Víctor Ríos Cortázar Alejandra Gasca García Mónica Franco Martínez.
Alejandra Ríos Cázares - Investigadores...
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Alejandra Ríos Cázares
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Alejandra Ríos Cázares
1. La importancia de las definiciones
2. Qué es una institución y tipos de instituciones
3. Lo que no es una institución
4. Para qué sirven, qué resuelven
5. Cambio y evolución institucional
6. Perspectiva (o implicaciones) del análisis
institucional.
La multiplicidad de definiciones y
adjetivos
• El problema de las definiciones maximalistas
Se incluyen en un mismo concepto demasiados atributos. El problema
principal es que se llena tanto el concepto de adjetivos que pierde referente
empírico.
• El problema de las definiciones minimalistas Recupera los elementos esenciales y permitir preguntas
empíricas sobre los adjetivos (el peligro es omitir atributos
esenciales).
(… el problema de las definiciones)
(Del lat. institutĭo, -ōnis). 1. f. Establecimiento o fundación de algo.
2. f. Cosa establecida o fundada.
3. f. Organismo que desempeña una función de interés público, especialmente benéfico o docente.
4. f. Cada una de las organizaciones fundamentales de un Estado, nación o sociedad. Institución monárquica, del feudalismo.
5. f. desus. Instrucción, educación, enseñanza.
6. f. pl. Colección metódica de los principios o elementos de una ciencia, de un arte, etc.
7. f. pl. Órganos constitucionales del poder soberano en la nación.
“Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana”
(Douglas North)
Las instituciones son reglas y procedimientos que estructuran la interacción social al delimitar y habilitar el comportamiento de los individuos o actores.
(Helmke & Levitsky, 2007)
Instituciones formales
Instituciones informales
¿cómo distinguir unas de otras? Varias posturas:
1. Instituciones informales = cultura o tradición
2. Instituciones informales = No relativas al estado
3. Instituciones informales - Auto-impuestas.
Instituciones informalesReglas socialmente compartidas, usualmente no escritas, que son creadas, transmitidas y hechas valer por canales o mecanismos ajenos a los oficiales (entendiendo como oficiales aquellos que están legalmente reconocidos).
Instituciones formalesReglas y procedimientos que son creados, comunicados y hechos valer por mecanismos aceptados como oficiales.
(Helmke & Levitsky, 2007)
Lo común:• Los actores o individuos involucrados reconocen a la
institución como un lineamiento de conducta
• Toda institución cuenta con un mecanismo por el cual se hace valer.
• Romper las reglas o los patrones conlleva una consecuencia creíble
La distinción:• El adjetivo clave es oficial
Instituciones formales: estándares de conducta
plasmados en blanco y negro, producidos de acuerdo a
procedimientos establecidos previamente por
autoridades reconocidas como tales (o que cuentan
con la investidura legal para elaborar dichos
estándares).
Instituciones informales: no siguen, justamente, esas
formalidades
(Brinks, 2003)
Instituciones formales ≠ organizaciones
Organizaciones son asociaciones de individuos o actores que se unen bajo ciertas reglas o criterios con fines determinados. La distinción es clara: las organizaciones son actores, no instituciones.Reglas ≠ jugadores
Instituciones informales ≠• Instituciones formales débiles
• Comportamientos regulares, pero que no representan una convención
• Cultura (valores compartidos)...
Las instituciones informales (y las formales) refieren a expectativas compartidas
Responden a una serie de “modelos mentales compartidos” que son una visión del mundo.
Estos modelos mentales permiten comparar visiones distintas y proporcionan herramientas ante situaciones no previstas.
Las instituciones, usualmente, responden a estos modelos mentales.
Los modelos mentales compartidos facilitan la comunicación si el que habla y el que escucha comparten esquemas de entendimiento (bagaje cultural e histórico)
Conforme la comunicación aumenta, los modelos mentales tienden a converger
… y es ésta comunicación lo que permite alas instituciones y a las ideologías desarrollarse
¿Régimen político?• Régimen presidencial
• Régimen federalista
¿Sistema electoral?• Mayoría simple
• Representación proporcional
• Mixto
Clientelismo
“Dedazo”
“Vendaje de pies”
Las instituciones formales o informales
1. Determinan una estructura de incentivos
2. Reducen incertidumbre
3. No existen en el vacío
Las instituciones establecen una estructura
estable (pero no necesariamente eficiente) de
la interacción humana. Al hacerlo proporcionan
información a los actores. La información a su
vez disminuye la incertidumbre y permite que
los actores ajusten sus expectativas de acuerdo
a su aversión al riesgo.
Cooperación• Dilema del prisionero: Decisiones que son
racionales (maximizar el interés individual) producen resultados irracionales para la colectividad (disminuyen el bienestar de todos) “La tragedia de los comunes”:
Asignaciones presupuestales
Coordinación. Múltiples equilibrios óptimos Vendaje de pies
Problemas de agencia (riesgo moral y selección adversa)
No reconocimiento• Reformas administrativas
No certeza de la consecuencia (por
ejemplo, sanción creíble)• Rendición de cuentas
R
(Objeto)
A
(sujeto activo)
C
(ciudadano)
B(destinatario)
Énfasis en la dimensión administrativa Análisis de cuatro procesos clave:
• Dos variables: autonomía (incentivos) y suficiencia de recursos (capacidades)
Gestión y órganos garantesInstancias de evaluaciónContralorías estatalesEntidades de Fiscalización Superior
InformaciónEvaluaciónControl internoControl externo
• Fuentes: Análisis de legislación, estructuras y presupuestos. Cuestionarios directos y solicitudes de información.
Evaluación+
Control interno
+Control externo
Ciudadano
Eficiencia de la burocracia y mejora de
las decisiones de política
Garantía de información
Derecho de acceso a la información reconocido en las normas, pero sin garantías:• ausencia de lineamientos generales para producir y
sistematizar la información gubernamental (gestión de archivos)
• los órganos garantes tienen autonomía limitada en la práctica y recursos insuficientes
Se reforman las reglas, pero no se fortalece a quien las hace valer
La evaluación se delega a dependencias estatales ya existentes
Predominan instrumentos aislados que no están integrados en una estrategia deliberada y que suelen presentar un sesgo hacia el control presupuestal y el cumplimiento de metas operativas.
El vínculo entre la evaluación del desempeño gubernamental y las decisiones de política no es evidente.
Mecanismo de información interna. Sin vínculos con el ciudadano.
Autonomía comprometida debido a problemas de diseño institucional
Los recursos humanos y financieros no corresponden con la magnitud del mandato
Énfasis en el control contable (agenda restringida) y claro sesgo punitivo
Retos comunes para imponer sanciones en firme, lo que debilita su capacidad disuasiva
El gobierno exige cuentas de sus funcionarios, pero hay una débil
vocación pública
Control legislativo débil: requiere legisladores proactivos que no cuentan con instrumentos para hacer efectivos ciertos mecanismos de control
Énfasis en la fiscalización de cuenta pública (sesgo hacia la verificación contable y legal)
Autonomía reconocida, pero endeble Agudo problema de recursos (amplio universo de sujetos
fiscalizables) Limitaciones para incidir
Poca capacidad de incidencia, débil control
Evaluación
Control interno
Control externo
Ciudadano
Decisiones de política
Gestión de la burocracia
Información
Los actores políticos responden a una mezcla de incentivos formales e informales.
Las instituciones informales pueden tener efectos sistemáticos en los resultados de las reglas formales
Instituciones informales pueden crear o fortalecer los incentivos para cumplir con reglas formales
Resultado/
Efectividad
Instituciones formales
efectivas
Instituciones
formales
inconsecuentes
ConvergenteComplementarias
(Transparencia)
Sustitutos
(concertacesiones.)
DivergenteAcomodaticias
(presidencialismo chileno)
Competitivas
(reglas de la mafia)
¿Por qué?
Cuando dejan de funcionar (cambio o
desaparición de necesidades).
Interacción de instituciones con
organizaciones (continua adaptación)
¿Cómo?
Usualmente incremental, no discontinuo.
Cambio gradual: sistema electoral
mexicano
Cambio “abrupto”: el vendaje de pies
Las hipótesis usuales: Modernización Emancipación femenina Coordinación y organización social
El fin del vendaje de pies ocurre en unageneración como respuesta a tresacciones: Alternativas nuevas Costos de persistir Compromiso de cambio
C1 C2
R1 2
2
0
0
R2 0
0
1
1
Cambio gradual: sistema electoral
mexicano
Cambio “abrupto”: el vendaje de pies
Cambio en incentivos: entidades de
fiscalización
¿Qué había y cómo funcionaba?• Contaduría mayor de Hacienda
• Dependiente del Congreso (comisión de
vigilancia) en organización interna, definición
del plan de trabajo, etc.
• Inocua… en general, aunque resultaba también
un instrumento potencial de manejo político
Reformas constitucionales (o de ley secundaria) a partir del 2000…• de CMH a Entidad de Fiscalización Superior
Cambios• Procedimientos de nombramiento y remoción
• Gestión
• Organización
… pero no en todos los casos y no al mismo tiempo
Cambios en incentivos1. Hipótesis del cambio: concentración o
dispersión del poder (#partidos políticos)
Cambios en costos• Cambios cosméticos
• Cambios reales
Campeche Nuevo León
¿Cambio? Dispersión No
Gobierno sin
mayoria
No
Dominio priista (en declive)No
¿Reforma?Si (06/00)
Iniciativa Legislativa
Aprobada por mayoría
No
Características Previo elecciones estatalesIntención del PAN
No discusión
“Razones” de la
reforma
Incertidumbre del partido
dominante
Estrategia de prevención
Certeza de control
Calidad/
Consecuencias
“Sólida”
BlindajeDébil
2006-2009
[Si (08/06) Legislativo
Unanimidad]
Después de elecciones
intermedias
Certeza de desventaja
Sólida
Las reformas institucionales relacionadas con la
habilidad de fiscalización de las legislaturas
estatales ocurren en dos circunstancias:
Incertidumbre electoral (¿quién prevalece?)
Influencia limitada del poder ejecutivo
Reforma institucional como estrategia de
prevención de los grupos que pierden influencia.
Reducir discrecionalidad de oponentes políticos.
El efecto puede ser positivo, pero es secundario.
OJO: se explica el cambio no la efectividad.
Cambio gradual: sistema electoral
mexicano
Cambio “abrupto”: el vendaje de pies
Cambio en incentivos: entidades de
fiscalización
Cambio por difusión: transparencia
Aguascalientes 23-nov-09 Morelos 21-may-09
Baja California 12-ago-05 Nayarit 25-mar-08
Baja California Sur 30-nov-07 Nuevo León 30-sep-09
Campeche 15-jul-09 Oaxaca
15-Mar-08 / 23-Ago-
08 1
Chiapas 29-oct-08 Puebla 18-jul-08
Chihuahua 05-jul-08 Querétaro
30-Dic-08 / 21-Oct-09 2
Coahuila 26-jun-09 Quintana Roo 30-jun-09
Colima 05-Jul-08 / 21-Jun-03 1 San Luis Potosí 06-jun-08
Distrito Federal 13-Abr-09 / 03-Oct-08 1 Sinaloa 20-ago-08
Durango 13-jul-08 Sonora 14-ago-07
Estado de México 24-jul-08 Tabasco 26-dic-07
Guanajuato 10-Jun-08 / 19 -May-06 1 Tamaulipas 04-nov-09
Guerrero 14-oct-05 Tlaxcala 17-dic-09
Hidalgo 29-dic-06 Veracruz 27-jun-08
Jalisco 12-Jun-08 / 29-Dic-09 2 Yucatán 18-ago-08
Michoacán 16-jul-09 Zacatecas 30-ago-08
Estado 2004 2005 2006 2007 2008Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
Distrito Federal
Durango
Estado de México
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosi
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
El derecho de acceso a la información pública es efectivamente garantizado sólo:• Normas
• Procesos y herramientas
• Con un órgano técnico legalmente facultado y organizacionalmente habilitado para la tarea de velar por este derecho
0.000
0.100
0.200
0.300
0.400
0.500
0.600
0.700
0.800
0.900
1.000
Calificación global usuario simulado
0.00
0.10
0.20
0.30
0.40
0.50
0.60
0.70
0.80
0.90
1.00
BC
CO
L
TAM
MIC
BC
S
MO
R
QR
O
CA
M
DG
O
PU
E
SON
CO
A
HG
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YUC
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IFA
I
AG
S
GTO CH
S
QR
OO
TLA
X
TAB
VER SL
P
EDO
MEX D
F
Capacidad operativa Organización Capacidad directiva
47
48
49
50
¿?
¿?
Sistema de transparencia…
Para entender la lógica de operación y
decisión de una institución-organización.
# vetos
Capacidad
de cambio
# vetos
Estabilidad
Dispersión del poder de
decisión
Probabilidad de
problemas de
gobernabilidad
Para entender la lógica de operación y decisión de una institución-organización
Para entender la diferencia en el desempeño gubernamental y la provisión de servicios públicos entre localidades similares y próximas en geografía
Para entender la estabilidad de un régimen político, incluso uno autoritario (¿por qué hay autoritarismos que duran unos cuantos meses y algunos que persisten por décadas?)
Las instituciones son reglas que norman la
conducta de los individuos:
• Reconocidas
• Sanción
Reducen costos de transacción…
proporcionan información y al hacerlo reducen
incertidumbre – ajuste de expectativas
Pueden ser formales o informales (la diferencia
radica en el enforcement)
Las instituciones cambian… pero tambiénperduran (situaciones distintas)• En ambos casos, el punto central de la explicación
son los actores, sus incentivos y los costos del cambio
Las instituciones crean patrones de conducta –comportamiento sistemático que puede tenerconsecuencias tambien sistemáticas.(las instituciones formales e informalesinteractúan… y los resultados de la interacciónpueden ser positivos o negativos)
Haggard, Stephan y Mathew D. McCubbins. 2001. Presidents, parliaments, and policy. Cambridge, UK New York : Cambridge University Press
Helmke, Gretchen y Steven Levitsky (eds). 2006. Informal institutions and democracy: lessons from Latin America. Baltimore : Johns Hopkins University Press
Lupia Arthur, Mathew D. McCubbins y Samuel L. Popkin (eds). 2000. Elements of reason: cognition, choice, and the bounds of rationality. Cambridge ; New York : Cambridge University Press
Mackie, Gerry. 1996 “Ending Footbinding and Infibulation: A ConventionAccount,” American Sociological Review 61(6):999-1017.
Tsai, Lily. 2007. Accountability without Democracy. Solidary Groups and Public Goods Provision in Rural China. New York, NY : Cambridge University Press
