Administración empresas saneamiento en LA situacion actual y persepectivas - CEPAL

8/4/2019 Administracin empresas saneamiento en LA situacion actual y persepectivas - CEPAL

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Administracin del agua enAmrica Latina: situacin actual yperspectivas

Maureen Ballestero

Ernesto Brown

Andrei Jouravlev

Ulrich Kffner

Eduardo Zegarra

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recursos naturales e infraestructura

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Santiago de Chile, marzo del 2005


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Este documento contiene cuatro estudios. El primero, fue elaborado por ErnestoBrown, Profesor Titular de la Universidad de Chile; el segundo, por UlrichKffner de la Fundacin Pro-Aqua de Ecuador; el tercero, por Eduardo Zegarra,Investigador Principal del Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE) dePer, y el cuarto, por Maureen Ballestero, Coordinadora de la AsociacinMundial para el Agua (GWP) Centroamrica. Los primeros tres estudios fueronelaborados para el Comit Tcnico Asesor para Amrica del Sur (SAMTAC) dela GWP, y el cuarto para la GWP Centroamrica. Los estudios fueron editadospor Andrei Jouravlev, Oficial para Asuntos Econmicos de la Divisin deRecursos Naturales e Infraestructura (DRNI) de la Comisin Econmica paraAmrica Latina y el Caribe (CEPAL), quien adems elabor la introduccin ylas conclusiones. El SAMTAC cuenta con la asesora tcnica de Miguel Solanes,Asesor Regional en Derecho de Aguas y Regulacin de Servicios de la CEPAL.

Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisineditorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidircon las de las instituciones involucradas.

Publicacin de las Naciones Unidas

ISSN impreso 1680-9017

ISSN electrnico 1680-9025

ISBN: 92-1-322678-0LC/L.2299-P

Nde venta: S.05.II.G.38

Copyright Naciones Unidas, marzo del 2005. Todos los derechos reservados

Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse alSecretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York,N.Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus institucionesgubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se lessolicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.


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CEPAL - SERIE Recursos naturales e infraestructura N 90

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ndice

Resumen ......................................................................................... 5Introduccin................................................................................... 7

I. Sistema de administracin del agua en ChileErnesto Brown ........................................................................... 13

A. Principales actores ............................................................. 13

1. Actores pblicos......................................................... 132. Actores no pblicos.................................................... 16B. Desempeo del sistema de administracin ........................ 24

1. Distribucin de la asignacin del recurso .................. 252. Efectividad ................................................................. 253. Eficiencia.................................................................... 264. Equidad social ............................................................ 275. Calidad ambiental....................................................... 276. Participacin............................................................... 287. Gestin integrada ....................................................... 28

C. Anlisis del sistema de administracin.............................. 291. Administracin de sistemas de aguas superficiales ... 29

2. Administracin de sistemas de aguas subterrneas.... 31II. El proceso de la formulacin de la poltica hdrica

en EcuadorUlrich Kffner........................................................................... 33

A. Desarrollo del sistema institucional del Estado ................. 331. La gestin de los recursos hdricos ............................ 332. La gestin de los servicios de agua............................ 343. Corporaciones Regionales de Desarrollo................... 35


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4. Financiamiento de obras por ingresos petroleros .................................................... 365. Situacin del manejo de los recursos hdricos......................................................... 37

B. El proceso de cambio de instituciones............................................................................. 371. El origen de las reformas ......................................................................................... 372. Las reformas de la dcada de los noventa................................................................ 383. Los resultados de las reformas................................................................................. 39

C. El proceso de la formulacin de la estrategia nacional ................................................... 391. Acciones iniciales (1994-1995) ............................................................................... 392. Elaboracin de documentos bsicos (1996-1997) ................................................... 403. Modificacin de los documentos y consultas (1997-2000) ..................................... 42

D. Los resultados: decisiones en 2001-2004........................................................................ 44E. Las lecciones aprendidas ................................................................................................. 45

1. La preparacin de la poltica y estrategia ................................................................ 452. El proceso de reforma de la Ley de Aguas .............................................................. 47

III. Planificacin y administracin hdrica en PerEduardo Zegarra ..................................................................................................................... 49

A. Contexto macro................................................................................................................ 49

B. Principales problemas del sector hdrico......................................................................... 50C. La situacin de la institucionalidad de las aguas............................................................. 50D. Situacin de la planificacin ........................................................................................... 51E. Conclusiones.................................................................................................................... 53

IV. Planificacin y administracin hdrica en CentroamricaMaureen Ballestero ................................................................................................................. 55

A. Antecedentes.................................................................................................................... 55B. Gestin integrada del agua en la subregin..................................................................... 57

1. Nuevo marco jurdico institucional ......................................................................... 582. Participacin ciudadana ........................................................................................... 58

C. Valoraciones sumarias por pas ....................................................................................... 59

1. Costa Rica ................................................................................................................ 592. El Salvador............................................................................................................... 593. Guatemala ................................................................................................................ 604. Honduras.................................................................................................................. 615. Nicaragua ................................................................................................................. 616. Panam..................................................................................................................... 62

D. Conclusiones.................................................................................................................... 63

Conclusiones .............................................................................................................................. 65

Bibliografa................................................................................................................................... 69

Serie Recursos naturales e infraestructura: nmeros publicados .............................. 72

ndice de recuadros

Recuadro 1 Interrogantes acerca de la organizacin que debe tener el Estado parala gestin de los recursos hdricos........................................................................... 8

Recuadro 2 La Comisin Nacional del Agua (CNA) de Mxico ............................................... 11Recuadro 3 El Sistema Nacional de Gestin de los Recursos Hdricos de Brasil...................... 12Recuadro 4 Procedimientos de distribucin de las aguas........................................................... 17Recuadro 5 Identificacin de las principales fallas del rgimen ................................................ 30Recuadro 6 Consensos generales en gestin del agua ................................................................ 67


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Resumen

Muchos pases de Amrica Latina y el Caribe se encuentran enproceso de elaboracin de nuevas leyes de aguas o de modificacin delas existentes. Uno de los temas centrales en los debates que se estnrealizando para avanzar en este proceso de reformas, es el diseoinstitucional del sistema administrativo de gestin de los recursoshdricos. Invariablemente, los sucesivos diagnsticos deadministracin del agua en los pases de la regin concluyen que estossistemas se caracterizan por un enfoque esencialmente sectorial. Encondiciones actuales de creciente escasez, externalidades en aumento,competencia entre usuarios cada vez ms drstica y despiadada, ycomo consecuencia, inters generalizado en gestin de la demanda,este enfoque est llevando a conflictos crecientes y uso ineficiente delrecurso, principalmente debido a: (i) la falta de objetividad y deimparcialidad, y a menudo prescindencia de los criterios tcnicos, enel proceso de toma de decisiones asociadas a los recursos hdricos; y(ii) el hecho de que las funciones de gestin tienden a separarse de unamanera que no responde a las caractersticas fsicas del recurso y a suuso ptimo, lo que dificulta tener una visin integrada del mismo. Deaqu el inters de muchos pases por adecuar la organizacinadministrativa del sector hdrico en funcin del enfoque de gestinintegrada del agua. El objetivo de este trabajo es examinar, a travs decuatro estudios elaborados por expertos latinoamericanos para elComit Tcnico Asesor para Amrica del Sur (SAMTAC) de laAsociacin Mundial para el Agua (GWP), y para la GWPCentroamrica, la situacin actual y perspectivas de la administracindel agua en Chile, Ecuador y Per, y adems, en forma resumida, enCosta Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panam.


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Introduccin

Muchos pases de Amrica Latina y el Caribe se encuentran enproceso de elaboracin de nuevas leyes de aguas o de modificacin delas existentes. Uno de los temas centrales, y que ha sido fuente deimportantes controversias en los debates que se estn realizando paraavanzar en este proceso de reformas, es el diseo institucional delsistema administrativo de gestin del agua; es decir, de la estructuraadministrativa que debe tener el Estado para la aplicacin de la

legislacin hdrica vigente, la evaluacin de los recursos hdricos, laformulacin de polticas pblicas de estos recursos, la asignacin delagua, el control de la contaminacin hdrica, la coordinacin de usomltiple del agua, la resolucin de conflictos por el uso del recurso yla fiscalizacin de los aprovechamientos (vase el Recuadro 1).

Invariablemente, los sucesivos diagnsticos de los sistemasadministrativos de gestin del agua en los pases de la reginconcluyen que los mismos se caracterizan principalmente por unenfoque esencialmente sectorial (INELA, 1976; CEPAL, 1985 y1994). En la prctica, esto significa que histricamente las principalesfunciones de gestin se han asignado, y todava se asignan, a

instituciones centralizadas con responsabilidades funcionales por usosespecficos de agua (principalmente, el riego, la generacinhidroelctrica y la prestacin de los servicios de agua potable ysaneamiento): a nivel regional, hay pocos ejemplos genuinos, si esque existen, de instituciones que poseen una perspectiva orientada afines mltiples o un inters en el recurso mismo, y no en el uso quepuede prestar (CEPAL, 1989). El accionar de estas entidades serestringe normalmente a actividades exclusivamente limitadas alaprovechamiento del agua para un uso sectorial especfico, por lo que


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Recuadro 1

INTERROGANTES ACERCA DE LA ORGANIZACIN QUE DEBE TENEREL ESTADO PARA LA GESTIN DE LOS RECURSOS HDRICOS

Fuente: del Castillo (2001).

En relacin con las propuestas de la modificacin de la Ley General de Aguas de Per,del Castillo (2001) plantea las siguientes interrogantes acerca de la organizacin que debetener el Estado para la gestin de los recursos hdricos.

Es evidente que la respuesta a esta pregunta depender de los roles que debe asumirel Estado en gestin y aprovechamiento del agua. Si se quiere un Estado mnimo, sloencargado de velar porque las reglas del mercado funcionen, bastar una pequeaDireccin de Aguas, una suerte del Instituto Nacional de Proteccin de la Competencia y laPropiedad Intelectual (INDECOPI) para el tema del agua, con sedes an ms pequeas enalgunos departamentos del pas. Por el contrario, si se quiere que el Estado asuma acabalidad sus funciones en materia de gestin, control y promocin del uso del agua, serequiere fortalecer y reformar la actual organizacin, empezando por devolverle a laDireccin General de Aguas y Suelos (DGAS), actualmente Intendencia de RecursosHdricos, un lugar ms importante dentro de la organizacin del Estado, puesto que ahoraes una direccin dentro del Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA),dependencia del Ministerio de Agricultura.

Esta ltima opcin abre, a su vez, otras interrogantes. Si se apuesta por un organismopblico con mayores facultades que las que actualmente cuenta la DGAS, que corrigiendo

la actual dispersin en materia administrativa de aguas, sea expresin de una clara polticay de una eficiente prctica en la gestin de los recursos hdricos, estamos hablando de unorganismo distinto del actual. Este organismo ser una entidad multisectorial o, por elcontrario, deber ubicarse dentro de un ministerio sectorial, en cuyo caso debemospreguntarnos, en cul? Este tema es ms complejo de lo que se cree, pues durantemuchos aos se ha acusado el sesgo agrario de la administracin del agua, dependientedel Ministerio de Agricultura. Pero hacer de la dependencia pblica encargada de la gestindel agua una entidad multisectorial es ms fcil de afirmar que de resolver. Debe ubicarseen el Ministerio de la Presidencia cuya desactivacin est anunciada? Debe depender delPresidente del Consejo de Ministros, cuyo diseo original era el de un ministro sin cartera,pero que ya tiene una cantidad de organismos a su cargo?

La organizacin interna de esta nueva DGAS, entendida como rgano ms poderosode lo que es actualmente, nos lleva tambin a un debate de mucha actualidad, que tieneque ver con el proceso de descentralizacin. Se tratar de una dependencia centralizada

o ms bien se dotar de rganos desconcentrados y descentralizados? Dnde estarnsus oficinas locales, en los departamentos, en las regiones por crearse? En las partesaltas, medias o bajas de las cuencas?

Por ltimo, respecto de las Autoridades Autnomas de Cuencas Hidrogrficas (AACHs),creadas por el Decreto Legislativo N

o653, Ley de Promocin de las Inversiones en el

Sector Agrario, del 30 de julio de 1991, un punto importante a definir es si deben estarincluidas en el texto de la nueva Ley de Aguas. Si la respuesta es afirmativa, lo que siguees definir cul debe ser su conformacin, es decir, cmo se combina la presencia deautoridades pblicas y representantes de los usuarios. Tomemos en cuenta queactualmente, las AACHs tienen un carcter mixto, pues en sus directorios se encuentranpresentes representantes de los sectores pblico y privado. Debe seguir siendo as ocabe definirlas como entidades slo pblicas (para que tengan mayores facultades) o sloprivadas (para dotarlas de mayor libertad)? Al mismo tiempo, interesa definir la mejormanera de respetar las peculiaridades de cada regin, lo que puede influir en la forma enque se organice cada una de estas entidades.

Otro aspecto relacionado con las AACHs son las facultades que se les asignar.Mientras algunos opinan que debera dotrselas de mayores funciones y atribuciones, paraque realmente puedan cumplir con el manejo integrado de cuencas, otros estiman quedada la capacidad real y la escasez de recursos con que cuentan estas autoridades, an locontenido en la legislacin actual resulta excesivo. Vinculado a todo ello est el tematrascendental de los recursos econmicos que se asigne a estas autoridades para podercumplir sus funciones, cualesquiera que ellas sean.


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suelen tener limitada visin de la problemtica de los recursos hdricos en su totalidad e integridad:El gran ausente es el esquema institucional que permita una gestin integral de los recursoshdricos (CEPAL, 1998a).

El riego, con un 75% del total de extracciones de agua (WRI, 2003), es, por lejos, elprincipal sector usuario del recurso en Amrica Latina y el Caribe. Por consiguiente, y

considerando que en las estrategias de desarrollo de muchos pases se atribuye primordialimportancia al riego para aumentar la produccin de alimentos y materias primas industriales, tantopara consumo interno como para exportacin, no es sorprendente que en muchos casos este sectorhaya dominado (como en Ecuador y Mxico) y todava domine (como en algunas provincias deArgentina, en Per y la Repblica Dominicana) la gestin del agua. En otros pases, la institucinpredominante histricamente ha sido la encargada de la produccin hidroelctrica (como en Brasily Costa Rica) o de la prestacin de los servicios de agua potable y saneamiento (como en variospases del Caribe). Cabe agregar que, dentro de este espectro de aprovechamientos sectoriales, lageneracin hidroenergtica es la que en general se encuentra sistemticamente ms desarrollada ymodernizada en los pases de la regin (CEPAL, 1989 y 1994). Le siguen en importancia, en cuantoa nivel de avance, los servicios de agua potable y saneamiento, cuyo perfil es muy heterogneo enAmrica Latina y el Caribe. Por ltimo, las actividades de riego son las que normalmente presentan

peores condiciones en sus diversos aspectos.El enfoque sectorial tal vez fuera una respuesta institucional apropiada en aquella poca

distante en la que los problemas de gestin eran ms simples, el nivel de explotacin de losrecursos hdricos reducido, las interdependencias entre diferentes usos y usuarios poco relevantes,el nfasis estaba en las medidas encaminadas a aumentar la disponibilidad de la oferta del aguapara diferentes aprovechamientos sectoriales y se contaba con un significativo caudal no utilizado oexcedentario del recurso. Sin embargo, en condiciones actuales de creciente escasez, conflictos yexternalidades generalizadas, de diverso tipo y en aumento, competencia entre usuarios cada vezms drstica y despiadada, y como consecuencia, creciente inters en gestin de la demanda,principalmente a travs de la aplicacin de instrumentos econmicos y la reasignacin del agua queya est en uso, este enfoque est llevando a conflictos crecientes, uso ineficiente y deterioro delrecurso (Solanes y Getches, 1998). Entre los problemas principales asociados con el enfoquesectorial se destacan los siguientes:

Falta de objetividad y de imparcialidad, y a menudo prescindencia de los criterios

tcnicos, en el proceso de toma de decisiones asociadas a los recursos hdricos,

debido principalmente a la defensa enconada de estrechos intereses burocrticos

sectoriales. El problema es que un sector usuario no puede gestionar el recurso entreusos competitivos de una manera neutra y objetiva, ya que sera juez y parte, lo queadems disminuye su autoridad frente a otros actores (CEPAL, 1998b): Si estasfunciones son conferidas a instituciones con responsabilidades funcionales en usosespecficos de agua o actividades econmicas discretas, la gestin de aguapodra no ser objetiva. En estos casos, cada grupo interesado puede tender a apoyarproyectos o asignaciones de agua de acuerdo a intereses funcionales, sin consideracin a

la fuente de suministro o la seguridad de las inversiones o a la calidad econmica de losproyectos (Pea y Solanes, 2003). Adems, el enfoque sectorial atenta obviamentecontra la posibilidad de ejecutar acciones tendientes al uso mltiple del agua, y ocasionaun sesgo en el diseo de las obras hidrulicas que se disean con una sola finalidadsectorial especfica y no para usos mltiples, desaprovechando de este modo laseconomas de alcance o integracin.

Las funciones de gestin tienden a separarse de una manera que no responde a las

caractersticas fsicas del recurso y a su uso ptimo, lo que dificulta tener una visin


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integrada del mismo, produce vacos de gestin y causa adems duplicacin de

actividades, superposicin de responsabilidades y dispersin de recursos entre

mltiples entidades que normalmente tienen poca coordinacin entre s. Ejemplostpicos de estas situaciones son la separacin de la gestin de las aguas superficiales delmanejo de las aguas subterrneas, de la asignacin del agua del control de lacontaminacin hdrica, del manejo de la oferta de la gestin de la demanda, o de la

gestin por regiones administrativas, tramos de ros, por sectores usuarios o porsucesivas porciones del ciclo hidrolgico: las administraciones pblicas de AmricaLatina enfocan separadamente los distintos usos funcionales y los problemas derivadosde su calidad, ubicacin, exceso o carencia de agua (Valls, 1975). En respuesta a estosproblemas, la solucin que se desarroll en muchos casos fue la de crear entidadescolegiadas o mecanismos de coordinacin integrados por representantes de losorganismos sectoriales a efectos de que conciliaran sus intereses y gestionaran el recurso(Solanes, 1998). Sin embargo, respuestas de este tipo no han sido capaces de superar lasintrnsecas limitaciones del enfoque sectorial (Solanes y Getches, 1998), por lo quetodava la mayora de los pases carecen de antecedentes rigurosos en cuanto a manejo integral (CEPAL, 1996).

En vista de estos antecedentes no resulta sorprendente que ya desde hace varias dcadas, ennumerosos casos las organizaciones administrativas han quedado obsoletas porque las mismasfueron originalmente diseadas para el manejo del recurso en funcin del uso del mismo(generalmente nico) En consecuencia, esos organismos no son aptos para atender lasexigencias de los requerimientos derivados de nuevas situaciones (INELA, 1976). De aqu elinters de la mayora de los pases por adecuar la organizacin administrativa del sector hdrico enfuncin del enfoque de gestin integrada del agua. Los avances ms interesantes en las ltimasdcadas han sido las experiencias de Mxico, con la creacin de la Comisin Nacional del Agua(CNA) (vase el Recuadro 2), y las de Brasil, con la formacin del Sistema Nacional de Gestin delos Recursos Hdricos y de la Agencia Nacional de Aguas (ANA) (vase el Recuadro 3).

Aunque algunos pocos pases han realizado verdaderos logros en relacin a la modernizacin

de sus aparatos administrativos, en muchsimos casos los debates, que an persisten, llevan una oms dcadas, sin todava haber alcanzado un consenso social acerca de la materia. En Bolivia, porejemplo, durante los ltimos 30 aos se ha venido trabajando en una propuesta legislativa quellene el vaco dejado por la Ley de 1906, pero esto an no se ha concretado aunque hasta la fechase tienen ya 32 versiones de Proyectos de Ley (Bustamante, 2002).1

El objetivo de este trabajo es examinar, a travs de cuatro estudios elaborados por expertoslatinoamericanos para el Comit Tcnico Asesor para Amrica del Sur (South American Technical Advisory Committee SAMTAC) de la Asociacin Mundial para el Agua (Global WaterPartnership GWP),2 y para la GWP Centroamrica, la situacin actual y perspectivas de laadministracin del agua en Chile, Ecuador y Per, y adems, en forma resumida, en Costa Rica,El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panam.

1 Se trata de la Ley de Aguas del 28 de noviembre de 1906. Dicha ley se basa en un Decreto del 8 de Septiembre de 1879 que fueelevado a rango de Ley el 28 de Noviembre de 1906 y la cual ha sido casi derogada en varias partes por normas posteriores(Bustamante, 2002). Sus consideraciones , en su mayor parte, se encuentran fuera de contexto (Mattos y Crespo, 2000).

2 El SAMTAC se constituy en 1998, como parte de las actividades de la GWP. A su vez, la GWP fue creada en 1996 como una redinternacional abierta a todas las organizaciones y actores vinculados a la gestin del agua, con la misin de apoyar a los pases en lagestin sustentable de los recursos hdricos. El SAMTAC est formado por representantes de los pases de Amrica del Sur elegidosad hoc, por sus capacidades personales. Actualmente es presidido por Carlos Tucci, Director de la Asociacin Brasilera de RecursosHdricos y Profesor de la Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) de Brasil. El trabajo del SAMTAC se vincula conlos objetivos globales de la GWP a travs de un plan de trabajo regional, enfatizando el apoyo a los pases en la prctica de lagestin integrada de los recursos hdricos. Desde 2000, el secretariado del SAMTAC est desarrollando sus funciones en la Divisinde Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL. El SAMTAC cuenta con la asesora tcnica de Miguel Solanes, AsesorRegional en Derecho de Aguas y Regulacin de Servicios de la CEPAL.


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Recuadro 2

LA COMISIN NACIONAL DEL AGUA (CNA) DE MXICO

Fuente: Dourojeanni, Jouravlev y Chvez (2002).

En Mxico se ha mantenido por muchos aos, con diferentes denominaciones, unaestructura nacional de alta jerarqua y centralizada para la administracin de los recursoshdricos. Esta situacin, lejos de convertirse en una traba para los actuales procesos dedescentralizacin y creacin de entidades de gestin del agua a nivel de cuencas, los ha

facilitado enormemente.

En 1926 se cre la Comisin Nacional de Irrigacin, que en 1946 fue reemplazada porla Secretara de Recursos Hidrulicos (SRH), en la que fue concentrada la responsabilidadsobre casi todos los asuntos del agua. La SRH tena funciones de atender los asuntosrelacionados con la direccin, organizacin, control y aprovechamiento del agua y laconstruccin de obras de riego, drenaje, abastecimiento de agua potable y defensa contrainundaciones. En 1976, la SRH se fusion con la Secretara de Agricultura y Ganadera(SAG), para formar la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos (SARH), lo cualreflej la importancia que en aquel entonces se le otorg al uso del agua para la agriculturabajo riego.

Posteriormente se reconoce que la administracin del agua debe tener unaorganizacin propia y separada de estamentos administrativos con vocacin sectorial ovinculados directamente a un sector de usos. El reconocimiento del hecho de que laautoridad de aguas debe ser un ente no sectorial y especializado en la gestin de los

recursos hdricos superficiales y subterrneos, por encima de intereses sectoriales yvisiones parciales, se refleja en la creacin, el 16 de enero de 1989, de la ComisinNacional del Agua (CNA), como un rgano desconcentrado de la Secretara de Agriculturay Recursos Hidrulicos (SARH).

En 1994, la CNA, conservando su carcter de rgano desconcentrado, fue trasladadadel sector agrcola a la nueva Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca(SEMARNAP), misma que en 2000 se reestructur para quedar como la Secretara deMedio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). Esa reubicacin obedeci a laimportancia concedida por el Gobierno Federal a la proteccin del medio ambiente y elaprovechamiento de los recursos naturales, de los cuales forma parte el agua. Asimismofortaleci el ejercicio de la autoridad de la CNA al no estar ya relacionada con los usossectoriales del agua. Sin embargo, tambin trajo consigo nuevos dilemas relacionados conla distribucin de competencias entre la poltica ambiental y la poltica del agua, cuyasfronteras no siempre estn claramente definidas.

La modificacin de la Ley de Aguas Nacionales de 2004 mantiene a la CNA como unrgano administrativo desconcentrado de la SEMARNAT, con autonoma tcnica, ejecutiva,administrativa, presupuestal y de gestin. La CNA se organiza en dos modalidades:

El nivel nacional: la CNA cuenta con un Director General, nombrado por elGobierno Federal, y un Consejo Tcnico, con integracin ministerial, el cual es lainstancia encargada de aprobar los programas y proyectos a cargo de la CNA, ascomo sus reglamentos, presupuesto y operaciones y supervisar su ejecucin.

El nivel regional hidrolgico-administrativo: la CNA ejerce su autoridad a travsde Organismos de Cuenca de ndole gubernamental y se apoya en Consejos deCuenca de integracin mixta. Los Organismos de Cuenca son unidades tcnicas,administrativas y jurdicas especializadas, con carcter autnomo, adscritasdirectamente al Director General de la CNA. Los Consejos de Cuenca son rganoscolegiados de integracin mixta, con participacin de representantes del Gobierno

Federal, de los Gobiernos Estatales y Municipales y de usuarios en diferentes usosy organizaciones ciudadanas o no gubernamentales.

Corresponde al Secretario del Medio Ambiente y Recursos Naturales: (i) proponer alGobierno Federal la poltica hdrica del pas, as como los proyectos de ley, reglamentos,decretos y acuerdos relativos al sector; (ii) actuar como Presidente del Consejo Tcnico dela CNA; y (iii) expedir las normas oficiales en materia hdrica, a propuesta de la CNA.


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Recuadro 3

EL SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DE LOS RECURSOS HDRICOS DE BRASIL

Fuente: Jouravlev (2001).

Brasil, a nivel federal, es el pas que tiene uno de los ms modernos sistemas degestin del agua entre los pases de la regin. En Brasil, corresponde al Gobierno Federalestablecer un sistema nacional de gestin de los recursos hdricos y definir criterios para elotorgamiento de derechos de uso de los mismos. Para cumplir con esta obligacin, el

Gobierno Federal aprob la Ley No

9.433, del 8 de enero de 1997. En virtud de esa ley, secre el Sistema Nacional de Gestin de los Recursos Hdricos. Sus objetivos son:coordinar la gestin integrada del agua; arbitrar administrativamente los conflictosrelacionados con los recursos hdricos; implementar la Poltica Nacional de los RecursosHdricos; planear, regular y controlar el uso, la preservacin y la recuperacin de losrecursos hdricos; y fomentar la implementacin de los cobros por el uso del agua. ElSistema Nacional de Gestin de los Recursos Hdricos comprende: el Consejo Nacional deRecursos Hdricos, la Agencia Nacional de Aguas, los consejos de recursos hdricos de losestados y del distrito federal, los Comits de Cuencas, los organismos de los gobiernosfederal, estaduales, de Distrito Federal y municipales, cuyas atribuciones se relacionan conla gestin de los recursos hdricos, y las Agencias de Aguas.

El Consejo Nacional de Recursos Hdricos est integrado por representantes delos ministerios relacionados con la gestin del agua, de los Consejos Estadualesde Recursos Hdricos, de los usuarios del agua y de las organizaciones civiles

relacionadas con los recursos hdricos. El presidente del CNRH es el Ministro delMedio Ambiente (MMA) y su secretario ejecutivo es el Secretario de RecursosHdricos del MMA. El CNRH tiene por funcin decidir sobre los grandes temas delsector, as como tambin dirimir las contiendas de mayor importancia.

La Agencia Nacional de Aguas (ANA), creada por la Ley No 9.984, del 17 de juliode 2000, es una entidad de rgimen especial con autonoma administrativa yfinanciera, vinculada al MMA, que se encarga de la implementacin de la PolticaNacional de los Recursos Hdricos. Concentra las principales funciones de gestinde los recursos hdricos en cuerpos de agua de dominio federal. La dirige undirectorio colegiado, integrado por cinco miembros, nombrados por el Presidentede la Repblica, despus de su aprobacin por el Senado Federal, por perodos nocoincidentes de cuatro aos. El Director-Presidente de la ANA es escogido por elPresidente de la Repblica entre los miembros del directorio. Los mismos estnsujetos a normas de conducta y tica, tienen estabilidad en el cargo, puesto que nopueden ser exonerados sin motivo despus de cuatro meses de haber iniciado su

mandato. La ANA est facultada para instalar unidades administrativas regionales,y se apoya en los Comits de Cuencas y las Agencias de Aguas.

Los Comits de Cuencas tienen por misin actuar como parlamentos de lasaguas de las cuencas, pues son los foros de decisin en el mbito de cada una deellas. Se crean en cuerpos de agua de dominio federal por decisin del Presidentede la Repblica y estn conformados por los representantes del Gobierno Federal,de los estados, de los municipios, de los usuarios de agua y de las organizacionesciviles relacionadas con los recursos hdricos. El nmero de los representantes delos gobiernos del nivel federal, estadual y municipal no puede superar la mitad detodos los miembros de un comit.

Las Agencias de Aguas son las secretaras ejecutivas de los Comits deCuencas. Tienen la misma jurisdiccin que uno o ms Comits de Cuencas. Sucreacin debe ser solicitada por uno o ms Comits de Cuencas y debe ser

autorizada por el CNRH o por los Consejos Estaduales de Recursos Hdricos. LasAgencias de Aguas pueden crearse slo en las cuencas donde ya existen losComits de Cuencas y cuando su viabilidad financiera est asegurada por cobrospor el uso de agua en su rea de jurisdiccin.

Las principales responsabilidades de la Secretara de Recursos Hdricos (SRH) delMMA son: (i) monitorear el funcionamiento del Sistema Nacional de Gestin de losRecursos Hdricos; (ii) promover la integracin de la gestin del agua con la gestin delmedio ambiente; y (iii) coordinar la elaboracin del Plan Nacional de los Recursos Hdricos.


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I. Sistema de administracin delagua en Chile3

Ernesto Brown

A. Principales actores

1. Actores pblicos

En la institucionalidad pblica de Chile, existen dos organismosque tienen que ver con el agua como recurso; estos son la DireccinGeneral de Aguas (DGA) del Ministerio de Obras Pblicas (MOP) y laComisin Nacional del Medio Ambiente (CONAMA).

La primera tiene varias funciones relacionadas con laformulacin de polticas de recursos hdricos, planificacin deldesarrollo del recurso, constitucin de derechos de aprovechamiento ymonitoreo de los cuerpos de agua y de los usos del agua. LaCONAMA por su parte, debe coordinar las acciones que se derivan de

las polticas y estrategias definidas por el gobierno en materiaambiental.

1.1 Direccin General de AguasLa legislacin de aguas vigente asigna a la DGA, entre otras, las

atribuciones y funciones siguientes:

3 Versin resumida y editada del captulo Sistema de administracin del documento originalmente elaborado para el SAMTAC bajoel ttulo Investigacin sistmica sobre regmenes de gestin del agua. El caso de Chile por Humberto Pea y Ernesto Brown.


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Planificar el desarrollo del recurso en las fuentes naturales con el fin de formularrecomendaciones para su aprovechamiento.

Constituir derechos de aprovechamiento de aguas.

Investigar y medir el recurso; y mantener y operar el servicio hidromtrico nacional, yproporcionar y publicar la informacin correspondiente.

Ejercer la polica y vigilancia de las aguas en los cauces naturales de uso pblico, eimpedir que en stos se construyan, modifiquen o destruyan obras sin la autorizacincompetente.

Supervigilar el funcionamiento de las Juntas de Vigilancia, y promover la organizacinde las Comunidades de Aguas.

Supervigilar la operacin de obras de toma en cauces naturales y la construccin,mantencin y operacin de canales y acueductos, de tal manera de evitar perjuicios quepudieran afectar a terceros por desbordamientos accidentales causados por estas obras.

En pocas de extrema sequa, el Presidente de la Repblica, a peticin o con informe de laDGA, puede efectuar una declaracin de zonas de escasez. Esta declaracin permite que la DGAintervenga en las organizaciones de usuarios a nivel de cauces naturales, y proceda a redistribuir lasaguas disponibles en los mismos, con el objeto de disminuir los daos que ocasiona el perodo deescasez, siempre que esto se requiera; en este caso, el Estado debe indemnizar a aquellos usuariosque pudieran resultar perjudicados por las redistribuciones de agua.

La DGA es una institucin regionalizada; vale decir, existen unidades regionales de la DGApor lo menos en todas las capitales regionales, y en varias regiones existen oficinas de esteorganismo en otras ciudades de la regin. Los Directores Regionales son la autoridad mxima encada regin, y estn subordinados al Director General de Aguas quien se desempea en las oficinascentrales de este organismo, ubicadas en Santiago.

1.2 Comisin Nacional del Medio Ambiente

Por medio de la Ley No 19.300 de 1994, denominada Ley de Bases del Medio Ambiente,se crea la CONAMA, como un organismo pblico destinado a la coordinacin de las distintasautoridades que ejercen atribuciones ambientales. En particular cumple, entre otras, las siguientesfunciones: (i) propone las polticas ambientales del gobierno; (ii) administra el Sistema deEvaluacin de Impacto Ambiental (SEIA); y (iii) coordina el proceso de generacin de normas decalidad ambiental y programas para su cumplimiento.

La CONAMA tiene su sede principal en Santiago, est a cargo de un Director Nacional ytiene a su vez Directores Regionales. En las regiones la accin en materias ambientales secomplementa con Comisiones Regionales (COREMA), que son comisiones intersectorialespresididas por el Intendente Regional y cuyo secretario es el Director Regional de CONAMA,mientras que sus miembros incluyen, en general, a todas las autoridades del gobierno regional

correspondiente. Las funciones de las COREMAS son coordinar la gestin ambiental regional,establecer sistemas de participacin municipal y ciudadana, coordinar y fiscalizar la ejecucin deplanes de prevencin y descontaminacin, y conducir los estudios de impacto ambiental de losproyectos y actividades de la regin.

Con la entrada en vigencia de la Ley No 19.300 se dio inicio al SEIA aplicable a una granmayora de las obras hidrulicas nuevas, as como tambin a las modificaciones de obras existentes.Con base en las exigencias que establece el SEIA, se ha comenzado a aplicar el concepto decaudales ecolgicos, que se establecen como requerimientos mnimos de caudal que es necesariorespetar en los cauces naturales para fines medioambientales. Dentro de este contexto, la


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Contralora General de la Repblica ha aceptado una reinterpretacin del concepto de derechos deterceros, el cual es aplicable al caudal ecolgico. Tambin hay que hacer presente que a partir dela promulgacin de la Ley No 19.300, se empiezan a dictar normas de emisin que regulan lasdescargas de efluentes lquidos a cuerpos y cursos de aguas superficiales, y a aguas subterrneas.Asimismo se empiezan a estudiar objetivos de calidad para los cuerpos de aguas superficiales.

1.3 Otros actores pblicosAdems de la DGA y CONAMA, desde el punto de vista del agua como recurso, tienen

funciones las siguientes instituciones:

El Ministerio de Salud debe medir y monitorear la calidad del agua y detectar los efectosque el deterioro de este recurso pudiera ocasionar sobre la salud de la poblacin.4

La Direccin Nacional de Territorio Martimo y Marina Mercante (DIRECTEMAR),dependiente de la Armada de Chile, tiene competencia para fiscalizar la calidad del aguaen el mar costero, desembocaduras de ros y lagos navegables. Esto incluye supervisin yaprobacin de proyectos de vertidos lquidos en estos cuerpos, y monitoreo y vigilanciaen estas materias.

El resto de las instituciones del Estado que tienen ingerencia en lo que se refiere al agua, sonms bien de carcter sectorial, vale decir se preocupan de este recurso slo en cuanto puede afectarel comportamiento de su sector econmico. Esta situacin comprende:

a la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS), organismo regulador de empresasde servicios de agua potable y saneamiento;

al sector de regado agrcola en el que actan varias instituciones del Estado cumpliendodiversos roles (la Direccin de Obras Hidrulicas (DOH) del MOP, la ComisinNacional de Riego (CNR), el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) y el SAG);

al sector generador de hidroelectricidad, que es regulado por la Comisin Nacional deEnerga (CNE);

al sector de usos recreacionales del agua, donde interviene el Servicio Nacional deTurismo (SERNATUR); y

al sector acuicultura, donde interviene Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA).

Por otro lado, si bien los gobiernos regionales y las municipalidades no tienen una funcindirecta sobre los recursos hdricos, muchas de sus acciones inciden sobre esta materiaindirectamente, y, dada la posicin de autoridad que tienen, segn la desagregacin administrativadel territorio, estas acciones pueden llegar a ser muy relevantes para la sustentabilidad ypreservacin del agua.

4 Los Servicios de Salud dependientes del Ministerio de Salud, tienen facultades para prohibir la entrega de agua a determinadosusuarios de una fuente de agua que se haya constatado que tiene un problema grave de contaminacin, que puede afectar seriamentela salud de la poblacin. Para esto, los Servicios de Salud deben efectuar monitoreos de la calidad del agua en las fuentes, y debenapoyarse en los controles que efectan otras instituciones tales como la DGA y el Servicio Agrcola y Ganadero (SAG). En el casode las empresas de servicios sanitarios, que abastecen de agua potable a los centros urbanos, los controles de calidad son deresponsabilidad de ellas mismas, como parte de su labor habitual. Sin embargo, en el caso del riego, especialmente del riego dehortalizas de consumo crudo, no existen disposiciones que exijan un autocontrol, y por lo tanto, el control por parte de los Serviciosde Salud pasa a ser importante en este sector. El ltimo caso emblemtico de intervencin por parte de los Servicios de Salud,ocurri hace unos diez aos, cuando se detect la presencia del vibrin clera en los cauces receptores de las aguas servidas de laciudad de Santiago; en esa oportunidad el Servicio de Salud de la Regin Metropolitana emiti una resolucin prohibiendo el riegocon esas fuentes de agua, y adems procedi a destruir toda la produccin de hortalizas que pudieran haberse contaminado.


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2. Actores no pblicos

2.1 Organizaciones de usuarios previstas en el Cdigo de Aguas

Identificacin y actividadesEl Cdigo de Aguas de 1981 entrega, en lo principal, la responsabilidad de administrar los

recursos de agua del pas a diferentes organizaciones de usuarios, que tienen la funcin de repartirel agua conforme a los derechos de cada cual (vase el Recuadro 4), en las diferentes fuentesnaturales y obras de aprovechamiento. Estas organizaciones son las Juntas de Vigilancia, lasAsociaciones de Canalistas, y las Comunidades de Aguas y las de Obras de Drenaje.

El principio bsico que contempla el Cdigo es que, existiendo dos o ms personas, o entes,que ocupen obras comunes para ejercer sus derechos de aprovechamiento, se constituye de hechouna comunidad entre los involucrados. Las comunidades se entendern organizadas por su registroen la DGA. Tambin, el Cdigo de Aguas contempla la existencia de Comunidades de Obras deDrenaje, que incluyen a todos aquellos cuyos terrenos son beneficiados por obras de drenajecomunes; y Comunidades de Aguas Subterrneas para usuarios que extraen agua de un mismoacufero, pero en este caso slo si el acufero ha sido declarado (por la DGA en uso de susatribuciones) como rea de restriccin.

En el caso de personas naturales o jurdicas y organizaciones de usuarios que en cualquierforma aprovechan las aguas de una misma cuenca u hoya hidrogrfica, o cauces naturales, osecciones de cauces naturales que se consideren corrientes distintas para los efectos de sudistribucin, las mismas podrn organizarse como Juntas de Vigilancia.

El Cdigo de Aguas contiene detalladas disposiciones relativas a la forma de organizacinque deben tener las Juntas de Vigilancia, Asociaciones de Canalistas y Comunidades de Aguas,incluyendo al menos los siguientes aspectos: (i) derechos y obligaciones de los comuneros oasociados; (ii) formas de participacin y eleccin de directivos; (iii) mecanismos de resolucin deconflictos, para los cuales los comuneros pueden recurrir a la DGA, o bien a la justicia ordinaria,segn la cuestin; y (iv) mecanismos para el financiamiento de la operacin de la organizacin.

Con respecto a los aspectos recin enunciados, vale la pena especificar y comentar lossiguientes puntos, para completar un diagnstico de la situacin actual:

Las cuotas que se fijan para gastos de mantencin, construccin, explotacin, limpieza,conservacin y mejoramiento de las obras comunes, deben ser fijadas a prorrata de losderechos de aprovechamiento de cada comunero. Mientras tanto que los gastos que seande provecho de slo algunos comuneros, deben ser costeados exclusivamente por losinteresados, tambin a prorrata de sus derechos.

Tienen derecho a participar en las juntas generales ordinarias de la organizacin, loscomuneros o asociados que estn inscritos en el registro de la organizacin y adems,que estn al da en el pago de sus cuotas.

La participacin de los comuneros es con el nmero de votos correspondiente al nmerode acciones de derechos de aprovechamiento que cada uno tiene.5 Entre otras materias,en las juntas generales ordinarias debe elegirse el directorio de la organizacin deusuarios, que se renueva una vez al ao (pudiendo reelegirse cada director) y que endefinitiva tiene todas las facultades de administracin de la organizacin.

5 No se hace distincin con respecto a derechos permanentes consuntivos o no consuntivos. Se fija un tope de participacin de losderechos eventuales, a un tercio como mximo del total de derechos permanentes.


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Recuadro 4

PROCEDIMIENTOS DE DISTRIBUCIN DE LAS AGUAS

Fuente: Brown (2004).

En los cauces superficiales, en general, la distribucin de las aguas se hacerepartiendo el caudal disponible en partes alcuotas, conforme a las acciones dederechos de agua que cada canal tiene. En general tambin, se reparte el caudal completoque el ro provee, en la seccin o tramo del ro correspondiente, limitado a las capacidades

mximas de los canales matrices. Los caudales que ingresan a cada canal los distribuye laAsociacin de Canalistas o la Comunidad de Aguas. En muchos casos, para efectuar estadistribucin, se usan estructuras hidrulicas especiales (marcos partidores) deescurrimiento crtico, que automticamente dividen el caudal en partes alcuotas.

Para efectuar la distribucin de las aguas en los cauces superficiales, lasorganizaciones encargadas tienen normalmente precalibradas las aperturas decompuertas requeridas para derivar determinados caudales en cada bocatoma. En casosmuy especiales las bocatomas de los caudales tienen una estructura hidrulica orientada amedir los caudales captados, as como tambin, en muy contados casos se llevanestadsticas de los caudales captados.

Por otro lado, en la mayora de las cuencas de la zona central y centro-norte de Chile,en los perodos de escasez de recursos, se distribuye el agua por turnos. Esto significa queel total de los caudales del ro se distribuyen por tiempo de captacin, a diferentes gruposde bocatomas ubicadas en subtramos determinados del ro. Una vez cumplido el lapso

correspondiente a un subtramo, entonces el total del caudal del ro se asigna a otrosubtramo, y as sucesivamente hasta cumplir los tiempos de turno de todos los grupos decanales. Esto se hace con el objeto de disminuir las prdidas en el ro y en los canales,que aumentaran mucho si se distribuyen caudales muy pequeos a cada usuario, segnlas partes alcuotas que les pudiera corresponder conforme a los derechos. Las decisionessobre en qu momento la reparticin de caudales en el ro debe hacerse por turnos, lastoma la Junta de Vigilancia, o la organizacin de usuarios encargada de la administracindel cauce correspondiente. Existen tambin algunos casos de ros en zonas muy ridas, enlas que los caudales casi siempre son muy pequeos, para los cuales la reparticin decaudales se efecta siempre por turnos.

Tambin hay que hacer notar que para el uso del agua en riego, en la mayor parte delas cuencas de Chile, existen muy pocas bocatomas de canales que cuentan con unabarrera (u obra de captacin) permanente. La mayora de las bocatomas tienen barrerasprovisorias, que se destruyen luego de la temporada de riego a causa de las crecidas de

los ros durante la poca de lluvias siguiente. En algunos casos los canales son simplesderivaciones laterales que se acomodan ao a ao, y no cuentan siquiera con alguna obrade desvo. Lo anterior se debe en parte a las caractersticas morfolgicas de los ros delvalle central (sinuosos, trenzados y divagantes), que dificultan y encarecen la instalacinde obras permanentes. De acuerdo con catastros de bocatomas de la DGA, sobre la basede ms de 8 mil bocatomas catastradas, slo un 13% de estas obras cuenta con barrerasde tipo permanente, mientras que un 87% restante son de tipo temporal.

Una gran mayora de los canales artificiales (tanto canales matrices como derivados ysubderivados) que conducen el agua de riego desde las bocatomas en los ros hasta lospredios servidos, son no revestidos, en la mayor parte de las cuencas del pas. Adems, esmuy frecuente la existencia de canales matrices de grandes longitudes (varias decenas dekilmetros). En estas condiciones podr comprenderse que las prdidas por filtraciones, enel proceso de conduccin del agua de riego, pueden llegar a ser muy altas.

En general en el pas no se han constituido comunidades de aguas subterrneas que

agrupen a los usuarios de un mismo acufero, y no existe mayor control sobre lasextracciones de agua subterrnea, o sobre si los usuarios cumplen con los derechos deagua existentes. No existen prcticamente registros estadsticos sobre los caudales de usoefectivo del agua subterrnea.

Por otro lado, los usos del agua para fines de generacin hidroelctrica, agua potable, obien para usos industriales importantes econmicamente, como la minera y la produccinde celulosa, s cuentan con obras hidrulicas de carcter permanente para efectuar suscaptaciones de agua.


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La DGA slo puede intervenir en caso de denuncias por problemas de fondos o dedistribucin de aguas; en otras materias tales como elecciones, normas de publicidad,avisos, libros, etc., la DGA no puede actuar y en la prctica, casi nadie las controla.

Comentarios relativos a la aplicacin de las reglas y normasEn general, la forma como se cumple la funcin de las organizaciones de usuarios en las

diferentes cuencas, o secciones de ros en cada cuenca, vara a lo largo del pas, dependiendo devarios factores; entre estos, los principales son:

La mayor o menor escasez relativa de los recursos de agua en la fuente: en aquellos ros(o tramos de ros) en los que los usos del agua no se han desarrollado plenamente, o bien,los recursos hdricos son en general suficientes, no se han constituido organizaciones deusuarios, y simplemente no hay una labor de distribucin de agua, sino ms bien cadacanal capta el agua que necesita.

La mayor o menor prosperidad econmica de los usuarios de agua, lo que posibilitadisponer de infraestructura de mayor o menor calidad para el proceso de reparticin delas aguas entre los usuarios.

La existencia o no de personal capacitado para las labores de distribucin de las aguas, yla existencia o no de directivas de mayor preparacin y dinamismo para administrar laorganizacin.

En la prctica existen varias desviaciones que ocurren de hecho, con respecto a la situacinlegal normada. As por ejemplo, de acuerdo con el diagnstico de la situacin de las organizacionesde usuarios en Chile realizado por Alegra y Valds (1999):

Existen Juntas de Vigilancia que se constituyeron bajo disposiciones legales hoyderogadas, y que no han introducido los cambios para adecuarse a la legislacin actual, yno se han registrado en la DGA.

Existen organizaciones de hecho que asumen el rol de las Juntas de Vigilancia.

Existen Asociaciones de Canalistas que se encuentran facultadas para actuar comoJuntas de Vigilancia provisionales conforme a disposiciones legales abrogadas. Algunasde estas siguen ejerciendo su accin, y no se encuentran registradas en la DGA.

Como comentarios generales, Alegra y Valds (1999) indican que, en general, lasorganizaciones de usuarios cumplen con su funcin primaria de administrar y distribuir el recurso.Sin embargo, la mayora de ellas no ejercen plenamente todas las atribuciones que les entrega lalegislacin vigente. Esto se atribuye a la falta de capacitacin de los administradores o directores, ya las limitaciones que impone la falta de organizacin legal de muchas de ellas. La consecuencia deesto es que muchos de los conflictos generados llegan a la instancia de los tribunales ordinarios de

justicia.

Por otro lado, los resultados de un reciente diagnstico de la forma como estn operando lasAsociaciones de Canalistas y las Comunidades de Aguas, muestran que la mayora operan sin sedey que sus elementos de comunicacin son precarios (Pea, 2000). Cuando se los encuesta, losusuarios sealan en un 50% que no conocen los acuerdos de las directivas; gran parte de lasdirectivas estn incompletas; y los libros de actas y el control presupuestario se llevan en formaadecuada en pocas organizaciones. En definitiva, se constata una situacin de precariedadgeneralizada. Si se analizan otros aspectos de la organizacin, tales como los niveles detransparencia y participacin, los antecedentes recogidos muestran una tendencia muy fuerte a lapermanencia de los dirigentes en las organizaciones, por perodos muy largos, y a la vez muy pocarenovacin de los mismos.


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2.2 Operacin de las obras de embalseEn general, las obras de embalse son operadas y administradas por sus propietarios. Este es

el caso de embalses para generacin hidroelctrica, embalses de riego construidos por el sectorprivado, y tambin embalses de riego construidos por el Estado cuya administracin ha sidotransferida a los usuarios.6

Con respecto a obras de riego construidas por el Estado, la tendencia ha sido transferirlas alos usuarios para su administracin y operacin; sin embargo, en el caso de algunos embalses deriego, por distintas razones, esto no se ha hecho, a pesar de ser obras relativamente antiguas (comoLa Paloma en la IV Regin y Conchi en la II Regin), y por otro lado obras de muy reciente puestaen servicio (tales como Santa Juana en la III Regin y Puclaro en la IV Regin). Las obras notransferidas a los usuarios son en la actualidad operadas por la DOH, de comn acuerdo con losusuarios.

Existen tambin obras de embalse de uso combinado de generacin de energa y riego, talescomo los embalses Laguna del Maule y Lago Laja. En estos casos, existen protocolos de operaciny administracin firmados entre el Estado (DOH) y la Empresa Nacional de Electricidad(ENDESA)7 en los cuales se establecen los procedimientos respectivos y se seala la institucinresponsable de la operacin de la obra.

Finalmente, vale la pena sealar que la ms reciente modalidad de construccin de obras deembalse por el Estado es la de las concesiones, por medio de la cual una empresa privada, luego deuna licitacin, financia la construccin de la obra, y luego tiene derecho a operarla durante unnmero de aos preacordado, cobrando a los usuarios por el agua entregada (sin perjuicio de lossubsidios del Estado que hayan sido preacordados). Una vez terminado el plazo de operacin, laobra debe ser entregada a la DOH. En esta modalidad se est construyendo el embalse El Bato en laIV Regin, y se prev la construccin futura del embalse Convento Viejo en la VI Regin, entreotros.

2.3 Centros de Despacho Econmico de CargaLa legislacin chilena prev la organizacin de entidades que se constituyen en

coordinadoras de la operacin de sistemas de generacin y transmisin de energa elctrica, cuandoexisten sistemas interconectados a los que concurren varias empresas generadoras y empresas detransmisin. Estas entidades deben ser formadas y financiadas por las propias empresasinvolucradas. En el caso de Chile todo este sector fue privatizado en la dcada de los ochenta, y portanto las entidades correspondientes son de carcter privado.

La creacin de los Centros de Despacho Econmico de Carga (CDEC) est definida en laLey General de Servicios Elctricos de 1982, y reglamentado por el Decreto Supremo N o 327 de1997, ambos del Ministerio de Minera. Al respecto, en dichos cuerpos legales se establece laobligacin de la creacin de estos organismos para la coordinacin de la operacin de lasinstalaciones elctricas de los concesionarios que operen interconectados entre s, de modo depreservar la seguridad del servicio en el sistema elctrico y garantizar la operacin ms econmica

para el conjunto de las instalaciones del sistema.En 1985 se cre el CDEC-SIC para la coordinacin de las instalaciones ubicadas en el

Sistema Interconectado Central (SIC), el cual comprende el rea ubicada desde la rada de Paposopor el norte (en la II Regin) y la localidad de Quelln por el sur, en la isla de Chilo (X Regin),cubriendo cerca del 93% de la poblacin del pas. Al 30 de junio de 2003, el CDEC-SIC

6 Sin perjuicio de lo anterior, existe un nmero considerable de obras de riego construidas por el Estado cuya administracin no hasido traspasada a los regantes (Pereira, 2003).

7 Institucin creada originalmente por el Estado de Chile en la dcada de los cuarenta, para desarrollar y operar el sistema deproduccin y transmisin de energa elctrica en el pas; fue privatizada a fines de los ochenta.


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administraba un parque generador que alcanzaba a casi 7 GW de potencia instalada(descompuestos en un 58% de generacin de carcter hidrulico y un 42% de carcter trmico),equivalente al 65% de la potencia total instalada en Chile. Dadas las funciones del CDEC-SIC, y elgran porcentaje de generacin hidrulica que existe en este sistema, las decisiones que esteorganismo toma son muy relevantes en la operacin de los sistemas hdricos, y muy especialmenteen la operacin de los embalses del sistema.

2.4 Otros actores no pblicosEn esta seccin, brevemente, vale la pena sealar la existencia de otras organizaciones de

usuarios (no pblicas) que podran tener influencia en la gestin o administracin del agua.

Confederacin de Canalistas de ChileEn primer lugar hay que mencionar a la Confederacin de Canalistas de Chile, corporacin

creada en 1949, y que sigue vigente hasta la actualidad. Se constituy con el objetivo de velar porlos Canalistas de Chile, procurar la justa distribucin y aprovechamiento de las aguas, y obtener elaumento de riego de tierras cultivables. Segn Bauer (2002), La Confederacin de Canalistas era yes el gremio que representa a los agricultores medianos y grandes en asuntos de aguas. En laprctica, esta entidad no ha tenido actuaciones que correspondan propiamente al sistema de

administracin del agua, aunque s hacen sentir su parecer en materias que tienen que ver conpoltica de aguas, asignacin de derechos de agua e impulso al desarrollo de inversiones por partedel Estado en obras de riego.

Organismos de cuencaHan habido varias iniciativas en cuanto a creacin de organizaciones a nivel de cuencas

hidrogrficas, que buscan impulsar instancias de gestin de los recursos de agua ms integradorasque las actuales. Como ejemplo de estas iniciativas puede mencionarse la constitucin, en 2001, delComit Regional de Recursos Hdricos de la I Regin, con la participacin de instituciones delEstado, representantes de las organizaciones de usuarios del agua en la zona, y representantes decorporaciones promotoras de desarrollo de la regin. Este Comit Regional define como suobjetivo esencial impulsar una gestin integrada de los recursos hdricos para lograr la mejorutilizacin de los mismos, de tal manera que generen el mayor beneficio socioeconmico para laregin, en un marco de sustentabilidad ambiental. El verdadero rol que un organismo como stepudiera tener en la administracin del agua en el futuro, es algo difcil de prever, y es an muypronto para evaluarlo.

Otra iniciativa de carcter diferente de la anterior, pero tambin integradora en trminos dela administracin del agua en una cuenca hidrogrfica, es la reciente creacin de la Confederacindel Ro Aconcagua, que agrupa a las Juntas de Vigilancia de las diferentes secciones de la cuenca ya las Asociaciones de Productores Agropecuarios existentes en la misma. En este caso es unaorganizacin que incluye slo a usuarios del agua, vale decir no incluye la participacin derepresentantes de los organismos pblicos. Tambin es una organizacin muy reciente (an enformacin)8 cuya efectividad de accin est an por verse, pero que cabra esperar que en el futuro

fuese capaz de administrar apropiadamente los recursos hdricos en pocas de escasez, sin laintervencin del ro por parte del Estado, como ha sido necesario en la ltima temporada de sequa(1996-1997) en dicha cuenca.9

8 Aparentemente, la Junta de Vigilancia de la Primera Seccin habra decidido marginarse de esta Confederacin; esto slo es unamuestra de las dificultades para que pongan de acuerdo entre s los privados en negociaciones directas, cuando existen materias enlas que deben establecerse soluciones de compromiso.

9 Se intervinieron la segunda, tercera y cuarta secciones del citado cauce, de modo de asegurar y controlar traspasos de recursos desdela primera y hacia la tercera seccin, con el objetivo de mejorar el suministro de agua para los sectores de La Calera y Quillota. Unavez hecha la declaracin de zona de escasez (30 de septiembre de 1996), comenz a tomar fuerza la idea de intervenir el cauce, la


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2.5 Identificacin de conflictosEn general, el sistema de administracin de los recursos hdricos en Chile es gestionado por

los propios usuarios y pretende lograr una distribucin del agua conforme a los derechos deaprovechamiento de cada cual. Dado que la participacin de los usuarios en las elecciones dedirectivas y en las votaciones de la asamblea, es directamente proporcional a la magnitud de losderechos de aprovechamiento de cada quien, es fcil que los mayores usuarios puedan dominar la

administracin y toma de decisiones en estas organizaciones.

Segn Pea (2000), en relacin al desarrollo de una cultura democrtica al interior de lasorganizaciones, con frecuencia se dan problemas de legitimidad, a partir de procedimientos que nooperan en la forma en que fueron concebidos. Por ejemplo, el sistema de voto por poder simple, eshoy da un instrumento que incentiva la participacin o, por el contrario, la restringe, favoreciendola manipulacin de los usuarios menos preparados? Los derechos de las minoras estnsuficientemente garantizados? Adems, dentro de este contexto, se han generado conflictos entrelos nuevos empresarios agrcolas y los tradicionales, respecto del tema de la modernizacin (tantoadministrativa como fsica) del uso de los recursos hdricos.

En todo caso, el Cdigo de Aguas prev que cualquier titular de un derecho deaprovechamiento, puede presentar un recurso de amparo judicial si se siente perjudicado en elaprovechamiento de las aguas por circunstancias ocurridas recientemente. Segn Pea (2001), enlas ocasiones que un usuario ha entrado en conflicto con la directiva de su organizacin, ancontando con un informe favorable de la DGA y con resultados en el mismo sentido en lostribunales, ha sido prcticamente imposible revertir situaciones, en plazos que sean adecuados a lanaturaleza de los problemas planteados. En consecuencia, la tendencia es que los interesados(especialmente los ms pobres) evitan recurrir a las instancias judiciales, dado que losprocedimientos judiciales son lentos y de alto costo.

Otro aspecto que vale la pena sealar en este punto, es que dado que el Cdigo de Aguas nohace distincin alguna, para los efectos de participacin en las Juntas de Vigilancia, entre usuariosde derechos de aprovechamiento permanentes consuntivos y no consuntivos, entonces, en cuencascon desarrollos hidroelctricos importantes, las empresas de generacin hidroelctrica, que tienen

varias centrales en serie (derechos no consuntivos), y adems ocupan las mismas aguas que despusse destinan a los usuarios consuntivos, pueden multiplicar por varias veces su poder de votacin enlas organizaciones de usuarios. En esta forma, si se integraran a las Juntas de Vigilancia, podrandominar la administracin y toma de decisiones de gestin de stas.

En la prctica, las empresas de generacin hidroelctrica, en general, no se han integrado alas Juntas de Vigilancia, en primer lugar porque a los usuarios que poseen derechos deaprovechamiento consuntivos, la situacin que se generara les incomoda y por lo tanto, hanevitado asumir la iniciativa para incorporar a las empresas. Por otro lado, para las propiasempresas, la situacin que se generara tambin es inconfortable porque a pesar que, de acuerdo ala legislacin vigente, podran asumir una gran influencia en la gestin de los recursos de agua enla cuenca, tambin podra significarles fuertes responsabilidades financieras para mantencin y

operacin, adems de asumir una responsabilidad directa en la resolucin de conflictos.Consecuentemente, en la prctica, las principales empresas generadoras de hidroelectricidad se hanmantenido fuera de las organizaciones de usuarios de las cuencas hidrogrficas.

que fue solicitada y apoyada mediante cartas dirigidas al Director General de Aguas, provenientes de diferentes sectores, como elgobierno regional, las Juntas de Vigilancia, y algunas empresas involucradas en el mercado local de agua, como la EmpresaSanitaria de Valparaso (ESVAL). La materializacin definitiva de la intervencin se produjo el 7 de diciembre, fecha en la que elgobierno design a Cesar Videla como interventor. El 30 de mayo de 1997 fue declarado el fin de la intervencin, no registrndosegrandes inconvenientes en el funcionamiento de la misma. En efecto, slo se registraron discrepancias muy menores entre algunosde los actores involucrados, lo que se tradujo en la ausencia de solicitud de indemnizaciones por parte de los sectores que sereconocieron perjudicados.


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En las condiciones descritas, los conflictos derivados de la gestin del agua en algunascuencas entre usuarios no consuntivos y consuntivos, han llegado a los tribunales ordinarios de

justicia para su resolucin (Bauer, 2002). En general los fallos de los tribunales han evitadopronunciarse sobre definiciones de fondo en la administracin del agua, y ms bien han tendido alograr soluciones de compromiso entre las partes litigantes para resolver las diferencias sobre unabase de caso por caso. Esto, por un lado, revela que los problemas que se suscitan son complejos, y

que las leyes y normativas existentes no son suficientemente precisas. Por otro lado, revela unaactitud plausible de los tribunales para concordar soluciones en materias tcnicas en las cualesstos no tienen una especializacin suficiente. Ahora bien, la accin de la justicia siempre ha sidoms bien lenta, con un ritmo en desacuerdo con la urgencia de muchos de los problemas deadministracin del agua.

Otra fuente de conflictos en la gestin del agua ha sido la operacin de obras de embalse deuso mltiple para riego y energa existentes en las cabeceras de los ros Maule y Laja. Este tematambin es recogido por Bauer (2002). Hay que hacer presente que los embalses Laguna del Mauley Lago Laja fueron desarrollados ms de 40 aos atrs por acuerdo entre dos organismos que a lasazn eran estatales, la ENDESA y la Direccin de Riego del MOP, con el objeto de regular lahidrologa natural de esas cuencas y mejorar las posibilidades de generacin hidroelctrica y el

riego en las mismas. Los acuerdos firmados entre las dos instituciones sealadas siguen plenamentevigentes, a pesar que la ENDESA fue privatizada y a pesar que las leyes relativas al agua fueronsustancialmente modificadas en dos oportunidades en el lapso transcurrido.

La operacin de las represas sealadas sigue siendo una responsabilidad compartida entre laENDESA y la actual DOH. Los usuarios de riego, que hoy en da son propietarios de sus derechosde aprovechamiento, han reclamado en ms de una oportunidad (especialmente en perodos secos)que la operacin de dichas represas perjudica el ejercicio de sus derechos de aprovechamiento.Estos reclamos en algunos casos han sido materializados a travs de recursos legales interpuestosante la justicia ordinaria, que en todo caso no han sido exitosos. Hay que tener presente que losusuarios no tienen injerencia alguna, desde el punto de vista legal, sobre las decisiones de gestinde los embalses sealados, aunque tienen responsabilidad y facultades para administrar las aguas

de todo el ro, la que no ejercen adecuadamente por falta de capacidad tcnica y organizativa.Tambin, en relacin con esta gestin, hay que sealar que el sistema de operacin del SIC,

dentro del cual estn integradas las centrales hidroelctricas que generan con las aguas entregadaspor estas represas, busca una optimizacin de la gestin de los embalses con un objetivo explcitode abastecer la demanda de energa elctrica del SIC, pero no pretendiendo optimizar los recursosde agua para riego, sector para el que operan slo las restricciones mnimas establecidas para latemporada de riego inmediata, y no considerando una gestin con un horizonte de largo plazo. Seha argumentado que, dados los importantes cambios ocurridos, en cuanto a legislacin de aguas poruna parte, y en cuanto a demandas por el agua en las cuencas involucradas, los convenios existentespara la operacin de estas represas deberan reanalizarse y readecuarse a la nueva realidad.

Los problemas sealados en los prrafos anteriores podran tambin presentarse en una

nueva obra que est prxima a iniciarse para riego, el embalse Convento Viejo, que se ubicar en elestero Chimbarongo, afluente al embalse Rapel, tambin de generacin hidroelctrica. Este nuevoembalse (que corresponde a una significativa ampliacin de un pequeo embalse existente) seabastecera principalmente a travs de un canal de transvase desde el ro Teno que tambin fueconcebido y construido en la dcada de los sesenta para uso combinado de riego y energa (CentralRapel). Sin embargo, en este caso, los problemas deberan aminorarse, dado que las reglas deoperacin del embalse se estn concibiendo en concordancia con las disposiciones legales actualesrelativas a derechos de aprovechamiento de agua. Asimismo, cualquier obra futura de uso mltipleque pudiera emprenderse, tendr que tener en cuenta la situacin administrativa y legal actual, y


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por tanto debera contemplar reglas de operacin acordes con la nueva situacin, minimizndoseposibles conflictos futuros.

2.6 Comunicacin entre actores no pblicosEntre los actores no pblicos, las comunicaciones se efectan segn los procedimientos

previstos por el Cdigo de Aguas dentro de las organizaciones de usuarios, al menos formalmente,

y en todos los casos en que estas organizaciones existen. As entonces, se realizan las asambleasgenerales ordinarias una vez por ao y asambleas extraordinarias cuando corresponda segn lalegislacin vigente; tambin, se efectan las reuniones del directorio conforme al Cdigo y losestatutos de cada organizacin. Sin embargo, tal como lo destacan Alegra y Valds (1999), laparticipacin de los usuarios en forma directa en las asambleas generales ordinarias yextraordinarias es escasa, sin perjuicio de que, por la va de la solicitud de poderes simples, serenan generalmente los qurum necesarios para funcionar y tomar acuerdos.

Por otro lado, los catastros que se han realizado a lo largo del pas indican que hay un altoporcentaje de usuarios que an no estn organizados conforme a derecho, o bien, que tienenorganizaciones que no estn constituidas de acuerdo a las disposiciones legales vigentes. Porconsiguiente en estos casos no existen canales de comunicacin formales entre los usuarios. Si bien

no hay estudios sistemticos que aborden el anlisis de estas situaciones y por tanto resulta difcilcuantificar los grados de incomunicacin existentes, las autoridades han ido tomando conocimientode innumerables situaciones que se generan por esta falta de comunicacin, a lo largo del tiempo.De ah los esfuerzos que la DGA ha hecho sistemticamente durante la ltima dcada paraconvocar a los usuarios de muchos canales y constituir las Comunidades de Aguas, que permitan unfuncionamiento organizado y una mejora de las comunicaciones entre los actores.

En cuanto a las Juntas de Vigilancia en los cauces superficiales, la constitucin de lasmismas queda librada ms directamente a los propios actores, ya que la legislacin vigente noentrega facultades a la DGA (u otro organismo del Estado) para invertir recursos econmicos enacciones destinadas a favorecer su constitucin. El resultado de esto es que en aquellos ros osecciones de ro en las que los dficits de agua son ms bien poco frecuentes, no se han constituidolas Juntas de Vigilancia. En consecuencia, no existen canales establecidos para las comunicacionesentre los actores.

Por otro lado, en cuencas en las que existen grandes usuarios de generacin hidroelctricaque tienen que convivir y compartir los recursos de agua con usuarios de riego, entre los cuales noexisten canales de comunicacin formales, en perodos crticos de escasez tienden a producirseconflictos cuya nica va de resolucin pasa a ser los requerimientos ante los tribunales ordinariosde justicia, que, tal como se dijo antes, han resultado ser poco efectivos.

En resumen, podra decirse que las vas de comunicacin entre los actores interesados nopblicos (principalmente usuarios) en materia de los recursos superficiales de agua, tienden a serbuenas en cuencas en las que existe una permanente situacin de escasez de agua, como es el casode la zona comprendida entre la I y la IV Regiones.

En cambio, las comunicaciones tienden a ser bastante ms imperfectas (salvo algunasexcepciones) entre la V y la VIII Regiones, en las que los problemas ocurren durante perodos desequa relativamente ms infrecuentes. En las cuencas de esta zona, las organizaciones de usuariosson ms imperfectas (o no existen) y no tienen tradiciones o culturas de largo plazo para afrontareste tipo de situaciones, en parte porque estas han comenzado a hacerse ms manifiestasprogresivamente en las ltimas dcadas, a medida que las demandas por agua han ido generandomayores presiones con respecto a las disponibilidades del recurso. En esta zona del pas, durantelos perodos de sequa, tienden a generarse conflictos en la distribucin del agua, tales como robosde agua a travs de derivaciones ilegales, siendo muchas veces incapaces de manejar las


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situaciones las organizaciones de usuarios existentes. En estas condiciones, se producenrequerimientos para que la DGA intervenga, o bien directamente se interponen recursos ante lostribunales ordinarios de justicia (Alegra y Valds, 1999).

En la zona sur del pas (IX a XII Regiones) las comunicaciones entre actores no pblicos soninexistentes, dado que, en primer lugar, existen muy pocas organizaciones de usuarios, y enseguida,

las necesidades de agua son muy pequeas al compararse con las disponibilidades.En lo que se refiere a la gestin del agua subterrnea, a pesar de que el Cdigo de Aguas as

lo contempla, no se han constituido Comunidades de Aguas Subterrneas que agrupen a losusuarios de un mismo acufero. En cuanto a la gestin del agua subterrnea, el Cdigo contemplaque la DGA podr establecer la reduccin temporal del ejercicio de los derechos deaprovechamiento, a prorrata de ellos, a peticin de uno o ms afectados, cuando la explotacin deaguas subterrneas por algunos usuarios ocasionare perjuicios a los otros titulares de derechos.Tambin se define en el Cdigo las reas de restriccin, como aquellos sectores hidrogeolgicosde aprovechamiento comn en los que exista el riesgo de grave disminucin de un determinadoacufero, con el consiguiente perjuicio de derechos de terceros ya establecidos en l. Se sealaadems que La declaracin de rea de restriccin la efectuar la [DGA] a peticin de cualquierusuario del respectivo sector, sobre la base de los antecedentes histricos de explotacin de susobras de captacin, que demuestren la conveniencia de restringir el acceso al sector. La declaracinde un rea de restriccin dar origen a una comunidad de aguas formada por todos los usuarios deaguas subterrneas comprendidos en ella.

En la prctica, ninguna de estas normas del Cdigo de Aguas ha sido usada, porque no hahabido iniciativas de los usuarios para solicitarlo a la DGA, 10 y esta institucin no est facultadalegalmente para tomar la iniciativa al respecto, an cuando hay varias situaciones de acuferos (porejemplo, acuferos de los valles de Azapa y Copiap) que han ido manifestando en las ltimasdcadas, que hubieran ameritado la aplicacin de acciones de este tipo. Parecera ser muy difcilque un usuario (o usuarios) de un acufero persista en una peticin de este tipo, que en definitiva leva a significar a l mismo alguna restriccin en el ejercicio de sus derechos; parece mejor solucinpara l profundizar su pozo y seguir explotando su caudal completo aunque esto signifique un

mayor costo para l. En consecuencia, tampoco se han constituido Comunidades de AguasSubterrneas, y por tanto las comunicaciones formales entre los usuarios de un mismo acuferotampoco existen. As tambin la accin de una institucin del Estado como la DGA se mantienealejada de la gestin del agua subterrnea en un acufero. As tambin se evita que la DGA exija alos usuarios de agua subterrnea la instalacin de sistemas de medicin peridica de la situacin deaguas subterrneas y de los caudales explotados, y exija la informacin al respecto.

B. Desempeo del sistema de administracin

En lo que sigue se calificar el desempeo del sistema de administracin considerandodiferentes conceptos: efectividad, eficiencia, equidad social, calidad ambiental, participacin y

gestin integrada. Para cada uno de estos aspectos, se examinarn diferentes atributos que permitancalificar apropiadamente el concepto. Ahora bien, para realizar el anlisis, en la mayora de loscasos no se dispone de informacin cuantitativa confiable que comprenda a todos los sistemasexistentes en Chile; por lo tanto, necesariamente tendr que recurrirse al juicio experto de losconsultores e informacin parcial con que se cuenta en algunos casos.

10 En estricto rigor, ha habido peticiones de usuarios a este respecto, pero que han sido rpidamente retiradas por ellos mismos antesque pudieran tramitarse, a lo mejor por reconsideracin de la situacin por parte del mismo peticionario, o a lo mejor a instancias deotros usuarios del mismo acufero.


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1. Distribucin de la asignacin del recurso

El uso consuntivo de recursos hdricos en el pas alcanza aproximadamente a 734 metroscbicos por segundo. De esta cantidad, la mayor parte (78%) corresponde al riego, con un consumodel orden de 571 metros cbicos por segundo, los cuales se localizan casi completamente al nortede la X Regin. Los usos restantes corresponden al abastecimiento de agua potable (domstico),

industrial y minero, con consumos estimados en 43 (6%), 67 (9%) y 53 (7%) metros cbicos porsegundo, respectivamente.

2. Efectividad

2.1 Existen derechos o demandas insatisfechas por falta de infraestructurau organizacin?

InfraestructuraEn general, la infraestructura existente es suficiente para satisfacer derechos existentes y

demandas actuales (en las oportunidades que existe oferta suficiente). Sin embargo, existenmagnitudes importantes de derechos de aprovechamiento no consuntivos que no se estn usando, y

no cuentan con infraestructura para aprovecharlos. La razn de esto ltimo es que las empresas degeneracin de electricidad en la dcada de los ochenta, una vez promulgado el Cdigo de Aguasvigente, solicitaron derechos no consuntivos para todos los desarrollos hidroelctricos que pudieranalguna vez realizarse. Como la legislacin vigente no obliga a usar los derechos otorgados, yadems estos fueron entregados por el Estado gratuitamente y tambin es gratis mantenerlos, lasempresas pueden conservarlos en su poder por si en algn momento en el futuro les resultaeconmicamente atractivo construir el proyecto. Esta es una falla importante del sistema deasignacin del agua en Chile puesto que la existencia de estos derechos impide la realizacin deotros proyectos de aprovechamiento del agua para otros fines, y adems genera una barrera deentrada al mercado elctrico de otras generadoras de energa hidroelctrica.

Existen en toda la zona norte y centro de Chile numerosas demandas de agua insatisfechas,principalmente en el sector de riego, que no pueden satisfacerse con la oferta actual. En algunos

casos, obras de regulacin (embalses), o construccin de pozos de agua subterrnea, podranmejorar la oferta de agua.

OrganizacinLa organizacin del sistema de administracin del agua en muchas cuencas de Chile se

encuentra seccionada por tramos de ros, que para los efectos de distribucin del agua, seconsideran corrientes independientes unos de otros. Esto hace que en un mismo ro, las seguridadesde entrega que tienen los derechos de agua, en condiciones de escasez, pueden ser bastantediferentes en sus distintas secciones. Esto genera inequidades y posibilidades de conflicto. Unejemplo tpico es la cuenca del ro Aconcagua, que en su cauce principal est dividida en cuatrosecciones, siendo las secciones 3 y 4 claramente perjudicadas, en cuanto al agua disponible, conrespecto a las dos secciones ubicadas aguas arriba.

Tambin, dentro de una misma seccin, existen canales que tienen derechos deaprovechamiento de mayor magnitud frente a sus demandas efectivas. Esto ocurre porque losporcentajes de derechos que tienen determinados canales son mayores en relacin a sus demandasefectivas, o bien porque algunos canales slo tienen derechos eventuales, que por definicin sesatisfacen slo una vez satisfechos plenamente los derechos permanentes. La situacin generainequidades entre los regantes de una misma cuenca hidrogrfica.


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2.2 El agua que se aplica es aprovechada efectivamente?

Uso domsticoRespecto de la cobertura de agua potable de las empresas sanitarias, se puede decir que stas

presentan una alta efectividad, dado que el 99,7% de la poblacin urbana se encuentra abastecida.Asimismo, en el caso de comunidades rurales, una cifra similar cuenta con cobertura de agua

potable rural, para el caso de comunidades concentradas (aquellas con una poblacin entre 150 y3.000 habitantes, y una concentracin no inferior a 15 viviendas por kilmetro de calle).

RiegoEl sector de riego corresponde al principal usuario del agua. El consumo promedio anual

alcanza aproximadamente a 571 metros cbicos por segundo, aplicados con un bajo nivel deeficiencia (del orden de 40%). En el caso del riego, en general, no se puede hablar del uso eficazdel agua, por cuanto gran parte del agua se pierde o es empleada en usos no rentables.

3. Eficiencia

3.1 Riego

La eficiencia del uso del agua en riego se obtiene de la composicin de distintos procesos,los cuales consideran transporte y distribucin del agua, almacenamiento y mtodo de riego. Sepuede analizar desde dos puntos de vista: a nivel de predios, a travs de la eficiencia de cada tipode riego, o en una perspectiva de cuenca, analizando las demandas brutas y netas para uso agrcola;este ltimo caso se considera representativo del sistema de administracin global del agua en lacuenca, ya que permite internalizar el efecto de derr

Administración empresas saneamiento en LA situacion actual y persepectivas - CEPAL

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