Acción sin Daño y Construcción de Paz · 2015. 3. 14. · Archivo Borja Paladini Adell - Foto...

Acción sin Daño y Construcción de Paz

8 Acción sin daño en la gestión integral del riesgo

Con el apoyo de:

Gustavo Wilches-Chaux

Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia

Wilches-Chaux, Gustavo, 1954- Acción sin daño en la gestión integral del riesgo / Gustavo Wilches-Chaux ; con la colaboración de Blanca Cecilia Cas tro B. , Misael Murcia G. – Bogotá : Universidad Nacional de Colombia. Programa de Iniciativas Universitarias para la Paz y la Convivencia (PIUPC), 2010 xxx p., il. -- (Acción sin daño y construcción de paz , M8) Incluye referencias bibliográficas

ISBN : 978-958-719-628-3

1. Conflicto armado 2. Desastres naturales - Aspectos socioeconómicos 3. Reubicación (Viviendas) - Aspectos sociales 4. Derechos personales 5. Desplazados por la violencia 6. Acción sin daño I. Castro B., Blanca Cecilia, colab. II. Murcia G., Misael, colab. III. Tít. IV. Serie

CDD-21 303.66 / 2011

Primera edición; Bogotá D.C., 2011

Acción sin daño en la gestión integral del riesgo

Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogotá Facultad de Ciencias Humanas , Departamento de Trabajo Social

Programa de Iniciativas Universitarias para la Paz y la Convivencia – PIUPC-Calle 44 No. 45 – 67, Unidad Camilo Torres, Bloque 1, Oficina 601

Tel.: (57) 1 3165000 Ext.: 10261 – 10265, Bogotá D.C.Correo electrónico: [email protected]

Dirección académicaMartha Nubia Bello Albarracín

Coordinación editorial Liz Yenny Vanessa Londoño Piñeros

Comité editorialOlga del Pilar Vázquez Cruz, Julia Esmeralda Rodríguez Fernández

Ángela Cristina Sánchez Lemus, Gloria Inés Retrepo Castañeda, Yaneris Alvis

Revisión de textosMargarita Mejía

Diseño y diagramaciónErica Flórez

FotografíasArchivo PIUPC, Archivo GIZ,Archivo COSUDE

Archivo Borja Paladini Adell - www.borjapax.orgFoto portada: Camila Orjuela Villanueva

ImpresiónImágenes IPD

Bogotá D.C., 2011

Apoyo financieroAgencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación

Cra. 9 No. 74 – 08, Piso 8, oficina 806, Bogotá D.C.Teléfono ++57 1 349 72 30, Fax ++57 12124432

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Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ)Calle 26 No. 13-19 piso 27 Edificio FONADE

Teléfono + 57 1 3815000 Ext. 2705-2700 Fax Ext 2704www.cercapaz.org

ISBN Volumen: 978-958-719-628-3

Las opiniones y los énfasis destacados en el texto, son de exclusiva responsabilidad del autor y no reflejan necesariamente los puntos de vista de la

Universidad Nacional de Colombia, COSUDE, ni GIZ

Autor Gustavo Wilches-Chaux [email protected]

PReSeNtACIóN OBjetIvOSMAPA CONCePtUAl

UNIDAD 1. CONCePtOS FUNDAMeNtAleS 1.1. Evolución del concepto1.2. El concepto de territorio

UNIDAD 2. lOS FACtOReS GeNeRADOReS De RIeSGO2.1. El concepto de amenaza2.2. El concepto de vulnerabilidad 2.3. La gestión del riesgo. Aproximaciones al concepto

UNIDAD 3. lA SeGURIDAD teRRItORIAl3.1. Un concepto “de doble vía”3.2. Vulnerabilidades diferenciadas3.3. Escenarios y momentos de la gestión del riesgo y retos conjuntos con la acción sin daño en cada uno de ellos 3.4. La pérdida del territorio3.5. El enfoque de derechos3.6. Reflexiones finales

BIBlIOGRAFíA CItADA y De ReFeReNCIA

ANeXOSAnexo 1. Derechos de personas y comunidades afectadas o susceptibles de ser afectadas por desastresAnexo 2. La gestión del riesgo en escenarios de interculturalidad Anexo 3. La gestión del riesgo en escenarios de conflicto armado

Índice de gráficasGráfica 1.Factores generadores del riesgo Gráfica 2. Amenazas, Factores de vulnerabilidad y Medidas de mitigación Gráfica 3. Vulnerabilidad o Sostenibilidad. Gráfica 4. Seguridad territorial Gráfica 5 “Seguridades” para la seguridad integral del territorio Gráfica 6.Ciclo de los desastres Gráfica 7. Las “fases” de un desastre Gráfica 8. Crisis financiera global Gráfica 9. Crisis económica, política, social ecológica y cultural por la caída de las “pirámides”. A. Gráfica 10. Crisis económica, política, social ecológica y cultural por la caída de las “pirámides”. B.Gráfica 11. Momentos de la gestión del riesgo Gráfica 12. Enfoque de Derechos para abordar la gestión del riesgo

Contenido567

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Presentación

1. Agradezco muy especialmente a Blanca Cecilia Castro y Misael Murcia su colaboración para llevar a cabo este trabajo.

“Gobierna un gran imperio como asarías un pez pequeño: con delicadeza”.

Tao Te King

La gestión del riesgo, bien entendida y ejercida, ha llevado implícito desde siempre, el con-cepto de “Acción sin Daño”. Ese es, precisamente, su objetivo: ser consciente de los factores que generan o que pueden generar riesgos en un momento dado, e intervenir sobre ellos con el propósito de eliminarlos, o por lo menos, reducirlos y evitar que se conviertan en desastres.

A pesar de lo anterior, vale la pena hacer explícitos los propósitos de la “Acción sin Daño” e incorporarlos de manera intencional y consciente en las distintas estrategias y actividades a través de las cuales se lleva a cabo la gestión del riesgo.

Podemos afirmar que este módulo es sobre las maneras como puede hacerse Acción sin daño a la gestión del riesgo: evitar que, a pesar de los conocimientos técnicos, las metodologías acertadas, las buenas intenciones y los propósitos altruistas, la gestión del riesgo de lugar, sin pretenderlo, a lo que en estas páginas hemos denominado enfermedades iatrogénicas.

Quienes de una u otra manera nos dedicamos a la gestión del riesgo y, en la mayoría de los casos, actuamos como actores externos a las comunidades afectadas, debemos tener la pre-caución de someter nuestra actividad a una gestión del riesgo permanente.

Esto quiere decir, anticipar los efectos negativos que pueda generar nuestra actuación, e intervenir sobre ellos para evitar debilitar de alguna manera, la resistencia o la resiliencia del tejido social y del territorio en general.

Uno de los principales logros que ha derivado el autor de este documento de la selección, revisión, reorganización y complementación de textos de su autoría, con el fin de conformar este módulo, ha sido reafirmar y verbalizar la convicción de que la “Acción sin Daño” depende sobre todo, de valores y actitudes humanas.

Los vacíos científicos, las carencias técnicas, las dudas metodológicas, pueden subsanarse cuando existe una actitud humana humilde y respetuosa. Pero no al contrario.

La “Acción sin Daño” comienza por la transformación y el compromiso de y con nuestras pro-pias personas1.

Reconocer los alcances de la gestión del riesgo en los procesos de desarrollo, e identificar distintas maneras a través de las cuales la Acción sin Daño puede contribuir a que la gestión del riesgo cumpla sus objetivos de manera más eficaz y sostenible.

Objetivos específicos:

» Familiarizar a públicos no especializados, con los conceptos, herramientas y procesos con que trabaja la gestión del riesgo, la cual bien entendida y llevada a la práctica, es sinónimo de gestión territorial para el desarrollo sostenible.

» Mostrar la evolución del concepto de desastre, desde cuando se consideraba un “hecho de la naturaleza” o un “castigo de Dios”, hasta hoy, que se reconoce como el resultado de “riesgos no manejados” o la consecuencia de “problemas no resueltos del desarrollo”

» Analizar los desastres como resultado de problemas de incomunicación (entre naturaleza y actores humanos, entre actores y sectores humanos entre sí), y explorar los vínculos entre la Acción sin Daño y los procesos de restablecimiento o creación de comunicación.

» Contribuir a identificar los distintos escenarios y momentos en que la gestión del riesgo tiene su principal responsabilidad, reconocer los retos específicos para la Acción sin Daño en cada uno de ellos y diseñar estrategias e instrumentos para incorporarla en la gestión.2

» Explorar los retos conjuntos de la Acción sin Daño y la gestión del riesgo en escenarios de interculturalidad.

» Explorar los retos conjuntos de la Acción sin Daño y la gestión del riesgo en escenarios de conflicto armado.

» Explorar los retos conjuntos de la Acción sin Daño y la gestión del riesgo en procesos relacionados con el cambio climático y particularmente, con los procesos de adaptación.

» Contribuir a afianzar la gestión del riesgo desde un enfoque de derechos.

» Identificar valores y principios esenciales que orienten la gestión del riesgo con el compro-miso de asumir la Acción sin Daño, tales como SENSIBILIDAD, DELICADEZA, RESPETO y AMOR PROPIO. Asimismo, motivar su aplicación como prerrequisito para la eficacia de la gestión.

Objetivo general:

2. Para este objetivo específico se mostrarán conductas nocivas en que suelen ocurrir los actores particularmente los externos- en cada uno de esos escenarios y momentos.

ACCIÓN SIN DAÑO EN LA GESTIÓN DEL RIESGO

Relación entre gestión del riesgo y

acción sin daño

Evolución del concepto de riesgo

El riesgo asociado al territorio

CONCEPTO DE RIESGO

SEGURIDAD TERRITORIAL

FACTORES GENERDADORES

DE RIESGO

GESTION DEL RIESGO

Naturales

Socioculturales

Reducir, prevenir y

controlar el riesgo

Pérdida del

territorio

Enfoque de

derechos

Correctiva, preventiva y

reactiva

Concatenadas

Amenazas Vulnerabilidades Busca Tipos Etapas del

desastre

Desde la perspectiva

de la gestión del riesgo y de la gestión del

desarrollo

Mapa Conceptual

M8Acción sin daño en la gestión integral del riesgo

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UNIDAD 1

CONCEPTOS FUNDAMENTALES

1.1. Evolución del concepto de desastre Del castigo de Dios a las construcciones sociales y de respuesta a las emergen-cias en gestión del desarrollo.

Hasta no hace muchos años, el tema que nos ocupa se miraba desde una óptica dis-tinta a la que hoy predomina. Antes los de-sastres se consideraban sucesos súbitos, inesperados, obra de la naturaleza (de allí lo de “desastres naturales”) o castigos de Dios. Los desastres se confundían con los fenó-menos de la naturaleza que los desencade-nan, los cuales por lo general se encuentran fuera de nuestro control.

Hablamos “en pasado” (“se consideraban”, “se confundían”…), pero la verdad es que esa situación no ha cambiado del todo. Hagan el ejercicio: pídanle a distintas personas “despre-venidas” que nombren cinco desastres, y muy probablemente les dirán: terremoto, erupción volcánica (cuando no simplemente “volcán”), inundación, deslizamiento o huracán.

…A pesar de eso, cada día entendemos más que el desastre no es el fenómeno de la naturaleza, sino los efectos del mismo sobre un territorio que ha per-dido –o no ha adquirido- la capacidad de convivir sin grandes traumatismos, con los efectos de ese fenómeno. Pero eso vino después…

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M8 Acción sin daño en la gestión integral del riesgo

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La consecuencia lógica de que incurramos en el error de confundir el desastre con el fenómeno que forma parte de la dinámica natural de la Tierra, o atribuirlo a castigos de Dios, es que renunciamos a la posibilidad de evitar que se produzcan, porque las fuerzas –naturales o divinas- que los determinan, son de carácter “superior”. A no ser que, a través de la oración, intentemos obtener la benevolencia de Dios o de la naturaleza, como hacían quienes sacrifi caban vírgenes para calmar al dios Jurakán o a la montaña de fuego. (Que quede claro que no estamos descalifi cando el valor que tienen muchos mitos como herramientas prácticas para esto que llamamos gestión del riesgo).

En palabras actuales, renunciamos a la prevención, y nos limitamos, en el mejor de los casos, a prepararnos como podamos para enfrentar sus consecuencias. Si los naufragios fueran decisiones irrevocables de Dios, deberíamos renunciar a evitarlos y limitarnos a rescatar a los náufragos… o a recuperar los baúles y los cadáveres del fondo del mar.Los “dueños del tema”, en ese sentido, re-sultan siendo exclusivamente los organis-mos de socorro, tales como los Cuerpos de Bomberos, la Cruz Roja y la Defensa Civil.

Posteriormente comenzó a entenderse que no eran los terremotos los que mataban a la gente, sino los edifi cios que caían so-bre quienes estaban en su interior. Nuevos profesionales comenzaron a intervenir en el tema, como los ingenieros estructurales, y claro, los geólogos, los sismólogos, los vulcanólogos, los meteorólogos, los hidró-logos; científi cos encargados de estudiar las características de lo que hoy llamamos “fenómenos desencadenantes”, pero no ne-cesariamente de explicar por qué esos fenó-menos producen desastres o por qué unos

sí y otros no, o por qué un mismo fenómeno genera un desastre en un sitio mientras que en otro, permanece incólume.

En cualquier caso, los organismos de so-corro mantuvieron su importancia, como la mantienen hoy y, esperamos, la sigan man-teniendo en el futuro. Lo que cambió fue que nuevos actores comenzaron a asumir res-ponsabilidades en los escenarios del tema.

Poco a poco fuimos entendiendo que la prin-cipal causa de los desastres no son –metafó-rica o literalmente hablando- los aguaceros que caen, sino las goteras que le impiden al techo detener el agua o resistir sus efectos.Esto también es plenamente aplicable a las consecuencias del cambio climático y a otros fenómenos como El Niño y La Niña, que no pasarían de ser curiosidades científi cas si no tuvieran una incidencia tan determinante en los territorios y sus comunidades.

Una investigación adelantada por La RED (Red de Estudios Sociales sobre Desastres en América Latina), encaminada a determi-nar por qué estas “expresiones” de ENOS (El Niño Oscilación Sur) causan desastres en distintos países, desde la Florida, en Es-tados Unidos, hasta Argentina, demostró que muchas veces “Niños o Niñas débiles”, causan desastres más graves que “Niños o Niñas más fuertes”. De allí derivamos la con-clusión de que el factor determinante no es necesariamente la magnitud del aguacero sino el tamaño de la gotera.

Asimismo, desde comienzos de los años ochenta del siglo pasado, comenzamos a entender que esas goteras no son solamen-te físicas o ingenieriles (como, por ejemplo, la carencia de estructuras sismo-resistentes en zonas de terremotos), sino que también intervienen otros factores como los econó-


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micos, los ecológicos, los organizativos, los ideológicos, los educativos, los culturales y los institucionales.

Fue entonces cuando forjamos y comenza-mos a difundir3 el concepto de “vulnerabili-dad global”, a través del cual demostramos que en la formación de las goteras de nues-tra metáfora intervienen múltiples causas. Es decir, que la vulnerabilidad es un sistema complejo y que para intervenir sobre él se necesitan múltiples visiones, disciplinas y actores. También, que quienes trabajábamos para “coger” las goteras y reparar los techos (el territorio), debíamos coordinar nuestros es-fuerzos y “alimentarnos” mutuamente de información con los encargados de estudiar los aguaceros (los científi cos “duros”). Y tra-bajar además, con los organismos de soco-rro, encargados de poner a salvo a los habi-tantes de la casa cuando, a pesar de todos los esfuerzos realizados, no lograba evitarse el desastre.

Para entonces ya comenzaban a ganar auge los conceptos de “desarrollo sostenible” y

“sostenibilidad”, y cada vez más compren-díamos que la principal causa de las goteras es que muchas veces ese conjunto de proce-sos que, sumados, constituyen el desarrollo, lejos de fortalecer realmente la capacidad de nuestros territorios para convivir con las dinámicas de la naturaleza (y muchas veces con dinámicas de la misma sociedad), lo que hacen es debilitarlos. Crear nuevos riesgos, en lugar de eliminarlos o, por lo menos, dis-minuirlos.

No hemos explicado todavía lo que entende-mos por riesgo, pero vamos a dar unas pri-meras puntadas. Volviendo a nuestra metá-fora, riesgo es lo que nos puede suceder si llega a caer un aguacero y el techo de nues-tra casa está lleno de goteras. Riesgo es que se nos pueden mojar los muebles, dañar los libros, arruinar las alfombras. O que el techo pueda derrumbarse y, como consecuencia, resultar heridos e incluso, perecer. El riesgo hace referencia a algo potencial: “Qué pasa-ría sí…”.

Cuando eso que puede suceder, efectiva-mente sucede, el riesgo se convierte en de-sastre.

3. Hay que explicar que este lenguaje, que puede sonar un poco arrogante, responde a que, efectivamente, una gran cantidad de estos conceptos surgieron en América Latina a partir de las experiencias y refl exiones de quienes posteriormente constituimos La Red (Red de Estudios Sociales sobre Desastres).

Riesgo

Materialización del riesgo

=

=

Daño en potencia

Desastre


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En resumen, la evolución del concepto está marcada por la comprensión de que somos los seres humanos quienes construimos las condiciones que determinan que un fe-nómeno o un proceso propio de la dinámica de la naturaleza, o directa o indirectamente provocado por acción humana, produzcan riesgos (potencial) que luego se convierten en desastres (“actualización” o “materiali-zación” del riesgo). Si los seres humanos construimos esas condiciones, asimismo podemos intervenir conscientemente so-bre los factores que las determinan, con el objeto de reducir los riesgos y evitar que se conviertan en desastres. El propósito es estar mejor preparados para responder de manera oportuna y adecuada en los casos en que se produzca un desastre a pesar de todos los esfuerzos para evitarlo.

1.2. El concepto de territorioLos riesgos no existen en escenarios abs-tractos sino en territorios reales y concretos, y es en esos territorios en donde podemos intervenir para reducir los riesgos y para evi-tar en lo posible que se conviertan en de-sastres. De allí que sea muy importante que nos pongamos de acuerdo en qué vamos a entender cuando, al menos en las páginas siguientes, usemos la palabra “territorio”.

El territorio es el resultado de la interacción compleja y permanente, en un espacio y en un tiempo determinados, de la dinámica de los ecosistemas con la dinámica de las co-

munidades. O, en otras palabras, de la inte-racción permanente entre la naturaleza y la cultura.

O sea que cada vez que hablemos de territo-rio en este módulo, nos estaremos refi riendo de manera simultánea a ambas dinámicas: la de los ecosistemas y la de las comunida-des, y a los múltiples resultados de las inte-racciones complejas entre ambas.

Decimos que la interacción es compleja, en-tre otras razones, porque:

► La naturaleza y la cultura son, de por sí, conceptos interrelacionados, en la medi-da en que hoy por hoy no existen eco-sistemas sobre los cuales de una u otra manera no ejerza su infl uencia la cultura, ni existe cultura que de una u otra manera no esté infl uenciada por la natura-leza.

► Muchas de las interacciones son de tipo lineal de causa-efecto, pero debido a los mecanismos de retroalimentación negativa o positiva existentes en todo sistema/proceso, lo que en un momento es “efecto”, en el momento siguiente se convierte en “causa” que modifi ca la in-teracción inicial o que infl uye sobre otras interacciones y dinámicas.

► Por ejemplo: existe una relación lineal de causa-efecto entre el hecho de talar un bosque de alta montaña y el deterioro de la capacidad de ese bosque para prestar servicios ambientales, como son la mo-deración del impacto de las lluvias fuer-tes sobre los suelos y su capacidad para almacenar y liberar agua gradualmente.

cción sin Daño es ser conscientes que debemos reducir en lo posible nuestro aporte a la construcción de factores generadores de riesgo.


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Esto se traduce en que una temporada de lluvias fuertes puede causar desliza-mientos e inundaciones en la cuenca co-rrespondiente, como consecuencia de lo cual se pueden producir desastres que generan pérdidas económicas y de vi-das humanas y, en un plazo más largo, empobrecimiento de suelos y desplaza-miento de los campesinos afectados ha-cia las ciudades.

► Como consecuencia de lo anterior, una misma causa (o intervención) puede ge-nerar diversos efectos (sinergias) tanto sobre los factores que participan en la interacción o sobre la interacción misma, como sobre otras interacciones y factores o sobre el sistema/proceso más am-plio (jerárquicamente superior), del cual forma parte. En este caso: el territorio entero.

► A esto hace referencia la defi nición que afi rma que un sistema complejo es aquel altamente sensible a las “condiciones iniciales”, pues indica que grandes o pequeños cambios en cualquiera de los factores o de las interacciones “locales” que conforman el sistema/proceso, pue-den generar grandes cambios en el “re-sultado” de la totalidad del sistema/pro-ceso. En esto se basa la confi anza en que a través de intervenciones locales acertadas, se puedan generar grandes cambios en la totalidad del sistema/pro-ceso, en este caso, el territorio.4

Esa complejidad reafi rma la importancia de que los principios de la “Acción sin Daño” orienten cualquier intervención humana, ya sea sobre los ecosistemas o sobre las co-munidades.

4. Gustavo Wilches-Chaux, La reducción de la pobreza como estrategia para la adaptación al cambio climático y la adaptación al cambio climático como estrategia para la reducción de la pobreza. Informe fi nal de consultoría realizada para el Programa Conjunto de Integración de Ecosistemas y Adaptación al Cambio Climático. Bogotá: PNUD, Febrero 2009.


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UNIDAD 2

LOS FACTORES GENERADORES DE RIESGOS

Los factores generadores de riesgo son bá-sicamente dos: la amenaza y la vulnerabili-dad que, al igual que el territorio, surgen de

la confl uencia entre la dinámica de los eco-sistemas y la dinámica de las comunidades.

Fuente: G.Wilches CH.

Ecosistemasvulnerables

Comunidadesvulnerables

Dinámica de la

naturaleza

Dinámica de las

comunidades

Amenazas deorigen natural

Amenazas de origen

socio-natural

Amenazas de origen antrópico

Amenaza XVulnerabilidad

Riesgo

Desastre

Riesgo no manejado

Amenazas de

G.Wilches CH.

origen antrópico

socio-natural

Amenazas de origen antrópico

Gráfica 1. Factores generadores del riesgo

Foto:

Arch

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IUPC


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2.1 El concepto de amenaza En términos sencillos, una amenaza es todo aquello que de llegar a ocurrir, puede oca-sionarnos daño. De alguna manera, es sinó-nimo de “peligro”. La intensidad de ese daño depende de la mayor o menor fortaleza que tengamos para defendernos de los efectos de la amenaza. Si somos débiles o vulnera-bles ante esos efectos, el daño será mayor que si somos fuertes. Si realmente somos tan fuertes que no nos preocupan los posi-bles efectos de un evento, ese evento pierde el carácter de amenaza.

Volviendo a la metáfora a la cual acudimos antes, la amenaza son los aguaceros.

A partir de lo anterior puede deducirse que ambos conceptos, el de amenaza y vulnera-bilidad, se generan mutuamente: un evento -o la posibilidad de que éste ocurra- solamente adquiere la condición de amenaza en la medi-da en que pueda afectar a un territorio vulne-rable. Y, asimismo, la vulnerabilidad siempre existe con relación a una amenaza concreta: no hay vulnerabilidades en abstracto.

De acuerdo con su origen, las amenazas se clasifi can en cuatro tipos5:

Amenazas naturales: Son aquellos proce-sos o eventos que forman parte de la diná-mica de la naturaleza, como un terremo-to, un tsunami y una erupción volcánica; o aquellos que forman parte de la variabilidad climática (condición naturalmente cambian-te del clima), como la temporada de lluvias o la temporada seca. Esos procesos o even-tos adquieren el carácter de amenaza cuan-do no estamos debidamente adaptados para convivir con sus efectos. Es decir, cuando somos vulnerables.

Amenazas socio-naturales6: Son aquellos procesos o eventos que se manifi estan en la naturaleza, pero que directa o indirectamen-te son generados, “disparados” o incre-mentados como consecuencia de la activi-dad humana. Por ejemplo, un deslizamiento o una inundación producidos por la manera inadecuada como se ha manejado una la-dera o una cuenca hidrográfi ca. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que también hay deslizamientos e inundaciones eminen-temente naturales y que forman parte de la dinámica normal de los ecosistemas. Un hu-racán (en general: un “organismo tropical”) es el resultado de un proceso eminentemen-te natural, pero debido al cambio climático cambian las condiciones en que se generan y desarrollan, y comienzan a ingresar en la categoría de amenazas socio-naturales. Lo anterior porque como sabemos, el cambio climático es el resultado del exceso de emi-siones de gases de efecto invernadero (GEI) que provocamos los seres humanos en la at-mósfera.

La vulnerabilidad es nuestra in-capacidad o mejor, la incapaci-dad del territorio para absorber sin traumatismos los efectos de la materialización de la amenaza. Es decir, las goteras que debilitan el territorio.

5. Estas aproximaciones conceptuales (más que defi niciones), se han utilizado en otros documentos, entre otros en la “Guía de Uso” de una serie de documentales sonoros elaborados por la empresa ICONIA en asocio con PREDECAN (Proyecto de Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina).6. Concepto propuesto por el investigador Allan Lavell.


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Amenazas antrópicas: Son aquellas ori-ginadas de manera exclusiva por la acti-vidad humana y cuya ocurrencia puede signifi car un peligro para el territorio o las

comunidades y los ecosistemas que lo con-forman. Por ejemplo, un accidente industrial o nuclear, el derrame de sustancias tóxicas en el ambiente, etc.

Gráfica 2. Amenazas, Factores de vulnerabilidad y Medidas de mitigación

Fuente: PLAN ESTRATÈGICO PARA LA GESTIÒN DEL RIESGO EN ARMENIA –FOREC/ACODAL/BOSQUE DE NIEBLA (ARMENIA, 2001). Consultor: G.WILCHES CH

Fenómenosde remoción

en masaDeslizamientos

Saqueos y otras alteraciones del

orden público otras alteraciones del

Agudización de enfer-medades presentes en el medio o aparición de

nuevas enfermedades

Incendios y otros accidentes

industriales

Inundaciones

Plan de ordenamiento territorial y otras normas sobre el uso del suelo.Estudios de microzonifi cación sísmica.Normas nacionales y locales sobre sis-moresistencia.Sistema municipal de áreas protegidas.Decisión política en las autoridades res-ponsables y controles adecuados.Veedurías ciudadanas.Conciencia y responsabilidad gremial y profesional.Democratización de suelos aptos y técnicas de construcción.

Fortalecimiento institucional y técnico de las empresas de servicios públicos.Renovación y mantenimiento de redes.Veedurías ciudadanas.

Vacunación preventiva.Fortalecimiento instituciones de salud.Capacitación promotoras de salud.Organización de la comunidad.Fortalecimiento de los vínculos entre ins-tituciones y comunidad.Saneamiento ambiental.

Seguridad industrial / Controles

Educación para la convivencia ciudadana en todos los niveles.

Fortalecimiento institucional en términos estructurales / físicos, procedimentales y de coordinación.

Plannormas sobre el uso del suelo.EstudiosNormas

Edifi caciones en zonas no aptas para cons-truir aun con estructura sismoresistente.

Sistema

Edifi caciones en zonas de aptitud media aceptable con restricciones pero que no cumplen con las nor-mas de construcción sismoresistente.

VeeduríasConcienciaprofesional.

Edifi caciones sobre rellenos antrópicos.

Democratización técnicas de construcción.

profesional.Democratización Edifi caciones en pendientes o a distancias

de los quiebres de pendientes inferiores a las establecidas en las normas (10 m).

Fortalecimientode las empresas de servicios públicos.

Edifi caciones en zonas inundables.

de las empresas de servicios públicos.

Veedurías

de las empresas de servicios públicos.Redes defectuosas de acueducto y alcantarillado.

Redes externas e instalaciones domiciliarias defectuosas de gas y electricidad.

Seguridad industrial / ControlesAlmacenamiento inadecuado de sustancias infl amables o peligrosas.

Educación para la convivencia ciudadana en todos los niveles.

Ausencia de conductas de convivencia ciu-dadana y control social.

Vacunación

Fortalecimiento institucional en términos estructurales / físicos, procedimentales y de coordinación.

Afectación directa de las autoridades como consecuencia del desastre y / o falta de co-ordinación y comunicación interinstitucional.

Vacunación

Organización

VacunaciónBajo cubrimiento de vacunación saneamiento am-biental defi ciente, debilidad instituciones de salud.

OrganizaciónFortalecimientotituciones y comunidad.Saneamiento

Organización

Insufi ciencia de recursos para absorber in-cremento poblacional.

Migraciones masivas hacia la zona dedesastre

Medidas de mitigaciónFactores de vulnerabilidad

Amenaza sísmica

terremotos y réplicas


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Amenazas complejas o concatenadas: Este concepto hace referencia al hecho de que normalmente, las amenazas no vienen solas sino que distintas amenazas, de dis-tinto origen, pueden confl uir al mismo tiem-po en un lugar, y también al hecho de que una amenaza “principal” puede desencade-nar múltiples amenazas “secundarias”. Un ejemplo del primer caso es la región costera que está expuesta, de manera simultánea, a amenaza sísmica, amenaza de tsunami, inundaciones y amenazas antrópicas como los accidentes industriales o el confl icto en-tre actores armados. Un ejemplo de lo se-gundo, son las “avalanchas” o fl ujos de lodo desencadenados por una erupción volcáni-ca, la “gran ola” (tsunami) desencadenada por un maremoto o un deslizamiento en el

fondo del mar, o las alteraciones al orden pú-blico (saqueos, ingobernabilidad generaliza-da) que se producen luego de un terremoto o del paso de un huracán por determinados lugares.

2.2. El concepto de vulnerabilidad

La vulnerabilidad (al igual que la sostenibi-lidad) es, a su vez, un sistema complejo, re-sultado de las interacciones entre múltiples factores. Esas interacciones tejen una red de la cual depende la capacidad del territorio para resistir sin traumatismos los efectos de una amenaza cualquiera.

Gráfica 3. Vulnerabilidad o Sostenibilidad.

Vulnerabilidad o sostenibilidad física

por localización

Vulnerabilidad o sostenibilidad institucional

Vulnerabilidad o sostenibilidad

ecológica

Vulnerabilidad o sostenibilidad cultural


estructural


económica

Vulnerabilidad o sostenibilidad organizativa


política


educativa


natural

Consustancial con el hecho de estar vivos

Fuente: Elaboración propia


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vulnerabilidad (o Sostenibilidad) Global. De este concepto se deriva el de Seguri-dad territorial.

Más que una fórmula matemática en senti-do estricto, lo anterior nos permite entender que el riesgo está en función de esos dos factores (Amenaza y Vulnerabilidad). Y so-bre todo, que en la medida en que podamos intervenir sobre cualquiera de esos factores, o sobre ambos, para acercarlos a “cero”, el producto se acercará a “cero”. Esa es la esencia de la gestión del riesgo.

La clasifi cación de las amenazas entre natu-rales, socio-naturales y antrópicas, tiene un sentido práctico. En términos generales, no podemos hacer nada para reducir las natu-rales, debido a su carácter de expresiones de la dinámica de la naturaleza. En conse-cuencia, la gestión del riesgo debe centrar-se en reducir la vulnerabilidad. En cambio, en la medida en que las socio-naturales y las antrópicas son el resultado directo o in-directo de actividades humanas, podemos intervenir para reducir las amenazas conjun-tamente con los esfuerzos para disminuir la vulnerabilidad.

En la terminología de la gestión del riesgo se denomina prevención a cualquier acción tendiente a evitar que se generen riesgos o a reducir los existentes, incluidas las accio-nes encaminadas a disminuir las amenazas

(cuando ello es posible). A las tendientes a aminorar la vulnerabilidad se les denomina mitigación.

En la terminología del cambio climático en cambio, se usa la palabra mitigación para referirse a la reducción de las emisio-nes de gases de efecto invernadero (GEI), es decir, a la reducción de los factores que causan la amenaza. Y a la reducción de la vulnerabilidad se le da el nombre de adap-tación.

Lo importante no es discutir sobre quién tie-ne o no razón, sino tener claros los concep-tos fundamentales y comprender los proce-sos que subyacen tras cada uno de ellos.

La gestión del riesgo se lleva a cabo a través de dos tipos de medidas: las estructurales, que son obras físicas (como diques, muros de contención, estructuras sismo-resisten-tes), y las no estructurales, que son con-ductas institucionales y sociales (como los planes de ordenamiento territorial, las nor-mas que establecen la manera como debe llevarse a cabo la gestión ambiental y, en ge-neral, la gestión del desarrollo, el dominio de saberes científi cos y tecnologías, y la gober-nabilidad que permita aplicar en la práctica esas normas, etc.). Unas y otras, las medi-das estructurales y las no estructurales, son necesarias y se complementan mutuamen-te. Normalmente no funcionan unas sin las otras.

La mera canalización de un río o la construc-ción de una barrera no solucionan el proble-ma de las inundaciones, si no se recupera el diálogo fl uido entre la comunidad y los eco-sistemas; si no existe un manejo adecuado de las cuencas por parte de las comunida-des, las instituciones y las autoridades.

El RIESGO es una visión anticipada de lo que puede ocurrir si llega a materializarse una amenaza en un territorio vulnerable a la misma. De allí que el concepto se exprese con la ecuación: R = A x V


19

Pero asimismo, la organización de la comu-nidad alrededor de un objetivo, la adquisi-ción de nuevos saberes o el reforzamiento de los valores adecuados, muchas veces exige que existan recursos y que puedan realizarse algunas obras necesarias, para alcanzar ese objetivo. Por ejemplo, el éxito de una junta para el saneamiento ambien-tal de una comunidad depende tanto de la organización y la claridad mental de sus in-tegrantes, como de que haya recursos para construir el acueducto y el alcantarillado… y un acueducto y un alcantarillado sin una comunidad que se haga responsable o que exija su administración adecuada, también está condenado al abandono y el fracaso.

En estos casos, la “Acción sin Daño” adquie-re una especial importancia. Muchas veces las obras de infraestructura se imponen des-de afuera a las comunidades y los ecosis-temas, sin tener en cuenta sus particulari-dades y dinámicas. La construcción de un muro de contención o la canalización arbi-traria de una quebrada, lejos de solucionar un problema de convivencia entre la comu-nidad y el curso del agua, puede trasladar el problema a unas veredas más abajo o a unos barrios más adelante. Si esas obras, en cambio, son el resultado de concertacio-nes adecuadas entre las comunidades y con la naturaleza, es más probable que cumplan de manera satisfactoria su objetivo. No bas-ta que la “buena voluntad” haya antecedido a la realización de esas obras. Hay que lle-varlas a cabo con delicadeza, respeto y cui-dado.

2.3. La gestión del riesgo. Aproximaciones al conceptoA partir de los aspectos anteriores ya pode-mos aterrizar en el concepto de gestión del riesgo:

La Gestión del Riesgo de Desastre defi nida de forma genérica, se refi ere a un proceso social complejo cuyo fi n último es la reduc-ción o previsión y control permanente del riesgo de desastre en la sociedad, en con-sonancia con, e integrada al logro de pautas de desarrollo humano, económico, ambien-tal y territorial, sostenibles. En principio, ad-mite distintos niveles de coordinación e in-tervención que van desde lo global, integral, sectorial y macro-territorial hasta lo local, lo comunitario y lo familiar.7

Ampliando aún más el lente, la gestión del riesgo es el conjunto de saberes, volunta-des, capacidades y recursos físicos, econó-micos, tecnológicos, éticos, espirituales y de todo tipo, con que cuenta la cultura -al igual que el conjunto de actividades que despliega una sociedad-, con el fi n de fortalecer la ca-pacidad de las comunidades y los ecosiste-mas que conforman su territorio. Lo anterior, para convivir sin traumatismos destructores con las dinámicas provenientes del exterior o de su propio interior. La gestión del riesgo también se encarga de evitar o controlar la generación de procesos que puedan afectar la calidad de vida de esos u otros ecosiste-mas y comunidades.

7. Allan Lavell, «Glosario del documento», La Gestión Local del Riesgo – Concepto y Práctica. CEPREDENAC – PNUD, 2003.


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La gestión del riesgo, en consecuencia, debe reconocerse, reclamarse y ejercerse como un derecho humano en sí mismo, pero además, como el pre-requisito para que los demás derechos -empezando por el Dere-cho a la Vida-, puedan ejercerse8.

La segunda aproximación al concepto com-plementa a la primera en dos aspectos: re-salta el papel de la cultura como herramienta para la gestión del riesgo (en general como recurso de adaptación), aunque sin desco-nocer que en la medida que la cultura se vuelva “autista” frente a las dinámicas de la naturaleza se convierte en factor de desa-daptación; y propone de manera expresa, abordar la gestión del riesgo desde un enfo-que de derechos, sobre lo cual volveremos en un capítulo posterior.

En ambas aproximaciones está implícita la inseparabilidad de los conceptos de “Acción sin Daño” y “gestión del riesgo”, que en la práctica llegan -o deberían llegar- a conver-tirse en sinónimos.

En el proceso de afi nar los conceptos rela-cionados con la gestión del riesgo, el pro-yecto PREDECAN9 ha identifi cado distintos “momentos”:

Gestión correctiva: Un proceso que preten-de reducir los niveles de riesgo existentes en la sociedad o en un sub-componente de la sociedad, producto de procesos históricos de ocupación del territorio, y fomento a la producción y construcción de infraestructu-ras y edifi caciones entre otras cosas. Reac-ciona y compensa el riesgo ya construido en

la sociedad. Ejemplos de acciones o instru-mentos de la gestión correctiva incluyen: la construcción de diques para proteger pobla-ciones ubicadas en la zonas de inundación, la reestructuración de edifi cios para dotarlos de niveles adecuados de protección sismo resistente o contra huracanes, cambios en el patrón de cultivos para adecuarse a condi-ciones ambientales adversas, reforestación o recuperación de cuencas para disminuir procesos de erosión, y desplazamiento de actores sociales de distintas jurisdicciones territoriales- internacionales, nacionales, re-gionales o locales.

Gestión Prospectiva: Un proceso a través del cual se prevé un riesgo que podría ge-nerarse asociado con nuevos procesos de desarrollo e inversión, tomando las medidas para garantizar que nuevas condiciones de riesgo no surjan con las iniciativas de cons-trucción, producción, circulación, comercia-lización, etc. La gestión prospectiva debe verse como un componente integral de la planifi cación del desarrollo y el ciclo de planifi cación de nuevos proyectos, desa-rrollados por gobierno, sector privado o so-ciedad civil. El objetivo último de este tipo de gestión es evitar nuevos riesgos, garantizar adecuados niveles de sostenibilidad de las inversiones, y evitar la aplicación de medi-das costosas de gestión correctiva en el fu-turo.

Gestión reactiva: Un proceso a través del cual la sociedad y sus instituciones se pre-paran para enfrentar de manera oportuna y adecuada, los efectos de una posible emer-gencia o desastre, con el objeto de prote-

8. Gustavo Wilches-Chaux, La gestión del riesgo hoy: del deber de la esperanza a la obligación del milagro. Bogotá – Panamá: Discurso Provention, 2008.9. “Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina”. Es un proyecto de la CAN con apoyo fi nanciero y técnico de la Unión Europea.


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ger la vida humana, reducir en lo posible el dolor y las pérdidas, atender a las per-sonas y grupos afectados, y restablecer los servicios públicos, los medios de vida y en general, las condiciones que hacen posible la vida con calidad y dignidad. Asimismo,

preparar a la comunidad para la recupera-ción posterior al desastre, evitando que en el proceso se reconstruyan las condiciones de riesgo que condujeron al desastre y que generen nuevos riesgos.


22

UNIDAD 3

LA SEGURIDAD TERRITORIAL10

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Desde el punto de vista de la gestión del riesgo, la seguridad territorial se entiende como la capacidad de un territorio para ofre-cer tanto a sus habitantes humanos como a los ecosistemas que interactúan con ellos, determinadas condiciones de “estabilidad”, a fi n de impedir que amenazas de distinto origen (naturales, socio-naturales, antrópi-cas) procedentes del propio territorio o el exterior, puedan convertirse en riesgos, que eventualmente se vuelven desastres.11

El concepto de seguridad territorial recoge el de seguridad humana que desde hace va-rios años vienen promoviendo las Naciones Unidas, pero lo amplía de manera explícita a

la necesidad de ofrecer seguridad a los eco-sistemas

Desde el punto de vista del desarrollo, la seguridad territorial puede defi nirse como la capacidad de un territorio para ofrecerle a sus habitantes humanos las condiciones de “estabilidad” necesarias para avanzar de manera efectiva en el aprovechamiento integral de sus capacidades; y a los ecosistemas, la condiciones de “estabilidad” necesarias para que puedan conservar su integridad y biodiversidad y, en consecuen-cia, para que puedan existir y evolucionar de acuerdo con su propia naturaleza12. De esto depende, entre otras cosas, que esos mis-

10. Wilches, La reducción.

11. Esta defi nición nace de la gestión del riesgo, que en términos prácticos viene a ser sinónimo de gestión ambiental para el desarrollo sostenible.12. A partir de esta afi rmación se podrían derivar múltiples debates de carácter científi co y fi losófi co, referentes a lo que entendemos por “propia naturaleza” de los ecosistemas. Para efectos prácticos y en lo que concierne a este documento, queremos decir que no se trata de “congelar” artifi cialmente los ecosistemas en un estado “ideal” determinado, sino de garantizar, en lo posible, las condiciones que permiten que el proceso de “sucesión natural” tenga lugar en cada uno de esos ecosistemas, sin que las dinámicas de origen humano se interpongan en el curso del mismo. Por ejemplo, la tentativa de “rejuvenecer” artifi cialmente un bosque nativo que ha alcanzado su estado maduro, con el argumento de incrementar la capacidad del ecosistema para absorber más gas carbónico, equivale a destruir el bosque, con lo cual se reduce la capacidad de adaptación del territorio no solamente a los efectos del cambio climático, sino a los de la variabilidad natural. No entramos a discutir, por carencia de sufi ciente información, los posibles efectos de medidas como la utilización de geotextiles para proteger a los glaciares de los efectos del incremento de temperatura debido al cambio climático.


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mos ecosistemas conserven su capacidad para ofrecernos a los seres humanos -de manera sostenible-, los recursos y servicios

ambientales que requerimos para satisfacer nuestras propias necesidades.

13. El concepto “de doble vía” no debe tomarse en el sentido lineal convencional que ilustraría la fl echa (↔), sino como expresión de las múltiples interacciones complejas, recíprocas y cíclicas que vinculan a los ecosistemas con las comunidades humanas, y que determinan que lo que en un momento se expresa como efecto, en el siguiente (o de manera simultánea) actúa como causa de otras interacciones, reacciones y procesos, dando lugar a los ciclos de retroalimentación positiva y negativa, y a las combina-ciones de ambos, que en últimas determinan la aparición de los desastres o la capacidad del territorio para evitarlos (resistencia) o reponerse de sus efectos adversos (resiliencia).

Gráfica 4. Seguridad territorial

Fuente: G. Wilches- Chaux, 2006.

3.1. Un concepto “de doble vía”13

Tanto si la describimos desde la óptica de la gestión del riesgo, como desde la óptica de la gestión ambiental para el desarrollo sostenible, la seguridad territorial es un con-cepto “de doble vía”, que busca que la sos-tenibilidad de las comunidades humanas avance de manera interrelacionada y en lo

posible, simultánea junto con la sostenibili-dad de los ecosistemas, y viceversa. Esto se logra en la medida en que se evite que las dinámicas de los ecosistemas se conviertan en amenazas contra las comunidades hu-manas, y que las dinámicas de éstas se con-viertan en amenazas contra los primeros.

La seguridad territorial evita que fenómenos o procesos, como por ejemplo, un terremo-to, un huracán, una erupción volcánica, un

Crear condiciones que propicien el pleno desarrollo de las capacidades humanas y que fortalezcan la integridad y diversidad de los ecosistemas.

evitar que las dinámicas de los ecosistemas amenacen a las comunidades y que las dinámicas de las comunidades amenacen los ecosistemas

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terr

itoria

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Dinámica de los ecosistemas

Dinámica de las

comunidades


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Gráfica 5. “Seguridades” para la seguridad integral del territorio

Fuente: G. Wilches- Chaux, 2003

Reglas de juego claras para la inversión y la producción

Seguridad jurídica e

institucional

Seguridad y soberanía alimentaria

Seguridad ecológica

Seguridad Social

Seguridad energética

Seguridad económica

Oferta hídrica para producción agricola y pecuaria con miras

al consumo localeStADO De DeReCHO:Derecho a la VidaDerecho de la InfanciaDerecho a la Alimentación

Capacidad de los ecosiste-mas para ofrecer recursos y prestar servicios ambien-tales

Oferta y regulación hídrica. Control de vectores“Derecho a la sombra”: Condiciones térmicas y de humedad.

Derecho a la salud

Derecho a la vivienda

Derecho a la educación

Derecho al trabajo

Marco legal e institucional que garantice la Gestión Territorial Sostenible, la Gestión del Riesgo y la efectividad del Derecho al Agua

Oferta energética para uso doméstico y

para la producción

Reconocimiento del acceso

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cambio de gobierno a nivel nacional o inter-nacional, la suscripción de un tratado de libre comercio, o los efectos presentes y futuros del cambio climático, se conviertan en de-sastres para los habitantes presentes y fu-turos de un territorio y para los ecosistemas que forman parte de él. En otras palabras, la que impide que fenómenos y procesos como los mencionados obstaculicen el desarrollo de las capacidades de los ecosistemas y los seres humanos.

La gráfi ca siguiente muestra las distintas “seguridades” o factores de cuya fortaleza -al igual que de la fortaleza de las interaccio-nes que los unen entre sí- depende la segu-ridad integral del territorio. (En este caso, a manera de ejemplo, se resaltan algunas de las interacciones entre esas “seguridades” en cuanto hace referencia al recurso hídrico).


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De la fortaleza de la red que tejen esas inte-racciones (incluso más aún que de los facto-res o “seguridades” parciales), dependen las capacidades de resistencia y resiliencia del territorio frente a las amenazas que puedan afectar a sus ecosistemas y comunidades.

Los seres humanos nos sentimos seguros cuando formamos parte de un territorio sos-tenible, porque ni las dinámicas naturales ni sociales constituyen amenazas para noso-tros.

O porque si bien existen múltiples amena-zas en el entorno (lo cual generalmente su-cede) estamos en capacidad de evitarlas o de enfrentar sin mayores traumatismos sus efectos.

O también, porque estamos en capacidad de recuperarnos adecuada y oportunamente cuando no ha sido posible evitar una amena-za. Es decir, cuando no somos vulnerables o nuestra vulnerabilidad es manejable (por-que, al fi n y al cabo, todos los seres huma-nos -todos los seres vivos- somos vulnera-bles en algún sentido... pero también somos fuertes en otros, debido a lo cual podemos resistir o recuperarnos de los efectos de mu-chas amenazas).

Como los seres humanos formamos parte de un territorio concreto, del cual también forman parte los ecosistemas con los que interactuamos, el concepto de seguridad siempre es de doble vía. Así lo explicita la defi nición de sostenibilidad que hemos pro-puesto: una relación en la cual ni la dinámica de los ecosistemas es una amenaza contra las comunidades, ni la de éstas es una ame-naza contra la naturaleza. Más aún, la segu-

ridad territorial debe extenderse a futuro, a lo cual apunta el concepto de responsabilidad intergeneracional que subyace en la esencia de la defi nición clásica del desarrollo soste-nible: que las generaciones actuales puedan satisfacer sus necesidades, sin afectar el derecho de las generaciones futuras a satis-facer las suyas.

Esto es válido aún en el caso, por ejemplo, de los sismos, cuya ocurrencia por supuesto no depende de que los seres humanos ac-tuemos de una u otra forma frente a la natu-raleza, sino que son una clara expresión de la vida interna de la tierra. Pero en la medida que las comunidades se asienten sobre te-rrenos adecuados y en su proceso de apro-piación del territorio no afecten la estabilidad de las laderas y los suelos, también serán menores las amenazas concatenadas o asociadas a los sismos, tales como los des-lizamientos y los fl ujos de lodo.

[...]

El anhelo de seguridad constituye la motiva-ción esencial de millones de ciudadanos y ciudadanas del planeta y, en consecuencia, la razón fundamental para tomar determina-das decisiones en el campo político y parti-cularmente, el electoral.

En otras palabras, la seguridad sigue reco-nociéndose por parte de muchas personas como una necesidad prioritaria, a cambio de la cual parecen -o se manifi estan expresa-mente- dispuestas a renunciar a otro tipo de valores, como la democracia y el respeto a las libertades fundamentales.14

14. Ver informe PNUD, “La Democracia en América Latina – Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas” –. Capítulo 2 de este documento.


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No sucede lo mismo con otros conceptos como el de sostenibilidad, que para la ma-yoría de la población continúan siendo con-fusos y vagos, cuando no incomprensibles.

Uno de los objetivos de los párrafos siguien-tes es recordar que la verdadera seguridad, la seguridad integral del ser humano, es el resultado de la interacción compleja entre múltiples factores, que les garantizan a los integrantes de las generaciones presentes y futuras, las condiciones necesarias para ejercer el derecho a la vida con calidad y dignidad.

Es decir, que la seguridad no es solamente un producto que pueda obtenerse a través de las armas, manejadas por cuenta propia o por distintos agentes estatales o privados, sino un proceso en permanente construc-ción, en el cual la fuerza (entendida como el poder coercitivo, ejercido legítima y con-troladamente por el Estado), en determina-das circunstancias, puede jugar un cierto papel, pero cuyas múltiples dimensiones se extienden más allá. En nuestro concepto, la seguridad es un proceso complejo y esen-

cialmente “civil”. Una seguridad basada ex-clusivamente en la fuerza armada carecería totalmente de sostenibilidad y, paradójica-mente, se convertiría en un factor adicional de inseguridad.

Otro de los objetivos es explorar las relacio-nes entre territorio y seguridad, a partir de lo cual nos atrevemos a proponer el concepto de “seguridad territorial”, defi nido en párra-fos anteriores. La seguridad territorial evita que fenómenos o procesos, como por ejem-plo, un terremoto, un huracán, un cambio de gobierno a nivel nacional o internacional, o la suscripción de un tratado de libre comer-cio, puedan convertirse en desastres para los habitantes presentes y futuros de ese mismo territorio.

En otros trabajos sobre el tema hemos iden-tifi cado, de manera más o menos arbitraria, una serie de factores o clavos de los cua-les colgamos unos lazos o hamacas que, al cruzarse y trenzarse, forman una telaraña, cuyo resultado dinámico es la seguridad te-rritorial.

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15. Gustavo Wilches-Chaux, Cuy-dados Intensivos. Bogotá: Publicación ENDA América Latina, 2004.

Seguridad alimentaria: Es la capacidad que tiene un territorio para garantizarle a sus habitantes los alimentos básicos requeridos a fi n de disfrutar el derecho a la vida con calidad y dignidad. La alimentación constituye una relación esencial y directa de las comunidades humanas con su entorno productivo (la tierra), más que una relación con mercados fi nancieros abstractos, sobre los cuales no se ejerce un mínimo control. Por esa y otras razones, incluyendo las culturales, el concepto es inseparable del de soberanía alimentaria.

Seguridad ecológica: Es esa posibilidad de evitar que la dinámica de la naturaleza se convierta en una amenaza contra las comunidades, y que la dinámica de ésta sea una amenaza contra los ecosistemas. También es la capacidad de la naturaleza para ofrecerle a la comunidad, de manera sostenible, los bienes y servicios ambientales que ésta requiere para disfrutar del derecho a la vida.

Seguridad social: Abarca los temas de empleo, vivienda y oferta institucional de atención médica preventiva y curativa, pero va más allá. Incluye las relaciones entre los miembros de una comunidad: la solidaridad, la reciprocidad y los sentidos de pertenencia e identidad. Podríamos incluir también, la seguridad cultural, o capacidad de los habitantes de un territorio para apropiarse simbólicamente del mismo.

Seguridad económica: Capacidad del territorio, el Estado y la sociedad para ofrecer a sus habitantes en condiciones de equidad, acceso a la producción y la distribución de riqueza y bienes y servicios para la satisfacción de sus necesidades. Incluye la existencia de distintas opciones para la producción de esa riqueza y la generación de esos recursos; la existencia de alternativas de intercambio, como el trueque, y distintas formas de economía solidaria para producir, ofrecer y acceder a los bienes y servicios que requiere la comunidad. A este eje pertenecen también los ejes de la productividad y la competitividad de una región.

Es este sentido, la seguridad territorial es sinónimo de sostenibilidad de las relacio-nes entre dinámica de la naturaleza y de las comunidades en ese territorio en particular: Un atributo en doble vía, que debe benefi ciar tanto a la naturaleza como a las comunida-des.

Los clavos son la seguridad y la soberanía alimentaria, la seguridad ecológica, la se-guridad social, la seguridad económica y la seguridad jurídica institucional.

La seguridad territorial no la generan esas seguridades de manera independiente o ais-

lada, sino el tejido que forman las múltiples y dinámicas interacciones entre ellas. Como ya dijimos, esas seguridades parciales son apenas clavos o puntales de donde colga-mos las hamacas. la verdadera seguridad territorial es la telaraña que forman esas hamacas al trenzarse. Uno o incluso to-dos los clavos, pueden ser muy fuertes, pero si los lazos que los unen son débi-les, la malla resultante será débil.

Veamos de manera resumida a qué hace re-ferencia cada una de esas “seguridades”15 :


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Seguridad energética: Capacidad del territorio para ofrecerle a sus habitantes -y éstos para aprovechar- las condiciones necesarias a fi n de acceder a la energía que garantice el funcionamiento de la sociedad, sin que su obtención ni uso afecten negativamente a las comunidades y los ecosistemas.

Seguridad jurídica-institucional: Capacidad de un territorio para ofrecerle a sus habitantes un Estado que posea el carácter de servicio público, al cual puedan acceder todas las personas en condiciones de igualdad y equidad16 . Hace referencia también a la existencia de “reglas de juego” claras, que no cambien según los intereses particulares y circunstanciales de los sectores dominantes, y la certeza de que la sociedad posee mecanismos efi caces para garantizar el respeto a sus Derechos Humanos, empezando por el derecho a la vida con calidad y dignidad.

3.2. Vulnerabilidades diferenciadasRegresamos aquí al tema de la vulnerabi-lidad, por cuanto, precisamente, es de es-perarse que la seguridad territorial permite reducir las debilidades que la determinan y que no son las mismas para todos los ac-tores y sectores de la sociedad, puesto que todas las personas somos vulnerables, pero no de la misma manera.

La vulnerabilidad de los ecosistemas y los distintos actores y sectores institucionales y sociales, se extienden a todo el territorio del cual forman parte, ya sea en forma de ame-nazas o vulnerabilidades.Ninguna “parte” del territorio puede consi-derarse “segura” de manera aislada, si ese territorio en su conjunto, es vulnerable.

Los efectos de la temporada invernal del se-gundo semestre de 2008 (que se juntó con la del primer semestre del 2009 sin solución de

continuidad debido al fenómeno de La Niña), afectaron tanto a comunidades de base en zonas urbanas y rurales, como a barrios de estrato alto en ciudades como Medellín y Manizales. De manera directa o indirecta, las vulnerabilidades de unos se convierten en vulnerabilidades y/o amenazas para los demás actores y sectores que comparten un mismo territorio.

A pesar de lo anterior, las consecuencias de esa afectación no suelen ser las mismas, ni ejercen los mismos efectos sobre todos los actores y sectores. Si bien es cierto que las pérdidas de vidas resultan igualmente traumáticas y trágicas para cualquier familia o comunidad, sin importar su estrato, no sucede lo mismo con la destrucción de los bienes materiales. Para algunos sectores signifi ca simultáneamente la pérdida de los medios de vida y en consecuencia de las oportunidades, en cambio para otros, que poseen una mayor capacidad de resistencia y resiliencia, puede tener un signifi cado menos grave (por ejemplo, para quienes

16. No sobra recordar que Estado y Gobierno no son sinónimos. El Estado es la expresión política de una sociedad organizada; el Gobierno es (o debería ser) el administrador temporal de los recursos del Estado para benefi cio de toda la comunidad. El Estado es como una unidad residencial (con sus habitantes y sus casas o apartamentos, sus zonas comunes, su equipamiento colectivo –tanques de agua, redes eléctricas, salón comunal, instalaciones para recreación infantil, etc.-) y el Gobierno es el administrador de ese conjunto.


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tienen sus bienes asegurados o que no derivan su seguridad económica de los bienes afectados ni de los recursos del ambiente alterado).

Estos son algunos de los “daños” que puede generar una intervención poco cuidadosa en un territorio determinado, y que necesariamente se traducen en un incremento de la vulnerabilidad de las comunidades y los ecosistemas con los cuales se interactúa:

• Empeorar divisiones entre grupos en confl icto. • “Desempoderar” a la gente local. • Fomentar la dependencia en gente y recursos externos. • Aumentar el peligro para los partici-pantes en los proyectos. • Reforzar la violencia estructural o abierta.17

Asimismo, el signifi cado de un riesgo y los efectos de un desastre no son los mismos para los distintos actores y sectores de una comunidad afectada. Esto nos lleva al tema de la perspectiva de género para analizar y gestionar los riesgos y enfrentar los desas-tres; y también, al derecho a la diferencia, que debe reconocerse a las comunidades afectadas o susceptibles de ser afectadas por desastres18. Lo anterior, hace referencia a la necesidad de tener en cuenta las parti-cularidades de género, edad o cultura que poseen los distintos integrantes de una co-munidad determinada. Sobre estos temas volveremos más adelante.

17. Aporte de Mary Anderson en su libro “Do no harm” (1999), retomado para el análisis por Ana Lucía Rodríguez Puentes, “El Enfoque de la Acción sin Daño” . Bogota: COSUDE, Universidad Nacional de Colombia, 2007.18. “Derechos de personas y comunidades afectadas o susceptibles de ser afectadas por desastres”. Esta propuesta que viene impulsando Gustavo Wilches-Chaux desde 1999 está publicada, entre otros documentos, en el libro: Gustavo Wilches-Chaux, La gestión del riesgo hoy: contextos globales, herramientas locales. Panamá: Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres – EIRD., 2008. 19. Es importante no confundir el evento desencadenante con el desastre. Un terremoto puede ocurrir, por ejemplo, el 31 de marzo de 1983 (caso del terremoto de Popayán), pero su impacto -el desastre que produjo- se extiende a muchos años adelante.

3.3. Escenarios y momentos de la gestión del riesgo y retos conjuntos con la Acción sin Daño en cada uno de ellos

> Refl exiones generales

Ya vimos cómo de acuerdo al momento en que actúa la gestión del riesgo puede ser co-rrectiva, prospectiva o reactiva.

Esto nos lleva a la idea común pero muy de-batida, sobre la existencia de un “antes”, un “durante” y un “después”, lo cual, a su vez, nos conduce a una pregunta inevitable y obvia:

¿Antes de qué, durante qué y después de qué?

Y nos obliga a aproximarnos de manera crí-tica al llamado “ciclo de los desastres”, de acuerdo con el cual, el eje -o el punto- al-rededor del cual gira el tema de la gestión del riesgo, es el desastre mismo o, más exactamente, el momento en el que el even-to desencadenante genera el impacto que ocasiona un desastre (o un impacto que es el desastre mismo)19.

Pongámonos, sin embargo, en el papel de las personas que toman las decisiones en una empresa naviera.


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Nuestro objetivo es llevar pasajeros y carga, por ejemplo, de Buenaventura a Rotterdam, de manera segura, económica y rápida. Toda la planifi cación, ejecución y evaluación de nuestra actividad gira alrededor de ese objetivo.

Nosotros no actuamos solamente en fun-ción de lo que pueda pasar antes, durante y después de un naufragio, pero siempre te-nemos en cuenta la existencia de una serie de riesgos (tormentas tropicales, piratería, etc.) y sabemos que es necesario tomar me-didas para reducir en lo posible el riesgo de que ocurra un desastre (planifi car las rutas según la temporada del año, hacerle mante-nimiento al barco, capacitar a la tripulación, mantener contacto permanente con las au-toridades navales y portuarias, defi nir unas

normas aceptables de comportamiento para los pasajeros y las pasajeras, etc.).

En el momento en que el énfasis del tema denominado gestión del riesgo, pasa de la atención de la emergencia o del desastre a la gestión del desarrollo, comenzamos a pensar y actuar en función de este último, aunque sin descuidar la posibilidad de que ocurra un desastre, para lo cual debemos estar preparados.

Para efectos de identifi car momentos con-cretos en los cuales el concepto-herramien-ta de la “Acción sin Daño” adquiere especial importancia, el esquema tradicional del “ci-clo de los desastres” nos resulta de ayuda (aunque no debemos olvidar la perspectiva crítica desde la cual lo utilizamos).

Gráfica 6. Ciclo de los desastres


ANteS Intervención sobre la amenazaMitigación

Intervención sobre la vulnerabilidadAdaptación

Alistarse para responder a un desastre o una emergencia que no se pudo evitar:Preparación

en la terminología delcambio climático

Eventodesencadenante


ANteS Intervención sobre la amenazaPrevención

Intervención sobre la vulnerabilidad:Mitigación

Alistarse para responder a un desastre oa una emergencia que no se pudo evitar:Preparación

en la terminología de la gestión del riesgo


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1. Un “antes” que se confunde con la gestión del desarrollo

La gestión correctiva y la gestión prospecti-va se confunden con la gestión del desarro-llo o, más específi camente, con la gestión del desarrollo sostenible. La efi cacia real de ese objetivo depende, como vimos atrás, que seamos capaces de garantizar que ni la dinámica de las comunidades se convierta en una amenaza contra los ecosistemas, ni la dinámica de éstos se convierta en una amenaza contra las comunidades.

Del análisis cuidadoso sobre cómo esas dos dinámicas están interactuando, podemos derivar información respecto a lo factores actuales sobre los cuales es necesario in-tervenir mediante una gestión correctiva, y reducir en lo posible las amenazas y las vul-nerabilidades.

Mediante la aplicación de herramientas como los estudios de impacto ambiental y social de los procesos de desarrollo (inclui-da la ejecución de obras físicas), podemos anticiparnos a los riesgos de distinto tipo que surgen como consecuencia de esos proce-sos, e intervenir anticipadamente sobre los factores que los generan. En esencia, esto es la gestión prospectiva.

No es necesario llevar a cabo demasiadas elucubraciones para entender que en el primer caso, estamos intentando corregir, precisamente, las consecuencias de haber actuado en el pasado sin compromiso con la “Acción sin Daño”…; o sin realizar una adecuada gestión prospectiva del riesgo (la cual muchas veces se ha hecho, aunque no necesariamente utilizando esas mismas pa-labras, que son relativamente nuevas en el argot del desarrollo).

Y en el segundo caso, estamos hablando de “Acción sin Daño” aplicada a la planifi cación y la ejecución del desarrollo20.

Para efectos de realizar gestión correctiva y gestión prospectiva del riesgo, el concepto de seguridad territorial se convierte en una herramienta útil y práctica que no sustituye sino que aprovecha todas aquellas que se han desarrollado para adelantar estudios de impacto ambiental y social o en general, análisis de riesgos.

La idea es entender los posibles efectos que pueda tener una intervención determinada sobre cualquiera de los actores que confor-man la telaraña del territorio, o sobre algu-na o algunas de las múltiples interacciones entre esos factores.

Aprender a poner las agujas de acupuntu-rista de la gestión del riesgo y la gestión del cambio climático, y a identifi car los meridia-nos y los puntos precisos de los territorios donde deben aplicarse, nos exige recuperar una serie de dones humanos relegados u olvidados, como el de la intuición (que ha venido a reivindicarse como forma de inte-racción con sistemas de alta complejidad, frente a los cuales el análisis convencional resulta agobiado y paralizado) y la compa-sión, o capacidad para compartir la pasión; para sentir en nosotros mismos lo que sien-te el otro o la otra, que no necesariamente deben ser seres humanos, si no también, por ejemplo, un río o una montaña; seres o conjuntos de seres fuertemente dotados de esa VOLUNTAD DE VIDA que pretende-mos movilizar con la gestión del riesgo. […]

Quienes nos dedicamos a estas actividades debemos aprender a poner nuestras agujas de acupunturista y a identifi car los puntos

20. Ver módulo: Los Daños en nombre del Desarrollo: Enfoques y Perspectivas escrito por Carlos Reverón Peña.


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las posibilidades de que los riesgos existen-tes se conviertan en desastres o que surjan nuevos riesgos, lo cual, entre otras cosas, quiere decir que el impacto que produzca la materialización de una amenaza, no nece-sariamente tendrá que generar un desastre.

21. G. Wilches-Chaux, “La gestión del riesgo hoy: del deber de la esperanza a la obligación del milagro”. Discurso Provention (Bogotá – Panamá, Marzo 2008).

adecuados para ponerlas, de manera tal que, efectivamente, sean capaces de acti-var y ayudar a abrir camino a la VOLUN-TAD DE VIDA de los territorios, las comu-nidades y los ecosistemas con los cuales interactuamos.

En escenarios de cada vez mayor incerti-dumbre, como los que hoy parecen domi-nar al futuro, solamente la vida misma, y por sí misma, podrá ir indicando, paso a paso, cuál es el camino correcto. Resulta inútil in-sistir en una planifi cación y una intervención mecánica y lineal, cuando realmente forma-mos parte de procesos caóticos. Aquí es aplicable lo que en otra parte mencionába-mos para la educación ambiental: la gestión del riesgo y la gestión del cambio climático no solamente deben ser interdisciplinarias, sobre todo, indisciplinarias porque la Vida es indisciplinaria… y aquí de lo que se trata es de resonar con la vida21.

En la medida en que la gestión correctiva y la gestión prospectiva resulten exitosas (es decir, que logren reducir las amenazas y/o los factores de vulnerabilidad) se reducen

► las “fases” de un desastreVamos a dejar momentáneamente el enfo-que de la gestión del riesgo centrado en el desarrollo, para mirarlo desde la óptica cen-trada en el desastre.

Alrededor del momento en que impacta un evento capaz de desencadenar un desastre, pueden identifi carse diferentes etapas.

anto la gestión del riesgo como la “Acción sin Daño” se convierten en ejercicios concretos de responsabilidad frente a las generaciones actuales y futuras, a las cuales no podemos dejarles facturas sin pagar por cuenta de una inadecuada concepción y gestión del desarrollo. Recordemos que la responsabilidad intergeneracional forma parte de la esencia misma del concepto de desarrollo sostenible.



Rehabilitación o recuperación

“Reconstrucción” y desarrollo

Antes Después

emergencia

Gráfica 7. Las “fases” de un desastre


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2. Un “antes” inmediatamen-te anterior a la ocurrencia del evento desencadenante, que coloca a la sociedad en situa-ción de emergencia.

Esto sucede cuando la ciencia y la técnica están en capacidad de predecir con un rela-tivo nivel de certeza, la ocurrencia del even-to, así como cuándo y qué parte del territo-rio puede resultar afectada (por ejemplo, la aproximación de un huracán o una erupción volcánica).

El paso de la “alerta amarilla” a la “alerta na-ranja” (en el caso de las erupciones volcáni-cas) o la emisión de los avisos de huracán, determina en la práctica una situación de emergencia, que obliga a la sociedad y a sus instituciones y autoridades a movilizar-se en función de unos planes previamente establecidos. Esa movilización en muchos casos puede implicar evacuaciones masivas para que la población vulnerable abandone las zonas de riesgo.

Algunas veces sucede que la sociedad se moviliza, pero el evento amenazante no lle-ga a materializarse, lo cual genera graves traumatismos, con efectos equivalentes a veces a los que hubiera producido el evento desencadenante. Esto sucedió, por ejemplo, en 1988, cuando se pronosticó la posible ocurrencia de una gran erupción del volcán Galeras, y que no se produjo, lo cual generó graves traumatismos en el comercio, la mi-

gración de mucha gente y otras alteraciones en la normalidad ciudadana. Esa situación sirve de ejemplo de un “desastre sin even-to”, y es relativamente frecuente en el caso de los territorios sometidos a amenazas vol-cánicas. En otra ocasión se llevó a cabo la evacuación masiva de la ciudad de Baños (Ecuador), vecina al volcán Tungurahua, y la erupción no se produjo. Al regresar a sus casas, muchas familias las encontraron sa-queadas.

Cuando no es posible pronosticar con cier-to nivel de certeza la ocurrencia del evento desencadenante (como en el caso de los terremotos), esa fase inmediatamente ante-rior al evento no existe. La comunidad, las instituciones y las autoridades dependen de las medidas de gestión del riesgo que, en términos ideales, deben formar parte de la normalidad de cada sociedad y la llamada “cultura de la prevención”22, como intenta hacerse en el caso de Bogotá para enfrentar los efectos de un terremoto de gran magni-tud23.

Precauciones específi ca con miras a enfrentar esta fase

Normalmente la percepción del riesgo que tienen las comunidades no es la misma que tienen las instituciwones y sus técnicos, ni la que tienen los organismos de socorro ni en general, las autoridades.

La gente prefi ere correr riesgos conocidos que enfrentarse a las situaciones inciertas a

22. El concepto de crear una “cultura de la prevención” está bastante cuestionado, pues resulta más propio hablar de introducir la prevención o la gestión del riesgo en la cultura e identifi car y fortalecer los elementos de la cultura que, de por sí, constituyen herramientas (muchas veces intuitivas pero efi caces) de gestión del riesgo.23. El proceso de preparación de Bogotá para enfrentar los efectos de un terremoto de gran magnitud es excepcional en muchos aspectos, entre otros porque se trata de una sociedad fortaleciéndose para evitar un desastre o para reducir sus efectos, sin que previamente haya sido afectada por el mismo. Los países de la cuenca del océano Índico comenzaron a prepararse realmente para enfrentar un tsunami, solamente a partir de que la región fue devastada por uno en Diciembre de 2004. Para que Colombia montara un Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres se necesitó que la avalancha generada por una erup-ción del nevado del Ruiz destruyera la ciudad de Armero y matara a cerca de 25 mil habitantes.


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que queda –o cree quedar- expuesta cuan-do las autoridades declaran una condición de alerta, a partir de la cual se espera que la comunidad asuma una determinada conduc-ta, normalmente, la evacuación temporal de la zona de riesgo.

En lo posible, cuando se sabe que sobre un determinado territorio y sobre las comuni-dades que lo habitan, pesan unos riesgos determinados, deben realizarse procesos de largo plazo de generación de confi anzas mutuas entre las comunidades y los orga-nismos científi cos.

Esos procesos deben incluir el fortaleci-miento de las redes sociales y sus lide-razgos, y entregarle a la gente información comprensible, oportuna y adecuada sobre los factores de riesgo y la manera de en-frentarlos, de modo que, cuando llegue el momento de emitir una alerta o declarar una emergencia, la gente sepa qué hacer, a qué se expone si evacua o no, cómo debe actuar en cada caso y quiénes son sus interlocuto-res institucionales.

La importancia de elaborar “en frío” pla-nes participativos de gestión del riesgo, que incluyan planes comunitarios de emer-gencia, es que la comunidad misma se con-vierte en dueña y protagonista de su propio proceso. Si en esos planes han intervenido los distintos grupos sociales (los hombres de la comunidad, las mujeres, los jóvenes, los niños, las personas de la tercera edad, las personas con discapacidades, etc.), cada uno sabe que ese plan recoge y protege sus intereses y necesidades.

Esos planes deben tener en cuenta, por ejemplo, que la gente del campo va a que-rer y necesitar poner a salvo sus animales de trabajo; que las familias querrán llevar

Un ejemplo de “Acción con Daño”

En el momento en que las autoridades nacionales toman la decisión de llevar a cabo una reubicación preventiva con carácter defi nitivo, lo obvio es que esa decisión sea el resultado de un proceso previo de concertación con las autoridades regionales y locales y, por supuesto, con las comunidades “benefi ciadas”. Eso obvio, sin embargo, no siempre es lo que sucede.

A veces los actores locales se enteran de la decisión del gobierno nacional a través de la prensa, y después deben hacerse cargo de las implicaciones y los confl ictos que la misma genera.

La forma como se toman las decisiones en torno a la reubicación, ocurra o no el evento, genera las condiciones para un desastre.

consigo sus mascotas y bienes más precia-dos; que las prioridades de las mujeres y los miembros más jóvenes, así como las de los mayores de las familias no son las mismas, y que en lo posible todas deben ser atendidas.

La actuación de las autoridades y de quie-nes las representan durante esta fase de emergencia previa a la posible ocurrencia de un evento desencadenante, no puede con-vertirse en una amenaza para la comunidad, más traumática ni más inmediata que la del posible desastre.

Los actores locales (incluidas las autorida-des locales) deben resultar fortalecidos y no debilitados (mucho menos ignorados y des-apercibidos) como consecuencia de la pre-sencia de actores externos en sus territorios, ya sean científi cos, técnicos, organismos de socorro o autoridades de niveles jerárquicos superiores.


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3. Una fase de impacto donde ocurre el evento desencade-nante.

Una fase de impacto, durante la cual ocurre en tiempo real el evento desencadenante es por ejemplo, mientras pasa el huracán por un lugar determinado, durante la erupción (alerta roja) de un volcán; un aguacero, gra-nizada o nevada; los incendios forestales o un terremoto y sus réplicas más fuertes. Como mencionábamos, esta etapa no pue-de identifi carse en todos los desastres. El ejemplo típico son las sequías y otras alte-raciones hidrometeorológicas relacionadas o no con el cambio climático (aumento o disminución gradual de la temperatura o la humedad ambiental, alteraciones en los pa-trones de los vectores de enfermedades y plagas, incremento gradual de la contamina-ción del ambiente y sus recursos, incremen-to gradual de las condiciones de violencia en el territorio, etc.).

Una refl exión sobre el concepto de “impacto”

No todos los procesos capaces de desencadenar un desastre se manifi estan a través de eventos que ocurren en momentos claramente identifi cables en el espacio y el tiempo, como los ejemplos mencionados. Incluso, eventos relativamente “puntuales” como esos, generan una serie de amenazas concatenadas cuyas consecuencias se extienden en espacios y tiempos mucho mayores y más difusos (ver el punto sobre las “amenazas concatenadas”). Hay procesos como las sequías, que van gestándose de manera lenta y cuyo impacto no puede ubicarse en una fecha y hora determinada. En general, esta característica es común a todos los efectos derivados del cambio climático, aunque algunos casos varios de esos efectos puedan ser ubicados en el tiempo (por ejemplo, un aguacero excepcional, el paso de un tornado o una gran granizada).

Lo mismo sucede con procesos de carácter antrópico, por ejemplo, la crisis global que actualmente afecta al sistema fi nanciero del mundo, o la crisis nacional generada por el derrumbe de las pirámides.

Precauciones específi ca con miras a enfrentar esta fase

En esta fase y en la siguiente, suele suce-der que quienes intervienen desde afuera en una situación de desastre se dejen llevar por sus pre-conceptos y prejuicios sobre la condición de los afectados.La etiqueta de afectado o damnifi cado con-lleva, al igual que la de desplazado una ca-pitis diminutio; coloca a quien la porta, en situación de desventaja. Se presume que quien ha sido afectado por un desastre, no solamente pierde sus bienes materiales, sino también su capacidad para pensar y to-mar decisiones.

La propuesta de derechos de personas y comunidades afectadas o susceptibles de ser afectadas por desastres, puede servir de guía para la “Acción sin Daño” en esta fase del desastre.


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Gráfica 8. Crisis financiera global


Crisis fi nanciera globalRecesión de las economías de los países “desarrollados”.

Reducción de las exportaciones colombianas al resto del mundo, incluyendo países ve-cinos, bajan precios de productos de exportación (se prevé una reducción promedio del 34% en los precios internacionales de las materias primas). Reducción del consumo en Colombia.

Se cierran puestos de trabajo: Desempleo.

Se cierran puestos de trabajo en los sectores público y privado.

Reducción de las remesas a los países de origen.

Reducción del ingreso familiar.

Se reduce la capacidad de personas, familias, productores y Estado para controlar los factores de riesgo.

Reducción del ingreso fa-miliar en Colombia.

Reducción del ingreso familiar.

Incremento de tensiones y confl ictos a nivel intrafamiliar, social, regional.

Migración a las ciudades, aumento del rebusque, menor acceso a zonas seguras, construcciones inadecua-das, menor saneamiento ambiental.

¿Cuál será el impacto de la crisis sobre las economías ilegales?.

Reducción de los ingresos fi scales, restricción del crédito internacional y reducción de la capacidad de in-versión del estado. Se apuesta a que grandes inversiones en infraestructura mantengan viva la economía.

¿Cuál es la capacidad del estado para controlar el impacto ambiental de las grandes obras de infraes-tructura de manera que fortalezcan en lugar de reducir la capacidad de adaptación del territorio?.

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Retorno de los mi-grantes al país.

de las grandes obras de infraes-tructura de manera que fortalezcan en lugar de reducir la capacidad de

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En ambos casos, los factores que generan nuevos riesgos o que incrementan cuantitativa y cualitativamente los existentes, van gestándose de manera lenta, y a veces se expresan a través de hechos puntuales (por ejemplo, el despido masivo de trabajadores de una empresa), o de manera gradual (como la reducción de las remesas procedentes del exterior o el retorno al país de colombianos y colombianas que se quedan sin trabajo ni oportunidades en el exterior).

Gráfica 9. Crisis económica, política, social ecológica y cultural por la caída de las “pirámides”. A.

Gráfica 10. Crisis económica, política, social ecológica y cultural por la caída de las “pirámides”.B.

SEGURIDAD Y SOBERANIA

ALIMENTARIA

SEGURIDAD ECOLOGICA

SEGURIDAD JURIDICA E

INSTITUCIONAL

¿100 MIL PERSONAS?

PERDIDA DE RECURSOS ECONOMICOS PARA LAS DE 2 MILLONES DE PERSONAS

– 5% DE LA POBLACION COLOMBIANA

SEGURIDAD ENERGETICA

SEGURIDAD ECONOMICA

SEGURIDAD SOCIAL

RECESION DE LAS ECONOMIAS DE LOS PAISES “DESARROLLADOS”

Se cierran puestos de trabajo: Desempleo

Reducción de remesas a los países de origen

Efectos sobre la productividad del

territorio

Impacto social y ambiental de que un 5% de los afectados se dediquen a los cultivos de uso ilícito y otras formas nocivas de explotación de los recursos naturales

Se reduce la gobernabilidad, la confianza publica y en el estado, la capacidad para mantener el orden público

Atentados contra infraestructura energética

Se reduce la capacidad para acceder a una alimentación adecuada

Servicios cortados por falta de pago

Efectos sobre las economías locales

En varias regiones de Colombia se suman las perdidas por la temporada invernal, la reducción de las remesas y la caída de las pirámides

CRISIS ECONOMICA, POLITICA, SOCIAL ECOLOGICA Y CULTURAL POR LA CAIDA DE LAS “PIRAMIDES”


SEGURIDAD JURÍDICA E

INSTITUCIONAL

SEGURIDAD ECONÓMICA

SEGURIDAD Y SOBERANÍA

ALIMENTARIA

SEGURIDAD ECOLÓGICA

Perdida de recursos económicos para mas de 2 millones de personas – 5% de la población

colombiana

SEGURIDAD SOCIAL

SEGURIDAD ENERGÉTICA


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Tanto en el caso de la crisis fi nanciera internacional como en el de la crisis de las “pirámides” no puede hablarse de un momento preciso de “impacto” ni de un antes o un después.

Para los efectos de este módulo, resulta interesante y pertinente preguntarse en qué medida ambas crisis son el resultado, precisamente, de la ausencia total de una adecuada gestión del riesgo y unos valores propios de la “Acción sin Daño”, tanto por parte del Estado, como de los protagonistas directos y responsables del auge y la caída de esas “burbujas” fi nancieras (en unos casos totalmente legales y ajustadas al sistema, en otros de legalidad cuestionada), y de los mismos damnifi cados.

Las culturas generan mecanismos intrínsecos de autorregulación que, en la práctica, cumplen funciones de gestión del riesgo.

Estas crisis a las que nos venimos refi riendo, y en las cuales pueden identifi carse perfectamente los efectos de la GULA, la AVARICIA y la PEREZA (esos que el catecismo católico denomina “pecados capitales”), llevadas a sus máximas expresiones económicas y sociales; demuestran el derrumbe de unos valores que alguna vez pretendieron regular las conductas humanas en las sociedades “creyentes”, y la incapacidad de la modernidad para reemplazarlos con mecanismos efi caces.

La idea de que ese ente difuso que es el mercado, podía por sí mismo regular las conductas humanas, está demostrando su fracaso.

¿En qué medida están aplicándose la “Acción sin Daño” y la gestión de riesgo para conjurar ambas crisis?

¿A nivel nacional e internacional están evaluándose los impactos potenciales que tendrán las medidas adoptadas sobre ese complejo sistema que es la sociedad humana y sobre los territorios de los cuales forma parte?

La búsqueda de posibles respuestas para estas preguntas queda a cargo de las y los lectores del módulo.

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4. Un “después” inmediata-mente posterior a la ocurren-cia del evento desencadenan-te, durante el cual la sociedad todavía se mantiene en situa-ción de emergencia.

La sociedad, sus instituciones (particular-mente sus organismos de socorro) y las au-toridades, por lo general con la colaboración de actores externos, se dedican a atender las prioridades propias de una situación de emergencia: rescatar heridos, recoger ca-dáveres, poner a salvo a la población más vulnerable, reunifi car familias dispersas, re-mover escombros, restablecer los servicios esenciales, etc.

Precauciones específi ca con miras a en-frentar esta fase (o cómo evitar que la inter-vención externa agrave el desastre):

Los siguientes son algunos de los errores que normalmente prevalecen en las etapas de emergencia, que rodean el momento en que ocurre un evento desencadenante. Es necesario tomar precauciones expresas para evitar que quienes intervienen en una situa-ción de desastre incurran en lo siguiente:

► Prejuicios y pre-conceptos sobre la condición de los afectados. Quienes intervienen desde afuera no se relacio-nan con los actores locales, sino con la imagen preconcebida que desde antes tienen de esos actores. Normalmente se duda de la capacidad o del “músculo” de los actores locales para intervenir en las decisiones que los afectan y para llevar-las a cabo.

► Incapacidad para “leer” e interpre-tar las particularidades del territorio afectado: Se presume que todos los territorios y los desastres son “iguales”. Se actúa con fórmulas prefabricadas; se aplican “modelos” que se supone han te-nido éxito en otras situaciones (así nun-ca se hayan evaluado).

► Suplantar con o sin intención a los actores locales, institucionales o co-munitarios. Como consecuencia de lo anterior, los actores externos desplazan a los locales; deslegitiman a las autori-dades locales frente a sus comunidades; toman decisiones pero después nos se hacen cargo de las consecuencias que generan.

► Afán de protagonismo. Las interven-ciones en los desastres dan pantalla, visibilidad, protagonismo. Se exacerba el carácter mesiánico de algunos acto-res. La hiperactividad individual de quien ejerce un cargo de mando prevalece so-bre las instituciones y las redes sociales.

► Competencias entre actores externos. Se compite para demostrar quién es el mejor, el que más ofrece, el más veloz, el más efectivo. Las organizaciones eje-cutoras tienen que mostrarse ante sus fi -nanciadores y donantes. Lo que está en juego no es la vida y el futuro de la co-munidad afectada, sino la supervivencia política y económica de la organización que interviene.

► Imposición de agendas y prioridades ajenas a los afectados. Muchas veces


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quienes intervienen desde afuera en una situación de desastre, acomodan la rea-lidad a sus propias agendas y priorida-des, las cuales no corresponden nece-sariamente a las de los afectados.

► Imposición de tiempos y ritmos aje-nos a los afectados. Los cronogramas de las instituciones públicas y las organi-zaciones no gubernamentales les exigen ejecutar sus recursos presupuestales en tiempos determinados. Estos suelen pri-mar sobre los tiempos y los ritmos reales de las comunidades afectadas.

5. Una etapa de “rehabilita-ción” o “recuperación”

Esta etapa de alguna manera está determi-nada por los esfuerzos de la sociedad con miras a recuperar o construir una nueva rutina; establecer lo que hemos denomina-do la territorialidad sobre el tiempo. Si duran-te la etapa de emergencia, para efectos de las actividades humanas, desaparecen los conceptos convencionales de día y noche y cada cual duerme donde puede y cuando lo vence el cansancio, o come cuando tiene tiempo y aparece alguna ración disponible, en esta nueva etapa, aun en medio de la pre-cariedad física, se recuperan los horarios (las mamás se levantan en las mañanas a preparar el desayuno en las cocinas comu-nales o en el fogón del cambuche vecino a la carpa y arregla a los niños para mandarlos al colegio; las clases se reanudan en la escue-la -si no ha sufrido daños o no ha sido ocu-pada como albergue- o en instalaciones pro-visionales; los papás y las mamás retornan a su lugar de trabajo, que también puede estar funcionando en condiciones provisionales, o ponen a funcionar su negocio familiar o in-dependiente).

La Dirección del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres de Colombia, y varias de las insti-tuciones que pertenecen al mismo, como la Cruz Roja Colombiana, han elaborado guías y protocolos que buscan defi nir el papel de los actores externos en las situaciones de desas-tre, e incluyen orientaciones precisas sobre el tipo de ayudas y donaciones que deben aportarse.

En la práctica, esos protocolos y guías constituyen orientaciones vá-lidas para la Acción sin Daño tanto por parte de grandes interventores (gobiernos, bancos y otras organi-zaciones internacionales) como por personas solidarias que realizan sus aportes para ayudar a las comunida-des damnifi cadas.

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HACIA LA RECUPERACIÓN DE LA RUTINA

Si bien es cierto que no existen límites temporales defi nitivos que en un escenario de desastre determinen el paso de la etapa de emergencia a la rehabilitación, o de ésta a la reconstrucción, y que no todos los actores y sectores sociales arriban al mismo tiempo a las mismas etapas, también lo es en términos generales, la posibilidad de afi rmar que una comunidad o un sector de la misma, sale de la emergencia e inicia su recuperación, cuando sus miembros empiezan a restablecer cierta rutina cotidiana, cierta “territorialidad sobre el tiempo”. Esto le otorga al ser humano un sentimiento de “dominio” sobre las circunstancias. La rutina, en este caso, constituye un triunfo sobre la incertidumbre.

Muchas veces (y la ciudad de Armenia es un ejemplo de ello), aun cuando no se haya pegado todavía el primer ladrillo ni se hayan terminado de remover los escombros dejados por el evento desencadenante, la comunidad comienza a recuperar, en la medida de lo posible, los hábitos interrumpidos por la ocurrencia del desastre o a crear nuevos hábitos de acuerdo con las circunstancias. Los comerciantes comienzan a reabrir o reubicar sus negocios; los empleados, funcionarios y trabajadores a acudir con regularidad a sus puestos de trabajo y desempeñar sus funciones dentro de unos horarios regulares; y los niños y maestros retornan a las clases.

En la capital del Quindío se llevaron a cabo en tal sentido, una serie de hechos notorios, que constituyeron a la vez hitos y ritos, es decir, marcaron el inicio de una nueva etapa en el proceso post-desastre y a su vez, simbolizaron la recuperación de ciertas rutinas y espacios por parte de la comunidad.

Después del terremoto de Popayán, escribí cómo en un escenario de desastre, los afectados son inesperadamente revolucionarios, en el sentido de estar dispuestos a aceptar cambios en sus costumbres, hábitos y condiciones de vida, que jamás aceptarían en condiciones normales; y al mismo tiempo, son tremendamente conservadores en cuanto a que su prioridad expresa o tácita es retornar cuanto antes a la situación más parecida posible a aquella que existía antes del desastre.


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En Armenia uno de esos hitos y ritos lo constituyó la reapertura formal del centro de la ciudad para actividades comerciales, y particularmente, la re-apertura de los almacenes Ley con su atractivo lema: “Los únicos que siguen en el suelo son los precios”.

A pesar de que el centro se hallaba en ruinas, y que debido a las demolicio-nes y la consecuente pérdida de múltiples puntos de referencia dentro del paisaje urbano, era más evidente la verdadera dimensión del desastre, el regreso a ciertos puntos conocidos en ejercicio de actividades habituales se constituyó en un verdadero “rito de paso” para los habitantes de Armenia.

Si bien es cierto que después del terremoto la mayor parte de la actividad comercial, fi nanciera y gubernamental de la ciudad se trasladó hacia el norte de Armenia (una zona en la cual los efectos del sismo fueron notablemente menores que en los demás sectores) y que mucha de esa actividad toda-vía, al año del terremoto, permanecía en esa zona, también lo es que poco a poco los establecimientos comerciales, las ofi cinas públicas, los hoteles y, en general, la vida económica de la ciudad, comenzó a retomar a los espacios que se vio obligada a abandonar el 25 de enero. La ya mencio-nada reubicación de los vendedores del parque Sucre en la nueva plaza de mercado, también consolidó la sensación de que la temporalidad y la emergencia estaban siendo superadas y que cada espacio retornaba a la función para la cual había sido concebido. Una nueva sensación de “orden” comenzó a emerger en medio del caos.

Otro paso de extrema importancia en el proceso de recuperación hacia la ru-tina, lo constituyó la reactivación del aparato educativo. El doctor Jaime Be-jarano, entonces Secretario Municipal de Educación, al momento del sismo no solamente destacó los esfuerzos realizados para reiniciar el año escolar a partir del primero de mayo, transcurridos pocos meses después del terre-moto, con la convicción de que: “1999 no era un año para perder sino un año para ganar”, sino también, el hecho paradójico de que el desastre permitió la puesta en práctica de una serie de innovaciones educativas tanto en conte-nidos como en metodologías, que desde años atrás venían formulándose en la teoría, pero que, en sus propias palabras, no había sido posible convertir en realidad debido a la “rutinización” del sector educativo1.


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Cuando nos reunimos con Jaime Bejarano para tomar notas con destino a este texto, todavía no había comenzado el rediseño de los PEI (Proyectos Educativos Institucionales) y de los PRAES (Proyectos Ambientales Esco-lares) en función de la nueva realidad de Armenia, pero esto era una de sus prioridades inmediatas, bajo la convicción de que la reconstrucción del sector educativo no podía quedarse en la recuperación de la infraestructura destruida, sino que debía constituirse en el espacio propicio para introducir nuevos conceptos y nuevas conductas en la educación, tanto por parte de los maestros, como de los alumnos, los padres de familia y las autoridades educativas.

Resulta interesante también, registrar el impacto que produjo la reiniciación de la actividad educativa en la reactivación del transporte público, que se redujo en un 30% como consecuencia del sismo.

El mismo funcionario explicó como, poco a poco, la gente comenzó a salir de los “refugios” donde se había asentado inmediatamente después del terre-moto, a explorar la ciudad destruida y a ubicarse en el nuevo mapa urbano, parte del cual eran las nuevas rutas de transporte público a lo largo de los “corredores” principales y sin entrar a los barrios semi-destruidos.

Fuente: Gustavo Wilches-Chaux, El terremoto de Armenia: Los primeros cuatro meses, un año después”. Armenia, 2000.

6. Una etapa de “reconstrucción”

No consiste necesariamente en volver a construir de manera exacta lo perdido (por eso escribimos la palabra entre comillas), sino en levantar un nuevo mundo físico y so-cial a partir de los efectos negativos -y en al-gunos casos positivos- que deja el desastre.

Durante la etapa de “reconstrucción” (así entendida) existe el reto simultáneo y apa-rentemente contradictorio, de construir ese mundo nuevo y preservar en lo posible la continuidad con el pasado; de evitar que la “ilusión” de lo posible rompa elementos tan

importantes para la vida social como la iden-tidad con el territorio y la memoria del pa-sado.

Esa identidad y esa memoria muchas veces se materializan en hitos materiales, tales como edifi cios o espacios públicos con valor histórico o simbólico, que deben ser recuperados a la mayor brevedad posible, aun cuando su “utilidad” práctica no resulte evidente, en especial para quienes no for-man parte del territorio y sus tradiciones, y por tanto, miran y “juzgan” desde afuera.

Otras veces se materializan en ritos o ce-lebraciones, que la comunidad afectada


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24. Alma Magazine, Abril 2006. Consultado em http://www.almamagazine.com/nota.cfm/n.575.t.mardi-gras-mejor-reir-que-llorar.htm. En http://video.google.com/videoplay?docid=-5856079648977278366&hl=en se encuentra un video muy interesante sobre el papel que han cumplido las tradiciones gastronómicas de las comunidades afroamericanas en el proceso de recuperación espiritual y cultural después del paso de Katrina.

debe realizar, aun en los escombros. Dos ejemplos muy signifi cativos han sido la cele-bración de las procesiones de Semana San-ta en Popayán, justamente un año después del terremoto de 1983, cuando la mayor par-te de la ciudad estaba destruida, y el Mardi Gras (el Carnaval del “martes gordo”) que se celebró en Nueva Orleáns, seis meses des-pués del trágico paso del huracán Katrina.

El tradicional festejo del Mardi Gras se llenó de alusiones sarcásticas a Bush y los organismos de prevención de emergencias. […] Nunca en su historia el Mardi Gras vivió tan intensa y contra-

dictoriamente la tristeza y la alegría... Sí que fue increíble ese contraste. Las carrozas más bellas del mundo (como les gusta considerarlas en Nueva Orleáns), aparecieron como siempre mo-teadas de muchachas espléndidas y músicos, algo devaluadas, pero entre baile y baile circuló también, impávido, el recuerdo de la desgracia 24.

Pero así mismo, la “reconstrucción” debe evitar en lo posible volver a construir los fac-tores de riesgo que condujeron al desastre, reducir –si se puede- amenazas y vulnerabi-lidades; aprovechar creativamente las opor-tunidades que a costa del dolor y las pérdi-das genera el desastre.

Gráfica11. Momentos de la gestión del riesgo

Momentos de la gestión del riesgo

Una fase de impacto donde ocurre el evento desencadenante.

Un antes inmediatamente anterior al evento desencadenante.

Un antes que se confunde con la gestión del desarrollo.

Un después inmediatamente posterior al evento desencadenante.

Una etapa de rehabilitación.

Una etapa de reconstrucción.


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> “De la recuperación al desarrollo sostenible”

A partir de la convicción –o de la esperanza- de que los desastres son también oportuni-dades para realizar cambios positivos en las comunidades y los territorios que los sufren, se promulga el propósito de convertir los procesos de recuperación (o de “reconstruc-ción” entre comillas) en caminos hacia el de-sarrollo sostenible. O, en los términos que

hemos privilegiado en este módulo, hacia te-rritorios integralmente más seguros para las comunidades y los ecosistemas.

De allí que en el punto anterior hayamos he-cho énfasis en la necesidad de evitar en lo posible, la reconstrucción de los factores de riesgo o la generación de nuevos riesgos, lo cual quiere decir que es necesario realizar esa “reconstrucción” con criterios y herra-mientas de gestión correctiva y prospectiva del riesgo.

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No debemos olvidar, sin embargo, que la principal característica de un desastre es que es un desastre, lo cual parece obvio, pero no siempre se tienen en cuenta sus consecuencias en la práctica.

Los desastres producen destrucción, dolor, pérdidas humanas, materiales y de opor-tunidades. Daños que muchas veces son irrecuperables. Estudios realizados sobre “desastres históricos” en Colombia (destruc-ción de Popayán, de Armero, del cañón del Páez, del Eje Cafetero), demuestran que en todos los casos (con excepción de Armero), las sumas invertidas en reconstrucción son apenas un porcentaje de las pérdidas calcu-ladas. Lo cual quiere decir que alguien asu-me esa diferencia: los actores y sectores que posiblemente nunca se recuperan de los efectos del desastre25.

Más adelante, al hablar de los “Derechos de personas y comunidades afectadas o susceptibles de ser afectadas por desas-tres”, nos encontraremos con el derecho a la prioridad a favor de quienes han sufrido las mayores afectaciones. De esta mane-ra, espera reducirse el riesgo que mientras para unos, que muchas veces no han sufri-do daño alguno, el desastre efectivamente constituye una oportunidad de “progreso”, otros queden de lado, generalmente los que han pagado el mayor precio en pérdidas fí-sicas, económicas y humanas. Esto, inevi-tablemente, constituye un factor en contra de la seguridad integral del territorio y sus procesos.

> los reasentamientos o reubicaciones26

Este es un tema que por sí solo amerita más páginas que las que ocupa este módulo, pero dada su importancia, y las agresiones bien-intencionadas que por lo general se cometen en nombre de la seguridad de las personas y las comunidades, y en conse-cuencia, por el enorme papel que puede te-ner la “Acción sin Daño”, no podemos dejar de abordarlo.

La decisión de reubicar una comunidad constituye una medida extrema, que impli-ca que un grupo humano deba dejar atrás su territorio habitual para reasentarse, de manera permanente, en un nuevo espacio geográfi co.

En términos generales, las reubicaciones responden a cuatro causas:

1. Desastres de origen natural:

- Reubicación preventiva: es una medi-da de gestión correctiva o prospectiva del riesgo, en virtud de la cual una comunidad, o parte de ella, debe dejar el territorio que ocupa y que, por determinadas razones, particularmente de tipo natural, no le ofrece la seguridad necesaria para continuar ha-bitando en él (por ejemplo debido a la exis-tencia de factores de riesgo no mitigables, tales como movimientos de masas que es-capan al control humano, amenaza volcáni-ca, amenaza de inundación, etc.).

25. El caso de Armero también es muy signifi cativo para el tema que nos ocupa, pues el porcentaje en exceso entre las pérdidas y las sumas gastadas por el Estado con posterioridad al desastre, corresponden en su mayoría a “subsidios” pagados a damni-fi cados supuestos o reales. Como es bien sabido, la avalancha que destruyó a Armero mató a cerca de 25 mil personas de una población que tenía un número de habitantes apenas mayor que esa cifra. Sin embargo, después aparecieron como damnifi ca-das un número de personas casi tres veces mayor a la población de Armero.26. Gustavo Wilches-Chaux, La gestión del riesgo hoy. Para más información sobre el tema, ver http://www.iadb.org/aboutus/pi/op_710.cfm?language=Spanish o en http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=822554 “Política operativa sobre reasentamientos involuntarios en proyectos fnanciados por el BID”.


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O también porque la presencia de la comu-nidad en ese lugar, y la “carga” que esa pre-sencia implica, puede causar un deterioro tal en el ecosistema, que afecta su capaci-dad de autorregulación y, en consecuen-cia, puede convertirse en causa de nuevas amenazas naturales, socio-naturales o an-trópicas (por ejemplo, la existencia de asen-tamientos humanos en zonas de exclusiva vocación forestal-ambiental).

La reubicación preventiva es consecuencia de un plan de orde-namiento territorial que determina qué lugares son aptos para cierta actividad; identifi ca confl ictos en el uso del suelo y propone o adop-ta medidas para solucionar esos confl ictos.

Una aplicación concreta del en-foque de Acción sin Daño en la planifi cación y ejecución de los reasentamientos o reubicaciones de comunidades humanas, es la aplicación de la gestión prospec-tiva del riesgo en las distintas fa-ses de esos procesos. Cuando se selecciona un lugar determinado para trasladar a una comunidad, sobre la base de que en ese lugar “no existen riesgos” (porque se considera que no existen amena-zas “inmanejables” ni factores de vulnerabilidad que no se puedan reducir o controlar), hay que tener

en cuenta que una vez se traslada la comunidad, esas condiciones aparentemente “seguras” pueden transformarse. Dicen que un hom-bre se casa con tres mujeres (y una mujer con tres hombres): La que uno cree que es, la que verda-deramente es y la que se vuelve cuando se casa con uno. Lo mis-mo le sucede a un territorio cuan-do se ve sometido a una carga hu-mana o de cualquier otro tipo, de la cual antes estaba libre.

Más grave aún es el caso en el que, en el proceso de seleccionar afanadamente lugares para tras-ladar a comunidades en riesgo, no se tienen en cuenta las condi-ciones de riesgo existentes en la nueva zona. No es inusual, por ejemplo, que comunidades ame-nazadas por inundaciones en zo-nas bajas, sean trasladadas a la-deras sometidas a la amenaza de deslizamientos.

Esas circunstancias de “afán” que determinan que una decisión se tome sin las debidas precaucio-nes, se derivan normalmente de presiones políticas o de la “ima-gen” del gobernante o la agencia, que se consideran obligados a “mostrar resultados”.


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- Reubicación reactiva: es una medida de respuesta (que consolida la evacuación de una zona afectada por un desastre) y recu-peración y reconstrucción post-desastre, a través de la cual se busca que en los pro-cesos de “normalización” del territorio y la vida de la comunidad, no se reconstruyan los factores de riesgo que condujeron a la ocurrencia del desastre. Normalmente, con posterioridad a la ocurrencia de un evento que desencadena un desastre, se ejecuta un programa de reconstrucción que inclu-ye un nuevo ordenamiento territorial (o más exactamente, una redefi nición de los usos del suelo y un reordenamiento de las activi-dades humanas sobre el territorio). La reubi-cación es reactiva porque se lleva a cabo en situación de desastre o post-desastre, pero también es preventiva porque busca evitar que nuevos desastres vuelvan a afectar a la misma o a otras comunidades.

2. Obras de infraestructura y otros pro-yectos de desarrollo:

Esta es otra causa común para los procesos de reubicación: desde el Estado y el sector privado se toman las decisiones sobre el de-sarrollo y se determina que el territorio ocu-pado por una comunidad –o varias comuni-dades- debe ser utilizado para otros usos (la construcción de una obra de infraestruc-tura: una autopista, un puerto, una represa; la explotación minera o cualquier otro fi n). En consecuencia, la comunidad se ve obligada a trasladarse a otro lugar. La reubicación es el resultado de un reordenamiento territo-rial debido a los procesos de desarrollo.

El proyecto de reubicación de comunidades más grande en la historia de China popular y quizás el más grande del mundo-, está lle-vándose a cabo con motivo de la construc-ción de la presa de las Tres Gargantas, que implica la movilización de 1.13 millones de personas27.

3. Proyectos de protección ambiental y cultural:

La decisión de dedicar áreas habitadas a fi -nes exclusivos de conservación del patri-monio natural y/o cultural de un país o una región, es otra de las razones para reubicar una comunidad.

En el primer caso, es decir, el de la des-ocupación humana de áreas de conser-vación ecológica (actuales o futuras zonas de reserva, parques nacionales naturales o equivalentes), se ha avanzado de manera notable en comprender que si las áreas de protección ecológica han sido habitadas tra-dicionalmente por comunidades indígenas, su conservación está estrechamente ligada a la existencia y sostenibilidad de dichas co-munidades. Es decir, que esa conservación debe llevarse a cabo con la gente, no sin ella. Su reubicación solamente se justifi caría si la comunidad se encuentra en una zona de alto riesgo no mitigable, y en las cual su existencia corre peligro, o si corre peligro de-mostrado la capacidad del ecosistema para prestar determinados servicios ambientales de los cuales depende la calidad de vida del resto de la comunidad (por ejemplo: una zona de protección de nacimientos de agua).

27. Consultado en: http://www.spanish.xinhuanet.com/htm/08191942451.html


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El segundo caso lo ejemplifi ca el traslado de más de 3.200 familias del pueblo El Gurna, de 200 años de antigüedad en Egipto, con el objeto de preservar tesoros arqueológicos.

4. violencia.

En países afectados por la guerra en sus distintas formas, la violencia también es cau-sa común de reubicaciones forzadas. Las comunidades se ven obligadas a abandonar sus territorios de origen, sencillamente por-que si se quedan en ellos peligran sus vi-das o su integridad, o porque sus fuentes de subsistencia han sido deterioradas a un gra-do tal, que las familias no pueden sobrevivir. Esta es la forma más evidente, aunque no la única, de desplazamiento forzado.

En los tres casos anteriores, nos encontra-mos frente a reubicaciones obligatorias, en

la medida que las comunidades no toman de manera totalmente voluntaria y autónoma la decisión de reubicarse, sino que esa deci-sión corresponde a circunstancias de fuerza mayor, en el primer caso dependientes de factores principalmente naturales; en el se-gundo y tercer caso, dependientes de la vo-luntad de otros actores y sectores sociales.En este módulo nos vamos a ocupar exclu-sivamente de las reubicaciones ligadas a la gestión del riesgo de desastre, pero lo que se afi rma aquí puede tener aplicación en los otros dos casos.

3.4. La pérdida del territorio Si, como lo hemos analizado en otros ca-pítulos, el territorio es el resultado de la in-teracción permanente entre ecosistemas y comunidades (o entre naturaleza y cultura),

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y si esa interacción se lleva a cabo en unos espacios concretos y determinados, la obli-gación o la necesidad de abandonar esos espacios, necesariamente conlleva una rup-tura del -y con- el territorio del cual la comu-nidad forma parte.

Y si los seres humanos somos expresiones del territorio al cual pertenecemos y a par-tir del cual construimos nuestra identidad, la reubicación, de una u otra manera, sig-nifi ca también una ruptura con nosotros mismos: una escisión interior, tanto a nivel colectivo como a nivel individual. Es decir, es un proceso altamente traumático, que exige un proceso posterior de sanación, el cual idealmente, debe incluir la posibilidad de hacer duelo del territorio que se deja y es-tablecer pactos de convivencia con el lugar donde se llega.

Lo que se pierde con un proceso de reubi-cación no es solamente una casa física o la posibilidad de llevar a cabo una determina-da actividad productiva, sino especialmente una serie de interacciones y lazos -unos más tangibles que otros, pero todos igual-mente reales- de los cuales depende que ese territorio pueda ofrecernos seguridad integral.

Quienes saben, por ejemplo, de jardinería, conocen las múltiples difi cultades que con-lleva trasplantar una planta y lograr que ésta “prenda” (que eche raíces y se adapte, y continué la vida en su nuevo hábitat), a pe-sar de que aparentemente se le garanticen la misma calidad de tierra, temperatura am-biental y cantidad de agua y luz solar, así como los debidos “cuidados”.

Esto porque en gran medida, la interacción de los seres vivos con su hábitat es un pro-ceso caótico y complejo, en el cual intervie-

nen una enorme cantidad de factores no siempre cuantifi cables ni mucho menos re-producibles con exactitud y precisión.

La mínima alteración de un sólo factor pue-de cambiar totalmente las condiciones de existencia de la planta y, a pesar de todos esos “cuidados” (y que no recibía la planta silvestre cuando se encontraba en su hábitat natural), es posible que no “prenda”.

En la naturaleza existen “factores limitan-tes”, algunas veces “microelementos” que no siempre son fáciles de identifi car y que, a pesar de existir en una mínima cantidad, ejercen sobre el ecosistema una infl uencia determinante, y cuya ausencia o presencia decide en últimas la posibilidad de que cierta planta pueda crecer en ese lugar.

Esto también es válido para el caso de la re-lación entre las comunidades humanas y el territorio, en la cual los “factores limitantes” y los “microelementos” pueden no ser sola-mente materiales, sino también de carácter cultural, afectivo o simbólico.

O, por el contrario, es posible que sí “pren-da” la planta, y que en su nuevo hábitat ésta (y la comunidad) encuentre y genere condi-ciones más propicias para su crecimiento, de las que existían en su hábitat anterior.

Esto va a depender, en últimas, de las re-laciones que sea capaz de establecer la planta (o la gente) con su nuevo hábitat. La intervención y los “cuidados” externos van a contribuir sin duda alguna, a que esas rela-ciones sean favorables a la supervivencia y el crecimiento posterior, pero sin controlar totalmente el proceso de adaptación.

> el reto de construir un nuevo territorio y una nueva seguridad territorial


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Cuando por cualquier razón, una comunidad se ve obligada a cambiar de territorio, queda sometida a un proceso similar: debe recu-perar tanto la infraestructura perdida (casa, calles, escuela, iglesia, etc.) y su actividad productiva (o aprender una nueva forma de ganarse la vida), como reconstruir y re-construirse como territorio.

Esto es, establecer en su nuevo hábitat una serie de relaciones que le permitan sentirse parte del territorio al cual ha entrado (o pre-tende entrar) a formar parte, y que, a su vez, faculten al territorio para ofrecer seguridad territorial a sus nuevos habitantes.

Cuando una reubicación es “asistida” o “acompañada” (por no decir: dirigida) desde afuera, por un actor distinto de la misma co-munidad (como el Estado, la empresa priva-da o una organización no gubernamental), ese actor externo puede contribuir a gene-rar las condiciones que faciliten esa fusión de la comunidad con su nuevo territorio, pero por sí solo no podrá garantizar el “éxito” de la reubicación.

Éxito que, entre otras cosas, ¿cómo se mide? Esta refl exión nos coloca ante otro reto importante: ¿Cómo determinar si la planta ha prendido o no? ¿Si realmente la comunidad ha encontrado en su nuevo há-bitat una seguridad territorial igual o mayor? (Seguramente “igual” no, porque si ésta hu-biera existido, la comunidad no se hubiera visto forzada a abandonar su territorio origi-nal).

La clave para identifi car esos indicadores de éxito, está quizás en que quienes inter-vienen en el proceso, sepan formular y for-mularse las debidas preguntas, a partir de las cuales puedan determinar si como resul-tado de la reubicación, las comunidades, sus

ecosistemas y las relaciones entre ambos, avanzan hacia una mayor sostenibilidad o si, por el contrario, son más vulnerables. Por las razones antes expuestas, el reto de construir nuevo territorio y nueva seguridad territorial, no solamente incluye la genera-ción de procesos y condiciones que faciliten la apropiación material de ese nuevo terri-torio por parte de la gente, sino también su apropiación simbólica. Es decir, la capaci-dad de construir un “discurso” que le otorgue sentido o signifi cado al proceso y la comuni-dad, y que empodere a la gente como dueña y protagonista de su propio destino. Ese dis-curso cumple un papel de primer orden en el proceso de recuperación de la autoestima y, en general, de sanación de las heridas del trauma.

> las relaciones con las comunidades anfi trionas

Un factor crítico para la estabilidad, la segu-ridad y la “prosperidad” de una comunidad reubicada en ese nuevo territorio del cual está entrando a formar parte, es su relación con las comunidades que ya están pre-sentes en él y que, en consecuencia, han generado una estrecha relación de perte-nencia frente a su propio territorio.

Todos los seres vivos tenemos, en mayor o menor medida, un instinto territorial (que en el caso de los seres humanos constituye un rasgo cultural), en virtud del cual tende-mos a sentir que la presencia de individuos o grupos “desconocidos” en los territorios que consideramos “nuestros”, puede constituir una amenaza.

Esto es particularmente evidente si los nue-vos habitantes de “nuestro” territorio perte-necen a un grupo étnico o religioso distinto al nuestro, o a otro estrato socioeconómico,


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o si provienen de una determinada región frente a la cual puedan existir estereotipos que infundan temor o recelo.De alguna manera, por alguna razón que no vamos a intentar descifrar en este tex-to, las personas o grupos que se han visto obligados a abandonar su territorio, de una u otra manera cargan consigo -o les asignan desde afuera-, una especie de estigma, el de desplazados (en sentido peyorativo), que en muchas comunidades “anfi trionas” pue-de ser motivo de desconfi anza, exclusión y rechazo.

Una de las claves para que la comunidad reubicada pueda “prender” en el nuevo te-rritorio, es que no solamente se logre des-activar el rechazo por parte de la comunidad receptora, sino que, además, ésta última encuentre razones objetivas y subjetivas para saber y sentir que la llegada de la nue-va comunidad puede contribuir a mejorar su calidad de vida y su seguridad territorial. Es decir, que la presencia de esa nueva comu-nidad constituye una oportunidad y no una amenaza.

Después del terremoto que azotó a la región Caucana de Tierradentro en 1994, hubo necesidad de reubicar a cerca de 8 mil per-sonas, en su mayoría indígenas, por fuera de su territorio original (el terremoto desató más de 3 mil deslizamientos y destruyó 40 mil hectáreas de suelo, lo cual convirtió en inhabitable una porción muy importante del cañón del río Páez). En esa ocasión se es-tablecieron una serie de “Principios Orienta-dores” que, entre otras cosas, determinaron las siguientes precauciones:

► Para reubicar a las familias desplazadas por los efectos del sismo no se adqui-rirían predios solicitados previamente por comunidades vecinas a esos pre-

dios. Es decir, se evitaría que las comu-nidades reubicadas entraran a “compe-tir” por las tierras con las comunidades anfi trionas y que éstas vieran la llegada de las otras como un obstáculo a su as-piración de tener más y mejores tierras para su propio desarrollo y bienestar.

► Aunque la corporación estatal encarga-da de acompañar el proceso estaba le-galmente facultada para adquirir predios mediante expropiación sumaria por vía administrativa, en todos los casos se pre-fi rió negociar voluntariamente con los propietarios oferentes de esos predios, de manera que nadie se sintiera perjudi-cado ni sacado a la fuerza por la llegada de las comunidades desplazadas.

► En lo posible, la llegada de las comuni-dades reubicadas serviría para satisfa-cer necesidades sentidas de las comu-nidades anfi trionas o para realizar obras que contribuyeran a mejorar su calidad de vida. Por ejemplo: arreglo de una ca-rretera, construcción de un puente, am-pliación de un puesto de salud o de una escuela, etc.

► En general, se buscaba que los progra-mas en benefi cio de las comunidades afectadas por el sismo, incluyeran a las comunidades anfi trionas.

Así, poco a poco, y a pesar de que muchas veces existió una fuerte oposición a la llega-da de “los indios” por parte de las comunida-des anfi trionas, el proceso logró adelantarse sin sumar el confl icto entre comunidades a los traumatismos propios del desastre des-encadenado por el sismo y sus efectos co-laterales.


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> la tentación de regresar

“La tierra llama”, un dicho popular que resu-me las razones por las cuales, muchas ve-ces, las comunidades que han sido reubica-das, o parte de ellas, no solamente incurren en la tentación de regresar a sus territorios de origen, sino que de hecho, dejan su lugar de reubicación y vuelven a establecerse en las zonas de amenaza. Muy seguramente ello se debe a que en su nuevo hábitat las comunidades no han encontrado -o no han logrado construir- las condiciones de vida y, en general, la seguridad territorial con que objetiva y/o subjetivamente contaban en su territorio original.

Es muy posible que en el imaginario de las comunidades las amenazas de origen natu-ral, que desde el punto de vista de los téc-nicos constituyen motivos sufi cientes para dejar de vivir en un lugar, o no sean percibi-das como tales o, si lo son, ocupen un lugar mucho menor frente a otro tipo de amena-zas, tales como las derivadas de tener en el vecindario a unas comunidades hostiles, el no tener una fuente de subsistencia ga-rantizada o, simplemente, sentirse ajenas a ese lugar.

Ante la anomia o pérdida de los sentidos de signifi cado, pertenencia, propósito e identi-dad que genera la relación o la no-relación con el nuevo hábitat, se suele idealizar el hábitat anterior; desaparecen incluso los factores que antes se reconocían como in-convenientes y prima el impulso de volver.

No existen, por supuesto, fórmulas mágicas que impidan que la gente que ha tenido que salir de una zona de amenaza, quiera regre-sar a establecerse allí. En algunos casos basta con que luego de abandonar un lugar

(en el sentido material, pero –estrictamente hablando- no en el sentido afectivo) se pro-ceda a demoler la infraestructura necesaria para volverlo a habitar (casas, servicios, etc). Esta medida se complementa con la asignación de un nuevo estatus legal a ese territorio, ya sea como “campo santo”, zona de protección o de reserva, parque natural, etc.

La demolición de la infraestructura física que permite –o facilita- habitar una zona de ame-naza, así como el cerramiento y la vigilancia de la misma por parte de las autoridades, es particularmente efi caz para evitar que nue-vos pobladores, ajenos previamente al lugar, quieran aprovechar la salida de los poblado-res tradicionales y apoderarse de él.

Volviendo a la relación entre las comuni-dades y sus territorios originarios, a veces ayuda que, luego de declarado el nuevo estatus jurídico y administrativo de la zona evacuada, los antiguos habitantes del lugar mantengan una relación afectiva e incluso económica con el lugar, siempre y cuando no lo vuelvan a habitar. Por ejemplo, si una zona de amenaza es evacuada y declarada parque nacional natural, es importante que sus antiguos habitantes tengan la oportuni-dad de jugar un papel en su administración y protección; o que, desde su nuevo hábitat, la comunidad pueda “acompañar a sanar la tierra”.

Esto cuando, como sucedió en el mencio-nado terremoto de Tierradentro en 1994, las más afectadas sean comunidades indíge-nas con estrechos vínculos de pertenencia e identidad con el territorio. La gente se niega a “abandonar” el territorio, porque consiente o inconscientemente, este verbo se entiende según la acepción equivalente a “desam-


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parar”. El ser querido que es el territorio puede desocuparse físicamente, pero no se acepta la ruptura del vínculo afectivo-espiritual.

En cualquier caso, si de todas maneras re-sulta inevitable que las comunidades reubi-cadas vuelvan a ocupar algunas zonas de amenaza, previamente evacuadas, es muy importante afi nar sistemas de alerta tem-prana que le avisen a la gente cuándo debe evacuar, y que esos sistemas se comple-menten con todas las medidas de organiza-ción social y gobernabilidad adoptadas.

Para concluir, digamos que a pesar de que los procesos de reubicación son complejos, traumáticos y costosos (tanto para el Estado como para la comunidad), por lo cual sola-mente debería acudirse a ellos como última opción, también es necesario reconocer (o por lo menos suponer) que existen ejemplos de reubicaciones exitosas, que han librado a la comunidad de nuevos desastres y les han permitido incrementar su calidad de vida

y seguridad territorial, al tiempo que han fa-cilitado que los territorios originales recupe-ren el uso para el cual tienen verdadera vo-cación. Valga decir, para su reconocimiento como espacios que pertenecen de manera exclusiva a la naturaleza a fi n de que se ex-presen sus dinámicas con absoluta libertad (zonas de alta amenaza sísmica, zonas de inundación, zonas de deslizamiento, zonas de amenaza volcánica alta, etc.).Lamentablemente, no existen muchas eva-luaciones disponibles sobre los efectos al largo plazo de esos procesos de reubica-ción. Si existen “lecturas” de esos procesos (que vayan más allá de los meros informes ofi ciales “de ejecución” elaborados por las instituciones públicas o las organizaciones no gubernamentales que han dirigido esos procesos), solamente cubren períodos cor-tos posteriores al momento de la reubica-ción, pero no avanzan más allá. El proceso de difusión de la Acción sin Daño en el país podría incluir la realización de estudios que permitieran solucionar esa carencia en el país.

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Acción sin daño en los procesos de reasentamiento o reubicación

No existen fórmulas mágicas mediante las cuales pueda garantizarse el “éxi-to” de un proceso de reubicación, entendiendo por “éxito” el hecho de que ese proceso realmente le permita a la comunidad sujeto de la reubicación, contar con una mayor seguridad territorial. Como mencionamos en otra par-te, estamos hablando de la capacidad del territorio para ofrecerle a sus habi-tantes humanos las condiciones de “estabilidad” necesarias a fi n de avanzar de manera efectiva en el aprovechamiento integral de sus capacidades; y a los ecosistemas, las condiciones de “estabilidad” necesarias para conservar su integridad y biodiversidad pararon el fi n de que puedan existir y evolu-cionar de acuerdo con su propia naturaleza. La seguridad territorial también busca evitar que las dinámicas de las comunidades se conviertan en ame-nazas contra los ecosistemas, y viceversa.A lo largo de este texto, y particularmente bajo el subtítulo: “El reto de cons-truir un nuevo territorio y una nueva seguridad territorial”, hemos explorado varias de las precauciones a través de las cuales se materializa la Acción sin Daño en estos procesos.

Entre otros:1. Acudir a las reubicaciones como última alternativa, cuando no existan otras posibilidades para reducir y controlar efectivamente las condiciones de riesgo.

2. Reconocer el carácter de “sujetos activos” y protagonistas decisorios que deben tener las comunidades que se embarcan en el proceso. Esto incluye la participación real y de las generaciones más jóvenes en el proceso.

3. Entender la integralidad del proceso, lo cual se expresa tanto en la com-plejidad de los traumas que el proceso conlleva, como en la integralidad de las estrategias diseñadas y aplicadas para enfrentar esos traumas. No se trata solamente de construir nuevas casas y otras infraestructuras, y de tras-ladar a ellas a la gente, ni basta con ofrecer nuevas alternativas laborales. Deben tenerse en cuenta las dimensiones simbólicas y afectivas del territorio y crearse condiciones que le permitan a la comunidad construir un discurso que justifi que la reubicación, así como apropiarse simbólica y afectivamente del nuevo territorio (al tiempo se “resuelven” sus relaciones subjetivas con el territorio que dejan).


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4. Tener en cuenta que el territorio (ecosistemas + comunidades) a donde se trasladan no es un escenario inerte, sino un ser vivo con el cual es necesario establecer múltiples concertaciones.

5. No caer en la trampa -ni permitir que la comunidad caiga en ella- de pensar que los problemas que surgen de una reubicación pueden resolverse sola-mente con recursos económicos. Éstos son indispensables en la cantidad y la oportunidad que sean necesarias, pero si se transfi eren e invierten dentro de procesos y con principios y objetivos claros y concretos. De lo contrario, contribuyen a agravar los problemas en lugar de solucionarlos.

6. Concertar el proceso con las comunidades anfi trionas y buscar que en lo posible, la llegada de las comunidades reubicadas constituya para ellas una ventaja comparativa (por ejemplo, mediante la solución de problemas que tenían los anfi triones desde antes, o su acceso a nuevas oportunidades económicas, educativas, etc.).

7. Adoptar –preferiblemente de manera concertada con las comunidades sujeto del proceso- principios orientadores e indicadores de avance y logro que permitan evaluar de manera permanente hacia dónde va el proceso, con el objeto de realizar los correctivos necesarios. Para este efecto pueden resultar útiles la Convención de Derechos de la Infancia, los Objetivos de Desarrollo del Milenio, el listado de “Derechos de personas y comunidades afectadas o susceptibles de ser afectadas por desastres” (Ver aparte más adelante: El Enfoque de Derechos)

> Argumentos en que se basa la postura crítica frente al “ciclo de los desastres”

A partir de las refl exiones realizadas en los puntos anteriores, resulta evidente que, efectivamente, existen unas etapas o fases más o menos reconocibles y caracteriza-bles antes, durante y después de ocurrido el evento (o que, como en el caso de las se-quías, agudizan los síntomas del proceso) que desencadena un desastre.

¿En qué radica entonces, la postura crítica frente al llamado “ciclo de los desastres”?

Fundamentalmente en dos argumentos:

1. Esas fases no se desenvuelven en tiem-pos precisos, como lo pretenden algu-nas agencias fi nanciadoras y otros ac-tores, que, por ejemplo, establecen que la etapa de emergencia solamente se extiende durante una cantidad determi-nada de días (i.e. 30 días) con poste-


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rioridad a la ocurrencia del evento des-encadenante. A partir de allí, obligan a las instituciones u organizaciones que trabajan o acompañan a la región afec-tada –y de paso a las comunidades- a acomodar la realidad a los manuales de sus agencias, como pre-requisito para acceder a los recursos o al apoyo.

Cada desastre es particular y único y sus características determinan la dura-ción y las características de cada fase (e incluso, si en la práctica se dan o no esas fases y en qué orden).

2. No todos los actores y sectores acceden y salen de cada una de esas fases al mismo tiempo, e incluso, un mismo ac-

Un ejemplo de “Acción con Daño”

La postura de forzar la realidad para que se acomode a las exigencias bu-rocráticas de las instituciones ofi ciales, las agencias fi nanciadoras o las ins-tituciones no gubernamentales, es un claro ejemplo de “Acción con Daño”.

En el caso de los gobiernos y las agencias fi nanciadoras, es común obligar a quienes tienen en sus manos la ejecución de un presupuesto, a que gas-ten la plata dentro de plazos determinados, sin tener en cuenta que muchas veces no existen las condiciones adecuadas para hacerlo (y en el mejor de los casos, se desperdicie la plata y en el peor, se violen los ritmos y se rom-pan procesos participativos de construcción lenta, de los cuales depende la futura sostenibilidad del territorio).

tor social puede encontrarse en varias fases distintas de manera simultánea. Así por ejemplo, mientras el propietario de la maquinaria necesaria para la remo-ción de escombros puede entrar (legíti-mamente) en la fase de “desarrollo” y de oportunidad, inmediatamente después de ocurrido el evento desencadenante, otros actores y sectores pueden perma-necer en la fase de emergencia varios meses o incluso años después de ocurri-do el mismo evento. O una familia pue-de haber obtenido la reconstrucción de su casa o haber accedido a una nueva casa, pero permanecer en emergencia por carencia de ingresos, porque nunca logró recuperar su actividad económica ni defi nir una nueva.

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3.5. El enfoque de derechos28

El enfoque de derechos, que no solamente tiene sentido como postura fi losófi ca, sino especialmente como herramienta práctica, se basa en los siguientes principios:

1. la prioridad es el ser humano. Este principio lo interpretamos de manera no an-tropocéntrica ni excluyente de otras formas de vida (incluyendo al ambiente en su con-dición de sistema vivo), sino partiendo del ser humano concreto, que solamente existe en estrecha interacción con el territorio del cual forma parte (de manera temporal o per-manente), y cuya calidad de vida depende de la integridad y la diversidad de los eco-sistemas, que también forman parte de ese territorio.

2. los derechos son universales es decir, son inherentes a la condición de ser huma-no.

3. los derechos son indivisibles e inter-dependientes, lo cual es coherente y re-sonante con el concepto de seguridad te-rritorial, que muestra cómo cada una de las dimensiones de esa seguridad está estre-chamente vinculada a las demás y sólo logra su plena efi cacia en la medida en que esté conectada con las demás mediante vínculos fuertes y efi caces.

4. los derechos son irrenunciables, lo cual quiere decir que si los derechos son in-

herentes a la condición humana, la renuncia forzosa o voluntaria de cualquiera de ellos se traduce en una afectación negativa sobre esa condición humana.

5. los derechos son exigibles, es decir, que el sujeto de los mismos debe estar en capacidad de reclamar efi cazmente que esos derechos le sean reconocidos y respe-tados.

El reconocimiento de que la gestión del ries-go no solamente constituye un derecho en sí mismo, sino además, el pre-requisito para que los demás derechos sean exigibles, nace de la convicción de que los desastres y los riegos que conducen a ellos, no son un castigo de Dios ni una decisión o un hecho de la naturaleza, sino construcciones socia-les. En consecuencia, los seres humanos que habitamos en un territorio determinado, tenemos derecho a que el Estado y otros ac-tores sociales, actúen en función de eliminar o por lo menos, reducir o evitar la creación de los factores que confi guran esos riesgos. Gráfi ca 12. Página siguiente

El carácter práctico del enfoque de dere-chos para abordar la gestión del riesgo (y una aplicación de la gestión del riesgo frente a procesos de mediano y largo plazo, que es la adaptación al cambio climático), radica en que los distintos actores sociales se con-vierten en sujetos activos de ese derecho y, como tales, pueden y deben proceder a reclamarlo, así como comprometerse a cum-plir los deberes correlativos al mismo.

28. Agradecimientos especiales a Olga Isabel Isaza de UNICEF Colombia, por las luces que me aportó para desarrollar la pri-mera parte de este capítulo.


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Gráfica 12. Enfoque de Derechos para abordar la gestión del riesgo

DERECHOS FUNDAMENTALES

DERECHO A LA PROTECCION POR

PARTE DEL ESTADO

PROTECCION ESPECIAL A LOS MAS VULNERABLES

Derechos personas y comunidades afectadas o

susceptibles de ser afectadas por desastres

Derecho a la vida y sus derivados

Derechos a un ambiente sano

Derechos al agua y una gestión hídrica integral y adecuada

Derechos económicos, sociales y culturales (DESC)

Derechos adicionales consagrados a favor de la mujer, la infancia, y sectores étnicos y sociales

vulnerables

Derecho a la gestión del riesgo y la adaptación al cambio climático

• Un derecho en si mismo

• Un requisito para que los demás derechos sean efectivos

Fuente: G. Wilches- Chaux.

El artículo 388 de la nueva Constitución Nacional ecuatoriana, dio un paso importante al consagrar que: “El Estado garantizará el derecho de las per-sonas, las colectividades y la naturaleza a la protección frente a los efec-tos negativos de los desastres de origen natural o antrópico, mediante la prevención ante el riesgo, la mitigación de desastres, la recuperación y el mejoramiento de las condiciones sociales, económicas y ambientales, con el objetivo de minimizar la condición de vulnerabilidad”. El artículo 10 de la misma Constitución determina que la Naturaleza será sujeto de derechos.


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3.6. Reflexiones finalesEl ejercicio de la gestión del riesgo con en-foque de “Acción sin Daño” (¿Cómo podría ejercerse de manera correcta con otro enfo-que?), exige el desarrollo por parte de quie-nes intervienen en condición de actores ex-ternos, de tres valores fundamentales, que a su vez deben traducirse en habilidades, aptitudes y actitudes:

► SeNSIBlIDAD para reconocer y com-prender, o al menos intentar compren-der, las sutilezas de los procesos con los cuales se toma contacto, al igual que las particularidades y los intereses de sus protagonistas.

► DelICADeZA para interactuar con esos procesos y protagonistas, a partir del re-conocimiento de que quienes “aterrizan” en un territorio ajeno, no llegan a unas páginas en blanco, sino a un párrafo puntual de un libro que viene escribién-dose desde hace varias generaciones y continuará escribiéndose en las genera-ciones posteriores.

► ReSPetO para entender que nuestra interpretación, la de quienes llegamos desde afuera, es apenas una de las po-sibles lecturas de la realidad en general o la situación particular que motiva nues-tra presencia, y que existen otras visio-nes igualmente válidas, o incluso más válidas que la nuestra. Respeto también para actuar en consecuencia.

Y por supuesto:

AMOR PROPIO, para ser capaces de cre-cer humanamente y reforzar nuestra propia identidad, en la medida que contribuimos al crecimiento humano y el fortalecimiento de la identidad particular de los demás.

AMOR PROPIO para entender el reconoci-miento y la valoración de las diferencias de las otras personas con las cuales estable-cemos contacto y la aceptación de que en muchas situaciones y momentos, pueden poseer más capacidades, mejores argumen-tos y razones que nosotros, lo cual no nos debilita sino que nos fortalece como perso-nas y actores sociales.

Mi propio crecimiento humano es un indicador del crecimiento humano de aquellos con los cuales interactúo.No entenderlo es “actuar con daño” en contra de los demás y de nosotros mismos.

Foto:

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IUPC


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Bibliografía citada y de referencia:Acta fi nal de la Conferencia Internacional de Derechos Humanos, Teherán, 22 de abril a 13 de mayo de 1968, Naciones Unidas, New York, 1968, respecto de los derechos humanos en los confl ictos armados. Resolución XXIII adoptada por la Conferencia Internacional de Derechos Humanos. Consultada en http://www.acnur.org/ biblioteca/pdf/1290.pdf

Alma Magazine. Consultado en Abril de 2006 en http://www.almamagazine.com/nota.cfm/n.575.t.mardi-gras- mejor-reir-que-llorar.htm

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Borradori, Giovanna. La fl osofía en una época de terror: Diálogos con J. Habermas y J. Derridá. Madrid: Editorial Taurus, 2003.

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Lavell, Allan. Degradación ambiental, riesgo y desastre urbano. Problemas y conceptos: hacia la defi nición de una agenda de investigación [documento en línea]. Consultado en http://www.desenredando.org/public/libros/1996/cer/old/html/8cap2.htm#Riesgo

Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los confl ictos armados sin carácter internacional (Proto-colo II). Consultado en http://www.icrc.org/icrcspa.nsf/22615d8045206c9b41256559002f7de4/847e60eb673a8a36412565d7003c99a5?OpenDocument#5

Wilches-Chaux, Gustavo. Nuestro Compromiso Político con el Cosmos. Popayán – Bogotá: Corporación “Viva la Ciuadanía”, 1998.

Wilches-Chaux, Gustavo. La gestión del riesgo en escenarios de confl icto armado. Bogotá : PNUD – DGPAD, 2003.

Wilches-Chaux, Gustavo. Cuy-dados Intensivos. Bogotá: Publicación ENDA América Latina, 2004.

Wilches-Chaux, G. La gestión del riesgo y la prevención de desastres en escenarios de interculturalidad. Aportes y pretextos para múltiples conversaciones. Bogotá: FLA-CSO – AECI, 2008. (En publicación).

Wilches-Chaux, Gustavo. La gestión del riesgo hoy: del deber de la esperanza a la obligación del milagro. Bogotá – Panamá: Discurso Provention, 2008.

Wilches-Chaux, Gustavo. La reducción de la pobreza como estrategia para la adap-tación al cambio climático y la adaptación al cambio climático como estrategia para la reducción de la pobreza. Documento PNUD. Bogotá, 2009. (En proceso).


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ANEXO 1DERECHOS DE PERSONAS Y COMUNIDADES AFECTADAS

O SUSCEPTIBLES DE SER AFECTADAS POR DESASTRES

A continuación presentamos una propuesta que desde hace más de una década viene impul-sando el autor de este módulo1. Uno de sus principales propósitos es servir de guía de acción para quienes interactúan con grupos humanos en condiciones de riesgo y, en consecuencia, se propone como “brújula” para ejercer la gestión del riesgo bajo los postulados de la “Acción sin Daño”.

Este listado de derechos ha servido también como conjunto de indicadores para determinar si un proceso avanza hacia la sostenibilidad de la comunidad o si por el contrario, se encamina hacia una mayor vulnerabilidad. Es decir, para “leer” si el proceso genera condiciones hacia el ejercicio de estos derechos o si difi culta su cumplimiento.

Todos los seres vivos, incluyendo las comunidades humanas y sus ecosistemas, poseen “mecanismos de superación” que les permiten transformarse creativamente como resultado de las crisis. La Corporación NASA KIWE entiende su propia función y la de los distintos actores externos que intervienen o intervendrán en la zona de desastre, como el papel que cumplen las medicinas biológicas sobre los organismos afectados por alguna dolencia: no sustituyen el sistema inmunológico que le permite al organismo enfermo asumir el protagonismo de su proceso curativo, sino que lo fortalecen a través de estímulos de energía que el mismo organismo se encarga de procesar según sus propias carencias y necesidades. Esos estímulos de energía, representados en este caso por los aportes económicos, metodológicos o técnicos que realicen en la zona los actores externos, deben reconocer en las distintas expresiones de la cultura de las comunidades locales, la columna vertebral de su sistema inmunológico y de sus posibilidades creativas.

De los “Principios Orientadores” de la Corporación NASA KIWE (1994)

> Introducción

La presente propuesta se formuló y sigue impulsándose con el ánimo de motivar un debate sobre los derechos de las personas y las comunidades afectadas o susceptibles de ser afecta-das por desastres, ya sean desencadenados por fenómenos de origen natural, antrópicos (de origen humano) o socio-naturales (aquellos expresados a través de cambios en la naturaleza, pero cuyo origen está en la actividad humana).

Está fundamentada en la concepción según la cual, los desastres en sí no son “naturales” ni “actos de Dios”, sino el producto de la convergencia entre unos fenómenos propios de las dinámicas de la naturaleza o la sociedad humana (que se convierten en amenazas), y unos factores de vulnerabilidad que impiden que una comunidad esté en capacidad de adaptarse

1. Gustavo Wilches-Chaux. La propuesta se encuentra en varias páginas de Internet, entre otras: http://www.col.ops-oms.org/desastres/docs/quindiovive/3derechos.htm


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sin traumatismos a la ocurrencia de esos fenómenos, o que bloquean o reducen la capacidad humana para recuperarse de los efectos nocivos de los mismos.

También parte de la base de que los desastres no constituyen hechos súbitos y aislados de la vida “normal” de la comunidad, sino que es necesario entenderlos en el contexto de los proce-sos y en virtud de los cuales, la comunidad afectada entra en interacción con los ecosistemas que ocupa o sobre los cuales interviene. Los desastres son también procesos enraizados en el pasado, cuyos efectos positivos o negativos, se proyectan hacia el futuro y alteran el curso de la vida de una comunidad.

La propuesta se edifi ca también sobre las base de que las personas y las comunidades afec-tadas por un desastre, no se convierten de manera automática e inevitable en “víctimas impo-tentes”, sino que tanto ellas como los ecosistemas, poseen “mecanismos de superación” que no solamente les permiten recuperarse de los efectos del desastre, sino rediseñar el curso de la comunidad en función de aproximarse a la sostenibilidad. En consecuencia, los derechos de las personas y las comunidades afectadas por desastres, pueden resumirse en el derecho a que toda actividad posterior al fenómeno que lo desencadenó, se realice en función de ac-tivar y fortalecer esos “mecanismos de superación”.

Así como algunos de los derechos aquí recopilados aparecen y se reconocen al menos teóri-camente, como obvios, existen otros temas que todavía merecen y requieren mayor debate, como por ejemplo el derecho que les asiste a personas y comunidades de negarse a evacuar una zona declarada por las autoridades como de amenaza inminente y alto riesgo, y las con-secuencias que el ejercicio de ese derecho acarrea en términos de responsabilidad tanto para las autoridades como para los líderes y miembros de las comunidades afectadas. ¿Debe re-conocerse el derecho de una comunidad a negarse a una evacuación forzada, cuando existen de por medio amenazas inminentes y condiciones de alto riesgo, y cuando ha mediado infor-mación sufi ciente para que la comunidad pueda evaluar las consecuencias de su negativa? De no reconocerse ese derecho, ¿existe para las autoridades el derecho y el deber de forzar una evacuación en las circunstancias descritas? ¿Cómo se hace compatible este derecho con el interés colectivo que se concreta y expresa en los planes de ordenamiento territorial, y que son una herramienta para hacer efectivo el derecho de las comunidades a la prevención de desastres?

Por último, hay que señalar que en este listado tentativo no se incluye el derecho que les asis-te a las personas y las comunidades afectadas por un desastre, para exigir una indemnización económica cuando se demuestra objetivamente que el desastre se ha producido por culpa o negligencia del Estado u otros actores, por considerar que sobre ese derecho existe todo un cuerpo de teoría jurídica y jurisprudencia, alrededor de temas como la “responsabilidad civil extracontractual”. Los derechos aquí invocados hacen más referencia a la manera de abordar el desastre tanto el Estado como las comunidades afectadas y todos aquellos actores exter-nos que intervienen en una u otra forma, en un escenario de crisis.


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Otro campo por explorar, es el de los deberes correlativos a estos derechos, es decir, las res-ponsabilidades que deben asumir los distintos actores sociales e institucionales en caso de reconocerse efectivamente la existencia de los derechos propuestos.

> los derechos

1. Derecho a la protección del estadoLas personas y las comunidades afectadas por desastres tienen derecho a que el Estado, directamente o a través de los organismos de socorro nacionales e internacionales u otras ins-tituciones con fi nes similares, les otorguen sin distingo de ninguna especie, la protección re-querida mientras recuperan las condiciones para satisfacer por sus propios medios, las nece-sidades esenciales. Dicha protección se concreta con el suministro de albergue, alimentación, vestido, atención médica y sicológica, y recreación y seguridad para sí mismos y sus bienes (incluyendo los bienes colectivos que forman parte del patrimonio cultural de la comunidad). Todo lo anterior, teniendo en cuenta las particularidades culturales de cada comunidad afec-tada. Esto incluye el derecho a la evacuación oportuna y concertada de zonas de amenaza inminente y alto riesgo cuando las circunstancias así lo ameriten, así como la reubicación con-certada, temporal o permanente, en zonas libres de amenaza o donde ésta sea manejable.

Un dilema ético

¿Las personas y las comunidades en situación de riesgo tienen el derecho a no ser evacuadas en contra de su voluntad, a pesar de poseer toda la infor-mación necesaria sobre los posibles riesgos de permanecer en dicha zona?

En abstracto uno pensaría que sí, que la gente es libre de correr riesgos, siempre y cuando se le hayan ofrecido alternativas realistas y adecuadas para no tener que correrlos. Sin embargo, en la práctica, la respuesta no es tan sencilla.

En primer lugar, la decisión de no reubicarse normalmente es tomada por la persona cabeza de familia, muchas veces un hombre que no consulta esa decisión con su cónyuge y menos con los otros integrantes del grupo familiar (miembros en la infancia, adolescencia, tercera edad). Debido a eso, los intereses, las percepciones, los temores o las fobias del jefe de fami-lia ponen en peligro a todo el grupo, sin tener en cuenta los intereses y derechos de los demás.

En segundo lugar, la decisión de una persona o un grupo de mantenerse en condiciones de riesgo, puede poner en peligro a otros integrantes de la comunidad. En varios lugares se ha dado el caso de que una familia, cuya cabeza ha decidido autónomamente no evacuar una zona de alto riesgo, es afectada, por ejemplo, por un deslizamiento que sepulta su casa. Durante el proceso de “rescate” de las personas afectadas se han producido nuevos desli-zamientos, que les han causado la muerte a integrantes de organismos de socorro y a otras personas de la comunidad que participaban de la operación.


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En tercer lugar, muchas veces las reubicaciones responden a planes de ordena miento territo-rial que determinan que algunos lugares del territorio deben ser liberados de presencia huma-na con el objeto de dedicarse a los fi nes para los cuales los tiene reservados la naturaleza y dejar de constituirse en zonas de riesgo. Al menos teóricamente, los planes de ordenamiento territorial son decisiones colectivas, producto de la concertación entre distintos actores institu-cionales y sociales, y entre éstos y los ecosistemas. Una decisión de una persona o una fami-lia no puede ir en contra de una decisión colectiva, menos aún si está poniéndose en peligro la seguridad integral del territorio y sus habitantes.

Lamentablemente, hay muchos casos de comunidades de bajos ingresos que son obligadas a reubicarse por estar en una zona de alto riesgo, pero luego esa misma zona es ocupada por centros comerciales o urbanizaciones de un estrato socioeconómico más alto. Estos antece-dentes le hacen perder credibilidad a los procesos y constituyen atracos a la fé pública y la verdadera gestión integral del riesgo.

2. Derecho a la información

Las personas y las comunidades afectadas por desastres tienen derecho a conocer de mane-ra adecuada, oportuna, clara, precisa y veraz, la información disponible sobre aspectos tales como:

a. Los fenómenos que desencadenaron la situación de desastre, su naturaleza, sus conse-cuencias actuales y potenciales, etc.

b. Su propia situación de vulnerabilidad frente a dichos fenómenos y los riesgos que de la misma puedan derivarse.

c. Información necesaria para que las comunidades y sus líderes tomen de manera concer-tada con las autoridades, la decisión de ser evacuados de una zona de amenaza inminen-te y alto riesgo, o de permanecer bajo su responsabilidad en dicha zona, en contra de las advertencias e instrucciones de las autoridades.

d. Los planes de prevención, contingencia, emergencia, recuperación y reconstrucción exis-tentes; los recursos disponibles o previstos para llevarlos a cabo; los mecanismos de administración y control de los mismos, etc.

El derecho a la información incluye el derecho a que las percepciones, interpretaciones y puntos de vista de los distintos actores sociales sean tenidos en cuenta como elementos para construir una visión compartida del desastre y la situación de la comunidad dentro de él, mediante los llamados “diálogos de saberes”, “diálogos de ignorancias” y “diálogos de imagi-narios”.


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En general, la comunidad tiene derecho a conocer a través de la educación formal y no formal (desde el nivel preescolar hasta la educación superior), la formación profesional y la informa-ción pública, la realidad ambiental y la dinámica natural de la región que ocupa, así como los riesgos surgidos de la interacción humana con dicha realidad.

3. Derecho a la participación

Las personas y las comunidades afectadas por desastres tienen derecho a una participación directa, activa, decisoria y efi caz en todas las etapas del proceso, desde las previas a la ocu-rrencia del evento desencadenante (cuando haya lugar a ello, como en el caso de las alertas previas a huracanes o erupciones volcánicas), hasta las etapas de emergencia, recuperación, reconstrucción y posterior desarrollo de la región afectada y sus habitantes.

El derecho a la participación incluye el derecho de la comunidad a elegir sus propios voceros, delegados o representantes ante las distintas instancias y con injerencia en los procesos que surjan como consecuencia del desastre, sin que su nombramiento o actuación supla y agote por sí misma el derecho de las comunidades a la participación.

4. Derecho a la integralidad de los procesos

Las personas y las comunidades afectadas por desastres tienen derecho a que los procesos tendientes a su recuperación, reconstrucción y posterior desarrollo, sean concebidos con ca-rácter integral y sentido humano, social, económico, ambiental y cultural. También, a que no se centren en la mera reconstrucción de la infraestructura física. Lo anterior, implica el dere-cho a que la recuperación y el fortalecimiento del tejido social de las comunidades afectadas, y su capacidad de gestión y autogestión, se consideren como prioridades de los procesos, con miras a la sostenibilidad global de las comunidades que los protagonizan. Asimismo, comprende el derecho a la protección y la recuperación del patrimonio cultural, tangible e in-tangible, en sus diferentes expresiones, lo cual le otorga a la comunidad sentido de identidad, pertenencia, propósito colectivo y continuidad en medio de la crisis.

5. Derecho a la diversidad

Las personas y las comunidades afectadas por desastres tienen derecho a que se respeten las particularidades culturales de cada actor y sector social en las distintas etapas y expresio-nes de los procesos surgidos como consecuencia del desastre, lo cual incluye la necesidad de tener en cuenta las necesidades específi cas de los sectores más vulnerables de la comunidad (niños, ancianos, enfermos, discapacitados, etc.)

Lo anterior comprende el derecho a que las ayudas externas se realicen teniendo en cuenta las necesidades y las particularidades de los receptores o benefi ciarios de las mismas, más que las necesidades de los donantes; y el derecho a que toda ayuda se realice como un in-sumo para el proceso hacia la autogestión de las comunidades, y no como un auxilio a dam-nifi cados impotentes.


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6. Derecho a la perspectiva de género

Las personas y las comunidades afectadas por desastres tienen derecho a que en las dis-tintas etapas y expresiones de los procesos, se garantice la participación decisoria de las mujeres, de manera tal que sus puntos de vista, propuestas, necesidades, aspiraciones y potencial, sean tenidos en cuenta en la dirección, planeación, ejecución, control y evaluación de dichos procesos.

7. Derecho a la autogestión

Las personas y las comunidades afectadas por desastres tienen derecho a que en las distin-tas etapas y expresiones de los procesos, se respete y fortalezca la capacidad de decisión, gestión y autogestión de los distintos actores locales, tanto gubernamentales como no guber-namentales.

Lo anterior incluye el principio que un nivel superior de jerarquía solamente deberá tomar decisiones o ejecutar acciones que sobrepasen la capacidad de decisión o ejecución del nivel jerárquico inmediatamente inferior. Por ejemplo, las decisiones que deben y pueden ser toma-das por un alcalde municipal, no deberán ser tomadas por el gobernador del departamento, ni las que le corresponden al gobernador deberán ser tomadas por el nivel nacional.

8. Derecho de prioridad

Las personas y las comunidades afectadas por desastres tienen derecho a que las acciones y los procesos tendientes a restituir su autonomía y capacidad de gestión, perdidas o reducidas como consecuencia del desastre, sean atendidos con carácter prioritario frente a los intereses y los objetivos de sectores políticos, o de sectores económicos o sociales no afectados, así pertenezcan a la misma región.

9. Derecho a la continuidad de los procesos

Las personas y las comunidades afectadas por desastres tienen derecho a la continuidad de los procesos tendientes a su recuperación y reconstrucción, y a la asignación de los recursos necesarios para adelantarlos, por encima de la duración de los periodos de las autoridades locales, regionales o nacionales, lo cual signifi ca que dichos procesos deben tener carácter de programas de Estado y no de gobierno.

10. Derechos frente a los medios de comunicación

Las personas y las comunidades afectadas por desastres tienen derecho a que los medios de comunicación respeten su intimidad y no los conviertan en motivo y oportunidad para el sen-sacionalismo; a que los medios cumplan el papel de facilitadores de los procesos de comu-nicación entre las comunidades afectadas y las autoridades o actores y sectores sociales de


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distinto nivel que intervienen o vayan a intervenir en los procesos. Asimismo, tienen derecho a que la información transmitida contribuya a comprender de manera veraz, objetiva y racional las causas y los procesos que condujeron al desastre, y a descubrir y fortalecer el potencial de recuperación y gestión existente en las mismas comunidades, en lugar de consolidar el estereotipo según el cual los afectados por un desastre son entes incapaces de retomar el control de su propio destino.

11. Derecho a la participación de la naturaleza

Las personas y las comunidades afectadas por desastres, al igual que los ecosistemas con los cuales éstas interactúan, tienen derecho a que la voz de la naturaleza sea escuchada en la toma de las decisiones que determinarán el rumbo de los procesos de recuperación, reconstrucción y desarrollo, de manera tal que éstos avancen hacia la construcción de unas relaciones sostenibles entre las comunidades y su entorno.

12. Derecho a la gestión del riesgo Las personas y las comunidades afectadas por desastres, al igual que los ecosistemas con los cuales éstas interactúan, tienen derecho a que en los procesos, planes y programas tendientes a su recuperación, reconstrucción y desarrollo, se incorpore el concepto de ges-tión del riesgo de desastre en sus distintas modalidades (correctiva, prospectiva, reactiva), a través del cual se busca el manejo adecuado de las amenazas y la mitigación de los factores de vulnerabilidad. Lo anterior, para que ni la dinámica de la naturaleza se convierta en un desastre para las comunidades, ni la dinámica de éstas en un desastre para los ecosistemas.

En general, la comunidad tiene derecho a que dentro de la institucionalidad del país exista y opere un sistema técnico, estable, efi caz y dotado de recursos para la gestión de los ries-gos, con miras a contribuir a la sostenibilidad global del desarrollo, reducir la probabilidad de ocurrencia de nuevos desastres, y mejorar los niveles de preparación de los actores guberna-mentales y sociales en caso que éstos ocurran.


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ANEXO 2 LA GESTIÓN DEL RIESGO EN ESCENARIOS

DE INTERCULTURALIDAD1

1. Fragmentos de Gustavo Wilches-Chaux, La gestión del riesgo y la prevención de desastres en escenarios de interculturalidad. Aportes y pretextos para múltiples conversaciones. Bogotá: FLACSO – AECI, 2008, En publicación.

La confl uencia del cambio climático con la crisis alimentaria y la crisis fi nanciera global (y sus correspondientes repercusiones a nivel nacional), está obligando a la humanidad a repensar-se a sí misma y con respecto a las dinámicas del mundo natural, lo cual implica, entre otras cosas, la necesidad de repensar el concepto de desarrollo. En general, podemos hablar de una crisis de paradigmas con repercusiones tangibles y dramáticas a nivel planetario, por-que -como decíamos en la introducción-, la naturaleza ha dejado de ser una espectadora al margen de las veleidades humanas y ha tomado la decisión de intervenir activamente en el debate. Estamos hablando de una crisis de saberes, que a su vez nos impone la obligación de la humildad.

La magnitud de la crisis actual y lo que se sabe que puede acarrear en las décadas por venir, no puede enfrentarse desde una sola forma de conocimiento ni una sola manera de mirar el mundo. De allí que hoy más que nunca, sea necesario acudir a los diálogos de saberes, que en el fondo son diálogos entre cosmovisiones y procesos históricos.

> los diálogos de saberes y los diálogos de ignorancias

Como el conocimiento es poder, muchas veces alguna institución o alguna persona que po-see más conocimientos sobre algún tema que los demás con quienes se relaciona, pretende convertir esa ventaja, expresa o disimuladamente, en un factor de ventaja indebida; de domi-nación.

Esto se ve comúnmente en las relaciones entre algunos profesionales y los legos (“Lego: Falto de letras o noticias”, según el diccionario). O entre algunos académicos, científi cos y técnicos, que se consideran superiores al resto de los mortales, sin acordarse de que todos, aun los que saben muchas cosas en algún campo específi co de la cultura humana, son total-mente ignorantes en otras áreas de la experiencia o del saber.

Pero muchas veces, ese error se ve también en las comunidades y en algunos de sus líderes, que creen que se las saben todas y desprecian cualquier conocimiento que pueda provenir de los demás.

Un científi co, con muchas especializaciones y diplomas, puede ser un analfabeto completo en una selva, un páramo o un manglar, donde el indígena, el campesino, la recolectora de conchas o el pescador artesanal, conocen y se relacionan sabiamente con el lugar.


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Y estos sabedores tradicionales pueden ser totalmente analfabetos si salen de su territorio y se ven enfrentados a los retos de la gran ciudad.

Pero más aún, todos los conocimientos del científi co de academia y los conocimientos del sa-bedor tradicional, no son sufi cientes por sí solos para conocer y entender de manera completa la realidad de su propio territorio o del campo específi co de su especialidad. Lo cual cada día se hace más evidente, en un planeta que se transforma aceleradamente como consecuencia del cambio climático.

De allí que sean necesarios los diálogos de saberes, en virtud de los cuales cada uno, desde su propia experiencia y su propio saber, aporta sus maneras de mirar el mundo, su sabiduría relativa, sus conocimientos y sus estrategias para dialogar con la naturaleza y generar infor-mación en un proceso compartido de construir una imagen más completa y comprensible de la realidad.

Para lograr que nuestros saberes entren en diálogo, es necesario que seamos capaces de po-ner a dialogar también nuestras propias ignorancias. Lo cual equivale a reconocer que nadie se las sabe todas, y que posiblemente, los vacíos que existen en los saberes de unas formas de conocimiento, pueden completarse con los saberes de otras.

Esto resulta especialmente importante en el campo de la gestión del riesgo, que como ya sa-bemos, equivale a gestión del desarrollo en busca de la sostenibilidad. Especialmente ahora que la Tierra comienza a expresar de manera clara y contundente su inconformidad con la forma como los seres humanos y en particular, eso que hasta ahora entendemos como “mo-delo de desarrollo dominante”, se ha venido relacionando con ella en los últimos cien años.

La sabiduría de los pueblos indígenas, que en algún momento fue sufi ciente para convivir de manera armónica con sus territorios originales, no es sufi ciente para enfrentar todos los retos que impone un planeta cambiante.

Y lo mismo le ocurre a la ciencia y la tecnología “occidental”, cuya enorme cantidad de espe-cialidades fragmentarias no nos permiten ni a los científi cos mismos ni a los seres humanos comunes y corrientes, formarnos una imagen coherente del cosmos y de nosotros mismos dentro de él. Ni mucho menos encontrar una relación armónica –sostenible- que permita de-sarrollarnos integralmente como individuos y comunidades.

Pero quizás del diálogo entre cosmovisiones pueda salir una solución. Este reto de la especie humana no es abstracto, sino que se concreta en todos y cada uno de los espacios y mo-mentos en los que tiene lugar una relación de interculturalidad. Y muy especialmente, en los momentos de crisis actual o potencial que es cuando la gestión del riesgo debe demostrar su validez y utilidad como herramienta social.

Estos son algunos de los espacios y momentos donde los diálogos de saberes, precedidos por los diálogos de ignorancias, pueden tener lugar:


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► Cuando intentamos identifi car y comprender la manera como distintas dinámicas de carácter natural y social, interactúan para conformar un territorio, y entender la posición y la función de cada cual dentro de él. Para esto, entre otros conocimientos, debemos remontarnos a la memoria de la comunidad, guardada algunas veces en sus integrantes de mayor edad, otras en sus mitos y leyendas o en la toponimia, es decir en los nombres con que se identifi ca cada lugar. Y también debemos consultar la experien-cia cotidiana y las percepciones de quienes todos los días se relacionan con ese lugar. Asimismo, debemos acudir a lo que ciencias como la geología, nos pueden contar sobre las distintas fuerzas y procesos que desde millones de años atrás, han intervenido para conformar el paisaje; o a las explicaciones que nos puedan otorgar la meteorología o la ecología sobre las implicaciones actuales o futuras del clima respecto a las características del lugar, las comunidades que lo habitan y los cultivos de los cuales depende su seguri-dad alimentaria.

► Cuando, a partir de lo anterior, identifi camos aquellos fenómenos de distinto ori-gen que en determinadas circunstancias constituyen o pueden llegar a constituir amenazas para los ecosistemas o la comunidad, y cuando comenzamos a construir escenarios de riesgo. Esto es, visiones anticipadas de lo que podría ocurrir si esas amenazas llegaran a materializarse en un territorio que presenta unas condiciones de vulnerabilidad que le impiden resistir sin mayores traumatismos los efectos de esas ame-nazas. En este caso, resulta útil comparar las interpretaciones que tienen los científi cos y los técnicos de cada proceso y factor, con las que tiene la comunidad. Confrontar los mapas en que unos y otros expresan su percepción. Identifi car los puntos de coinci-dencia y los aspectos en que las conclusiones de unos difi eren de las de otros. Intentar acercarse a una “verdad” común, a sabiendas de que esa también es relativa y en la medida que cambien las circunstancias o que aparezca nueva información, ésta también puede cambiar.

► Cuando no basta con conocer y entender unos procesos, sino que es necesario tomar decisiones importantes, de las cuales puede depender el futuro del territorio y la comunidad, no solamente en el corto plazo, sino también respecto a las futuras generaciones. Esto sucede, por ejemplo, cuando existe la necesidad de elaborar planes de gestión del riesgo; o planes de desarrollo que (como debería ser en todos los casos), contengan planes de gestión del riesgo como parte de ellos, cuando debe decidirse si se lleva a cabo o no una evacuación temporal o una reubicación defi nitiva, etc.

► Cuando ha ocurrido un desastre y es necesario entender los procesos que condu-jeron a él. Para cualquier comunidad, pero especialmente para las comunidades étnicas que dependen estrechamente de sus territorios, resulta indispensable comprender por qué en un momento dado, las dinámicas de esos territorios aparentemente, se han puesto en su contra y se han convertido en causa de muerte y destrucción. Esa comprensión


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hay que convertirla en factor de fortaleza, no de debilidad. La cosmovisión tradicional de las comunidades puede y debe aportar parte de las respuestas, pero muy seguramente, para que esa comprensión no solamente sea “formal” sino que además sirva para cons-truir respuestas efi caces, deberá complementarse con información y con interpretaciones procedentes de la ciencia “occidental”. Esta última no debe pretender, de manera arro-gante, desplazar el conocimiento tradicional, sino engancharse a él, fortalecerlo, facilitar su enriquecimiento y su actualización. Entre otras cosas, porque las cosmovisiones y los mitos que forman parte de él tienen en las comunidades que los encarnan, un “poder vinculante” que no tiene la ciencia “occidental”, ni con las comunidades étnicas ni con el resto de la sociedad.

► Cuando, como parte de los planes de gestión del riesgo ya mencionados, se con-templan herramientas como las alertas tempranas, a las cuales les dedicaremos un subtitulo especial.

espacios y momentos para los diálogos de saberes

Para combinar el conocimiento de la comunidad y el conocimiento científi co.

Para comparar las visiones anticipadas del desastre tanto de la comunidad como de los técnicos y profesionales.

Para elaborar planes de gestión del riesgo o del desarrollo.

Para comprender por qué ha ocurrido el desastre, qué procesos condujeron a él.

Para el establecimiento de alertas tempranas.


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Las cosmovisiones tradicionales ofrecen explicaciones míticas para la gran mayoría de los fenómenos de la naturaleza, tales como huracanes o te-rremotos, algunos de los cuales pueden convertirse en desastres. La fun-ción de la ciencia occidental no es “corregir” esas interpretaciones, sino en-riquecerlas con sus conocimientos y enriquecerse a sí misma con todo lo que puede aprender de ellas, en particular de su poder vinculante como elemento de cohesión social y cultural, y como fuente de conocimientos y prácticas claramente aplicables para la sana convivencia entre la naturale-za y la comunidad. El autor cubano Fernando Ortiz, por ejemplo, menciona cómo, los indígenas antillanos, vinculan los huracanes con el “aliento letal de un incoercible monstruo marino […] para explicar la relación de causa-lidad entre la aparición y prevalencia de ciertos vientos y su sorprendente secuela de muerte. Aún hoy día, los afrocubanos de oriundez yoruba temen los aferé Burukú, o sea los espíritus malignos de los vientos morbífi cos”. Esa secuela de muertes no solamente es consecuencia directa de los vientos o del ascenso del nivel del mar, sino que ese “aliento letal” se expresa en las condiciones insalubres que aparecen o se agudizan después de que pasa el huracán, y que se relaciona especialmente con la contaminación de las fuentes de agua o la proliferación de enfermedades directa o indirectamen-te asociadas con un inadecuado saneamiento ambiental (hepatitis, malaria, dengue, cólera, etc.).

En general, uno de los principales resultados de los diálogos de saberes y de ignorancias, es fortalecer la capacidad de las partes para dialogar. Para valorar al máximo sus propios sa-beres, al tiempo que se reconoce con humildad y con gusto el saber de los demás. Aprender a dialogar con otros seres humanos nos enseña a dialogar con la tierra, y viceversa.

> la crisis como “normalidad”

Como dijimos atrás, para las comunidades étnicas que hoy existen (al igual que para otras muchas comunidades que no tienen ese carácter) la crisis no es una condición excepcional, sino una forma de existir. Y la gestión del riesgo (llámese como se llame), tampoco es un adi-tamento a los procesos “normales” en que se materializa la vida de la comunidad, sino una herramienta indispensable para la supervivencia cotidiana y para la continuidad en el largo plazo de esa misma comunidad.

Lo que sí puede ser excepcional, es que esa crisis se agudice como consecuencia de un fenó-meno natural o socio-natural. Sin embargo, las mismas condiciones que le permiten al tejido social resistir diversos tipos de amenazas antrópicas (como la violencia por parte de actores armados o la aculturación), le otorgan a la comunidad resistencia y resiliencia frente a los otros tipos de amenazas (como un terremoto o una inundación).


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Un desastre de origen natural es sólo un eslabón más (a veces desconocido, a veces reitera-do) en el proceso histórico de la comunidad. Los actores externos que, en esas condiciones, llegan a ayudar, deben ser conscientes de su posición y su rol relativo en ese eslabón parti-cular.

l objetivo de cualquier intervención debe ser necesariamente, fortalecer los actores y los recursos locales, nunca suplantarlos ni restarles autonomía ni capacidad de autogestión y decisión. La gestión del riesgo debe dejar como resultado clavos y redes más fuertes, esto es: territorios con una mayor resistencia y resiliencia frente a cualquier tipo de amenaza, incluyendo aquellas que puedan surgir como consecuencia de una intervención externa inadecuada.

> las enfermedades iatrogénicas

En el mundo de la salud se habla de enfermedades iatrogénicas (del griego iatrós: médico, y geneá: origen), que son aquellas que nacen de un tratamiento o una práctica médica inade-cuada para tratar una enfermedad original.

Por eso, quienes de una u otra manera nos dedicamos a la gestión del riesgo y que, en la ma-yoría de los casos, actuamos como actores externos en las comunidades afectadas, debemos tener la precaución de someter nuestra propia actividad a una gestión del riesgo permanente. Esto quiere decir: anticipar los efectos negativos que pueda generar nuestra actuación, e intervenir sobre ellos para evitar que contribuyan a debilitar de alguna manera la resistencia o la resiliencia del tejido social.

Muchos proyectos fi nanciados con recursos de cooperación generan dependencias que de-bilitan la autonomía y la capacidad de gestión de la comunidad, lo cual, en el mejor de los casos, determina que los procesos generados por el proyecto carezcan de continuidad y sostenibilidad.

Y, en el peor de los casos, suplantan y desplazan los mecanismos con que normalmente con-taban las comunidades para responder a sus crisis cotidianas, sin que, al terminar el proyecto, la comunidad quede en capacidad de retomar esos mecanismos o sustituirlos por otros más efi caces.

Para citar un ejemplo, es el caso de los pequeños tenderos que quiebran y desaparecen como resultado de la ayuda alimentaria que le llega a la comunidad con posterioridad al fenómeno que desencadena un desastre, y que determina durante algunos meses, que la gente no ten-ga que volver a mercar. Cuando deja de llegar la ayuda externa, ese tendero, que cumplía una serie de funciones de apoyo en la comunidad (entre otras la de vender en pequeñas can-tidades y al fi ao), ha desaparecido sin que otra fi gura local lo pueda reemplazar.


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La imagen del Cubo de Rubik vuelve a nuestras mentes: si la intervención externa facilita que la comunidad avance en una de las caras (por ejemplo en su capacidad de generar nuevos ingresos a través de proyectos productivos), pero al mismo tiempo retrocede en otras caras (por ejemplo en términos ecológicos o de cohesión familiar o social), es necesario asegurarse que en el siguiente paso, las caras que retrocedieron puedan avanzar.

Abundan también los ejemplos de intervenciones externas que tienen lugar en condiciones de post-desastre o normalidad, que efectivamente logran algunos avances en algunos as-pectos de la vida de la comunidad, pero a costa del deterioro de las relaciones, por ejemplo, con comunidades vecinas o con las autoridades de distinto nivel. Se avanza en la cara eco-nómica del Cubo, pero se retrocede, a veces de manera muy grave, en la cara de la gober-nabilidad y la institucionalidad. O se avanza en “fortalecimiento cultural”, pero se retrocede en las relaciones de convivencia con las comunidades vecinas. En el mediano y largo plazo esto puede signifi car la generación de condiciones para que ocurran nuevos desastres sociales y se debilite la capacidad del territorio y el tejido social para resistir nuevas amenazas.

A este respecto la gestión del riesgo tiene una serie de retos, entre los cuales se incluyen:

► Fortalecer las comunidades étnicas, sus organizaciones y sus autoridades.

► Fortalecer la capacidad de las anteriores para interactuar de manera horizontal y construc-tiva con otras comunidades, autoridades y actores de otras comunidades étnicas y de la “sociedad mayoritaria” en general.

► Fortalecer la capacidad de las comunidades étnicas, sus organizaciones y sus autorida-des, para construir relaciones más sostenibles entre ellas mismas y con los ecosistemas presentes en el territorio, las cuales se traducirán en una mayor seguridad del territorio y los ecosistemas y comunidades que lo conforman.

► Identifi car y fortalecer las distintas estrategias culturales con que cuenta la comunidad -que se derivan de su cosmovisión o manera de interpretar los procesos del mundo-, como herramientas para una adecuada gestión del riesgo.

► Propiciar los diálogos de saberes entre las comunidades y sus sabedores tradicionales, y otros actores sociales dedicados a la investigación y la generación de conocimientos des-de el mundo de la ciencia “occidental” y la práctica. Como resultado de esos diálogos de saberes (cuyo pre-requisito son los diálogos de ignorancias en los cuales cada una de las partes reconoce tanto el valor como las limitaciones de sus respectivos conocimientos), todas las partes que intervienen deben resultar fortalecidas.

► Cuando estos procesos se llevan a cabo con posterioridad a la ocurrencia de un desastre, debe propiciarse la interpretación del mismo mediante un diálogo de saberes entre los co-


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nocimientos tradicionales y los conocimientos externos, del cual debe surgir una cosmo-visión fortalecida, que a su vez fortalezca la capacidad de la comunidad para interactuar con el territorio y con los retos que la nueva situación le impone.

> Amenazas y desplazamientos

Para las comunidades étnicas, y otras muchas comunidades urbanas y rurales que no ne-cesariamente posean ese carácter, una amenaza antrópica derivada de la ocurrencia de un fenómeno natural o socio-natural (como un terremoto, una erupción volcánica, un huracán, un deslizamiento, los efectos directos o indirectos del cambio climático, o cualquier otro), puede ser la pérdida de su territorio, ya sea que éste se vuelva inhabitable, o que con ese pretexto se aproveche para desalojar a las comunidades de sus tierras y facilitar que nuevos dueños se apoderen de ellas.

En nuestra región y en general en el mundo, existen muchos ejemplos de comunidades urba-nas y rurales desplazadas bajo el argumento que deben ser protegidas de eventuales ame-nazas, y que luego ven con sorpresa que otros actores entran a vivir o a explotar ese mismo territorio, sin que las temidas amenazas sean tenidas en cuenta.

Esta es una de las razones por las cuales muchas veces, cuando de verdad existen razones que ameritan una reubicación defi nitiva, las comunidades se niegan a aceptar un traslado.

> Bibliografía

Wilches-Chaux, G. La gestión del riesgo y la prevención de desastres en escenarios de interculturalidad. Aportes y pretextos para múltiples conversaciones. Bogotá: FLACSO – AECI, 2008. (En publicación).


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ANEXO 3 LA GESTIÓN DEL RIESGO EN ESCENARIOS DE CONFLICTO ARMADO1

1. Fragmentos de un documento de G. Wilches-Chaux del mismo nombre. Bogota: PNUD – DOPAD, 2003.2. Partimos del supuesto de que los actores locales conocen la manera de “moverse” sin alterar esos equilibrios precarios, prue-ba de lo cual es que logran permanecer y subsistir en el lugar a pesar de los confl ictos armados. Estas recomendaciones están dirigidas sobre todo, a los actores externos que intervienen cuando ocurre un desastre.

> Los “equilibrios precarios” en las zonas de confl icto armado

En las zonas de confl icto armado las comunidades logran sobrevivir con base en una serie de “equilibrios precarios” con los agentes armados por fuera de la ley, al igual que con las fuerzas militares y de policía pertenecientes al Estado.

Las comunidades sólidamente organizadas (como las comunidades indígenas, varias comu-nidades campesinas y algunas urbanas), logran “mantener a raya” a los actores armados, entre otras formas, evitando alinearse con cualquiera de ellos y haciendo valer su autonomía. Pese a lo anterior, no existe comunidad alguna que aunque se haya autodeclarado como “co-munidad de paz” o similar, se encuentre libre del confl icto o que no haya pagado esa decisión de autonomía con la vida de muchos de sus líderes.

Un primer “principio orientador” que proponemos, es que la gestión del riesgo en zonas de confl icto armado debe evitar, en lo posible y de manera conciente, que se alteren esos “equi-librios precarios” como consecuencia de la intervención de agentes externos en la zona de confl icto, ya sea antes o después de la ocurrencia de un evento capaz de desencadenar un desastre2.

La gestión del riesgo en cualquiera de sus expresiones, debe tener como objetivo fortalecer la autonomía de las comunidades y en general, la de los actores locales. Esa autonomía entendida no de manera teórica o genérica, sino en las condiciones reales y concretas de cada comunidad específi ca frente a los actores armados. La Dirección General del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres ha establecido protocolos que buscan que las intervenciones externas en un escenario de desastre, fortalezcan a los actores locales en lugar de debilitarlos o suplantarlos. En el caso de las intervenciones en zonas de confl icto armado esos protocolos y los principios que los inspiran, adquieren especial importancia.

Como un corolario de lo anterior, encontramos otro “principio orientador”, consistente en que si la gestión del riesgo no logra solucionar o reducir los confl ictos existentes en la zona, por lo menos debe intentar no profundizarlos. Ya habíamos mencionado, a manera de ejemplo, la política adoptada por la Corporación NASA KIWe después del terremoto del Páez, en el sen-tido de no comprar para las comunidades que necesitaban reubicación, tierras que estuvieran siendo solicitadas por otras comunidades indígenas o campesinas de la región, aún cuando el INCORA no tuviera la compra de esas tierras dentro de sus planes. Aunque en este caso no se trataba de un escenario de confl icto armado, en el Cauca sí se han presentado casos de


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enfrentamientos sangrientos entre comunidades indígenas cuando el gobierno ha adquirido un predio para una comunidad que ya había sido solicitado por otra.

> la gestión del riesgo como acción humanitaria

Una de las razones por las cuales resulta especialmente útil e interesante la iniciativa de la Dirección General para la Prevención y Atención de Desastres (DGPAD) y el PNUD, consis-tente en explorar estrategias para la gestión del riesgo en zonas de confl icto armado, radica en que hasta donde este consultor está enterado, no existen normas internacionales que establezcan específi camente los principios que las partes en confl icto deben observar para garantizar la protección de la población civil y el patrimonio cultural de una comunidad, en caso de que ocurra un desastre o que se presente como inminente una amenaza de origen natural o socionatural en una zona de guerra.

Debido a lo anterior, es necesario aplicar por extensión los principios contenidos en la Decla-ración Universal de los Derechos Humanos y en los distintos instrumentos internacionales que contienen y desarrollan el Derecho Internacional Humanitario (DIH), el cual se funda-menta en la convicción de que “los principios humanitarios deben prevalecer incluso en épocas de confl icto armado”3.

De acuerdo con lo anterior, consideramos que ponerle obstáculos a la protección de la pobla-ción civil que pueda resultar o que de hecho resulte afectada por un desastre, equivale a una infracción al Derecho Internacional Humanitario, equivalente a infringir cualesquiera de las prohibiciones que el DIH establece a los actores armados con respecto a la población civil4.

3. Tomado entre otros textos, del Acta fi nal de la Conferencia Internacional de Derechos Humanos, Teherán, 22 de abril a 13 de mayo de 1968, Naciones Unidas, New York, 1968, respecto de los derechos humanos en los confl ictos armados. Resolución XXIII adoptada por la Conferencia Internacional de Derechos Humanos.4. Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los confl ictos armados sin carácter internacional (Protocolo II). http://www.icrc.org/icrcspa.nsf/22615d8045206c9b41256559002f7de4/847e60eb673a8a36412565d7003c99a5?OpenDocument#5

Artículo 13. Protección de la población civil:

1. La población civil y las personas civiles gozarán de protección general contra los peligros procedentes de operaciones militares. Para hacer efectiva esta protec-ción, se observarán en todas las circunstancias las normas siguientes.

2. No serán objeto de ataque la población civil como tal, ni las personas civiles. Quedan prohibidos los actos o amenazas de violencia, cuya fi nalidad principal sea aterrorizar a la población civil.

3. Las personas civiles gozarán de la protección que confi ere este título, salvo si participan directamente en las hostilidades y mientras dure tal participación.


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Artículo 14. Protección de los bienes indispensables para la supervivencia de la población civil:

Queda prohibido, como método de combate, hacer padecer hambre a las personas civiles. En consecuencia, se prohibe atacar, destruir, sustraer o inutilizar con ese fi n los bienes indispensables para la supervivencia de la población civil, tales como los artículos alimenticios y las zonas agrícolas que los producen, las cosechas, el ganado, las instalaciones y reservas de agua potable y las obras de riego.

Artículo 15. Protección de las obras e instalaciones que contienen fuer-zas peligrosas: Las obras o instalaciones que contienen fuerzas peligrosas, a saber las presas, los diques y las centrales nucleares de energía eléctrica, no serán objeto de ataques, aunque sean objetivos militares, cuando tales ataques puedan producir la libera-ción de aquellas fuerzas y causar, en consecuencia, pérdidas importantes en la población civil.

Artículo 16. Protección de los bienes culturales y de los lugares de culto:Sin perjuicio de las disposiciones de la Convención de La Haya del 14 de mayo de 1954 para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Confl icto Arma-do, queda prohibido cometer actos de hostilidad dirigidos contra los monumentos históricos, las obras de arte o los lugares de culto que constituyen el patrimonio cultural o espiritual de los pueblos, y utilizarlos en apoyo del esfuerzo militar.

Artículo 17. Prohibición de los desplazamientos forzados: 1. No se podrá ordenar el desplazamiento de la población civil por razones relacio-nadas con el confl icto, a no ser que así lo exijan la seguridad de las personas ci-viles o razones militares imperiosas. Si tal desplazamiento tuviera que efectuarse, se tomarán todas las medidas posibles para que la población civil sea acogida en condiciones satisfactorias de alojamiento, salubridad, higiene, seguridad y alimen-tación.

2. No se podrá forzar a las personas civiles a abandonar su propio territorio por razones relacionadas con el confl icto.


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¿Qué sucede si, por ejemplo, un actor armado obstaculiza el suministro de ayuda humanitaria a la comunidad afectada por un desastre o impide las acciones que adelanta el Estado para poner a salvo a quienes se encuentran en condiciones de vulnerabilidad frente a una amena-za determinada?

¿Qué sucede si un actor armado obstaculiza acciones de mantenimiento necesarias para garantizar la estabilidad de una determinada obra de infraestructura (como una presa para generación hidroeléctrica), cuyas fallas pueden constituir una fuente de amenazas?

¿Qué “cuidados” especiales requiere la decisión de evacuar una comunidad de una zona de riesgo, cuando entre las causas del confl icto armado está el interés de uno de los bandos de apoderarse de ese mismo territorio?5

Por otra parte, los actores armados de la guerra en Colombia deben acoger y observar la “Convención sobre prohibición de usos militares y uso hostil de cualquier técnica de modi-fi cación ambiental” (ENMOD) 6, así como los “protocolos adicionales” de la Convención de Ginebra, en virtud de los cuales se prohibe la utilización de medios de guerra dirigidos a cau-sar daños severos, extendidos y con efectos de largo plazo sobre el medio ambiente natural. Estas normas también forman parte del Derecho Internacional Humanitario7.

En el ejercicio de la gestión del riesgo y particularmente, en acciones de preparación y res-puesta, deben observarse disposiciones del DIH como la que prohíbe la utilización de símbo-los, por ejemplo, el de la Cruz Roja para realizar acciones que no sean humanitarias, precisa-mente como uno de los medios a fi n de garantizar que se cumpla la obligación que tienen los actores armados de respetar al personal médico y paramédico y a los funcionarios y trabaja-dores de los organismos humanitarios y de socorro. Es decir, que en ningún momento puede darse lugar a confusiones entre las acciones humanitarias y las acciones armadas tendientes a conservar el orden público, así estas se lleven a cabo en ejercicio de la soberanía del Estado y con pleno cumplimiento de las normas vigentes.

> ¿Qué sucede en los hechos?

En Colombia cuando se ha presentado la necesidad de atender un desastre en una zona de confl icto armado o que en términos reales, esté bajo el dominio de un actor por fuera de la ley, se establece una especie de “acuerdo tácito” en virtud del cual, ese actor “se hace a un lado” temporalmente, y sin renunciar a su dominio, mientras duran las acciones de respuesta, e incluso de recuperación y reconstrucción. De lo contrario, el actor se mantiene “vigilante” de las acciones de quienes intervienen de afuera y les hace saber por distintos medios que su presencia en la zona es permanente.

5. En Colombia existen tres causas principales de desplazamiento de comunidades: desastres de origen natural, obras de infraestructura y confl icto armado (o aspiraciones territoriales que se expresan en confl ictos armados o en violencia contra la población local).6. Convention on the Prohibition of Military or Any Other Hostile Use of Environmental Modifi cation Techniques (ENMOD).7. Gustavo Wilches-Chaux, Nuestro Compromiso Político con el Cosmos. Popayán – Bogotá: Corporación “Viva la Ciuadanía”, 1998.


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Los actores externos, por su parte, saben que “la entrada” a la zona y la seguridad del personal, dependen de obtener la autorización previa del actor ilegal armado y que éste se mantenga informado en detalle de las actividades que están siendo llevadas a cabo. La transparencia y la publicidad de los objetivos de cualquier actividad propia de la gestión del riesgo, constituyen requisitos tanto para su éxito y la seguridad de quienes la ejecutan. Quienes adelantan acti-vidades de campo en zonas de confl icto armado, saben que no pueden manejar “discursos distintos” dependiendo de con quién se encuentren, sino que deben exponer de manera clara los objetivos de su presencia –y de la institución que representan- en un determinado lugar.

Como se anotó anteriormente, si las comunidades locales están fuertemente organizadas y ejercen control real sobre el territorio, aún cuando este sea escenario de enfrentamientos armados (como es el caso de las comunidades indígenas, de muchas comunidades campe-sinas y algunas urbanas), la principal protección para el personal externo proviene de esas mismas comunidades. En la práctica, la “legitimidad” de un actor externo gubernamental o no gubernamental para trabajar en una región determinada, se deriva del reconocimiento y acep-tación otorgados por la comunidad local, y de la “seguridad” que ésta puede ofrecer frente a los actores por fuera de la ley. Esto lo saben perfectamente quienes por cualquier razón (y no solamente en actividades de gestión del riesgo), realizan trabajos de campo en zonas de confl icto armado8.

Para el caso de la gestión del riesgo y particularmente de las actividades de preparación y respuesta en caso de desastre, posiblemente resulte más conveniente mantener por ahora ese statu quo según el cual, si bien no se les reconoce ofi cialmente legitimidad a los actores armados por fuera de la ley, se reconoce su existencia real y la capacidad para imponer su dominio en un determinado territorio. Esto equivale al reconocimiento de esos “equilibrios precarios” a los cuales hicimos referencia en otra parte del texto.

Lo anterior no obsta para que desde el Estado y la sociedad civil, se les exija a los actores armados que cumplan rigurosamente el Derecho Internacional Humanitario, no sólo para efectos de la gestión del riesgo sino, en general, para todas sus actuaciones en los escenarios del confl icto.

De allí la importancia de que tanto quienes se dedican a la gestión del riesgo en cualquiera de sus dimensiones o etapas, como la comunidad en general, conozcan el DIH y se apropien de él como lo que es: una conquista histórica de la humanidad en favor de los Derechos Hu-manos. El objetivo del Derecho Internacional Humanitario es respetar los Derechos Humanos aún en situaciones de guerra. Cuando afi rmamos que el DIH constituye una conquista de la humanidad, no nos referimos a una humanidad en abstracto, sino a todos y cada uno de los ciudadanos y ciudadanas que, como en el caso de Colombia, en una u otra forma resultamos afectados por la guerra.

8. Ha habido casos, sin embargo, en los cuales por ejemplo, las comisiones encargadas de la evaluación de daños después de un vendaval en un sector “caliente” de una zona urbana, acuden al sitio fuertemente custodiadas por el ejército nacional. Pero como en términos prácticos ese tipo de protección solamente es efectivo para el cumplimiento de algunas acciones puntuales y no es sostenible a largo plazo un proceso que requiriera protección armada permanente, creemos que estos casos no alteran el principio general.


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> el fortalecimiento de la autonomía local

Uno de los objetivos de la gestión del riesgo en todas sus dimensiones o fases debe ser el fortalecimiento de la autonomía local, al igual que uno de los objetivos –quizá el principal- de la gestión ambiental para el desarrollo sostenible, debe ser la recuperación y el fortalecimiento de la homeostasis o capacidad de autorregulación de los ecosistemas. De hecho, cuando hablamos de autonomía local, nos referimos a la capacidad de autorregulación y a la sosteni-bilidad global del sistema comunidad y el sistema naturaleza-comunidad.

En las zonas que no son de confl icto armado y en donde existe una verdadera presencia y “soberanía” institucional, es claro que el núcleo de esa autonomía local es el gobierno mu-nicipal en cabeza del alcalde, quien a su vez preside el Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres en los términos fi jados por la ley.

En las zonas de confl icto armado se presentan difi cultades especiales, pues si bien el objetivo sigue siendo el fortalecimiento de los actores locales para que estén en capacidad de asu-mir de manera más activa y efi caz el protagonismo de la gestión del riesgo, muchas veces esos actores locales no se encuentran en condiciones para hacerlo. Tal es el caso de los municipios cuyos alcaldes y concejales gobiernan desde el exilio como consecuencia de las amenazas de los actores armados y en general, de las zonas en donde la comunidad busca mantener el más bajo perfi l posible como estrategia de supervivencia.

En estos casos, la tentativa de constituir un comité local para la prevención y atención de de-sastres con las mismas características de los que operan en zonas exentas de guerra, no so-lamente resulta inútil, sino que expone al promotor de la iniciativa y a quienes eventualmente asuman ese reto a alejarse de esos que hemos denominado “equilibrios precarios”, en virtud de los cuales logran su supervivencia.

En las zonas de confl icto armado, sin embargo, existen múltiples formas de organización de la sociedad civil surgidas de manera orgánica y endógena como mecanismos de superación de las difi cultades que se oponen a la vida. Tal es el caso de los movimientos de resistencia

Fortalecer a los actores locales signifi ca fortalecer la autoridad municipal, y las organizaciones de la comunidad, al igual que su cultura, identidad y capacidad de comprender y convivir en armonía con el entorno. Más allá de cualquier otra consideración, el objetivo de la gestión del riesgo debe ser el fortalecimiento de las instituciones legítimas, estatales o comunitarias. La creación de organizaciones paralelas y “de bolsillo”, que resulten funcionales a los actores externos pero que debiliten los procesos endógenos de las comunidades, acaban por debilitar el tejido social y en consecuencia, hacer más vulnerable a la comunidad.


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ciudadana existentes en muchas comunidades indígenas y campesinas de Colombia; de las organizaciones de mujeres empeñadas en hacer posible la cotidianidad en medio de la gue-rra; de las múltiples experiencias de educación a través de las cuales la comunidad educativa (docentes, padres y madres de familia, estudiantes, autoridades locales, organizaciones no gubernamentales) se empeñan en defender el derecho a la educación de sus hijos e hijas; de los movimientos tendientes a garantizar la seguridad alimentaria (y a partir de allí la seguridad territorial); de muchas comunidades que padecen de manera permanente la amenaza del desplazamiento, en fi n, de la enorme cantidad de experiencias surgidas y sostenidas desde la base misma de la sociedad, gracias a las cuales, a pesar de la guerra, ni el país naufraga ni se da por perdida la esperanza.

En esos casos, nuestro papel es aportarle a esas comunidades la gestión del riesgo como una herramienta que les permita fortalecerse y contribuya a enfrentar de manera más efi caz los retos cotidianos.

Con toda seguridad, dichas comunidades van a darse cuenta que lo que hacen diariamente es precisamente, gestión participativa del riesgo. La prueba de su efi cacia es que logran permanecer allí y seguir luchando y resistiendo a pesar de las múltiples amenazas y los rie-gos consecuentes. Y que logran recuperarse de los desastres que los azotan, tales como la destrucción de los pueblos o el asesinato de los líderes.

Es decir, a esas comunidades no estaríamos enseñándoles nada nuevo, sino ayudándoles a hacer conciencia y a sistematizar y fortalecer una serie de estrategias que ellas mismas han desarrollado. Repito lo que escribí hace varios años en un libro, en el sentido de que el obje-tivo de la educación ambiental no es necesariamente que la gente sepa cosas nuevas, sino que la gente sepa que sabe. Que haga conciencia de lo que sabe y del enorme conocimiento acumulado en la memoria colectiva.

Magnífi co si ya existe o es posible contribuir a conformar un comité local para la prevención y atención de desastres en un municipio o en una zona de confl icto armado. Pero si no existen las condiciones que lo permitan, lo importante es “sembrar en el ambiente” la semilla de la gestión del riesgo, que ella misma se encargará de encontrar y germinar en suelo fértil. Aún cuando no sea posible establecer un comité local para la prevención y la atención de desastres con todas las características formales que la ley establece, deben buscarse espacios más o menos formales que asuman esos mismos objetivos y que además, faciliten la comunicación entre las comunidades y el Estado. De allí la importancia de que en esos espacios participen tanto representantes de la sociedad civil como de las instituciones del Estado presentes en la zona. En los “mapas” de sostenibilidad y “seguridad” que incluimos en este documento, apa-recen claramente los vínculos entre las organizaciones comunitarias y las instituciones, como parte integral de ese tejido del cual dependen la sostenibilidad y la seguridad de una sociedad.

Es posible que la necesidad de enfrentar de manera colectiva una amenaza que afecte por igual a distintos sectores de una misma comunidad, o de responder adecuadamente a los


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retos de un desastre que de una u otra manera ha caído sobre toda la población, contribuya a establecer lazos de comunicación entre actores y sectores sociales enfrentados. En un libro recientemente publicado9, Jürgen Habermas le afi rma a su entrevistadora Giovanna Borra-dori, que: “La espiral de violencia comienza con una espiral de la comunicación perturbada, que –a través de la desconfi anza recíproca no dominada-, conduce a la interrupción de la comunicación”.

En esto radica nuestra esperanza, que si los distintos “bandos” existentes en una sociedad lo-gran encontrar intereses, retos e incluso amenazas, vulnerabilidades y riesgos comunes (por no decir elementos de identidad a partir de reconocer que forman parte de un mismo proceso histórico y que comparten unos elementos culturales y un territorio), estos grupos puedan establecer puentes que les permitan remar en una misma dirección con miras a construir el futuro10.

> Bibliografía

Acta fi nal de la Conferencia Internacional de Derechos Humanos, Teherán, 22 de abril a 13 de mayo de 1968, Naciones Unidas, New York, 1968, respecto de los derechos humanos en los confl ictos armados. Resolución XXIII adoptada por la Conferencia Internacional de Derechos Humanos. Consultada en http://www.acnur.org/ biblioteca/pdf/1290.pdf

Borradori, Giovanna. La fi losofía en una época de terror: Diálogos con J. Habermas y J. Derridá. Madrid: Editorial Taurus, 2003.

Convention on the Prohibition of Military or Any Other Hostile Use of Environmen- tal Modifi cation Techniques (ENMOD) [documento en línea]. Consultado en http://www.icrc.org/Web/Eng/siteeng0. nsf/htmlall/57JR8J/$File/1976_ENMOD.pdf

Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los confl ictos armados sin carácter internacional Proto-colo II. Consultado en http://www.icrc.org/icrcspa.nsf/22615d8045206c9b41256559002f7de4/847e60eb673a8a36412565d7003c99a5?OpenDocument#5

Wilches-Chaux, Gustavo. Nuestro Compromiso Político con el Cosmos. Popayán – Bogotá: Corporación “Viva la Ciudadanía”, 1998.

Wilches-Chaux, Gustavo. La gestión del riesgo en escenarios de confl icto armado. Bogotá : PNUD – DGPAD, 2003.

9. Giovanna Borradori, La fl osofía en una época de terror: Diálogos con J. Habermas y J. Derridá. Madrid: Editorial Taurus, 2003.10. En esa misma convicción se basa la esperanza de que la planeación participativa con visión prospectiva, se reconozca y adopte como herramienta para la construcción de una paz sostenible.

Acción sin Daño y Construcción de Paz · 2015. 3. 14. · Archivo Borja Paladini Adell - Foto...

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