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Reducción de gastos militares para favorecer el presupuesto en salud y educación de los estados.

“Las armas en sí no causan las guerras. Pero un exceso de armas alimenta la sospecha y la falta de confianza que pueden elevar las tensiones y conducir al conflicto violento.”

Kofi Annan, ex Secretario General de las Naciones Unidas.

Introducción y relevancia del tópico.

Uno de los pilares de la administración de cualquier Estado es la formación de presupuestos anuales (estimación de un Estado que piensa gastar en un determinado tiempo, un año por lo general, en los gastos públicos), donde se decida la cantidad de recursos económicos que se destinarán a las diversas áreas o funciones que en éste recaen. Si bien la distribución de estos recursos corresponde a la política interna de cada país, la temática es de importancia mundial cuando los gastos dirigidos al sector militar alcanzan niveles altísimos que hacen pensar en una carrera armamentística. Por ello, uno de los debates más significativos de nuestro tiempo pasa por preguntarse cuál es el nivel apropiado de gastos militares, si pueden atentar contra la paz internacional y si no es preferible destinar esos recursos a otras áreas más importante para la vida de sus ciudadanos, como las de salud y educación.

El hecho de que no se hayan planteado los tradicionales peligros en materia de seguridad entre los Estados, ha permitido que en los últimos decenios algunas regiones como América Latina y el Caribe haya disfrutado de un notable período de paz y estabilidad. Pero todavía existen grandes fuentes de conflicto como Sudan, Siria o el norte de África. Por ejemplo, continuamente surgen nuevas amenazas a la democracia y la seguridad, que aumentan la necesidad de que las reformas de los sectores de defensa y de seguridad sean transparentes y de que se asegure el control civil de las fuerzas armadas en el marco de un sistema democrático más amplio. En diversos encuentros regionales realizados bajo el auspicio de la Organización de las Naciones Unidas y en foros bilaterales se ha reafirmado la importancia de emprender actividades conjuntas orientadas a la adopción de medidas de fomento de la confianza y la seguridad, a fin de aumentar la transparencia y la seguridad y promover el desarrollo social y económico de cada región a lo largo y ancho del planeta.

Las medidas de fomento de la confianza (MFC) suelen definirse como “disposiciones militares adoptadas por los Estados para disipar la desconfianza que

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podría llevar a un conflicto armado” (OSCE, 1975). Entre estas medidas, que a menudo se denominan “mecanismos” de fomento de la confianza, se cuentan las medidas de comunicación, que contribuyen a reducir las tensiones, las medidas de transparencia, para estimular el acceso al conocimiento de la capacidad y de las actividades militares y las medidas de verificación, para reunir información que permita realizar comparaciones con las exigencias de los tratados o acuerdos internacionales. Estos “mecanismos” tienen por objeto poder predecir mejor el comportamiento de los Estados, por ejemplo, facilitando el contacto entre ellos y estableciendo normas o patrones de conducta para las fuerzas armadas de los Estados y para las comunidades políticas y diplomáticas.

Según el Instituto Internacional de Estudios para la Paz de Estocolmo (SIPRI), consideramos al gasto militar como el capital asignado a:

Las fuerzas armadas, incluidas las fuerzas para mantener la paz; Ministerio de Defensa y todas las agencias gubernamentales

dependientes; Fuerzas paramilitares, cuando estén consideradas como

equipadas para operaciones militares; Actividades en espacios militares.

Estos gastos deberían comprender: Personal (tanto del civil y militar actual, como de las pensiones

del personal retirado y las ayudas a sus familias); Operaciones y mantenimientos; Investigaciones y desarrollo militar.

Compra o producción de armas

Para tener en cuenta los volúmenes económicos que implica, esta organización afirma que el gasto militar total en 2010 fue de 1.630.000 millones de dólares, siendo Estados Unidos el país que más aporta (cerca del 41% del total) seguido lejanamente por China (con el 8%).

En los últimos 10 años, el crecimiento del gasto militar por región fue de: un 109% para el norte de África (del cual el 75% corresponde a Argelia), un 86% para Europa del Este, un 69% para el Este de Asia, un 62% para Sudamérica y un 59% para Norteamérica. La única región que disminuyó su inversión militar es Europa Occidental (en un 1,5%). Esto nos habla a las claras del problema que el aumento del gasto militar (no paralelo a un aumento de la inversión en sectores como salud y educación) representa.

Otra manera de analizarlo, más cercana a nuestro análisis, es la relación entre el PBI de un país y su gasto militar. Así, según el Banco Mundial, los países cuyos gastos militares en relación con su Producto Bruto Interno son Arabia Saudita, Israel, Irak y Emiratos Árabes Unidos.

Paradójicamente, algunos Estados parecen ser reacios a disminuir este porcentaje para enfocar sus esfuerzos en la lucha contra la pobreza y las malas condiciones de vida. La justificación parece ser que la industria bélica es muy

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importante en algunos países, especialmente en Estados Unidos, y al reducir sus gastos podrían en peligro un sector muy importante de su economía y sus correspondientes puestos de trabajo. Partiendo del presupuesto de la importancia de una vida en condiciones dignas, la Asamblea General no puede permanecer neutral ante tamaña cuestión.

Breve reseña histórica:

Durante toda la Modernidad y hasta el siglo XX, el Ejército fue un factor fundamental en todos los Estados, por lo cual era uno de los sectores que más recursos estatales absorbía. Tanto las múltiples guerras entre estados como la inestabilidad política interna hacían necesario mantener las fuerzas armadas en perfectas condiciones, además, la intervención de esos Estados en mejorar las condiciones de vida de sus ciudadanos era mínima.

Antes de la Segunda Guerra Mundial estos gastos, en todo el mundo, se estimaron en unos 48 mil millones de dólares, pero ya en 1972 habían crecido a 240 mil millones. La mayor escalada inicial de estos gastos se produjo entre 1939 y 1945, cuando los Estados Unidos y la Unión Soviética multiplicaron sus inversiones producto del conflicto bélico más importante de la humanidad.

También es destacable para comprender la importancia del tópico que, luego de la Primera Guerra Mundial, una de las sanciones impuestas al Estado alemán en el Tratado de Versalles fue la de restringir su Ejército y gastos militares, una condición que la Sociedad de Naciones no pudo controlar ni sancionar efectivamente a partir de la década de 1930, con el ascenso de Hitler al poder.

Sin embargo, es con inicio de la Guerra Fría que se inicia la verdadera carrera armamentística: entre 1946 y 1990, los gastos militares se mantuvieron en un proceso de crecimiento asociado especialmente al incremento de las nuevas armas nucleares y al desarrollo de alianzas militares como la OTAN y el Pacto de Varsovia. Adicionalmente, estas erogaciones aumentaron puntualmente con la guerra de Corea (1950-53) y con la guerra de Vietnam (1965-75).

En términos de su peso en la economía, los gastos militares representaron una fuerte inversión para los principales bandos de la guerra fría, tanto para Estados Unidos como para la Unión Soviética. En efecto, estos gastos llegaron a representar el 9,3% del PNB norteamericano en 1960, el 8,1% en 1970, el 4,9% en 1980 y el 5,2% en 1990. En el caso de la URSS se calcula que llegaban al 11,1% del producto en 1960, un 12,0% en 1970, un 12,8% en 1980 y un 14,3% en 1990 (US Government, 2010).

Cada uno de estos estados, al buscar de cualquier manera imponerse sobre el otro, generaron una alta militarización en estos años, se fundada en el miedo que cada país tenía a un ataque sorpresa. La acumulación de armas, lejos de garantizarles la protección que buscaban, contribuyó a aumentar la desconfianza sobreviniendo así un alto grado de inseguridad (por ejemplo, crisis de los misiles en Cuba).

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Sin embargo, cuando la Guerra Fría terminó y con la disolución de la URSS, todo ese armamento pasó a ser traficado muchas veces ilegalmente y a reforzar los arsenales de los países en vías de desarrollo.

La inclusión en los presupuestos de fuertes inversiones destinadas a mejorar la salud y educación de sus ciudadanos podemos rastrearla a partir de la década de 1950. Los países desarrollados del centro y norte de Europa, con ayuda estadounidense, y ante el fracaso de los regímenes totalitarios, llevaron a cabo la política del “Estado de Bienestar” (generando algunos avances en América Latina), basado en la intervención activa de parte del Estado en la garantía de las condiciones de vida (principalmente socioeconómica) de sus ciudadanos. Políticas similares pueden observarse en algunos estados socialistas, como es el caso de Cuba, quién históricamente cuenta con un servicio de salud y educación muy desarrollado.

La situación hoyDespués de que concluyó la Guerra Fría en 1990, pareció que estos gastos

tenderían a bajar definitivamente. En efecto, los mismos descendieron un 33% entre 1988 y 1995, pero desde inicios de la presente década volvieron a incrementarse aceleradamente. Los conflictos, lejos de desaparecer, han cambiado su zona geográfica. Ahora podemos observar conflictos regionales o subregionales que lejos de ser una amenaza a posibles guerras de mayor magnitud, son pequeños focos en donde la entrada de armamento de las principales potencias parece ver un claro importante. Así lo podemos ver en los conflictos armados de Sudan, Siria o el norte de África como la participación de dicho armamento “importado” es en gran medida perjudicial para construir paz y seguridad.

Actualmente, además de África, donde más disparidades entre estos presupuestos se observan, la llegada al poder de grupos islámicos radicales en Medio Oriente y las pretensiones de Estados Unidos e Israel sobre los recursos de la región han derivado en grandes situaciones de tensión y episodios bélicos. El atentado a las Torres Gemelas en 2001 y la Guerra de Irak en 2003 han vuelto a disparar los presupuestos militares.

Uno de los ejemplos en pos de la reducción de los presupuestos militares y llevar a cabo un sistema de registro de armas es el proyecto impulsado por los gobiernos de Chile y Argentina, en el marco de la CEPAL.

Este proyecto, conocido como “Medición estandarizada de los gastos de defensa”, sirvió para desarrollar una metodología estandarizada común para la medición y análisis de los gastos de defensa en ambos países, y al mismo tiempo, como mecanismo para promover la confianza entre ambos Estados.

El objetivo de este programa, llevado a cabo por el Departamento de Asuntos Políticos en colaboración con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Fondo de las Naciones Unidas para Colaboraciones Internacionales (UNFIP) y la Fundación de las Naciones Unidas (UNF), es proporcionar un criterio político de carácter general que contribuya a llevar a la práctica el informe del Secretario General

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de las Naciones Unidas sobre prevención de los conflictos armados (A/55/985-S/2001/574). El informe subraya la necesidad de abordar las causas estructurales de conflicto y de concebir estrategias integrales de prevención que incluyan medidas de corto y largo plazos. Entre ellas se cuentan las medidas orientadas a fomentar la confianza mutua, desalentar la acumulación de armas y generar un entorno que conduzca a limitar la producción de armas y reducir los gastos militares.

Tratamiento en Naciones Unidas

En el ámbito de Naciones Unidas, la primera salvedad que deberemos hacer es que en sí, este tema nunca fue tocado como tal; sino que por el contrario, lo más cercano a ello es la insistencia de la Asamblea General en las transparencias en los registros y presupuestos nacionales que se refieren a lo armamentístico.

La transparencia de los gastos militares es consecuencia de los prolongados empeños de las Naciones Unidas por lograr un acuerdo de reducción de los gastos militares, no sólo con el propósito de fortalecer la seguridad internacional, sino también de generar más recursos para el desarrollo social y económico, especialmente de los países en desarrollo.

En diferentes etapas, el tema se ha debatido en diversos organismos de las Naciones Unidas, tales como el Consejo Económico y Social, la Primera Comisión de la Asamblea General y la Comisión de Desarme de las Naciones Unidas, y a nivel de expertos técnicos y de gobierno designados por el Secretario General.

Aunque en el actual programa de desarme la reducción de los gastos militares ha dejado de ser un tema importante, durante gran parte de la guerra fría fue objeto de significativa atención y de apreciable actividad diplomática, basándose en que el artículo 26 de la Carta llama a la menor desviación posible de los recursos humanos y económicos del mundo hacia los armamentos.

Durante ese largo período se presentaron varias propuestas para congelar o reducir los gastos de defensa, en algunas oportunidades en un porcentaje específico. Las propuestas de reducción de los gastos militares comenzaron a vincularse en forma creciente a la idea de utilizar parte de los recursos así ahorrados en beneficio de los países en desarrollo, particularmente las naciones de menor desarrollo relativo.

Una de las principales iniciativas para reducir el gasto militar tuvo lugar en 1973, oportunidad en que la Asamblea General aprobó dos resoluciones. La primera de ellas propuso una reducción inmediata de 10% en los gastos militares de las principales potencias militares y la creación de un mecanismo de las Naciones Unidas para destinar parte de los recursos así obtenidos a prestar asistencia a los países en desarrollo. La segunda llamó a preparar un informe técnico para determinar las posibilidades y formas de reducir los gastos militares.

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El informe técnico llevó a realizar otros estudios sobre cuestiones importantes relacionadas con los gastos militares, tales como la forma de definirlos, la elaboración de una matriz para presentar informes y comparar precios y costos, así como normas de verificación y cumplimiento. Pese a que no fue posible llegar a un acuerdo en torno a estos complejos problemas, la iniciativa produjo un resultado concreto: contribuyó a la creación de un sistema estandarizado para presentar informes sobre los gastos militares, que desde entonces ha servido para fomentar la transparencia bajo el concepto amplio de “información objetiva sobre asuntos militares”.

El sistema estandarizado de presentación de informes fue creado en 1975 y comenzó a aplicarse en 1981 como mecanismo voluntario, basado en la resolución 35/142 B de la Asamblea General. Tras las pruebas iniciales, el sistema fue perfeccionado por expertos gubernamentales y declarado una buena forma de fomentar la transparencia en los gastos militares. Sin embargo, los expertos recomendaron una revisión posterior del sistema después de que hubiera participado en él un número apreciable de países. Asimismo, señalaron que tal vez sería necesario seguir perfeccionándolo y adaptándolo a fin de que pudiera convertirse en un sistema más universal para la presentación de informes.

Entretanto, continuaron debatiéndose los problemas de comparabilidad y cumplimiento, que son fundamentales para llegar a un acuerdo para reducir los gastos militares. Al mismo tiempo, como lo demostró el reducido número de países dispuestos a presentar informes al sistema, la adopción de medidas de transparencia orientadas a reducir los gastos militares logró escaso respaldo político.

En 1981-1982, un grupo de expertos realizó un intento final por resolver los problemas de comparabilidad y cumplimiento. Pese a reconocer que las cuestiones políticas eran tan importantes y no menos complejas que las de índole técnica, el estudio recomendó que se realizara un nuevo estudio, con especial referencia a la comparabilidad (Naciones Unidas, 1983).

El interés por el tema de la reducción de los gastos militares empezó a declinar a mediados de los años 1980, en favor de la promoción de la transparencia como medida de fomento de la confianza.

Es de esperar que la mayor transparencia lograda gracias al sostenido avance del sistema estandarizado de las Naciones Unidas para la presentación de informes sobre los gastos militares estimule o facilite la restricción del gasto militar.

El promedio anual de participación de los Estados en el sistema estandarizado de las Naciones

Unidas durante los años 1980 y 1990 fue inferior a 30. Sin embargo, en los últimos años ha registrado un incremento considerable, pese a que está lejos de alcanzar la universalidad deseada. Hasta la fecha, más de 115 Estados han presentado

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informes al sistema de las Naciones Unidas al menos en una oportunidad, y en la actualidad la participación alcanza un promedio superior a los 70 Estados. La mayoría de los Estados que tienen un elevado gasto militar presentan informes periódicos al sistema de las Naciones Unidas.

El Departamento de Asuntos de Desarme de las Naciones Unidas, de Nueva York, administra el sistema estandarizado de presentación de informes sobre los gastos militares y continúa trabajando en estrecha colaboración con los gobiernos interesados en la promoción del sistema mediante seminarios y otras actividades.

En 1998 la resolución de Asamblea General 53/72: “Información objetiva sobre cuestiones militares, incluida la transparencia de los gastos militares”, es el primer antecedente que tenemos que habla sobre la reanudación de las conversaciones para la reducción de los gastos militares. Esta resolución es en consecuencia a los problemas de, nuevamente, aumento de la participación militar en los presupuestos estatales. Como vimos antes, hasta 1995, luego de la caída de la Guerra Fría, esta participación había descendido hasta un 33%, sin embargo eso fue una pequeña bajada para tomar impulso. A partir de esta resolución, la temática sobre la transparencia de los gastos militares va a ser una de las mas importantes en las sesiones de la Primera Comisión de la Asamblea General hasta el día de hoy.

Es así como llegamos a la resolución A/RES/66/39 de la Asamblea General del día 12 de Enero de 2012, en la cual podemos destacar que los estados siguen con su determinación de velar por el mantenimiento efectivo del Registro de Armas Convencionales de las Naciones Unidas.

Principales fuentes internacionales sobre gastos de defensa

Este Registro es uno mas de los cuales utiliza Naciones Unidas para el control de Armas a nivel mundial. En materia de información pública internacional hay varias instituciones dedicadas a medir, recopilar y difundir antecedentes sobre los Gastos de Defensa y las transferencias de armas entre países, que permiten realizar estudios comparativos a partir de esas fuentes. En distintos estudios se han revisado las metodologías empleadas por los principales organismos internacionales dedicados al tema.

En primer lugar, el Fondo Monetario Internacional (FMI) publica anualmente en el Government

Finance Statistics Yearbook (GFSY), datos estandarizados sobre los Gastos de Defensa del gobierno central consolidado para un gran número de países. Ese anuario recopila diversas categorías y desagregaciones del gasto gubernamental, entre las que se encuentran los Gastos de Defensa del gobierno central consolidado en el contexto de una clasificación funcional, siendo ésta una de las principales fuentes que permiten hacer comparaciones entre países con series para varios años.

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Aparte de esa entidad, existen otros cuatro organismos que también se dedican a medir los Gastos de Defensa: las Naciones Unidas, en su publicación “Reducción de los Presupuestos Militares: Gastos Militares en Forma Normalizada Comunicados por los Estados”; el Instituto Internacional de Estudios Estratégicos (IIEE) de Londres, que publica el informe “The Military Balance”; el Instituto Internacional de Estocolmo para la Investigación de la Paz (SIPRI); y anteriormente la Agencia para el Control de Armamentos y Desarme (ACDA), que a partir de abril de 1999 es parte del Departamento de Estado de los Estados Unidos. Estas dos últimas instituciones están dedicadas también a la recopilación de datos en materia de transferencias de armas. Las instituciones que sólo publican informaciones sobre transferencias de armas son dos: el Servicio de Investigaciones del Congreso (CRS) de los Estados Unidos y nuevamente las Naciones Unidas, esta vez en su United Nations Register of Arms Transfer.

Disparadores

1. Dependencia y Desarrollo Económico :

Primero vale aclarar, cuales son los factores que pueden llevar a una estabilidad económica, y a un nivel de desarrollo favorable; estos pueden ser:

Recursos naturales con interés económico Recursos tecnológicos. Recursos energéticos Un sistema educativo consolidado, abierto e igualitario en

oportunidades. Sistema institucional consolidado. Sistema de distribución del ingreso equitativo.

El lograr tener estos recursos no implica estrictamente independencia, estabilidad, ni consolidación económica.

Una economía dependiente solamente de sus recursos naturales, por lo general, tiende a ser débil; esto es causa y consecuencia de un mal uso de los recursos; esto nos lleva a un sistema de distribución no equitativo y genera pobreza y desigualdad, de esto nos derivamos a un sistema educativo débil, deserción escolar y analfabetismo; todos estos factores llevan a un debilitamiento institucional, y por ende, a un debilitamiento de la democracia, así no respetando los derechos del ciudadano, falta de garantías por parte del estado (dícese igualdad, libertad, acceso a la justicia, propiedad, educación, salud, a la no discriminación, etc.) todo esto lleva a que el Estado, por mantener un nivel de precios competitivo en sus recursos naturales, invierta en armamento para garantizar la “no” expropiación de estos por parte de otras naciones (especialmente en África, Medio Oriente y Asia).

Los gastos en armamentos desvían los recursos que podrían ayudar a mejorar las condiciones de vida de la población.

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Otra forma de ver el aspecto del desarrollo es analizar lo que se denomina neocolonialismo, siendo este el control indirecto que ejercen las antiguas potencias coloniales sobre sus antiguas colonias o, en sentido amplio, los Estados hegemónicos sobre los subdesarrollados. Estos países no disfrutan de una independencia plena, sino que están sometidos a los dictados culturales, políticos, lingüísticos y, especialmente, económicos, de terceros.

Como podemos ver, la economía de los estados esta íntimamente relacionada a la política. Y así es como, sin una economía fuerte, sin poder lograr una independencia, y sin desarrollarse llevan al no respeto de los DDHH, y la amenaza creciente a la paz y seguridad internacionales.

2. Marco regulatorio internacional:

Como bien dijimos anteriormente, no existen a nivel internacional, ni siquiera en el marco de Naciones Unidas un tema el cual aborde claramente esta temática. Si, sin embargo, tenemos el hecho de que la Asamblea General toca una gran arista del tema que es la “Transparencia en los gastos militares”. Como bien sabemos este tipo de registro lleva a las naciones a tener un control más exhaustivo de la producción, compra o venta que tenga un impacto en los presupuestos anuales.

Pero para tratar esta temática hay que tener en cuenta los Principios y Propósitos de la Carta de las Naciones Unidas, específicamente en el séptimo propósito que habla sobre la no intervención de Naciones Unidas en los asuntos internos. Bien entonces ahora debemos separar esfuerzos a nivel internacional por la reducción de gastos militares, de elección de determinadas naciones de que la industria bélica tenga un lugar predominante en el desarrollo económico.

El gasto militar creciente es una amenaza a la paz y la seguridad internacionales entre naciones y es responsabilidad de Naciones Unidas tomar posición al respecto. La influencia de la Asamblea General debe ser suficiente para debatir este tema en la agenda internacional y empezar a encauzar el rumbo para lograr el objetivo máximo de una reducción gradual en un determinado tiempo.

Actualmente Sudáfrica y Estados Unidos son los únicos países desarrollados carentes de un servicio de salud pública, aunque ambos ocupan lugares destacados en el ranking de gastos militares. Los países de Medio Oriente son quienes mayor porcentaje de su PBI destinan al gasto militar. Teniendo en cuenta que Suecia posee un PBI de 549.351 Millones de USD, y Arabia Saudita uno de 365.766 Millones de USD, de los cuales, el primero, dedica el 6,8% a educación, y el 1,2% en gastos militares, y el segundo, un 5,8% para la educación y un 10,4% para los gastos militares, ¿a qué crees que puede deberse esto?

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