, de forma que laevaluación no sea solo un requisito que se cumple unavez terminados los trabajos del Plan.

El marco competencial actual se establece conside-rando, por un lado, las competencias que sobreactuación en materia ambiental corresponden a lasComunidades Autónomas, y por otro, la correspon-diente al Estado que, de manera puntual, puede ejer-cer dichas competencias en virtud de dos criterios:la supraterritorialidad y el interés general. Así, elartículo 5º del RDL 1302/86 dispone que se conside-

ra órgano ambiental el que ejerza estas funciones en

la Administración Pública donde resida la competen-

cia sustantiva para la realización o autorización del

proyecto.

La pieza fundamental de los procesos de evaluación esel Estudio de Impacto Ambiental que deberá suminis-trar la información suficiente para fundamentar la eva-luación del mismo. La finalidad de dicho Estudio esrealizar una predicción sobre los efectos (impactos)ambientales que el proyecto, de realizarse tal como sepropone en la alternativa considerada, puede producir,así como una valoración de los mismos.

La responsabilidad de la realización de este Estudio seatribuye al promotor del proyecto, aunque alguna

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Comunidad Autónoma como Castilla y León ha esta-blecido en su normativa un control público previosobre la capacidad técnica de los equipos redactoresde los estudios de impacto (art. 5.1 de la Ley 8/1994,de 24 de junio ).

El contenido exacto del Estudio dependerá de laacción de que se trate, pero en todo caso, y como con-tenido mínimo obligatorio, deberá constar de las par-tes siguientes:

• Descripción de la actuación que se quiere llevar acabo.

• Inventario ambiental• Identificación y valoración de los impactos• Propuesta de medidas protectoras y correctoras• Programa de vigilancia ambiental• Documento de síntesis

El procedimiento de Evaluación de ImpactoAmbiental se desarrolla, en nuestro caso, paralela-mente al de aprobación del proyecto y culmina concarácter previo al mismo, con el que participa endeterminadas fases procedimentales y con el que guar-da el principio de unidad de expediente.

Las diversas fases del procedimiento de Evaluaciónson:

• Iniciación. Comunicación al órgano ambiental dela intención de realizar el proyecto, acompañandouna memoria-resumen

• Consultas previas. Del órgano ambiental a perso-nas, organismos e instituciones.

• Elaboración y presentación del Estudio. Junto conla documentación del proyecto.

• Información Pública. Del Estudio junto con elexpediente y documentos del proyecto.

• Remisión del expediente al órgano ambiental.Previa a la aprobación del proyecto.

• Declaración de impacto. Dictada por el órganoambiental con o sin condicionado.

• Resolución de la aprobación. El órgano competen-te, recibida la Declaración de Impacto, resolverá elprocedimiento de aprobación, incorporando al con-dicionado de su resolución el derivado de laDeclaración de Impacto.

El procedimiento administrativo de evaluación culmi-na, de manera normal, con la Declaración de ImpactoAmbiental: se trata de un acto previo e instrumentaldel procedimiento sustantivo, de naturaleza discrecio-nal y que, por tanto, ha de ser debidamente motivado.La Declaración de Impacto Ambiental determinará, alos solos efectos ambientales, la conveniencia o no derealizar el proyecto, y en caso afirmativo, fijará lascondiciones en que debe realizarse, las medidascorrectoras que deben aplicarse e incluirá las prescrip-

ciones pertinentes sobre el periódico seguimiento desu adecuada puesta en práctica.

4.4.5. Indicadores ambientalesAdemás de las técnicas de evaluación de impactos, uninstrumento de interés para la consideración de losrecursos hídricos desde el punto de vista ambiental esel de los denominados indicadores ambientales. Adiferencia de la evaluación de impactos, que se desa-rrolla para el proyecto o actuación concreta que se pre-tende analizar, los indicadores tienen un carácter conti-nuo y permanente, se refieren a la situación general ylas políticas ambientales globales, y no están específi-camente relacionados con ninguna actuación concreta.

Los indicadores ambientales surgen como respuestaante la triple necesidad de disponer de informaciónadecuada para la toma de decisiones en políticaambiental, poder hacer un seguimiento objetivo de losresultados de estas políticas, y satisfacer las necesida-des de información pública, y todo ello reduciendo lagran cantidad de información disponible en un con-junto reducido y manejable de parámetros.

De este modo, los indicadores agregan la informaciónambiental, y la presentan de forma condensada, consi-guiendo además un valor añadido vinculado con losintereses sociales sobre el medio y, consecuentemente,con la toma de decisiones políticas.

Una primera clasificación de los indicadores, confor-me a los criterios de la OCDE, y que atiende a susdiferentes posibilidades de uso, es:

1. Indicadores de integración sectorial, que ofreceninformación sobre la interrelación entre los secto-res económicos y el medio ambiente, contribuyen-do a integrar la política ambiental con las políticassectoriales.

2. Indicadores de integración económica, que infor-man sobre el coste ambiental asociado a la activi-dad económica, y permiten la cuantificación eco-nómica de externalidades ambientales.

3. Indicadores de evaluación, que reflejan de formacuantitativa la situación ambiental para las cues-tiones más relevantes o de mayor interés, dentrode un marco de causalidad presión-estado-res-

puesta, que permite clasificarlos en esos tres con-ceptos. En efecto, la acción humana ejerce presio-

nes sobre el medio y modifica el estado (cantidady calidad) de los recursos naturales. La sociedadresponde a estos cambios con políticas ambienta-les, sectoriales y económicas, generándose así unbucle hacia las actividades de presión. Estos pasosconfiguran el ciclo de percepción de un problema,

537


formulación de políticas, y seguimiento y evalua-ción de las mismas.

Los indicadores de evaluación son los que hanalcanzado en la actualidad un mayor perfecciona-miento.

En España se ha comenzado recientemente a desarro-llar este tipo de técnicas, existiendo ya tanto una pri-mera propuesta genérica de indicadores de evaluación(MIMAM, 1996b), como un conjunto específico deindicadores para el agua (MIMAM, 1998c).

El sistema español de presión-estado-respuesta seestructuró en 4 grandes áreas: atmósfera, residuos,medio urbano y recursos naturales; y ésta última sesubdividió, a su vez, en otras 6 subáreas: biodiversi-dad, bosques, costas, medio marino, suelo y agua.

La tabla 114 muestra los indicadores propuestos para elagua, junto con los dos temas clave o preocupacionesidentificadas a las que se refieren (escasez del agua ydeterioro de su calidad), y el tipo de indicador (E=esta-do, P=presión, R=respuesta).

El cálculo de estos indicadores de evaluación del subá-rea agua muestra que la situación del recurso es preo-cupante, debido a la tendencia desfavorable de nume-rosos indicadores (en general, reveladores del deterio-ro de la calidad del agua), aunque se aprecian tambiénavances positivos en algunos otros (como la poblaciónconectada a EDAR).

Sin perjuicio de las deficiencias de los datos estadísti-cos involucrados, de la simplicidad, novedad, y, enconsecuencia, relativa inmadurez de estas técnicas, yde su necesaria revisión, ajuste, y perfeccionamientocontinuo, debe subrayarse su indudable interés, y laconveniencia de continuar su exploración y desarrollo,trasladándolas desde el campo de las propuestas teóri-cas hasta su conversión en instrumentos depurados,

realmente operativos en el proceso ordinario de lasdecisiones y políticas ambientales de los recursoshídricos.

4.4.6. ConclusionesUna vez puestos de manifiesto algunos aspectos y téc-nicas de interés inherentes a la gestión de los recursosnaturales, es posible esbozar someramente una pro-puesta de gestión del medio hídrico natural, desde elpunto de vista de la sostenibilidad. Además de estasideas globales, deberán disponerse los necesarios ins-trumentos económicos orientados a atacar de formaconjunta las dificultades existentes, tal y como se veráen el correspondiente epígrafe.

En primer lugar, cabe subrayar que todas las conside-raciones enunciadas inducen mayoritariamente a optarpor una de las dos alternativas que se comentaron(existencias constantes de capital natural o existenciasconstantes de capital total), orientadas a alcanzar eldesarrollo sostenible. En efecto, hasta tanto no se dis-ponga de más elementos de juicio que mejoren nues-tro nivel actual de información y comprensión de losproblemas, la propuesta más plausible consiste enmantener las existencias de capital natural y, además,

en su nivel actual (o en otro mejor).

Esta propuesta implica de alguna manera renunciar ala búsqueda de un nivel óptimo, presumiblementeinferior al actual, y eso suponiendo que nos encontre-mos por encima de él. Hay razones para ello. En pri-mer lugar, y a semejanza de las reflexiones que sehicieron en relación con la crisis de los objetivos eco-nómicos de la política hidráulica, es prácticamenteimposible identificar tal óptimo (la multifuncionali-dad de los recursos naturales, su papel clave en el sus-tento de la vida y los riesgos de la irreversibilidad lo

Tabla 114. Indicadores ambientales para el agua

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Acuíferos costeros salinizados por intrusión marina

Código

A1

A2

A3

A4

A5

A6

A7

A8

A9

A10

A11

A12

Indicador

Acuíferos contaminados por nitratos

Ríos con buena calidad según índices bióticos

Ríos con buena calidad según ICG

Embalses eutrofizados

Especies piscícolas amenazadas o en extinción

Sobreexplotación de acuíferos

Recursos hídricos naturales por habitante

Intensidad de uso del agua

Población con tratamiento de aguas residuales

Gasto público en gestión de aguas residuales

Cauces deslindados

Cantidad Calidad

(escasez) Superf. Subterr. Ecológica

EE E

E EEE

EEEP

PR

R

539


demuestran); en segundo lugar, la idea de óptimoalude a criterios de eficiencia, dejando fuera objetivosde equidad tanto dentro de la generación presentecomo con las futuras; por último, trabajos empíricosrecientes evidencian que las personas valoran deforma mucho más alta la pérdida de algo que se posee,que una ganancia, y ello aún en términos marginales.En definitiva, el mantenimiento del medio ambienteactual es el único medio de que dispone la sociedadpara asegurarse de que su bienestar no reducirá lasopciones de las generaciones siguientes.

Caben varias formas de interpretar, no obstante, estapropuesta de mantener constante el nivel total de acti-vos ambientales. Puede entenderse en términos físicosagregados, pero en tal caso surge el problema de cómosumar cantidades de recursos cuya naturaleza es aveces muy diferente. Suponiendo que pudieran expre-sarse en una unidad común, como por ejemplo lamonetaria (lo que requiere valorar correctamentetodas las funciones que desempeñan en la economía,lo cual es tremendamente difícil), aún cabría objetarque los recursos naturales no son sustitutivos entre sí.Por el contrario si se entiende en términos no agrega-dos, la condición puede ser demasiado restrictiva. Otrade las interpretaciones posibles podría consistir enmantener constante el flujo de servicios procedentesdel medio natural.

Sea cual sea la interpretación adoptada, no está exen-ta de dificultades y seguramente serán las caracterís-ticas específicas de cada caso las que aconsejen optarpor una u otra solución. Sin duda se abre un ampliomargen para la gestión del medio ambiente y losrecursos naturales. En todo caso parecen existir menosdificultades para traducir a unas sencillas normasprácticas las condiciones de sustentabilidad de nues-tros sistemas económico y ambiental (mantenimientode los servicios y de la calidad de la dotación de recur-sos a lo largo del tiempo). Estas pautas de sustentabi-lidad serían las siguientes:

a) Utilización de los recursos renovables a ritmos

menores o iguales que su regeneración natural.

Esta condición incide sobre dos aspectos básicos:

• La extracción de recursos para su uso comoinsumos en el sistema productivo, lo que exige,por ejemplo, la eliminación de la sobreexplota-ción incontrolada de acuíferos y el estableci-miento de medidas que impidan este proceso, oel establecimiento de niveles máximos para laconcesión de las aguas de un río.

• El depósito de residuos al medio ambiente, loque exige, por ejemplo, el control de vertidos ysu acotación a niveles predeterminados.

b) Optimización del uso de recursos no renovables,

sometida a la restricción de garantizar la sustitución

de dichos recursos a través del progreso tecnológico.

Esta regla también sugiere dos planos de actuación:

• Compensar la merma de los recursos no renova-bles con el aumento o la incorporación de recur-sos renovables, lo que permitiría, por ejemplo,sobreexplotaciones puntuales controladas.

• Reducir, merced a la mejora de la eficiencia, losrequerimientos unitarios de recursos para asímantener la misma cantidad y calidad de servi-cios, lo que lleva consigo todo el abanico depolíticas de ahorro, eficiencia de uso y conser-vación del recurso.

Entrando específicamente en los sistemas de utiliza-ción del agua, el mantenimiento de los actuales activosambientales puede llevarse a cabo mediante el modeloconceptual descrito en las secciones dedicadas a losrecursos hídricos naturales y disponibles. Como allí seexpuso, una vez identificados los activos naturales apreservar, se excluirían de los recursos naturales, noentrando a formar parte del sistema de utilización delagua.

Es interesante constatar que casi todos estos criteriossugeridos por la teoría ambiental son plenamenteconcordantes - cuando no explícitamente asumidos -por la regulación vigente en materia de aguas. Elhecho de que los resultados prácticos conseguidos dis-ten de ser los deseables remite, una vez más, al pro-blema de la implantación práctica de las normas masque a las propias normas en sí mismas.

Cuestiones muy importantes, como la aquí sugeridalimitación de concesiones futuras, de forma cautelar ycomo instrumento coadyuvante a la preservación delmedio, presentan un gran calado político y socioeconó-mico, y pueden ser establecidas mediante los instrumen-tos normativos de la planificación hidrológica nacional.

4.5. LOS FUNDAMENTOS ECONÓMICOS4.5.1. La necesidad de una aproximación económica para la preservación de los recursos naturalesAl referirnos a los fundamentos económicos de lapolítica del agua, un principio que conviene dejar biensentado desde el primer momento es el de la absoluta

necesidad de introducir criterios de racionalidad eco-

nómica para la adecuada gestión y preservación de

los recursos naturales y, de modo muy particular, delagua.

La razón para ello es bien simple y ha sido ya expre-sada reiteradamente a lo largo de este documento: loque hasta hace poco tiempo parecía ilimitado ahoraaparece como escaso, y el dominio de lo escaso es eldominio natural de la economía. Esta disciplina está,pues, llamada, más allá de sesgos e intereses sectoria-les, a introducir una mayor racionalidad en las discu-siones del agua.

Establecido esto, es necesario precisar que razona-miento económico no debe confundirse con lo que aveces se llama economicismo, y menos con un econo-micismo que se entiende como opuesto a las preocu-paciones medioambientales. Muy al contrario, la eco-nomía ha desarrollado unas técnicas de análisis y unaspautas de evaluación que superan ampliamente estavisión convencional y reduccionista de los problemaseconómicos, y esta visión extendida es la que se pos-tula en este Libro. La clásica diferenciación aristotéli-ca entre lo crematístico (relativo al dinero) y lo eco-

nómico (relativo a la administración de la casa porextensión, del planeta) resulta al respecto bien clarifi-cadora (Aguilera, 1995b).

Por otra parte, en ningún caso cabe negar la posibili-dad de que consideraciones sociopolíticas puedanmatizar o incluso contravenir los resultados de los aná-lisis económicos, y las decisiones de intervenciónpública actúen en tal sentido, pero siempre haciéndolocon transparencia, y tras un correcto y veraz conoci-miento cuantitativo de los flujos económicos involu-crados y sus indicadores resultantes.

Abordaremos el estudio de los fundamentos econó-micos de las políticas del agua desde dos puntos devista distintos aunque, como se explicó, íntimamen-te relacionados entre sí: el de la contemplación delagua como un bien económico productivo, utilizadocomo insumo para la actividad económica, y el de lacontemplación del agua como un bien ambiental,que debe ser conservado y preservado de la degra-dación.

La primera perspectiva conduce directamente a lacuestión del régimen económico-financiero, costes yprecios del agua, considerada como bien económico,tal y como se explicó en los epígrafes previos dedica-dos a la economía del agua. La segunda conduce a lacuestión de las políticas económicas ambientales y susposibles instrumentos para la protección y mejora delmedio hídrico.

4.5.2. La consideración del agua como bien económico productivoEn capítulos previos se describió con detalle la actualsituación en cuanto a la incidencia económica secto-

rial del agua y su actual régimen jurídico económico-financiero.

De lo expuesto se dedujo con claridad una situaciónque, aunque tiende a mejorar en los últimos años, nopuede considerarse aún plenamente satisfactoria, nióptima desde el punto de vista de la racionalidad eco-nómica.

En efecto, como se vio, y de conformidad con la per-cepción social existente al respecto y comentada enlos epígrafes de fundamentos sociopolíticos, la legis-lación vigente establece que el agua es un bien gratui-

to, como si se tratase de un recurso abundante. Sinembargo, la realidad hidrológica española no corrobo-ra esta consideración, y la propia sociedad admite quese trata de un recurso natural escaso, al menos a nivelnacional, y ciertamente valioso.

Esta legislación tan sólo prevé exacciones destinadas,fundamentalmente, a resarcir a la Administraciónhidráulica de una parte de las inversiones necesariaspara garantizar la disponibilidad del recurso (canon deregulación, tarifa de utilización y canon de vertido),sin tener en cuenta los demás costes de oportunidadpara la sociedad, con las consiguientes pérdidas debienestar que ello puede suponer para la colectividady, en sentido contrario, los otros beneficios que pudie-ran generarse.

Lo más relevante desde el punto de vista económico esque estas exacciones se configuran a partir de lasobras requeridas para disponer del agua y depurarla,pero no guardan relación con la escasez del recurso ypor tanto no consideran su valor económico, ni tomanreferencia de la disposición a pagar por parte de losconsumidores.

Pero esta situación, que puede ser conceptualmenteadmitida como modelo válido, se degrada sensible-mente cuando se producen discriminaciones, reclama-ciones, proteccionismos, moratorias, y dificultadesprácticas de cobro, que hacen que ni siquiera estascantidades sean equitativamente computadas y perci-bidas en su totalidad por la administración hidráulica.Tales disfunciones del sistema deben ser progresiva-mente superadas si se desea, como parece razonable almenos a corto plazo, seguir manteniéndolo.

En definitiva, la ausencia de un sistema que traslade alusuario los costes reales que comporta la utilizacióndel recurso, unido a los preceptos del régimen conce-sional, no facilita una asignación económicamente efi-ciente entre los demandantes que compiten por él. Lasdisfunciones que provoca este sistema de asignaciónconcesional, no económica, se muestran en la dificul-tad de precisar términos como “demandas” (sin precioasociado, tal y como se comentó en los epígrafes des-

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tinados a su análisis), “racionalidad y economía en eluso del agua”, “caudal ecológico” y por tanto “exce-dentes”, etc, fuentes de muchos de los problemas a losque se enfrenta la gestión de los recursos hídricos a lahora de definir y cuantificar sus objetivos, explicar suspolíticas y precisar sus decisiones.

Además, desde el punto de vista sectorial, y tal y comose vio en la descripción de los impactos económicos,parece deseable una cierta reasignación o, al menos,reorientación de las prioridades legales a efectos delotorgamiento de las futuras concesiones. La preferen-cia para el regadío establecida por defecto en la Ley deAguas - salvo disposición en contrario de los planeshidrológicos -, y heredada de la regulación anterior,resulta de dudosa racionalidad, como criterio generali-zado, en la realidad socioeconómica española delmomento presente, y ello sin perjuicio de las muydiversas situaciones y posibles tipificaciones de lasdemandas de agua, además de los usos clásicos(López-Camacho, 1993).

En síntesis, es evidente que, en la mayoría de los casos,el agua ha pasado históricamente de ser un bien libre yabundante a ser un bien escaso, susceptible de degra-dación, y utilizado como input en procesos económico-productivos. El sistema económico-financiero vigenteno considera de forma explícita esta condición delrecurso, limitándose a la recuperación de los costes desu disponibilidad. Este modelo presenta problemas ydeficiencias ya comentados en otros capítulos, pero,por las razones que allí también se expusieron, parecerazonable por el momento su mantenimiento, mejorán-dolo en aquellos aspectos puntuales que proceda.

No obstante, y sin perjuicio de esta necesidad demejora y mantenimiento del régimen actual, es conve-niente avanzar en el análisis de modelos alternativos amedio y largo plazo que se adapten mejor a la coyun-tura socioeconómica del presente, que consideren deforma explícita la valoración económica del recurso, yque superen las limitaciones del modelo vigente.

4.5.3. La política económica del agua consideradacomo bien ambientalParece estar comúnmente admitido que los habitualesplanteamientos en que se basa la economía convencio-nal no son capaces de satisfacer y de dar respuestaadecuada a las preocupaciones de la sociedad en rela-ción con el tratamiento del medio ambiente y su inte-gración en los actuales modelos de crecimiento. Asícomo el objetivo de la eficiencia económica (queadquiere un papel predominante y casi exclusivo enlas propuestas de la economía neoclásica para asignarlos recursos escasos) sí parece representar de forma

conveniente el interés de la colectividad cuando setrata de bienes y servicios susceptibles de ser inter-cambiados en el mercado, sin embargo, en el caso delos activos medioambientales, generalmente carentesde precio, existen evidencias de que las personasincorporan otros objetivos adicionales a sus preocupa-ciones.

En efecto, aspectos tales como el acceso justo y equi-tativo a los recursos naturales, unidos a la convicciónde que muchos de ellos son esenciales para la propiasubsistencia (e incluso para proporcionar calidad devida), y además no admiten sustitución, inducen aalbergar serias dudas sobre la utilidad de los instru-mentos clásicos de optimización en términos de costesy beneficios.

No obstante, estas cuestiones, lejos de invalidar el aná-lisis económico tradicional para la gestión de losrecursos naturales, refuerzan su papel en la medidaque contribuye a mejorar la necesaria comprensión delas relaciones que tienen lugar entre el ecosistema ylas actividades económicas, y permiten el desarrollode extensiones teóricas para abordar los nuevos pro-blemas. Sólo complementando, con metodología yrigor en el tratamiento de la información, las valiosasaportaciones de las ciencias naturales y la economía,será posible encontrar la mejor solución a un tema tanamplio y complejo como es la gestión del medioambiente, y en particular de los recursos naturalesimplicados en el ciclo hidrológico, de cara a su pro-tección y conservación. Las controversias sobre lamejor gestión de estos recursos han sido particular-mente intensas en las últimas décadas, y cuestionescomo la opción de lo público o lo privado, la inter-vención estatal, la eficacia de los mercados, etc. seencuentran en el corazón de la discusión económicasobre el agua. A su estudio dedicaremos los epígrafesque siguen.

En todo caso - huelga decirlo - la cuestión está abier-ta y sometida a muchas controversias, toda vez que enella convergen visiones del mundo tan diversas enalgunos casos, que es difícil sentar unas bases de par-tida comunes. En cualquier caso, y como ya se ha rei-terado, entre la posición extrema de máxima explota-ción de los recursos orientada hacia el crecimiento,bajo la confianza ciega en que la innovación tecnoló-gica mitigará la escasez de recursos a largo plazo, y laposición contraria, totalmente ecocéntrica y partidariade la preservación absoluta, y entre la posición decompleta liberalización y dejación de la asignación delagua a las fuerzas del mercado, y la posición de com-pleta regulación pública y sistema administrativo rígi-do de asignaciones, hay lugares intermedios, de mayorutilidad general, y de mayor racionalidad práctica.

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4.5.3.1. Público y privado en la gestión ambientaldel agua4.5.3.1.1. Los mercados como instrumentos depolítica ambientalUna aproximación racional a la política económica delagua como recurso ambiental, y a los instrumentos deprotección del entorno y lucha contra la contamina-ción, ha de comenzar, como en cualquier otro caso degestión económica de un recurso, por el estudio de lasposibilidades del mercado, de la viabilidad de quecontaminadores y perjudicados por la contaminaciónlleguen a acuerdos voluntarios económicamente ópti-mos, y de el grado de satisfacción general de la socie-dad con su medio ambiente hídrico.

Si el resultado de estos estudios indicase que es posi-ble tal asignación de mercado y acuerdos voluntarios,y existiese una generalizada satisfacción con la situa-ción ambiental, no sería necesario el establecimientode ninguna intervención pública específica, y no seríanecesario desarrollar ninguna política pública del aguaespecíficamente orientada a impedir su degradación;y, de no ser así, la intervención pública estaría justifi-cada.

Comenzaremos pues por indagar las posibilidades del

mercado respecto de determinados bienes ambientalesy con relación a la protección del entorno.Obviamente no es este Libro el lugar adecuado paradesarrollar conceptos de la teoría económica de losrecursos naturales, ampliamente tratados desde losaños 70 en numerosos manuales y literatura especiali-zada, pero la importancia del asunto y las controver-sias generadas son tales, que se ha estimado conve-niente introducir, siquiera brevemente, alguno de estosconceptos y resultados de la teoría económica, espe-cialmente relevantes en nuestro análisis de las aguascomo bienes ambientales.

Así, ha de comenzarse recordando que los mercadosse basan en el principio de soberanía de los consumi-

dores, y funcionan a través del sistema de precios.

Éstos precios, en mercados competitivos, y bajo deter-minadas condiciones, son indicadores de la escasez (loson aún en mercados imperfectos), guían las eleccio-nes de los consumidores, y facilitan una asignaciónóptima de los recursos, lo que constituye sin duda unimportante conjunto de ventajas.

Sin embargo, existe un amplio acuerdo teórico sobre

el hecho de que el mercado no funciona bien respecto

a determinados bienes ambientales, y con relación a laprotección del entorno. Siguiendo la exposición deFranco Sala (1995), entre los posibles motivos de estefallo cabe subrayar los siguientes.

La incidencia de las externalidades negativas

Como es bien conocido, se dice que existe una exter-nalidad negativa, una deseconomía externa o un costeexterno cuando la actividad de un agente económicoprovoca una pérdida de bienestar (o utilidad o satis-facción) sobre otro agente económico y, además, estapérdida no está compensada. Ambas condicionesdeben darse para poder hablar de externalidad negati-va, puesto que en caso contrario (si existiese una com-pensación, por ejemplo), se dice que el efecto se hainternalizado.

Si bien pueden generarse externalidades negativas pordecisiones que se toman sobre recursos de propiedadparticular (por ejemplo, la tala de un bosque privadopuede causar la erosión y contribuir al aterramiento deembalses y a incrementar las inundaciones), no es ésteel supuesto que más interesa resaltar aquí, sino quecentraremos la atención en el de los recursos de pro-piedad común.

La aparición de externalidades negativas es muy habi-tual en el caso de los recursos comunes y, en particu-lar, en el dominio público hidráulico, y pueden afectartanto a otros usuarios del mismo recurso común (gene-rando conflictos entre ellos), como a la sociedad en suconjunto, o a todos a la vez. Baste citar, por ejemplo,las situaciones que se registran cuando se extrae aguade los acuíferos, se deteriora la calidad del agua en losríos o se degradan los ecosistemas asociados. En estesentido, el daño medioambiental (como la contamina-ción) no sería más que un posible caso particular deexternalidad negativa.

Las externalidades negativas pueden ser ocasionadastanto por los productores, como por los consumidores.En el caso de los recursos hídricos se derivan frecuen-tes externalidades en la fase de la oferta (construcciónde infraestructuras de regulación y transporte, transfor-maciones en regadío), y también se generan externali-dades por los usuarios en el momento de la utilizaciónde los recursos (contaminación por los vertidos aldominio público hidráulico, degradación de los ecosis-temas y de los acuíferos por extracciones de agua, etc).

Desde el punto de vista de la producción, cualquieragente económico compra los recursos que utiliza(materias primas, trabajo, patentes, etc.), ocasionándo-le ésto unos costes privados. Además, en ocasiones sesirve de recursos ambientales que se degradan por suuso (p.e. vertidos a las aguas), significando esto unoscostes externos, ya que perjudican a terceros (p.e.agricultores que riegan con las aguas contaminadas), yel contaminador no compensa por ello al perjudicado.El coste social, que es el coste real para la colectividaddel desempeño de esta actividad, es por tanto la sumadel coste privado más el coste externo.

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Aunque se ha hecho referencia a las externalidades decarácter negativo, también existen externalidades designo positivo. En todo caso, puede demostrarse que lapresencia de unas y otras - la divergencia entre el costeprivado y el social - genera disfunciones e induce acomportamientos, por parte de los agentes implicados,que dan lugar a distorsiones del mercado, haciendoque el punto de equilibrio no sea el óptimo socialmen-te, que la pérdida social reduzca el bienestar conjuntode la colectividad, y que se esté realizando una malaasignación de los recursos.

La naturaleza de bien público del agua

Los bienes públicos puros son aquéllos cuyo consumotiene dos propiedades: es simultáneamente no exclusi-

vo (no se puede excluir a nadie del consumo aunqueno esté dispuesto a sufragar el coste, como la defensanacional), y no rival (su aprovechamiento por unagente no impide la posibilidad de consumo por otros,como el alumbrado público de una calle). Los bienespúblicos que reúnen sólo una de ambas característicasse denominan en ocasiones bienes públicos impuros.

Hay muchos bienes ambientales que tienen la natura-leza de bienes públicos, porque cumplen alguna de lasdos condiciones, y de bienes puros, porque cumplenlas dos (como por ejemplo la calidad del aire comoconsecuencia de la lucha contra la contaminaciónatmosférica). En el caso del agua considerada comorecurso ambiental, algunas de sus utilidades puedenser vistas como las de un bien público tanto no exclu-sivo como no rival (piénsese en la descontaminaciónde un río para el genérico disfrute ambiental aguasabajo), y la imposibilidad de excluir si no se paga unprecio es un fallo del mercado que implicará sobreex-plotación y degradación, ausencia de señales verdade-ras sobre las preferencias de los demandantes del bien,y ausencia de incentivos de los productores para pro-ducir un bien que, una vez ofrecido, resulte imposibleimpedir su libre y gratuito acceso a todo el que lodesee.

En los casos relacionados con los bienes ambientalesen los que no quepa aplicar el principio de exclusión,la intervención pública resulta inevitable.

La naturaleza de bien preferente del agua

El supuesto de los bienes preferentes es aquel en elque el mercado puede generar una provisión eficientede los mismos, pero el sector público ha de intervenirpor diversas razones sociales, políticas o ideológicas,incentivando u obligando el consumo. Casos de estetipo son:

a) La ignorancia o irracionalidad de los consumido-res, que pueden pretender consumir menos de lo

que resultaría óptimo para ellos o para la sociedad(como, por ejemplo, educación y formación).

b) Los bienes preferentes generan externalidadespositivas (como el caso evidente del nivel de edu-cación) que favorecen a toda la sociedad.

c) El suministro de bienes preferentes garantiza almenos un consumo mínimo a los ciudadanos, conindependencia de sus intereses o de su renta (casode la enseñanza pública gratuita y obligatoria).

En el caso del agua, es obvio que un suministro míni-mo para las necesidades básicas del abastecimientotiene la naturaleza de bien preferente, pues no depen-de del mercado, es un requerimiento del nivel de vidaactual que se considera socialmente exigible, y produ-ce una mejora de la salud pública y calidad de vida delos ciudadanos. A este ofrecimiento básico del sectorpúblico pueden después superponerse otros ofreci-mientos de mercado (suministros de mayor cuantía omejor calidad según zonas y costes, mejoras suntua-rias de los entornos urbanos, etc.).

El funcionamiento del mercado en el corto plazo

Es común considerar que el valor económico total deun bien ambiental es la suma de los beneficios para

los usuarios (comprendiendo el valor de consumo y elvalor de actividades que no implican consumo), más elvalor de opción para los potenciales usuarios de lageneración presente (que no los utilizan ahora peropueden hacerlo en el futuro), más los beneficiosintrínsecos o valor de existencia para el resto del pla-neta y para las generaciones futuras (valor atribuido albien en sí mismo, por su mera existencia, indepen-diente de toda utilización particular de la actual gene-ración).

El mercado funciona, no obstante, básicamente a cortoplazo, y considera a los consumidores que están dis-puestos a pagar o empezar a pagar en dicho término.En consecuencia, ignora la existencia de una demandaoptativa y a las generaciones futuras, lo que implica suimperfecto funcionamiento desde el punto de vista delos recursos naturales y su aprovechamiento a lo largodel tiempo. Al infravalorarlos, favorece su degrada-ción y sobreexplotación.

Respecto a la demanda optativa, se origina por agen-tes económicos que no piensan consumir en elmomento presente, pero tienen intención de disponerdel bien en el futuro. Un mercado de bienes ambienta-les actúa a corto plazo y no considera esta opción, porlo que los recursos se asignan infravalorando el medioambiente.

Respecto a las generaciones futuras, su no considera-ción hace que se infravalore el bien ambiental, mien-

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tras que la conservación ambiental y la utilizaciónracional requiere criterios basados en el largo plazo.Una posible solución a este problema sería la incorpo-ración, por la intervención pública, de un tipo de des-cuento social en los análisis coste-beneficio, pero estoplantea problemas e interrogantes que distan aún deestar resueltos. ¿Cual será, por ejemplo, la valoraciónde las generaciones futuras con respecto a las áreasvírgenes de las cuencas, a las surgencias fluviales, alos manantiales de agua potable, a los paisajes hídri-cos? No hay respuesta a estas cuestiones pero pode-mos intuir que será elevada, mucho más de lo que loes ahora.

La irreversibilidad

La irreversibilidad física o económica (por representarcostes desorbitados) de muchas actuaciones que seemprenden en relación al medio ambiente impide laadecuada valoración de estos bienes mediante el mer-cado, y se relaciona directamente con la intervenciónpública con incidencia sobre el entorno. Volveremossobre esta cuestión más adelante, al referirnos a losobjetivos de las políticas económicas públicas en rela-ción con el medio.

La falta de un sistema de derechos de propiedad

Ya se ha explicado extensamente el proceso por el queel agua ha dejado de ser un bien abundante, un bienlibre, para pasar a ser escaso, y por tanto económico.

El paso de bien libre a económico lleva aparejada latransformación de su naturaleza jurídica, pasando aser bien con un titular, con un propietario (público oprivado).

Desde algunas autorizadas perspectivas, como la deCoase (1960), se ha sostenido la tesis de que la ausen-cia de un sistema de derechos de propiedad (sea en elsentido estricto de propiedad plena, o en el de titulari-dad concesional) conlleva una utilización no óptimade los bienes ambientales.

La ausencia de este sistema de derechos implicaausencia de incentivos para el ahorro y la conserva-ción, y favorece la sobreexplotación y degradación. Laausencia de titular hace, además, que nadie en concre-to reclame por las pérdidas de utilidad del bien deriva-das de su deterioro: no habrá compensaciones por lasexternalidades de la degradación, y el mercado fun-cionará de forma incorrecta.

En el caso del agua, el sistema de titularidad y accesoa su uso, y la situación y problemática de losRegistros, donde se inscriben estos derechos, han sidoextensamente comentadas en otros epígrafes de estelibro, y allí nos remitimos. La viabilidad de mejorar laasignación de los recursos mediante transacciones

voluntarias, una vez bien definidos los derechos de losagentes interesados, es una cuestión de importanciacentral en la moderna discusión de las políticas eco-nómicas del agua, pues a ella se remiten las rigidecesjurídicas concesionales y los posibles mercados y ban-cos del agua, cuestiones candentes y sobre las querecientemente se ha planteado en nuestro país unamplio, encendido, y no siempre riguroso debate.

4.5.3.1.2. Las negociaciones voluntariasComo se indicó en el epígrafe precedente, una de lascausas de fallos del mercado en presencia de costesexternos ocasionados por la contaminación es la de laausencia de un sistema de propiedad bien definidosobre los bienes ambientales.

En relación con esta cuestión, cabe pues plantearse elsiguiente problema:

Supuesto establecido y bien operativo un sistema dederechos sobre el agua (registros, concesiones, autori-zaciones, inscripciones…), y admitiendo plena capa-cidad negociadora para el intercambio de estos dere-chos entre sus titulares, ¿podría una negociaciónvoluntaria entre estos titulares llevar a una asignaciónóptima del uso del agua, sin necesidad de intervenciónpública?

Una contribución básica a la respuesta al problema fuela proporcionada por Coase (1960), que demostró, ensu famoso teorema, que en ausencia de costes de tran-sacción y con un sistema de derechos de propiedadbien definidos, los causantes de una externalidad y losperjudicados por ella, mediante la negociación consi-guen acercar el volumen de actividad contaminante yel efecto externo al nivel óptimo social (es decir, con-siderando beneficios privados y externalidades), lle-gándose, además, al mismo con independencia dequien posea inicialmente la titularidad legal de losderechos.

Según esto, en el caso, por ejemplo, de una empresaque vierte residuos a un río y una explotación agrariaaguas abajo que usa el agua para riego, una nego-ciación entre ambas conseguiría que el nivel de verti-do de la empresa se situase en una magnitud social-mente óptima, y ello con independencia de que ini-cialmente sea la explotación agrícola la que tiene elderecho a no ser contaminada y la empresa no tengaderecho a contaminar, o inicialmente la explotaciónagrícola no tenga ningún derecho sobre la calidad delagua y la empresa tenga derecho a emitir sus vertidos.O, por ejemplo, en el caso de una comunidad de regan-tes que detrae aguas del río, aguas abajo de cuya tomase encuentra una central eléctrica. El aprovechamien-to de los regantes está generando una afección aguas

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abajo consistente en la merma de los caudales circu-lantes, que se traduce para el hidroeléctrico en uncoste externo. La negociación entre ambos consegui-ría que el nivel de detracción para riegos se fijase enuna cuantía socialmente óptima, con independencia desi quien dispone del derecho inicial al uso del agua esel regante o el hidroeléctrico.

Este resultado, de indudable brillantez teórica, ha sidoinvocado en ocasiones para mantener la no necesidadde la intervención pública - cuya única actuación seríavelar por el sistema de derechos - y la viabilidad deconfiar a la negociación privada y al mercado la con-secución de niveles óptimos de asignación de losrecursos naturales. En el caso de la contaminación delas aguas, el proceso operativo teórico sería establecerpor la Administración las autorizaciones de vertido, ydejar que los acuerdos privados entre los agentes eco-nómicos generen transacciones de estos derechos, quela Administración se limitaría a registrar, y que conse-guirían así, empujados por el mercado, el óptimosocial en cuanto al problema de la contaminación delas aguas. En el caso de la asignación de recursos, laAdministración otorgaría concesiones y dejaría quelas negociaciones entre los titulares transfieran losderechos, inscribiendo estas transferencias.

Pese al gran interés teórico de la propuesta, existenciertas limitaciones que conviene exponer, y que,como veremos, implican que en la práctica las solu-ciones negociadas sean factibles en un reducido núme-ro de casos. Siguiendo a Franco Sala (1995), entreestas limitaciones cabe señalar las siguientes.

a) La negociación requiere que los participantes esténperfectamente definidos, lo que no siempre se cum-ple en las situaciones reales. Volviendo al caso de lacontaminación del río, la contaminación se genera-rá usualmente no solo por una empresa bien identi-ficada, sino por muchos contaminadores, que pue-den estar muy alejados, y los perjudicados no seránuna única explotación que toma aguas del río, sinomuchos usuarios que lo hacen. Sólo en el caso deque se pueda determinar con precisión quienes y enqué cuantía son los contaminadores, y quienes sonlos perjudicados, podrán unirse para negociar entreellos, pues si no es así el problema de la afección aterceros podría invalidar los acuerdos conseguidos.Aunque plantea ciertas dificultades, este requisitono sería, en principio, insalvable para abordar elproblema de la contaminación fluvial.

b) Los participantes en la negociación han de serpocos, pues si no es así, los costes administrativosde coordinación llegan a ser prohibitivos; surge elproblema del francotirador, que consciente de queno es posible excluirlo de disfrutar los beneficios

del acuerdo, no paga para cubrir sus costes; y sitodos los perjudicados no sufren las mismas exter-nalidades, pueden surgir subgrupos o coalicionescon diferentes intereses en la negociación, lo quedificulta su buen resultado. Eludir estas dificulta-des en la contaminación fluvial resultaría sin dudamuy difícil en la práctica.

c) Las partes negocian en un plano de igualdad, puesde no ser así, las influencias, por ejemplo, de gran-des contaminadores les darían un peso negociadormuy superior al de los sufridores de la externalidad(ciudadanos con escasos recursos e influencias).Esto daría lugar, mediante una ruinosa competen-cia, a resultados ética y ambientalmente cuestiona-bles, y contrarios a la cohesión social.

d) Se considera que no hay costes de transacción, oson despreciables. Estos costes de transacción sonlos que se necesita movilizar para que la transac-ción voluntaria se produzca y opere el mercado(sería, por así decirlo, el coste de acceder a la nego-ciación y al mercado). La realidad es que se requie-re saber quienes son las otras partes, informar dequé se desea negociar y en qué términos, realizarcontratos, comprobar mediante inspecciones que lopactado se cumple, etc. Todo esto tiene un costeque va contra los beneficios de la negociación ypueden llegar a impedir los acuerdos voluntarios.En estos casos se justifica la intervención públicasi con ésta se alcanza una solución que representaun beneficio mayor para las partes que el coste deesta acción pública.

e) Se supone que la asignación inicial de derechos esirrelevante, pero en la realidad asignar derechossobre el medio ambiente en favor de los contami-nadores no es igual que asignarlo a los perjudica-dos, pues ello implica, de entrada, elegir quiencobra y quien paga para llegar al equilibrio.

f) Se supone que todos los agentes actúan racional-mente buscando alcanzar su mayor beneficio eco-nómico, pero esto no sucede con todos los bienesambientales. Las especiales condiciones del agua,históricamente impregnada de valores sociales yemocionales, son especialmente significativas aeste respecto, y añaden al problema una compleji-dad especial, que no se da con otros recursos natu-rales. La realidad es que hay verdaderamente uncomportamiento racional, pero guiado, además depor razones de optimización económica, tambiénpor la política, las costumbres, y las instituciones.

En definitiva, las objeciones y limitaciones de la nego-ciación voluntaria que se han expuesto permiten con-cluir que la misma solo será posible y óptima en un

reducido número de los casos de contaminación que

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se dan en el mundo real. Concretamente, en el caso dela contaminación de las aguas la imprecisión de cono-cimiento y el gran número de agentes contaminantes yperjudicados, las desigualdades de influencia sociopo-lítica, o los costes de las transacciones (p.e. la vigilan-cia y control de los vertidos que deben organizar losperjudicados para comprobar que se cumplen las con-diciones pactadas con los contaminadores) hacen quedeba genéricamente desecharse esta posibilidad teóri-ca, y se adopte el principio de la intervención pública.

En el caso de las asignaciones del recurso, son asimis-mo muchos los usuarios actuales y potenciales quegeneran y reciben externalidades de los otros usuarios;además, es evidente que no todos los usuarios tienen lamisma influencia y capacidad de presión negociadora,lo que desequilibraría los posibles acuerdos; por últi-mo, tendrían que organizar entre ellos un sistema decontrol de caudales que vigilase el cumplimiento de lascondiciones pactadas. Todo ello hace que, como en elcaso de la contaminación, haya importantes desviacio-nes de las condiciones teóricas que justificarían riguro-samente la no intervención pública, y la necesidad deque esta intervención aparezca como manifiesta.

4.5.3.1.3. Experiencias de los mercados de aguasExpuestas en secciones anteriores algunas de lascaracterísticas teóricas de los mercados y sus posibili-dades de gestión de los recursos naturales, y dada laimportancia que la discusión sobre los mercados delagua ha adquirido en los últimos tiempos, es oportunomostrar sucintamente algunas experiencias de la apli-cación práctica de estos mercados concretos, y sugeriren consecuencia ideas para la reflexión.

Hay que apuntar, en primer lugar, que, lejos de lo quepudiera pensarse, los mercados del agua no son unmecanismo nuevo, ni desconocido en nuestra culturahidráulica. En España han existido y existen mercadosdel agua organizados y regulados desde hace siglos,con una historia y experiencias aún por conocer y asi-milar en la renovada reinterpretación que ahora se estállevando a cabo (véase, p.e., Ruiz-Funes [1916]; GilOlcina [1988]; Gil Olcina [1993]). Más aún, aunqueno pueda hablarse de un mercado en el pleno sentidoeconómico del término, el propio ordenamiento jurídi-co vigente en España siempre ha admitido diversasformas de transmisibilidad de derechos sobre el agua(v. p.e. Menéndez Rexach [1996] pp.139-177; MoreuBallonga [1997]; Caro-Patón [1997] pp.324). Una sín-tesis de la cuestión puede verse en Embid Irujo(1996).

Asimismo, en otros países con fuentes y principios dederecho históricamente relacionados con el español,

como Chile, se han llevado a cabo recientes experien-cias de libre transferibilidad de derechos, cuyo estudioresulta del mayor interés en el contexto de la modernareflexión jurídica sobre mercados de aguas (VergaraBlanco [1998], pp. 257-293, 483-513).

El origen de los modernos mercados del agua ha sidosimilar en todos los lugares donde se ha establecido.En estos lugares, la asignación de derechos de aguas yel registro de sus usos son el resultado de complejosprocesos históricos, reflejando mudables necesidadessociales, decisiones políticas del pasado - que se venconsolidadas por distintas leyes -, y cambios en lassociedades y las instituciones. Cuando el desajusteentre aquellos patrones y las circunstancias actualesllega a cierto grado, las nuevas y cambiantes deman-das sociales se ven gradualmente frustradas, y se per-cibe que el peso de la historia y las regulaciones delpasado se han transformado en rémoras para el pre-sente. Además de esta rigidez jurídica, los gobiernossuelen intervenir con subsidios y otros programas quedistorsionan los precios, mientras las crecientesdemandas, incluidas las medioambientales, han pues-to de manifiesto el valor económico del agua, y lanecesidad de asignación a usos más eficientes.

En este contexto, se argumenta que el mercado puedeser el mecanismo que quiebre la herencia del pasado eintroduzca racionalidad económica en la gestión delagua, siendo éste el argumento básico en su defensa.

En su contra, se dice sin embargo que un mercado deaguas no logra resolver una serie de diversos y com-plejos problemas de índole pública. Así, el intercam-bio libre de derechos privados suele tener impacto enterceros, sean otros usuarios de aguas o el medioambiente. Además, el mecanismo de los precios no escapaz de reflejar algunos valores sociales que son cua-litativos más que cuantitativos (tales como la equidad,la justicia, las tradiciones culturales, etc), por nohablar de la ineludible necesidad de un sistema rigu-roso de registro y acreditación de derechos.

En lugares como California, a la que es común refe-rirse como lugar donde se han planteado estos meca-nismos de forma pionera, se ha producido un númeromuy reducido de transacciones privadas de mercadode aguas, pese a una nueva legislación favorable, y alas facilidades de la Autoridad hidráulica, con infor-mes casi siempre favorables a los traspasos solicita-dos. Además, algunos casos muy conocidos hansubrayado ciertas dificultades institucionales y políti-cas que enfrentan el mercado del agua, quedandomanifiesto que la existencia de fuertes interesesencontrados hacía insuficiente la existencia de unalegislación en favor de los traspasos, y que era nece-saria una fuerte intervención pública.

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En años recientes, y para hacer frente a la crisis deescasez de agua en el Estado, el Gobernador ordenóla creación temporal de un banco de aguas adminis-trado por el Estado, para facilitar la redistribución alos usos más valorados. Mediante el Banco de Aguas,la Administración firmaba tres tipos de contratos convendedores voluntarios (no vendían sus derechossino su uso durante la temporada siguiente), ofre-ciéndose un precio calculado para que la venta fuesemás beneficiosa que su uso agrícola, pero sin permi-tir ganancias mayores. En el primer tipo de contratoun regante vendía sus aguas superficiales y dejaba deplantar; en el segundo vendía sus aguas superficialesy bombeaba las subterráneas para seguir regando; yen el tercero vendía las aguas que ya tenía embalsa-das. Se consiguió un movimiento de agua total demás de 1.000 hm3, del cual el 51 por 100 correspon-día al primero, el 32 por 100 al segundo y el 17 por100 al tercero.

Los representantes de las comunidades locales impli-cadas tendían a opinar en contra de esas transacciones,no tanto por sus efectos a corto como a largo plazo.Temían el traspaso sostenido de aguas, por cuanto lareducción de actividades agrícolas dañaría a otrasempresas relacionadas y socavaría la economía de lazona. También se argumentó que, a la larga, debíahaber alguna indemnización a las comunidades ruralesafectadas, quizás mediante un impuesto a los traspa-sos. En resumen, el Banco de Aguas resultó ser unasolución eficaz pero parcial e inmediata al problemacoyuntural. Los efectos a terceros, tanto económicos oambientales, eran bastante manejables en el cortoplazo y el problema mayor parecía ser el impacto enlas aguas subterráneas. Los efectos podrían ser muchomás graves si continuaban las transacciones a largoplazo.

La problemática ambiental es también fundamental.Los grupos ecologistas se mostraron en su momentodivididos respecto al mercado del agua. Algunos argu-mentaban que habría que aprovecharlo como herra-mienta para reformar el sistema actual y reducir el pre-dominio obsoleto de la agricultura, devolviendo lasaguas a los ecosistemas, deteriorados por ciento cin-cuenta años de gran desarrollo económico. Pero otrossostienen que medidas de valoración económica intro-ducirán racionalidad y eficiencia en el uso del agua, loque a la larga beneficiará al medio ambiente.

En definitiva, debe tenerse presente que, aunque alhablar de mercados del agua, suele imaginarse unasituación de libre intercambio y compraventa delrecurso, gobernada por la teoría económica clásicade equilibrios entre oferta y demanda, la realidad esque, incluso en países de tradición muy liberal, la

cantidad de factores jurídicos, políticos, históricos ygeográficos que operan sobre los intercambios trans-forman el mercado del agua en un mecanismo insti-

tucional, de funcionamiento eficaz pero ciertamenterestringido.

Esta es la línea en la que avanza el actual proyecto dereforma de la Ley de Aguas que, lejos de privatizar elagua, como se ha oído en ocasiones, busca flexibilizarlos mecanismos de asignación, respetando en todocaso el fundamento de la concesión administrativa, yde la intervención y tutela administrativa del dominiopúblico hidráulico.

4.5.3.1.4. ConclusionesLo expuesto en epígrafes previos muestra con claridadque, desde el más convencional análisis económico,existen distintos fallos teóricos del mercado que hacenque el empleo de este mecanismo económico para lagestión de los recursos naturales, y en concreto delagua, no proporcione necesariamente soluciones efi-cientes ni socialmente óptimas.

No hay, pues, razones rigurosas, fundadas en la teoríaeconómica, que aconsejen la no intervención públicaen el mundo del agua, y la actuación libre de los mer-cados y acuerdos voluntarios entre los agentes intere-sados. No está en modo alguno garantizado que conesta política se alcancen óptimos sociales (es decir, debeneficios privados más externalidades). Proponer laintervención pública no es, por tanto, una opción ide-ológica, sino una determinación técnicamente solven-te, y que, al margen de su reciente fundamentaciónteórica, en la que nos hemos detenido, ha sido percibi-da como necesaria desde hace siglos en la historiahidráulica española.

Cabe, por supuesto, la discusión sobre el alcance queesta intervención ha de tener, y esta discusión estáimpregnada, desde luego, de matices ideológicos ypolíticos, pero aún así, puede constatarse que losaspectos y especificidades territoriales de hecho siem-pre han pesado en este terreno incluso más que la ide-ología. En efecto, la mayor o menor necesidad deintervencionismo administrativo en materia de aguassiempre ha guardado en nuestro país relación directa,no con el signo del poder gobernante, sino con la con-flictividad hidráulica del territorio. No es casual, porponer un significativo ejemplo, que se reclamase ycrease en 1931 la figura de un Comisario de Aguas enla cuenca del Segura, casi 30 años antes de su genera-lización al resto de las cuencas peninsulares, o queexistiese en esta cuenca una Comisaría de Aguas contal nombre desde 1940, 19 años antes que el resto delas cuencas (Fanlo Loras, 1996).

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4.5.3.2. Instrumentos de política económica parala mejor gestión del recursoExpuesta en epígrafes previos la necesidad de inter-vención pública para la mejor gestión del agua comorecurso ambiental, cabe plantearse el alcance y losmodos e instrumentos por los que puede ejecutarseesta intervención pública.

Como es lógico, la complejidad de las cuestionesplanteadas induce a pensar que las soluciones al pro-blema al que nos enfrentamos no pueden ser simplesni únicas, y previsiblemente cabría adoptar un variadoconjunto de instrumentos que, cubriendo aspectos par-ciales, ayuden a acercarse al objetivo global.

La estrategia ha de orientarse, como ya se apuntó tam-bién en relación con los objetivos económicos de lapolítica hidráulica, hacia el establecimiento de unaafección ambiental socialmente aceptable -aunque nonecesariamente óptima-, que no puede ser alcanzadamás que por aproximaciones sucesivas a través de dis-tintas políticas y soluciones de compromiso basadasen la racionalidad.

Entre los múltiples instrumentos de política económi-ca para la protección y mejora del medio ambiente, yque podrían aplicarse o perfeccionarse en nuestro país,cabe apuntar, no exhaustivamente, los que a continua-ción se indican.

4.5.3.2.1. Utilización de incentivos económicospara la mejor asignación de los recursosLa utilización de estos instrumentos revela la acepta-ción de algunas ventajas del modelo de mercado paraalcanzar los objetivos perseguidos, si bien se admiteque la afección al medio ambiente es el reflejo deuno de sus conocidos fallos. Como en este caso noexiste tal mercado, se trata de simular algunos de susmecanismos. En función de cuánta confianza sedeposite en este modelo, surgen dos grandes gruposde instrumentos:

Tributación

Una buena solución consiste en el establecimiento deun gravamen (o subvención) de la misma cuantía quelos costes externos generados por la afección ambien-tal en el nivel de actividad económica estimado comoóptimo o socialmente más eficiente. Con esta soluciónse consigue reducir (o aumentar) los beneficios priva-dos en una magnitud tal que hace que el nivel de acti-vidad, y con ello el impacto sobre el entorno, se sitúeen el punto deseado.

Una de las características importantes de este instru-mento es que estimula la adopción de tecnología apro-

piada para reducir el grado de afección. Hasta ahora sehabía supuesto simplificadamente que la reacciónlógica era la disminución del nivel de actividad, peroen la práctica, la decisión por una u otra alternativadepende de los condicionantes y las característicasespecíficas de los agentes económicos.

Uno de los principales ejemplos de este tipo de instru-mentos es la aplicación del principio contaminador-pagador, o de quien contamina paga, es decir, la impu-tación de todos los costes ambientales al causante dela contaminación. Hay que señalar que esta aproxima-ción al problema es objeto de críticas por quienesargumentan que podría ser entendida como una auto-rización a contaminar mediante un pago, sin otras con-sideraciones que no sean las puramente económicas.Por ello y por los todavía escasos y discutibles cono-cimientos sobre los verdaderos costes ambientales dela contaminación, la mayoría de las administracionesque gestionan los recursos hídricos imponen, en todocaso, unos límites o umbrales para una serie de pará-metros, bien medidos en los efluentes o bien en pun-tos de las corrientes fluviales o de los embalses olagos donde se realizan los vertidos.

Aunque son muchos los problemas que surgen impi-diendo su aplicación generalizada, en especial los quese refieren a la cuantía del impuesto, sí presenta, encambio, la ventaja importante de ser uno de los méto-dos de más bajo coste. El vigente régimen económico-financiero de los recursos hídricos, aunque también esun sistema imperativo, no se fundamenta en los crite-rios expuestos, en tanto en cuanto las exacciones pre-vistas en la Ley tan solo persiguen resarcir al Estadode las inversiones efectuadas.

Establecimiento de derechos de propiedad

Como se apuntó, la utilización de este enfoque persi-gue corregir los fallos del mercado respecto al medioambiente evitando al mismo tiempo un exceso deintervención estatal, pues no cabe duda de que tam-bién cabe identificar fallos administrativos o de“gobierno” (falta de control o de protección en algu-nos espacios naturales valiosos, por ejemplo), pormedio del establecimiento claro de un sistema de dere-chos. Hay que matizar que aquí el derecho de propie-dad debe entenderse como derecho a utilizar un recur-so natural y además cuando se trata de bienes de pro-piedad común, como puede considerarse en el caso delagua, este derecho está generalmente otorgado poralguna institución que ostenta la representación de lacolectividad.

La primera consecuencia de esta medida es que seconsigue “internalizar” de alguna manera las externa-lidades negativas (perjuicio a la sociedad por afección

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al medio ambiente) que constituían la principal fuentede preocupación. El resultado final esperado, es quetras un proceso de negociación entre los afectados, lasexternalidades previsibles inicialmente se reconduz-can hasta el nivel socialmente aceptable.

Como se ha explicado con detalle, la aplicación prác-tica de este esquema presenta no pocas dificultades yademás sería recomendable para aspectos muy restrin-gidos. No obstante, su potencia en el logro de laeficiencia y su simplicidad aparente aconsejaría queno fuera descartado a priori. En esta línea de actuacióncabría inscribir, por ejemplo, la transferibilidad dederechos al uso del agua (mercados y bancos delagua), la compensación a las cuencas cedentes porparte de las cuencas receptoras en los casos de trasva-ses, o la transferibilidad de permisos de vertido.

4.5.3.2.2. Regulación a través de normas fijasEl establecimiento de normas fijas en relación conalgún parámetro ambiental concreto y otros aspectosde tipo más general, persigue garantizar, de la formamás directa posible, el cumplimiento de los estándarque se consideran satisfactorios, en atención a crite-rios relacionados, bien con la salud de las personas,bien con las condiciones de conservación de los eco-sistemas. El sistema necesita ser complementado conla incorporación de sanciones en el caso de incumpli-miento.

El problema que plantea este tipo de regulación es quesu idoneidad respecto del óptimo social no está garan-tizada. Para ello se requerirían dos condiciones: pri-mera, que la penalización fuera igual al coste marginalexterno que acompaña al óptimo socialmente eficien-te y que además estuviese asegurada en su caso (locual es altamente improbable) y, segunda, que elestándar o límite fijado supusiera una afecciónambiental que determinara un nivel de actividad eco-nómica coincidente con el óptimo buscado (tambiénimprobable). Presenta además el inconveniente de queno incentiva la reducción del daño ambiental por deba-jo de lo exigido en la norma reguladora. Desde elpunto de vista económico, aún considerándose nece-sarias, son soluciones de mayor coste social que lasincluidas en el apartado anterior.

En esta línea se encuadran disposiciones tales como lalimitación de emisiones (al aire, al agua, etc), los cau-dales ecológicos, incluso la declaración de determina-dos perímetros (o ríos enteros) como espacios natura-les protegidos. En todo caso, estas medidas suelenconducir a dos cuestiones importantes: la limitacióncuantitativa en el uso del recurso en la medida en quehay que respetar unos requerimientos ecológicos que

permitan el mantenimiento de los ecosistemas y elcumplimiento de unos niveles adecuados de calidad delas aguas en el medio natural, lo que obliga a un con-trol sistemático de los vertidos contaminantes y a ladepuración, en su caso, de los efluentes.

Una solución preliminar planteada en España consisteen respetar, en general, caudales mínimos del ordendel 10% de los caudales medios para mantener la vidaacuática. En la mayor parte de los ríos españoles loscaudales no regulados en épocas de aguas altas y loscaudales desembalsados para los restantes usos con-suntivos en verano, vienen a satisfacer este requeri-miento. Únicamente los ríos del litoral mediterráneono satisfacen, en general, esta condición en sus tramosfinales, sobre todo si las aportaciones naturales de losacuíferos que los alimentaban se han captado aguasarriba. No obstante, este tema requiere una mayor pro-fundización y adaptación a cada situación específica.

4.5.3.2.3. Ejecución de proyectos con objetivosespecíficamente ambientalesDentro de esta categoría se contemplan aquellos pro-yectos cuyo objetivo específico es, bien la restaura-ción o reducción de la afección ambiental causada pordeterminadas actividades (generalmente actuacionesinversoras, públicas o privadas); bien la compensaciónde daños irreversibles producidas en una zona concre-ta. Esta compensación puede llevarse a cabo pormedio de la regeneración de un activo ambiental simi-lar en la misma zona o en otra zona distinta. Las actua-ciones, cuyas afecciones ambientales se pretende neu-tralizar, deben ser consideradas conjuntamente a nivelde programa, ya que en caso contrario, con toda pro-babilidad se generarían sobrecostes inadmisibles.

4.5.4. Evaluación económica de proyectos hidráulicosLa evaluación económica de proyectos tiene comoobjetivo determinar su viabilidad desde un punto devista estrictamente económico. En este sentido, formaparte del habitual conjunto de requisitos de viabilidadque ha de cumplir cualquier proyecto (técnica,ambiental, financiera, social o política).

La viabilidad económica se verifica si los beneficiostotales que resultan de la ejecución del proyecto exce-den a los que se producirían sin su realización en unacantidad superior a los costes del propio proyecto. Esdecir, si la diferencia de los beneficios correspondien-tes a las situaciones que se alcanzarían con el proyec-to y sin el proyecto es mayor que sus costes. Es impor-tante, por tanto, recordar que este tipo de análisis no

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debe basarse en la comparación de las situacionesantes y después del proyecto, que podría dar lugar a laconsideración como resultados del proyecto de algu-nos efectos que podrían producirse aunque el proyec-to no se ejecutase, sobrevalorando, en consecuencia,sus beneficios.

Como es evidente, la viabilidad económica se encuen-tra estrechamente relacionada con la viabilidad técni-ca, pues un proyecto incapaz de alcanzar los resulta-dos previstos en su diseño no permitirá obtener losbeneficios necesarios para su justificación económica.

También puede resultar oportuno recordar las dife-rencias entre la viabilidad económica y financiera.Así, un proyecto se considera viable desde un puntode vista financiero si es, simplemente, capaz de obte-ner los fondos necesarios para pagar su instalación yposterior operación. De esta forma, un proyectopodría ser económicamente viable y financieramenteinviable si los beneficios, aunque suficientes, no fue-ran lo bastante concretos como para que los benefi-ciarios pudieran apreciar su verdadero valor, o se dis-tribuyeran entre un número tan grande de beneficia-rios que hiciera impracticable el pago, o, por cual-quier circunstancia, no tuviese capacidad de atraercapital para su puesta en marcha. Por el contrario, unproyecto podría ser económicamente inviable y finan-cieramente viable si alguien estuviera dispuesto apagar por la consecución de objetivos no económicos.Estos ejemplos, en cierto modo extremos, puedanilustrar las diferencias entre la evaluación económicao financiera de un proyecto.

La conveniencia de la evaluación económica en el aná-lisis de la viabilidad de proyectos públicos es eviden-te. Como algunos autores han señalado, en el sectorpúblico, a diferencia del sector privado, no existenfuerzas que presionen para identificar y adoptar losmétodos más baratos de llevar a cabo las funcionespúblicas. Como consecuencia de esta ausencia deincentivos, la asignación de fondos en el sector públi-co puede a veces seguir las rutas de menor resistenciapolítica momentánea, prescindiendo de evaluacionesde carácter objetivo, lo que puede dar lugar a la ejecu-ción de proyectos económicamente inviables (James yLee, 1971). En este contexto, el objetivo final de lastécnicas de análisis coste-beneficio es conseguir quelas decisiones se basen en la evaluación objetiva de losméritos de cada proyecto propuesto, permitiendo deesta forma alcanzar la mejor asignación posible de losfondos públicos.

La introducción de este tipo de criterios económicosen la toma de decisiones relativa a proyectos de carác-ter hidráulico es una práctica hace tiempo asumida porla Administración española, y existen algunos manua-

les de carácter metodológico elaborados por el antiguoMinisterio de Obras Públicas relativos a la aplicaciónde estos procedimientos (MOPU-SGT, 1980; MOPU-SGT-DGOH, 1980a, 1980b).

Los parámetros más frecuentemente utilizados en elanálisis beneficio-coste son la ratio beneficio-coste, orelación entre los beneficios actualizados y los costesactualizados, los beneficios netos, definidos como lasuma de todos los beneficios actualizados menos lasuma de todos los costes actualizados, y la tasa inter-

na de retorno, definida como la tasa de interés queiguala la corriente total de costes con la corriente totalde beneficios. Como es sabido, estos parámetros noson consistentes en la selección del mejor proyecto, demodo que el proyecto más adecuado según uno deellos no tiene porqué serlo necesariamente según losotros. Por otra parte, el valor de la tasa de interés o dedescuento supuesta en la actualización de los costes ybeneficios es extremadamente importante y puedealterar la preferencia de los dos primeros parámetrospor un determinado proyecto.

En cuanto a los costes suele distinguirse la inversión,o coste de primer establecimiento, que incluye la sumade todos los gastos necesarios para completar la eje-cución del proyecto, y los costes anuales, que suelenreferirse a la operación y mantenimiento del proyecto.

La determinación de los beneficios atribuibles a undeterminado proyecto es uno de los aspectos general-mente más complejos de su evaluación económica. Enun sentido amplio, y teniendo en cuenta las numerosas–y a menudo confusas- categorizaciones existentes,los beneficios pueden clasificarse de acuerdo con doscriterios diferentes. En primer lugar puede hablarse debeneficios directos o primarios e indirectos o secun-darios. Suelen considerarse como beneficios directoslos resultados inmediatos del proyecto, como la pro-ducción de energía, la prevención de los daños poravenidas o el aumento de la producción agraria. Losbeneficios indirectos son los que resultan del proyectoen un segundo nivel, como la mayor actividad indus-trial o el incremento de beneficios de todas las empre-sas que suministran bienes o adquieren productos delos beneficiarios directos del proyecto.

En segundo lugar se puede hablar de beneficios tangi-bles e intangibles. Los beneficios tangibles son aqué-llos que pueden expresarse en unidades monetarias.Los beneficios intangibles, por su parte, son de difícil– cuando no imposible - valoración monetaria, comola mayor seguridad de las vidas humanas, la mejoradel paisaje, el control de la contaminación o las posi-bilidades de recreo. Como ya se ha apuntado anterior-mente, estos beneficios intangibles están adquiriendoen nuestro país una importancia cada vez mayor.

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En paralelo a estos beneficios intangibles cabe hablar,por su parte, de costes intangibles, como podrían ser ladestrucción de espacios naturales de gran valor paisa-jístico o la pérdida de algunos modos de vida de laspoblaciones desplazadas como consecuencia del pro-yecto.

Los beneficios tangibles, directos, suelen constituir,junto con los costes del proyecto, los elementos prin-cipales del análisis beneficio-coste. Los beneficiossecundarios, sin embargo, y por su propia naturaleza,son más controvertidos. En primer lugar, porque sontan difíciles de determinar que su cálculo suele pare-cer arbitrario y, en segundo lugar, porque puede consi-derarse que cualquier tipo de inversión tiene benefi-cios secundarios, por lo que resultan de poca utilidaden el proceso de decisión. Por estas razones, y desde elpunto de vista de la inversión pública, los beneficiossecundarios tienen poca relevancia en la formulacióndel proyecto o en su justificación económica.

En cuanto a los costes y beneficios intangibles pue-den llegar a ser, como se ha señalado, muy impor-tantes y deben ser tenidos en consideración de formareal y efectiva en el proceso de decisión.Precisamente su inadecuada consideración o su falta,simplemente, de consideración pueden dar lugar, enocasiones, a decisiones poco acertadas. Sin embargo,no se dispone de metodologías generalmente acepta-das y suficientemente contrastadas que permitanhacer de forma correcta estas valoraciones, lo quecontribuye a una indeseable falta de atención a estosefectos intangibles.

En cualquier caso, y a pesar de las limitaciones delanálisis beneficio-coste y de las dificultades para sucorrecta aplicación en algunos casos, no cabe duda desu utilidad en el proceso de toma de decisiones sobreproyectos de inversión pública, por lo que sería desea-ble su práctica sistemática de un modo habitual. Unejemplo de aplicación de estas técnicas a la calidad delagua puede verse en Azqueta (1994).

4.6. LOS FUNDAMENTOS SOCIOPOLÍTICOSExaminada el agua en epígrafes previos como objetode regulación jurídica, como bien económico produc-tivo, y como recurso natural, procede apuntar ahoraotra de sus importantes facetas que, en ocasiones,empequeñece y domina a las otras hasta anularlas, y essu consideración como objeto emocional y político-social.

Sin entrar en el apasionante terreno de las considera-ciones antropológicas, que hacen del agua - como el

fuego o la noche - un elemento mítico primario yancestral, en el centro íntimo de la conciencia y elcorazón humano, su papel como articulador social hasido objeto, desde hace décadas, de numerosas inves-tigaciones históricoeconómicas y sociológicas delmayor interés (véase, p.e., los estudios de Canarias,Murcia, Valencia, Aragón, Andalucía y Cataluñaincluidos en Pérez Picazo y Lemeunier [1990], o losdel Levante, Sureste, Andalucía y América incluidosen Romero y Giménez [1994]).

Estas investigaciones muestran con claridad un resul-tado concluyente y que debe retenerse, y es que elagua ha sido siempre controlada por la riqueza y porel poder (como dice el adagio, el agua remonta el

cauce hacia el dinero), y ha jugado un papel política-mente esencial en aquellos territorios donde era másescasa.

En los párrafos que siguen se mostrará esta visiónsocial, comunitaria, del recurso, y se apuntarán algu-nas importantes cuestiones laterales, relacionadas conesta percepción.

4.6.1. El agua como activo socialUna opinión frecuentemente compartida, especial-mente en las regiones donde históricamente ha exis-tido escasez de recursos, es la de que el agua es unrecurso especial. Como elemento esencial para lacalidad de vida y para asegurar el futuro, los habi-tantes de estas regiones siempre han percibido que elagua tiene un valor que significa más que el mero

beneficio de la actividad agrícola, un valor que sevincula al estilo de vida, a las tradiciones, al senti-miento como colectividad articulada por profundosvalores simbólicos, culturales y emocionales com-partidos. Es lo que llamamos el valor comunitario o

valor social del agua.

Cuál es el verdadero significado de este valor, y cómose relaciona con la economía viene siendo objeto deuna intensa polémica desde hace años, a la que, por suinterés, nos referiremos en los siguientes epígrafes.

4.6.1.1. La polémica sobre el valor social del aguaComo se ha dicho, la polémica sobre el significado yla verdadera dimensión del valor social del agua vieneproduciéndose desde hace décadas, sin que parezcaaún haberse llegado a un acuerdo entre las dos grandesdoctrinas representativas de las dos distintas percep-ciones del problema.

Así, desde algunas posiciones económicas convencio-nales, de las que puede considerarse un paradigma el

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clásico artículo de Kelso (1967), se ha argumentadoque el agua es un factor de producción cuyo principalproblema no es la escasez sino la ineficacia de laspolíticas e instituciones que le afectan, y que existe unsíndrome de que el agua es diferente, que, equivoca-damente, lleva a tratarla de forma distinta al resto derecursos naturales. Este síndrome atribuye al agua unaserie de propiedades míticas, falsas, y hace que sehayan desarrollado políticas e instituciones que hanperdido el contacto con la realidad económica.

En contraposición a esta tesis, otra línea de pensa-miento, que podría representarse por el también clási-co artículo de Brown e Ingram (1987), postula que elagua posee, en algunos territorios, un valor social ycomunitario no reducible estrictamente a su valor eco-nómico, y que sin perjuicio de la siempre necesariaracionalidad económica, ésta no agota por sí mismatodas las dimensiones del problema.

Como se ha dicho, ambas posiciones han sido, ysiguen siendo, fuente de encendidas discusiones en laliteratura académica norteamericana que se ha ocupa-do del análisis socioeconómico y político del agua,mientras que sólo colateralmente, y de forma ocasio-nal, como un eco de aquélla, han generado una discu-sión paralela en los ámbitos de pensamiento españolesinteresados por cuestiones similares.

Sin embargo, y muy curiosamente, la discusión acadé-mica norteamericana parece centrar los dos puntos devista en dos modelos paradigmáticos que pueden aso-ciarse a lo anglosajón (que representaría la orientacióneconomicista), y a lo hispano e indígena (que repre-sentaría la orientación social y comunitaria).

Así, la impronta colonial española en los territoriossemiáridos del suroeste estadounidense (siglos XVI alXIX) supuso el establecimiento de un sistema de dere-chos sobre el agua por el que se servían concesionesde tierras mediante documentos emitidos por la auto-ridad del Rey, y como complemento del uso de la tie-rra iba asociado el derecho a un uso razonable delagua. En la práctica había pocos conflictos por esteuso del agua, y se resolvían por tribunales y funciona-rios sobre la base de los títulos de propiedad, pero con-siderando también el uso anterior, la necesidad, losderechos de terceros, las prioridades públicas, las pre-ferencias municipales, y las ideas de equidad y biencomún. Así, los derechos formales de propiedad noeran básicamente divergentes de las necesidades yexpectativas del pueblo. Un interesante análisis deestas instituciones hidráulicas de herencia hispánicapuede verse en Rivera (1998).

Volviendo a nuestro territorio, y como se puso demanifiesto al exponer el marco fisiográfico español,nuestro país constituye verdaderamente una síntesis de

diversidades y una antología de situaciones distintas yde vivos contrastes. En el contexto que ahora nosocupa, podría sugerirse que la aludida dualidad deconcepciones representadas por lo anglosajón/hispanotendría aquí un cierto paralelismo en la dualidad cas-tellano/árabe, indicativa en lo básico de distintas situa-ciones de disponibilidad de recursos y, consecuente-mente, de las dos diferentes concepciones jurídicasmedievales que, como se vio al estudiar los antece-dentes históricos normativos, imperaron en nuestropaís durante siglos.

Una clásica contribución a estos análisis es la aporta-da por Maass y Anderson (1978) en su excelente estu-dio de seis comunidades de riego en Estados Unidos yEspaña (las huertas de Valencia, Murcia y Alicante),del que se extraen sugestivas conclusiones que comen-taremos más adelante.

Es curioso constatar cómo mientras en nuestro paíssuele invocarse a veces el modelo norteamericano (yespecíficamente el californiano) como paradigma delrigor científico y la correcta gestión del agua, desdeaquel mundo se vuelve la mirada a la vieja herenciahispana y a las antiguas instituciones y organizacioneshidráulicas españolas. Instituciones y organizacionestan próximas como - muy españolamente - ignoradaspor el trivial propagandismo de una falsa, malentendi-da modernidad.

4.6.1.2. El valor simbólico y emocional del aguaCualquiera que haya tenido ocasión de vivir los pro-blemas del agua en zonas semiáridas, de escasez endé-mica y de fuerte demanda, sabe que el reparto de loscaudales y la práctica de su captación y distribuciónestán impregnados de valores emocionales, pasiona-les, que trascienden con mucho de su valor económi-co-productivo inmediato.

Acaso como un atavismo de la pobreza y hambrunasdel pasado, en el que en buena parte de nuestro terri-torio el acceso al agua era la huida de la miseria y lagarantía de acceso a los alimentos, este sentimiento haperdurado hasta nuestros días en las zonas tradiciona-les de riego, y dichos populares como el agua embo-

rracha más que el vino o el agua es la sangre de la tie-

rra, lo muestran muy expresivamente. Ignorar esteprofundo sentimiento ha sido con frecuencia una delas causas principales de la conflictividad hidráulica.

4.6.1.3. Valor comunitario y justiciaLa justicia es, como la misma agua, básica para laordenación social. Por ello, las comunidades siemprehan estado preocupadas por la justicia en la distribu-

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ción del agua. De tal modo es así que, en la tradiciónde la ordenación hispana, criterios objetivos - como eltítulo de propiedad o la ocupación - eran moderadospor motivos subjetivos relacionados con la justicia, ylos intereses de la comunidad pesaban más que losderechos del individuo.

Un excelente ejemplo de ésto es lo dispuesto por lasordenanzas de riego de Valencia, que establecen elgeneroso principio de que todos los agricultores tienenla obligación de ayudar a quienes tienen mayor nece-

sidad.

Expresión de mecanismos de justicia distributiva yresolución de conflictos son los tradicionales juradosconsuetudinarios de riegos que, en el propio seno de lacomunidad, y sin el concurso de árbitros externos,dirimían con equidad y eficacia los problemas deriva-dos de la distribución del agua.

4.6.1.4. Valor comunitario y gratuidad del aguaEntre las consecuencias o aspectos ligados al valorcomunitario del recurso se encuentra el convencimien-to social, ampliamente extendido, de la gratuidad delagua.

Acaso como consecuencia de la aplicación históricade nuestro ordenamiento jurídico, o quizás debido aese carácter que tiene de recurso indispensable para lavida, lo cierto es que esta percepción está profunda-mente arraigada, y se considera socialmente que elagua es y debe seguir siendo en el futuro un bien gra-tuito, carente de precio, entendido éste no en términosdel coste necesario para su producción (que sí estáreconocido), sino en términos del valor que, en tantoque bien escaso y por tanto, económico, tendría “perse” incluso en el caso de que, por ejemplo, se utiliza-ran caudales fluyentes.

Probablemente esta imagen de gratuidad está muyligada a la noción de bien de uso libre, de ausencia depropiedad, que tuvo en origen, y al hecho de queposteriormente el Estado, cuando adquirió la titulari-dad sobre el mismo, también lo siguió considerandobajo estas mismas premisas. Incluso se ha ocupado deproporcionar gratuitamente servicios básicos (fuentespúblicas, abrevaderos, etc.) y hasta tiempos muyrecientes suministros de mucha mayor envergadura,corriendo a su cargo con los costes de producción.

Sin embargo ha de decirse que la ConstituciónEspañola no contiene en ninguno de sus artículos fun-damento alguno que permita establecer sin género dedudas tal gratuidad. Tampoco es posible encontrar endicha Norma ninguna disposición que se oponga a laintroducción de un precio para la utilización privativa

de las aguas continentales, y éste es un referente deprimera magnitud que no puede soslayarse cuando setrata de definir el horizonte de la nueva políticahidráulica.

Como conclusión de todo lo expuesto podría afirmar-se que, con independencia del acierto o desacierto quesuponga mantener estos principios de tan profundaraíz en las costumbres y la cultura de los pueblos,cualquier innovación sustancial en este campo debe,además de venir de la mano de una sólida argumenta-ción basada en la racionalidad, ser incorporada de una

manera prudente y gradual.

Así, y conforme a lo indicado en el epígrafe sobre lasexperiencias y problemas del vigente régimen econó-mico-financiero, parece conveniente que, sin perjuiciode posibles mejoras y modificaciones puntuales, estasposibles grandes reformas estructurales se dejen parael futuro, avanzando mientras tanto en conseguir unamás correcta, equitativa y rigurosa aplicación del sis-tema actualmente vigente.

4.6.2. El sentido territorial y las expectativas deprosperidadUn aspecto básico del valor social del agua es el quese refiere a las expectativas comunitarias de prosperi-dad, o, equivalentemente, a la conciencia territorial -podríamos decir tribal- de su posesión y disfrutecolectivo para las generaciones del futuro. Tales pro-blemas de apropiación y territorialidad de los recursoshídricos, de tensión entre las zonas de producción ylas zonas de consumo, han sido, desde siempre, una delas fuentes principales de la conflictividad hidráulica.

El asunto ha sido ampliamente estudiado en nuestropais en diversos territorios y bajo distintas perspecti-vas. Algunas de las muy numerosas referencias exis-tentes son, p.e., las de Pérez Picazo y Lemeunier[1985]; Romero y Giménez [1994]; del Moral Ituarte[1994]; Mairal et al. [1997]; Melgarejo Moreno[1997]; Mateu y Calatayud [1997]; etc. Los sucesosde Yeste, descritos por Goytisolo, ilustran atrozmenteuna de tantas convulsiones hidráulicas.

Es un hecho, en efecto, que al agua, tanto superficialcomo subterránea, se le ha otorgado siempre unaespecial vinculación con la tierra por la que discurríao en la que estaba almacenada, y la ruptura de estavinculación ha sido origen de numerosos conflictos.Los derechos de los ribereños (recuérdese el origenfluvial de la palabra rivales), existentes en algunospaíses o, en un plano mucho más limitado, los dere-chos particulares de aprovechamiento que la legisla-ción española otorga a los propietarios de las fincas,suponen un reconocimiento de tal vinculación. Baste

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citar como ejemplos el caso de las aguas pluviales quediscurran por ellas, y las aguas estancadas, dentro desus linderos, o el caso de los manantiales y aguas sub-terráneas cuando el volumen total no supere ciertoscaudales.

Incluso en los frecuentes casos en que se daba unatotal separación del agua y la tierra también se dabaesta sutil vinculación, pues la zona de aplicación delos recursos no era cualquiera indiscriminada, sinoque se encontraba ceñida a los ámbitos locales ocomarcales en que operaban los intercambios ysubastas.

Esta sensación de cierto dominio sobre los recursosnaturales que configuran el propio territorio ha idoevolucionando con el paso del tiempo. A partir de unaconcepción inicial básicamente localista de dicha vin-culación, se ha ido ampliando su ámbito espacial amedida que se asentaba la conciencia del uso que loshabitantes de los tramos inferiores de los ríos hacen delas aguas sobrantes en los tramos superiores, y se ibaconsolidando la estructuración político-administrativadel territorio y su percepción popular a escalas cadavez mayores.

Así, y por poner un ejemplo, el conflicto del año 1567entre los molineros de Aguilar de la Frontera y los hor-telanos de Monturque, debido a que el riego de lashuertas consumía las aguas del río, sin permitir quefuncionasen los molinos harineros por falta de aguapara moverlos (Al-Mudayna, 1991, pág. 353), no hacesino anticipar, lejano y pequeño, el reciente conten-cioso de los productores hidroeléctricos del río Júcarcontra los regantes de La Mancha. Separados más decuatro siglos, ambos arquetípicos conflictos son vir-tualmente idénticos, aunque sus escalas espacialesson, obviamente, bien distintas.

Desde épocas muy remotas ha sido frecuente el trans-porte artificial del agua de los ríos o manantiales parasu uso, bien en abastecimiento de poblaciones, bien enriegos. Los caudales transportados y las distancias ydesniveles superados han ido creciendo conformemejoraba el nivel técnico de la sociedad, de modo queprogresivamente se han ido extendiendo los territoriossusceptibles de recibir agua de zonas alejadas de suscursos naturales. El desarrollo de las norias de eleva-ción y de los dispositivos de bombeo ha sido crucialen este sentido.

Este uso compartido de las aguas de un mismo río yen sentido más general de las aguas de una mismacuenca vertiente va poco a poco ayudando a forjar ya hacer aceptar el concepto de cuenca hidrográficacomo unidad de explotación. Hoy día, a nadie sor-prende que el agua sea utilizada en lugares muy ale-jados de su lugar de procedencia - es lo más común -

y que la conexión se produzca sin que únicamente seaproveche el carácter fluyente del agua por razón dela gravedad.

Estas actuaciones, en cuanto que suponían desviarartificialmente las aguas desde unos territorios a otros,han sido con frecuencia motivo de conflictos entre loshabitantes de los lugares donde se tomaba el agua ylos habitantes que las recibían, y ello aunque estuvie-sen o no en la misma subcuenca hidrográfica.

Una situación diferente surge cuando se plantea latransferencia de agua entre grandes cuencas distintas,no porque los intereses contrapuestos, los impactosambientales, o los problemas técnicos a resolver seanmuy distintos, sino porque la eliminación de unabarrera física culturalmente asumida despierta unaoposición que tiene un fuerte carácter emocional, sim-bólico, y unido al sentimiento de colectividad socio-política.

Así, es principalmente la posibilidad de realizar tras-vases de agua entre cuencas distintas lo que ha puestosobre el tapete la gran discusión de los desequilibriosterritoriales en relación con la disponibilidad y utiliza-ción del agua. En este punto debe señalarse que, en elplano económico y territorial, las consideraciones quecabría efectuar en este caso no difieren conceptual-mente de aquéllas que surgen cuando se trata de selec-cionar opciones que enfrentan a los habitantes de laspartes altas de una cuenca con los de las partes bajas,usuarios todos ellos de los recursos de unas mismascorrientes fluviales. Socialmente y culturalmente, sinembargo, la realidad es más compleja y nos muestraque existen barreras difíciles de salvar que no puedenser obviadas.

La importancia del debate sociopolítico obliga a tomaren consideración, además de los efectos económicosque las transferencias de agua entre cuencas podríanproducir, la propia noción de equidad, la obligaciónmoral y constitucional de los poderes públicos de pro-piciar un equilibrio entre las regiones. La descripciónde este panorama se completa cuando se tienen encuenta las implicaciones que se derivan de la organi-zación territorial del Estado nacida de la Constituciónde 1978 y las competencias de las CCAA en materiade ordenación y gestión, tanto de la actividad econó-mica como de los recursos naturales y el medioambiente, en el ámbito de su territorio.

La legítima capacidad sociopolítica de estos entesterritoriales para hacer valer sus intereses, cuando setrata de transferir recursos hidráulicos que pasan porsu espacio administrativo a otro distinto, está fuerade toda duda. Más allá de otras consideraciones eco-nómicas, se trataría del propio valor de existencia delrecurso. Entre las opciones que cabe considerar está

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la posibilidad de admitir compensaciones territoria-les por las transferencias de recursos hídricos. Setrata de un asunto de gran importancia, no reguladojurídicamente, y que debe analizarse en el contextode las condiciones y régimen económico de las trans-ferencias de agua, que serán planteadas en el próxi-mo capítulo.

4.6.3. La naturaleza de la solidaridad hidráulicaCon frecuencia se ha invocado el principio de lasolidaridad para detraer recursos hídricos de unaszonas, presuntamente abundantes, en favor de otras,presuntamente desfavorecidas.

La realidad es que, sin entrar en otras consideracio-nes, y pese a su proclamación constitucional, lasolidaridad es un valor de naturaleza individual, nocolectivo, y que cuando se expresa colectivamente noes sino la agregación de valores individualizados ypersonales. No es exigible a un territorio que seasolidario con otro, es deseable que sus ciudadanos losean, pues si es así, el tono moral de la sociedad per-mitirá plantear los problemas redistributivos - y engeneral cualesquiera otros - de forma responsable,madura y constructiva.

Siendo claro que éstas son las genéricas condicionessociales deseables, la enseñanza de la historia es alrespecto bien ilustrativa: en territorios de escasezjamás fue la solidaridad un motor de las aguas. Antesbien, la historia hidráulica de estos territorios no essino la de una permanente confrontación por el domi-nio del recurso, por el poder y la influencia que ésteproporcionaba.

Las asociaciones, los grupos, los agentes que, comose ha comentado, mostraron de forma explícita losvalores sociales y comunitarios del agua, e hicieronde ésta un elemento de equidad y de cohesión social,siempre lo fueron a la pequeña escala de las comuni-dades tradicionales, de las huertas, de, casi, la vecin-

dad. ¿Cómo comparar esta situación con la dimen-sión de los actuales aprovechamientos hídricos, enlos que pueden darse grandes explotaciones alejadascientos de kilómetros del origen de sus recursos, conefectos que traspasan fronteras internacionales, y conlos desplazamientos masivos que la moderna tecno-logía de transporte y distribución del agua ha hechoposible?

Como ya se ha sugerido, indagar en mecanismos decompensación interterritorial podría ser, por elmomento, la más eficaz vía para superar - supuestoque ello sea posible - los problemas de escala plantea-dos, y para reconducir la discusión de la justiciahidráulica a un lugar donde puedan formularse acuer-

dos equitativos, consensos sociopolíticos, convergen-cia de intereses.

4.7. LOS FUNDAMENTOS TÉCNICOSExaminadas en secciones anteriores distintas perspec-tivas (jurídica, económica, ambiental, sociopolítica…)sobre la política del agua, que conjuntamente aportannuevas reflexiones y aproximaciones para esta políticaen el futuro inmediato, se expondrán ahora algunascuestiones de tipo tecnológico que, como las otras,también contribuyen a perfilar las políticas del aguadel futuro.

4.7.1. La aproximación tradicional y perspectivasde futuroComo ya se ha expuesto, la administración del agua enEspaña se ha apoyado tradicionalmente en la gestiónde la oferta, entendida ésta como un incremento de ladisponibilidad del recurso hídrico mediante la cons-trucción de infraestructuras hidráulicas de regulacióny suministro. Este enfoque respondía a un supuesto deun crecimiento continuo de la demanda, partiendo deuna oferta natural muy reducida.

Sin embargo, un comportamiento más racional entérminos económicos y más respetuoso con el medioambiente, no se basa necesariamente en un incre-mento continuado de dichas disponibilidades sinoque debe propiciar una reducción del consumomediante una utilización más eficiente del agua.Aparece así la idea de una gestión integrada de laoferta y la demanda, dónde mediante un uso delrecurso económicamente eficiente y ambientalmenteaceptable, pueda garantizarse el suministro de lasdistintas demandas.

No debiera plantearse, por tanto, el falso debate entreconservación del agua y nuevas infraestructuras, pues-to que las realizaciones de nuevas infraestructuras desuministro y las actuaciones de gestión y conservacióndel agua requerirán ser consideradas de forma coordi-nada y conjunta en el marco de la hoy denominadaingeniería medioambiental.

De esta forma, los fundamentos técnicos de la nuevapolítica del agua requerirán nuevas concepcionescientíficas y técnicas caracterizada por su caráctermultidisciplinar y por su necesaria adaptación a lasnuevas particularidades del medio que vayan siendoconocidas y cuantificadas. Así considerada, la inge-niería medioambiental supone un paso más en la evo-lución de los planteamientos clásicos para integrar en

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la propia concepción de las actuaciones (fases deestudio previo o anteproyecto) los aspectos medio-ambientales.

4.7.2. Las posibles medidas y actuaciones4.7.2.1. La gestión de la demandaLos avances en el conocimiento y en la gestión de losrecursos hídricos han puesto de manifiesto la necesi-dad de aprovechar más eficientemente los recursosdisponibles, en coordinación con el incremento de losmismos con nuevas fuentes de recursos (regulaciónsuperficial, extracciones de acuíferos y trasvases)cuando sea necesario.

La necesidad de una gestión eficiente de los recursostiene su origen en la gravedad de los problemas deescasez de agua en países desarrollados, donde no esadmisible el despilfarro en el consumo de agua, el dete-rioro de la calidad, el impacto en los ecosistemas, etc.

El concepto de ahorro de agua se engloba en la actua-lidad en uno más amplio de conservación del agua,

que incorpora todas aquellas técnicas que tienen porobjeto el ahorro de agua o la mejor gestión de losrecursos, tales como las actuaciones de modernizacióny rehabilitación de redes, tarifación volumétrica, equi-pamientos sanitarios de bajo consumo, desarrollo edu-cativo e información pública, reutilización de aguasresiduales, reciclado, cultivos y jardinería con menosexigencia de agua, etc.

La gestión de la demanda se centra, por tanto, en lasformas de utilización y consumo del agua, en lasherramientas para promover un uso más eficiente delrecurso, y en las repercusiones socioeconómicas yambientales de dicha eficiencia.

4.7.2.1.1. Demandas urbanasLas diversas actividades que cabe contemplar en unprograma de conservación del agua de abastecimientode poblaciones se pueden articular en forma de pro-gramas sectoriales, que pueden ser clasificados encinco grupos:

• Programas de infraestructuras: persiguen la puestaa punto del sistema básico de distribución parareducir las pérdidas y posibilitar el control del con-sumo que realizan los diversos usuarios (repara-ción de redes, eliminación de fugas e instalación decontadores individuales).

• Programas de ahorro: persiguen una reducción delconsumo mediante programas de concienciaciónciudadana y programas de tarifación.

• Programas de eficiencia: persiguen una reduccióndel consumo mediante la introducción de modifi-caciones técnicas sobre las instalaciones (mejorade la eficiencia en el equipamiento hidráulico ysanitario doméstico interior, diseño de jardines,públicos y privados, orientado a minimizar el con-sumo de agua).

• Programas de sustitución: fomentan la sustitución dela utilización de agua potable de la red por aguas deotra procedencia, reutilización fundamentalmente.

• Programas de gestión: incluyen ordenanzas muni-cipales en materia de eficiencia hidráulica, recar-gos o descuentos en las cuotas de enganche, incen-tivos y descuentos comerciales, auditorías hidráuli-cas, préstamos y subvenciones.

Normalmente, los programas de conservación y ges-tión de la demanda incorporan varios de los programassectoriales anteriores estructurados mediante un enfo-que integrado (Estevan [1997]; Villarroya Aldea[1998]).

Sin embargo, debe tenerse en cuenta que muchas deestas acciones no tienen un elevado grado de acepta-ción social. Aunque puede apelarse a argumentosambientales, que tienen, al menos nominalmente,mucho atractivo para la opinión pública, en definitivase trata de restringir el uso de un bien (generalmentede bajo precio) y con ello sacrificar en cierta medidala comodidad o hábitos del usuario. Por otra parte, nodebe olvidarse que el margen para el ahorro disminu-ye muy notablemente con el nivel de dotación.

Una de las fuentes más importantes de ahorro es lareducción de las pérdidas que se producen en lasredes, fundamentalmente en las más antiguas. El volu-men de agua para uso urbano no registrada en España,en el que se incluyen los usos públicos y las pérdidasen tratamiento y distribución, se sitúa en un valormedio del 28%, con oscilaciones desde poco más deun 10% hasta algún caso excepcional en que se alcan-za el 50%. Estas cifras ponen de manifiesto la conve-niencia de efectuar mediciones de las aguas dedicadasa usos públicos y diferenciar la proporción real de pér-didas. Existe, sin embargo, un límite técnico y econó-mico para las pérdidas que algunos especialistas sitú-an entre el 10 y el 15%.

Otra posible forma de conseguir ahorros de agua con-siste en la utilización de equipamientos domésticos(cisternas, cabezales de ducha y grifos) de menor con-sumo de agua. Sin embargo, es posible que para suimplantación no sea suficiente con incentivos econó-micos o campañas de información, por lo que podríaestablecerse la homologación de este tipo de instala-ciones en el marco de una estrategia de ahorro regular.

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Las restricciones en el riego de jardines tampoco pue-den constituir una medida de ahorro permanente. Sinembargo, la práctica del paisajismo xerofítico que estáempezando a implantarse en algunos países presentainteresantes perspectivas.

Hasta el momento presente, de todas las accionesposibles, la única que parece generalizada en nuestropaís es la evolución de las tarifas hacia una estructuraen bloques de precios crecientes. Sin embargo, existenuna serie de aspectos, como la parte fija de la facturaque se debe abonar independientemente del consumofacturado, que restan efectividad a esta medida. En unreciente informe divulgativo (OCU, 1997) realizado apartir de una encuesta sobre las tarifas de agua en 51grandes municipios españoles, se dice que en trececiudades esta parte fija se establece en forma de unconsumo mínimo que, si bien en unas ciudades se tratade un límite razonable (60 m3/año), en otras podríaresultar excesivo y se convierte en un elemento desfa-vorable para el ahorro. Es el caso de Santander, con160 m3, o Melilla y Soria, con 120 m3. En el citadoinforme también se dice que en algunas ciudadesalcanza tal importancia el peso de los conceptos aje-nos al servicio de abastecimiento y saneamiento quellegan a suponer más de la mitad de la facturación.Deberían excluirse estos conceptos evitando que lafactura del agua se utilice como un instrumento recau-datorio para otros fines.

Con carácter general, las técnicas de ahorro en losabastecimientos pueden ayudar a mitigar situacioneslocales y tienen un valor, sobre todo, pedagógico y deconcienciación, pero su resultado global no resultamuy relevante en el contexto nacional de utilizaciónde los recursos hídricos. Esto es así debido al escasoporcentaje (13%) que la demanda urbana representafrente a la demanda total. Un ahorro en la demandaurbana del 15%, alcanzable de acuerdo con las técni-cas puestas en marcha durante las últimas sequías,representaría tan sólo un ahorro del 2% de la deman-da total. Estas cifras son aún más reducidas si se tieneen cuenta el consumo real y se admite que el retornourbano es del orden del 80%.

4.7.2.1.2. Demandas agrariasYa se ha aludido extensamente a estas cuestiones encapítulos previos, por lo que procedemos ahora a unabreve síntesis de conceptos técnicos para orientar laposible gestión de la demanda agraria.

El supuesto inicial básico es que las medidas y accio-nes que se establezcan en relación a los usos agrarioshan de estar inspiradas en los objetivos que, en rela-ción con la utilización de los recursos hídricos, se atri-

buyen a la agricultura sostenible: la conservación delagua, la preservación del medio ambiente (de crecien-te importancia), la viabilidad económica y la acepta-ción social (FAO[1991]; Jímenez Díaz y Lamo deEspinosa [1998]). En esta línea la orientación actualde la Política Agraria Común sugiere una cierta rede-finición del papel de la agricultura, según la cual losagricultores deberán producir alimentos preservandoel medio ambiente Esto puede conducir a que se pro-duzcan cambios en los cultivos, en las superficies enregadío, etc.

En la gestión de la demanda de riego, principal usoagrario, considerando el recorrido del agua en elmarco convencional de una zona de riego y su área deinfluencia, desde su detracción del medio natural hastasu retorno a él, cabe diferenciar los siguientes tramos:

• Red de canales y acequias principales• Red secundaria de acequias de distribución• Conducciones parcelarias, parcelas regadas y

azarbes parcelarios• Red secundaria de desagüe• Colectores generales

La gestión de la red de canales y acequias principalesy de los colectores generales corresponde alOrganismo de cuenca y la de la red secundaria de ace-quias de distribución y desagües a la Comunidad deRegantes, mientras que la gestión a nivel parcelariocorresponde a los usuarios de riego. El manejo com-partido y alternativo del agua durante amplios perio-dos de tiempo y largos recorridos suscita, en primertérmino, la ejecución de acciones concretas destinadasa lograr, por una parte, el nivel de coordinación exigi-ble entre el Organismo de cuenca, la Comunidad deRegantes y los usuarios, responsables parciales de lagestión global de cada unidad, y por otra que elOrganismo de cuenca transfiera a la Comunidad deRegantes, si aún no lo ha hecho, las responsabilidadesinherentes a las funciones y obligaciones que deacuerdo con la legislación les corresponden, en elmomento y forma que se determinen.

Por lo que se refiere a la gestión de la demanda enrelación con el uso y manejo del agua, la comparaciónentre la situación de algunas zonas de riego de altaproductividad y limitados recursos hídricos con lascondiciones medias de los regadíos nacionales mues-tra un amplio margen de mejora.

En este sentido cabe diferenciar dos tipos de actuacio-nes: las relacionadas con actividades que son comunesa las entidades responsables de la distribución y elcontrol del agua de riego en alta (Organismo de cuen-ca) y en baja (Comunidad de Regantes), y las quecorresponden a los regantes como usuarios directos.

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Entre las medidas y acciones relacionadas con las acti-vidades comunes a las entidades citadas, se incluyenlas destinadas a promover:

• El conocimiento adecuado, por parte de cada enti-dad, de los volúmenes y caudales brutos que real-mente se requieren para satisfacer la demanda quese le haya solicitado; lo que implica disponer deuna evaluación de las pérdidas producidas en lostramos de red que tienen a su cargo

• La ejecución oportuna de las reparaciones y traba-jos de conservación y mejora en la infraestructurade su responsabilidad

• La sistematización de la información disponible, yen su caso la elaboración de la información com-plementaria precisa, sobre posibles actuacionescoordinadas de modernización de infraestructuras,para, de acuerdo con la evaluación multicriterio decada una de ellas, establecer el oportuno orden deprioridad en su realización e impulsar su ejecución.

En cuanto a actuaciones relacionadas con las actividadesde los regantes se incluyen las destinadas a promover:

• El adecuado conocimiento de las fechas y volúme-nes de riego y la evaluación de los métodos de apli-cación utilizados, potenciando para ello los corres-pondientes servicios de información y extensión

• La formulación de propuestas de mejora y moder-nización de los métodos de aplicación, la evalua-ción de estas propuestas y, si corresponde, su eje-cución.

En los nuevos regadíos, la gestión de la demandadebería plantearse tomando como referencia la de losregadíos productivos limitados en recursos hídricos,caracterizada por el ajustado control y buen aprove-chamiento hídrico.

Estas medidas y acciones son, en general, recogidas enlos Planes de cuenca, donde se definen las normasbásicas sobre mejoras y transformaciones en regadío,incluyendo los métodos de riego más adecuados paralos distintos tipos de climas, tierras y cultivos, lasdotaciones de aguas necesarias, las condiciones dedrenaje o las de reutilización de aguas para riego. Unasíntesis de medidas previstas para la modernización deregadíos en el marco de la planificación hidrológica esla ofrecida por Saura (1995).

Para lograr la racional utilización de los recursos natu-rales algunas medidas concretas de gestión de lademanda que se establecen son: la mejora de las insta-laciones de regulación y control de las redes principa-les automatizando su funcionamiento, la construcciónde depósitos de almacenamiento en las márgenes delos canales principales, la mejora de las conducciones,

instalación de elementos de medida y control, el incre-mento de la disponibilidad de equipos de conserva-ción, la reducción de los gastos de conservación yexplotación de la infraestructura, la transferencia a lascomunidades de regantes, si es el caso, de las compe-tencias en la gestión y mantenimiento de las redes, lamejora o sustitución de métodos de riego, la moderni-zación de las estructuras agrarias de modo que seincremente el tamaño de las explotaciones y se fomen-te el cooperativismo, el promover la investigaciónaplicada y la realización de estudios específicos sobremodernización y mejora de regadíos, etc.

Un buen ejemplo de adopción de algunas de estasmedidas, y de alta tecnificación de un regadío tradi-cional con escasez endémica, es el proporcionado porel Plan de Modernización de los Riegos de Mula, en elque se han introducido singulares innovaciones tecno-lógicas y de gestión (del Amor et al., 1998). Las expe-riencias de Almería (v., p.e., López-Gálvez y Losada,1997) son también ilustradoras de estos esfuerzos demejora e innovación.

Por otra parte, debe también indicarse que, tal y comomuestran recientes estudios en zonas regables de nues-tro país (Sumpsi et al. [1998]; Federación Nacional deComunidades de Regantes de España [1999]), algunasmedidas tradicionalmente consideradas como de ges-tión de la demanda de riegos, como las políticas tari-farias, no necesariamente consiguen efectos de reduc-ción de consumo, y pueden, por contra, introducir gra-vosas deseconomías en el sector.

Generalmente en cada Plan de cuenca se incluye unarelación de zonas en las que se propone la realizaciónde actuaciones de modernización y mejora. En losPlanes en los que se especifica la extensión de estaszonas, su superficie total es de unos 1,2 Mha, lo querepresenta del orden del 50% de la superficie actual-mente regada en dichos Planes, y da una idea de laimportancia que la optimización en el uso de aguatiene en la actualidad. Esto sin perjuicio de que corres-ponda al Plan Nacional de Regadíos en cada momen-to vigente definir la actividad de la AdministraciónGeneral del Estado en materia de modernización ymejora de regadíos, tal y como se explicó con detalleen su correspondiente epígrafe.

En el marco de los estudios previos para el PlanNacional de Regadíos se han realizado evaluaciones delos posibles ahorros en las zonas regables del país, perono se dispone de estimaciones precisas de lo que lamodernización y mejora de los regadíos españolespuede suponer globalmente en cuanto a ahorro en lasdemandas total y consuntiva de agua, a la escala de lossistemas de explotación. La modernización suele pro-ducir ahorro, pero va a producir también una reducción

558


de los retornos aguas abajo, cuyos efectos sobre elmedio ambiente y sobre terceros deben ser tenidos encuenta en el análisis de tales sistemas de utilización.

Además, y como ya se ha sugerido, algunos autoreshan mostrado que no todos los programas de moder-nización conducen necesariamente a un ahorro deagua (Playán et al., 1999).

Cabe decir finalmente que no se abordan en este apar-tado cuestiones tales como las concesiones y el régi-men económico, y las referentes a la estructura parce-laria de las explotaciones agrarias que, estando todasellas relacionadas con la gestión de la demanda, sonobjeto de tratamiento específico en otros capítulos deeste Libro.

4.7.2.1.3. Demandas industriales y energéticasEn el RAPAPH se dice que en los usos energéticos eindustriales, los Planes hidrológicos de cuenca tendránen cuenta, además de las demandas existentes y previ-sibles, los cambios posibles resultantes de la aplica-ción de nuevas tecnologías, así como las posibilidadesde reutilización de las aguas dentro del propio proce-so industrial.

En casi todas las industrias el ahorro de agua tienecomo consecuencia deseable la disminución de losvertidos, que a menudo constituyen un problemaimportante. En general, el primer paso para reducir losefectos de los vertidos industriales en las aguas recep-toras y plantas de tratamiento es reducir su volumen.

Los programas de conservación que se pueden aplicarson semejantes a los de abastecimientos urbanos, conprogramas sectoriales de infraestructuras (puesta apunto del sistema de distribución para reducir las pér-didas), de ahorro (con programas de concienciación ytarifación), de eficiencia (mejora de la eficiencia en elequipamiento hidráulico), de sustitución (reutilizaciónde aguas regeneradas urbanas y, sobre todo, reciclajedel agua en las mismas instalaciones) y de gestión(normativas en materia de eficiencia hidráulica, recar-gos o descuentos en el precio del agua, auditorías oinspecciones hidráulicas, préstamos y subvenciones).

Destacan, por su efectividad, la reutilización (empleode aguas residuales depuradas) y, sobre todo, el reci-

claje (empleo del mismo agua varias veces dentro dela industria) en conjunción con la racionalización delproceso productivo.

Conseguir modificaciones en industrias existentessiempre será más complicado que exigir unas determi-nadas condiciones a las industrias de nueva implanta-ción, por lo que es en estos casos donde se debe haceruna mayor presión.

El progresivo aumento del coste del agua ha sido lacausa de la revisión de los procesos productivos de losgrandes consumidores, con el fin de reducir la deman-da por unidad de producto obtenido. Asimismo, elreciclado de las aguas de proceso se ha desarrollado losuficiente como para poder afirmar que ha sido lasolución que en muchos casos ha permitido satisfacerla demanda creciente originada por el rápido desarro-llo industrial en los últimos años.

Las experiencias actuales sobre ahorro de agua enindustrias se concentran en sectores de la actividadindustrial que son grandes consumidores y, dentro delos mismos, en operaciones tales como refrigeración,lavado y transporte de materiales. Los ahorros en con-sumo que permite el reciclado son muy notables, comose muestra, a título de ejemplo, en la tabla 115 (datosdel Seminario sobre Aguas Residuales Industriales.Universitat Politécnica de Catalunya. Barcelona, junio1991), que ofrece valores promedio de ahorro paraalgunos sectores industriales.

Al igual que sucede con las posibilidades de ahorrodel abastecimiento urbano, la repercusión del ahorroen usos industriales sobre la demanda total nacional esreducida, si bien puede ser muy significativa en lorelativo a calidad.

4.7.2.2. El incremento de la ofertaEl incremento de la oferta se entiende como el proce-so de localización, desarrollo y explotación de nuevasfuentes de agua.

4.7.2.2.1.El incremento de la regulación superficialLa opción tradicional para aumentar las disponibilida-des hídricas de una cuenca ha sido la construcción de

Tabla 115. Ahorros

en la demanda

industrial debidos

al reciclado

559


Sector industrial

SiderurgiaQuímica básicaRefinoFertilizantesPapel

Porcentaje de ahorro

94%70%80%76%85%

embalses de regulación. Esta opción sigue siendo deimportancia para el desarrollo hidráulico de algunosterritorios del país, pero es obvio que, pese a las efi-caces e imaginativas soluciones que se han venidoarbitrando para aumentar esta regulación (AltadillTorné [1995]), su utilidad marginal es cada vez menory sus costes mayores, por lo que no cabe considerar unmasivo y generalizado incremento de la regulaciónfluvial como una opción solvente y de futuro en lapolítica del agua de nuestro país.

Con objeto de acotar estas posibilidades máximas deincremento de la regulación superficial, los PlanesHidrológicos de cuenca han recogido listados deembalses históricamente identificados en sus ámbitosterritoriales.

No se dispone de una estimación reciente, global yhomogénea de lo que la construcción de esos embal-ses podría suponer en cuanto al aumento del recursodisponible en cada ámbito, aunque, como es obvio, elrendimiento marginal de cada nuevo embalse es cadavez menor.

En algunos trabajos (Martín Mendiluce, 1996b), sehan recogido anteriores estimaciones de la capacidadpotencial de embalse en la península, cifrándola enunos 76.700 hm3, lo que, con todas las salvedades pro-pias de este tipo de determinaciones, constituiría elmáximo absoluto teórico alcanzable. Alcanzar estepotencial supondría incrementar la capacidad actual(unos 56.000 hm3) en torno al 35%. Según estos tra-bajos, los recursos disponibles quedarían incrementa-dos en torno a un 20%, con una disminución del ren-dimiento de la regulación, que pasaría a ser de 0,60frente al 0,90 de los años 70.

Puede afirmarse que los embalses previstos en losPlanes constituyen un catálogo de posibilidades conuna falta, relativamente generalizada, de verificaciónde su viabilidad. Ello quiere decir que la ejecuciónfutura de tales infraestructuras sólo podría llevarse a

cabo tras una justificación técnica, ambiental, econó-mica, financiera y social de su viabilidad, de la quemuchas actuaciones parecen carecer por el momento.En este sentido, las relaciones de embalses incluidosen los Planes deben interpretarse en general comomarcos de actuación, como catálogos en los que selec-cionar las futuras actuaciones concretas, pero cuyaejecución deberá supeditarse, en cada caso, al cumpli-miento de los necesarios requisitos de viabilidadambiental, y adaptarse al ritmo de las posibilidades definanciación.

4.7.2.2.2. El incremento de la utilización de lasaguas subterráneas y el uso conjuntoLas aguas subterráneas suministran en la actualidaduna porción importante de las demandas consuntivasen España, estimándose la cifra de extracciones enaproximadamente 5.500 hm3/año.

La integración de recursos subterráneos y superficialesen esquemas de aprovechamiento conjunto puede ser,como se vio en el capítulo de los recursos hídricos, unamuy interesante alternativa para el incremento de lasdisponibilidades y mejora de garantías. Ciertos condi-cionantes naturales, económicos, así como la infraes-tructura hidráulica ya existente, limitan no obstante lasposibilidades efectivas de aplicación del uso conjunto adeterminados esquemas de explotación de recursos.

Así, en MIMAM (1998b) se han seleccionado 27esquemas en los que se integran 70 unidades hidroge-ológicas junto a 71 embalses y 16 grandes infraestruc-turas de conducción. Se han definido y valorado losestudios y análisis de sistemas necesarios para deter-minar el incremento de recursos obtenibles en cadauno de estos 27 esquemas y la viabilidad de la inte-gración de ambos tipos de recursos, tanto en el aspec-to económico como en el de gestión y organizaciónpor parte de los usuarios. Hasta tanto dichos estudios

Tabla 116. Posibles

recursos adicionales

por ámbitos de

planificación en los 27

esquemas de uso

conjunto identificados

560


Ámbito de planificación Recursos adics. (hm3 /año)

Norte II 20 – 25

Duero 40 – 80

Tajo No significativo

Guadiana No significativo

Guadalquivir 50 – 80

Sur 60 – 90

Segura No significativo

Júcar 90 – 120

Ebro 20 – 30

Total 280 - 425

hayan sido concluidos, pueden avanzarse unas cifraspreliminares que se ofrecen con objeto de centrar elorden de magnitud de los recursos adicionales obteni-bles en cada cuenca mediante la implantación de losesquemas de uso conjunto (Tabla 116).

En la figura 369 se muestra la situación geográfica delos esquemas seleccionados y las unidades hidrogeo-lógicas que incluyen.

Por otra parte, con objeto de tener una primera ideasiquiera teórica y meramente indicativa del posibleaumento máximo en la explotación sostenible de lasaguas subterráneas, en la tabla adjunta –de elabora-ción propia a partir de Planes de cuenca, Libro Blancode las Aguas Subterráneas y modelo de simulaciónempleado en este Libro– se muestra una estimación delos incrementos potenciales de esas extracciones enlas unidades hidrogeológicas peninsulares explotadasen la actualidad, teniendo en cuenta su recarga naturalpor infiltración de la lluvia y su explotación. La recar-ga natural por infiltración de la lluvia no es concep-tualmente equivalente a los recursos renovables de unaunidad hidrogeológica, pero proporciona una primeraestimación de estos recursos.

Se han considerado dos hipótesis, las derivadas deasumir, o no, que parte de esas extracciones se utilizanpara reducir los problemas de sobreexplotación. En laprimera hipótesis el límite superior sería la recarga

natural en cada ámbito de planificación, mientras queen la segunda sería mayor al no considerar la sobreex-plotación. Las estimaciones serían mayores si se con-siderasen extracciones en otros acuíferos no explota-dos en la actualidad.

Como se observa en la tabla 117, y sin perjuicio del yaindicado carácter simplificado y teórico de esta apro-ximación, los incrementos potenciales más importan-tes en la explotación de las aguas subterráneas corres-ponden a las cuencas del Norte, Duero, Tajo,Guadalquivir y, en menor medida, las CuencasInternas de Cataluña.

En el caso del Ebro el incremento global resultante esnulo, dado el escaso número de unidades explotadas,que además tienen unas extracciones mayores que larecarga natural por lluvia. Si se tuviesen en cuentatambién los retornos de riego y las transferenciasdesde otras unidades los incrementos potenciales seelevarían hasta 400 hm3/año.

Aunque en las dos hipótesis consideradas el incrementopotencial de la explotación para toda la península esmayor que el uso actual, si se consideran sólo las cuen-cas que presentan globalmente mayores problemas deescasez de agua (Guadiana I, Sur, Segura y Júcar) eseincremento se reduce al 5% y 53%, respectivamente,siendo la primera cifra la que corresponde a la hipótesismás realista, y viniendo a mostrar, en definitiva, el prác-

561


Figura 369. Mapa de

los esquemas de uso

conjunto identificados

tico agotamiento de las posibilidades de incremento dedisponibilidades hídricas en estas cuencas mediante laintensificación del uso de las aguas subterráneas. Antesbien, será necesario en muchos casos reducir los bom-beos actuales y reordenar las extracciones existentespara alcanzar una situación de explotación sostenible.

Aunque cabe alguna matización considerando las uni-dades no explotadas y la simplificación del modelo,debe notarse que estos volúmenes ofrecidos son unaestimación de los máximos absolutos teóricos posi-

bles, ya que en su cálculo se han ignorado posiblessurgencias naturales ya reguladas por embalses aguasabajo, y se ha admitido que pueden suprimirse todaslas surgencias naturales mediante su regulación porbombeos sustitutivos, lo que resulta obviamente inad-misible desde una perspectiva ambiental. De hecho, siestas surgencias estuviesen vinculadas a humedales oespacios naturales de interés, el incremento de explo-tación podría llegar a ser virtualmente nulo, con inde-pendencia del balance de recarga.

562


Tabla 117. Incremento teórico máximo posible en la explotación de las aguas subterráneas

Figura 370. Volúmenes

de reutilización actuales

y previsibles a largo

plazo en las distintas

cuencas

0

50

100

150

200

250

300

Júca

r

Seg

ura

Bal

eare

s

Can

aria

s

Gu

adal

qu

ivir

Su

r

Gu

adia

na

Eb

ro

C. I

. Cat

alu

ña

No

rte

Gal

icia

Co

sta

Du

ero

Taj

o

hm

3 /añ

o

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

Reutilización actual

Reutilización previsible

Reut. Previs. / Dem. Abast.

Segura

C.I.CataluñaGalicia Costa

Ámbitode

Planificación

Norte INorte IINorte IIIDueroTajoGuadiana IGuadiana IIGuadalquivirSur

JúcarEbro

Península

Recarganatural

(hm3/año)

2.7455.077

8943.0002.393

68763

2.343680588

2.4924.614

9092.234

28.719

Bombeoactual

(hm3/año)

-1933

37116473876

434420478

1.425167424

-

4.748

Incremento debombeo enunidades

hidrogeológicas enexplotación

(considerandosobreexplotación)

-983320

2.293450

00

1.3760

46117

0393

-

5.978

Incremento debombeo enunidades

hidrogeológicasen explotación (sin

considerarsobreexplotación)

-983320

2.293450250

71.406

190405783

0650

-

7.738

Porcentaje deincremento de

bombeo respectoal bombeo actual

(considerandosobreexplotación)

-5.173

970618274

00

3170

1080

93-

120

Porcentaje deincremento de

bombeo respectoal bombeo actual(sin considerar

sobreexplotación)

-5.173

970618274349

3244585550

153-

163

Los incrementos potenciales en la explotación de lasaguas subterráneas producirían, en cualquier caso, unadisminución del mismo orden, aunque desfasada en eltiempo, de las aportaciones de la red fluvial. Este des-fase temporal y su adecuada programación es, comoya se ha indicado en otros apartados de este Libro, laclave de la utilización conjunta de las aguas superfi-ciales y subterráneas.

4.7.2.2.3. El incremento de la reutilizaciónLa potencialidad de la reutilización es alta, ya que,según las previsiones de los Planes Hidrológicos,permitiría alcanzar en su segundo horizonte volúme-nes de agua regenerada cercanos a los 1.100 hm3/año.Su distribución según cuencas hidrográficas sería,previsiblemente, la indicada en la figura 370, si bienlos pronósticos sobre esta evolución están sujetos aimportantes incertidumbres y varían según la fuentede procedencia de los datos. La figura muestra tam-bién la relación entre volúmenes de reutilización y deabastecimiento, lo que permite apreciar las diferen-cias relativas entre cuencas. Tasas del orden del 50%del suministro de abastecimiento pueden considerar-se muy altas, e indicativas de un gran aprovecha-miento de estos recursos.

En algunas cuencas, como el Sur o Júcar, la reutiliza-ción previsible puede llegar a representar un porcenta-je muy significativo de los recursos disponibles.

Para que estos volúmenes indicados anteriormentesean susceptibles de ser regenerados, y lleguen efec-tivamente a ser incorporados al sistema de utiliza-ción, debe existir una normativa de ámbito estatalque regule las condiciones básicas para la reutiliza-

ción directa de las aguas residuales regeneradas, asícomo la adopción de incentivos financieros para elestablecimiento de programas de sustitución -en usosque no requieran una calidad elevada- de aguas pota-bles de las redes municipales, por aguas residualesregeneradas.

4.7.2.2.4. El incremento de la desalaciónEl principal factor limitante para el empleo de ladesalación es casi exclusivamente económico. Hoytodavía podemos decir que el coste de la desalaciónde agua de mar marca el umbral al que se puede obte-ner el recurso en las zonas costeras, lo que influirá deforma decisiva en el estudio de las diversas alternati-vas que se planteen para resolver los déficit exis-tentes.

Dicho lo anterior, también hay que añadir que, comose expuso con detalle en su correspondiente epígrafe,el coste del agua desalada viene reduciéndose deforma muy importante en los últimos años, comoconsecuencia básicamente de la reducción del costeenergético (principal componente del coste del aguadesalada) y de las mejoras tecnológicas y el desarro-llo de mercados. Cualquiera que sea la tecnología dedesalación que se emplee, los costes de la energíasuponen siempre entre el 50 y el 75% de los costesreales de explotación, por lo que el posible aumentode la desalación está muy directamente vinculadocon el coste de la energía, que, como se vio, tiende aser estable o ir a la baja en los últimos años.

Asimismo, la rebaja del coste del agua desalada nosolo facilitará su expansión, sino que puede servir de

563


Figura 371. Volúmenes

de desalación actuales

y previsibles a corto y

medio plazo en

distintos ámbitos de

planificación

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

110

Canarias Segura Sur Baleares Otros

hm

3 /añ

o

Agua de mar (actual)

Agua salobre (actual)

Agua de mar (medio plazo)

Agua salobre (medio plazo)

catalizador para dar un importante salto tecnológicoen el desarrollo de estos procesos.

En nuestro país, la previsión de incremento de la desa-lación a corto y medio plazo, contando con las obrasactualmente en fase de construcción y aquellas de pró-xima ejecución, elevaría en más de 400 hm3/año lacifra actualmente producida, tal y como muestra elgráfico de la Figura 371.

No obstante, si las recientes tendencias detectadascontinúan en los próximos años, es posible que estasprevisiones puedan incluso verse sobrepasadas.

En cualquier caso, y pese a estas favorables perspecti-vas, ha de reiterarse lo ya dicho anteriormente encuanto a la muy alta dependencia del coste de produc-ción con relación al precio de la energía. Esta circuns-tancia sugiere una cierta prudencia ante la eventualposibilidad de una generación masiva de estas aguas,y aconseja estratégicamente plantear opciones alterna-tivas de forma que el sistema global de suministrotenga una menor dependencia energética.

4.7.2.2.5. La alternativa de trasvases intercuencasLas alternativas de incremento de la oferta (nuevosembalses de regulación, incremento en la explotaciónde acuíferos, aprovechamiento conjunto de aguassuperficiales y subterráneas, reutilización, desalación,etc) y gestión de la demanda (programas de reducciónde pérdidas en las infraestructuras, ahorro, eficiencia,sustitución o gestión) se establecen a la escala de la pla-nificación hidrológica de cuenca. Cuando agotadastodas estas alternativas no se pueden satisfacer lasdemandas de agua de la cuenca, la única alternativa quequeda consiste en recurrir a aportes externos de otrascuencas. Con el ordenamiento jurídico actual, estastransferencias deben plantearse y resolverse en un esca-lón superior a los Planes de cuenca, como es la planifi-cación hidrológica nacional, aprobándose por Ley.

En España los trasvases intercuencas se han venidoplanteando históricamente como una necesidad, conantecedentes que se remontan a siglos. De las transfe-rencias actualmente existentes, la más importantecorresponde a la del Tajo-Segura, que trasvasa aguasde la cuenca alta del Tajo a las cuencas del Guadiana,Sur, Segura y Júcar.

El más reciente y significativo antecedente históricose produce en abril de 1993, fecha en que se publicó elBorrador de Memoria y Anteproyecto de Ley de PlanHidrológico Nacional (MOPT, 1993b). En él se esta-blecía un complejo entramado de trasvases intercuen-cas (más de 10 transferencias significativas) que sevino en denominar la interconexión general de lascuencas (Cimadevilla y Herreras, 1993).

Estas transferencias sumaban un total de 3.768hm3/año, que se repartían en 1.347 hm3/año entre lasvertientes Atlántica y Mediterránea, 1.855 hm3/añodentro de la vertiente Mediterránea y 386 hm3/añodentro de la vertiente atlántica. La transferencia masimportante tenía lugar entre el Ebro, Júcar y Seguracon 1380 hm3/año. Le seguía la del Norte-Duero-Tajoal Sureste, con 630 hm3/año y la del Ebro al PirineoOriental, con 475 hm3/año. En el informe, de carácterconsultivo, que el Consejo Nacional del Agua elevó alGobierno de la Nación, se propuso que estas transfe-rencias fueran ligeramente reducidas.

Por otra parte, ha de mencionarse la existencia derecientes iniciativas tendentes a la creación de redeshidráulicas internacionales, de ámbito transeuropeo.La Resolución del Parlamento Europeo de 28 de enerode 1998 apunta en esta dirección.

Un trasvase de tal naturaleza, que aportase recursos aEspaña procedentes de otro país - como el reciente-mente propuesto desde el Ródano al área deBarcelona -, no sería jurídicamente una transferenciaintercuencas en el sentido de la Ley de Aguas españo-la, por lo que, en consecuencia, no tendría que ser obje-to de la Ley del Plan Hidrológico Nacional. Su regula-ción jurídica se llevaría a cabo mediante un ConvenioInternacional, sin perjuicio de que su estudio técnico-económico-ambiental caiga plenamente en el ámbitode análisis de la planificación hidrológica.

4.7.3. Las mejoras en los procedimientos y metodologíasEn esta sección se hará referencia a algunos de los ins-trumentos técnicos ya desarrollados cuya utilizacióngeneralizada en la práctica ordinaria puede suponermejoras en el conocimiento y gestión de los recursoshídricos. Hay que señalar el importante papel que lasnuevas tecnologías de la información, en campos hoyemergentes, deberán jugar en el próximo futuro(Cuena, 1996).

4.7.3.1. Las bases de datos de aguaNo es necesario resaltar la enorme importancia quetiene el disponer de bases de datos del agua, a escalanacional, que cubran los tres aspectos fundamentalesde la planificación hidrológica: recursos, demandas ysistemas de explotación.

El conocimiento de los recursos hídricos es el aspectomejor recogido en bases de datos de ámbito nacional,debido a la existencia de redes de medida específicas.

564


De hecho, las bases de datos más importantes secorresponden con las redes de medida descritas enotros apartados de este Libro.

El Instituto Nacional de Meteorología (INM) disponede una base de datos meteorológicos que recoge yorganiza el flujo de información proveniente de losCentros Territoriales, donde se reúnen los datos regis-trados en las estaciones meteorológicas (precipitacio-nes, temperaturas, humedad atmosférica, viento, etc).También disponen de datos auxiliares, como efeméri-des (valores extremos de las series), inventario dedocumentos climatológicos, colaboradores y tablas decontrol (clasificación de nubes, meteoros, municipios,etc.). Todos estos datos están disponibles mediante elpago de una cuota de entrega en la SubdirecciónGeneral de Atención al Usuario del INM.

En el Centro de Estudios Hidrográficos del CEDEX seencuentra la base de datos HIDRO (Quintas, 1996),perteneciente a la DGOHCA, que reúne datos hidroló-gicos de aguas superficiales continentales de la red deestaciones de aforo en ríos y canales y en los embal-ses. Los datos provienen de las Comisarías de Aguasde las Confederaciones Hidrográficas y se recopilanen el CEDEX para su tratamiento, validación y publi-cación en los Anuarios de Aforos, así como para sudifusión en soporte magnético.

El Instituto Tecnológico y Geominero de España(ITGE) ha desarrollado la base de datos AGUASdonde reúne datos recogidos en campo para la realiza-ción de los Planes de Investigación de AguasSubterráneas y Gestión y Conservación de Acuíferos yde Abastecimiento a Núcleos Urbanos, realizados porel Instituto. El punto de partida de la Base de DatosAGUAS es el inventario de puntos acuíferos donde serecogen datos geográfico-administrativos, técnicos ehidrogeológicos. Asociados a estos puntos acuíferos,se dispone de series temporales de datos sobre piezo-metría, hidrometría, intrusión marina y análisis quími-cos. Los datos pueden obtenerse mediante el pago deuna cuota de entrega.

En la Subdirección General de Tratamiento y Controlde Calidad de las Aguas del Ministerio de MedioAmbiente se dispone de las bases de datos de calidadde aguas superficiales obtenidas de la redes COCA,COAS, ICTIOFAUNA y RADIOLOGICA, fundidasen 1993 en la red ICA. Se trata de datos físico-quími-cos de más de 800 estaciones de medida en los princi-pales ríos españoles.

Asimismo, la Subdirección General de PlanificaciónHidrológica elabora y mantiene unos Boletines hidro-lógicos periódicos, actualizados semanalmente, que seencuentran en Internet (en la dirección del Ministeriode Medio Ambiente) a disposición pública.

En lo concerniente a los consumos, al no existir redesde medida específicas, no es posible disponer de basesde datos completos y continuos a escala nacional. Enel Plan Nacional de Regadíos Horizonte 2005 (MAPA,1996) se proponía la creación de la Red de Evaluaciónde las Necesidades de Agua de Regadío (RENAR) quesuministraría datos básicos de la demanda hídrica delos cultivos, dotaciones, etc., lo que permitiría efectuarun seguimiento de los consumos de agua. Tampoco sedispone de bases de datos sistemáticos a escalanacional de demandas urbanas e industriales.

De los elementos que constituyen los sistemas deexplotación, cabe citar la base de datos del Inventariode Presas, que se actualiza periódicamente, y en la quese recogen las principales características de todos laspresas construidas en España.

También existen muchas otras bases de datos sobre elagua o relacionadas, en otros organismos, como porejemplo el Centro Nacional de InformaciónGeográfica del IGN. En este centro se puede disponerde información cartográfica georreferenciada espa-cialmente, como la Base Cartográfica Nacional aescala 1:200.000 denominada BCN200 o el CORIN-NE LAND COVER sobre usos de suelo.

A pesar de la gran cantidad de información hidrológi-ca disponible en bases de datos, existe bastante unani-midad en que el panorama actual de la informaciónsobre el agua en España no es el que sería deseable.Las bases de datos hidrológicas se hallan diseminadas,con escasa coordinación, en distintos organismos,cubriendo parcialmente las necesidades, y sin la nece-saria homogeneidad en cuanto a contenidos y forma-tos. En la actualidad es muy difícil para el usuario,incluso para organismos especializados, acceder atodas las informaciones que pueden ser de interéssobre el agua.

Se comprende, por tanto, la necesidad de establecercriterios y procedimientos para mejorar la situaciónactual, entre los que cabe citar los siguientes:

• Definición del tipo o tipos de bases de datos que sedesean. Una decisión a tomar es si debe existir unaúnica base de datos que recoja toda la informaciónsobre el agua, si se debe ir hacia un sistema distri-buido de bases de datos, donde se especifique conclaridad quien es el responsable de la informacióny como se organizan, relacionan y coordinan lasbases de datos existentes, o si se establecen siste-mas intermedios entre los anteriores.

• Clarificación, y en su caso, establecimiento de losmecanismos de captura, recopilación, almacena-miento y gestión de una determinada informaciónsobre el agua. Es importante seleccionar que tipo

565


de información registrada en las redes de medidaes almacenada en base de datos y con que frecuen-cia se hace.

• Establecimiento de directrices para actualizar undeterminado tipo de información hidrológica eindicación del organismo responsable de ello.

• Grado de accesibilidad a la información por losdistintos niveles de usuarios y definición de loscostes de la información. En la actualidad estos sonmuy dispares, y dependen del organismo que tienela información. En algunos casos no se refierensolo a los costes de entrega.

• Establecimiento de procedimientos ágiles de acce-so a la información en función del nivel de usuario.Determinado tipo de información seleccionadadebe ser de fácil consulta y estar accesible ensoporte digital y en Internet. La ya comentada ini-ciativa de los Boletines Hidrológicos resulta unbuen ejemplo en este sentido.

• Necesidad de incorporar las bases de datos sobreagua en el entorno de los Sistemas de InformaciónGeográfica (SIG), de modo que la información seencuentre georreferenciada en el espacio y seaposible realizar consultas y análisis espaciales sen-cillos con facilidad.

En el marco de los trabajos que se han efectuado parala elaboración de este Libro se ha realizado un esfuer-zo importante para recopilar toda la información dis-ponible relativa a los recursos hídricos (tanto en canti-dad como en calidad), demandas y sistemas de explo-tación. Esta información ha sido objeto de un trata-miento de homogeneización en un mismo sistema,aunando en el Centro de Estudios Hidrográficos delCEDEX la información alfanumérica y la gráficamediante el empleo de Sistemas de InformaciónGeográfica.

4.7.3.2. Los modelos de simulación y optimizaciónEs evidente la necesidad de que progresivamente sevayan implantando procedimientos tecnológicosmodernos y homogéneos (modelos matemáticos desimulación de aportaciones, de simulación y optimiza-ción de los sistemas de explotación de recursos, deproyección de demandas, etc) que, considerando todoslos elementos intervinientes, permitan abordar lastareas de análisis de los sistemas hídricos de formacomún y rigurosa.

Seguidamente se describen algunas de éstas técnicasbásicas, de fundamental importancia para la planifica-ción hidrológica.

4.7.3.2.1. La simulación de aportaciones en régimen naturalSegún el RAPAPH los Planes de cuenca deben conte-ner, en la medida que sea posible, los datos estadísti-cos que muestren la evolución del régimen natural delos flujos, almacenamientos y calidades del agua a lolargo del año hidrológico, las interrelaciones de lasmagnitudes consideradas, especialmente entre lasaguas superficiales y subterráneas y entre las precipi-taciones y las aportaciones de los ríos, o recarga deacuíferos.

En los Planes de cuenca las aportaciones naturales sehan obtenido mediante procedimientos muy diversos,lo que ha dado lugar a una gran heterogeneidad en lafiabilidad de los resultados. Con carácter general, nose establecen con claridad las relaciones entre precipi-taciones, recarga a los acuíferos y aportaciones en losríos. Por otra parte, la información empleada corres-ponde a periodos distintos, que, en general, y dada lafecha de elaboración, no comprenden los datos de losaños hidrológicos de esta década, por lo que no se haconsiderado, al menos en toda su magnitud, el efectode la última sequía. En definitiva, no siempre se hanabordado de forma integrada y sistemática para todaslas cuencas los distintos procesos que constituyen elciclo hidrológico y, en concreto, las interrelacionesentre aguas superficiales y subterráneas.

Como claramente se comprende, este panorama debemejorar en sucesivas revisiones de los Planes, y paraello habrá que utilizar modelos de simulación quepermitan evaluar homogénea y rigurosamente estasvariables y sus interrelaciones. A lo largo de los últi-mos años, se han desarrollado distintos modeloscuyo objetivo principal ha sido simular series deaportaciones naturales de las cuencas a partir deinformación meteorológica y de las características delas cuencas. Las características que debe reunir unmodelo de este tipo para ser utilizado en la evalua-ción de recursos naturales de una cuenca hidrográfi-ca son las siguientes:

• Debe simular las componentes principales del ciclohidrológico: precipitación, evapotranspiración,contenido de humedad en el suelo, escorrentíasuperficial, recarga al acuífero, almacenamiento enel acuífero y escorrentía subterránea.

• Es conveniente que sea distribuido, para así poderconsiderar la distribución espacial de las variablesy parámetros.

• Los parámetros del modelo deben poder estimarse,o al menos, caracterizarse a partir de las caracterís-ticas físicas de las cuencas (usos de suelo, edafolo-gía, litología, etc)

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• La escala mínima temporal de simulación debe serla mensual.

• Debe simular series temporales de aportaciones encualquier punto de la red fluvial y recargas en losacuíferos.

En este Libro se ha utilizado un modelo de simulaciónde aportaciones que reúne estas características, y quese describió en capítulos anteriores al exponer la eva-luación de los recursos hídricos. Es un modelo hidro-lógico conceptual y distribuido, que simula, en régi-men natural, aportaciones mensuales en cualquierpunto de la red fluvial, y recargas a las acuíferos.Compara los datos simulados con los históricos de lasestaciones de aforo de control, permitiendo así su cali-bración. El modelo se ha utilizado para realizar unanueva y exhaustiva evaluación de los recursos natura-les en el territorio peninsular español en un períodocomún en todas las cuencas, el comprendido entre losaños hidrológicos 1940/41 a 1995/96.

4.7.3.2.2. La simulación y optimización de los sistemas de explotaciónEl estudio de un sistema de explotación de recursos debecontener la definición y características de los recursoshídricos disponibles, de acuerdo con las normas de utili-zación del agua consideradas, la determinación de loselementos de la infraestructura precisa y las directricesfundamentales para su explotación, los recursos natura-les no utilizados en el sistema y, en su caso, los proce-dentes de ámbitos territoriales externos al Plan.

Dos tipos de modelos suelen utilizarse para el estudiode los sistemas de explotación de recursos hídricos,los de simulación y los de optimización. El objetivo delos primeros es simular con todo detalle el funciona-miento del sistema con unas reglas de gestión dadas,mientras que el de los de optimización es encontrar lagestión óptima del sistema y, calcular los flujos yalmacenamientos de agua en tal situación.

Los elementos conceptuales básicos que debe contem-plar un modelo de optimización de los sistemas deexplotación de recursos son:

• Nudos sin capacidad de almacenamiento.- Estosson útiles para incluir uniones de ríos, puntosdonde tiene lugar una incorporación hidrológica,puntos de derivación, y puntos de toma.

• Nudos con capacidad de almacenamiento.- Estosson utilizados para incorporar embalses.

• Canales.- Permiten incluir canales naturales (tra-mos de río), así como canales y acequias y trasva-ses entre cuencas.

• Demandas.- Se debe poder definir la demandamensual y una prioridad para cada demanda.

• Entradas hidrológicas.- Corresponden a las apor-taciones naturales que entran en el sistema. Estassuelen obtenerse con los modelos de simulaciónde aportaciones naturales mencionados conanterioridad.

• Retornos.- Deben contemplar el retorno de losexcesos de las derivaciones que no son consumidospor las demandas en cuestión, y que vuelven al sis-tema superficial para su posterior aprovechamien-to aguas abajo

• Acuíferos.- En general este tipo de modelos nosuelen considerar explícitamente las aguas subte-rráneas, aunque están embebidas en las aportacio-nes y existen mecanismos simplificados que per-miten evaluar correctamente su efecto.

Por su parte, los modelos de simulación requieren unarepresentación más detallada del sistema de recursoshídricos que los modelos de optimización. Utilizanmás tipos de elementos, y sus características físicasdeben describirse con un mayor detalle. También se lesdeben suministrar las reglas de operación para cadaelemento y para el sistema como un todo.

La gran cantidad de datos que este tipo de modelosprecisa hace que el proceso de la entrada de datos seamuy laborioso. La importancia de una interfaz gráficaque incluya la base de datos es mayor que en el casode los modelos de optimización, con el fin de facilitarel trabajo y evitar errores.

Los elementos conceptuales básicos que debe contem-plar un modelo de simulación de los sistemas deexplotación de recursos son:

• Nudos sin capacidad de almacenamiento.- Debenpermitir incluir uniones de río así como entradashidrológicas, derivaciones y tomas.

• Nudos con capacidad de almacenamiento.-Necesarios para incorporar embalses superficiales.

• Canales.- Deben ser capaces de incorporar distin-tos tipos de canales: a) sin pérdida ni conexión conel acuífero; b) con pérdidas por infiltración que vana parar a un acuífero; c) con conexión hidráulicacon un acuífero. Dependiendo de los niveles piezo-métricos, el acuífero puede detraer caudales del ríoo viceversa.

• Demandas consuntivas.- Deben poder incluir datosmensuales de demandas en zonas regadas, munici-pales e industriales. Deberían ser capaces de consi-derar diferentes eficiencias de riego y la posibili-

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dad de retornos superficiales a distintos puntos delsistema.

• Centrales hidroeléctricas (demandas no consunti-vas).- Hacen uso del agua pero no consumen nin-guna cantidad significativa.

• Acuíferos.- Las aguas subterráneas deben poderser incluidas de forma explícita y mediante mode-lación distribuida.

• Otros tipos de elementos como retornos, instala-ciones de recarga artificial, o instalaciones adicio-nales de bombeos.

En un modelo de este tipo, además de las caracterís-ticas físicas de los componentes deben especificarselas reglas de operación para elementos individuales,así como para el sistema. Esto puede realizarsemediante dispositivos como: las curvas objetivo de

volumen y zonificación de embalse, las relacionesinterembalses, los caudales mínimos objetivo paracanales, los suministros objetivo para zonas de deman-da, los caudales objetivo de turbinado para centraleshidroeléctricas, las relaciones entre demandas, lasrelaciones entre canales, dadas por prioridades, o lasrelaciones entre elementos.

Para la elaboración de este Libro, y como preparaciónpara los análisis de la planificación nacional, se hanutilizado extensamente ambos tipos de modelos (opti-mización y simulación), conforme a las implementa-ciones algorítmicas y desarrollos llevados a cabo en laUniversidad Politécnica de Valencia (Andreu, 1992;Andreu et al., 1992; Andreu et al., 1995; Andreu et al.1994), implementaciones que constituyen el actualestado del arte en estas tecnologías.

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