ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO: iQUE SE...

ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO: iQUE SE NEGOCIA?

ANDREA BUTELh4ANN

INTRODUCCION 71

1. REGLAS PARA EL COMERCIO DE BIENES 77

1. Reglas de origen 77 2. Barreras en la frontera 82 3. Trato nacional estándares y técnicos 85 4. Compras gubernamentales 88 5. Excepciones 89

II. PROTECCION CONTRA COMPETENCIA EXTERNA 91

1. Salvaguardias 2. Competencia desleal

III. TEMAS NO TRADICIONALES

91 94

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1. Inversión 100 2. Servicios 102 3. Servicios financieros 105 4. Propiedad intelectual 107

IV. MECANISMOS DE SOLUCION DE DISPUTAS 109

1. Mecanismo general de solución de disputas en acuerdo Canadá- Estados Unidos 110

2. Mecanismo de solución de controversias en casos de tarifas compensatorias o antidumping en acuerdo Canadá-Estados Unidos 111

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS 113

ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO: LQUE SE NEGOCIA?*

ANDREA BUTELMANN

INTRODUCCION

En los últimos anos ha habido una tendencia renovada hacia la integración económica en distintas regiones del mundo. En América Latina esta tendencia se ha reflejado en acuerdos comerciales bilaterales y en el intento de formación de mercados comunes regionales. Recientemente se ha planteado además la posibilidad de suscribir acuerdos comerciales con Estados Unidos e ir construyendo una área de libre comercio en el hemisferio occidental.

En este contexto integracionista hemos considerado importante analizar las características concretas de un acuerdo de libre comercio (ALC), cuáles son las materias a negociar en la formación de un área de libre comercio y qué cambios en las regulaciones internas y en las prácticas de comercio internacional se comprometen a efectuar los países involucrados en estas iniciativas.

Para tales efectos, se escogió estudiar el ALC que rige el comercio bilateral entre Canadá y Estados Unidos desde 1989. Se ha elegido este tratado, entre otras razones, por ser el más reciente y moderno en el sentido que considera muchos aspectos en los que aún no se alcanza un acuerdo en las rondas de negociacibn del GATT.

Además es importante analizar este acuerdo pues existe la percepción de que cualquier acuerdo bilateral que firme Estados Unidos con países latinoamericanos, dentro de la Iniciativa para las Américas, tendra como punto de partida el acuerdo entre Canadá y Estados Unidos. Esto ha sido confirmado en las actuales negociaciones para cl Area de Libre Comercio de América del Norte (ALCAN) que incluye a México, Canadá y Estados Unidos.

* Erte trabajo no hubiera sido posible sin los conocimientos recogidos en múltiples reuniones de trabajo organizadas por el Ministerio de Hacienda en las que ofrecieron su valiosa experiencia funcionarios de distintas reparticiones públicas -principalmente del Ministerio de Hacienda, Ministerio de Relaciones Exteriores y Ministetio de Economía- consultores privados, representantes del sector empresarial y funcionarios del Banco Mundial, GAm y SELA Entre muchos otros, quisiera agradecer a Fernando Agüero, Sergio Escudero, Carmen Luz Guarda, Patricio Meller, Felipe Morandé, Francisco Javier Kecabarren, Raúl E. Sáez, Sebastián Sáez, José Miguel Sánchez, Ana Maria Vallina, Andrés Velasco, Ricardo Vicuña y Lee Ward. Los errores son dc mi exclusiva responsabilidad.

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Sin embargo, analizar este acuerdo por separado no es suficiente por dos razones. Por un lado para evaluar las exigencias que impondrá un ALC a un país miembro del GATT cs necesario compararlas con los compromisos que ese país ya ha suscrito en la instancia multilateral. Por otro lado, actualmente se están negociando modificaciones y adiciones al acuerdo multilateral en la llamada Ronda Uruguay del GATT. Estas negociaciones tendrán un efecto en futuros ALCs puesto que cl incentivo para suscribirlos es conseguir mejores condiciones de las que asegura el tratado multilateral.

Es así que en cada tema expuesto en este trabajo se presenta lo que exige actualmente el GATT, 10 que se ha acordado en forma preliminar en la Ronda Uruguay según 10 que se plantea en el borrador presentado por Arthur Dunkel, Director Genera1 del GATT, en diciembre de 1991 y, por último, lo estipulado en el acuerdo entre Canadá y Estados Unidos. Además, en cada sección se presentan las consecuencias que tendría para Chile firmar un ALC -similar al que suscribieron Canadá y Estados Unidos- en términos de cambios en sus regulaciones internas y en sus prácticas comerciales.

Para entender por qué se incluyen algunos temas específicos en un acuerdo de libre comercio es importante aclarar las diferencias existentes entre distintos esquemas de integración económica. En grados crecientes de integración se encuentran las Arcas de Libre Comercio, las Uniones Aduaneras y los Mercados Comunes. En un ALC los países signatarios reducen o eliminan las barreras al comercio entre ellos pero cada uno mantiene autonomfa para imponer el nivel de barreras que prefiera para el comercio con países no integrantes del acuerdo. En una Unión Aduanera, por otra parte, junto con eliminar las barreras para el comercio entre los países miembros, se acuerda un arancel externo común para gravar las importaciones provenientes de terceros países. Así las importaciones desde países que no son miembros de la unión aduanera se verán gravados con las mismas tasas, independientemente del puerto de entrada al area. El Mercado Común, por último, permite además el movimiento libre de factores entre los países integrantes. Existen además formas más completas de integración en que se coordinan o, aún más, unifican políticas monetarias, cambiarias, fiscales, etc.

La principal diferencia entre un ALC y una Unión Aduanera, en cuanto a los temas a negociar para su formación, radica en la necesidad de determinar reglas de origen. En un ALC, al tcncr distintas barreras al comercio con terceros países es posible que exportadores de países no integrantes del ALC aprovechen las ventajas del acuerdo ingresando sus mercaderías por el país del ALC que tiene menores tarifas externas, siguiendo su recorrido a otros mercados del ALC sin pagar más aranceles. Para evitar que ello suceda se lijan reglas para determinar qué bienes serán considerados originarios del área de libre comercio y se beneficiarán de sus ventajas y cuáles, aunque provengan del otro país signatario, no podrán beneficiarse del acuerdo puesto que parte importante de su valor fue generado Cuera del área.

Cualquiera sea el esquema de integración, el hecho de tener aranceles preferenciales para las importaciones provenientes de otros paises del ALC con respecto a las que se originan en países que no son socios del ALC generará dos

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fenómenos: creación de comercio y desviación de comercio. El primer fenómeno es común a cualquier tipo de liberalización comercial y se refiere a la mejora de la asignación de recursos de un país al disminuir la distorsión con que se perciben los precios externos; esta creación tiene un efecto positivo en el bienestar del país que liberaliza. La desviación surge del hecho de que la liberalización es discriminatoria; beneficia sólo a los países miembros del ALC y, por tanto, introduce una distorsión en los precios relativos de distintos proveedores posibilitando una sustitución desde las fuentes más eficientes a otras de mayor costo para el país. La desviación de comercio, por tanto, tiene un efecto negativo en el bienestar del país. Las reglas de origen, al dar preferencia a los insumos originados en el área de libre comercio, también generarán desviaciones en el comercio.

Como veremos en este artículo, un ALC es mucho más que un acuerdo sobre el tratamiento aduanero a las importaciones de los países miembros. Ha habido un importante incremento en el número de temas incluidos en acuerdos de este tipo. En parte ello se debe al hecho de que las barreras aduaneras al flujo de bienes son cada vez más bajas lo que permite identificar otro tipo de trabas que previamente no se hacían evidentes. Un ejemplo de ello son los requisitos que a veces imponen los países a los inversionistas que fijan mínimos al porcentaje de utilización de insumos nacionales o al porcentaje de exportaciones dentro de las ventas totales. Estas medidas entraban el comercio y son temas que se han incluido en las negociaciones más recientes. Por otra parte, cl aumento dc la importancia del comercio en servicios dentro del comercio internacional total requiere la implementación de medidas que introduzcan una disciplina al comercio de servicios similar a la que rige el intercambio de bienes.

Otra de las razones que explica la incorporación de nuevos temas, en especial a la agenda de negociaciones del GATT, es que al incluirlos en un paquete que abarca muchos temas su negociación se hace más atractiva. Así, se logra que países que no hubieran estado dispuestos a tratar el tema por sí solo acceden a hacerlo cuando la agenda es más amplia y el éxito de las ncgociacioncs puede asegurarle ventajas en otras áreas.

Estos “temas no tradicionales” no han sido, en general, considerados en las negociaciones de ALCs firmados por países latinoamericanos; pero, sin lugar a dudas, serán parte fundamental de las negociaciones de cualquier ALC en que participen los Estados Unidos y, por tanto, es fundamental entender cuáles son las especificidades de estos temas.

La organización de este artículo se basa en cuatro temas principales. Después de esta introducción, el primer capítulo incluye todas las disposiciones que regulan el comercio en bicncs tanto en lo que se refiere a los obstáculos al comercio impuestos en las fronteras como a aquellos que surgen de la regulación interna de cada país. El segundo capítulo estipula los mecanismos que cada país puede utilizar para proteger a los sectores sustituidores de importaciones dc un aumento en la competencia externa, ya sea ésta desleal o no. En el tercer capítulo se incluyen los llamados “temas no tradicionales” los cuales no se refieren directamente a las reglas de comercio en bienes; estos incluyen los temas de la

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regulación sobre comercio de servicios, propiedad intelectual y de inversión extranjera. Por último, SC tratan los temas institucionales sobre resolución de controversias.

Como se explicaba más arriba, en cada una de estas secciones se expone lo que plantea el GATT sobre la materia, lo que se discute en la Ronda Uruguay, lo acordado en el ALC entre Canadá y Estados Unidos y, por último, puntos específicos que surgirían en una negociación entre Chile y Estados Unidos. A continuación se resumen características cspecíticas que surgirán en una negociación entre Chile y Estados Unidos en los temas examinados en este artículo:

- Reglas de origen: Chile deberá tratar de que en un ALC con EE.UU. se adopten reglas de origen poco estrictas para minimizar la desviación de comercio y los costos que él involucra. Aún más, dada las bajas tarifas externas que mantienen ambos países, el imponer reglas dc origen exigentes podría anular las ventajas de acceso logradas en un ALC. Ello porque cumplir con una regla de origen exigente puede ser más caro que seguir afecto a la tarifa que mantiene el otro país para las importaciones provenientes de países no socios.

- Tarifas y barreras: En materia tarifaria no debiera haber grandes problemas para fijar un programa de desgravación gradual, excepto cn sectores tradicionalmente conflictivos como el agrícola, específicamente en los rubros de trigo, harma, azúcar y semillas oleaginosas. Es importante asimismo ser cuidadoso con la eliminación de drawbacks puesto que el esquema tarifario escalonado que mantiene EE.UU. podría darle ventajas artificiales sobre los productores chilenos.

- Trato nacional y estandares técnicos: Prácticamente, no se observan grandes desviaciones con respecto a la regla que exige que las legislaciones sobre intercambio interno y normas técnicas no discriminen entre bienes importados y nacionales. Sin embargo, es necesario precisar y definir algunos tópicos tales como armoni7acibn de estándares, transparencia en el proceso de adopción de ellos y confiabilidad de los sistemas de certificación.

Compras gubernamentales: En este tópico Chile no tendría que hacer grandes cambios, ya que en la práctica sus adquisiciones públicas se rigen por el principio de minimización de costos y no el de protección a la industria nacional. Sin embargo, este principio debería incorporarse explícitamente en la legislación y se deben crear las instancias ante las cuales se puedan alegar casos de discriminación en la adjudicación de contratos públicos. La firma del Código de Compras Gubernamentales del GATT y su implementación constituiría un importante paso hacia la estabilidad y transparencia de las adjudicaciones en este sector.

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Estados Unidos sostiene una práctica discriminatoria más deliberada en sus adquisiciones gubernamentales y Chile debería intentar lograr acceso a algunas licitaciones eligiendo aquellos bienes en los que posee ventajas comparativas.

Excepciones: En la práctica no existen ALCs que no incluyan excepciones al programa de liberalización. Las excepciones depcndcn de la estructura económica y política dc los países socios. Es difícil, sin embargo, que a Chile, por un lado, le interese excluir algún sector de la liberalización y, por otro, que EE.UU. se lo permita. Lo último por el bajo poder de negociación de Chile y del posible precedcntc que tenga este acuerdo para futuras negociaciones de EE.UU. con otros países latinoamericanos.

Salvaguardias: En un ALC entre Chile y EE.UU. lo más probable es que sea Chile el que use medidas de protección de emergencia ante aumentos bruscos en las importaciones de un bien que dañen la industria nacional. Para ello, antes que nada, Chile tendría que dictar una ley de salvaguardias, de la cual carece hoy en día.

Tarifas compensatorias y antidumping: Uno de los principales argumentos para negociar un ALC con los Estados Unidos es protegerse de las frecuen- tes medidas compensatorias y antidumping que aplica ese país. Sin embargo, hasta ahora ningún país ha logrado que Estados Unidos modifique su legislación al respecto. El avance más significativo ha sido lograr que esas decisiones sean apelables a un panel bilateral. De esa manera, la apelación sigue un proceso mas expedito e imparcial. La legislación dc Chile al rcspccto es algo incompleta y los procedimientos para determinar la imposición de una tarifa que proteja de la competencia desleal no son lo suficientemente transparentes. Así, si la aspiración es la constitución de una pancl binacional que revise que las medidas compensatorias y antidumping se ajusten a las leyes del país que las impone, será necesario hacer algunos ajustes a las leyes chilenas. Dependiendo de los resultados de la Ronda Uruguay, Estados Unidos también debería alterar su legislación. Si la Ronda Uruguay no concluye satisfactoriamente, Chile debería tratar de incorporar en sus negociaciones algunas de estas modificaciones para que las acciones compensatorias de Estados Unidos sean menos dañinas.

Inversión: Los regímenes que regulan la inversión extranjera de Estados Unidos y Chile se encuentran entre los más liberales y poco dis- criminatorios. Sin embargo, hay algunas disposiciones del régimen chileno que deberán ser modificadas; ellas se refieren a la transparencia de los procedimientos de aprobación de las inversiones y al plazo mínimo para la repatriación del capital invertido. Estas modificaciones no serán muy

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difíciles de aprobar y es posible que se adopten incluso si el ALC entre Es- tados Unidos y Chile no se concreta.

Servicios: En general, la principal traba para comerciar internacionalmente en servicios se halla en las dificultades de establecimiento. En efecto, dado que para ofrecer el servicio a menudo se requiere un contacto per- sonalizado, es necesario tener presencia en el pafs del cliente. Dado que tanto en Estados Unidos como en Chile existen pocas barreras a la inversión extranjera, este tema no creará conflictos importantes. Existen algunas leyes discriminatorias en cuanto a los servicios de transporte, sin embargo, este sector ha sido excluido en la mayoría de las negociaciones comerciales.

Servicios financieros: En este caso no se detectan discriminaciones de importancia en las leyes que rigen este sector en Estados Unidos o en Chile. Si bien las regulaciones de ambos países son estrictas, ellas no diferencian entre inversionistas nacionales 0 extranjeros. Sería interesante lograr avances puntuales en el reconocimiento mutuo de algunas de las funciones de las entidades reguladoras locales. EIIO

facilitarfa algunas transacciones financieras que se desarrollan actualmente.

Propiedad intelectual: Es claro que Chile se va a ver presionado durante la negociación para que modifique su ley dc propiedad intelectual, en especial lo que dice relación a patentes farmacéuticas. Chile adoptó recientemente, ante presiones de Estados Unidos, una nueva ley de propiedad intelectual. Sin embargo la ley no satisfizo a los Estados Unidos por tener un período de protección por patentes menor a lo deseado y por no considerar un mecanismo de “pipeline”. Está por verse si Chile podrá resistir las presiones de Estados Unidos y acoger lo que se acuerde en el GATT sobre la materia, una vez concluida la Ronda Uruguay, o deberá modificar nuevamente su legislación.

Solución de disputas: El mecanismo general de resolución de disputas en este tipo de acuerdos con Estados Unidos ya está relativamente establecido. Si a través de consultas y mediación no se resuelve la controversia, se desig- na un panel binacional cuya determinación será obligatoria si así lo aceptan las partes de antemano. Lo que queda menos claro es cuál será el sistema de resolución de disputas en el caso de tarifas compensatorias y antidumping. En cl acuerdo entre Canadá y Estados Unidos se determinó que éstas serían apelables a un panel binacional cuyas decisiones serían finales. Este panel debería determinar si el proceso para decidir la aplicación de la medida correspondía a lo especificado en la ley nacional. Como se mencionó anteriormente, para que Chile pueda acceder debería

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hacer ajustes en su legislación y hacer más transparentes los procesos de decisión para que así puedan ser revisados por una instancia binacional.

1. REGLAS PARA EL COMERCIO DE BIENES

Para asegurar que el comercio internacional de bienes no se vea distorsionado se deben eliminar tanto los mecanismos de protección que se aplican en la frontera (capítulo 1, sección 2) -aranceles aduaneros, cuotas, subsidio a las exportaciones, etc.- como regulaciones internas que discriminan contra los bienes importados. Esa discriminación se puede encontrar en leyes tributarias, regulaciones técnicas, etc. Son estas últimas barreras al comercio las que se tratan de evitar en las estipulaciones comentadas en la sección 3 del capílulo 1.

Cuando la liberalización se da en un contexto bilateral dentro de un acuerdo de libre comercio, es importante para cada país que la rebaja arancelaria beneficie solamente a los países signatarios, son por eso parte medular del acuerdo las reglas de origen que fijan qué bienes serán considerados originarios del otro país signatario y recibirán, por tanto, la preferencia arancelaria. Este tema es tratado en el capítulo 1, sección 1.

Por último se describen las regulaciones para compras gubernamentales (seccibn 4, capítulo 1), que reprcscntan una excepción parcial a la regla de trato nacional, y excepciones sectoriales o circunstanciales a la liberalización del comercio en bienes (sección 5, capítulo 1).

1. REGLAS DE ORIGEN

Este aspecto es central al firmar un tratado de libre comercio en contraste con el caso de la formación de una unión aduanera. En un tratado de libre comercio los países firmantes reducen las barreras al comercio entre ellos pero no coordinan su política comercial con respecto a terceros países. Es por eso importante definir, antes que nada, que bienes van a ser considerados importaciones originadas en el país socio del tratado y a cuales se les seguirá dando el trato otorgado a los terceros países. Ello, para que estos últimos no SC vean beneficiados por el acuerdo internando sus mercaderías al área de libre comercio a través del país con menor tarifa externa.

Las reglas de origen definen qué bienes van a ser considerados como originarios del país exportador. En casos en que parte de la materia prima o insumos intermedios que se usan en la producción no hayan sido originados en cl país exportador, se deben aplicar criterios que definan si los insumos importados han sido sometidos, cn el territorio de ese país, a un proceso productivo suficientemente significativo como para que el bien final sea considerado originario del país exportador y reciba el trato arancelario preferencial. En general, las reglas para conceder origen en tratados bilaterales se basan en tres procedimientos que a menudo son complementarios:

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4 Proporción mínima de componente nacional: se determina el porcentaje mínimo del costo o valor del producto que debe tener componcntc nacional.

b) Reclasiticación arancelaria: exige que el bien exportado tenga una clasificacibn arancelaria distinta a la de los insumos importados.

4 Proceso productivo: se definen los procesos productivos que convertirían las materias primas o insumos intermedios importados en bienes originados en el país exportador.

Además existen exigencias en cuanto al transporte de mercancía. En la mayoría de los acuerdos éste debe ser directo desde el país exportador al país importador permitiendo sólo transbordo en terceros países.

En Estados Unidos se usa el criterio de “transformación sustancial”l. La definición de “transformación sustancial” es muy vaga y por ello su aplicación queda sujeta a la discrecionalidad del oficial de aduana introduciendo incertidumbre sobre la tarifa a la que estará afecta la mercancía. En un contexto multilateral, sin embargo, es poco el darío que se puede causar ya que son pocos los países que no están beneficiados por la cláusula de Nación Más Favorecida (NMF) y, por tanto, la mayoría de los insumos se generan en el área beneficiada. En programas de preferencias arancelarias restringidos a ciertos países, sin embargo, el tema de las reglas de origen pasa a tener un rol más importante. En la mayoría de los programas preferenciales que otorga Estados Unidos se mantiene el criterio de transformación sustancial agregándole exigencias sobre el porcentaje mínimo de componente nacional*. Persiste, entonces, el problema de incertidumbre que introduce la definición de transformación sustancial. Es por esto que en el caso del acuerdo comercial firmado entre Estados Unidos y Canadá se optó por hacer el esfuerzo de fijar reglas que no dejarán lugar a interpretaciones. Para ello se eligió el sistema de reclasificación arancelaria. Si bien este sistema se basa en el principio de transformación sustancial, él tija una regla para cada bien basada en el Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancía (SA); el sistema de reclasificación arancelaria indica cuál debe ser el cambio en clasificación arancelaria del bien final con respecto al

1 Se considera que ha habido transformación sustancial si: a) un artículo comercial nuevo y diferente ha sido creado; b) el artículo final tiene un nombre, carácter ylo uso distinto que el de sus componentes; c) los materiales fuemn alterados en forma significativa, y no sólo empacados o armados); d) el artículo final es el resultado del proceso productivo sustancial; e) el artículo final es el resultado de transformar un bien intermedio en un bien de consumo reconocible.

2 la mayor parte de las importaciones entran a Estados Unidos afectas a la tarifa Nación Más Favorecida (NMF). Las importaciones desde países que no han obtenido estatus NMF se ven gravadas con tasas promedio más altas. Además se otorgan preferencias arancelarias con respecto a la tarifa Nh4F en el marco de los siguientes programas o acuerdos: Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), Iniciativa para la Cuenca del Caribe, Acuerdo de Libre Comercio con Israel, Acuerdo de Libre Comercio con Canadá y el trato a las importaciones provenientes de posesiones insulares.


insumo im orlado para que el bien sea considerado originario del país P exportador .

La regla de rcclasificación o salto arancelario en el ALC entre Canadá y Estados Unidos se complementa, en algunos casos, con exigencias de porcentaje mínimo de costo de materiales y de producción de origen nacional. Para los pocos bienes en que no se especifica el requisito de cambio en la clasificación arancelaria se le aplica una regla general que requiere que el valor de los materiales originados dentro del área de libre comercio más el costo directo de procesamiento local sea por lo menos 50% del valor del bien exportado. Por último existen procesos que aunque cumplan con las reglas de reclasificación y componente nacional no se les reconocerá origen si sus procesos de producción en el país exportador han sido demasiado simples4.

Es interesante notar, por último, que cn las negociaciones para el ALCAN se ha considerado la posibilidad de adoptar un arancel externo común para algunos bicncs cn que no se ha podido llegar a acuerdo respecto a la regla de origen.

Temas de una negociación en el caso chileno

En esta sección se indica cuáles son los temas pertinentes al determinar una estrategia de negociación para un eventual ALC entre Chile y Estados Unidos. En algunos temas se elige una posición y cn otros sólo se indican las ventajas y desventajas de las distintas opciones.

A. Regias de origen: icuán estrictas?

Reglas de origen muy estrictas pueden incrementar la desviación de comercio de un ALC y los costos en bicncstar que ella produce, ya que inducen a la sustitución de insumos de la fuente más barata por insumos de países signatarios. Al mismo tiempo pueden aumentar los costos de la producción nacional que, por cumplir con las reglas de origen requeridas por el tratado, se puede tornar menos competitiva en otros mercados. Ello porque no es facil para una empresa producir el mismo bien con insumos originados en distintos países según cual sea el país de destino de la producción.

En el caso de Chile, al ser un país relativamente abundante en recursos naturales que forman su base exportadora, las exigencias de las reglas de origen probablemente no afectarían a la mayoría de sus exportaciones actuales. Sin embargo, a medida de que se diversifique su canasta exportadora, altas reglas de origen podrían limitar los beneficios que se obtengan de un acuerdo.

3 El cambio de clasificación arancelaria puede ser de capítulo o subgrupos dentro de un capítulo, dependiendo del tipo de bienes.

4 No confieren origen, aunque cumplan con las normas de origen, procesos simples de empaque, dilución en agua u otra materia que no cambie cl carácter del bien o cualquier otm proceso destinado ~610 a evadir el propósito de las normas de origen.

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El caso para reglas de origen poco restrictivas se refuerza en el caso de Chile por varias razones. Específicamente, en el caso de un eventual acuerdo con EE.UU./ALCAN, si bien Estados Unidos es el principal socio comercial de Chile, el comercio con los tres países de América del Norte fluctúa alrededor de sólo el 20%, cifra muy inferior a lo que representa Estados Unidos para cl comercio de México o Canadá. Este bajo porcentaje acentúa la probabilidad de desviación de comercio que genera una regla estricta de origen.

Por otra parte, la distancia que separa a Chile de los Estados Unidos y el bajo nivel de tarifas que rige en ambos países son clcmentos valederos para no optar por reglas de origen muy estrictas. En efecto, estos factores hacen difícil que terceros países elijan a Chile como plataforma para exportar a Estados Unidos o viceversa.

Dado que la preferencia arancelaria a ganar en un ALC entre países de barreras bajas al comercio es pequeña, si lo que se persigue con las normas de origen es aumentar la provisión de materiales al interior del ALC cs mejor tcncr reglas de origen poco estrictas que pueden afectar marginalmente las decisiones de compras de materiales, versus reglas muy exigentes que inducen a comprar todos los materiales en las fuentes más baratas y renunciar a la preferencia arancelaria.

Es posible que se deba hacer un análisis producto a producto para determinar qué reglas de origen son aceptables. Por ejemplo, es obvio que se pueden aceptar normas de origen más estrictas en bienes basados en recursos naturales relativamente abundantes en Chile, pero en otros sectores es aconsejable mantener las reglas de origen lo menos estrictas posible, resistiendo las intenciones proteccionistas.

B. Reglas de origen: iCuál sistema?

Es interesante analizar las ventajas dc un sistema de reclasificación arancelaria versus el de porcentaje mínimo de componente nacional. Las ventajas de un sistema de reclasificación arancelaria son, como ya se dijo, su transparencia y predictibilidad. Sin embargo, el grado de incertidumbre no es reducido a cero puesto que siempre pucdc existir algo dc discrccionalidad cn cl proceso de asignación de una clasificación arancelaria a los insumos importados y bienes exportados. Por otra parte, el sistema que confiere origen según salto en clasificación arancelaria requiere de las empresas menores gastos en mantención de registros y contabilidad para determinar origen nacional de cada una de las partidas de costo de producción.

Aún más, en el caso de un país de salarios relativamente bajos que se incorpora a un área de libre comercio con paises de mayor desarrollo, como es el caso de Chile si SC lo compara con Estados Unidos y Canadá, el sistema de valor agregado puede ser perjudicial puesto que en los procesos intensivos en mano de obra sería relativamente más difícil cumplir con los requisitos de origen. En cambio, si cl criterio aplicado es el de salto arancelario el hecho de tener salarios bajos no jugaría en su contra. Lo último es cierto, siempre que se aplique el


mismo criterio a todos los socios del área. Dado que una regla de origen basada cn porcentaje de componente nacional siempre puede ser replicada por una dc reclasificación arancelaria, esa ventaja podría desaparecer si los saltos arancelarios que se le exigen a los países de menores salarios son mayores.

La gran desventaja del criterio de reclasificación arancelaria es que no se establece un criterio homogéneo para conferir origen en este sistema. En el caso de porcentaje mínimo de componente nacional se fija un porcentaje parejo de, por ejemplo, 50% y las excepciones a ese porcentaje se ven claramente como una medida proteccionista para limitar la creacion de comercio que genera el acuerdo. En cambio, en el sistema de reclasificación arancelaria es más fácil infiltrar medidas proteccionistas. En efecto, dado que el SA no siempre agrupa a los productos según grado de elaboración, así la magnitud del salto arancelario requerido se debe fijar caso por caso, siendo a veces necesario un salto de un capítulo a otro y otras veces el salto es dentro del mismo capítulo. En ese proceso es muy fácil que los intereses de las industrias más influyentes logren niveles de protección más altos. Luego, las reglas de origen pueden sustituir a las tarifas en su rol de proteger a ciertas industrias’.

El sistema de porcentaje mínimo de componente nacional tiene desventajas que van más allá del costo administrativo de contabilizar por origen las materias primas y el costo de producción. Una de las desventajas surge del hecho de que muchos costos no son constantes en el tiempo y se ven afectados por alteraciones cambiarias; así se vuelve a introducir incertidumbre sobre el cumplimiento de la norma de origen a través del tiempo para un bien que no ha variado su proceso productivo.

Por último está el problema de “roll-up”. Las exigencias de una regla que exige un cierto porcentaje dc componente nacional pueden ser eludidas al comprar insumos a un proveedor nacional que los prodtrjo con un alto porcenta,je de materiales extranjeros. El acuerdo entre Canadá y Estados Unidos estipula que el valor de un insumo nacional en cuya producción se ha usado material importado será contabilizado como componente doméstico. No se indica qué porcentaje del costo de ese insumo puede ser importado. Es probable que ello no se reglamente por la dificultad para indagar hacia atrás el origen de cada insumo. El problema es que esto se presta para que las empresas tengan el incentivo para subdividirse para así adquirir insumos importados de empresas relacionadas y que éstos cuenten como insumos domésticos; esto cs lo que se denomina “rol1 up1j6. Algunos expertos creen que este problema es más fácil de resolver cuando se utiliza el criterio de salto arancelario ya que es más fácil hacer

5 La ventaja del sistema de porcentaje mínimo de componente nacional (en cuanto a que los intentos proteccionistas se notan más fácilmente en este sistema) se debditan si una regla pareja de, por ejemplo, 50% no cs suficiente en todos los casos para cumpla ron el objetivo de que haya un proceso productivo significativo dentro del área. SI así fuera y se optara por fijar distintos porcentajes para distintos productosvolvemos a Introducir la posibilidad de que grupos de presión más influyentes usen las normas de otigen como herramienta proteccionista logrando porcentajes más altos.

6 Ver Morici (1991 b).

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la indagación del origen de cada insumo sin tener que exigir la contabilidad de todos los costos y su desagregación por origen a cada una de las empresas involucradas en la cadena productiva.

C. Reglas de origen: ¿Qué insumos son nucionales?

El tratamiento de los insumos importados es otro tema importante para la negociación de un ALC. Por un lado hay que definir el tratamiento que se le va a dar a los insumos provenientes del otro país signatario o país importador, y también puede ser materia de discusión el tratamiento que se le va a dar a algunos insumos provenientes de países que están fuera del área de libre comercio. En el acuerdo firmado entre Canadá y los Estados Unidos se consideran como insumos domésticos los originados en cualquiera de los dos países signatarios. Si bien esa puede ahora ser la norma, no es lo que se estipula en el acuerdo entre Israel y Estados Unidos en que los insumos norteamericanos sólo pueden ser contabilizados para el componente doméstico hasta cierto porcentaje’. En los sistemas NMF y SGP los insumos estadounidenses son considerados extranjeros en la exportación de los países que se benefician del sistema.

En cuanto a los insumos originados en países no signatarios, ellos, como es de suponer, generalmente se consideran foráneos. Sin embargo, hay un precedente en el sistema de preferencias que otorga Estados Unidos a sus posesiones insulares en que los insumos de terceros países que entrarían con arancel cero a Estados Unidos pueden ser considerados como insumos domésticos en las exportaciones.

En el caso de Chile probablemente se impondrá lo que se establezca en ALCAN y, si este a su vez es similar al acuerdo entre Estados Unidos y Canadá, se considerarán como nacionales los insumos originados en los países signatarios pero no los provenientes de terceros países aunque éstos entren con arancel cero a los Estados Unidos.

2. BARRERAS EN LA FRONTERA

Esta parte contiene los elementos más tradicionales de un tratado de libre comercio. Ellos se relieren al tratamiento que se les va a dar al traspasar la frontera de los países firmantes a aquellos bienes que cumplen con las reglas de origen. Se establece el calendario para la rebaja de tarifas a las importaciones, impuestos a las exportaciones y relajacibn de restricciones cuantitativas.

Otra materia importante es el tratamiento tarifarío que se le dará a los bienes intermedios que provienen de terceros países. La idea es eliminar los drawback y las zonas de libre importación para evitar que un país adquiera ventajas en la exportación hacia el otro país miembro por el simple hecho de internar sus insumos desde terceros países libres de tarifas mientras que el

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productor que provee al mercado interno del mismo bien en el otro país no recibe alivio en el pago de aranceles dc los mismos insumos. Además la eliiinación del drawback es necesaria si se quiere expandir las preferencias otorgadas en el acuerdo a los insumos y bienes intermedios, si esto no se hiciera estarían entrando en iguales condiciones los insumos de todos los países sean o no signatarios. La eliminación en todo caso, cuando se da, es sólo para el comercio entre países signatarios pudiendo mantenerse el sistema de devolución en la exportación hacia terceros países.

También se trata de las devoluciones de aranceles sobre insumos condicionadas a ciertas metas de exportación, producción o empleo que alteran los incentivos a exportar y que, de hecho, constituyen incentivos a la exportación.

En materia de aranceles, en el tratado entre Canadá y Estados Unidos se clasificaron los bienes en tres categorías según la sensibilidad de los sectores a la competencia internacional. Así los sectores menos amenazados por la competencia se desgravarían inmediatamcntc y los pertenecientes a las otras dos categorías verían sus aranceles reducidos a cero en cinco o diez etapas anuales respectivamente*. Este proceso de rebajas puede ser, y ha sido, acelerado posteriormente con el consentimiento de ambas partes y con la participación del sector privado. En cuanto a impuestos a las exportaciones, no existentes al momento de firma del acuerdo, sólo se permitirán si se establece un impuesto equivalente sobre el bien consumido internamente, es decir los efectos netos de tal medida son similares a los de un impuesto a la producción y la menor disponibilidad del bien será compartida por los consumidores dc ambos países.

En relación a las restricciones cuantitativas a las importaciones no hay avances espectaculares; se mantienen la mayoría dc las aceptadas por el GATT y algunas otras existentes al momento de la negociación. Hay algún progreso cn cl sector agrícola eliminándose cuotas para el comercio bilateral de carne de vacuno y de alimentos que contengan menos de un 10% de azúcar. Las restricciones a las exportaciones también siguen aceptándose según los criterios del GATT, con la obligación de que en caso de imponerse no afecten la participación del otro país dentro del total producido por el país que impone la restricción. Otra vez, la menor disponibilidad no debe afectar en forma discriminatoria a los consumidores del otro país.

Los drawbacks, y otros procedimientos que se traducen en la exención de impuestos a la importación de materia prima para producción que luego será exportada, seran eliminados para el comercio entre Canadá y Estados Unidos a contar de 19949. Las devoluciones de tarifas sobre insumos relacionadas a metas de producción o exportación se congelan y deberán ser eliminadas en un plazo de

8 En este acuerdo EE.UU. se compromete asimismo a rebajar para las importaciones provenientes de Canadá la tasa de “so de aduana de 0,17% en forma gradual. Dentro del GAm este tipo de gravamen no está permitido puesto que en realidad los costos de desaduanaje no son funcih del valor del bien sino que de sus características.

9 Se exceptúan los productos cítticos y el vestuario que se exporte por sobre la cantidad que se beneficia de la rebaja arancelaria contemplada por el tratado. Ello porque para eslos productos la rebaja arancelaria que se acordó beneficia sólo a una cuota anual de importaciones.

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diez años tanto para el comercio bilateral como para las exportaciones al resto del mundo.


En el caso de Chile la rebaja tarifaria puede ser importante en ciertos productos determinados en que Estados Unidos impone altas tarifas, especialmente en los sectores agroindustrial y textil. La probabilidad, sin embargo, que estos productos se incluyan en el grupo de desgravación rápida es baja ya que el mismo poder con el que estos sectores lograron tan alta protección será el que les permita beneficiarse de un proceso dc desgravación más lenta. Así se debe esperar que en los primeros años de funcionamiento de un área de libre comercio el escalonamiento arancelario sea mas agudo que antes de la fuma. Entonces, si Chile tiene algún poder de negociación SC debe insistir en desgravar esos sectores primero, tcnicndo en cuenta eso sí la diversidad de grados de competitividad que se da al interior de cada sector, especialmente en el sector textil.

La pregunta es qué barreras al comercio deberá desmantelar Chile y qué posibilidades tiene de graduar la eliminación en el tiempo, de manera dc minimizar los costos de ajuste. En Chile no hay restricciones cuantitativas al comercio internacional, las cuales están prohibidas por ley, excepto por la prohibición de importar autos usados que se negoció en el caso EE.UU.-Canadá y probablemente vuelva a ser materia de negociación en este caso. Tampoco existen impuestos a ningún tipo de exportación.

El arancel es parejo a un nivel de 11% para la mayoría dc los productos y se está analizado cuáles serían más dañados con una desgravación en el comercio con Estados Unidos para incluirlos en un programa de desgravación más lento.

Existen algunos bienes agrícolas -trigo, oleaginosas y azúcar- cuya tarifa dc importación es variable para mantcncr cl costo de importación dentro de una banda. Esta medida no corresponde en sus efectos exactamente a una cuota ya que los límites de la banda responden a las tendencias de mediano plazo en el precio internacional al calcularse sobre un promedio móvil de éste, pero aisla a los productores de las fluctuaciones de corto plazo. Es altamente probable que esta política de precios deba ser modificada en el contexto de las negociaciones de un ALC con Estados Unidos. Sin embargo, es poco lo que se puede predecir sobre lo que serán las distintas posiciones al respecto ya que el tema agrícola ha sido el más engorroso de solucionar en el GATT; en los acuerdos bilaterales, en general, se ha decidido esperar a conocer la solución a la que se llegue en el GATT antes de negociar profundizaciones en la liberalización de este sector que es altamente protegido en la mayoría de las economías.

Sin embargo existen algunas características de la política de comercio exterior que no son tan simples y que deberán ser eliminadas ya sea en una negociación bilateral con Estados Unidos o con un término exitoso de la Ronda Uruguay.


Por un lado están los drawback. Chile tiene dos sistemas de reembolso. Uno es el normal que reintegra los aranceles pagados por insumos que efectivamente se utilizaron en la producción de los bienes importados y que no entra en conflicto con las normas del GATT. Por otro lado está el Sistema Simplificado de Reintegro de Gravámenes Aduaneros para Productos No Tradicionales. Este sistema tiene como objetivo que las exportaciones no tradicionales se beneficien del druwback sin tener que incurrir en todos los costos administrativos del sistema general, para ello se tijan tasas de devolución proporcionales al valor de la exportación; este porcentaje cs declinante con el monto de exportación total del bien. Este sistema de druwback simplificado es en la mayorra de los casos un subsidio a las exportaciones, ya que la devolución es mayor que los aranceles pagados por insumos importados; luego, en un ALC debera ser eliminado”. También existe un sistema de pago diferido de los aranceles a las importación de bienes de capital y su pago puede ser condonado en función de las exportaciones efectuadas; éste también sera considerado un subsidio a las exportaciones. Es importante tener presente, sin embargo, que en el ALC entre Estados Unidos y Canadá las devoluciones de tarifas en base a metas de exportación se eliminan sólo al cabo de diez años. Estos programas de incentivos, que también equivalen a subsidios de exportación, se congelan en el intertanto. En todo caso estos subsidios deberán ser eliminados tarde o temprano por las exigencias que impone el GATT.

La eliminación del drawback normal para el comercio bilateral dejaría en desventaja al productor chileno en varios sectores. Ello porque la tarifa para los insumos en Chile es igual a la que afecta el comercio en bienes, en cambio en Estados Unidos existe escalonamiento arancelario que grava con tarifas más bajas a los insumos. Así, a un exportador chileno le scría difícil competir con la producción local estadounidense que tiene costos menores, al pagar tarifas bajas por la importación de insumos de terceros paises. Chile debiera plantear este tema y tratar de mantcncr el druwback a las materias primas que están protegidas con aranceles bajos en Estados Unidos.

3. TRATO NACIONAL Y ESTANDARHS TECNICOS

Para los países que llegan a acuerdos comerciales es importante evitar que los logros en materia de acceso sean anulados por regulaciones internas que discriminen contra los productos importados. Los bienes importados no deben estar afectos a impuestos diferenciados, estándares técnicos distintos según origen u otras regulaciones discriminatorias. Esta exigencia dc no discriminar contra los bienes importados, una vez que hayan traspasado las fronteras, se denomina trato nacional.

10 La tasa máxima de reintegro simplificado es de 10% del valor FOB. Así, siendo la tasa arancelaria ll%, la única manera de que este reintegro no represente un subsidio a la exportación es que cl porcentaje de insumos importados en el valor FOB sea superiora YO%.

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El concepto de trato nacional ya está incluido en las reglas del GATT. En el caso del ALC entre Canadá y Estados Unidos lo que se hizo fue incorporar lo establecido en el GATT expandiendo sus exigencias a la legislación provincial y estadual.

En cuanto a estándares técnicos, el Código correspondiente -que no ha sido firmado por todos los países miembros del GATT- reconoce el derecho de cada pafs para crear regulaciones que se ajusten a sus objetivos de seguridad, salud o medio ambiente; sin embargo estas regulaciones no deben tener fines proteccionistas imponiendo barreras al comercio externo. La idea es extcndcr cl concepto dc trato nacional a estas regulaciones para que no discriminen entre el producto nacional y el importado.

Más alla de lo discriminatorias que pueden ser las regulaciones tócnicas al imponer distintas exigencias a los bienes importados, el solo hecho de que existan distintas regulaciones en cada país -aunque éstas no sean discriminatorias- aumenta los costos del comercio. Es por eso que se cxigc que las regulaciones no sean más exigentes que lo necesario para cumplir los objetivos para la cual fueron diseñadas y que en lo posible se adopten regulaciones internacionales. El diseño de regulaciones técnicas distintas a las aceptadas en acuerdos internacionales y que pueden afectar el comercio externo dcbc ser notificado durante el proceso de diseño al resto de los países signatarios del Código para que puedan comentar sobre su conformidad a los mandatos del Código. Además una vez tomada la decisión de adopción de la regulación debe hacerse pública y permitir un tiempo antes dc ser ésta aplicada, para que los proveedores se informen y alcancen a ajustarse a las nuevas disposiciones.

Otra fuente potencial de discriminación y proteccionismo SC cncucntra en el proceso de verificación de cumplimiento de las normas. En el Código actual del GATT se exige que no haya discriminación en el proceso de certificación entre productos domésticos e importados, pero no se llega a la obligación de reconocer los procesos de certificación de cumplimiento efectuados en el país de origen de la mercancía y sólo se pide que los países hagan lo posible por otorgar ese reconocimiento.

En el acuerdo de libre comercio entre Canadá y Estados Unidos se acogen estas ideas ya adoptadas por el GATT. Hay también un compromiso de progresar en la compatibilización de los estándares de cada país. El avance más concreto se refiere a la obligación de reconocer la acreditación de laboratorios del otro país sin exigir que las pruebas se hagan en cl territorio del país importador sino que los estandares de los productos exportados puedan ser verificados en el país de origen.

Sin embargo, en este acuerdo bilateral las regulaciones que afectan alimentos y bebidas están contenidos en el capítulo sobre agricultura. En este caso se formaron grupos específicos de trabajo que deberán intentar armonizar estándares técnicos y de empaque. La acreditación de los sistemas de certificación del país exportador para el cumplimiento de estándares para productos alimenticios no esta garantizada como en el caso de los bienes no alimenticios. El reconocimiento de sistemas de certificación estará wjeto a las


condiciones que fijen estos grupos de trabajo. Una vez que este reconocimiento se otorgue, los productos sólo podrán ser inspeccionados por las autoridades del pafs importador cn forma ocasional yen ningún caso con mayor frecuencia que la aplicada a los productos domésticos.


Chile mantiene un sistema de estándares técnicos que contiene normas y reglamentos. Las primeras son de caracter voluntario y se diseiían en conjunto con el sector privado. Los reglamentos, por otra parte, son de carácter obhgalorio y su diseño esta a cargo de la repartición pública pertinente.

Chile ha firmado el Código sobre Obstáculos Técnicos al Comercio del GATT. Sin embargo, no parccc haber cumplido con los compromisos que éste involucra en cuanto a notificación de adopción de normas y reglamentos. Es importante y, dc hecho ya se están tomando medidas al respecto, que se comience a hacer estas notificaciones para que el país sea percibido como un socio confiable que cumple sus compromisos comerciales multi o bilaterales. Ello, por otra parte, no alteraría mayormente sus políticas en este campo puesto que la mayoría de las normas y regulaciones adoptadas se basan en patrones internacionales.

Otra falla que se hace notar, especialmente por parte de Estados Unidos, es el hecho que las consultas que se hacen con el sector privado en el proceso de adopción de normas no son lo suficientemente abiertas y, por tanto, no todas las partes interesadas pueden a dar a conocer su opinión. La crítica no es infundada ya que el método de consulta pública se efectúa a través de correspondencia a individuos seleccionados y no a través dc medios públicos, lo que es una práctica potencialmente proteccionista. También en este aspecto se están implementando cambios en la dirección correcta.

Los problemas que se deben enfrentar no se refieren sólo al intento de que nuestros socios comerciales nos consideren confiables en el sentido de no discriminar contra importaciones, sino que se debe también estudiar los sistemas de regulaciones técnicas para que la calidad de nuestras exportaciones no sea puesta en duda. Garantizar la calidad de nuestras exportaciones con el sistema actual no es facil ya que la fiscalización de los reglamentos es deficiente, las normas son voluntarias y la mayoría de los bienes no está sujeta a ninguno de los dos sistemas. Todo esto genera un problema para el consumidor interno y ademas daíia la reputación de nuestras exportaciones. Es por ello que recientemente ha sido sometida al parlamento cl proyecto dc ley para implantar el “Sistema Nacional de Certificación de Conformidad de las Exportaciones”. A su vez, para que sea más probable que este sistema sea aceptado en otros países, evitando que nuestras exportaciones sean nuevamente sometidas a pruebas de calidad en el mercado de destino, es importante obtener acreditación internacional. En este momento el proceso de certificación no puede ser acreditado internacionalmente. Sin embargo, se ha encargado la implementación de mecanismos para lograr la acreditación internacional en ciertas áreas. Estos

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cambios serían necesarios independientemente de la posibilidad del ALC con Estados Unidos.

4. COMPRASGUBERNAMENTALES

En general, el trato nacional a los bienes importados no cubre a los adquiridos por el gobierno central y sus agencias. Ello permite que una parte importante de la producción de un país esté más protegido de la competencia internacional que lo que indica los niveles de protección fijados por las leyes de comercio exterior.

En la Ronda Tokio del GATT algunos países adhirieron a lo que se conoce como el Código de Compras Gubernamentales que regula sobre el acceso de proveedores foráneos al proceso de adquisiciones gubernamentales. Básicamente los signatarios del Código se comprometen a dar trato nacional a los proveedorfis o productos foráneos en adquisiciones que superen el monto de DEG 13O.OOfl . Este compromiso de no discriminación involucra una serie de regulaciones sobre cómo se deberán notificar las propuestas públicas, dónde se deberán publicar, con qué período de anticipación, etc. Además, los proveedores que no se adjudiquen la propuesta podrán pedir información detallada sobre los factores que determinaron la decisión.

Sin embargo, las disciplinas estipuladas en este Código no cubren todas las adquisiciones hechas por el gobierno. Aquellos países que han adherido negocian una lista de entidades públicas y productos para cuyas adquisiciones se cumplirá con las normas del Código. Así es que un porcentaje reducido de las compras gubernamentales de los países firmantes están regidas por las disciplinas de trato nacional que impone este acuerdo. En el caso de los Estados Unidos alrededor del 15% de las compras del gobierno federal en 1989 habrían estado cubiertas por el Código, pero sólo 66% de ellas correspondieron a adjudicaciones de montos superiores a los DEG 130.000 y, por tanto tuvieron que ser adjudicadas según las normas del Código internacional. Es importante hacer notar que el Código no cubre las compras de los gobiernos estaduales los cuales en general aplican prácticas discriminatorias en su elección de proveedores.

Se esperan algunos cambios en materia de compras gubernamentales si la Ronda Uruguay culmina con algún éxito. En primer lugar, y al contrario de la mayoría de los Códigos, esta materia seguiría tratándose en un Código aparte del Acuerdo General, obligando ~610 a los países que deciden aceptar su disciplina. En esta ronda de negociaciones hubo iniciativas para somctcr la contratación gubernamental de servicios a disciplinas similares a las contempladas para la compra de bienes y extender estas disciplinas a las adquisiciones efectuadas por organismos estatales 0 provinciales. De éstas, sólo la dc survicios tiene probabilidad dc ser aprobada.

11 El monto original de DEG lSO.lMM fue reducido a DE‘3 130.0% en 198X. El monto actual equivale a apmximadamente US$ 1X0.000.


En el acuerdo entre Canadá y Estados Unidos básicamente se adopta la regnlacibn del Código y sus futuras modificaciones. Las mismas entidades que estos países comprometieron ante el Código de compras gubernamentales del GATT son cubiertas por el acuerdo bilateral. Se comprometen además las partes a seguir negociando después que se llegue a un nuevo acuerdo en esta materia dentro del GATT. Los cambios o avances del acuerdo bilateral cn relación al del GATT se centran en una rebaja de la cota máxima sobre la cual se debe conferir trato nacional en el proceso de adjudicación a sólo US$ 25.000. Además se avanza en cuanto a transparencia cn el proceso de licitaciones, especialmente porque el acuerdo provee de mecanismos para reclamos en el proceso de adjudicaciones más efectivo que el del GATT y arre lograría revertir una adjudicación si ha habido anomalías dc procedimiento .

Temas de una negociaciún en el caso chileno

Chile no ha firmado el Código de compras gubernamentales del GATT, pero dentro de su oferta en las negociaciones de la Ronda Uruguay se ha manifestado dispuesto a hacerlo. En la práctica Chile tiene un sistema de compras gubernamentales que no discrimina en contra dc proveedores foráneos. El principio es utilizar los recursos del Estado en forma eficiente y se debe preferir productos nacionales sólo si su precio y calidad son similares a los importados. Sin embargo, la firma del Código le asegura al resto de los países íiimantes de que esta situación de no discriminación SC va a mantcncr cn cl tiempo y de que los procesos de licitación van a ser lo suficientemente transparentes como para que los proveedores extranjeros puedan, efectivamente, tener la misma oportunidad de adjudicarse las propuestas de las entidades que se sometan a las disciplinas dispuestas por el Código.

Si Chile no firma este Código la firma de un potencial Acuerdo con Estados Unidos, en el cual se le exigirán al menos las garantías que ofrece el Código, creará desviación de comercio entre proveedores de terceros países y proveedores norteamericanos.

Es claro que para Estados Unidos, al igual que para Canadá, CODELCO sería la entidad pública más atraycntc. Es importante que Chile excluya a CODELCO de la lista presentada al GATT; de esta forma la eventual inclusión de las compras eîectuadas por CODELCO podría constituir una carta crucial de negociación en el potencial acuerdo con EE.UU./ALCAN.

5. EXCEPCIONES

En la práctica no existen acuerdos comerciales que traten de manera homogénea a todos los bienes. Siempre existirán prcsioncs internas que harán

12 Ver “Ihe Canada-U.S. Free Trade Agreement”, Ancua 1305.3 y Committee of Ways and Means, U.S. House of Representatives “Overview and Compilation of U.S. Trade Statutes”, 1991; pág. 123.

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imposible para los gobiernos conceder una liberalización comprchcnsiva; si esa fuera la exigencia sería difícil lograr un acuerdo. Dentro del GATT hay sectores excluidos de su disciplina y se contemplan circunstancias en las que los países puedan aumentar sus restricciones al comercio. Algunos sectores, como el sector textil, han sido excluidos a medida que los países más poderosos se han visto amenazados por auges exportadores de países menos desarrollados.

En el tratado de libre comercio entre Canadá y Estados Unidos existen cuatro capítulos sectoriales -en lo que se refiere a comercio de bienes- en los que se da cabida a medidas proteccionistas que no se permitirían aplicar a otro tipo de bienes. Es interesante referirse brevemente a esos capítulos porque aun cuando ellos reflejan características específicas del comercio entre estos dos países, ilustran que en efecto los tratados contemplan excepciones con el fin de respetar ciertos objetivos de la política nacional de cada país signatario. Estos cuatro capítulos se refieren a vino y licores, energía, automóviles y agricultura. En estos casos se reconocen barreras al comercio o distorsiones existentes en las regulaciones de cada pafs que violan el principio de trato nacional13. Estas distorsiones son parcialmente eliminadas pero sin llegar a una liberalización comparable a la del resto de los bienes.

Además de los temas sectoriales el acuerdo entre Canadá y Estados Unidos hace suyo el capítulo general de excepciones del GATT. El capítulo XX del GATT incluye una serie dc razones para la excepción a la liberalización del comercio de bienes. Los objetivos nacionales que podrían justificar las barreras al comercio internacional incluyen la moral pública, la cultura, la salud y el medio ambiente, etc. Estas restricciones están permitidas siempre que sean justificables y no constituyan un proteccionismo disfrazado. Se incluye además la posibilidad de excluir de la liberalización sectores que están sujetos a acuerdos internacionales especiales.

En el tratado entre Canadá y Estados Unidos se adopta el artículo del GATT en su totalidad, sin embargo se considera un avance el hecho de que la aplicacibn de estas medidas estará controlada por el mecanismo de resolución de disputas del Acuerdo que será más efectivo y accesible (ver capítulo IV).

Otras excepciones se refieren a casos de crisis de balanza de pagos y al resguardo de la seguridad nacional. El Acuerdo permite imponer controles de cambio u otras medidas que reduzcan las importaciones en caso de crisis de balanza de pagos. Estas medidas estarán regidas por lo estipulado en el GATT, el IMF y el Código de Liberalización de Movimientos de Capitales de la OECD. Además, el Acuerdo no impide a cada país tomar las medidas necesarias para resguardar su seguridad nacional. En el caso de la energía, sin embargo, las

13 En cl caso de los automóviles Canada y Estados Unidos ya tenían un acuerdo previo sobre comercio bilateral. El acuerdo de libre comercio introduce algunas modificaciones, en especial en lo que se refiere a reglas de origen, que incrementan el incentivo para adquirir insumos para esta industria en cl área de libre comercio. A estas cxccpc~oncs se agregan otras sobre comercio de troncos, pescado sin procesar y ccrvcza, que en general están destinadas a incentivar la incorporación de valor agregado a las materias primas y proteger algunas áreas determinadas en Canadá.


razones de seguridad nacional que eximen de las obligaciones del Acuerdo están más rigurosamente estipuladas y son más limitadas.

II. PROTECCION CONTRA COMPETENCIA EXTERNA

Los acuerdos comerciales en general aceptan la posibilidad de que las partes impongan trabas a importaciones que estén causando daño a alguna industria nacional.

La competencia de la que se pretende aislar a la industria nacional puede tener dos orígenes. Por una parte existe la competencia desleal, que surge de situaciones no competitivas o de la existencia dc subsidios en el país exportador, que se analiza cn cl capítulo II, sección 2. Por otra parte, los países quieren protegerse de aumentos en las importaciones de algún producto que puede dañar la industria sin darle tiempo para ajustarse; para evitar este tipo dc daño cxistcn las medidas dc salvaguardia que se discuten en la sección 1 del capítulo II.

1. SALVAGUARDIAS

En el GATT está contemplada la posibilidad de que un país imponga un alza dc aranceles o una cuota cuando las importaciones de determinado producto aumentan tanto que causan o amenazan causar daño -“perjuicio grave”- a la industria nacional. Esta protección no debería discriminar entre los países proveedores y ser temporal, aunque no se determina cuál es el período máximo que puede regir.

Estas medidas de salvaguardia no han sido usadas con frccucncia por los países signatarios del GATT. Ello se debe, entre otras razones, al principio de no discriminación del GATT, que obliga a no distinguir por origen de importaciones al aumentar la tarifa, y a la obligación que tiene el país de compensar a todas las partes afectadas con la medida liberalizando las importaciones de algún otro sector. Es por cso que se ha recurrido más a menudo a tarifas compensatorias, a tarifas antidumping y a las llamadas “medidas del área gris”. Las medidas del kea gris son medidas que están fuera de la disciplina del GATT y generalmente toman la forma de restricciones voluntarias al comercio. Es decir un país o grupo de países exportadores aceptan reducir sus exportaciones ante las presiones del pais importador. Los países importadores que usan estas medidas del área gris -en general, de mayor peso y mayor poder dc negociación- las prefieren ya que al tomarlas no deben preocuparse de temas como la no discriminación y compensación.

La disyuntiva que en la Ronda Tokio impidió avances cn esta materia, y que se ha vuelto a presentar en la Ronda Uruguay, es si incorporar las prácticas del área gris a la disciplina del GATT para reglamentarlas en forma más uniforme o si es mejor simplemente prohibirlas. Al parecer ha triunfado esta última posición, lo que obliga a revisar la reglamentación sobre salvaguardias. En efecto, al imponer más disciplina en el uso de tarifas compensatorias y antidumping y prohibir las restricciones “voluntarias” a las exportaciones se puede observar un

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auge en el uso de salvaguardias lo que exige una reglamentación más precisa sobre su uso.

Los cambios que surgirían de la Ronda Uruguay serían, entre otros, la limitación de la duración de la medida a cuatro anos (seis para países en desarrollo), los cuales pueden renovarse por una vez siempre que haya justificación y pruebas de que la industria está en proceso de ajuste; además, el aumen$ en el grado de protección debe ser reducido progresivamente luego de un año . Se detalla el procedimiento a seguir en el proceso de adopción de una medida de salvaguardia, con la finalidad de hacerlo más transparente mediante la obligeción de, por una parte, dar aviso previo y permitir consultas y, por otra, seguir una pauta más precisa y uniforme acerca de las variables a considerar en la determinación de daño y la causalidad entre el aumento de las importaciones y el daño.

Se acepta que el daño a la industria puede ser causado tanto por un aumento absoluto de las importaciones como por un aumento relativo; en ambos casos es obligatoria la compensación pero en el caso de que el aumento sea absoluto y no se haya materializado la compensación, la represalia debe esperar tres anos.

Las prácticas de la zona gris quedan prohibidas y las existentes desaparecerarr gradualmente. Sin embargo, c+a país tiene el derecho de mantener una de esas medidas hasta fines de siglo . Se mantiene así el principio de no discriminación del GATT que fue cuestionado al querer incorporar las medidas de la zona gris a la reglamentación; sin embargo quedaría un resquicio que permite discriminar contra los proveedores más eficientes. En efecto, en caso de que la medida de salvaguardia tome la forma de una cuota -en vez de una tarifa- ella no debe ser menor al promedio de importaciones de los últimos tres años y en la asignación de esta a cada uno de los países proveedores se usará el mismo criterio a menos que se llegue a un común acuerdo o en caso de que un proveedor haya aumentado en forma desproporciona1 sus exportaciones. Este último caso justificaría una cuota individual menor. Esta posibilidad se le llama “modulación de cuota” y no es permitida cuando el aumento en las importaciones representa ~610 una amenaza de daño.

En el tratado de libre comercio entre Canadá y Estados Unidos las medidas de salvaguardia o emergencia para el comercio bilateral, en caso de que las importaciones desde el otro país signatario estén causando daño a la industria nacional, se permiten ~610 durante el pen’odo de transición de diez arios. Pero estos retrocesos permitidos en el proceso liberalizador están estrictamente reglamentados. En efecto, los aumentos cn la protección estarán limitados por la menor de las siguientes tarifas: la tarifa NMF que regía antes del acuerdo o la

14 Los países en desarrollo quedarán excluidos de los efectos de la medida de salvaguardia si las importaciones provenientes de cada uno de ellos es menor al 3% del total y en conjunto no representen más del 9%.

15 Las medidas que deben desaparecer son sólo aquellas que fueron implementadas al margen del GATT y, por ranro, no aiecra a ios acuerdos rcxriies.

ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO: LQLIE SE NEGOCIA? 93

NMF que rige al momento de imponer la medida de emcrgcncia y la acción no podrá mantenerse por más de tres años al cabo de los cuales la tarifa que regirá sera la misma que la que hubiese regido según el plan original de rebajas16. Al igual que en el caso del GATT, cualquier medida de salvaguardia deberá ser compensada por una medida liberalizadora o cl país afectado podrá tomar represalia.

Así, una vez más, este acuerdo recoge la experiencia del GATT y de sus procesos de negociación, incorporando cambios que se adoptarán en la Ronda Uruguay y yendo más allá al poner límites al nivel de protección que SC puede imponer con estas medidas.

Al igual que en otras disposiciones de este acuerdo, resalta en ésta el alejamiento del principio de no discriminación que rige en el GATT. Así, el país que aplique salvaguardias globales deberá excluir de éstas al otro país signatario del acuerdo bilateral, a menos que su participación en ese mercado sea importante y sus exportaciones estén contribuyendo al daño de la industria del país importadorr7.


5s claro que, por las diferencias de tamaño, en un acuerdo a firmarse entre Estados Unidos y Chile, es este último el más interesado en asegurar la posibilidad de aplicar medidas de salvaguardia. Es difícil que Chile aumente sus exportaciones a Estados Unidos, como resultado de la desgravación al comercio bilateral, en un monto suficiente como para infligir daño a algún sector productivo en Estados Unidos.

Para hacer recomendaciones sobre objetivos de negociación es bueno usar como precedente lo que se ha propuesto hasta ahora en la Ronda Uruguay y en ALCAN, partiendo del supuesto de que el punto de partida es el acuerdo entre Canadá y Estados Unidos. En esa perspectiva, una meta de la negociación sería lograr que la represalia, en los casos en que ha habido aumento absoluto cn las importaciones y no se ha dado compensación, no se pueda aplicar hasta después de tres años de adoptada la medida dc salvaguardia. En las negociaciones del ALCAN cn curso, México ha propuesto la inclusión de esta cláusula.

Otro objetivo de la negociación debe estar en las llamadas “snapback provisions”. Esta posibilidad fue incluida en el acuerdo entre Canadá y Estados Unidos, ella permite imponer restricciones de emergencia a las importaciones de productos frescos cuando durante cinco días el precio sea inferior al 90% de un promedio histórico definido y siempre que la superficie plantada del país

16 Se podrán adoptar medidas de salvaguardia con duración mayor a trfs años o después del perfodo dc desgravación de diez años sólo bajo consentimiento.

17 Si es que al imponerse la medida de emergencia global el país no afecto a la restricción aumentara mucho sus exportaciones al país que impone la medida, se podrá revisar y eliminar su exclusión. Otra vez, el país perteneciente al área de libre comercio tendrá derecho a compensación si finalmente queda afecto a mayores barreras en su comercio debido a la medida de salvaguardia o emergencia global en la que fue inciuido.

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importador no supere ciertos límites. En estos casos no es necesario demostrar perjuicio a la industria nacional. En ese acuerdo se permite la aplicación de estas medidas por un período de 20 años. Dada la importancia que han tomado las exportaciones chilenas de productos frescos -en gran parte debido a la distinta estacionahdad en la producción- es recomendable que al aceptar esta cláusula se especifique que Estados Unidos podrá aplicarla sólo en períodos de alta producción interna. Sin embargo, este objetivo no es crucial ya que las tarifas a productos frescos es en general baja.

Por último, es importante hacer notar que en este momento Chile no tiene una legislación en referencia a salvaguardias; las alzas de tarifas deben ser aprobadas por el Congreso dificultando un proceso ágil para la imposición de tarifas ante aumentos en las importaciones que sean fruto de la competencia leal. Las sobretasas, que se pueden aplicar sin la intervención del Congreso, están diseiiadas para los casos de “distorsiones” en el mercado mundial. No se especifica cuál es el significado de distorsiones y las sobretasas se han utilizado tanto como medida de emergencia como para compensar situaciones de competencia desleal (ver sección 11.2). Es probable que se deba implementar una legislación para poder aplicar medidas de emergencia ante efectos imprevistos de un ALC con los Estados Unidos.

2. COMPETENCIA DESLEAL

Existen subsidios o políticas no competitivas de precios que afectan cl volumen de comercio y que, dados los principios mercantilistas que rigen las disposiciones del GATT, se aceptan como una razón para imponer medidas compensatorias que aíslen a las industrias de los países importadores de los efectos de estas prácticas. En el caso de subsidios se asignan derechos compensatorios a las importaciones provenientes delpais que impone el subsidio y en el caso de dumping se fijan tarifas antidumping a los productores que están exportando a menor precio. Sin embargo, con frecuencia los subsidios son una excusa para aplicar medidas proteccionistas. Es por esta razón que cn sucesivas rondas de negociaciones multilaterales del GATT se han hecho esfuerzos para introducir más disciplina tanto en el uso de subsidios como en la aplicación de medidas compensatorias y antidumping.

Es importante lograr mayor disciplina en la aplicación dc subsidios por dos razones. La primera se refiere simplemente a la estrategia de negociación; es más probable que los países que hacen uso de derechos compensatorios estén dispuestos a limitar su uso si, a cambio, se les asegura que habrá más disciplina en materia de subsidios. Por otra parte, es claro que los derechos compensatorios son inútiles como protección contra subsidios cuando éstos afectan la capacidad de un país para competir con las exportaciones subsidiadas en un tercer mercado o cuando el subsidio a la producción del país afecta la posibilidad de exportar hacia el mercado del país que impone el subsidio.

ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO: ¿QUE SE NEGOCIA?

El texto principal del GATT prohíbe los subsidios a la exportación, excepto para bienes primarios’*. El resto de los subsidios están permitidos; pero, a los países cuyas industrias se vean dafiadas por la existencia de csos subsidios, se permite aplicar derechos compensatorios para aislar a las industrias nacionales de los efectos negativos del subsidio”. En ningún momento se considera que los consumidores del país importador son beneficiarios del subsidio aplicado por el país exportador.

En el Código de Subvenciones de la Ronda Tokio se reglamenta el procedimiento por el cual cada país signatario deberá determinar la necesidad de aplicar un derecho compensatorio a las importaciones de otro país signatario. Se exige que antes de imponer un derecho compensatorio se realice una investigación que determine la existencia de subsidio y el daño a 1;uindustria nacional, como asimismo la relación causal entre el daño y el subsidio . Queda especificado cn este Código qui6n pucdc solicitar el comienzo de la investigación, qué información debe aportar, la duración de la investigación, el proceso de notificación al resto de los países signatarios y el monto máximo del derecho compensatorio que no puede superar el monto del subsidio.

A pesar de que el Código de Subvenciones es un avance al fijar ciertos límites a la interpretación de los conceptos del texto principal, aún se nota la falta de una definición clara de “subsidio” y de “daño”. El otro factor que ha incidido en el magro éxito de este Código en imponer mayor disciplina en el uso de derechos compensatorios y la aplicación de subsidios es la falta de poder de coacción que ticnc el comité; dc hecho éste cs más que nada una instancia para realizar consultas y de conciliación.

En la Ronda Uruguay lo que se pretende en esta materia es llegar a una mejor definición de subsidio siguiendo lo que se ha llamado “sistema semáforo”. Los subsidios prohibidos o rojos que incluyen los subsidios a la exportación o los que dependen del uso de insumos nacionales y, en el otro extremo, los subsidios permitidos o verdes que no ameritan medidas compensatorias y que incluyen sólo subsidios de disponibilidad general -no especíticos a una industria- y, con ciertas limitaciones, subsidios a regiones en desventaja y a la investigación industria121. Por último está el resto de los subsidios, clasificados como recurribles o amarillos, contra los cuales SC pucdcn aplicar medidas compensatorias si causan daño a la industria nacional o si causan “perjuicio grave “22. Se introduce además un límite de 5 años a la duración de la medida compensatoria.

18 En la Ronda Tokio SC elimina de la lista de excepciones a esta prohihic& a los bienes primarios minerales.

19 A los países en desarrollo se les permite utilizar subsidios a la exportaci6n, pero esos subsidios pueden dar cabida a medidas compensatorias por parte del país importador.

20 En 1986, sólo 26 países eran signatarios de este Código. Sólo los países del Chdigo pueden apelar al sistema de resolución de controversias que éste crea y sólo entre cllos rige la obligación de aplicar prueba de daño antes de imponer derechos compensatorios.

21 Esta vez los países en desarrollo no quedan exentos de la prohibición del uso de subsidios a la exportación. Se les permite, eso sí, un período más largo para su eliminación.

22 Se presume que un subsidio causa, o amenaza causar, “perjuicio grave” si su monto es superiora 5%, si está destinado a cubrir las pérdidas operacionales de una industria, o si cubre las pérdidas

96 ANDREA BUTELMANN --

Como se señalaba mis arriba, los derechos compensatorios son inútiles cuando el subsidio le resta competitividad a las exportaciones del país afectado en un tercer mercado o en el mercado del país que subsidia. Para estos casos se contemplan, tanto en el Código de Subvenciones como en la propuesta de la Ronda Uruguay, las llamadas contramedidas para quitarle al país que subsidia ventajas que había logrado a través del acuerdo multilateral. Las contramedidas, a diferencia de las tarifas compensatorias que son medidas unilaterales, deben ser aprobadas por todos los paises adscritos al Código, incluso el país perjudicado por la contramedida que adquiere así poder de veto, por tanto ellas resultan inaplicables en la práctica. En la propuesta de la Ronda Uruguay el requerimiento de unanimidad desaparece, por lo que se espera que las contramedidas pasen a ser una posibilidad real.

En materia de tarifas antidumping la tcndcncia ha sido similar a la de derechos compensatorios. Las sucesivas rondas de negociaciones multilaterales han intentado imponer más disciplina en los procesos de investigación y en el cálculo de la distorsión. En la Ronda Tokio se firmó un Código y en la Ronda Uruguay se espera proseguir en el camino de limitar el uso de estas medidas e incorporar los reglamentos al texto general para que todos los miembros del GATT estén obligados por su disciplina. Los intentos están dirigidos a especificar más estrictamente cuáles son los precios a comparar en una investigación, Iimitar la duración de una medida antidumping, exigir que los consumidores scan consultados durante la investigación y fijar un mínimo en la distorsión de precios y en la participación de las importaciones con distorsión bajo el cual no se puede imponer derechos antidumping.

En el Acuerdo entre Canadá y Estados Unidos el problema de los subsidios y de políticas no competitivas de precios se trata de tres maneras: la que se refiere a la legislación en el futuro, la que trata de las modificaciones de la actual legislación y, una tercera, sobre la aplicación de la actual legislación.

Estados Unidos tenía interés en limitar el uso de subsidios en Canada, al tiempo que Canadá tenía como prioridad la reducción del uso de medidas compensatorias por parte de Estados Unidos. Ambos países acordaron que el objetivo fimal es crear una legislación común que norme sobre las políticas de precios de las empresas y las prácticas de subsidios de cada gobierno, de manera que no sea necesario imponer barreras en la frontera para compensar esas políticas. Con este objetivo se formó un grupo de trabajo que +F;rá al cabo de siete años reglamentar sobre subsidios y prácticas de competencia .

Para los canadienses, el éxito que tenga este grupo de trabajo es crucial para la evaluación final del acuerdo, puesto que cl objetivo principal de éste es asegurar reglas estables y eliminar la amenaza de aumentos en las barreras al comercio por parte de Estados Unidos. Se estipula que el fracaso del grupo de

operacionales de una empresa rn reiteradas ocasiones. También se incluye en esta categoría la condonación de deuda a menos que se demuestre que la condonación no ha tenido efecto en el comercio internacional.

23 fZI primer límite yala id tara dc cbtc grupo de trabajo cb de cinco afios, postergables a siete.


trabajo es motivo para que cualquiera de las partes dé por terminadas las obligaciones del acuerdo bilateral.

En el intertanto el acuerdo modifica los procedimientos para alterar las leyes sobre derechos compensatorios en cada país y para apelar a las decisiones sobre estos aranceles que tomen las instituciones nacionales. Específicamente, la apelación por medidas compensatorias consideradas injustificadas se realizará ante un panel binacional y no ante la justicia del país que impuso la medida. Estos temas son tratados en el capítulo IV de este trabajo que SC rclicre a los mecanismos de solución de disputas.

La probabilidad de que en esta negociación pendiente entre Canadá y Estados Unidos se llegue a una disciplina común para el uso de subsidios depende fuertemente de lo que resulte en la ronda de negociaciones multilaterales del GATT; de hecho, estos dos países decidieron postergar SUS

negociaciones bilaterales y concentrar sus esfuerzos en la Ronda Uruguay. Ello porque existe un problema de asimetría en los incentivos para lograr csc acuerdo. Para Estados Unidos el mercado canadiense representa sólo el 20% de sus exportaciones, en cambio Canadá vende el 80% de sus exportaciones a los Estados Unidos; así, éste último tiene menos incentivos para comprometerse a una mayor disciplina que beneficiaría a todos sus socios comerciales obteniendo muy poco a cambio. Estados Unidos estaría dispuesto a comprometerse a una mayor disciplina ~610 si se logra un acuerdo satisfactorio cn la Ronda Uruguay, y luego de que ésta finalice, para mantener poder de negociación en la instancia multilateral.

Ante la posibilidad de que Canadá y Estados Unidos no lleguen a una legislacibn común en estas materias se han planteado alternativas en ámbitos académicos que serían de todas maneras un avance con respecto a la situación previa a la firma del acuerdo. Una de las propuestas, en caso de que no se llegue a armonización de las legislaciones nacionales, es hacer del panel bilateral una instancia permanente de resolución de disputas y traspasarle más responsabilidades. Tanto la determinacibn de la existencia de subsidio como la prueba de daño a la industria del país importador puede ser realizada por el panel binacional para así reducir el uso injustificado dc derechos compensatorios. Esto, junto con cambios marginales a las legislaciones nacionales en orden dc que existan costos para el demandante que exige derechos compensatorios y que no se acepten demandas cuando el subsidio es muy pequeño o las exportaciones subsidiadas son insignificantes, resolvería gran parte dc las controversias que este tema ha suscitadoX.


Es necesario revisar qué cambios en legislación y prácticas deberá adoptar Chile y, por otro, se debe pensar a qué elementos Chile debe dar prioridad en

24 Ver M. Hart, “The Future on the Table: The Continuing Agenda under the Canada-United States Free Trade Agreement” cn Dearden, Ilart y Steger (eds.) (1989).

98 ANDREA BU-I’ELMANN

una estrategia negociadora para un ALC con EE.UU./ALCAN, considerando que las desviaciones de lo que resulte de la negociación del ALCAN no serán fáciles de lograr.

En primer lugar es importante revisar lo que ha sido la política en cuanto a competencia desleal por parte de Chile. Chile ya ha suscrito el Código de Subvenciones del GA’IT; sin embargo existe en el país una política de drawback simplificado cuyo monto depende de la cantidad exportada y no de la cantidad de insumos importados utilizada (ver capítulo 1, sección 2), así es que en la práctica éste es un subsidio a la exportación. Es muy probable que eventualmente va a haber que renunciar a esa polftica, a pesar de que de aprobarse lo propuesto hasta ahora en las negociaciones multilaterales de la Ronda Uruguay-Chile, por ser pafs en desarrollo, tendría un período para reducir gradualmente esa práctica.

En cuanto a las legislaciones nacionales se deberá hacer cambios importantes, especialmente en el caso chileno. En este momento, Chile tiene una ley que contempla el uso de sobretasas y derechos compensatorios. En general, se han usado las sobretasas y sólo recicntcmcntc se ha acudido a los derechos compensatorios. Las sobretasas gravan a todas las importaciones de un bien, en cambio los derechos compensatorios gravan las importaciones provenientes del país que subsidia. Los derechos compensatorios se han evitado ya que al imponerlos se arriesga un proceso de revisión por el mecanismo de solución de controversias del GATT, ya que Chile ha suscrito el Código de Subvenciones de dicha institución. Así, con el mecanismo dc sobretasas se enfrentan una diversidad de situaciones -subsidios, dumping y aumentos en importaciones por competencia leal- sin tener que someterse a la disciplina del GATT. Este mecanismo no se ve limitado por nuestros compromisos en el GA’IT, ya que nuestra tarifa consolidada en ese organismo es de 35%; siendo nuestra tarifa actual del ll%, ello da espacio para sobretasas de hasta 24%. En todo caso, estos problemas están siendo considerados y el proceso para el diseno de una ley antidumping está en curso, indepedientemente de la potencial negociación de un ALC con EE.UU.

La claridad de nuestras leyes con respecto a medidas compensatorias y antidumping constituirá un requerimiento crucial para la firma del acuerdo. Estados Unidos exigirá que nuestras reglas scan claras y predecibles. Ese requerimiento será mucho más fuerte si los negociadores chilenos aspiran a crear instancias bilaterales, similares a las provisionales del acuerdo entre Canadá y Estados Unidos, ante las cuales sean apelables las decisiones sobre medidas compensatorias y antidumping de cada país. Dado que esa instancia de apelación bilateral deberá basar sus decisiones en las legislaciones de cada país, suponiendo que la armonización no se logre, es fundamental que cada legislación sea clara y los procedimientos utilizados en las dccisioncs sean transparentes para que ellas puedan ser interpretadas y revisadas por el panel binacional (este tópico vuelve a tocarse en el capítulo IV).

En cuanto a cambios en legislación norteamericana es aconsejable lograr que no sc incluya a Chile por acumulación en investigaciones sobre competencia


desleal. En la legislación estadounidense se exige que en la prueba de daño se acumulen las importaciones de todos los países que están siendo investigados respecto al mismo producto. Así aunque es improbable que las exportaciones chilenas por sí solas causen daño a una industria, estas pueden quedar sometidas a medidas compensatorias o antidumping. En la Ronda Uruguay se regula que la acumulación sólo se puede cfcctuar cuando el subsidio sca mayor que “de minii~“~ y que el volumen de exportaciones no sea insignificante. Dado la vaguedad del texto y la posibilidad de que la Ronda Uruguay no llegue a un fin exitoso, Chile debería tratar que esto quede estampado cn un acuerdo bilateral. Ello no debería presentar mayores problemas habiendo ya sido un concepto discutido en la Ronda Uruguay y existiendo precedente en el caso de Israel.

Es importante incluir en el texto del acuerdo bilateral todos los avances logrados en las negociaciones multilatcralcs dc la Ronda Uruguay cn la dirección de aumentar la disciplina en el uso de medidas compensatorias y antidumping. Ello porque no está garantizado que la negociación multilateral llegue a feliz término o que los acuerdos finales incluyan todos los avances preliminares. En materia de medidas antidumping son varios los avances que se hacen tanto en cómo debe haccrsc la comparación de precios para determinar la existencia de práctica desleal como en la prueba de daño. Entre estos avances se encuentra:

- En la comparación del precio de exportación con el precio domestico cn cl país exportador se exige que el precio doméstico sea considerado más frecuentemente -es decir, si las ventas domésticas alcanzan el 5% o más de las ventas totales, se debe usar el precio doméstico- en vez de usar sustitutos a cse precio, como por ejemplo el “valor reconstruido”.

- Si se usa el “valor reconstruido”, que intenta calcular el costo de producción y los márgenes de gastos generales y utilidades para construir el precio “normal”, se deberán usar los márgenes efectivos y no, como hace Estados Unidos, suponer márgenes iguales para todas las industrias y países.

- En la prueba de daño se dcbcrán considerar otros factores que puedan estar dañando a la industria para aislar los efectos que sólo se deben a la competencia desleal.

- En la comparación de precios deberán usarse promedios. Estados Unidos ha utilizado precios de transacciones individuales que cs lo que explica la determinación de dumping contra las flores chilenas cuyo precio se tija por remate y no está bajo el control del productor.

- Lfmite del período de vigencia de medidas antidumping y compensatorias.

25 El subsidio de minimis sería de 1% ad valorem para países desarrollados y de 2% para países en desarrollo.

100 ANDlWA BWIELMANN

III. TEMAS NO TRADICIONALES

En esta seccibn se concentran los temas que por primera vez se están negociando al interior del GATT y que no se han incluido en otros acuerdos de libre comercio. Estos temas no tratan directamcntc del comercio en bienes pero sí de temas que en mayor o menor grado lo afectan y lo distorsionan. Las distorsiones en las áreas que aquí se tratan se han vuelto más importantes con el pasar del tiempo en parte porque la estructura del comercio internacional ha cambiado, aumentando por ejemplo el comercio en servicios, y en parte porque la reducción en otras barreras comerciales ha hecho más evidente la distorsión en el intercambio internacional de otras medidas, como las exigencias a la inversión extranjera.

1. INVEKSION

La controversia sobre inversión que se ha dado en el ámbito del GATT se refiere principalmente a las restricciones sobre inversión que distorsionan el comercio. Es decir, se ha llegado al tema de la inversión -ya sea nacional o extranjera- desde la perspectiva de disminuir las trabas al flujo de bienes. En cl acuerdo entre Canadá y Estados Unidos se tratan estas materias pero además intenta eliminar el trato discriminatorio a la inversión extranjera.

Las trabas a la inversión que se han discutido cn la Ronda Uruguay entonces se refieren a medidas que, de hecho, protegen la industria nacional obligando o condicionando la obtención de alguna ventaja -por ejemplo, un subsidio- a la sustitución de importaciones o al aumento de exportaciones. Estas se expresan en la forma de requerimientos de exportar como mínimo un porcentaje de la producción, de comprar por lo menos un porcentaje dado de los insumos en cl país en que se produce o permisos para internar insumos condicionados a la cantidad exportada por la empresa.

La propuesta en el borrador Dunkel de fines de 1991 es básicamente una ampliación del principio de trato nacional a las mercancías importadas una vez que hayan traspasado la frontera, es decir, una vez que hayan sido desaduanadas. Por tanto, en las reglas para la inversión no SC podrá discriminar entre bienes de producción nacional e importados.

En cl acuerdo entre Canadá y Estados Unidos se eliminan los requisitos de desempeño para toda inversión del otro país signatario del acuerdo como también para la inversión de terceros países si csos requisitos distorsionan el comercio entre Canadá y Estados Unidos. Sin embargo, no se prohiben los requisitos de desempeño para la consecución de subsidios o contratos gubernamentales, a diferencia de lo que se aprobaría en el GATT.

En cuanto al tratamiento dc la inversión extranjera, tópico no negociado en la Ronda Uruguay excepto para el derecho a establecerse de las empresas extranjeras proveedoras de servicios (ver capítulo III, sección 2), en el acuerdo de Canadá y Estados Unidos SC aplica el principio de trato nacional a todas las inversiones de cada pu” signatario en cl otro país. El sector financiero es tratado


en capítulo aparte tanto en este artículo como en el acuerdo entre Canadá y Estados Unidos26.

A pesar del Masis que pone este acuerdo bilateral cn cl principio de trato nacional, en general, las modificaciones basadas en tal principio son prospectivas; rigen para inversiones notieameticanas en Canadá en empresas no existentes antes de la firma del acuerdo o para nuevas regulaciones en la materia. Así Canadá deberá eliminar su requisito de porcentajes mínimos de propiedad nacional, para las inversiones estadounidenses en empresas que no existían al momento de firmar el acuerdo, no asf para las empresas existentes antes de la firma del Acuerdo ni para las empresas estatales

x ue se privaticen aunque éstas hayan sido

fundadas con posterioridad al acuerdo . Se enfatizan los cambios que deberá adoptar Canadá puesto que Estados Unidos no tiene restricciones importantes a la inversión extranjera.

En lo que se refiere a la adquisición de firmas ya existentes, Canadá también deberá hacer modificaciones pero no se le exige la liberalización total. Canadá revisa y se reserva el derecho a rechazar la adquisición dc cmpresas canadienses por firmas extranjeras si el valor de la empresa supera determinado monto. Dentro del acuerdo con Estados Unidos, Canadá aceptó aumentar este monto para los inversionistas estadounidenses, sin embargo la revisión seguirá siendo obligatoria para las inversiones que sobrepasen el nuevo monto y la decisión de rechazar inversiones específicas no podrá ser apelada a las instancias de resolución de disputas que contempla el acuerdo bilateral. Otra concesión en este terreno es que Canadá ya no podrá rechazar la adquisición de empresas por parte de firmas estadounidenses si esas empresas ya pertenecían a extranjeros.

El resto de las disposiciones sobre inversión extranjera que apuntan a conceder trato nacional a las inversiones provenientes del otro país sólo norman a las nuevas regula$ncs sobre inversión y no requieren de modificaciones a la actual legislación . Aún mas, cualquier modificación a las normas vigentes sólo está limitada por la restricción de no aumentar la discriminación a la inversión extranjera del otro país signatario.

El trato nacional se considera también para normar sobre expropiaciones las que deberán tener un propósito público claro, efectuadas por un proceso legal, compensadas a valor de mercado y, lo más importante, no basarse en razones que sean discriminatorias. La nueva regulación impositiva no podrá discriminar entre inversionistas canadienses y estadounidenses en ninguno de los dos países de este acuerdo. Por último, las regulaciones futuras deben asegurar que al inversionista le sea permitido repatriar utilidades y el valor de la venta de sus activos sin más trabas que las necesarias para asegurar que se cumplan regulaciones impositivas y sobre quiebras cntrc otras.

26 Otras inversiones no cubiertas por este capítulo son las relacionadas a compras gubernamentales, transporte e mdustrias culturales.

27 Ello implica también no discriminación en el tratamiento a la inversión que aplican las provincias o estados.

28 Así Estados Unidos y Canadá no tendrh que modificar sus legislaciones sobre inversión en los sectores de transporte y comunicaciones.

102 ANDREA BUTELMANN

En resumen se aplica trato nacional en Canadá una vez que la empresa de propiedad estadounidense esté establecida en ese país, pero no se asegura el derecho a establecerse si la inversión está dirigida a adquirir empresas ya existentes y -menos aún- empresas estatales.


De lo expuesto en esta sección se extrae que los temas rcfcrentes a inversiún se agrupan en dos grandes tópicos. Por un lado están las regulaciones a la inversión que afectan el comercio y, por otro, las disposiciones que regulan la inversión extranjera.

En Chile, en general, no existen disposiciones que obliguen o incentiven al inversionista a utilizar insumos nacionales o a exportar parte de su producción. Sólo en el sector automotriz existe un subsidio condicionado a metas de exportación y a componentes mínimos de insumos nacionales; este subsidio, sin embargo, debería se reducido gradualmente para desaparecer en 1999. Es altamente probable que el programa de desmantelamiento de este sistema dc incentivo sea aceptado sin alteraciones en la negociación de un ALC con EE.UU.

En cuanto a la inversión extranjera, Chile tiene un régimen muy abierto y no discriminatorio. Existen algunos puntos, sin embargo, de la legislación en materia de inversión extranjera que se pueden plantear en la negociación de un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos. Chile, al igual que Canadá, posee una instancia administrativa que tiene, en principio, la facultad de rechazar una solicitud de inversión por parte de extranjeros. Esta facultad no ha sido utilizada pero el hecho de que crista introduce un elemento de incertidumbre puesto que podría ser usada en el futuro. Es por esto que personeros de Estados Unidos han mostrado preocupación por la existencia de esta facultad del Comité de Inversiones Extranjeras. En todo caso ya se ha estado considerando imponer límites de tiempo a la decisión del Comité, pasado el cual la solicitud de inversión extranjera sería automáticamente aprobada, lo que representa una respuesta parcial a las inquietudes que se han detectado.

La otra traba que encuentran los inversionistas extranjeros se refiere a la repatriación de sus capitales que no puede materializarse antes de tres años. Es muy posible que, por diversas razones, haya una modificación en esta restricción incluso antes de que comiencen las eventuales negociaciones para un ALC con Estados Unidos.

Por último, es importante notar que Chile no ha firmado un acuerdo para evitar la doble tributación para las empresas estadounidenses establecidas en Chile, o viceversa. Al parecer, Chile ha decidido postergar este tema para negociarlo en conjunto con el eventual acuerdo de libre comercio.

2. SERVICIOS

Este es uno de los temas “nuevos” en la actual negociación del GATT y, dada la complejidad del tema, se considera un éxito haber alcanzado los


modestos avances logrados. El ALC entre Canada y Estados Unidos es el primero que llega a acuerdo en estas materias, los logros también son modestos y no alterarán las reglas de comercio dc servicios entre estos dos países cn el corto plazo. Sin embargo, ambos esfuerzos son seguros primeros pasos hacia la liberalización de un sector que nunca había estado sujeto a disciplina internacional.

El tema de los servicios es importante no sólo porque éstos son una parte cada vez más grande del producto y del comercio, sino que también tienen un efecto directo en la competitividad de los países en el comercio de bienes, al ser los servicios una parte creciente de los costos de producción industrial.

La liberalización del sector servicios es complicada puesto que la mayoría de las barreras para cl intercambio internacional no se encuentran en medidas aplicables en la frontera sino que a una serie de disposiciones que regulan cada mercado interno. A la dificultad de identificar todas las barreras para la competencia internacional que existen en la regulación interna se agregan dificultades inherentes a la provisión de servicios, los cuales en muchos casos requieren la interacción del vendedor y el comprador. Así se hace necesario contemplar cuestiones de migración, permisos temporales de trabajo, revalidación de títulos profesionales, etc.

El acuerdo preliminar sobre servicios alcanzado en la Ronda Uruguay (GATS) es, en gran parte, una réplica del acuerdo sobre comercio en bienes. Se incluyen en él los conceptos tradicionales de reciprocidad, no discriminación y gradualidad en la liberalización. En un plazo determinado, después de la puesta en vigor del acuerdo, se deberá negociar el tema de los subsidios y la necesidad de derechos compensatorios, las compras gubernamentales de servicios y las salvaguardias.

El acuerdo, en principio, cubre todos los servicios, exceptuando los provistos por cl Estado. Sin embargo, en la práctica los sectores sujetos a la disciplina del acuerdo serán sólo los incluidos en una lista que negociarán las partes. En esa negociación no sólo se determinará qué sectores quedan cubiertos sino que también en cuáles de ellos se proveerá derecho a establecerse y hasta qué punto SC les dará trato nacional a los proveedores extranjeros. También la obligación de darles a todas las partes tratamiento de Nación Más Favorecida cn la provisión de los servicios cubiertos no es total. Las partes pueden discriminar a proveedores de distintos países durante diez años, lo cual sería un instrumento para presionar a los países a integrar servicios adicionales a su lista de servicios cubiertos. Es importante enfatizar que si bien en esta ronda de negociaciones multilaterales no se atacó directamente las restricciones a la inversión extranjera, en el caso de servicios queda estipulado que no se podrá negar el derecho a establecerse ni imponer cotas máximas al porcentaje de propiedad extranjera cn aquellos sectores en que se ha concedido acceso al mercado.

Este alto grado de flexibilidad, y las consideraciones especiales a países en desarrollo, han logrado la aceptación del acuerdo por parte de estos países que en un principio se oponían a esta negociación por considerar que las ganancias,

104 ANDREA BUlELMANN

en términos de aumentos de las exportaciones, las captarían principalmente los pafses desarrollados.

El acuerdo entre Canadá y Estados Unidos es novedoso ya que es el primero que incluye estos temas, aunque gran parte de las nociones necesarias para avanzar en ellos se han desarrollado dentro de las negociaciones multilaterales del GATT. El acuerdo está lejos de significar una liberalización total del comercio de servicios. De hecho, sectores muy importantes en esta área quedaron totalmente excluidos del acuerdo2’. Aún más, la liberalización de sectores contemplados en el acuerdo no implica ningún cambio en la legislación vigente en el sentido que tiene un carácter prospectivo. El acuerdo sólo exige que las nuevas piezas regulatorias pertinentes a sectores incluidos respeten el principio de trato nacional y que cambios en la regulación existente no aumente el grado de discriminación. En este sentido es distinto al GATS en que la gradualidad viene dada principalmente por la inclusión de sólo algunos servicios, pero donde la exigencia de trato nacional sólo puede evitarse a través de negociación. En el acuerdo entre Canadá y Estados Unidos no es necesario alterar ninguna regulación al momento en que el acuerdo comienza a operar. Esos temas serán tratados después ya que el tratado provee espacio para negociar en el futuro la inclusión de los sectores no cubiertos y la modificación de regulación vigente que se considere discriminatoria.

Otro tema difícil de tratar en el área de servicios es el de reglas de origen. En el tratado Canadá-Estados Unidos se contempla la posibilidad de que uno de los signatarios le niegue al otro los beneficios del acuerdo para los servicios en que se pueda demostrar que están siendo provistos por un nacional de un tcrccr pafs y no del país beneficiado por los términos del acuerdo3’.

Vender, invertir o dar servicios en otros países, como ya se explicó, requiere de la presencia y actividad de ciertos profesionales en el segundo país. El Acuerdo simplifica la obtención de permisos temporales de entrada con propbsitos de trabajo para profesionales de empresas que comercien, inviertan o provean servicios.

Por último, el derecho de establecerse que queda asegurado en el capítulo sobre inversiones se reitera en este capítulo, incluyendo un llamado a reconocer los requisitos de certificación para proveer el servicio que existe en el otro país signatario.

29 Los sectores no cubiertos por el acuerdo son: transporte, telecomunicaciones básicas, medicina y odontología, cuidado infantil y servicios sociales, educacionales y de salud provistos por el gobierno.

30 De adoptarse la versión del GATS del borrador Dunkel, esta cláusula de regla de origen podrfa estar en conflicto con el acuerdo multilateral. Este estipula oue en casos de inteeración los proveedores de seticios constituidos legalmente en uno di los países signatatios tendrán acceso a los beneficios del acuerdo no importando cual sea la nacionalidad de los propietarios. Sólo SC podrán excluir a aquellos proveedores que no estaban constituidos en el otro país antes de la firma del acuerdo de integración o si el trato que se le da a los servicios es distinta en los países signatarios, lo que es equivalente, en el caso de bienes, a imponer reglas de origen sólo en los casos en que el arancel externo d,flera.

ACUERDOS DE LIBRO COMERCIO: LQUE SE NEGOCIA? 105


En Chile existen pocas restricciones a la venta de servicios o al derecho a establecerse de empresas extranjeras proveedoras de servicios. Sin embargo, habrán temas de negociación en materia de reconocimiento de títulos, otorgamiento dc visas de trabajo y porcentajes máximos de personal extranjero en algunos sectores.

En cuanto a regulación especifica se han detectado algunas trabas, que en todo caso son menos restrictivas que las que imponen otros países. Uno de esos ejemplos es la reserva de carga para naves chilenas en el cabotaje, sin embargo, esta reserva rige sólo para barcos de baja capacidad. En cuanto a transporte marítimo y aéreo internacional existe acceso al tráfico en base a reciprocidad, lo mismo que para cabotaje aéreo interno. En ambos casos existe derecho a establecerse casi irrestricto a empresas extranjeras, sin embargo, en lo que se refiere a transporte marítimo se les podría negar algunas ventajas.

En todo caso Estados Unidos impone mayores restricciones en los servicios de transporte, las cuales incluyen reserva de carga para cl transporte marítimo internacional en algunos embarques. De particular interés para Chile sería tener mayor acceso al transporte de la ayuda en bienes que otorga Estados Unidos, pudiendo dar servicio a la costa Oeste de Latinoamérica. Sin embargo, la probabilidad de negociar estos temas es baja puesto que se han excluido de las negociaciones del GATT, ALCAN y ALC entre Canadá y Estados Unidos.

3. SERVICIOS FINANCIEROS

Al ser el sector de servicios financieros una actividad altamente regulada y por ser estas regulaciones distintas en los distintos países, surge la discusión sobre si las concesiones a otro país dentro de una negociación comercial deben estar basadas en el principio de trato nacional o en el de reciprocidad.

Si las concesiones se basan en el principio de trato nacional, el país con mayor regulación estaría dando menores concesiones que el país que permite mayor libertad a sus intermediarios financieros. Es por esto que en las negociaciones multilaterales la CEE ha propuesto el principio de reciprocidad -al que Estados Unidos se opone- en que las concesiones otorgadas por los distintos países serían equivalentes. Ello, en detinitiva, se traduciría en una ventaja para la banca extranjera en los mercados con regulaciones más estrictas.

En la Ronda Uruguay se discute el tema de servicios financieros -al igual que el de otros servicios- por primera vez cn el contexto del GATT. El tema de los servicios financieros sería un anexo al GATS y el borrador Dunkel de este anexo, de sólo cuatro páginas, no refleja mucho de los debates que han surgido en esta negociación y se limita a reafirmar el concepto de trato nacional, ya expresado en el cuerpo principal del GATS, con las excepci3qes necesarias que se requieran para cumplir objetivos cautelares o prudenciales .

31 En cuanto al reconocimiento de las medidas cautelares del país de origen de la institución extranjera, ~610 SC dice que un país “podrá” hacerlo efectivo. Si lo hace, sin embargo, deberá


Si bien parecería haber prevalecido la posición de conceder acceso al mercado en base a trato nacional en vez de hacerlo en base a la reciprocidad, cabe recordar que el GATS permite negociar el grado de trato nacional y que el otorgamiento de éste puede estar condicionado al acceso que el país obtiene en otros mercados. La posibilidad de condicionar el acceso se ve fortalecido por la posibilidad de no otorgar estatus de Nación Más Favorecida a algunos miembros del acuerdo. Estas licencias hacen que el sistema, en definitiva, simule a uno basado en el principio de reciprocidad.

En el acuerdo entre Canadá y Estados Unidos existe un capítulo aparte para el sector financiero, no es ~610 un anexo al capítulo que trata la liberalización de los servicios. Las negociaciones fueron hechas por un grupo distinto de funcionarios y en él no se utiliia, por una parte, el principio de trato nacional que inspira la liberalización de otros sectores; por otra parte, las controversias que de él surjan no serán tratadas por los mecanismos de resolución de disputas del acuerdo -exceptuando el sector seguros-, sino que se verán a través de consultas entre el Misterio de Finanzas del Canadá y el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos.

Entre estos dos países las diticultadcs surgen por el alto grado de restricciones al sector bancario en los Estados Unidos y las restricciones a la propiedad extranjera en este sector en Canadá. En este acuerdo bilateral no SC da una liberalización total de la actividad bancaria, pero dentro de las regulaciones existentes se avanza bastante en el acceso que se le da a los nacionales del otro país para operar instituciones bancarias.

Como primera medida se asegura que, como mínimo, se mantendrá el grado de acceso de los nacionales del otro país al mercado bancario32. Se comprometen las partes, además, a continuar liberalizando los sectores bancarios de cada país y extender los beneficios de la liberalización al otro país signatario33.

Estados Unidos obtuvo como beneficio del Acuerdo una relajación en las restricciones al porcentaje m&ximo de la propiedad de un banco regulado y controlado por Canadá que puede poseer un nacional estadounidense y, al mismo tiempo, quedó excluido de la cuota o participación máxima que la banca extranjera puede tener en ese mercado.

En cuanto a “reglas de origen”, al igual que para otros servicios, se le pueden negar los beneficios del acuerdo a instituciones para las que se demuestre que su propiedad no es de nacionales dc Canadá o Estados Unidos sino que de nacionales de terceros países.

otorgar una posibilidad similar a otms paises. Esto es una aplicación del concepto de Nación Más Favorecida.

32 Ello es significativo ya que a la firma del Acuerdo los bancos canadienses en EEUU. podían operar en más de un estado de ese país. Este permiso no está asegurado ni siquiera para los bancos estadounidenses.

33 Los bancos canadienses alcanzaron un logro importante dentro del acuerdo que va más allá de lo contemplado par la regulación bancaria estadounidense. Tal logro se refiere a la posibilidad que sus bancos comerciales puedan suscrih~r instrumentos financiems respaldados por el gobierno canadirnac.



La ley chilena no discrimina según nacionalidad a las instituciones bancarias que deseen establecerse. Los requisitos para establecerse y el tratamiento posterior -en materia de seguro estatal a los depósitos, permiso para expandirse a regiones, etc- no SC diferencia a los aplicados a los bancos nacionales. Quedan dudas sobre la limitación de cupos en el sector bancario. En el GATS se prohíbe la limitación del mímero de proveedores. En Chile hoy rige tal limitación, ésta no discrimina entre nacionales y extranjeros, sin embargo, esta política podría ser inconsistente con GATS.

En materia de seguros se permite el comercio transfronterizo, es decir cualquier nacional puede contratar seguros en el extranjero. Sin embargo, no se permite el establecimiento de sucursales de empresas aseguradoras extranjeras. Sin embargo, se permite la propiedad extranjera de compañías establecidas en Chile. También está permitido contratar estos servicios en el exterior, aunque se prohfbe el corretaje de seguros provistos por empresas extranjeras dentro del territorio nacional. Es posible que Estados Unidos solicite que Chile permita el establecimiento de sucursales de empresas extranjeras y el corretaje de servicios de empresas que no tienen presencia en Chile.

A cambio de concesiones en el sector de seguros, Chile podría aspirar a ciertas ventajas en lo que se refiere a la venta de valores. Si bien Chile ha tenido cierto éxito en la venta de títulos dc algunas de sus empresas más importantes, estas transacciones han sido innecesariamente engorrosas por las dificultades que se ha tenido en el proceso de aprobación de estos títulos por parte de la entidad reguladora norteamericana. En este sentido scría conveniente el reconocimiento mutuo de las funciones de las entidades reguladoras locales, que en el caso de certificación de valores no sería una meta muy ambiciosa puesto que las regulaciones chilenas son lo suficientemente estrictas.

En resumen, en esta área es posible avanzar en asuntos puntuales, sin pretender grandes cambios que serían difíciles de lograr y poco aprovechados en el mediano plazo, puesto que Chile no tiene las ventajas comparativas para competir en el sector financiero norteamericano.

4. PKOPIEDAU 1NI‘ELECI‘UAL

El tema de la propiedad intelectual es uno de los temas nuevos dentro del GATT y las posiciones con respecto a él están claramente diferenciadas entre países desarrollados y en desarrollo. A los países productores de tecnología les interesa armonizar las leyes nacionales de protección a la propiedad intelectual para captar más ingresos por sus innovaciones. Los países subdesarrollados, importadores de tecnología, preferirían mantener una baja protección a la propiedad intelectual para adquirir la tecnología a bajo costo. Pero se han visto forzados a aceptar la inclusión del tema en la agenda por varias razones. Primero, está el consenso de los países desarrollados en la materia y la esperanza de los países en desarrollo de obtener algo a cambio en las negociaciones. En segundo lugar, es sabido que las acciones unilaterales de presión que ha tomado Estados

108 ANDFCEABlJI’ELhMNN

Unidos los obligaría, tarde o temprano, a legislar en estos temas. Por último, por la esperanza de que una mayor protección a la propiedad intelectual incentivará la inversión extranjera intensiva en tecnología avanzada.

A nivel internacional estas materias habían quedado explícitamente al margen del GATT aunque se reconocfa que ellas pueden ser barreras al comercio. Estos asuntos se habían tratado en otros foros internacionales pero con débiles resultados debido a, entre otras razones, la baja membresía de países importadores de tecnología y los débiles sistemas de resolución de disputas. Por ello, en la actual ronda de negociaciones del GATT los países desarrollados introdujeron el tema de los derechos de propiedad intelectual.

La propuesta de la Ronda Uruguay de fines de 1991 cubre todos los tópicos y considera altos niveles de protección a los derechos de propiedad intelectual. Entre otros aspectos, exige patentes de 20 años de duración como mínimo con lfmites al otorgamiento obligatorio de licencias, se identifica la creación de programas computacionales con la creación literaria asignándoles derechos de autor que cubren los 50 años que siguen a la muerte del autor, protección de marcas de al menos siete años y postergables indefinidamente, etc.

Si bien este grado de protección es mayor al esperado, Estados Unidos lo considera insuficiente ya que no se le otorga protección a los productos cuya patente haya sido solicitada pero que no haya sido comercializado al momento de la fuma del acuerdo. Ademas se le permite un período de ajuste a los países de menor grado de desarrollo, característica del texto que tampoco satislace a los Estados Unidos.

En el acuerdo de libre comercio entre Canadá y Estados Unidos no se llegó a un acuerdo en estas materias puesto que Canadá no estuvo dispuesto a avanzar al ritmo exigido por los Estados Unidos. Ambos países sólo acordaron cooperar en los foros internacionales pertinentes para lograr una mayor protección a la propiedad intelectual.


Si bien es cierto que es difícil que Chile logre imponer sus puntos de vista en cualquier negociación con los Estados Unidos dado su reducido peso económico y dado que este potencial acuerdo puede servir de modelo para los que se firmen en el futuro entre Estados Unidos y otros países latinoamericanos, es en esta materia donde su poder de negociación se va a ver minimizado. Los tópicos sobre propiedad intelectual han sido uno dc los objetivos principales de Estados Unidos en los últimos tiempos y a pesar de los grandes logros de la Ronda Uruguay en esta materia, Estados Unidos ha seguido incrementando sus exigencias en ese foro multilateral. Lo mismo ha ocurrido en sus relaciones bilaterales y ha amenazado con acciones unilaterales a los países que no ceden a sus propósitos. La presión ejercida por Estados Unidos ha dado resultados concretos y los espectaculares logros en el caso de México y China han hecho que aumente sus exigencias tanto en el marco de la Ronda Uruguay como en otras negociaciones bilaterales.

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Chile fue el primer país en Latinoamérica en otorgar protección a los productos farmacéuticos. Esta protección es el objetivo central de la campaña que ha emprendido Estados Unidos para incrementar el grado de protección a los derechos intelectuales. A pesar de lo adelantado que está Chile en esta materia, Estados Unidos ha insistido que su legislación en esta materia no es suficiente y se ha sugerido que un cambio en ella scría un prcrrcquisito para la negociación de un acuerdo bilateral; esto no es aceptado en Chile.

La legislación chilena, implementada en 1991, reconoce las palentes para productos farmaceúticos otorgando exclusividad de importación y comercialización por un período de 1.5 anos a contar de la fecha de otorgamiento de la patente; este período es en la práctica más largo ya que una vez otorgada la patente se puede demandar a aquellos que hicieron uso del invento en el tiempo que media entre la solicitud y el otorgamiento de la patente. Estados Unidos presiona porque la patente cubra un período de 20 años a contar de la fecha de solicitud. En la práctica la Icgislación chilena no difiere tanto, y dado que en la Ronda Uruguay también se escogió la modalidad dc 20 anos es posible que esto sea alterado a pesar de que la presión interna en contra de esta modificación no es despreciable.

Otra de las discrepancias que han surgido en esta materia con los Estados Unidos se refiere a la protección de los productos cuya patente ha sido solicitada pero que aún no estaban siendo comercializados en Chile al promulgarse la ley. Estados Unidos presiona por un efecto retroactivo para que esos productos queden protegidos mientras que la ley chilena no incluye esa cláusula transitoria o de “pipeline”.

El último borrador de propuesta para un acuerdo en la Ronda Uruguay -Borrador Dunkel- no incluye la obligación de otorgar privilegio de patente a los productos cuya patente había sido solicitada antes de la promulgación de la ley%. A pesar de lo acordado hasta ahora en la Ronda Uruguay y de que entre más se postergue la negociación del acuerdo entre Chile y Estados Unidos menos ganará Estados Unidos con la adopción por parte de Chile dc un mecanismo dc pipcline, es altamente probable que Estados Unidos insista en este punto puesto que no querrá crear un precedente que debilitaría su posición en otras negociaciones.

IV. MECANISMOS DE SOLUCION DE DISPUTAS

El principal objetivo de los acuerdos comerciales es aumentar el grado dc estabilidad en las reglas que rigen el intercambio. Los acuerdos, sin embargo, dejan bastante espacio para alterar las barreras al comercio internacional o las regulaciones internas bajo dctcrminadas circunstancias. Para determinar si los

34 Síse debe incluir la cláusula provisional en casos que la aplicación del acuerdo cn esta materia sc postergue. La posibilidad de postergación depcndc del grado de desarrollo del país y también es posible en caso de que en el país se introduzca cl régimen de patentes en cierta área, por ejemplo productos farmacéuticos, por primera VW. Entonces, los productos cuya patente se solicite durante el período de postergación en la adopción del acuerdo deberán estar protegidos por patentes una vez que la ley correspondiente comience a regir.


cambios en las políticas de una de las partes son consistentes con los principios del acuerdo en casos de disputas es necesario crear mecanismos de solución de controversias.

Los mecanismos de solución de controversias del GATT han sido criticados puesto que el proceso es lento y el poder de coacción que se tiene para disciplinar a los países es escaso. Estos mecanismos de solución de controversias han sido más que nada instancias para consultas bilaterales entre las partes en disputa y de mediación. En los casos que de esas dos etapas no surja solución, se contempla la formación de un panel que estudia el caso y formula recomendaciones. La última etapa en este proceso sería la sentencia, es decir, el permiso para implementar medidas de represalia. En cada una de estas etapas debe existir el consenso de todas las partes, incluso la acusada. Este derecho a veto es utilizado, en general, para demorar la formación de los paneles y para bloquear las etapas más avanzadas.

En la Ronda Uruguay, reconociendo estos problemas se ha intentado agilii el proceso de resolución de controversias acordando períodos máximos para completar cada etapa del proceso. Por otra parte, dado que después de esta ronda de negociaciones se elimina gran parte del sistema de Códigos, estando todas las partes obligadas a suscribir el acuerdo completo, será posible crear un Mecanismo de Solución de Disputas Integrado3’. Este mecanismo permitirá, en principio, la represalia cruzada. Por ejemplo, un país podrá -previa autorización- castigar el acceso de bienes a su mercado provenientes de otro país que no está cumpliendo con sus compromisos en materia de propiedad intelectual. Ello siempre que se rompa la regla de consenso y se llegue a la etapa de represalia. En la propuesta Dunkel, efectivamente se rompe la regla de consenso y se determina que las decisiones del panel sólo serán rechazadas -y no aprobadas, como hasta ahora- si existe consenso entre todos los países miembros del GATT.

En cl acuerdo entre Canadá y Estados Unidos existen dos capítulos para la solución de disputas. Por una parte se crea la institución que supervisará la aplicación del tratado y que administrará los mecanismos de solución de conflictos. Sin embargo, los conflictos que surjan por tarifas compensatorias en casos de subsidios o dumping son tratados en sección aparte36.

1. MECANISMO GENERAL DE SOLUCION DE DISPUTAS EN ACUERDO CANADA-ESTADOS UNIDOS

Este mecanismo se forma para evitar o solucionar las controversias que surjan de la interpretación y aplicación del acuerdo bilateral o de los

35 Sólo quedarán fuera del acuerdo general, y por tanto su susctipción será voluntaria para los miembros del GATT, los acuerdos sobre: compras gubernamentales, comercio de aeronaves civiles, comercio de productos lácteos y de la carne de bovino.

36 Además, los problemas entre Estados Unidos y Canadá suscitados por los compromisos que involucra el acuerdo en maleria de apertura del sector financiero -excluyendo seguros- como se mencionó previamente, se resolverán por medio de consultas entre el Ministerio de Finanzas de Canadá y î: Dîpaitamento del Tesoiû de iüs Estjiadûs Unidos.

ACUERDOS DI! LIBRE! COMERCIO: LQUE SE NEGOCIA? 111

compromisos suscritos en cl GATT. Dentro de sus regulaciones se especifica la notificación de todas las medidas que afecten el funcionamiento del acuerdo bilateral. Se forma además la Comisión de Comercio Canadá-Estados Unidos que estará compuesta por igual número de representantes de cada país y que se reunira por lo menos una vez al año. Esta Comisión será la encargada de formar paneles de árbitros para cada conflicto que no haya podido ser resuelto a través de consultas.

Las decisiones del panel serán obligatorias en casos de medidas de emergencia o salvaguardia. Para otro tipo de controversia sus decisiones también serán mandatorias siempre que ambas partes lo hayan acordado de antemano, de otra manera el panel se limitará a formular recomendaciones a la Comisión, que será la que en definitiva resuelva el conflicto. En caso que el país que impuso la medida que afecta el comercio entre estas dos naciones no acate la decisión mandatoria del panel o que la comisión no llegue a una solución dentro de los plazos estipulados, el país afectado podrá suspender algún beneficio contemplado en el acuerdo de forma de equiparar el daño causado por la medida impuesta.

Por el solo hecho de romper la regla de consenso este mecanismo debiera ser más cfcctivo que el que ofrece actualmente el GATT.

2. MECANISMO DE SOLUCION DE CONTROVERSIAS EN CASOS DE TARIFAS COMPENSATORIAS Y ANTIDUMPING EN ACUERDO CANADA-ESTADOS UNIDOS

El acuerdo moditica el procedimiento para revisar las determinaciones de los organismos del país importador que están encargados de aplicar medidas compensatorias de efectos de subsidios o dumping impuestas por el exportador. También es la instancia para revisar las moditicacioncs que cada país se proponga hacer a sus leyes en esta materia. Estas nuevas reglas regirán cl proceso durante el período de cinco a siete años en que se diseñará la nueva legislación común para subsidios y prácticas no competitivas (ver capítulo II, seccibn 1).

Hasta la firma del Acuerdo las decisiones sobre medidas compensatorias para neutralizar casos de dumping y subsidios eran apelables a través del sistema judicial del país importador. Con la firma del acuerdo esas decisiones serán apelables a un panel binacional cuyas decisiones serán finales. Esta es una concesión crucial de parte dc los Estados Unidos que en los últimos años ha incrementado el uso de practicas compensatorias del comercio desleal, las cuales eran difíciles de desafiar para el exportador.

El panel binacional no modifica las leyes pertinentes que rigen en cada país sino que se limita a aplicarlas. Estos paneles, al igual que los formados en casos de controversias cubiertas en la sección anterior, estarán formados por cinco miembros, de los cuales cada país elegirá dos y el quinto será escogido por consenso. Este carácter de mayor imparcialidad debería frenar acciones

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arbitrarias, especialmente en el caso del país grande que, en general, encuentra pocos obstáculos para imponer una política proteccionista.

Por último, para el período de cinco a siete años durante cl cual seguirá rigiendo la legislación actual sobre medidas antidumping y compensatorias, el acuerdo norma sobre el procedimiento de aprobación al que estarán sujetas las modificaciones de estas leyes en cada país signatario. El país podra aplicar tales modificaciones sólo después de notificar y consultar al otro país signatario. Si este ultimo considera que la modificación no es consistente con las disposiciones del GATT o con los objetivos de este acuerdo y la controversia no es solucionada en el proceso de consultas, éste podrá pedir que la modificación propuesta sea revisada por un panel binacional que pueda sugerir cambios a la propuesta original. Si no se llega a acuerdo, el país afectado podrá tomar acciones comparables o dar por terminado el acuerdo.


Todo acuerdo comercial considera algún mecanismo de resolución de controversias que surjan de las distintas interpretaciones de éste. En un potencial acuerdo entre Chile y Estados Unidos o entre Chile y ALCAN también existirá este mecanismo y, dado lo que se ha planteado en las negociaciones del ALCAN, podemos esperar que no difiera mucho a lo que se acordó en el acuerdo entre Canadá y Estados Unidos. En el último caso, es decir Chile-ALCAN, habrá que resolver si el panel estará formado sólo por las partes litigantes o por todos los países miembros. Ello ha sido tema de desacuerdo en las presentes negociaciones para la formación del ALCAN.

Lo que está menos claro es que en un potencial acuerdo comercial entre Chile y Estados Unidos se logre el establecimiento de un mecanismo de solución de controversias bilateral para las disputas causadas por adopción de tarifas compensatorias o antidumping.

Como se indicaba en la sección 1, capítulo II, el mecanismo de solución de controversias en estas materias que se establece en el acuerdo entre Canadá y Estados Unidos es un mecanismo temporal al que se apelarán las decisiones administrativas nacionales sobre medidas compensatorias y antidumping, mientras se armonizan las regulaciones sobre prácticas monopólicas y subsidios. En el intertanto esta instancia dictaminará si las legislaciones nacionales han sido aplicadas correctamente.

Antc la posibilidad de que no se llegue a armonización de las legislaciones nacionales es probable que se decida mantener y perfeccionar el actual sistema de resolución de controversias. La pregunta es si esta posibilidad está abierta a países latinoamericanos que se integren a esta zona de libre comercio. En países como Canadá y Estados Unidos las decisiones sobre derechos compensatorios y antidumping son adoptadas por órganos administrativos independientes y pueden ser revisadas judicialmente. En Chile, en cambio, estas determinaciones son adoptadas por el Presidente de la República en base a la recomendación que efectúa una comisión administrativa. La adopción del sistema de paneles


binacionales significaría la posibilidad de apelar ante una instancia internacional una decisión t$esidencial. Lo que, incluso, podría presentar problemas constitucionales . Sm embargo, como se sería16 previamente, la adopción del sistema de paneles bmacionales daría mayor poder a Chile para frenar políticas proteccionistas de parte de EE.UU.

En conclusión, si Chile quisiera disponer de una instancia bilateral para la solución de disputas sobre tarifas que protegen a la industria nacional contra la competencia externa desleal, deberá hacer cambios en sus leyes y lograr mayor transparencia en el proceso de determinación de tales tarifas.

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37 Este tema está también tratado en Winham, G. y H. Grant (1992).

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