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El proceso de transformacin del Sistema Federal de Manejo deEmergencias de los Estado Unidos de Amrica

Jess Manuel Macas M1

.CIESAS-Mxico

Descripcin histrica del proceso

En las lneas siguientes voy a ofrecer un recuento breve y descriptivo del proceso

de transformacin de la defensa civil-manejo de emergencias en Estados Unidos

desde principios de Siglo XX como antecedente que apenas considerar para

centrarme en el periodo de finales de la segunda Guerra Mundial y la Guerra Fra.

En esta descripcin me baso fuertemente en los trabajos de Kreps (1990);Drabeck y Hoetmer (1991); Dobbs (2002) y en la Enciclopedia de la defensa civil

y manejo de emergencias de Walter Green III (2005), principalmente.

Es importante hacer una aclaracin a los usos del trmino defensa civil: una cosa

es la nocin de defensa civil que alude la iniciativa militar de organizar a la

poblacin civil para defender el territorio patrio de un ataque enemigo, en donde

los civiles necesitan ejercer funciones militares, y otra cosa es acudir a la

definicin que determina que defensa civiles un conjunto de actos encaminados a

proteger a la poblacin civil, o dirigidos a minimizar los efectos causados en la

poblacin civil por ataques o por desastres naturales2. Esta ltima es la nocin

que usamos en este apartado y es consistente con la idea de proteccin civilen

la que los militares y los poderes polticos asumen que en condiciones de guerra

se deben respetar acuerdos en los que no sern agredidas organizaciones

humanitarias que tendran la funcin de intervenir en esas condiciones blicas

para auxiliar a poblacin civil a resolver ciertas necesidades humanitarias, por

ejemplo de asistencia mdica, de alimentacin, etc.

1El presente trabajo forma parte del manuscrito El Sistema Federal de Manejo de Emergencias delos Estados Unidos de Amrica. CIESAS. En proceso de publicacin.2Como tal la definicin de la Ley Federal de la Defensa Civil (FEMA, 1989)

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Es importante advertir adicionalmente que ambas definiciones: defensa civil y

proteccin civil, se refieren a las condiciones de guerra. La doctrina del Uso Dual,

como veremos ms adelante, es lo que configur un puente para utilizar esas

nociones en contextos de paz y relacionado con desastres.

Los antecedentes del sistema federal de manejo de emergencias de los Estados

Unidos pueden remontarse hasta antes del siglo pasado, pero tienen un fuerte

anclaje en periodo del presidente Woodrow Wilson (1913-1921) en que se

estableci el denominado Consejo de la Defensa Nacional mismo que estaba

contemplado en la Ley de Apropiacin del Ejercito de los Estados Unidos. Segn

Kreps (Supra cit.) esa fue la primera accin legislativa relacionada con la defensa

civil ya que dicha ley y el propio Consejo de la Defensa Nacional establecieronotro consejo, el de Industrias de Guerra. Ms adelante establecer algunos

argumentos que relacionan la esfera militar y la empresarial con el propsito de

mantener y desarrollar efectos de guerra.

En el periodo del presidente Franklin D. Roosevelt (1933-19453) se realizaron

cambios importantes respecto de las instituciones antecedentes. El Consejo de la

Defensa Nacional fue abolido y se cre la Oficina de la Defensa Civil (OCD)

dependiendo de otra entidad mayor denominada Oficina de Planeacin de

Emergencias (OEP). La OCD tuvo como funciones la creacin de programas de

proteccin y de manera particular en lo que se dio en llamar cuerpos de defensa

civil que fueron coordinados por esa oficina y que llegaron a reunir a 10 millones

de voluntarios.

Hasta que el Departamento de Defensa (DOD) se cre en 1947 la oficina

responsable de planear para manejo de emergencias se haba mantenido

dependiente directamente de la Casa Blanca. A partir entonces de la creacin del

DOD mantuvo cierto control de la organizacin de la defensa Civil hasta que se

3 F. D. Roosevelt ha sido el nico presidente norteamericano que fue elegido y reelegido paraocupar la presidencia por tres periodos.

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cre la Administracin Federal de la Defensa Civil (FCDA) de nuevo en la Casa

Blanca bajo la que permaneci de 1950 a 1956. Es importante recordar que en

1949, los norteamericanos detectaron la explosin de la bomba atmica sovitica,

es decir, a partir de esa fecha el territorio de Estados Unidos se vio realmente

amenazado por un eventual ataque nuclear sovitico y ello defina nuevos

trminos a la defensa del territorio y de la poblacin.

En la Grfica 1.a se observa una cierta bivalencia de la rama ejecutiva

responsable de la planeacin de emergencias-defensa civil, entre la esfera

estrictamente militar (DOD) y la Casa Blanca. Hasta 1958 en que se crea la

Oficina de Movilizacin de la Defensa Civil (ODCM) de la que se desprendieron

en 1961 dos agencias independientes una ligada al DOD denominada tambincomo la rusveliana oficina de la defensa Civil (OCD) y otra vinculada a la Casa

Blanca que se llam Oficina de Planificacin de Emergencias (OEP).

En este punto y aunque la intencin de este apartado es estrictamente la de hacer

un recuento descriptivo de los traslados de funciones -de la planificacin de la

emergencia y de la organizacin de la defensa civil mediando la creacin y /o

extincin de agencias o dependencias gubernamentales- se ofrece como

necesario recordar que estamos hablando de cambios organizacionales en el

contexto de la Guerra Fra. Para la sociedad norteamericana y su gobierno esa

poca fue notoriamente prolija en cambios tanto en la esfera de las organizaciones

gubernamentales como en otros contextos de vida social y poltica que tuvieron el

propsito nominal o real de defender efectivamente a la poblacin de un eventual

ataque convencional pero sobre todo nuclear. Hay que subrayar que no se trataba

de un contexto de guerra convencional o regular sino de paz. No se trataba, hay

que insistir, de un escenario de actos de agresin o defensa bajo condiciones de

emplazamiento y accin militar, sino que se trataba de actuar en condiciones de

paz o lo que sera muy justo de calificar como paz guerrera o de guerra pacfica.

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Estados Unidos de Amrica fue el pas triunfante de la segunda Guerra Mundial, el

que haba logrado resultar menos afectado4.

Para los fines de la siguiente descripcin, es tambin importante remarcar que

entre la defensa civil y el manejo de emergencias a los que estamos aludiendo

como dos cosas distintas, existieron diferentes referentes. La defensa civil definida

en la Ley Federa de la Defensa Civil de 1950 (FEMA, 1989, supra cit.) hace

mencin a actividades y medidas que se toman para minimizar los efectos

adversos de ataques enemigos o de los desastres naturales , la forma en que se

minimizan esos efectos abarca hasta las condiciones de emergencia inmediata y

la realizacin de reparaciones o la restauracin emergente de las instalaciones

vitales. Incluyen medidas de preparacin para el ataque, as como durante ydespus de un ataque. Veamos con detenimiento estos componentes ya que

despus ser importante relacionarlos con lo que se defini propiamente como

manejo de emergencias.

En las medidas de preparacin para el ataque se definen: Organizacin adecuada, Planes operativos; Acuerdos de apoyo; Reclutamiento de y entrenamiento de personal; La orientacin de investigaciones, Almacenamiento y distribucin de materiales de abastecimiento

necesarios; La provisin de sistemas de alerta adecuados, Construccin o preparacin de albergues, reas de albergues y Centros de control y Cuando sea necesaria la evacuacin civil (no-militar) de poblacin

civil.

Medidas durante el ataque incluyen: Obligacin de acatar las normas de defensa pasivas definidas por las

autoridades civiles o militares Evacuacin del personal a los albergues

4Para hablar solo en trminos de muertes, se estima que Estados Unidos tuvo solo 300 000 bajasmilitares contra ms de 17 millones de soviticos militares y civiles muertos, 6 millones de bajasmilitares alemanas, etc. (Lee, 1994. p-304)

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Control del trfico y del pnico (SIC) Control del uso de alumbrado y de las comunicaciones civiles

Medidas posteriores al ataque: Actividades de extincin de incendios

Rescate Medicina de emergencia Servicios sanitarios y de salud Monitores de amenazas especficas por armas especiales Reconocimiento de bombas no explotadas Despeje esencial de escombros Medidas de bienestar de emergencia Reparacin o restauracin esencial e inmediata de instalaciones

vitales daadas

Las anteriores definiciones de las tareas y alcances de la Defensa Civil fueron

resultado de una serie de estudios que varias agencias federales haban realizado

de 1945 a 1949 (Kreps, po. Cit.). En 1948, el presidente Harry Truman nombr a

Russell J. Hopley, a la sazn presidente de la compaa Northwestern Bell

Telephon, para hacerse cargo de la Oficina de planificacin de la defensa civil

(OCDP) creada precisamente en 1947 (Drabek, op. cit. p. 35; NBT, 1948) y

antecedente de la FCDA. Este es un dato importante que refleja la interseccin del

manejo o administracin de emergencias con la Defensa Civil como mero conjunto

de actos militares sobre la vida civil.

Sin embargo, desde la administracin Truman, se defini la idea de que la defensa

civil era una responsabilidad ms bien civil y no militar (EECD, 2005) lo que

supuso entender que era la estructura de gobierno civil, desde luego al nivel local

y estatal, la que deba encargarse de ello. Esto no implicaba tericamente que los

militares estuvieran excluidos de estas organizaciones como se ve reflejado en la

Ley de defensa civil de 1950 ya referida.

En resumen, la defensa civil estadounidense en el periodo temprano de la Guerra

Fra estuvo regido por una determinacin de la realidad de la amenaza nuclear

sovitica, por la reorganizacin consecuente en la creacin del Departamento de

Defensa y el mantenimiento de la organizacin de la defensa civil del lado de las

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agencias de gobierno no militares y bsicamente bajo la direccin cuasi inmediata

de la Casa Blanca. Inmediatamente despus de ello, otros sucesos mundiales

como la Guerra de Corea en 1950 y la emergencia del Ejercito Popular de

Liberacin de China en ese mismo ao como fuerza alternativa del campo

socialista habran de influir en la reorganizacin estadounidense de su defensa

civil.

Los norteamericanos afinaron sus arreglos internos de organizacin entre los que

la defensa civil era pieza clave pero era adems un engrane adicional de las

capacidades de recomposicin para movilizar a su industria, a sus fuerzas

armadas y a la propia organizacin de defensa civil. Un ao antes, en 1949,

Estados Unidos haba participado activamente en lo que se llam Protocolos deGinebra como acuerdos internacionales en donde los gobiernos se comprometan

en medidas regulatorias para proteger a la poblacin civil con necesidades

inmediatas humanitarias como alimentacin y salud en condiciones de guerra.

Esto, vale decirlo tangencialmente, se ha tomado tambin como un antecedente

fundamental de lo que posteriormente se llam proteccin civil (vid.

http://www.icr.org) tambin relacionada con la defensa civil.

Ahora bien, la definicin norteamericana de la defensa civil descansa en una serie

de supuestos que se enmarcan bajo el nombre de la doctrina de uso dual a la

que me voy a referir con detenimiento antes de continuar la descripcin del

proceso histrico en cuestin.

La declaracin poltica de la Ley federal de la defensa civil de 1950 seala que la

responsabilidad en la materia debe ser compartida entre la federacin, los estados

y las diferentes subdivisiones polticas que los componen, es decir, los condados.

Esta corresponsabilidad5 define una estructura organizacional que el Congreso

5 Cabe hacer el comentario adicional de que en esa ley aludida se define una estructuraorganizacional que de alguna manera vemos reflejada, un tanto desvirtuada, en la ereccin delsistema nacional de proteccin civil que el gobierno mexicano erigi en 1986: una agenciafederal ejecutiva (operativa), con un consejo consultivo, disposiciones de planificacin y

http://www.icr.org/http://www.icr.org/http://www.icr.org/

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norteamericano reconoce, autoriza y posibilita para que sea usada efectivamente

y sin afectar adversamente a los objetivos de la defensa civil relacionados con el

ataque enemigo - para dar ayuda y asistencia a las personas en reas golpeadas

por desastres6 diferentes a los desastres (SIC) causados por un ataque

enemigo (FEMA, 1989, p.1). La referida ley menciona las responsabilidades

explcitas del gobierno federal: dirigir, coordinar, guiar y operar la agencia federal

encargada de administrar la defensa civil, es decir la FCDA, as como de proveer

la asistencia necesaria tal como autoriza esta misma ley.

La parte medular de la doctrina de uso dual se encuentra en los usos y destinos

de los fondos federales para la defensa civil. En este sentido, la ley define que

esos fondos pueden ser usados por los estados para propsitos de preparativos yayuda de emergencia en casos de desastres naturales pero solo en la medida en

que esos gastos no afecten en una mnima proporcin a los preparativos para la

defensa civil relacionada con el ataque enemigo. Evidentemente la prioridad de la

defensa civil, segn se desprende de esa ley, estaba fincada en la respuesta al

ataque enemigo lo que supone un cierto condicionamiento al uso de los recursos

del fondo federal de la defensa civil para casos de desastres naturales.

El uso dual, en suma, consista en mantener una organizacin en la estructura del

gobierno federal, cercana a la Casa Blanca, y recursos dispuestos

jerrquicamente para responder a un ataque enemigo dadas las condiciones de la

guerra fra, pero en tanto dicha amenaza no se haca patente la organizacin y los

recursos de la defensa civil no podan permanecer ociosos de manera que se

autorizaba a las instancias de las administraciones pblicas de los tres niveles de

gobierno a hacer uso de todo ello para enfrentar desastres. El eje central del uso

dual es la disposicin de fondos y la estructura organizacional. Lo que vamos a ver

regulaciones de ayuda que se canalizan de la federacin a los estados con poca presencia delnivel local.6 La definiciones de la ley en cuestin definen como desastre a cualquier fenmeno naturaldesastroso: huracn, tornado, terremoto, etc., pero tambin lo refieren como sinnimo dedestruccin.

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en adelante se refiere a la parte del funcionamiento de esas condiciones de la

defensa civil puestas en funcionamiento a travs de programas.

Para la siguiente administracin es decir, la correspondiente al presidente Dwight

D. Eisenhower (1953-1961),

GF_ Una poltica de riesgos calculados destinada en un primer momento a la contencin de losavances del adversario y luego a disuadirle de cualquier acto hostil pero evitando provocar unconflicto de carcter mundial. Esta poltica condujo a la continua aparicin de puntos calientes.

Despus de las peticiones de los dirigentes occidentales, el Presidente de EstadosUnidos, Truman, en discurso pronunciado ante la Cmara del Congreso, en Marzo de1947, anunciaba el cambio de la poltica exterior de su pas. En realidad fue un acto formal.La intervencin de Estados unidos en la II Guerra Mundial, haba roto su poltica de

distanciamiento de los asuntos europeos. La primera potencia mundial no pudo consideraresa participacin como un parntesis y retraerse del nuevo orden, que en gran medidahaba gestado. Lo que podemos llamar la doctrina Truman se concret en el principio decontencin del comunismo; as lo demostr en Grecia.

Nota: Lo de abajo es para analizar, lo de arriba para describirRecordemos que ...Thompson (1974): Ms queninguna guerra anterior, [la segunda GuerraMundial] fue un conflicto de mquinas aviones ytanques... Por su naturaleza semejantesartefactos son el producto de una gran inventivacientfica... y su manufactura en cantidades

adecuadas depende de los mtodos deproduccin a gran escala. Tales recursos sololos tienen los pases ms grandes y msaltamente industrializados... El problema deconstruir armamentos a capacidad mxima solopuede resolverse, por tanto, en relacin altiempo exacto del comienzo de las operacionesblicas... En marzo de 1940, los Estados Unidoshaban iniciado un enorme programa de rearme,y el presidente Roosevelt haba prevenido alCongreso que el pas tena que engranarsehasta la capacidad de producir 50 mil aviones alao... En la cspide de su produccin, en 1943-

1944, los Estados Unidos estaban construyendoun barco diario y un avin cada cinco minutos. Elpresidente Roosevelt calific a su pas dearsenal de las democracias. En los seis aosde guerra ese arsenal produjo 87 000 tanques,296 000 aviones, 315 000 piezas de artillera ymorteros, 2 434 000 camiones... Para losbeligerantes principales, por lo tanto, la primeracarga de la guerra fue la completareorganizacin de su produccin industrial para

Complejo militar-industrial, es decir, los asuntossustantivos de la defensa civil tuvieron que vercon la vinculacin de los sectores industrial ymilitar. En ambos se ubica centralmente elproblema de la administracin o management, yse ver luego de la segunda Guerra Mundial

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producir en gran escala el equipo blico...

NORTHWESTERN BELL TELEPHONE

MAGAZINE JUN 1948

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39 pages.