An alisis de la construcci on de la pol tica publica de...

UNIVERSIDAD AUTONOMA METROPOLITANA

DIVISION DE CIENCIAS SOCIALES Y HUMANIDADES

Tıtulo de la Tesis:

Analisis de la construccion de la polıtica publica de cambio

climatico para el Distrito Federal: repercusiones sociales y

ambientales

Tesis para optar por el grado de Maestra en Polıticas Publicas que presenta:

Marıa de la Luz Maqueda Rojo

Directora:

Dra. Esthela Irene Sotelo Nunez

Agradecimientos

Agradezco a Isabel, mi madre, por su respaldo y estımulo en todos los momentos de mi vida, y

principalmente en la recta final de esta tesis para la cual compro cada libro sobre medio ambiente

que encontro a su paso, me ayudo a simplificar cada tramite o necesidad en el proceso y cada

tanto, con su habitual humor, me recordaba el deber de escribir, a traves de pequenos mensajes

subliminales como uno que otro fosil de plastico por mi zona de trabajo.

A Luis, por los eternos debates en torno a mi tema de investigacion y por las largas horas

escuchando mis avances y modificaciones, ası como por el tiempo invertido en anadir todos los

detalles deseados a la maqueta de mi tesis en latex, ademas de soportar mi estres de los ultimos

momentos antes de la entrega final.

A Angelica, le agradezco su amistad y su invaluable y decidido apoyo en el momento preciso.

Quiero agradecer tambien, al Dr. Jose Luis Cepeda Dovala quien me regalo mi primer libro

sobre cambio climatico y apoyo mi deseo por investigar este tema desde que cursaba el septimo

trimestre de la licenciatura en sociologıa.

Agradezco a mi tutora Dra. Esthela Sotelo que apoyo en todo momento mis iniciativas

academicas y de investigacion; ademas de ser en muchos momentos la voz de mi conciencia

y una guıa dentro de todo el proceso de investigacion: desde la formulacion del protocolo hasta

la entrega final, logrando centrar y esquematizar mis ideas y acompanando con buenos consejos

el proyecto de tesis, esto fue sumamente valioso pues pese a mis vaivenes investigativos, nunca

perdio la paciencia ni dejo de hacer un comentario asertivo en su momento.

Debo agradecer tambien al Mtro. Rodolfo Vergara quien apoyo las inquietudes academicas

que derivaron en mi participacion en la estancia de investigacion internacional, en el diplomado

de CLACSO y en el congreso de CLAD, ya que todas estas actividades nutrieron mi conocimiento

y formaron parte de las bases para emprender esta investigacion.

I

II

De igual forma, agradezco el apoyo de la Dra. Mercedes Pardo, quien me abrio la puerta

para la estancia de investigacion en la Universidad Carlos III de Madrid y que me facilito las

condiciones para consultar y analizar desde una optica social el tema de cambio climatico. Gracias

a dicha estancia tuve la oportunidad de contar con materiales abundantes y actualizados sobre

el tema.

A todos los profesores del claustro de la maestrıa que en diferentes momentos enriquecieron

mi formacion academica y dieron buenas ideas para encausar esta tesis.

Al area administrativa de la maestrıa que en todo momento estuvo dispuesta a colaborar

con las actividades curriculares y extracurriculares que se derivaron de mi paso por el posgrado.

Especialmente a Cristy De la Fuente sin cuya orientacion no hubiera siquiera logrado iniciar el

proceso de seleccion.

Por ultimo quiero agradecer a los miles de mexicanos y mexicanas que nunca conocere pero

que producen los bienes que mediante la gestion de CONACYT llegan a los becarios y que me han

permitido estudiar esta Maestrıa a tiempo completo. A ellos, mi reconocimiento y el compromiso

de utilizar estos conocimientos para coadyuvar en la generacion de mejores polıticas publicas

para el pueblo de este dolido paıs.

Indice general

Agradecimientos I

Introduccion 1

1. Aspectos conceptuales 13

1.1. El Cambio climatico como problema publico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

1.1.1. Definicion del cambio climatico como polıtica publica y los conflictos deri-

vados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

1.2. El cambio en las polıticas publicas y la insercion de nuevos temas . . . . . . . . . 20

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

1.3. Modelos analıticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

1.3.1. Modelo de las coaliciones promotoras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

1.3.2. Transferencia de polıticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

1.3.3. El Modelo de Hofferbert . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

2. Construccion y definicion del cambio climatico como problema de polıtica

internacional. El modelo de las coaliciones de causa 33

2.1. Historia de un problema: el cambio climatico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

2.1.1. Previo a su salto a la Agenda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

2.1.2. El salto a la Agenda Internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

2.1.3. Los Acuerdos Internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

2.1.4. El deterioro de los acuerdos internacionales y las nuevas negociaciones . . 36

III

IV INDICE GENERAL

2.2. Analisis de la polıtica internacional mediante el Modelo de las Coaliciones Promo-

toras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

2.3. Factores relativamente Estables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

2.3.1. Caracterısticas basicas del problema y la distribucion de los recursos na-

turales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

2.3.2. Los valores socio-culturales y estructura social . . . . . . . . . . . . . . . 40

2.4. Factores dinamicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

2.4.1. Cambios en la opinion publica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

2.4.2. Cambio de coalicion gubernamental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

2.4.3. Subsistema de polıtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

2.4.4. Formacion de las coaliciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

2.4.5. Cambios en la Polıtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

2.4.6. Resultados e Impactos de la Polıtica climatica a nivel internacional . . . . 50

3. Proceso de transicion de la polıtica de cambio climatico del plano internacional

al local 59

3.1. Transferencia de la polıtica de cambio climatico: del plano internacional al local . 60

3.2. Evidencias de la transferencia en la polıtica de cambio climatico del Distrito Federal 61

3.2.1. Agentes de transferencia de polıticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

3.2.2. Comparacion de la polıtica local con los entornos internacionales originales 62

3.2.3. Relacion con la Convencion Marco de Naciones de las Naciones Unidas

sobre cambio climatico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

3.2.4. Relacion con el Panel intergubernamental de cambio climatico . . . . . . 69

3.2.5. Relacion con el Protocolo de Kyoto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

3.2.6. Relacion con organizaciones supranacionales: Banco Mundial (BM), Agen-

cia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), Inter-

national Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI) . . . . . . . 79

4. Proceso de construccion de la polıtica de cambio climatico del Distrito Federal 85

4.1. Analisis de la polıtica de cambio climatico a traves del modelo de Hoffebert . . . 85

4.1.1. Condiciones historico-geograficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

INDICE GENERAL

4.1.2. Condiciones polıticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

4.1.3. Composicion socioeconomica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

4.1.4. Comportamiento de los sectores sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

4.1.5. Instituciones gubernamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

4.1.6. Comportamiento de la elite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

4.1.7. Conversion formal de la Polıtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

5. Evolucion de la Polıtica: alcances y limitaciones sociales y ambientales 107

5.1. Los Programas Generales de Desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

5.2. La Estrategia Local de Accion Climatica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

5.3. Los Programas de Accion Climatica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

5.4. Elementos para los escenarios futuros: factores sociales y ambientales . . . . . . . 125

5.5. Instrumentos y acciones de la polıtica publica respecto a dichos escenarios: alcances

y limitaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

Conclusiones 141

Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

V

Introduccion

A partir del ano 2000, en la Ciudad de Mexico, se ha emprendido una serie de acciones, programas

y planes que pretenden actuar frente al cambio climatico; el Plan Verde y el Programa de Accion

Climatica, son parte de la polıtica que el Gobierno de la Ciudad ha decidido poner en marcha

para enfrentar y aminorar las consecuencias del calentamiento global en la poblacion de la capital.

Instituciones como el Centro Virtual de Cambio Climatico (CVCC), la Secretarıa de Medio

Ambiente del Distrito Federal (SEDEMA), la Universidad Nacional Autonoma de Mexico con su

Programa de Investigacion sobre Cambio Climatico (PICC-UNAM), entre otros, han senalado

en distintos momentos que en el Distrito Federal, el cambio climatico implicarıa una serie de

alteraciones a la calidad de vida de la poblacion, que pasan por complicaciones a la salud, la

proliferacion de vectores, el aumento de las temperaturas o las inundaciones, el aumento de la

desigualdad social y la pobreza, que pueden llegar hasta las limitaciones a los servicios basicos

de subsistencia como el acceso al agua potable y alimentos para los sectores mas vulnerables.

La vision contemporanea de las polıticas publicas, senala que estas son “los cursos de ac-

cion o inaccion relativamente estables, liderados por una autoridad publica o un conjunto de

estas, con el proposito explıcito de atacar un problema publico o tema de preocupacion social”

(Aderson,2010:6), bajo esta definicion, se puede argumentar que las administraciones del Distrito

Federal han decidido generar y mantener una polıtica publica ante el cambio climatico a partir de

la entrada en vigor del Programa General de Desarrollo del Distrito Federal (PGD) 2001-2006.

En el documento se hizo enfasis en el tema medioambiental, asumiendolo como parte de una

crisis mas profunda que abarcaba lo polıtico, lo economico y lo social; se senalaba tambien que

la base del nuevo proyecto se encontraba en los objetivos y ejes del PGD 1998-2000 donde se

contemplaba un camino de desarrollo sustentable.

Con estos antecedentes se realizo el diagnostico del problema medioambiental de la Ciudad de

1

Analisis de la construccion de la polıtica publica de cambio climatico para el Distrito

Federal: repercusiones sociales y ambientales

Mexico y se perfilo la polıtica ante el calentamiento global, formalizandose en el Eje 6: Desarrollo

sustentable y de largo plazo del PGD del Distrito Federal 2001-2006, y en la Estrategia Local

de Accion Climatica de la Ciudad de Mexico (ELAC) redactada en julio de 2004 y puesta en

marcha en 2006.

El Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2007-2012 le dio continuidad a la

polıtica comenzada en la administracion anterior, desarrollando el Programa de Accion Climatica

(PACCM) de 2008 a 2012 y el Plan Verde de 2007 a 2022, y se formulo la Ley de Mitigacion y

Adaptacion al Cambio Climatico (LMACCDS) y Desarrollo Sustentable de Distrito Federal que

entro en vigor en 2012.

Con estos pasos, el D.F. se apresuro a ser la primera ciudad y Entidad Federativa del paıs

en tener una polıtica ante el cambio climatico, incluso se anticipo al nivel Federal y fue de

las primeras ciudades a nivel latinoamericano. Este esfuerzo, y vision a largo plazo no es cosa

menor en una ciudad con graves problemas sociales, polıticos y economicos. En este contexto,

las condiciones geograficas en las que se encuentra el Distrito Federal, resultan relevantes, ya que

ha pasado de ser la entidad polıtico administrativa que contenıa a la poblacion capitalina y a los

poderes de la Union, a ser el nucleo de una mancha urbana que actualmente cuenta con mas de

20 millones de habitantes.

Las acciones emprendidas por el gobierno de la Ciudad, se encuentran en concordancia con los

acuerdos internacionales suscritos por Mexico, por ejemplo, la Convencion Marco de las Naciones

Unidas sobre Cambio Climatico, el Protocolo de Kyoto1, los acuerdos derivados de las Cumbres

Medioambientales o Conferencia de las Partes (COP), y mas recientemente el Programa de Re-

duccion de Emisiones de Carbono causadas por la Deforestacion y la Degradacion de los Bosques

(REDD). Estos acuerdos influyen en la formulacion de las polıticas a nivel global, fenomeno que

puede ser analizado a partir de las tesis sobre la transferencia de polıticas, mismas que buscan

explicar como una polıtica aplicada en un paıs o contexto determinado puede trasladarse a otro

contexto paıs o localidad.

Hasta ahora, los acuerdos alcanzados en la esfera internacional mayoritariamente se enfocan

a atajar el aumento de las emisiones de carbono con el fin de reducir los escenarios de riesgo

1El Protocolo de Kyoto, sento las bases de los denominados mecanismos flexibles, estos son, los mecanismos

de ejecucion conjunta (art.6), la articulacion de un sistema de permisos negociables (art.10) y los mecanismo de

desarrollo limpio (art.12) (Campins Eritja, 1999, 93).

2

Introduccion

por el cambio climatico a nivel global. No obstante, los estudios alertan que indudablemente

existiran ciertos efectos debido al aumento mınimo esperado de 2oC promedio mundial a finales

de siglo y que dichos efectos no se distribuiran de manera uniforme, ciertas zonas situadas en

distintas partes del mundo resentiran con mayor fuerza los efectos climaticos y en terminos

sociales tambien el riesgo sera mayor para ciertos sectores. En la Ciudad de Mexico los efectos

adversos se acentuaran en las zonas y en los nucleos donde se tenga menos ingreso per capita

(Leon,2010:22).

En el mediano plazo, los modelos de trayectorias de concentracion representativas, (RCP) por

sus siglas en ingles 2 realizados por el Panel Internacional de Cambio Climatico (IPCC) apuntan

a que para el periodo de 2046 a 2065 la variacion de temperatura puede oscilar en los rangos de

0.4o C a 1.6o C en el mas favorable RCP y entre 2,0oC y 2,6oC en el mas desfavorable de los

RCP; independientemente de los escenarios de emisiones, en todos ellos se proyecta un aumento

de la temperatura promedio mundial (IPCC,2014:34-44).

Existen varios esfuerzos por trasladar los escenarios globales a escalas locales e incluso en-

contrar los efectos presentes y de mediano plazo en el ambito local. En el caso de la Ciudad de

Mexico, la red de cientıficos aglutinada en torno al Centro Virtual de Cambio Climatico y al

Programa de Investigacion de Cambio Climatico de la UNAM han desarrollado un importante

numero de estudios sobre escenarios de cambio climatico para 2020 y 2050 en la Ciudad de Mexi-

co. Los estudios se han enfocado en problemas relacionados con el agua, los riesgos para la salud,

los residuos solidos, la vulnerabilidad de los suelos de conservacion, la movilidad, entre otros.

Algunos de los resultados de estas investigaciones se enuncian a continuacion: en los estudios de

Jauregui se ha mostrado la presencia de olas de calor3; segun las estimaciones basadas en los

datos de la Estacion Tacubaya durante la decada de los noventa se tuvieron entre 16 y 18 olas

de calor, y de 2001 a 2007 se habıan presentado mas de seis (Jauregui,2009:13)4. En terminos de

2Cabe senalar que en el reciente informe del Grupo I IPCC: los escenarios de emisiones se dan en terminos de

trayectorias de concentracion representativas RCP, este modelo a diferencia de los modelos AR presentes en los

anteriores reportes, se basa principalmente en el forzamiento radiativo y las concentraciones de CO2, sin embargo

no varıa sustantivamente en terminos de lo pronosticado en el 4to Informe (IPCC,2013:75).3Se considera que la presencia de una ola de calor cuando la temperatura maxima los 30oC por mas de dos

dıas consecutivos (Jaureguı,2009:13).4Estos resultados son independientes del fenomeno de la isla de calor, ya que el mismo afecta a las temperaturas

mınimas mas que a las maximas (Jauregui en Ospina-Gay-Conde,2009:13).

3



la disponibilidad de agua, haciendo una estimacion para el periodo (2046-2085) en el escenario

donde solo se incremente la temperatura promedio anual en 1oC la precipitacion promedio dis-

minuira 20 % (Escolero-Martinez,et.al en Ospina-Gay-Conde, 2011:7). En terminos sociales los

estudios concluyen que “los costos acumulados del cc durante este siglo podrıan llegar hasta 46

veces el PIB actual del D.F., lo que podrıa generar mas de un millon de personas adicionales en

situacion de pobreza” (Estrada-Martinez:75). Esto es solo una muestra de la profusion de analisis

que se ha realizado desde la academia y que busca incidir en la orientacion de la polıtica local.

Derivado de lo anterior, el problema del cambio climatico en el D.F. cobra un nuevo sentido,

en la Ciudad de Mexico como en otras ciudades de America Latina, se tiene que compaginar las

necesidades locales de adaptacion en torno al cambio climatico con la necesidad global de reducir

emisiones de carbono y con el reto de continuar mejorando la calidad de vida de los habitantes

de las ciudades anteponiendose a la crisis ambiental y social que se vislumbra.

Llegados a este punto, resulta necesario reflexionar que tan efectivas a mediano y largo plazo

pueden resultar las actuales acciones emprendidas y que otras practicas serıan necesarias en vistas

de mejorar y reformular la polıtica. Por tanto esta investigacion busca contribuir al analisis de

las repercusiones sociales y ambientales de la polıtica publica de cambio climatico en el Distrito

Federal tal y como ha sido construida.

Ahora bien, es necesario subrayar que los temas referentes a medio ambiente atraviesan toda

la polıtica publica de los gobiernos, por tal motivo su delimitacion y obtencion de observables es

difıcil, por tanto escoger las repercusiones sociales y ambientales de la polıtica cambio climatico

como tema de estudio, implica un recorte significativo de la realidad, pues solo se toman para el

analisis dos dimensiones de lo que es un sistema complejo5. De igual forma, los datos obtenidos,

y los hechos observados llevaran la carga de los valores culturales de la actualidad y la region,

ser consciente de este hecho es un primer paso para evitar las simplificaciones.

5En este caso sistema complejo se entendera segun la definicion de Rolando Garcıa quien senala que: “un

sistema complejo, es un sistema en el cual los procesos que determinan su funcionamiento son el resultado de la

confluencia de multiples factores que interactuan de tal manera que el sistema no es descomponible sino solo semi-

descomponible”(Garcıa,2006:182). En el caso del cambio climatico los factores que interactuan son por ejemplo:

el medio natural, urbano, social, economico, tecnologico, polıtico, etc.

4

Introduccion

Pregunta de Investigacion

Las preguntas que guıan esta investigacion parten de una pregunta principal, a decir: ¿de que for-

ma, la seleccion de instrumentos de polıtica y el proceso de insercion de la polıtica publica del

cambio climatico en el Distrito Federal condicionan los alcances de la misma?

Por su parte, las preguntas secundarias giraron en torno a cuatro temas generales: la cons-

truccion del cambio climatico como problema publico en la Ciudad de Mexico, la seleccion de los

instrumentos de polıtica, los objetivos perseguidos y los alcances de la misma, ası como el grado

de integracion de la polıtica.

Sobre el primer tema, la construccion del problema, las preguntas secundarias versaron sobre:

¿cuales son las coaliciones discursivas que refleja la definicion del problema? ¿a que escala res-

ponde la definicion dada para la polıtica publica de cambio climatico en el Distrito Federal? La

busqueda de respuestas a estas interrogantes llevo a entender que la polıtica publica de cambio

climatico del Distrito Federal se derivo de un largo proceso internacional y llego al plano local

a traves de mecanismos transferencia y que el debate de los actores y las coaliciones discursivas

se definio principalmente en las arenas internacionales, mientras que en el plano local se dio

un recorte a la problematica donde los aspectos estructurales tuvieron un mayor peso que la

visibilizacion de las coaliciones.

Respecto a los objetivos perseguidos por la polıtica y sus alcances y limitaciones se cuestiono:

¿cuales objetivos persigue la polıtica en su conjunto? Para dar respuesta se indago en los objetivos

de la polıtica y sus propuestas de accion (estrategias), se tomaron las metas de la polıtica y se

contrasto lo revisado con los escenarios planteados por los cientıficos en torno a los efectos del

cambio climatico en el Distrito Federal. Por otra parte se tomaron como ejemplo algunas polıticas

que parecen contraponerse con los objetivos de la polıtica de cambio climatico.

Objetivo

El objetivo general de esta investigacion es analizar el proceso de construccion de la polıtica

publica de cambio climatico para el Distrito Federal a traves de sus instrumentos programaticos y

normativos, ası como los efectos potenciales sociales y ambientales asociados tanto a la definicion

dada al problema publico como a los objetivos expresados en los instrumentos que conforman la

5



polıtica climatica local.

Los objetivos particulares persiguen analizar el proceso de construccion discursiva, polıtica

y social del problema de cambio climatico en el D.F.; analizar cuales fueron los instrumentos de

polıtica empleados para su diseno y relacionar los objetivos de la polıtica publica con los efectos

potenciales esperados del problema de cambio climatico para el Distrito Federal en el mediano

y largo plazo.

Hipotesis

La hipotesis que se busca probar en este trabajo senala que los instrumentos programaticos y dis-

cursivos que conforman la polıtica publica de cambio climatico en el Distrito Federal, dan cuenta

de una construccion fragmentada y poco operativa del problema, y evidencian una seleccion de

instrumentos que prioriza la atencion en las dimensiones compatibles con la definicion dada al

problema a nivel internacional. Por tanto estos factores generan contradicciones e inconsistencias

entre los objetivos expresados y los efectos potenciales observables a mediano y largo plazo en la

escala local.

Proceso de investigacion

En su diseno de investigacion, el trabajo de tesis adopto el analisis de polıtica publica como

marco de referencia general. En el analisis de la polıtica la investigacion se orienta a la busqueda

de explicaciones epistemologicas, y metodologicamente estudia como se define la agenda polıtica,

“la policy”, e indaga como esta se implementa y se evalua (Flores-Crespo,2008:16).

Se realizo una investigacion exploratoria y se utilizaron modelos analıticos para identificar

procesos dentro de la construccion de la polıtica de cambio climatico.

La investigacion partio de determinar la forma en que el tema se convirtio en parte de la

agenda de gobierno del Distrito Federal, en esa lınea se ubicaron los estudios sobre las formas en

que un tema se vuelve parte de la agenda de gobierno, y se retomaron las tesis de Cobb, et.al., que

senalan que existen tres modelos para construir la agenda, a decir: “1) el modelo de la iniciativa

exterior (outside iniciative), donde los grupos de ciudadanos se vuelven un apoyo publico y logran

meter un tema dentro de la agenda formal, 2) el modelo de movilizacion (mobilization), donde los

6

Introduccion

temas que inicialmente estan en el gobierno y por consecuencia en la agenda formal que para ser

implementados necesitan pasar (expandirse) a la agenda publica, y 3) el modelo de la iniciativa

interna (inside initiative), donde los que proponen la polıtica provienen de comunidades con facil

acceso al gobierno y con el apoyo de grupos interesados pero con poca participacion del publico6

(Beder,2002:s/n).

En forma simplificada, los modelos de Cobb y sus colaboradores, al igual que los de otros

analistas de polıticas como Garraud, se dividen en dos grandes grupos, los modelos de la oferta

y los modelos de la demanda, en el primer grupo entran los que derivan de la iniciativa gu-

bernamental, mientras que los modelos de la demanda, agrupan aquellos planteamientos donde

los actores sociales son protagonistas de la insercion del tema en la agenda. De esta forma los

modelos 2 y 3 de Cobb y cols. serıan de oferta mientras que el primero serıa de demanda.

En el caso de la Ciudad de Mexico no se observo una construccion social de la polıtica, por lo

que se puede decir que el tema cambio climatico se inserto mediante el tercer modelo; los grupos

de facil acceso al gobierno local en este caso son organizaciones globales, mientras que los grupos

de interes, se formaron por agentes locales tambien asociados con organismos internacionales, “la

existencia de emprendedores de polıtica y redes multinacionales como el Centro Mario Molina, o

el ICLEI jugaron un rol importante en el desarrollo de la agenda climatica y facilitaron el proceso

de aprendizaje”(Romero Lankao,2007:521)7.

A partir de este punto, fue necesario rastrear la construccion historica de la polıtica publica de

cambio climatico, conocer su desarrollo internacional y recurrir al modelo de advocacy coalitions

para mostrar como se genero el predominio de un discurso y de ciertos instrumentos de polıtica

a escala internacional.

Para entender como la polıtica fluyo de la arena internacional a una escala local se utilizo la

teorıa de la transferencia de polıticas y a partir de la investigacion de notas de prensa, informes

de los organismos internacionales y los propios programas y planes del cambio climatico de

la Ciudad de Mexico, se logro determinar que la transferencia ocurrio principalmente por dos

factores: la influencia de agentes dominantes y por la competencia por recursos.

6Traduccion libre del artıculo de Sharon Beder “Agenda Setting for Environmental Protection Policies’, in

Green Governance: From Periphery to Power”.7Traduccion libre del artıculo de Romero Lankao “How do Local Governments in Mexico City Manage Global

Warming”.

7



Por ultimo para conocer el proceso de construccion de la polıtica en el Distrito Federal se

utilizo el modelo de Hofferbert que explica los factores estructurales que delimitaron la polıtica

a nivel local.

Objeto de Estudio

El objeto de estudio de esta investigacion es el proceso de construccion y desarrollo del cambio

climatico como problema de polıtica publica para el Distrito Federal y las repercusiones de la

estructuracion actual de la polıtica en el ambito social y ambiental. A partir de la lectura crıtica

de los instrumentos que componen la polıtica climatica de la Ciudad.

Adecuando la definicion de Cisneros y colaboradores, la polıtica climatica puede entenderse

como un “conjunto de lineamientos estrategico-prescriptivos desde los cuales el GDF diagnostica

los problemas publicos y propone soluciones. Estos valores y prescripciones se encuentran: a)

objetivados en documentos; b) obras materiales; c) incorporadas en las formas de pensamien-

to y de accion de la burocracia (...) del DF, (...). Estos lineamientos [pueden ser implıcitos o

explıcitos] y permiten construir acuerdos, tomar decisiones y ejercer acciones” (Jimenez Cisne-

ros, Gutierrez Rivas, Maranon Pimentel, Paredes Castillo, y Sosa Rodrıguez, 2010, 6)8.

De esta forma, la polıtica publica de cambio climatico encuentra sus lineamientos estrategico-

prescriptivos en los siguientes planes y programas: Programa General de Desarrollo del Distrito

Federal 2000-2006, 20006-2012 y 2012-2018; Agenda Ambiental del Distrito Federal 2006-2012;

Estrategia Local de Accion Climatica de la Ciudad de Mexico 2000-2006 (ELAC); el Plan Verde de

la Ciudad de Mexico 2008-2020 y el Programa de Accion Climatica de la Ciudad de Mexico 2008-

2012 y 20012-2018; El Programa Sectorial Ambiental y de Sustentabilidad 2013-2018. Ası como

en la Ley de mitigacion y adaptacion al cambio climatico y desarrollo sustentable publicada en

2011 y su reglamento.

La polıtica publica de cambio climatico del Distrito Federal se comenzo a delinear desde el

ano 2004 con la ELAC, no obstante tiene sus antecedentes en la reformulacion de la Ley Ambien-

tal del D.F. (LADF) en 1997 y en las acciones emprendidas para el mejoramiento de la calidad

8Esta definicion aparecio en el Informe de la Evaluacion externa del diseno e implementacion de la polıtica de

acceso al agua potable del Gobierno del Distrito Federal, solicitada por el Consejo de Evaluacion de Desarrollo

Social del Distrito Federal.

8

Introduccion

del aire en la Zona Metropolitana del Valle de Mexico, ya que la LADF “incorporo dos concep-

tos fundamentales, el de conservacion y el de desarrollo sostenible” (Schteingart-Salazar,2005:47),

ambos elementos forman parte del discurso de la polıtica ante calentamiento global. Por otra par-

te, para mejorar la calidad del aire, el Programa Integral Contra la Contaminacion Atmosferica

en el Valle de Mexico (PICCA 1990-1995) y los Programas para Mejorar la Calidad del Aire

(PROAIRE), se basan en la necesidad de monitorear las emisiones y de generar acciones para

reducir los gases contaminantes (PROAIRE 2011-2020:113-336), esto es parte fundamental para

los calculos de emisiones de GEI, e incluso acciones del PROAIRE9 fueron integradas de forma

directa al PACC y al Plan Verde (Agenda Ambiental del Distrito Federal 2006-2012:20-32).

En esta investigacion se analiza como se abrio paso el tema de cambio climatico dentro de

la polıtica ambiental del Distrito Federal hasta ocupar el lugar actual y como su construccion,

definicion y planteamiento de los objetivos repercuten en el desarrollo de los instrumentos de la

polıtica ası como en sus alcances y limitaciones.

Delimitacion del objeto de estudio

El extraordinario proceso de crecimiento urbano de la Ciudad de Mexico ocurrido desde 1970, ha

dado lugar a cambios drasticos en el paisaje y numerosos problemas ambientales. Durante los anos

ochenta y principios de los noventa se genero un aumento significativo en el crecimiento urbano

y modificacion del uso de suelo, ası como una severa crisis en la calidad del aire (PICCA,1990-

1995:44).

La Ciudad se enfrenta actualmente, a un problema de despoblamiento de las zonas centrales

y a un crecimiento desmedido de la zona poniente y hacia los municipios del Estado de Mexico, la

llamada Zona Metropolitana del Valle de Mexico es un termino utilizado para hacer referencia a

este fenomeno, en ella se ubican “las 16 delegaciones polıticas del Distrito Federal, un municipio

del Estado de Hidalgo y 59 del Estado de Mexico” (INEGI,2012:6).

La gran extension de la mancha urbana, hace necesario que las polıticas sigan cursos fuera

de las delimitaciones polıtico-administrativas, en este caso se encuentran inmersas tres entida-

des federativas, a decir: el Estado de Mexico, el Estado de Hidalgo y el Distrito Federal y 76

localidades. No es difıcil imaginar que con este entramado de intereses Locales, Estatales y or-

9Como el programa Muevete en bici o la construccion de la Red de Ciclovıas.

9



ganizacionales, llegar a acuerdos en materia ambiental sea sumamente complicado y requiere

grandes periodos de debate y cabildeos donde se involucran no solo aspectos polıtico-economicos

sino las propias agendas de los partidos polıticos y los agentes de la polıtica.

Por otra parte la dinamica social, polıtica y cultural es diferenciada y centralizada dentro de

la misma ZMVM, por ello fue mas facil que la polıtica de cambio climatico se concretara primero

en el Distrito Federal, y hasta 2013 se formulo la polıtica de cambio climatico en los Estados de

Hidalgo y Mexico, sin que por el momento se tenga una polıtica que involucre simultaneamente

a las tres Entidades de la Zona Metropolitana.

En estas circunstancias, y para efectos de esta investigacion, se analizaran las acciones em-

prendidas en el Distrito Federal. Pese a la segmentacion ineludible en el analisis, el papel del

Distrito Federal no es cosa menor, ya que es el hogar de casi 9 millones de personas10 y segun

el inventario de emisiones presentado por Mexico, la capital es responsable de la emision de 36.2

millones de toneladas de dioxido de carbono equivalente (TonCO2eq), lo que representa el 5.6 %

del nivel nacional, esto sin contar “el consumo de energıa equivalente a 3.4 millones de barriles

de petroleo al ano, necesario para el bombeo de agua de los sistemas Lerma y Cutzamala, al

conducirla a lo largo de 127 kilometros y elevarla 1,100 metros (GDF, 2002)” (Programa de

Accion Climatica, 2008:15).

Alcances y limitaciones

La tesis busca aportar a la comprension de los factores que explican la construccion de la polıtica

publica de cambio climatico en el Distrito Federal, y los factores que determinan el grado de

incidencia que tendra dentro del problema publico que busca atajar.

Esta investigacion se trata de enmarcar dentro de las recientes investigaciones sobre aspectos

sociales asociados a los efectos de cambio climatico dentro de las ciudades y particularmente para

el caso de la Ciudad de Mexico. La investigacion busca caracterizar los discursos que dan sustento

a la polıtica con el fin de explicar como su conversion en instrumentos de polıtica condicionan

los alcances de la misma.

En este trabajo no se analiza la implementacion de los programas y planes ante el cambio

climatico, sino que se analiza la orientacion de la polıtica y sus repercusiones en dos dimensiones,

10La poblacion es de 8,851 millones segun el Censo de Poblacion y Vivienda 2010 (INEGI,2010:s/n).

10

Introduccion

la ambiental y la social. Analizar otras dimensiones del problema ası como aspectos referentes

a la operacion de la polıtica requeriran ser retomados en otro momento, al igual que la toma

de posicion de los entes sociales y agentes de polıtica a traves de entrevistas a personalidades

destacadas dentro de la formulacion de la polıtica.

Por otro lado, la investigacion busca aportar evidencia empırica al analisis y explicacion de

los alcances de una polıtica de cambio climatico en una megaciudad dentro de uno de los paıses

de la periferia11.

Estructura del documento

Esta tesis esta conformada por la presente introduccion, cinco capıtulos, un apartado de conclu-

siones, la bibliografıa y los anexos.

En un primer capıtulo se abordan los aspectos conceptuales necesarios para hacer frente al

analisis de las polıticas publicas, ası como los modelos de analisis y las herramientas conceptuales

que se usaran para el desarrollo de este trabajo.

En un segundo capıtulo se analiza trayectoria de la polıtica de cambio climatico, se presentan

los conceptos principales en el proceso de construccion de la misma, los antecedentes, el plano

internacional y se ejecuta el modelo de las coaliciones de causa.

En el tercer capıtulo se se muestra el grado de transferencia de la polıtica climatica del plano

internacional al local.

En el cuarto capıtulo se desarrolla el modelo de Hofferbert para los mecanismos que restrin-

gieron el proceso de construccion local de la polıtica.

En un quinto capıtulo, se analiza la evolucion de la polıtica local describiendo los instrumentos

de la misma y se presentan y discuten sus alcances y limitaciones.

Por ultimo, en otro apartado, se presentan las principales conclusiones de la investigacion.

11Se entendera periferia bajo la vision de los autores latinoamericanos Presbish, Marini,Celso Furtado, entre

otros, que senalan la existencia de una dualidad centro-periferia, como forma de describir y entender un orden

economico mundial integrado por un centro industrial y hegemonico que establece transacciones economicas de-

siguales con una periferia agrıcola y subordinada, especializada en la produccion primaria (Osorio,2012:56).

11

Capıtulo 1

Aspectos conceptuales

“El investigador es alguien que se cuestiona, que cuestiona que es lo que ha

encontrado, que cuestiona permanentemente si esta usando supuestos que orientan

el tipo de busqueda que hace y orientan incluso, la elaboracion de los datos”.

Rolando Garcıa.

En este capıtulo se expondran las herramientas conceptuales que seran movilizadas a lo largo

del documento y se describiran los modelos teoricos empleados en el capıtulo 2 y 4, a decir: el

modelo de las coaliciones de causa y el modelo de Hofferbet.

Como primer paso en la construccion analıtica del tema, se expone la definicion de problema

publico, para posteriormente esbozar los elementos que entran en conflicto al tomar los temas

ambientales desde esta optica y en particular por que el cambio climatico es una problematica

susceptible de ser abordada por los actores publicos. Posteriormente se describen desde las vi-

siones de distintos autores, como ocurren los cambios en las polıticas y como se insertan nuevos

temas en la agenda formal de los gobiernos, todo esto con la finalidad de explicar el proceso de

insercion de la polıtica publica de cambio climatico en la agenda de gobierno del Distrito Federal,

lo que implica abordar la teorıa de transferencia de polıticas. Una vez expuestos los elementos

necesarios, se ponen en accion estos conceptos para el caso de la polıtica publica de cambio

climatico y por ultimo se explican de manera general los modelos analıticos que se usaran en los

siguientes capıtulos y se argumenta la necesidad de utilizarlos en el desarrollo subsiguiente.

13

Analisis de la construccion de la Polıtica Publica de Cambio Climatico para el

Distrito Federal

1.1. El Cambio climatico como problema publico

Para definir el cambio climatico como problema publico, primero se debe definir que es un

problema publico. En este sentido, el enfoque de las polıticas publicas desarrolla el concepto de

formacion de la agenda publica1 en donde se ubica el surgimiento de los problemas publicos. De

igual forma, se admite que los problemas publicos no existen por sı mismos, y que solo ciertos

problemas se convierten en “asuntos de polıtica”2 para recibir la atencion activa del gobierno. De

igual forma, no todos los problemas publicos alcanzan una definicion precisa que se traduzca o que

pueda culminar en decisiones publicas acertadas (Montecinos,2007:327). Los problemas publicos

se caracterizan porque llevan una construccion social que refleja las concepciones especıficas del

contexto en el que se insertan, son interdependientes a otros problemas de la vida social y son

dinamicos ya que el aumento de los recursos y del conocimiento, la tecnologıa, etc. contribuyen

a que la agenda gubernamental crezca, se expanda y logre dar solucion a problemas que antes

no contemplaba.

Derivado de lo anterior, el cambio climatico se convierte en un problema publico a traves de

diversos mecanismos que se exponen en la siguiente seccion. Sin embargo, vale la pena recordar

que fue necesario el trabajo y el consenso de la comunidad cientıfica, de las organizaciones

sociales-ambientales y de los agentes de la polıtica internacional, para que el tema de cambio

climatico tomara las dimensiones que tiene en la actualidad, este tema se desarrollara con mayor

detalle en el capıtulo 2.

A partir del analisis de Rosas, el cambio climatico como problema publico, se caracteriza por

presentar las dimensiones de un asunto reconocido por la autoridad gubernamental como publico,

es decir: que presenta especificidad, significado social, relevancia temporal, grado de complejidad

y precedencia categorica (Cobb y Elder 1986 en Rosas,2015:12). En el caso especıfico de los temas

ambientales a estas caracterısticas se le anaden “su origen, su caracter espacial y temporal y el

riesgo de incertidumbre asociado a la solucion” (Briassoulis 1989 en Rosas 2015:12).

1“La agenda es un conjunto de controversias polıticas que seran percibidas en un momento dado dentro del

espectro de preocupaciones legıtimas del ambito polıtico” (Cobb et.al.,1976:126).2Asunto de polıtica o political issue. “El concepto political issue hace referencia a una cuestion publica que

involucra un conflicto polıtico y social, que es presentado y discutido (...) para la toma de soluciones polıticas”

(Santillan,s/f:s/n).

14


Caracterısticas Generales

La especificidad se refiere a que un asunto se defina abstracta o concretamente, en el caso del

cambio climatico este se definio de forma concreta a partir de los estudios de las ciencias fısico-

quımicas que lograron probar el aumento de temperaturas derivado del aumento de los gases

de efecto invernadero a partir del periodo industrial “esta documentado y se tiene certeza de

que el incremento de la temperatura promedio de la atmosfera en el siglo XX esta asociado al

aumento de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmosfera ocasionado por

la actividad humana (por la produccion y utilizacion de la energıa —principalmente la quema

de combustibles fosiles-, por la agricultura, el cambio del uso del suelo y la combustion, entre

otras)” (Rosas 2011:33).

Sobre el significado social, se senala que tanto a nivel internacional como nacional se ha

expresado la voluntad de tomar acciones respecto al problema, asumiendolo como un asunto de

intervencion gubernamental (Rosas 2011:33). En apoyo a lo anterior, dado que el CC produce

un impacto profundo en las sociedades de forma directa, asociado a los fenomenos climatologicos

(causas) o por sus efectos en la disponibilidad de recursos de la subsistencia (consecuencias), el

cambio climatico se adentra en la categorıa de un hecho social (Pardo,2007:33) dejando de ser

un mero fenomeno fisico-quımico.

En cuanto al grado de complejidad, el cambio climatico lleva implıcito un problema estructural

que refiere a los modelos de desarrollo, la multiplicidad de sistemas, variables y escalas que

intervienen en el proceso de aproximacion al problema, llevandolo a considerarse un metaproblema

(un problema en el que se involucran gran numero de variables) (Rosas,2011:34). Por tanto

autores como Turnpenny senalan que en terminos polıticos, el cambio climatico se ha convertido

en un asunto publico de difıcil tratamiento y asimilacion, “wicked issue”, ya que se caracteriza

por tener altos grados de incertidumbre; inconsistencia en las necesidades y preferencias; poca

claridad de las consecuencias y/o impacto acumulativo y; una participacion pluralista en la

definicion del problema y las propuestas de solucion (Turnpenny et al, 2009:349).

En cuanto a la precedencia categorica, el cambio climatico es un tema con pocos precedentes

de actuacion, los acuerdos internacionales no han sido plenamente efectivos en terminos de la

actuacion conjunta, y el mas cercano precedente de accion ha sido el Protocolo de Montreal de

1987 que se avoca a eliminar la produccion y uso de clorofluorocarbonos causantes del dano en la

15


Distrito Federal

capa de ozono terrestre3. Por su parte, el Protocolo de Kyoto, finalizado en 2012, fue prorrogado

hasta el 2020 con la expectativa de que en 2015 en la COP de Parıs se alcancen nuevos acuerdos

vinculantes en materia de cambio climatico.

Caracterısticas especıficas de los temas ambientales

Las caracterısticas particulares referentes al 1) origen, 2) el caracter espacial y 3) temporal, 4)

el riesgo e 4) incertidumbre asociados a la solucion, toman dentro del tema cambio climatico

matices que pueden ser abordos muy ampliamente, sin embargo en este caso se expondran de

forma sintetica.

En cuanto al origen “se refiere a que los problemas ambientales pueden estar originados por

causas naturales, por actos del hombre o por combinacion de ambos. Dependiendo del origen que

se le atribuya al problema sera su naturaleza y el nivel de control el hombre para influir en su

solucion” (Rosas Huerta, 2015, 12). En el caso del cambio climatico, las observaciones cientıficas

que documentan el aumento de la temperatura promedio a nivel mundial se encuentra asociada a

las actividades humanas, este aspecto sera evidenciado en el siguiente capıtulo cuando se aborde

el desarrollo historico de cambio climatico hasta su entrada en la agenda internacional.

El “caracter espacial se refiere [a que] los problemas ambientales se extienden por todos los

niveles espaciales que va de lo local a lo global. los problemas locales pueden ser mas faciles para

observar, analizar y obtener consenso necesario para definir el rumbo deseable (...). En contraste

los problemas globales [plantean dificultades] para observarlos y analizarlos de modo no ambi-

guo [y con] respecto a la obtencion de consenso necesario en el propio curso de la accion para

atacarlos” (Rosas Huerta, 2015, 12). En el caso del cambio climatico la caracterıstica espacial

es la de “un problema ubicuo y sus impactos derivan de la suma agregada de las emisiones de

3Fue el primer acuerdo en donde se tomaron medidas segun el nivel de desarrollo de las economıas de los paıses,

(este modelo se quiso emular en en el tema de cambio climatico pero no tuvo el mismo exito). A los paıses en vıas

de desarrollo, definidos segun el artıculo 5.1, se les aplico un nivel basico y un cronograma diferente al de los paıses

desarrollados (conocidos tambien como paıses que no estan dentro del artıculo 5, No-A5). Ademas se instituyo el

“Fondo Multilateral” para la implementacion del Protocolo, el cual es el encargado de brindar los fondos y el

financiamiento para asistir a los paıses en vıas de desarrollo a eliminar el uso de sustancias que agotan el ozono.

No obstante, una gran parte de los CFC ha sido sustituidos por los HCFC los cuales tiene probada accion de efecto

invernadero (UNEP,2009:19-25).

16


GEI de numerosas contribuciones que se ubican en diferentes lugares, cuyas emisiones conside-

radas aisladamente- son irrelevantes para los parametros fısicos de la atmosfera, mientras que

acumuladas provocan cambios substanciales en la totalidad del sistema climatico (Rosas Huerta,

2015, 16). El problema espacial acentua los problemas en la seleccion de prioridades a la hora de

aplicar polıticas para enfrentar el cambio climatico puesto que existen multiples agendas que se

derivan del nivel espacial desde el que se aborda el problema climatico, por ejemplo “gran parte

de los estudios tienen un enfasis planetario que identifica el problema principal como un asunto

de mitigacion” (Grimond y cols en Lampis,2013:37), sin embargo otras posiciones plantean que a

nivel de los paıses cuyas emisiones son bajas el enfasis debe estar en los temas de adaptacion, pero

aun dentro este concepto existen diferentes planteamientos derivados de la espacialidad “la arena

del debate sobre la adaptacion al cambio climatico oculta un numero considerable de tensiones

entre diferentes actores, poderes e intereses globales y locales” (Lampis,2013:37).

La relevancia temporal hace alusion a que “los problemas ambientales pueden ser de corto

o largo plazo y sus efectos graves o cronicos. Los problemas graves a corto plazo adoptan pro-

porciones crıticas y producen respuestas inmediatas y [reactivas], mientras que los problemas

cronicos a largo plazo fomentan [la dilacion en la toma de medidas]”(Rosas Huerta, 2015, 13).

A este respecto, el cambio climatico es observado desde dos visiones, la primera lo percibe como

un proceso lento donde sus impactos son imperceptibles o aun no resultan visibles, mientras que

la segunda senala que es un proceso demasiado rapido que ya se ha manifestado (Rosas Huerta,

2015, 18), esta doble vision dificulta el proceso de la polıtica e incentiva la no-accion guberna-

mental puesto que la racionalidad del gobierno es limitada y se tiende a priorizar problemas que

se perciben de forma mas clara y con mayor precision.

Por ultimo el riesgo e incertidumbre asociados a su solucion, hace referencia “a que las

causas y efectos de los problemas raras veces se conocen con certeza, por tanto siempre hay

cierta cantidad de riesgo involucrado al ignorarlos o abordarlos” (Rosas Huerta, 2015, 13). La

ciencia contemporanea a tiene como caracterıstica inherente la incertidumbre y por tanto en

el caso del cambio climatico, al generarse efectos atmosfericos, biologicos, ecologicos, etc. se

encuentra ante la imposibilidad de tener predicciones deterministas, la incertidumbre cientıfica

puede ser tecnica, metodologica y epistemologica y es irreductible (Funtowicz-Strand,2007:99)4,

4La incertidumbre tecnica se refiere al mınimo rango de valores entre los cuales se puede garantizar que encuentra

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Distrito Federal

por tanto “el cambio climatico [es] percibido como un problema cuyas causas y efectos no se

conocen con certeza” (Rosas Huerta, 2015, 18). De forma tradicional los tomadores de decision

“eligen aquellas opciones polıticas que de acuerdo a la evidencia satisfacen mejor sus preferencias

(...) y se asume no solo que la incertidumbre puede ser eliminada o controlada, sino que tambien

la informacion puede ser completa en el sentido de que le dice al polıtico todo lo que hace falta

saber para decidir por el bien comun: [habiendo] una sola descripcion correcta del sistema, y la

ciencia la proveera. Si hay varias descripciones del sistema, deberıan combinarse y ser reducidas

a una descripcion cientıfica integral (...) se asume que el sistema y el problema a mano no son

complejos” (Futowicz-Strand,2007:98). En la Declaracion de Rıo, se busco sortear este problema

bajo lo que se denomina el “Principio precautorio”. De esta forma en el Principio 15 se senala

“cuando haya peligro de dano grave o irreversible, la falta de certeza cientıfica absoluta no

debera utilizarse como razon para postergar la adopcion de medidas eficaces en funcion de los

costos para impedir la degradacion del medio ambiente ”(ONU en Futowicz-Strand, 2007:102).

Una vez definido el cambio climatico como problema publico, se hace necesario entenderlo

como polıtica publica y los problemas derivados de esta concepcion.

1.1.1. Definicion del cambio climatico como polıtica publica y los conflictos

derivados

En la introduccion se definio que es una polıtica publica y lo que se entiende por polıtica publica

de cambio climatico. En esta seccion se busca analizar los conflictos derivados de adoptar una

definicion y como se traducen estos en el tema de cambio climatico y en particular en la polıtica

de cambio climatico del Distrito Federal.

Dentro de los nuevos elementos para abordar la construccion de las polıtica, un papel im-

portante lo juega el contexto en el cual se les da vida a las mismas, en ese sentido, las polıticas

publicas dan respuesta a problemas socialmente construidos, bajo un enfoque y vision del mundo

determinado. Por tanto la definicion de un problema publico forma parte de una definicion polıti-

ca “la definicion polıtica de un problema publico es el resultado de una pugna simbolica ente

el resultado, mientras que la incertidumbre metodologica es la incertidumbre relacionada con la eleccion de las

metodologıas y metodos de investigacion; por ultimo la incertidumbre epistemologica se asocia a las discusiones

sobre que se puede conocer sobre un fenomeno (Futowicz-Strand,2007:100)

18


grupos y definiciones rivales” (Subirats,2009:135). En el caso que nos ocupa estas definiciones

rivales tuvieron sus mayores confrontaciones en el plano internacional como se describira en el

siguiente capıtulo; las posiciones se manifestaron principalmente dentro de la primera conferen-

cia de Estocolmo (dentro y fuera de ella: en el foro de la sociedad civil), las cumbres climaticas,

ası como en los paneles de cientıficos y academicos.

La definicion del problema de polıtica es un punto medular de la confeccion de las mismas y

de ello depende en gran medida los alcances que pueda tener. En este sentido, Stone senala que

“los distintos modos de definicion de los problemas reflejan ideas y argumentos que compiten

sobre cual es la interpretacion con mas poder para establecerse como criterio” (Stone, 2001:s/n).

Retomando diferentes planteamientos sobre como se define un problema de polıtica publica,

Hogwood y Gunn, argumentan que por definicion del problema, se entienden los procesos me-

diante los cuales una cuestion (problema, oportunidad, tendencia), ya aprobada y colocada en la

agenda de la polıtica publica, es estudiada, explorada, organizada y posiblemente cuantificada

por los interesados, quienes no raramente actuan en el marco de una definicion de autoridad,

aceptable provisionalmente en terminos de sus probables causas, componentes y consecuencias

(Hogwood y Gunn, en Aguilar:52).

Por otra parte “una polıtica publica refleja una opinion sobre el problema que satisface a

una fraccion de los actores interesados”(Subitats,1989:49), de esta manera definir un problema

publico “significa identificar tanto los grupos que padecen sus efectos negativos, como el origen

de los mismos. Es decir, designar a aquellos cuyo comportamiento causa el problema y que

consecuentemente deben ((pagar)) los costes que implica su solucion” (Subirats, 2009:136). De

tal forma que ”los problema y sus soluciones estan relacionados constantemente. De la misma

manera que hay muchas posibles definiciones de un problema, hay muchas soluciones para el

mismo (Subirats,1989:49).

La correcta definicion del problema de polıtica es un aspecto central para identificar las ac-

ciones que se toman y es a la vez un problema polıtico. Aguilar senala que la decision de polıtica

publica “es el resultado de la confluencia no casual pero tampoco enteramente previsible y contro-

lable de cuatro corrientes”, cada una de los cuales tiene diversa logica y dinamica: los problemas,

las soluciones, los actores participantes y las oportunidades de eleccion” (Aguilar,2004:39).

En este sentido, un problema de polıticas publicas tiene mas importancia que su simple

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Distrito Federal

definicion conceptual. Si una polıtica establece de manera muy estrecha sus objetivos, es muy

probable ignorar o subvalorar varios efectos importantes de su propuesta de accion. Si se pierden

de vista variables importantes que afectan el comportamiento del sistema en consideracion, se

pueden perder oportunidades para elegir las polıticas adecuadas o pasar por alto restricciones en

la eleccion de las polıticas. (Moore en Aguilar:2004:188).

Por su parte, esta seleccion de autores y sus definiciones permitiran en el capıtulo 4 analizar

los alcances y limitaciones dadas por la propia construccion y definicion del problema de polıtica

para la Ciudad de Mexico en el caso del cambio climatico.

1.2. El cambio en las polıticas publicas y la insercion de nuevos

temas

Muchos autores han debatido sobre la forma en que se dan los cambios dentro de las polıticas

publicas y como nuevos problemas entran a la agenda y se transforman en polıticas.

Peter Hall propone establecer un paralelo entre las tesis de Kuhn sobre los cambios de pa-

radigma en la actividad cientıfica, las revoluciones cientıficas, y el cambio de polıticas publicas.

Para este autor, el cambio en la polıtica ocurre cuando, en un primer momento, se ponen en

duda la efectividad de la misma, es cuestionada y entra en crisis. Primero se cuestiona la polıtica

como tal y posteriormente puede llegar a cuestionarse su nucleo duro5, es decir, la logica que

fundamenta la polıtica, llevando a una disputa sobre cual es el paradigma certero. La crisis se

resuelve con la implantacion de una nueva polıtica (que se desarrollara con base en otros pos-

tulados e hipotesis) o con el reafianzamiento de la polıtica anterior. El cambio en la polıtica,

implica un cambio en su nucleo duro, lo que puede a su vez dar como consecuencia el cambio

en la estructura polıtica-administrativa del Estado. Sin embargo, en ocasiones la crisis no lleva

a cambiar el nucleo duro de la polıtica, a veces solo se asiste a una recomposicion mediante

distintos elementos (Roth,2008:72-73).

Cobb y Ross han teorizado sobre las formas en que ciertos temas entran a la agenda formal de

los gobiernos y dividen la agenda en dos tipos, a la primera la llaman agenda gubernamental, que

5El Nucleo duro de la polıtica debe entenderse de forma similar a lo planteado por Lakatos quien “explica que

las comunidades cientıficas desarrollan programas de investigacion apoyados en sistemas de teorıas y unidos en

torno a un nucleo duro o centro de la teorıa, y es equivalente al paradigma de Kuhn” (Hernandez-Ruiz,2000:97).

20


corresponde a aquellos temas que los gobiernos aceptan como parte de su quehacer; la segunda es

la agenda publica, en donde se ubican los temas que han alcanzado un alto interes y visibilidad

en la sociedad (Cobb-Ross,1976:126).

En el mismo sentido existen al menos tres condiciones para que “un problema logre su inscrip-

cion en la agenda gubernamental. La primera es que el tema tiene que ser de competencia de las

autoridades publicas, es decir, que se percibe a las autoridades como capaces u obligadas a hacer

algo. La segunda condicion es que la distancia ente el deber ser y el ser resulte suficientemente

acentuada como para exigir una accion polıtica. La ultima condicion es que el problema tiene

que presentarse bajo un codigo o lenguaje adecuado (tecnica, ideologica y polıticamente) para

que la autoridad publica pueda tratarlo” (Meny-Thoenig,1992 en Roth,2007:61).

Cobb, y cols. se centran en los objetivos de los empresarios polıticos y proponen 3 modelos

“1)el Modelo de la iniciativa exterior (outside iniciative), 2)el Modelo de movilizacion (mobiliza-

tion), y 3)el Modelo de la iniciativa interna (inside initiative).

En el modelo de la iniciativa externa el lanzamiento del problema es obra de organizaciones

polıticas y consiste en intentar ganar apoyo en torno a una demanda, “logrando su expansion

a la arena publica para acceder luego a la agenda polıtica. En la fase de iniciacion, el grupo

promotor articula un agravio en terminos muy generales, que se transforma en demandas es-

pecıficas, creando suficiente presion con el fin de entrar a la agenda formal. Tıpicamente, esto se

logra expandiendo el asunto hacia nuevos grupos y ligando el tema con otros ya existentes. Este

paradigma es el que predomina en sociedades mas plurales e igualitarias” (Dorantes, 2008, 88).

En el modelo de la mobilizacion, se basa en la vision clasica de la teorıa democratica y senala

que el proceso de la inscripcion en la agenda ocurre cuando un grupo de actores sociales en

pro de una causa o a favor de la promocion o defensa de ciertos intereses buscan movilizar a los

ciudadanos. El modelo se caracteriza por tener una “demanda social” fuerte, y la existencia entre

autoridad y grupos organizados de la sociedad alrededor de la solucion a implementar” (Roth,

2007, 65). Este modelo aparece con mayor probabilidad en sociedades jerarquicas o elitistas

ası como en aquellas donde los lıderes polıticos tienen gran influencia, enfatizando la distancia

entre ellos y su comunidad. “Las estrategias basicas para su aplicacion dependen de la estructura

organizacional y de la capacidad de negociacion de los lıderes polıticos con los representantes

de los diversos grupos de las diferentes ideologıas y posiciones en torno al tema en conflicto,

21


Distrito Federal

ası como de los recursos puestos en juego en el proceso. El uso de sımbolos de aceptacion publica

asociados con los temas en cuestion y las campanas de persuasion, son elementos familiares en

las estrategias del modelo” (Dorantes, 2008, 88).

El modelo de iniciativa interna muestra como se establecen en la agenda las propuestas

surgidas al interior de unidades gubernamentales o de cırculos cercanos al poder, en este modelo

no es prioritario incluir publico general. El issue “se expande hacia los grupos elitistas para

crear suficiente presion sobre quienes toman las decisiones para colocarlo en la agenda formal. Se

presenta con gran frecuencia en sociedades caracterizadas por una gran concentracion de riqueza

y poder. Estas estrategias se dirigen a proporcionar recompensas tangibles para quienes apoyen

sus propuestas. Las transacciones para obtener los apoyos necesarios se llevan a cabo en privado

y con el uso frecuente de un lenguaje administrativo con apoyo documental” (Dorantes, 2008,

88).

Diferentes autores como Chevallier, Garraud, y Kingdom han realizado otros desarrollos sobre

los modelos de inclusion en la agenda polıtica, que no se describiran por el momento. Sin embargo,

de manera simplificada se puede concebir que la inscripcion en la agenda proviene de dos fuentes:

1)por un lado aquella fuente que es externa al Estado y a sus instituciones, denominada modelo

de la demanda y 2) la otra que es interna al Estado y a sus instituciones definida como modelo

de la oferta administrativa o gubernamental (Roth,2002:62).

En el modelo de la demanda, son los distintos grupos sociales los que se movilizan para

solicitar la intervencion del Estado. Este modelo lleva implıcito el esquema clasico del Estado

democratico que responde a las demandas formuladas por los ciudadanos. De igual forma se

asume que la movilizacion de unos grupos provoca la movilizacion de otros que se oponen al

cambio deseado, por defender su status quo, por tanto, cada grupo presionara a las autoridades

con estrategias propias y utilizara los recursos que tiene a su disposicion (Roth,2002:64).

Por su parte, el modelo de la oferta, se explica a partir de la necesidad de las organizaciones

polıticas de ganar apoyo o electores, o bien, que la administracion tiene interes en desarrollar su

propia actividad bajo criterios especıficos, con el fin de ampliar su importancia social y justificar

la necesidad de aumentar sus recursos financieros y humanos. El hecho de ofrecer o prometer

mas servicios, o de imponer una cierta manera de concebir un problema publico, contribuye a

legitimar la formacion de una demanda social (Roth,2002:64).

22


De esta forma, los modelos en torno a la insercion de los temas en la agenda y como ciertos te-

mas se construyen como problema publico, puede plantearse mediante dos escenarios: 1)cuando

hay una lucha democratica desde abajo, o 2) cuando ocurre una accion desde la administra-

cion. En el ultimo caso debe existir un factor endogeno que pueda explicar dicho fenomeno

(Roth,2002:66).

No obstante, Cobb y Elder estan de acuerdo en la idea de que: “el sistema de presion esta li-

mitado por grupos legıtimos, los cuales incluyen solamente aquellos que han ganando acceso a la

arena polıtica” (Cobb-Elder,1976:16). La entrada en el sistema de presion puede ser por la forma

extralegal. Bajo este esquema, generalmente, grupos con mayores necesidades no son incluidos

en el sistema de presion. La falta de esa representacion hace que los asuntos y demandas sean

parcializados (Cobb-Elder,1976:17).

Una vez planteados estos elementos, se busca dar cuenta de como se ejecutan sobre el tema

de cambio climatico.

Como se senalo anteriormente, los cambios profundos dentro de las polıticas se pueden en-

tender como cambios en el modelo de referencia, que no ocurren de forma cotidiana, pues se

necesita que la polıtica entre en crisis y al ser cuestionada de pauta a nuevas formas discursivas.

La polıtica publica de cambio climatico irrumpio en la arena internacional de esta forma, cuando

se cuestiono el modelo de crecimiento sin lımites en un planeta finito y en la actualidad se perfila

como un nuevo discurso de obligatoria referencia dentro de la polıtica ambiental, aunque dicho

discurso ha variado desde ese primer momento.

En el caso del tema cambio climatico, este logro su entrada en la agenda formal internacional

a partir de los anos 70, cuando reunio las tres condiciones mencionadas anteriormente, es decir:

ser de competencia de las autoridades publicas, acentuacion de la distancia ente el deber ser

y el ser y presentarse bajo un lenguaje adecuado. En aquel momento se percibio que era una

responsabilidad de los gobiernos la regulacion en temas ambientales -incluidas las emisiones-.

Por ejemplo en el Informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano

(Conferencia de Estocolmo, 1972) se senalo en la recomendacion 79 :

[Establecer con el consentimiento de los Estados]: a) (...) aproximadamente diez estaciones

base en las zonas alejadas de toda fuente de contaminacion, a fin de vigilar las tendencias

mundiales a largo plazo de los componentes y las propiedades de la atmosfera que puedan

23


Distrito Federal

provocar cambios en las propiedades meteorologicas, incluso cambios climaticos. ... d) que la

Organizacion Meteorologica Mundial en colaboracion con el Consejo Internacional de Uniones

Cientıficas (CIUC), prosiga la ejecucion del Programa de Investigacion Atmosferica (GARP)

y, de ser necesario, establezca nuevos programas para llegar a entender mejor la circulacion

general de la atmosfera y las causas de los cambios climaticos, sean esas causas de origen

natural o resultado de las actividades humanas (Organizacion de Naciones Unidas, 1973, 24)

Por otra parte, la distancia entre el deber ser y el ser fue acentuada ante la vision de la Tierra

vista desde el espacio: unico hogar de todos los seres humanos, por lo que se adquirıa una res-

ponsabilidad compartida en el disfrute y dano al ambiente, es decir, que se observaba una gran

distancia entre la crisis ambiental (la contaminacion del suelo, del aire, del mar y de la perdida de

biodiversidad a nivel mundial) y lo que debıa ser una sociedad “mundial” integrada con el medio

natural, de esta forma en el documento titulado Una sola Tierra. Cuidado y conservacion de

un pequeno planeta6 se senalaba que las “ ...las preocupaciones por la contaminacion global del

aire, estan mas alla de la proteccion efectiva de los gobiernos individuales. No tiene objeto que

una nacion limite su uso de energıa para mantener en su lugar los casquetes de hielo si ningun

gobierno se une” (Ward y Dubos, 1972, 6).

Por ultimo, a partir de ese momento el problema fue planteado bajo un lenguaje suficien-

temente adecuado para lograr el compromiso de varios gobiernos, en el mismo documento Una

sola Tierra se planteaba que:

existen pruebas de que durante la ultima decada, la emision del CO2 a la atmosfera, como

resultado del uso de todos los combustibles fosiles, hecha por el hombre, se ha estado in-

crementando en un 0.2 % al ano (...) las actuales tasas pueden aumentar, (...) No debemos

esperar a que sea un hecho la fantasıa de ver 3500 millones de automoviles en el planeta para

empezar a preguntar si la suma de las demandas probables de combustibles fosiles, en las pri-

meras decadas del proximo siglo, no aumentaran considerable mente la emision de CO2 a la

atmosfera, y al hacerlo dar lugar a una temperatura media de la superficie alarmante proxima

al aumento de 2oC que podrıa poner en marcha el calentamiento a largo plazo del planeta

(...) al usar a la atmosfera como gigantesco sumidero, el hombre puede introducir efectos

6Este documento fue un Informe solicitado en 1971, como preparativo para la Conferencia de Estocolmo y en

su elaboracion se agrupo por primera vez a 152 miembros, expertos independientes, de 58 paıses, la finalidad del

Informe fue aportar un marco conceptual para quienes participarıan en la Conferencia. Por Mexico participaron

el economista Victor Urquidi y el arquitecto Ramon Corona (Ward y Dubos, 1972, 6)..

24


profundos e imprevisibles en los climas de la Tierra y, por lo tanto, las posibles consecuen-

cias afectaran no solo a las agencias contaminantes sino a toda la biosfera (...) necesitamos

tener muchos mayores conocimientos (...) de los efectos climaticos (...) sobre lo que estamos

haciendo con una atmosfera que comparte toda la humanidad (...) la interdependencia global

de los aires y climas del hombre es tal que las decisiones locales son inadecuadas (...) la inter-

dependencia global del hombre empieza a requerir (...) una nueva capacidad para el cuidado

y para la toma de decisiones globales (Ward y Dubos, 1972, 247-249).

.

Ahora bien, la insercion del cambio climatico en la agenda del Gobierno del Distrito Federal se

enmarca en el modelo de iniciativa interna descrito anteriormente, dado que la accion ocurrio al

interior de los organos de gobierno y el factor endogeno que lo explica se puede encontrar en

el cambio institucional derivado de las elecciones de 1997 en la Ciudad de Mexico7. El cambio

en el gobierno de la Ciudad, abrio la puerta a un renovado grupo de polıticos y cientıficos que

buscaron reformar la Capital. A la brecha abierta por el cambio institucional, se deben sumar

los mecanismos de transferencia de polıticas que lograron influir desde el ambito internacional

en la agenda local. En este sentido resulta importante recordar los planteamientos de Majone

que refiere a que “dentro del analisis del proceso de formacion de agenda no solo es importante

entender la forma que se dio, sino que es importante saber quienes controlan los espacios de

insercion, pues esto permite entender mejor que temas pueden ingresar y cuales no. Este comen-

tario de Majone lleva a entender que hay muchos elementos del entorno, como el grado de poder

y el marco de creencias de los policymakers, que influyen en la agendacion (sic) de una polıtica

publica Majone (Santander,sf:s/n).

En este sentido, referente al sistema de presion en determinado momento actores polıticos y

personalidades cientıficas apoyaron la entrada del cambio climatico en la Agenda de Gobierno

del Distrito Federal bajo los esquemas instrumentales dominantes en el plano internacional, la

investigadora Romero Lankao senala que en este proceso intervinieron redes de polıtica y comuni-

dades epistemicas como el centro Mario Molina y el International Council for Local Enviromental

Initiatives (ICLEI). Este aspecto se analizara con mayor amplitud en el capıtulo 3 en el apartado

“Comportamiento de la elite”.

7Este planteamiento se desarrollara en el capıtulo 3 cuando se analice el comportamiento de la elite.

25


Distrito Federal

1.3. Modelos analıticos

A continuacion se describen las herramientas teoricas que fundamentan los modelos que seran

utilizados en los proximos capıtulos para explicar el proceso mediante el cual se construyo la

polıtica de cambio climatico a nivel internacional (Modelo de las Coaliciones de Causa) y como

la misma transito a la Agenda del Gobierno del Distrito Federal, un proceso en el cual los

elementos de contexto incidieron en el producto final de la polıtica (Modelo de Hofferbert).

1.3.1. Modelo de las coaliciones promotoras

El modelo de coaliciones promotoras o Advocacy Coalitions Framework (ACF), fue disenado por

Sabatier y Jenkis y se adopto entre los enfoques del analisis de polıtica publica para explicar lo

ocurrido en el ambito internacional que derivo en proyecto de polıtica para enfrentar el cambio

climatico. Si bien es posible trasladar este modelo a lo ocurrido en el Distrito Federal, en este

caso, al no presentarse visiblemente los grupos de interes en torno a este tema, resulta mas

interesante explicar otros factores contextuales. No obstante en un futuro sera posible analizar

estas coaliciones pues poco a poco se han vuelto mas fuertes.

El modelo de las coaliciones promotoras “se ubica dentro de las teorıas mixtas que conciben

las polıticas publicas como el resultado de interacciones horizontales entre Estado-Sociedad, mas

que como la imposicion vertical de alguno de estos dos actores” (Roth,2008:82).

Fundamentalmente, el modelo de coaliciones promotoras plantea que:

las polıticas publicas orientadas a la transformacion de un problema de realidad particular

estan determinadas por un subsistema polıtico especıfico, conformado por al menos dos coa-

liciones que compiten por el dominio para trasladar a las polıticas publicas su sistema de

creencias, el cual esta conformado en forma jerarquica por tres niveles en relacion a la forma

de concebir el problema y transformarlo. El modelo de las coaliciones promotoras argumenta

que los cambios mayores y secundarios en las polıticas publicas se generan por cambios en

los sistemas de creencias dominantes en el subsistema, que a su vez estan influenciados por

factores externos (estables y dinamicos) que configuran los recursos y restricciones con que

cuenta cada coalicion para buscar imponer sus concepciones e intereses. Los cambios ma-

yores ocurren por lo general en un horizonte temporal mınimo de 10 anos e implican una

transformacion profunda en las creencias nucleo de la polıtica (Roth,2008:83).

26


Figura 1.1: Modelo de las Coaliciones Promotoras

Factores relativamente estables 1. Características básicas del problema 2. Distribución de los recursos naturales 3. Valores socio-culturales y estructura social 4. Reglas constitucionales

Factores dinámicos 1. Cambios en las condiciones socio-económicas 2. Cambios en opinión pública 3. Cambio de coalición gubernamental 4. Impactos de otras políticas públicas

Coercio-nes y recursos de los actores del sub-sistema

Grado de consenso necesario para un cambio importante de política

Subsistema de política

Coalición A Coalición B Mediadores de política

Creencias y Creencias recursos y recursos Estrategia A Estrategia B

Decisiones de las autoridades gubernamentales

Reglas institucionales, presupuesto

Resultados e impactos de la política

Fuente:Sabatier en Roth,2007:171

Con la adopcion del marco de las coaliciones promotoras como marco de comprension, se pudo

observar que la polıtica a nivel internacional ha estado determinada por la competencia entre tres

coaliciones que representan tres concepciones sobre la forma de articular la polıtica de cambio

climatico, y en general toda la polıtica ambiental, estas fueron definidas como: la coalicion por

la ecologıa polıtica, la coalicion por el desarrollo sostenible y la coalicion del ambientalismo

economico. De estas coaliciones, las que conformarıan los polos son por un lado la coalicion del

ambientalismo economico y por otro la coalicion desde la ecologıa polıtica. La coaliciones seran

explicadas en el capıtulo 2.

Ahora bien, los mayores cambios dentro de polıtica del clima en el mundo se pueden explicar

a partir del dominio que logran tener las coaliciones en cada momento historico.

27


Distrito Federal

1.3.2. Transferencia de polıticas

Antes de describir el siguiente modelo (Modelo de Hofferbert) es importante definir que para

explicar el paso de la polıtica climatica de la arena internacional a local, se hizo uso de las tesis

sobre transferencia de polıticas que se explican a continuacion.

Los modelos que analizan como se transfieren las polıtica tienen una base profunda en la

investigacion de la internacionalizacion de polıticas, es por ello que resulta apropiado analizar la

polıtica de cambio climatico para el Distrito Federal a partir de este precepto. Las tesis de trans-

ferencia de polıticas senalan que mediante ciertos mecanismos o canales las decisiones tomadas

en un paıs o region pueden influir sobre las polıticas que se deciden en otro. La literatura sobre

este tema senala cuatro posibles escenarios: 1)convergencia de medidas promovida por actores

dominantes, 2)difusion debida a emulacion social, 3)difusion como consecuencia de competicion

economica; y, por ultimo, 4)difusion debida al aprendizaje de otros (Mesenge-Gilardi,2008:1).

Describiendo brevemente estos escenarios:

la coercion es la imposicion de medidas a gobiernos nacionales por parte de organizaciones

internacionales o paıses poderosos; la emulacion es un proceso por el cual las polıticas se

difunden porque son valoradas socialmente; la competicion es el proceso por el cual los go-

biernos que pelean por los mismos recursos adoptan las posiciones de sus rivales por temor a

sufrir perdidas economicas si se desvıan de ellas. Por ultimo, el aprendizaje es un proceso en

el cual la experiencia de los demas brinda informacion pertinente acerca de los resultados de

una polıtica determinada (Mesenge-Gilardi,2008:5).

Por otra parte, para comprender la transferencia de polıticas se debe ubicar la accion social y

polıtica dentro del contexto estructurado en el que se produce, de esta manera la globalizacion,

la trasnacionalizacion y la internacionalizacion pueden actuar como facilitadores de la transfe-

rencia de polıticas ya que aumentan las estructuras de oportunidad. Las tendencias globalizado-

ras pueden limitar o facilitar los cambios en las estructuras sociales, economicas, tecnologicas,

ideologicas, ası como las instituciones exogenas y endogenas pueden influir en la naturaleza de

las polıticas (Evans-Davies,1999:220-223).

De igual forma el proceso de la movilizacion cognoscitiva y de elites es fundamental para el

exito de la transferencia, las elites pueden ser representantes de una comunidad epistemica (es

decir que tienen creencias, juicios profesionales similares o comparten preocupaciones en torno a

28


un tema de polıtica)(Evans y Davies, 1999, 226).

En los estudios de Majone sobre las formas de transferencia de polıticas entre dos paıses, se

plantea la existencia de “una fuerza que empuja una polıtica a ser adoptada por otros, y otra

fuerza que jala esta polıtica. Estas dos fuerzas deben de combinarse para producir resultados de

polıtica optimos” (Becerra Perez, 2002, 81).

Por otra parte, los actores son una parte crucial para la transferencia de las polıticas,

“Dolowits y Marsh identifican seis actores clave: 1) autoridades elegidas, 2) partidos polıticos,

3)burocratas y servidores publicos, 4)grupos de presion, 5) emprendedores de polıtica y exper-

tos y 6) instituciones supranacinales (...) incluidas las organizaciones intergubernamentales y las

agencias internacionales.

1.3.3. El Modelo de Hofferbert

Por otra parte, el modelo de Hofferbert, se encuentra dentro de los enfoques socioeconomicos

que analizan la forma en que las polıticas son el resultado de factores economicos y sociales que

influyen en su formulacion e impacto (Parsons,2010:74,225).

El modelo de Hofferbert define que:

el resultado del proceso de las polıticas esta determinado por las realidades subya-

centes del paıs en cuestion (...) y la agenda de las polıticas ası como los resultados

reales de los sistemas polıticos son funcion de 1)las condiciones geograficas y el ba-

gaje historico, la composicion social y economica, y el comportamiento de las masas.

[A su vez estos factores] estan mediados por las instituciones gubernamentales y el

comportamiento de la elites (Parsons,2007:244).

Para Hofferbert este proceso por el que transita la construccion de la polıtica se asemeja a

un embudo en donde “los factores determinantes entran por un extremo ancho y las elites y

las instituciones filtran y median las fuerzas para producir como resultado la polıtica” (Par-

sons,2007:244).

El Modelo de Hofferbert se formula mediante dos hipotiesis basicas, el tiempo (que puede

ser historico, o estados cronologicos) y la constriccion (es la forma en que se va delimitando

la polıtica hasta su producto final). Por tanto una decision se explica como el resultado de las

29


Distrito Federal

Figura 1.2: Modelo de Hofferbert

Fuente: Parsons 2010:244

fuerzas directas e indirectas y procedes de unas condiciones historico-geograficas determinadas,

estos son los estados mas amplios y mas alejados del producto final. Posteriormente pasa a

traves del estado de la composicion socioeconomica, el comportamiento de los grupos polıticos,

las instituciones gubernamentales de ahı por el comportamiento de la elite en conjuncion con

los mecanismos de conversion formal de la polıtica y finalmente se tiene un producto que es la

polıtica publica. Por tanto para este modelo se requiere no solo observar las acciones de las elites

sino las circunstancias y las variaciones geograficas-historicas (Mazmanian-Sabatier,1980:440).

Por tanto, en este modelo un factor muy importante es la presion externa particularmente

en su relacion con los factores geograficos, economicos y sociales.

En este sentido, el modelo ayuda a ubicar en el contexto geopolıtico a la Ciudad de Mexico,

una megaciudad de un paıs de la periferia, ası como a destacar los elementos socioeconomicos

30


particulares de la ciudad. De igual forma ayuda a entender la accion de las elites al impulso de

una polıtica de cambio climatico que en esencia aborda un problema de valencia. Por ultimo,

explica las condiciones institucionales que en este caso promovieron la polıtica.

Comentarios y conclusiones del primer capıtulo

En este capıtulo se presentaron una serie de conceptos que ayudan a construir analıticamente el

problema de la conformacion de la polıtica publica de cambio climatico en el Distrito Federal,

partiendo desde las cuestiones basicas como que define un problema publico, para posteriormente

senalar bajo estas caracterısticas porque el cambio climatico es un problema publico, tambien

se plantearon los problemas de la definicion de una polıtica publica a los que se recurrira en le

capıtulo 4 para tomar nota de si la polıtica se encuentra definida de acuerdo al problema en el

que busca incidir. Se presentaron las tesis de diferentes autores sobre como cambian las polıticas

y se insertan nuevos temas, esto con el fin de abonar el terreno para explicar como se dio la

entrada de cambio climatico, primero en la agenda internacional y posteriormente en la local. Se

mostraron las estructuras de los modelos que seran desarrollados en los siguientes capıtulos.

Por tanto con las herramientas presentadas hasta ahora se puede concluir que el cambio

climatico es un problema que se ha convertido en un political issue, que presenta las dimensiones

de especificidad, significado social, relevancia temporal, grado de complejidad y precedencia

categorica, que es tomado por los entes de gobierno y procesado y redefinido, esto bajo un

contexto y vision determinados, que llevara la carga simbolica de los grupos que se enfrentaron

(ganaron) en la pugna por la definicion.

Por otra parte, las polıticas no son rıgidas ni estaticas sino que cambian al ponerse en duda

la efectividad de las mismas, en ocasiones, la polıtica se cuestiona hasta su nucleo duro, en otras

ocasiones solo se recompone. El cambio climatico supone un cuestionamiento a la polıtica anterior

sobre el medio natural pero no llega a cambiar el nucleo duro de la polıtica (esto se abordara en

el siguiente capıtulo).

Asimismo, se describieron los modelos de la oferta y la demanda para insertar los temas en

la agenda de gobierno, senalando que el modelo de la oferta primo la insercion de la polıtica

climatica del D.F., lo que se mostrara con el analisis del capıtulo 3.

31

Capıtulo 2

Construccion y definicion del cambio

climatico como problema de polıtica

internacional. El modelo de las

coaliciones de causa

“Este planeta no lo heredamos de nuestros mayores. Lo hemos tomado prestado de

las futuras generaciones“.

Jorge L.Borges

En este capıtulo se describiran los procesos que se conjuntaron en la construccion del problema

de cambio climatico, lo que implica hacer un recuento historico del problema y ejecutar el modelo

de las coaliciones de causa al plano internacional. Este analisis permitira entender por que se

seleccionaron ciertos instrumentos de polıtica, que son replicados en la escala local. Tambien

permite mostrar cuales fueron las coaliciones discursivas que se reflejaron en la definicion del

problema.

33



2.1. Historia de un problema: el cambio climatico

El proceso de incorporacion del cambio climatico como problema publico ha sido lento y co-

menzo a finales de la decada de 1940 hasta desembocar en las regulaciones que se tienen actual-

mente1. Resulta comodo para la exposicion, plantear cuatro grandes momentos, el primero fue

el proceso previo a su salto a la agenda internacional, en donde se advierte el inicio del cambio

de la polıtica ambiental internacional, el segundo, esta dado por su consolidacion en la agenda,

el tercero es el proceso de regulaciones, avances y formulacion de polıticas, por ultimo, el cuarto

momento se da a partir del deterioro de los acuerdos internacionales hasta el momento actual

donde se perfilan nuevas negociaciones.

2.1.1. Previo a su salto a la Agenda

En 1955 Gilbert Plass haciendo simulaciones por computadora concluyo que debido a que el

C02 absorbe la radiacion infrarroja, producto de las actividades del ser humano que despiden

ese compuesto a la atmosfera, la temperatura de la tierra se podrıa elevar 1.1o C por siglo. La

tesis de Plass fue la primera en anunciar el cambio climatico como resultado no deseado de las

actividades industriales de la humanidad. Fue Charles Dave Keeling en 1960 quien demostro ex-

perimentalmente que el CO2 acumulado en la atmosfera aumentaba cada ano, su estudio dio pie

a lo que se conoce como la curva de Keeling y la teorıa de la afectacion del clima por el hombre,

estos trabajos fueron los que detonaron el interes de la comunidad cientıfica (PNUD,2010:37).

El meteorologo Syukuro Manabe realizo los primeros calculos avanzados donde se incluıan

un gran numero de variables meteorologicas, sus modelos indicaban que un aumento del doble

del CO2 en la atmosfera podrıa elevar hasta 2o C las temperaturas mundiales, estas simulaciones

fueron comprobadas por los datos del satelite Nimbus III (PNUD,2010:37).

2.1.2. El salto a la Agenda Internacional

La cuestion del medio ambiente habıa sido tratada por grupos de la sociedad civil organizada

en diferentes paıses y con distintos temas de interes, las primeras organizaciones de este tipo

aparecieron en el S.XIX en Inglaterra y Estados Unidos y su vision era conservacionista. Para

1Se pone esta decada como referencia, ya que fue cuando el cambio climatico comenzo a ser tomado en cuenta

por un sector mayor de la comunidad cientıfica, pese a que el descubrimiento de S. Arrhenius databa de 1898

34

Construccion y definicion del cambio climatico como problema de polıtica. El modelo

de las coaliciones de causa

la decada de 1950-60, el tema en cuestion era el repudio a los agroquımicos y los experimentos

nucleares. De fuerte influencia fue para los movimientos ambientales fenomenos como la niebla

gris de Inglaterra en 1952 donde se calcula que murieron 4000 personas en cuatro dıas debido al

estancamiento de las emisiones producidas por la quema de carbon. Ası como el texto “Primavera

silenciosa” de la autora Rachel Carson, publicado en 1962 en el New Yorker en una serie de tres

partes. En este texto, mediante un estilo de divulgacion cientıfica se advierte al publico en general

las consecuencias de los agroquımicos y la contaminacion del medio ambiente.

En 1970 Georgescu Roegen publico su libro “la ley de la entropıa y el proceso economico”

donde muestra los lımites fısicos que impone la segunda ley de la termodinamica al incremento

de la produccion (Leff, 1999:25). Este documento fue la antesala de los estudios de la economıa

ecologica y de los cuestionamientos en torno al crecimiento ilimitado.

En 1972 se da a conocer el informe “Los lımites del crecimiento” realizado por el equipo del

Massachusetts Institute of Technology (MIT) bajo la direccion de Meadows, en este documento

se plantearon lımites fısicos del planeta en terminos de su capacidad para seguir acumulando

contaminantes, explotando recursos y soportando el aumento poblacional (Leff,1999:25). El do-

cumento genero gran expectativa a nivel academico, pero tambien en los niveles gubernamentales

pues en sı mismo el informe cuestionaba el modelo economico y de desarrollo.

El detonante para la sensibilizacion internacional de diferentes sectores fue 1972: cuando los

astronautas del Apollo 17 tomaron una foto de nuestra tierra desde 45,000 kilometros de distancia.

Esa imagen conocida como “la canica azul” encerraba una idea que comenzaba a plantearse, la

nocion de la existencia de “Una Sola Tierra”, a partir de ese momento se generaron una ola

de investigaciones, opiniones y reuniones internacionales donde se discutieron los problemas de

recursos a nivel mundial, los retos del desarrollo ante la exposicion clara de que la tierra es finita

y en ella habitamos todos los seres humanos.

2.1.3. Los Acuerdos Internacionales

Los primeros resultados de las discusiones a nivel internacional fueron textos como “Los lımi-

tes del crecimiento” del Club de Roma y la declaratoria de la Conferencia de Naciones Unidas

sobre el Medio Humano de 1972. El principio 3 de dicha Declaratoria senala que “Los recursos

naturales de la Tierra, incluidos el aire, el agua, la tierra, la flora y la fauna y especialmente

35



muestras representativas de los ecosistemas naturales, deben preservarse en beneficio de las gene-

raciones presentes y futuras mediante una cuidadosa planificacion u ordenacion, segun convenga”

(PNUMA,2012:s/n).

Fue hasta 1979 cuando “se realizo en Ginebra la Primera Conferencia Mundial sobre Cambio

de Clima, en ella se presentaron las primeras evidencias de las alteraciones climaticas producidas

por el hombre” (PNUD,2010:39). Los temas ambientales comenzaron a ganar espacios nivel de

los Estados. En 1988 se aprobo en la asamblea general de las Naciones Unidas, la resolucion

43/53, propuesta por el gobierno de Malta, que abogaba por la proteccion climatica para las

generaciones actuales y futuras (PNUD,2010:41).

Ante los pronosticos de las posibles afectaciones por la variacion de clima a nivel mundial, la

Organizacion Meteorologica Mundial (ONM) y el programa de las Naciones Unidas para el medio

ambiente (PNUMA) crearon el Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climatico

(IPCC), el cual rindio un primer informe de evaluacion en 1990. Lo expuesto en el informe y

las conclusiones de la segunda conferencia mundial sobre el clima, derivaron en la necesidad de

establecer una convencion sobre cambio climatico, adoptandose en 1992 la Convencion marco de

las Naciones Unidas sobre Cambio Climatico (CMNUCC o UNFCCC, por sus siglas en ingles).

En 1997, los gobiernos accedieron a hacer un anexo a la Convencion CMMUCC que fue

denominado Protocolo de Kyoto. Este tratado tuvo la virtud de generar medidas legalmente

vinculantes, previendo que entrara en vigor 7 anos despues. El protocolo de Kyoto entro en vigor

el 16 de febrero de 2005 (PNUD,2010:s/n).

2.1.4. El deterioro de los acuerdos internacionales y las nuevas negociaciones

El trabajo de polıtica a nivel internacional, ha sufrido serios reveses, la falta de compromiso de

naciones desarrolladas como Estados Unidos, el incumplimiento de los acuerdos en el caso de

Canada, la negativa a ratificar el protocolo de Kyoto por parte de China y la disminucion de la

meta de reduccion de emisiones que se habıa propuesto la Union Europea, comenzaron el declive

de los acuerdos internacionales.

Previo a vencerse el plazo del Protocolo de Kyoto, en 2009 se realizo la XV la Cumbre de la

Partes en Copenhague, en donde se buscaron modelos para remplazar al Protocolo de Kyoto y

proponiendo un acuerdo paralelo no vinculante. El debate en Copenhague derivo en la amenaza

36



de quiebre anticipado del Protocolo de Kyoto, por lo que la Cumbre de Cancun (COP 16) al

ano siguiente logro un pacto de salvamento en el que se decidio continuar bajo los mecanismos

creados por el PK (Rey Santos en Pichs Madruga,2011:48).

En la COP 18 de Katar se concluyo prolongar la vigencia del Protocolo de Kyoto hasta el ano

2020 y en 2014 se realizo la COP 20 en Lima, alcanzando como acuerdo en una serie de principios

basicos, que van en la lınea del acuerdo paralelo tomado en Copenhague2. Estos acuerdos no son

vinculantes y se muestran solo como la antesala de la negociacion mayor que se espera sea la

COP 21 a realizarse en Parıs del 30 de noviembre al 11 de diciembre de 2015.

2.2. Analisis de la polıtica internacional mediante el Modelo de

las Coaliciones Promotoras

Dada alta complejidad que genero la conformacion de la polıtica del cambio climatico, el modelo

de las coaliciones promotoras resulta una buena aproximacion a su explicacion, sobre todo ar-

gumentar por que la polıtica local de cambio climatico tiene ciertas caracterısticas que la hacen

parecer incongruente ante el fenomeno en el que busca incidir. Estas inconsistencias o apariencia

de fragmentacion, se derivan del conflicto de intereses que se dirimio en la arena internacional, en

el cual distintos sistemas de creencias, que seran agrupados en las coaliciones de causa propuestas,

pugnaron por hacer valer sus posiciones.

El modelo de las coaliciones promotoras tiene por objeto establecer un mapa de las interpre-

taciones explıcitas e implıcitas sobre un problema de polıtica que surge de las representaciones

que los actores socio-polıticos ofrecen sobre el problema y las soluciones a este (Roth,2002:45).

La tesis central del modelo de las coaliciones promotoras senala que los cambios en las polıti-

cas publicas, en este caso de la incorporacion de un nuevo tema a la agenda ambiental, se deben

no solamente a factores externos a la polıtica publica, sino que dependen tambien de su dinamica

interna, y de su historia3. Por comunidades de polıtica se entiende a “las personas pertenecientes

a diferentes posiciones (responsables de entidades gubernamentales, congresistas, representantes

polıticos, responsables de gremios, investigadores) que comparten un sistema similar de creen-

2Los acuerdos se enumeran en la ultima seccion de este capıtulo.3Con historia, se hace referencia a la herencia que guardan las polıticas, los reglamentos, las instituciones, los

individuos, las rutinas, etc.

37



cias, una serie de valores fundamentales, supuestos y percepciones de un problema especıfico”

(Roth,2000:170).

Por tanto, los cambios en las polıticas seran el resultado del trabajo y la lucha de estas coali-

ciones de actores por imponer sus puntos de vista, valores e intereses. “El modelo esta compuesto

por un subsistema de polıtica y su entorno (...) que se divide en dos categorıas de factores. La

primera categorıa de factores esta conformada por variables relativamente estables en el tiempo

y la segunda por variables mas dinamicas” (Roth,2006:172)4.

2.3. Factores relativamente Estables

A continuacion se describiran los factores relativamente estables que tuvieron mayor rele-

vancia para este caso: las caracterısticas basicas del problema y la distribucion de los recursos

naturales, ası como los valores socio-culturales y estructura social.

Con base en el esquema presentado en el capıtulo anterior, puede observarse que los factores

relativamente estables llevan un grado de consenso necesario para un cambio importante en la

polıtica y aportan parcialmente a las coerciones y recursos de los sistemas, el otro aporte a viene

de los factores dinamicos; las coerciones y recursos de los actores del subsistemas se ejecutan en

la confrontacion de las coaliciones que deriva en decisiones de la autoridad gubernamental que

tendra ciertos impactos (todo esto tiene lugar en el subsistema de la polıtica que impactara a su

vez a los Factores Dinamicos5.

A continuacion, a traves de un analisis historico se presentaran los factores relativamente

estables para el caso del tema climatico a nivel internacional, para ello se comenzara describien-

do como emergio el problema y como esto promovio un entramado de valores socio-culturales

y a una estructura internacional, que estaba amparada en las caracterısticas del geopolıticas

internacionales durante la Guerra Frıa, y por ultimo se mostraran los elementos normativos

internacionales.

4Por entorno estable se entiende la distribucion de los recursos naturales, los valores socioculturales, la estructura

social y las reglas constitucionales fundamentales, el entorno dinamico comprende los cambios en las condiciones

socioeconomicas, en la opinion publica y de gobierno ası como las decisiones e impactos que resultan de los otros

subsistemas de polıtica publica. El cambio en estos factores relativamente estables, interactua con cambios en

factores mas dinamicos (Roth,2000:179).5Vease Figura 1: Modelo de las coaliciones Promotoras dentro del Capıtulo 1.

38



2.3.1. Caracterısticas basicas del problema y la distribucion de los recursos

naturales

A finales de los anos 60 ya resultaba evidente que el llamado desarrollo no podıa extenderse

hasta el infinito dentro de un planeta finito y por tanto era necesario realizar estudios sobre las

posibilidades reales del crecimiento. La crisis del petroleo de los anos 70 puso de manifiesto el

problema de las fuentes de energıa y la dependencia del consumo de combustibles fosiles6. Por

otra parte el desarrollo de la investigacion cientıfica genero elementos de prueba para conocer el

grado de incidencia humana sobre los ecosistemas y el clima.

En los anos sesenta se calculaba que cada nino que nacıa en Estados Unidos al crecer consumıa

el equivalente de energıa a trece tonelada metricas de carbon (o 2700 galones de gasolina) para

llegar a la edad adulta, este individuo hara uso de 150 kg de acero, 150 kg de cobre y plomo

ası como 100 kg de aluminio y zinc. Es decir que el consumo de un nino que naciera en un paıs

desarrollado era 30 veces superior que el de un nino en un paıs pobre (Ward-Dubois:1972:184-

190). En la cuestion de desechos de polımeros y plasticos para 1960 estos constituıan el 0.4 % del

total de residuos de EUA (Delgado,2013:2).

En 1972 en Estocolmo, se realizo la primera Conferencia de Naciones Unidas sobre “Medio

Ambiente Humano”, en ella se debatio el problema ambiental y las ideas en torno a los lımites del

crecimiento. Se mostraron evidencias de los efectos de la actividad humana sobre el clima. A la

cumbre “no asistieron los paıses del bloque sovietico (...) los paıses en vıas de desarrollo tuvieron

poca participacion, y sus discursos (...) llevaban poca comprension del cambio cualitativo del

medioambiente global y regional (...) [mientras que] los paıses en desarrollo afirmaban que el

costo del mejoramiento ambiental no podıa asumirse y lo prioritario era seguir clamando por

financiamiento externo” (Urquidi,2002:138). Como ya se menciono en el capıtulo anterior en esta

conferencia por primera vez a escala internacional se enuncio el problema climatico.

Paralelo a la cumbre se realizo el primer foro de las organizaciones no gubernamentales,

comunidades cientıficas y sociedad civil interesadas en el medio ambiente (Urquidi,2002:135).

Casi paralelamente al reclamo por la crisis ambiental mundial, que se visibilizo en la Cumbre

de la tierra, se gestaba el nuevo paradigma economico que postulaba la reduccion del Estado y la

liberalizacion de la economıa. De esta forma la lucha por la incorporacion del problema climatico

6Suecia fue uno de los principales promotores del cambio tecnologico ante este escenario.

39



se enfrento simultaneamente a la resistencia dada por el viejo paradigma del desarrollo y al nuevo

modelo economico que se abrıa paso.

2.3.2. Los valores socio-culturales y estructura social

Dentro de los valores socio-culturales que dominaban la epoca donde emerge el problema de

cambio climatico resulta importante destacar el modelo de desarrollo.

En el periodo de la postguerra, la humanidad se enfrasco en la reconstruccion de las ciudades

y en el desarrollo economico, se alcanzaron niveles productivos sin precedentes y se aumento el

nivel de vida de amplios sectores, de los paıses centrales; para ello fue imprescindible la llamada

revolucion verde7 y el desarrollo productivo del Fordismo.

El modelo productivo fordista se baso en la produccion en serie y la produccion en masa y

en el crecimiento del mercado interno de las economıas del centro, pero en ultima instancia la

fuente de este modelo de produccion se encuentra basada en la explotacion de fuentes altamente

condensadas de energıa (los combustibles fosiles) (Delgado,2011:s/n).

A finales del siglo XX la humanidad consumio en promedio mas de 65 millones de barriles

de petroleo diarios, (Delgado,2011:s/n). En la economıa basada en el petroleo se dan una serie

de costos ocultos del uso del petroleo en sus fases de “exploracion, perforacion y extraccion,

hasta la transportacion, refinacion y quema. En ninguno de los procesos se toman en cuenta las

emisiones de gases de efecto invernadero y otros contaminantes atmosfericos que se generan”

(Delgado,2011:7), ni la alteracion de los ecosistemas.

El mundo de aquellos anos tenıa una configuracion geopolıtica bipolar, por un lado los paıses

capitalistas cuyos regımenes eran mayoritariamente Estados de bienestar, y por otro lado los

paıses del bloque socialista8, en ambos casos se buscaba el desarrollo economico y altos niveles

7Se le denomino revolucion verde al desarrollo de la tecnologıa que hizo capaz quintuplicar la produccion

agrıcola a nivel mundial, esto fue posible a traves del uso intensivo de agroquımicos y en la siembra de semillas

mejoradas.8Existieron tambien pequenos bloques como los El Movimiento de los Paıses No Alineados (MPNA) en donde se

encontraban la mayorıa de las en desarrollo, paıses africanos y antiguas colonias. Este movimiento se constituyo co-

mo alternativa a la polıtica de bloques durante la guerra fıa, se plantearon como lineamientos, la independencia y

coexistencia pacıfica, el apoyo a los movimientos de liberacion nacional, no pertenencia a ninguna alianza militar o

alianzas bilaterales con otra potencia ası como impedir el establecimiento de bases militares en el territorio propio.

En epocas recientes y pese a la caıda del bloque socialista el MNOAL ha continuado sus reuniones y buscado

40



de bienestar de sus poblaciones. Actualmente resulta claro que los altos niveles de produccion se

realizaron tambien a un alto y desigual costo de degradacion ambiental.

2.4. Factores dinamicos

A partir del esquema presentado en el capıtulo anterior se enunciaran los factores dinamicos

determinantes de este caso: los cambios en las condiciones socio-economicas, cambios en la opinion

publica, el cambio de coalicion gubernamental, e impacto de otras polıticas.

2.4.1. Cambios en la opinion publica

Hasta la aparicion del documento Los lımites del crecimiento, la polıtica ambiental se habıa regido

a base de convenios bilaterales o de pequenas regiones. Pocos avances en materia de control de

agroquımicos eran parte de la materia internacional. En 1980 se establecio el Programa mundial

para el clima, lo que reforzo las ideas y trabajos en torno al tema climatico. Para 1984 se publica

el Informe Burtland del que derivan las principales posiciones en torno al desarrollo sostenible.

La primera evaluacion del IPCC fue publicada en 1990, y encabezo los preparativos para

la Cumbre de Rıo. En este documento se alertaba del peligro del aumento de la temperatura

media de la tierra y los efectos esperados en la variacion del clima en diferentes regiones y que

se requerirıa de la estabilizacion de las concentraciones de GEI en el nivel que se encontraban

en ese momento, lo que implicaba aplicar polıticas urgentes y de caracter vinculante. Siguiendo

esa lınea la Asamblea General de Naciones Unidas establecio el Comite Interguberamental de

Negociacion de una Convencion General sobre los Cambios Climaticos. El comite culmino con la

redaccion del texto de la Convencion Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climatico

que se aprobo en Nueva York en mayo de 1992 (Pisch,2012:35).

La primera decada de trabajo en el contexto del UNFCCC fue liderada por cientıficos for-

mados en ciencias naturales y economicas, principal mente trabajando a una escala global y

nacional, mientras que la presencia de especialistas en planificacion sociopolıtica, urbana y re-

gional es menos evidente. Mike Muller (2007) (Barton, 2009, 13). No obstante cuando se llevo a

debate el Protocolo de Kyoto la disminucion de 5.2 % en la emision de GEI era menos de lo que se

incidir en temas ambientales y del cambio climatico.

41



esperaba comparado con el 50 % que los cientıficos consideraban conveniente. Ası se visualizo la

situacion no solo por los ambientalistas sino por la comunidad internacional en general.

En los primeros momentos los paıses desarrollados fueron predominantes en el discurso sobre

cambio climatico, impulsados por economıas basadas en energıas fosiles, vieron la necesidad de

mitigar sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). La discusion sobre mitigacion fue

dominada por los aportes en tecnologıas limpias, diversidad energetica y transferencias (creacion

de commodities de carbono transferibles en el mercado). Sin embargo dadas las tendencias en

el cambio climatico anticipadas por los modelos (IPCC, 2007), es evidente que la campana de

seguir reduciendo o mitigando las emisiones de GEI debe ir acompanada por mayores esfuerzos

en la adaptacion a los cambios ya anticipados durante los proximos 50-100 anos (Barton, 2009,

8).

2.4.2. Cambio de coalicion gubernamental

En 1990 durante los trabajos del Tercer Comite Preparatorio para la Cumbre de Rıo, fue anun-

ciada la desintegracion de la URSS, esto fue un duro golpe ya que el apoyo de la Union Sovietica

habıa sido determinante en 1989 para la formulacion de la convocatoria realizada dentro de la

Asamblea General de Naciones Unidas.

La cumbre de Rıo fue la cuspide de los trabajos en materia de polıtica climatica. En la

conferencia de Rıo se firmaron convenciones sobre la proteccion de bosques y suelos y se decreto la

conformacion de la Convencion Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climatico, en ese

momento fue firmada por 166 paıses. En la cumbre se firmo la Agenda 21, que contiene una serie

de recomendaciones en torno a la polıtica ambiental como el desarrollo sustentable. Durante la

Cumbre de Rıo, tambien se desarrollo un foro paralelo donde se acreditaron mas de 1400 ONG

y en el Foro Global se contaron mas de 25000 participantes de 167 paıses (Pisch,2012:35).

Sin embargo la Conferencia de Rıo mostro una vez mas la reconfiguracion que se estaba

generando en terminos geopolıticos e ideologicos y que revitalizo a la coalicion economicista. De

esta forma en 1997, se organizo la minicumbre en Nueva York para conmemorar Rio+5, En ese

mismo ano se formula el Protocolo de Kyoto destinado a reducir las emisiones netas de carbono

a la atmosfera. En el protocolo se acordo que “los paıses desarrollados reducirıan sus emisiones

un promedio de 5.2 % sobre los niveles de 1990 para el periodo de 2008-2012” (CMNUCC, 1998,

42



8). En aquel momento, solo Estados Unidos y Autralia (dentro de los paıses desarrollados) se

negaron a firmar. Pese a sus primeras declaraciones, Rusia firmo el protocolo a cambio de entrar

a la Organizacion Mundial de Comercio (OMC) (Guidens,2010:218).

Derivado de las difıciles negociaciones, “los objetivos acordados en Kyoto tienen poco que

ver con los cambios necesarios para lograr un impacto importante sobre el calentamiento global:

son reducidos y contienen toda clase de anomalıas (...)” (Guidens, 2010:218).

2.4.3. Subsistema de polıtica

Dado que el modelo de las coaliciones promotoras senala que un subsistema de polıtica es aquel

donde se protagonizan los cambios y donde las coaliciones actuan, primero se definiran las coa-

liciones identificadas en torno al problema de cambio climatico y posteriormente se analizaran

como una de ellas se sobrepone al resto e imprime su modelo e ideario a la polıtica del clima a

nivel internacional.

Descripcion de las coaliciones de polıtica

Al aplicar el modelo de las coaliciones promotoras al caso de la polıtica de cambio climatico a

nivel internacional se pudieron encontrar tres sistemas de valores que pugnaron en la formulacion

de la polıtica. Sin embargo dos de ellos componen los polos (economicistas y ecologıa polıtica)

y no todas las coaliciones aparecieron plenamente en los primeros momentos, de esta forma la

coaliciones en competicion para la definicion de los valores determinantes en la polıtica climatica

se constituyeron progresivamente durante postguerra y se desarrollaron vertiginosamente desde

la presentacion de los Lımites del Crecimiento.. De esta forma generaron los antecedentes que se

dieron cita en el nivel internacional en las cumbres medioambientales.

En este trabajo, se les denomino:

i) Ambientalismo economico o de mercado.

ii) Coalicion por la sustentabilidad o ecodesarrollo (desarrollo sostenible).

iii) Coalicion crıtica o ecologıa polıtica.

La coalicion por la sustentabilidad puede dividirse en dos ramas, la sustentabilidad fuerte y

la sustentabilidad debil, esta ultima senala que existe la posibilidad de compensar con ciertas

variables como capital humano o desarrollo el dano que se le genere al medio ambiente. La susten-

43



tabilidad fuerte senala que la destruccion de la base de recursos naturales ya sea de ecosistemas

que presten servicios de regulacion o de aprovisionamiento no puede reponerse o compensarse

con un acervo de capital producido por el ser humano. En este sistema de valores es posible

compaginar el desarrollo economico con el cuidado del medio ambiente (Lopez,2012:265-291).

Por su parte la coalicion de la ecologıa polıtica o denominada por Martinez Alier como

macroeconomıa ecologica, “renuncia al crecimiento economico en paıses ricos, se pronuncia contra

el comercio ecologicamente desigual y por la defensa de los territorios en concordancia con las

tesis de justicia ambiental y climatica” (Martinez-Alier,2011:149).

La coalicion economicista, tambien se puede dividir en dos tendencias, la primera, previa

a 1972 que postulaba el crecimiento ilimitado (modelo desarrollista), que impero en las nacio-

nes despues de la postguerra, plantean que la naturaleza existe “como una oferta infinita de

recursos fısicos que puede usarse para beneficio (...) instrumental del hombre, para ser manipu-

lada, explotada, y modificada en cualquier forma que pueda mejorar la calidad de vida humana”

(White-Berman-Peper en Colby,1991:596). En este sistema de valores, se tiene la creencia en

que “la naturaleza opera como una oferta infinita de recursos fısicos (...) y como un resumide-

ro de subproductos del consumo [donde ademas] se tiene una fe sin lımites en el progreso del

ingenio humano, en la benevolencia del avance tecnologico y en su capacidad combinada para

afrontar todos los problemas que pudieran surgir” (Colby,1991:595). Ante la muestra fehaciente

del deterioro ambiental y debido al desplazamiento del keynesianismo como modelo economico,

la otra cara del economisismo determina que el deterioro se podra compensar por el crecimiento

economico, con la tecnologıa, esta vision se explica bajo la idea de la curva de Kutnetz ambien-

tal9. En la actualidad, el discurso econocomisista se empena en la desregulacion por parte de los

Estados, y en no reconocer (reconocerlas al mınimo) las externalidades negativas ambientales y

especıficamente de emisiones de GEI que generan el cambio climatico.

9Simon Kuznets (1901-1985), fue premio Nobel de Economıa 1971 planteo que la relacion entre desarrollo

economico y distribucion de la renta guardaba la forma de u invertida. Haciendo una similitud con sus plan-

teamientos relacion entre crecimiento economico y empeoramiento de las condiciones medioambientales el Banco

Mundial concluıa que habıa indicadores medioambientales que mejoraban con el crecimiento (Cuevas,2006:3).

44



2.4.4. Formacion de las coaliciones

La coalicion economicista ha privilegiado el desarrollo economico al problema ambiental, durante

los anos del denominado modelo fordista de la produccion en serie y en masa, se hizo un uso

intensivo de los recursos ambientales, en el afan de asegurar la produccion y el consumo con el

fin de incentivar los mercados y generar crecimiento economico, “se considera que con este tipo

de organizacion industrial se provoco el consumo ambiental mas intenso de la historia, el riesgo

de colapso ecologico, la desigualdad social y la pobreza extrema, factores que hoy cuestionan la

racionalidad economica caracterıstica del desarrollo” (Carrillo-Hernandez,2001:102).

En este periodo se generaron polıticas de desarrollo industrial en muchos paıses, incluidos

los del CAME10 mismas que priorizaban sectores como el minero, el petrolero y la produccion

intensiva y extensiva de alimentos11.

A principios de los anos noventa12, Krueger, Grossman, Shafhik y otros, estudiaron los temas

ambientales en relacion a la equidad y el ingreso, donde encontraron que algunas emisiones de

contaminantes como los oxidos nitrosos, los oxidos de azufre, plomo y otras partıculas suspendi-

das, presentaban un comportamiento de U invertida para diferentes niveles de ingreso (Gitli y

Hernandez, 2002, 1), estos estudios fueron tomados como una tesis valida en las posiciones del

Banco Mundial. A partir de este punto no habıa objecion al desarrollo del libre comercio y de

la economıa abierta puesto que “1) si el libre comercio acelera el crecimiento, 2) el crecimiento

economico lleva a un crecimiento de las demandas internas por mejoras ambientales, 3) el libre

comercio llevara a la mejora del ambiente a traves de desencadenamiento de factores internos”

(CRf.Zoellick en Gitli-Hernandez:2).

10Consejo de Ayuda Mutua Economica (CAME), fue la organizacion de cooperacion economica formada en

torno a la URSS por diversos paıses socialistas, abarcaba no solo al Este de Europa, sino tambien a otros paıses

como Cuba y Nicaragua en America Latina, Mozambique, a Irak y Vietnam. Incluso paıses como Finlandia y

Mexico fueron miembros observadores en el CAME.11Mexico es un caso donde la minerıa ha tenido un papel privilegiado sobre las polıticas, incluso en la determi-

nacion de las areas naturales protegidas se pueden reconvertir las mismas para explotacion minera ya que es una

actividad prioritaria y esta ley permanece intacta en la actualidad.12En 1993, Panayotou postulo en forma la idea: “a partir de estudios sobre el efecto del crecimiento economico

en una serie de indicadores ambientales de aire y tierra fue quien introdujo en la literatura la expresion de la

hipotesis de la curva de Kuznets ambiental (...) que sostiene que la contaminacion aumenta con el crecimiento

economico hasta cierto nivel de ingreso, despues de la cual empieza a reducirse” (Arrow et al en Gitli-Hernandez).

45



La coalicion de la sustentabilidad tomo fuerza con la aparicion del informe Burtland (1984),

pues en el se promovıa una vision donde fuese posible una compatibilidad entre el desarrollo

economico y la sustentabilidad. Esta coalicion comenzo a tomar forma por los anos 70, Ignacy

Sachs acuno el termnino ecodesarrollo con el cual buscaba “conciliar las nociones de desarro-

llo y la necesidad de ejercer al mismo tiempo una polıtica ambiental” (Urquidi en Glender-

Lichtinger,2004:55).

En una publicacion de 1978, Sejenovich y Sanchez plantearon lo que tomarıa fuerza como la

lınea del desarrollo sostenible, y senalaban al ecodesarrollo como:

una modalidad de desarrollo economico que postula la utilizacion de los recursos pa-

ra la satisfaccion de las necesidades actuales y futuras generaciones de la poblacion,

mediante la maximizacion de la eficiencia funcional de los ecosistemas a largo plazo

empleando una tecnologıa adecuada a este fin y la plena utilizacion de las potencia-

lidades humanas, dentro de un esquema institucional que permita la participacion

de la poblacion en las decisiones fundamentales (Sanchez-Sejenovich, en Urquidi en

Glender-Lichtinger, 2004:56).

Esta coalicion continuo su proceso expansivo y para 1984, la Asamblea General de Naciones

Unidas establecio la Comision Mundial de Medio Ambiente y del Desarrollo la que fue encargada

a la ministra Noruega Gro Harlem Brundtland, la comision presento el Informe Brutland, cuyo

tıtulo origina fue “Nuesto Futuro Comun” donde se concluıa que el desarrollo y el medio ambiente

se podıan armonizar dentro de un concepto conjunto desarrollo sustentable (Urquidi en Glender-

Lichtinger,2004:59). Dentro del Informe se definıa el desarrollo sustentable como:

aquel que se lleva a cabo sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para

satisfacer las propias necesidades (...) los objetivos del desarrollo economico y social se deben

definir desde el punto de vista de la sostenibilidad en todos los paıses, ya sea desarrollados o

en desarrollo, de economıa centralizada o de mercado” (Burtland,1987:67).

Para la coalicion de la ecologıa polıtica, un acontecimiento significativo fue el debate del “13 de

Junio en Parıs organizado por Le Nouvel Observateur que reunio a mas de tres mil personas y

tuvo la presencia de el social-democrata holandes Sicco Mansholt13,(...) Andre Gorz (...) Herbert

13Quien tenıa a su cargo la presidencia de la Comision Europea dejada vacante por Malfatti.

46



Marcuse, Edmond Maire (del sindicato CFDT), el filosofo Edgar Morin, el ecologista britanico

Edward Goldsmith que habıa publicado Blueprint for Survival en 1971 y el escritor Philippe Saint

Marc” (Martinez-Alier,2004:150). Este debate reflejo gran parte de las posiciones ambientales de

la epoca y pese a que no se hacıa referencia al cambio climatico, la vision planteada puede

transferirse a los problemas de calentamiento global.

2.4.5. Cambios en la Polıtica

La coalicion por la sustentabilidad vs el ambientalismo de mercado: cambios en la

polıtica

En el Informe Burtland, presentado en 1987, se adopto como definicion que de desarrollo sus-

tentable es aquel que se lleva a cabo “sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras

para satisfacer sus necesidades” (Burtland en Urquidi,2007:135).

En la cumbre de Rıo, se realizaron una serie de cuestionamientos al modelo economico de

crecimiento. A partir de ese momento las ONG encontraron una forma de influenciar la formu-

lacion de polıticas tanto a nivel nacional como dentro del Sistema de Naciones Unidas, ello a

partir de la Comision Mundial del Medio Ambiente y el Desarrollo (Kakabadse y Burns en Ur-

quidi,2007:135), dentro de la conferencia se logro reunir a una amplia gama de organizaciones de

la sociedad civil y llegaron a participar mas de 18 000 ciudadanos de todo el mundo (Guimaraes,

2001, 2).

Al interior de la Cumbre se dieron discursos historicos como el del Presidente de Cuba, Fidel

Castro, quien acusaba:

una importante especie biologica esta en riesgo de desaparecer por la rapida y pro-

gresiva liquidacion de sus condiciones naturales de vida: el hombre (...)

Es necesario senalar que las sociedades de consumo son las responsables fundamenta-

les de la atroz destruccion del medio ambiente. Ellas nacieron de las antiguas metropo-

lis coloniales y de polıticas imperiales que, a su vez, engendraron el atraso y la pobreza

que hoy azotan a la inmensa mayorıa de la humanidad. Con solo el 20 por ciento de

la poblacion mundial, ellas consumen las dos terceras partes de los metales y las

tres cuartas partes de la energıa que se produce en el mundo. Han envenenado los

47



mares y rıos, han contaminado el aire, han debilitado y perforado la capa de ozono,

han saturado la atmosfera de gases que alteran las condiciones climaticas con efectos

catastroficos que ya empezamos a padecer. (...)

Si se quiere salvar a la humanidad de esa autodestruccion, hay que distribuir mejor

las riquezas y tecnologıas disponibles en el planeta. Menos lujo y menos despilfarro

en unos pocos paıses para que haya menos pobreza y menos hambre en gran parte

de la Tierra. No mas transferencias al Tercer Mundo de estilos de vida y habitos

de consumo que arruinan el medio ambiente. Hagase mas racional la vida humana.

Aplıquese un orden economico internacional justo. Utilıcese toda la ciencia necesaria

para un desarrollo sostenido sin contaminacion. Paguese la deuda ecologica y no la

deuda externa. Desaparezca el hambre y no el hombre (...) (Castro,1992:55)

En esa misma direccion apuntaba el discurso de inauguracion de la conferencia dictado por

Maurice Strong, Secretario General de las Naciones Unidas en el cuando senalaba “Nuestro

modelo de desarrollo que conduce a la destruccion de recursos naturales no es viable, debemos

cambiarlo” sin embargo en oposicion a estos planteamientos George Bush, Presidente de Estados

Unidos declaraba abiertamente en su discurso durante la cumbre que “Nuestro modo de vida

no es negociable”. Estos discursos fueron el reflejo del debate mas profundo que se gestaba

entre las coaliciones. Cabe senalar que esta disputa entre coaliciones comenzo a mostrarse desde

la conferencia de Estocolmo “los documentos confidenciales comprueban que ya en Estocolmo

el entonces llamado Grupo de Bruselas (Alemania, Belgica, EE.UU., Francia, PaIses Bajos y

Reino Unido) trato, entre otras maniobras, de resistir la creacion del PNUMA y de regulaciones

ambientales en el ambito mundial” (Guimaraes, 2001, 15). Estos paıses tambien fueron parte de

los que votaron en contra de La Carta de Derechos y Deberes Economicos de los Estados, como

se vera mas adelante.

Una vez que se abre la discusion sobre los problemas ambientales a escala mundial, muchos

paıses de Asia, Africa y America Latina buscaron poner en el centro del debate los problemas

relacionados con el desarrollo, los paıses del bloque socialista respaldaron al Grupo de los 77 (128

paıses mas China) dando lugar a la resolucion 44/228 de la cual desprende el mandato para iniciar

los preparativos de la Conferencia (Conferencia de Rıo) (Montano en Lichtinger,20004:238).

No obstante, al llegar a la cumbre de Rıo la configuracion geopolıtica internacional habıa

48



cambiado,“la rama polıtica de los paıses del Sur, el Movimiento de los Paıses No Alineados

perdio su razon de ser 14, al tiempo que el Grupo de los 77 se desmembraba. Los reacomodos

significaron estancamientos en las negociaciones (...) sesiones interminables a las que se llegaba

sin compromisos definidos (Montano en Lichtinger,2004:241).

En Rıo, “los paıses desarrollados promovieron, como unica forma para solucionar los pro-

blemas ambientales un enfoque de libre mercado y de baja participacion de los gobiernos en los

asuntos ambientales, casi solamente restringida a sus funciones de regulacion. Cuidaron muy bien

que el tratamiento de la propiedad intelectual y la difusion de la tecnologıa se orientara con cri-

terios estrictamente comerciales” (Glender en Glender-Lichtinger,2004:259). Glender senala que

varios de los compromisos promovidos por la Agenda 21 pueden generar demanda de tecnologıas

ambientales, -y no lo dice-, pero de esto ultimo se infiere que los principales distribuidores de

estas tecnologıas seran los propios paıses desarrollados, con lo que nuevamente se presenta el

dilema del traspaso de tecnologıa y la deuda de los paıses subdesarrollados15.

En las negociaciones de la Declaracion de Rıo los paıses desarrollados se negaron inicialmente

a incorporar en la declaracion final el tema de desertificacion (senalandolo como un rema regio-

nal de los paıses Africanos), presionaron (principalmente EUA) para clasificar los bosques como

patrimonio de la humanidad, susceptible de ser administrado en el futuro por un regimen interna-

cional, se negaron a incluir la proteccion del ambiente en la Antartica para no perder el monopolio

que ejerce el Tratado de mismo nombre. En la misma lınea esta el hecho de que la Agenda 21

se borro el capıtulo sobre empresas transnacionales y polıticas corporativas relacionadas con la

proteccion y la degradacion ambiental (Glender en Glender-Lichtinger, 2004:270).

En Estocolmo los paıses desarrollados se comprometieron a destinar el 0.7 % del PIB a la

ayuda al desarrollo, en Rıo la cooperacion llegaba solo a cerca de la mitad, cinco anos despues,

durante la Asamblea Especial de Naciones Unidas, de 1997 la ayuda al desarrollo se habıa re-

ducido a cerca del 0.2 % del PIB de los paıses desarrollados. Lo que permite afirmar la realidad

es que cada ves se destinan menos recursos que aquellos existentes antes mismo de Estocolmo

(1972) incluso menos recursos que en el periodo de entre guerras mundiales (Guimaraes, 2001,

14En 1989 se habıa dado el simbolico derrumbe del muro de Berlın y los paıses del Bloque socialistas continuaron

su migracion a los modelos de economıa abierta.15Por ejemplo, Japon tienen una “polıtica de Ayuda Verde” que condiciona la asistencia ambiental a la compra

exclusiva de productos japoneses.

49



3).

2.4.6. Resultados e Impactos de la Polıtica climatica a nivel internacional

Retomando el orden cronologico, se debe decir que la conferencia de Estocolmo (1972) fue el

momento en que el tema medioambiental entro a la agenda internacional. No obstante ya en

1971 la CEPAL habıa organizado un encuentro que formo parte de la Conferencia de 1972, lo

mas importante que se destaco en este encuentro fue:

1) que el bajo nivel de desarrollo de las naciones es un factor predominante para el

deterioro ambiental, pues estas buscaran subsanar sus niveles de pobreza mediante

la explotacion intensiva y extensiva de los recursos naturales y 2) que el problema

ambiental debe ser incorporado en las polıticas nacionales de desarrollo como algo

trascendental y de vital importancia (Carrillo-Hernandez,2011:105).

La declaracion Final de la Conferencia de Estocolmo (1972) consto de 25 puntos que se pueden

senalar como simples declaraciones de principios pero que forman parte del discurso para la

formulacion de Leyes y reglamentos de las naciones. De la conferencia se derivo el Plan de

Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y a traves de la resolucion 2997 de la

Asamblea General se creo el organismo: Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente,

con igual acronimo. Dentro de los principios de la Conferencia “se busco llamar la atencion sobre

el problema de agotamiento de recursos naturales y deterioro del ambiente, y propuso la busqueda

de un desarrollo alternativo que se alejara de los criterios productivos existentes que danaron

el ambiente, sustituyendolo por una vision de no crecimiento economico como mecanismo para

frenar dicho deterioro” (Carrillo-Hernandez,2011:105). En esta cumbre existıa un clima crıtico

sobre el modelo de crecimiento y el papel del mismo en la contaminacion ambiental. Sin embargo

estas ideas de limitar el crecimiento fueron criticadas tanto por paıses desarrollados como por

los paıses en vıas de desarrollo.

En octubre de 1974 tuvo lugar en Cocoyoc (Mexico) un simposio sobre modelos de utilizacion

de recursos, medio ambiente y estrategias de desarrollo, organizado por el PNUMA y la United

Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD, por sus siglas en ingles). En esta

cumbre se genero un consenso cientıfico en torno a los problemas de desarrollo y medioambiente,

50



y sobre todo ponıa enfasis en los problemas de distribucion, demografıa y proteccion ambiental.

Sejenovich senala que “La Conferencia de Cocoyoc representa quizas el mayor esfuerzo y el

mayor exito en incluir en las conferencias significativas una vision mas integral del desarrollo,

y la posicion mas progresista del medio ambiente (...) e incluye algo muy cercano al desarrollo

integral del hombre” (Sejenovich, en prensa, 147).

Dentro de las recomendaciones de la Declaracion de Cocoyoc se senalaba: “Estamos persua-

didos de que la tarea indicada sera mas facil de llevar a cabo instituyendo un orden economico

internacional mas equitativo donde exista una mayor cooperacion” (PNUMA y DNCTAD, 1974,

12).

Resulta importante destacar que la cumbre se realizo en Mexico lo que implica por una parte

que un sector de cientıficos, academicos y polıticos se encontraban como actores importantes

dentro de la coalicion por la sustentabilidad y por otra parte que la Declaracion pugnaba por

un orden economico internacional de cooperacion, en contrasentido a las polıticas bajo el mundo

unipolar y de libre mercado que rige en la actualidad, pues Mexico tenıa una destacada partici-

pacion en las relaciones internacionales desde la posicion de un paıs en vıas de desarrollo. Cabe

senalar que dentro de la misma Declaracion se hace alusion a un documento presentado por

Mexico, denominado La Carta de Derechos y Deberes Economicos de los Estados (CDDEE)16.

En la CDDEE se sintetiza la confrontacion entre las coaliciones promotoras ya que por una

parte se pide proteccion al medio ambiente, comercio equitativo y desarrollo, por la otra se habla

de la liberalizacion de los mercados y promocion del comercio mundial, la carta fue aprobada en

16Esta carta -enmendada y despues de amplias deliberaciones- se convertirıa en la Resolucion 3281 (XXIX)de

la Asamblea General de las Naciones Unidas, en este documento pese a tener un enfasis economico y polıtico se

senalaba: “Articulo 2, acapite 1: Todo Estado tiene y ejerce libremente soberanıa plena y permanente, incluso

posesion, uso y disposicion sobre toda su riqueza, recursos naturales y actividades economicas.. y en el [inciso

b de este artıculo se plantean que todo estado podra] b) reglamentar y supervisar las actividades de empresas

transnacionales que operen dentro de su jurisdiccion nacional y adoptar medidas para asegurarse de que esas

actividades se ajusten a sus leyes, reglamentos y disposiciones” (AGNU, 1974, 1112).

En el Artıculo 29 se proclamo que los fondos marinos y subsuelo de aguas internacionales, son patrimonio de

la humanidad, y en el Artıculo 30 se habla de “la proteccion, preservacion y mejoramiento del medio ambiente

para las generaciones presentes y futuras(...) todos los Estados deben tratar de establecer sus propias polıticas

ambientales y de desarrollo (...) todos los estados deben cooperar en la elaboracion de normas y reglamentaciones

en la esfera de medio ambiente” (AGNU, 1974, 1120).

51



la Asamblea General por 120 votos a favor, 6 en contra y 10 abstenciones, los 6 paıses que votaron

en contra fueron: Republica Federal de Alemania, Belgica, Dinamarca, los Estados Unidos, el

Reino Unido y Luxemburgo y los que se abstuvieron: Austria, Canada, Espana, Francia, los Paıses

Bajos, Irlanda, Israel, Italia, Japon y Noruega (Urquidi, 1975:182). Como puede observarse los

que votaron en contra o se abstuvieron fueron paıses desarrollados.

En 1982 se celebro la segunda Conferencia de la Tierra, la cual tuvo muy poca trascendencia

mediatica pero sento las bases para el establecimiento en 1983 de la Comision Mundial sobre

Medio Ambiente y Desarrollo (CMMAD).

El Protocolo de Montreal de 1987 que planteo la necesidad de reducir hasta abolir, la produc-

cion y uso de los clorofluorocarbonos (CFC) y fue resultado de los trabajos del PNUMA entre

1972 y 1992 (Urquidi en Glender-Lichtinger,2004:52).

Mediante el decreto 44/228 de la Asamblea General de la ONU se establecio el mandato para

la Conferencia de Rıo (1992) cuya orientacion serıa “Medio Ambiente y Desarrollo”. De la Cumbre

derivo el Programa 21 (Agenda 21) que planteaba metas, estimaciones, costos modalidades y

asignacion de responsabilidades.

El Programa 21, consta de 40 capıtulos y 115 areas programaticas, en el se delinea claramente

la orientacion en materia ambiental se les “solicita a los gobiernos que actuen sobre una serie de

medidas concretas” en torno a cambio climatico y al modelo de sustentabilidad se senalo que los

gobiernos deben “asegurar la disponibilidad de suministros de energıa, en particular a los paıses

en desarrollo en condiciones que salvaguardaran el medio ambiente y detendran los riesgos de un

cambio climatico” (Strong en Glender-Lichtinger,1994:43).

De igual forma se senala que se debe generar la “modificacion del sistema de incentivos y

sanciones que motivan el comportamiento economico a fin de asegurar que se proporcionen los

incentivos solidos para la sustentabilidad y los cambios en las cuentas nacionales, de forma que re-

flejen los valores reales del medio ambiente y los recursos” (Stong, en Glender-Lichtinger,1994:43).

Y propone “la transicion a patrones de produccion y consumo en los paıses industrializados que

reduzcan drasticamente su contribucion desproporcionada al deterioro del medio ambiente de la

tierra y la generacion de riesgos ambientales globales” (Stong en Glender-Lichtinger,1994:43).

En la conferencia de Rıo se pusieron a prueba los discursos de las coaliciones promotoras

en el plano internacional, tanto dentro como fuera de la Cumbre, en el Foro paralelo. La coali-

52



cion economicista predomino dentro de los lineamientos aprobados en la conferencia y cedio en

aspectos secundarios en terminos de aprendizaje como lo senalan Sabatier y Jenkins en el MAC.

La Convenio Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climatico (CMNUCC) fue adoptado

en Nueva York el 9 de mayo de 1992 y quedo abierta a la firma donde inicialmente 155 paıses

la suscribieron. Entro en vigor el 21 de marzo de 1994 y ha sido ratificada por 189 Estados y

una Organizacion de Integracion Economica Regional: la Comunidad Europea. La Convencion

funciona como un marco de actuacion cuenta con 26 artıculos y dos anexos. Contempla formulas

de revision de las obligaciones e instrumentos financieros e institucionales. Dentro del Convenio

Marco se tienen cinco organos destinados para la ejecucion de las disposiciones emanadas de la

ejecucion del convenio (Campins Eritja, 1999, 75). En primer lugar se encuentra el organo de

Gobierno de la convencion, la Conferencia de las Partes (COP), que tiene reuniones periodicas

y se han celebrado a la fecha 20 de ellas17; posteriormente estan: La Secretarıa, con sede en

Bonn, el Organo Subsidiario de Asesoramiento Cientıfico y Tecnologico (OSACT)18; el Organo

Subsidiario de Ejecucion (OSE)19; y el Mecanismo de Financiacion (Campins Eritja, 1999, 76).

Como resultado de la primera Cumbre (COP1) se dio el llamado “Mandato de Berlın, de esa

forma el 21 de agosto de 1995 se reunio en sesion constitutiva el denominado Grupo Especial

del Mandato de Berlın (GEMB), de composicion abierta a todas las Partes de la Convencion.

Sus trabajos se desarrollarıan durante dos anos y darıan como resultado el Protocolo de Kyoto

adoptado en la COP3 en 1997 que entrarıa en vigor hasta 2005” (Rubio en Lichtinger,2004:19).

En el Protocolo de Kyoto quedaron contemplados los Mecanismos flexibles que funcionan a

como acuerdos multilaterales ambientales, y tienen como base el uso de instrumentos economi-

cos20. El Protocolo Kyoto preveıa una reduccion de emisiones de 5.2 % para el 2012 con respecto

17La primera fue en Berlın el 28 de marzo de 1995 y la ultima en Peru en 2014.18Encargado de asesorar a la Conferencia de las Partes y a otros organos en materias cientıficas y tecnologicas.19Cuya funcion es apoyar a la Conferencia de las Partes en la tarea de evaluacion y el examen del cumplimiento

del Convenio Marco.20Los instrumentos economicos se definen como todos aquellos que inciden en los costos y beneficios imputables a

los cursos de accion alternativos que enfrentan os agente y que afectan la rentabilidad de los procesos o tecnologıas

alternativos, o el precio relativo de los productos o actividad, y en consecuencia las decisiones de productores y

consumidores. Estos instrumentos ofrecen, la oportunidad de complementar los esquemas de gestion ambiental

gracias a que introducen mayor flexibilidad mediante incentivos basados en precios y costos, y ofrecen tambien

la posibilidad de obtener recaudacion para financiar la gestion de inversiones ambientales a traves de fondos

especıficamente destinados a tal fin.

53



a los niveles de 1990, otro atributo fue que se trataba de un acuerdo vinculante para los paıses

industrializados (responsables historicos del 75 % de las concentraciones de GEI que se encuen-

tran actualmente en la atmosfera (Rey en Pisch,2011:43). El Protocolo reafirmo la aplicacion del

principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas y el establecimiento de prioridades

regionales y nacionales, (art.10) (Campins Eritja, 1999, 78).

En 2001, durante la COP7, en Marrakech, se firmo un convenio en el que se definieron cinco

compromisos legalmente vinculantes para paıses desarrollados y los metodos de implementacion

del Protocolo a traves de diferentes modelos de reduccion de emisiones, se establecieron una

serie de condiciones generales donde los sumideros tendrıan un papel relevante para los paıses

industrializados del Anexo I, y se otorgaron concesiones a Rusia, Japon y Canada, ante la negativa

de Estados Unidos de ratificar el Protocolo. Los paıses del Anexo I quedaron con la posibilidad de

escoger opciones que involucran: reforestacion/aforestacion/reduccion de la deforestacion, manejo

forestal, regeneracion de la vegetacion, manejo de pastizales y manejo de cultivos. Para los paıses

No Anexo I, (donde se localiza Mexico), se establecio que las unicas alternativas elegibles serıan

la aforestacion/reforestacion. Asimismo, los proyectos relativos al uso del suelo, cambio del uso

del suelo y silvicultura no podrıan rebasar del 1 % de las emisiones de los paıses del Anexo I, con

lo que, en la practica, se establece un candado de 33 MtonC/ano para estas alternativas, en el

primer periodo de compromisos (SEDEMA, 2004, 11).

En 2002, la Cumbre de Johannesburgo sobre Desarrollo Sustentable evaluo los avances de la

Agenda 21, su cumplimiento, instituciones y medios de ejecucion que se han convertido en un

debate actual.

La cumbre de Copenhague (2009), la Decimo quinta Conferencia de las Partes que Conforman

la Convencion de las Naciones Unidas sobre Cambio Climatico (COP15) fue el mayor reves

contra las acciones internacionales para frenar el cambio climatico, para ello muchos medios de

difusion hicieron eco de las pretenciones de los paıses desarrollados por modificar y limitar los

acuerdos previos, de esta forma: “en diferentes medios de difusion masiva comenzo a denominar

la Cumbre del Clima (...) que sirvio para minimizar el hecho de que no se trataba de una,

sino de dos reuniones (Convencion y Protocolo), estrategia que respondıa a los intereses de

muchos paıses industrializados, incluido Dinamarca (organizador), que querıan que estos dos

instrumentos jurıdicos se convirtieran en uno solo, dando fin ası al Protocolo de Kyoto (...) y

54



sirvio para acentuar el sentimiento de que se estaba ante un momento crucial y unico donde se

tenıa que alcanzar un acuerdo a cualquier precio (...). De esta forma olvidando las reglas de la

negociacion varios paıses quisieron hacer pasar como acuerdo de la Cumbre el llamado Acuerdo

de Copenhague del que solo se tomo nota” (Rey en Pisch,2011:41).

El caso de la COP15 muestra la reticencia a cumplir lo pactado en Kyoto y el reposicionamien-

to de la coalicion economicista en su fase neoconservadora, el acuerdo de Copenhague sento la

reduccion de emisiones para no sobrepasar el lımite de 2oC, disminuyendo las ambiciones que

se tenıan del 1.5oC, crea obligaciones para los paıses en desarrollo sin senalar apoyos o soporte

para lograrlo, los paıses de la periferia deberan sujetarse a un sistema de monitoreo, reporte y

verificacion internacional. En terminos financieros no se senalo de donde se obtendrıan los 30,

mil millones de dolares para la operacion; lo que ocurrio en la practica es que estos salieron del

reciclaje de otros fondos como la Ayuda Oficial al Desarrollo, es decir que no se estaba inyectando

dinero nuevo (Rey en Pisch,2011:48). El acuerdo de Copenhague tambien busco crear un proceso

paralelo (no vinculante) al Protocolo de Kyoto21. Este acuerdo es mucho mas debil que el de

Kyoto y carece de mecanismos de verificacion y de exigencia del cumplimiento, por ejemplo, la

cifra de reduccion de emisiones se queda en la lınea de los 2oC y no del 1.5oC propuesto por

mas de 100 paıses, no incorpora meta global e individual de emisiones a los paıses desarrollados,

sujeta las acciones de los paıses en desarrollo al monitoreo y verificacion internacional, y los

paıses desarrollados como Japon y Australia condicionan su reduccion de emisiones, mientras

que la Union Europea reducen su propia meta, y Canada replicando la meta de EUA de 17 %

respecto a los niveles de 2005 lo que en realidad hace es aumentar sus emisiones un 19 % (Rey

Santos en Pisch Madruga 2011:48-50).

Ante el panorama poco factible para un acuerdo equitativo entre las naciones que generen

polıticas efectivas ante el calentamiento global, la coalicion por la ecologıa polıtica tuvo una

oportunidad a partir del fracaso de Copenhague al realizarse la Cumbre Cochabamba en 2010,

Cumbre de los pueblos y plantearse “La Carta por los Derechos de la Madre Tierra” en terminos

discursivos esta coalicion se ha fortalecido con el apoyo de algunos mandatarios de los paıses

del Sur, aunque hasta la fecha no se han tenido acciones concretas y los paıses del sur siguen

21La importancia fundamental del Protocolo de Kyoto radica en tres dimensiones, 1) es un acuerdo vinculante,

2) contiene metas de mitigacion especıficas (5.2 % respecto a los niveles de 1990) y 3) las obligaciones se hacen

bajo el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas.

55



enfrascados en una dinamica extractivista.

Una pequena muestra de para donde se encaminaran las negociaciones futuras sobre el clima

se ha dado en Lima en las primeras semanas de Diciembre de 2014. Lo acordado en Lima consiste

en esencia en ofrecimientos o promesas, no es propiamente un acuerdo, (..), que deberan precisarse

y negociarse en los proximos meses para ser firmados en la Cumbre de Parıs 2015. (...) el acuerdo

de Lima (...) consiste en (...): 1) Todos los paıses, ricos y pobres, emprenderan acciones para

enfrentar el cambio climatico 2) Los paıses ricos ayudaran a los paıses pobres a combatir el

cambio climatico invirtiendo en energıa limpia y con ayuda financiera. 3) Los paıses que hoy dıa

ya estan amenazados por el cambio climatico, como es el caso de los ‘Estados Islas’, recibiran una

ayuda especial bajo el programa “loss and damage”. 4) Paıses como China, India Brasil y otras

de las llamadas economıas emergentes ofrecen sumarse a estos esfuerzos. (LEZAMA,2014:1).

En paralelo al panorama de la polıtica internacional, el Panel Intergubernamental de Cambio

Climatico IPCC, alerta en su ultimo reporte que “el nivel de las necesidades fundamentales para

la adaptacion puede exceder las capacidades locales y nacionales de los gobiernos, ası como de

las agencias internacionales” (Brugmann, 2012; Parry et al.2009 en IPCC,2013:5) 22.

Conclusiones y comentarios

Al ejecutar el modelo de las coaliciones de causa a la polıtica de cambio climatico a nivel inter-

nacional, se muestran como las coaliciones se enfrentaron para dar una definicion al problema y

determinar instrumentos de accion.

Con la ejecucion del MCA se observa como los factores dinamicos: la crisis del petroleo

en terminos economicos, la degradacion ambiental evidenciada en los paıses industrializados y

la sensibilizacion de amplios sectores sociales, generaron un clima propicio para la discusion

y cambio en la polıtica ambiental, incorporando el problema climatico y buscando acuerdos

vinculantes desde una organizacion como la ONU, que dentro del contexto de la guerra frıa tenıa

una fuerte presencia como ambito para dirimir las disputas internacionales.

Sin embargo las negociaciones sobre el clima fueron complejas ya que se cuestionaban ele-

mentos de los modelos productivos y tardaron tanto en aprobarse que cuando por fin lo hicieron

el panorama era distinto. En terminos economicos se habıa optado por la liberalizacion de la

22Traduccion libre.

56



economıa en muchos gobiernos, el mundo bipolar habıa desaparecido y la ONU habıa disminuido

su influencia polıtica.

Con la extincion del campo socialista, los paıses de la periferia, se quedaron solos dentro

de las negociaciones y pese a tener un discurso muy crıtico al orden economico existente, y de

contar con la propuesta del desarrollo sustentable, no pudieron lograr grandes compromisos de los

paıses industrializados, la coalicion de la ecologıa polıtica no tuvo mayor representacion dentro

del debate de la cumbre pero si en el panel de las ONG y ha seguido su evolucion teorica.

Las negociaciones en la cumbre de Rıo fueron bastante pobres dado el problema que ya ame-

naza a la humanidad y a partir de ese momento se ha dado un declive en las negociaciones

optando por acciones a corto plazo y de muy por debajo de las expectativas, la cumbre de Rıo

represento un concentrado de las confrontaciones entre las coaliciones de donde la coalicion eco-

nomicista sigue prevaleciendo pero ha cedido en cuestiones secundarias a partir del aprendizaje,

en terminos de Sabatier-Jenkins.

Haciendo uso de las definiciones del capıtulo 1 se puede senalar que la polıtica de medio

ambiente y dentro de esta: la polıtica climatica entraron en la agenda internacional cuando cues-

tionaron y pusieron en duda la efectividad de las acciones frente al cuidado del medio ambiente,

poniendo en crisis la polıtica global de como tratar a la naturaleza y los entornos humanos, esto

cuestiono nucleo duro del modelo productivo: el paradigma de desarrollo.

El paradigma de desarrollo fue cuestionado en terminos ambientales por los problemas de

contaminacion de aire y el uso de los agroquımicos, en terminos economicos por la estanflacion

y energeticos con la crisis del petroleo y en terminos polıticos desde America latina con la teorıa

del centro-periferia. A pesar de que los autores de la teorıa centro-periferia no retomaron el

tema ambiental sino hasta tiempo despues23 su posicion fue un fuerte cuestionamiento al modelo

desarrollista. En este contexto se llevo a cabo la reunion de Estocolomo que se considera la

precursora de los acuerdos ambientales.

Durante esa crisis se cuestiono la logica que fundamentaba a la polıtica ambiental de manera

general y en particular los problemas del calentamiento global, y se llevo a una disputa sobre cual

serıa el paradigma certero, el cuestionamiento devino principalmente de la coalicion de la ecologıa

23Por ejemplo Sunkel, Presbich y otros participaron de un proyecto conjunto CEPAL-PNUMA, titulado Estilos

de desarrollo y Medio Ambiente en America Latina, en donde se discutieron ampliamente los temas ambientales

57



polıtica. Sin embargo la crisis no llego a cambiar el nucleo duro (modelo basado en el consumo

de energıas fosiles y produccion-consumo-desecho), simplemente se asistio a una reestructuracion

en la polıtica, imponiendo restricciones basicas sin alterar el modelo.

58

Capıtulo 3

Proceso de transicion de la polıtica

de cambio climatico del plano

internacional al local

En este capıtulo se analizara el proceso por el que transito la polıtica publica de cambio climatico

para insertarse en la agenda del gobierno del Distrito Federal, se expondran los elementos que

se conjuntaron para dar paso del plano internacional al plano local, mediante la transferencia

de polıticas, y cuyas tesis se expusieron en el capıtulo 1, con esto se busca abonar en el terreno

de explicar la escala a la que responden las acciones planteadas en la polıtica local ası como

porque se priorizan ciertos instrumentos de polıtica y aspectos especıficos dentro de la misma. Se

busca igualmente mostrar el grado de transferencia ocurrido en la polıtica climatica en el Distrito

Federal, esto posibilitara en el siguiente capıtulo, analizar mediante la ejecucion del modelo de

Hofferbert los factores estructurales que determinaron el producto final de la polıtica puesta en

marcha dentro de la Ciudad de Mexico.

59



3.1. Transferencia de la polıtica de cambio climatico: del plano

internacional al local

Como ya se enuncio en el capıtulo 1, la transferencia de polıticas “puede ser entendida como el

proceso mediante el cual los programas e instituciones de un sistema polıtico, influyen de una

u otra manera en la adopcion de polıticas, programas, o instituciones similares en otro sistema

polıtico”, (Rubio,2002:23) y de los 4 modelos enunciados en el capıtulo 1 se plantea que en el

caso de la polıtica publica de cambio climatico del DF fueron dos los que tuvieron mayor peso,

estos son: la convergencia de medidas promovida por actores dominantes, y la transferencia como

consecuencia de competicion economica, como sera argumentado en esta seccion.

Para poder mostrar que efectivamente ocurrio un proceso de transferencia de polıticas, “se

identifican cinco instrumentos que permitirıan detectar la existencia de una transferencia de

polıticas: los medios de difusion, los informes, las conferencias, las visitas y las declaraciones

gubernamentales” (Evans y Davies, 1999, 236). En el mismo sentido se plantean estrategias para

validar la transferencia de polıticas: como la revision de reportes, programas gubernamentales,

etcetera, y se propone una metodologıa que se basa en dar respuesta a una serie de preguntas:

¿quien o que es identificado como agente o agentes de la transferencia? ¿quien la desea?

¿que se quiere obtener con ella? ¿como la estan llevando a cabo? ¿en beneficio de quien? Y

¿por que? [ya que] la transferencia debe ser un proceso consciente, ya sea que se lleve a cabo

voluntariamente o este sujeto a coercion.

¿Hay pruebas de no transferencia? [al] realizar una comparacion detallada de la polıtica en

cuestion con entornos nacionales y originales, [se podra determinar] el grado real de transfe-

rencia en un caso particular.

¿Cuales son las pruebas presentadas para apoyar la afirmacion? (...)[por ejemplo,] si se ar-

gumenta que se ha copiado un programa, se espera que se presenten pruebas “fısicas” mas

concretas que apoyen esa declaracion. Solo se puede decir que un programa ha sido copia-

do por otro si se han comparado ambos (...) [mediante el] analisis de la implementacion [se

podra] determinar que tan lejos ha llegado la transferencia.

¿Que conclusiones se pueden sacar de lo expresado antes acerca de la naturaleza y el grado

de la transferencia que se ha producido? ¿Son ideas o programas implementados los que han

o no han sido transferidos? Si se encuentra que se ha producido la transferencia, entonces

60

Proceso de transicion de la polıtica de cambio climatico del plano internacional al

local

se podrıa determinar el grado de esta: copia, emulacion, hibridacion, sıntesis o inspiracion

(Evans y Davies, 1999, 236-238).

Describiendo los grados de transferencia de polıticas se tiene que: “el primer grado, copiar una

polıtica publica, es el grado mas simple que existe, ya que no se realiza ningun cambio sustantivo

a la polıtica importada, el segundo grado es la emulacion en la que algun paıs no copia una

polıtica especıfica, sino que la usa como base para el diseno de su propia polıtica, (...) y requiera

cierto grado de adaptacion al nuevo contexto, el tercer grado es la hibridacion, que implica una

combinacion de elementos de las polıticas de varios casos para una mejor adaptacion al contexto

receptor y el ultimo grado es la inspiracion, que surge de la observacion de problemas particulares

para facilitar el desarrollo de algun programa o polıtica publica, sin embargo este ultimo no

representa propiamente una transferencia de polıtica” (Flores Crespo y Ruiz de Chavez, 2002,

11).

3.2. Evidencias de la transferencia en la polıtica de cambio climati-

co del Distrito Federal

3.2.1. Agentes de transferencia de polıticas

Distintos organismos internacionales, supranacionales, thinks tanks y comunidades epistemicas

han funcionado como agentes de la polıtica como se vera en los documentos que se presentan a

continuacion, dentro de estos agentes se encuentran: la Convencion Marco de Cambio Climatico,

el Panel Intergubernamental de Cambio Climatico (IPCC), el Banco Mundial (WBI), el Interna-

tional Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI), y la Agencia de los Estados Unidos

para el Desarrollo Internacional (USAID)1 entre otros, estos agentes intervienen en la definicion

de cambio climatico a nivel internacional y en consecuencia en su traslado al plano local.

Respecto a quienes se interesan por la transferencia y los objetivos que persiguen con ella se

1Dentro del PGD 2012-2018 se enuncian otros como: “United Nations Advisory Committee on Local Authorities

(UNACLA), Policy Forum on Development (PFD), de la Union Europea, Union de Ciudades Capitales de Ibe-

roamerica (UCCI),(...) y C40: Cities Climate Leadership Group” (GDF, 2013, 152). Sin embargo, se observo que

desde los primeros instrumentos de la polıtica los principales agentes fueron la CMNUCC, el PK, el IPCC, el

Banco Mundial, el ICLEI y la USAID.

61



puede encontrar dos tipos de actores interesados, por una parte los actores internos (provenientes

del Gobierno) y los actores externos (los academicos, las organizaciones de la sociedad civil y los

thinkthanks).

Dentro de los actores de gobierno se pueden enumerar algunas figuras polıticas, estos son:

Claudia Scheinbaum cuando estuvo al frente de la Secretarıa de Medio Ambiente del Distrito

Federal de 2000 a 2006, Marcelo Ebrad en su caracter de Jefe de Gobierno del Distrito Federal de

2006 a 2012, Martha Delgado como Secretaria en la SEDEMA de 2006 a 2012, y los diputados de

Alejandra Barrales, Jose Couttolenc, Maximiliano Reyes y Claudia Elena Aguila pertenecientes

a la V Legislatura de la ALDF y promotores de la Ley MACCDS, la actuacion de este conjunto

de actores se analizara mas detalladamente en la seccion “comportamiento de la elite” en el

apartado del Modelo de Hofferbert.

En cuanto a los actores externos al gobierno, se puede mostrar el interes del Centro de

Estudios Mario Molina, del Centro de Estudios de la Atmosfera de la UNAM (con su programa

PICC-UNAM), y algunas OSC locales como Bicitekas A.C., Presencia Ciudadana o el Centro de

Derecho Ambiental (CEMDA) este ultimo fue el encargado de la redaccion de la propuesta de

Ley de mitigacion y adaptacion al cambio climatico y desarrollo sustentable (CEMDA, s.f., s/n),

el desempeno de estos actores externos tambien sera abordado en la seccion “comportamiento

de la elite”.

3.2.2. Comparacion de la polıtica local con los entornos internacionales ori-

ginales

En el caso de la polıtica climatica del D.F. ha sido ampliamente aceptado, incluso dentro de la

redaccion de los documentos oficiales, que la misma se basa en las lıneas generales del Protocolo de

Kyoto, de las Cumbres climaticas, y del IPCC de esta forma en la presentacion de la ELAC 2004

se senala: “la presente Estrategia responde a una polıtica de compromiso del Gobierno del Distrito

Federal con la reduccion de emisiones de gases de efecto invernadero, en sinergia con las polıticas

locales de reduccion de emisiones de contaminantes en la ciudad, ası como de aprovechamiento

de oportunidades en el marco del Protocolo de Kyoto, del Mecanismo de Desarrollo Limpio y de

otros instrumentos que se estan generando en el ambito mundial, en el contexto de la Convencion

Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climatico” (SEDEMA, 2004, s/n), y mas adelante

62


local

dentro del mismo documento se senala que “la formulacion de una estrategia local que atienda

el tema del cambio climatico, se enmarca en los principios de la CMNUCC y se fundamenta en

la consideracion de que, de igual manera que el conjunto de emisiones y acciones locales suman

efecto en el sistema climatico global, la articulacion de acciones, proyectos y programas publicos

locales en materia de cambio climatico contribuyen a la atencion del problema”(SEDEMA, 2004,

18).

En el mismo sentido, dentro del PACCM 2008-2012 se enuncia que: “el Gobierno del Distrito

Federal comparte la vision surgida de las mas recientes conclusiones del Panel Intergubernamental

de Cambio Climatico (...) que establece que el calentamiento global es una realidad mas alla de

toda duda, [y por tanto] deben adoptarse medidas para el uso racional de la energıa, ası como

soluciones energeticas con menor intensidad en carbono. Se debe tambien reducir el consumo de

materiales, incrementar el reciclaje y utilizar los recursos de un modo mas eficiente” (SEDEMA,

2008, 8).

En varios artıculos de la Ley MACCDS se muestra nuevamente el acuerdo con las directrices

del IPCC y el CMNUCC, de esta forma en su Artıculo 7 fraccion XII faculta al Jefe de Gobierno

para “revisar el Inventario de GEI del Distrito Federal de acuerdo con las directrices del IPCC

para los inventarios de emisiones de GEI, ası como la guıa para las buenas practicas y la gestion

de incertidumbre” (ALDF, 2011, 6); asimismo en cuanto al registro de emisiones se senala en el

artıculo 30 que “el funcionamiento del Registro operara de forma independiente de otros registros

internacionales o nacionales con objetivos similares, pero garantizando la compatibilidad del

mismo con metodologıas y criterios nacionales e internacionales, y en su caso, utilizando los

adoptados por la CMNUCC y el Protocolo de Kioto, a fin de [medir reportar y verificar] las

emisiones” (ALDF, 2011, 13); en cuanto a los recursos del fondo ambiental, en el artıculo 40 se

senalan las formas en que podran ser aplicados, una de estas formas en el fraccion IV detalla

que podran ser empleados para el “desarrollo e implementacion de proyectos de mitigacion de

emisiones de conformidad con las directrices del IPCC para los inventarios de emisiones de GEI”

(ALDF, 2011, 14).

Por ultimo tanto en la ELAC 2014-2020 como en el PACCM 2014-2020 se retoma como

marco teorico y legal los lineamientos dados por el Convenio Marco, el Protocolo de Kyoto y el

IPCC, una sıntesis de la utilizacion de estos marcos conceptuales puede verse en la redaccion

63



del siguiente parrafo dentro del Resumen Ejecutivo del PACCM 2014-2020 cuando senala que:

“el PACCM incluye acciones especıficas para cada uno de los ejes estrategicos que conforman la

ELAC (...). Dichos ejes buscan maximizar las sinergias entre la adaptacion y la mitigacion, esto

con la finalidad de aumentar la relacion costo-efectividad de las acciones que se implementen

para hacerlas mas atractivas a posibles financiadores y a otros entes con capacidad de decision

(IPCC,2007)” (CMM, 2014b, 14).

Como se observa en los documentos de la polıtica local se toman como referencia lineamientos

de las instituciones como al CMNUCC y Protocolo de Kyoto y al IPCC, pero tambien se han

adoptado instrumentos y definiciones que abarcan a otros agentes de la transferencia como el

Banco Mundial, la OMC y el ICLEI. A continuacion se mostraran las definiciones dadas y los ins-

trumentos de polıtica sugeridos en los documentos publicados por los agentes que transfieren la

polıtica, presentando sus similitudes con los documentos locales. Esto servira ademas para refor-

zar la afirmacion sobre que la polıtica de cambio climatico se transfirio por agentes dominantes.

En cuanto a la afirmacion sobre que la polıtica climatica del D.F. tambien se transfirio debido a

la competencia por los recursos los argumentos a favor se mostraran en la ultima seccion de este

capıtulo.

3.2.3. Relacion con la Convencion Marco de Naciones de las Naciones Unidas

sobre cambio climatico

Mediante el Convenio Marco, las partes firmantes se comprometieron con responsabilidades di-

ferenciadas, a tomar una serie de medidas para estabilizar las emisiones de gases de efecto in-

vernadero con el fin de evitar los efectos derivados del cambio climatico global como ya se men-

ciono en el capıtulo 2. El compromiso de disminuir emisiones y de responsabilidades diferenciadas

quedo establecido en el artıculo 4 cuando se afirma: “teniendo en cuenta sus responsabilidades

comunes pero diferenciadas y el caracter especıfico de sus prioridades nacionales y regionales de

desarrollo, de sus objetivos y de sus circunstancias”(CMNUCC,1992:10)

las partes se comprometieron en el artıculo 1 fraccion b) a:

“Formular, aplicar, publicar y actualizar regularmente programas nacionales y, (..) regionales,

que contengan medidas orientadas a mitigar el cambio climatico, teniendo en cuenta las emisio-

nes antropogenas por las fuentes y la absorcion por los sumideros de todos los gases de efecto

64


local

invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal, y medidas para facilitar la adaptacion

adecuada al cambio climatico2 (CMNUCC,1992:10)

En este artıculo se exhiben tres conceptos fundamentales que se replicaran de diferentes for-

mas en los discursos y polıticas en materia de cambio climatico, estos son: 1) las responsabilidades

comunes pero diferenciadas3, 2) la mitigacion del cambio climatico (y es importante destacar la

enorme importancia dada a las emisiones por las fuentes y la absorcion por los sumideros) y 3)

la adaptacion al cambio climatico.

Evidencia de los conceptos: responsabilidades comunes pero diferenciadas, mitiga-

cion y adaptacion al cambio climatico dentro de los Programas Generales de Desa-

rrollo

Dentro del PGD 2000, solo se hace referencia a la mitigacion cuando se senala que “se elabo-

rara una Estrategia de Accion Climatica del Distrito Federal, con el principio de que los pro-

blemas ambientales globales pueden enfrentarse a escala local. De esta manera, se promovera la

mitigacion de emision de gases con efecto invernadero” (GDF, 2001, 73).

En cuanto al PGD 2007-2012 se habla de mitigacion y de las responsabilidades comunes de

la siguiente forma: “la mitigacion de los efectos negativos de un cambio potencial en el clima de

la Tierra requiere de acciones coordinadas de la comunidad internacional, a todos los niveles de

gobierno y de acuerdo con las responsabilidades nacionales, comunes pero diferenciadas. Por eso,

el Gobierno de la Ciudad ha decidido asumir el reto de responsabilizarse con las generaciones

actuales y futuras, sumandose al esfuerzo por reducir los niveles de emisiones de gases efecto

invernadero”(GDF, 2007, 35).

En el mas reciente PGD 2012-2018 los tres conceptos se abordan de la siguiente forma: res-

pecto a la mitigacion, solo se menciona el concepto en una ocasion, en general se sustituye el

termino por disminucion o reduccion, de esta forma en las lıneas de accion del Eje 3 (desarrollo

economico sustentable), area de oportunidad 2 (calidad del aire y cambio climatico), objetivo 1 y

2Las cursivas son propias.3En cuanto a las responsabilidades diferenciadas, como ya se analizo en el capıtulo 2 esta vision esta desapare-

ciendo de las polıticas ya que los acuerdos postKyoto promovidos principalmente por Estados Unidos en las ultimas

COP se han orientado a la idea de que todos los paıses se vean obligados a mitigar emisiones independientemente

de su nivel de desarrollo o de su contribucion presente e historica

65



meta 1 se plantea “mejorar la calidad del aire de la ciudad reduciendo las emisiones contaminan-

tes” (GDF, 2007, 69); y las lıneas de accion del objetivo 2, meta 1 de esta misma seccion se desea

“consolidar la tendencia a la reduccion de emisiones de compuestos de efecto invernadero” (GDF,

2007, 70) y en las lıneas de accion de la meta 4 se busca “impulsar una cultura de participacion

ciudadana para la reduccion de emisiones domesticas que propician el cambio climatico” (GDF,

2007, 71); por ultimo el objetivo 2, meta 4 se planteo “informar cotidianamente a la poblacion

sobre la problematica del cambio climatico y las acciones que desarrolla el gobierno de la ciudad

para mitigarlo y adaptarse al mismo” (GDF, 2007, 71), asimismo en este PGD, el concepto de

adaptacion se aborda en diferentes partes del documento, de esta manera en la lınea de accion

de la meta 1, del objetivo 1 del area de oportunidad 6 (proteccion civil), en el Eje 2, (gober-

nabilidad, seguridad y proteccion ciudadana) se senala: “Instrumentar un programa de medidas

de adaptacion al cambio climatico para las zonas mas vulnerables de la Ciudad” (GDF, 2007,

62). En el Eje 3 , objetivo 2, meta 2, lıneas de accion 1 y 3 se senala la necesidad de “Disenar,

implementar y dar seguimiento a un programa de adaptacion al cambio climatico y fortalecer

con perspectiva de genero las capacidades de adaptacion de la poblacion a los efectos asociados

al cambio climatico” (GDF, 2007, 70). Finalmente se debe senalar que no se hace alusion a las

responsabilidades comunes pero diferenciadas, la nocion que hay sobre este punto va con la idea

de la atomizacion de las acciones a decir: “las grandes ciudades han logrado una importante pre-

sencia protagonica en la accion internacional y la Ciudad de Mexico ocupa espacios de liderazgo

en ese contexto, lo que nos permite pensar globalmente y actuar localmente, proyectando nues-

tra ciudad hacia el mundo y atrayendo las mejores experiencias internacionales para aplicarlas

creativamente en nuestro espacio” (GDF, 2007, 139).


cion y adaptacion al cambio climatico en las Estrategias Locales de Accion Climatica

En cuanto a la ELAC 2004, se estructuro siguiendo los conceptos de mitigacion y adaptacion en

terminos de lo senalado por la CMNUCC, en el propio documento esto se explica la forma si-

guiente: “al haberse desarrollado desde la perspectiva de las bases y compromisos de la CMNUCC

y el Protocolo de Kyoto, y teniendo en cuenta el enfoque integrado del cambio climatico [IPCC

66


local

2001], la ELACDF se presenta en capıtulos que secuencialmente abordan los siguientes temas:

inventario de emisiones del Distrito Federal, vulnerabilidad, tendencias y escenarios, adaptabili-

dad, mitigacion de emisiones y estrategias y medidas de reduccion”(SEDEMA, 2004, 95). Sobre

las responsabilidades comunes pero diferenciadas en la ELAC 2004 se plantea que “el Gobierno

de la Ciudad de Mexico no tiene compromiso obligatorio en la reduccion de estos gases, no obs-

tante, ha establecido acciones a traves de proyectos especıficos, que contribuyen con esta causa.

El gobierno local, a traves de la Secretarıa del Medio Ambiente ha asumido la responsabilidad de

coordinar los estudios en el area de diseno y establecimiento de proyectos en el tema” (SEDEMA,

2004, 95).

Respecto a la mitigacion, se senala que el objetivo central de la ELAC 2004 es: “el esta-

blecimiento de un marco institucional que promueva la mitigacion de las emisiones de los gases

de efecto invernadero en el Distrito Federal” (SEDEMA, 2004, 20) mientras que en su lınea de

trabajo numero 6 la adaptacion se muestra en la necesidad del: “analisis de la adaptabilidad de

la Ciudad de Mexico a los efectos del cambio climatico e identificacion de medidas de adapta-

cion” (SEDEMA, 2004, 21). En este documento se utiliza el termino mitigacion y mitigar en 38

y 9 ocasiones respectivamente, mientras que el termino adaptacion fue usado en 23 ocasiones,

adaptarse en 3 y adaptabilidad en 10 dentro de las 115 paginas del documento sin tomar en

cuenta ındice y bibliografıa.

De esta forma la ELAC quedo definida como “el instrumento orientador que guiara la polıti-

ca del Gobierno del Distrito Federal (GDF) para la atencion al cambio climatico. En terminos

generales, establece el marco cientıfico, tecnico e institucional para la mitigacion y adaptacion

como referentes fundamentales para el Programa de Accion Climatica de la Ciudad de Mexico

(PACCM)” (CMM, 2014a, 14).Dentro de la Estrategia se menciona el termino mitigacion en 133

ocasiones, mitigar (mitigarlo) en 13 ocasiones,y el termino adaptacion 99 veces y adaptar (adap-

tarse o adaptabilidad en 4 ocasiones a lo largo de las 157 paginas que componen el documento.


cion y adaptacion al cambio climatico en los Programas de Accion Climatica

En los PACCM, los conceptos de mitigacion y adaptacion se utilizan ampliamente en ambos

documentos.

67



En el Programa de accion climatica 2008-2012, estos conceptos marcan la estructura de

todo el documento ası como las acciones y metas propuestas, en la introduccion del documento

se plantea que: “a partir de un breve diagnostico de la problematica que el cambio climatico

implica a nivel planetario y local, se analizan las tendencias y los retos del calentamiento global.

Especial atencion merecen la mitigacion de las emisiones de gases de efecto invernadero, la

adaptacion como respuesta al cambio climatico y el analisis de la vulnerabilidad de las sociedades

en general y de las ciudades en particular” (SEDEMA, 2008, 13). Mas adelante se especifica:

“se han establecido dos lıneas de accion para el Programa de Accion Climatica de la Ciudad de

Mexico: mitigacion y adaptacion. Las acciones de mitigacion estan encaminadas a la reduccion de

emisiones de GEI y a la captura de CO2 , y corresponden al conjunto de medidas que disminuiran

la contribucion del Distrito Federal a las concentraciones de gases de efecto invernadero en la

atmosfera terrestre (...). Las acciones de adaptacion reduciran los riesgos que implican los efectos

del cambio climatico para la poblacion y para la economıa local” (SEDEMA, 2008, 45). En este

documento el concepto de mitigacion se enuncia en 83 ocasiones y mitigar (o mitigarlo) en 16,

mientras que adaptacion es usado 18 veces, adaptabilidad 1 y adaptar o adaptarse 2 a lo largo

de las 136 paginas que componen el documento sin contar bibliografıa e ındices y glosarios. Por

su parte el PACCM, 2014-2020 senala que mediante su implementacion “se espera alcanzar la

mitigacion directa de aproximadamente 8 millones de toneladas de CO2eq acumuladas al ano 2020

(...) y aumentar las capacidades adaptativas de la poblacion [de la ciudad], primordialmente de las

5.6 millones de personas encontradas vulnerables” (CMM, 2014b, 14). En el PACC se utilizan los

conceptos mitigacion en 327, mitigar (mitigarlo o mitigarlas) se usaron 36 veces, por otra parte,

adaptacion se utilizo 184, adaptarse 11 y adaptar en 13 ocasiones respectivamente dentro de las

358 paginas que componen el documento, sin contar los anexos, ındices y bibliografıa.

Por ultimo cabe senalar que tanto en el PACCM como en la ELAC se hace alusion al concepto

de las responsabilidades comunes, en terminos de que Mexico es un paıs “no-Anexo I, no tiene

obligaciones cuantitativas de reduccion de emisiones de GEI” sin embargo se hace enfasis en la

normatividad aprobada tanto a nivel nacional como local que conlleva a una obligatoriedad en

la toma de acciones.

68


local

Responsabilidades comunes pero diferenciadas, mitigacion y adaptacion al cambio

climatico en la “Ley de Mitigacion y Adaptacion al Cambio climatico y desarrollo

sustentable del Distrito Federal y su Reglamento” Por ultimo, los conceptos de miti-

gacion y adaptacion son plenamente usados en la ley y el reglamento aprobados en el Distrito

Federal para hacer frente al cambio climatico, de esta forma la ley se denomina Ley de mitigacion

y adaptacion al cambio climatico y desarrollo sustentable, y se encuentra en concordancia con las

directrices del CMNUCC como se menciono anteriormente, en la Ley el concepto mitigacion se

enuncia en 40 ocasiones en 18 artıculos de los 52 que componen la Ley; el concepto de adaptacion

se enuncia 53 veces en 21 artıculos de la ley4 (ALDF, 2011, 1-17). En cuanto al Reglamento, la

mitigacion se enuncia en 16 artıculos de los 67 que componen el Reglamento y la adaptacion es

planteada en 13 artıculos del reglamento 5 (ALDF, 2012, 1-26).

3.2.4. Relacion con el Panel intergubernamental de cambio climatico

Por otra parte, en el artıculo 2 fraccion e del Convenio Marco se estipula que: “para calcular

las emisiones por las fuentes y la absorcion por los sumideros de gases de efecto invernadero a

los fines del inciso b), se tomaran en cuenta los conocimientos cientıficos mas exactos de que

se disponga, entre ellos, los relativos a la capacidad efectiva de los sumideros y a la respecti-

va contribucion de esos gases al cambio climatico. La Conferencia de las Partes examinara y

acordara las metodologıas que se habran de utilizar para esos calculos en su primer perıodo de

sesiones y regularmente de allı en adelante” 6 (?, ?, 16).

La relacion con el IPCC dentro de los instrumentos que componen la polıtica publica de

4Considerando que la ley tambien contempla el desarrollo sustentable, parece desproporcionado en comparacion

que, este concepto solo sea enunciado en 8 ocasiones y en solo 4 artıculos (ALDF, 2011, 1-17).5Pese a que el Reglamento obedece a la Ley de mitigacion y adaptacion al cambio climatico y desarrollo

sustentable, este ultimo concepto solo se encuentra en el Artıculo 1, que para efectos practicos no implica accion

alguna ya que el artıculo 1 es enunciativo a decir “El presente ordenamiento es de orden publico e interes social

y tiene por objeto reglamentar las disposiciones de la Ley de Mitigacion y Adaptacion al Cambio Climatico y

Desarrollo Sustentable para el Distrito Federal”(ALDF, 2012, 1).6La metodologıa aceptada fue la del IPCC, en la pagina oficial del la CMNUCC se proporcionan: “la pauta

para el reporte del inventario de emisiones por paıses de la CMNUCC y los formatos de reporte de la Pauta para

los inventarios de emisiones de gases de efecto invernadero del IPCC revisada en 1996. Ası como la guıa de buenas

practicas y manejo de incertidumbre en los inventarios nacionales de gases de efecto invernadero” (CMNUCC,

2014, s/n).

69



cambio climatico del Distrito Federal es muy amplia y clara, ya que el IPCC goza de enorme

prestigio al ser un panel de expertos internacional en el que ademas participan cientıficos mexica-

nos provenientes de varias instituciones publicas, los documentos en donde se hace alusion a este

organismo internacional son: la ELAC 2004, el PACCM 2008-2012, la ELAC y el PACCM 2014-

2018 y los Inventarios de emisiones7, estos ultimos forman parte de los diagnosticos preliminares

de los PACCM y de los Programas para mejorar la calidad del aire PROAIRE.

Influencia del Panel Intergubernamental de cambio climatico en las Estrategias Lo-

cales de Accion Climatica

En la ELAC 2004, se muestra la adopcion de las metodologıas y definiciones dadas por el IPCC,

se senala en primera instancia que la misma ELAC fue “desarrollada (...) bajo las directrices

establecidas por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climatico (IPCC)”

(SEDEMA, 2004, s/n). Dentro de “las lıneas de trabajo y objetivos especıficos de la estrategia

[se propone el]: 1. Establecimiento de un inventario de emisiones de GEI para el Distrito Federal,

con base en la metodologıa del IPCC, adecuado a la escala local” (SEDEMA, 2004, 20), de igual

forma para la elaboracion de la ELAC se retomo la definicion de vulnerabilidad dada por el

7Los inventarios de emisiones del Distrito Federal tienen sus antecedentes en 1972, con la creacion de la Sub-

secretarıa de mejoramiento del ambiente de la Secretarıa de Salud se inicio el desarrollo de los “inventarios de

emisiones contaminantes” (SEDEMA, 1998, 13). En 1982 se publicaron los criterios de la Calidad del Aire y en

1986 inicio el registro sistematico de los niveles de contaminacion con la instalacion de la Red Automatica de

Monitoreo Atmosferico (RAMA). En 1989 se realizo el inventario de emisiones para sentar las bases del Programa

integral contra la contaminacion atmosferica PICCA, vigente de 1990 a 1995 y precursor de los PROAIRE. El

primer inventario de emisiones de la ZMVM realizado en 1998 senalaba: “la frecuencia con la que se exceden las

normas de proteccion a la salud en la ZMVM ha llevado a buscar indicadores de la calidad del aire e instrumentos

de gestion, que permitan planear e instrumentar estrategias para mejorar la calidad del aire (...) Para tal fin, es de

utilidad contar con inventarios de emisiones a la atmosfera” (SEDEMA, 1998, 8). Con el tiempo, los inventarios

fueron incorporando las mediciones de los principales gases de efecto invernadero que no se habıan contemplado

inicialmente, en el inventario de la ZMVM de 1998 se incluyeron “por primera vez ademas de las emisiones de los

contaminantes criterio (PM10, CO, NOx, HC y SO2)” (SEDEMA, 1998, 8), las emisiones de gases de efecto inver-

nadero (CO2 y CH4). De la misma forma poco a poco se fueron homogeneizando los inventarios y se asumieron

los criterios del IPCC, retomando nuevamente el inventario de 1998, se reconoce “importante la homologacion de

la metodologıa de los contaminantes criterio con los gases de efecto invernadero” (SEDEMA, 1998, 87), mientras

que en el inventario de 2012 se senala: “en el presente documento se reportan y analizan de manera conjunta, los

contaminantes criterio, los contaminantes toxicos y los compuestos de efecto invernadero” (SEDEMA, 2012, 13).

70


local

IPCC (SEDEMA, 2004, 52), y los tres grupos estrategicos de opciones de mitigacion biologica:

conservacion de reservorios, captacion de carbono y sustitucion (SEDEMA, 2004, 88). De igual

forma es importante destacar que dentro de la ELAC el IPCC es mencionado en 32 ocasiones.

En cuanto a la ELAC 2014-2020, se retoman las recomendaciones analisis y metodologıa

del IPCC, de esta forma en el documento, el IPCC es citado en 20 ocasiones y la bibliografıa

consultada contiene el informe de 2013 del grupo de trabajo I del IPCC.

Influencia del Panel Intergubernamental de cambio climatico en los Programas de

Accion Climatica

En el PACCM 2008-2012, tambien se retoman ampliamente las definiciones y los trabajos del

IPCC, de esta forma desde la introduccion se senala, que las lıneas de accion establecidas para

el programa: mitigacion y adaptacion estan concordancia “con las recomendaciones hechas por

el IPCC y han sido establecidas en funcion de su aplicabilidad en el contexto y ambito del D.F.

(...) [y se analizaron las] acciones de adaptacion recomendadas por el IPCC y su aplicabilidad

en el ambito del Distrito Federal” (SEDEMA, 2008, 45). A lo largo del documento el IPCC

es citado en 39 ocasiones, sin tomar en cuenta el glosario y por otro lado los documentos del

IPCC forman parte de la bibliografıa consultada para la redaccion de este PACCM, consultando

11 documentos del IPCC dentro de los cuales se encuentran, los escenarios de emisiones y los

informes de los grupos de trabajo I: Base de ciencia fısica, II: vulnerabilidad y III: Mitigacion

(SEDEMA, 2008, 168-169).

El PACCM 2014-2020, al igual que la Estrategia Local, se retoman las Ideas del IPCC en

la conformacion de los ejes estrategicos buscando que la definicion de esos ejes maximice “las

sinergias entre la adaptacion y la mitigacion [aumentando] la relacion costo-efectividad de las

acciones que se implemente para hacerlas mas atractivas a posibles financiadores y a otros entes

con capacidad de decision” (CMM, 2014a, 11). Por otra parte en el documento los diferentes

informes del IPCC son citados en 55 ocasiones.

Influencia del Panel Intergubernamental de cambio climatico en la Ley y Reglamento

de la polıtica climatica del Distrito Federal ası como en Programas Generales de

Desarrollo

En los Programas Generales de Desarrollo no se hace alusion al IPCC dentro del cuerpo de los

71



documentos, sin embargo en la Ley MACCDS en el artıculo 7 fraccion XII se mandata “revisar el

Inventario de GEI del Distrito Federal de acuerdo con las directrices del IPCC para los inventarios

de emisiones de GEI, ası como la guıa para las buenas practicas y la gestion de incertidumbre ”

(ALDF, 2011, 5) y se anade en el artıculo 8 fraccion I que corresponde a la Secretarıa “Integrar,

operar y publicar el Inventario de GEI del Distrito Federal de acuerdo con las directrices del

IPCC (...)”(ALDF, 2011, 6) y en el artıculo 11 fraccion XIV se senala que “corresponde a la

Comision, coordinar los trabajos para coadyuvar con la Secretarıa de Medio Ambiente en la

integracion del inventario de GEI de conformidad con las directrices del IPCC” (ALDF, 2011,

8). Por ultimo en el Artıculo 41. fraccion IV se senala que Los recursos del Fondo se utilizaran

para el “Desarrollo e implementacion de proyectos de Mitigacion de Emisiones de conformidad

con las directrices del IPCC para los inventarios de emisiones de GEI, ası como la guıa para las

buenas practicas y la gestion de incertidumbre (...)” (ALDF, 2011, 15).

De igual forma en el Reglamento de la Ley de MACCDS, se mencionan las directrices del IPCC

en 6 artıculos, en el artıculo 16 se senala: “Para la integracion del Inventario de Emisiones de GEI,

la Secretarıa aplicara las directrices y metodologıas para los inventarios de GEI y la Guıa para

las Buenas Practicas y la Gestion de Incertidumbre del IPCC” (ALDF, 2012, 6), en el artıculo

20, seccion 6 inciso f se plantea que el Programa de accion climatica contendra en las acciones

de fomento para la mitigacion y adaptacion la “capacitacion a instituciones gubernamentales

y empresas publicas y privadas sobre metodologıas del IPCC para medir emisiones” (ALDF,

2012, 8), de igual forma en el artıculo 45 se plantea que “el El Atlas de Riesgo de Cambio

Climatico (...) debera contener la modelacion de escenarios de vulnerabilidad actual y futura de

la Ciudad de Mexico ante el cambio climatico, identificando a las zonas de mayor riesgo para

su atencion prioritaria, tomando en cuenta las directrices del IPCC” (ALDF, 2012, 17). En el

artıculo 50 se senala que el funcionamiento y operacion del Registro de Emisiones de la Ciudad de

Mexico “se realizara por la Secretarıa conforme a las metodologıas que esta desarrolle, las cuales

deberan apegarse a las metodologıas del IPCC y considerar el tipo de GEI y el sector del que

provengan (...) pudiendo adaptar las metodologıas del IPCC a la realidad de cada sector emisor

de GEI” (ALDF, 2012, 19). Por ultimo en el artıculo 55 seccion II se define que la Secretarıa de

Medio Ambiente expide las Normas tecnicas ambientales para certificar o validar la inscripcion

al Registro de reduccion de emisiones, y en su defecto, al no ser emitidas las metodologıas, se

72


local

toman en cuenta aquellas expedidas por el IPCC pudiendo hacerse recomendaciones por sector

para adaptarlas (ALDF, 2012, 20).

3.2.5. Relacion con el Protocolo de Kyoto

Ahora bien, el Protocolo de Kyoto sigue la misma estructura del CMNUCC, en el art 1 se

establecen los conceptos basicos empleados , en el artıculo 2 8 las obligaciones de los paıses del

anexo I9, en el artıculo 10 las obligaciones de todas las partes, se establecen tambien mecanismos

para flexibilizar el cumplimiento de las obligaciones de reduccion de emisiones de gases de efecto

invernadero de los paıses desarrollados mediante los mecanismos de desarrollo limpio (art.12) y

la comercializacion de emisiones de gases de efecto invernadero (art.17) (Campins Eritja, 1999,

78).

Haciendo un analisis mas detallado de como influye el Protocolo dentro de la polıtica local

se rastrearan las evidencias de los artıculos 2, 6 12 y 17 dentro de la polıtica climatica del D.F.

En el artıculo 2 fraccion 1 seccion a del PK se senala que:

Al cumplir los compromisos cuantificados de limitacion y reduccion de las emisiones contraıdos

en virtud del artıculo 3 [se debera]: a) Aplicar y/o seguir elaborando polıticas y medidas de

conformidad con sus circunstancias nacionales, por ejemplo las siguientes:

i) fomento de la eficiencia energetica en los sectores pertinentes de la economıa nacional;

ii) proteccion y mejora de los sumideros y depositos de los gases de efecto invernadero no

controlados por el Protocolo de Montreal, (...); promocion de practicas sostenibles de gestion

8Si bien Mexico no forma parte de los paıses del Anexo I (paıses desarrollados que firmaron el protocolo) ya

que es una economıa en desarrollo, las medidas propuestas en este artıculo se han retomado tanto a nivel nacional

como dentro del Distrito Federal para elaborar la polıtica climatica.9Como ya se menciono en el capıtulo 2, se han reducido las metas del PK y no se han sido plenamente cumplidos

los compromisos, senalados en el artıculo 3 en donde los paıses del anexo I se comprometieron a: “asegurar,

individual o conjuntamente, de que sus emisiones antropogenas agregadas (...) no excedan de las cantidades

atribuidas (...) calculadas en funcion de los compromisos cuantificados de limitacion y reduccion de las emisiones

consignados (...) con miras a reducir el total de sus emisiones (...) a un nivel inferior en no menos de 5 % al de

1990 en el perıodo de compromiso comprendido entre el ano 2008 y el 2012 (...) debera poder demostrar para el

ano 2005 un avance concreto en el cumplimiento de sus compromisos contraıdos (...) toda unidad de reduccion

de emisiones, o toda fraccion de una cantidad atribuida, que adquiera una Parte de otra Parte con arreglo a lo

dispuesto en el artıculo 6 o el artıculo 17 se sumara a la cantidad atribuida a la Parte que la adquiera. (...) se

estudiaran cuestiones como la financiacion, los seguros y la transferencia de tecnologıa” (CMNUCC, 1998, 3)

73



forestal, la forestacion y la reforestacion; iii) promocion de modalidades agrıcolas sostenibles

a la luz de las consideraciones del cambio climatico; iv) investigacion, promocion, desarrollo

y aumento del uso de formas nuevas y renovables de energıa, de tecnologıas de secuestro

del dioxido de carbono y de tecnologıas avanzadas y novedosas que sean ecologicamente

racionales; v) reduccion progresiva o eliminacion gradual de las deficiencias del mercado,

los incentivos fiscales, las exenciones tributarias y arancelarias y las subvenciones que sean

contrarios al objetivo de la Convencion en todos los sectores emisores de gases de efecto

invernadero y aplicacion de instrumentos de mercado; vi) fomento de reformas apropiadas en

los sectores pertinentes con el fin de promover unas polıticas y medidas que limiten o reduzcan

las emisiones de los gases de efecto invernadero (...); vii) (...)[ası como] en el sector del

transporte; viii) limitacion y/o reduccion de las emisiones de metano mediante su recuperacion

y utilizacion en la gestion de los desechos ası como en la produccion, el transporte y la

distribucion de energıa (CMNUCC, 1998, 2).

En esta cita se destacan los modelos que platea el protocolo para la reduccion de emisiones, y

son estos elementos los que se rastrearan a lo largo de los instrumentos que conforman la polıtica

de cambio climatico del D.F.

En el artıculo 6 del PK se senala: “A los efectos de cumplir los compromisos contraıdos en

virtud del artıculo 3, toda Parte incluida en el anexo I podra transferir a cualquiera otra de

esas Partes, o adquirir de ella, las unidades de reduccion de emisiones resultantes de proyectos

encaminados a reducir las emisiones antropogenas por las fuentes o incrementar la absorcion an-

tropogena por los sumideros de los gases de efecto invernadero en cualquier sector de la economıa”

(CMNUCC, 1998, 7).

El artıculo 12 que aborda los mecanismos de desarrollo limpio se estipula que:

el proposito del mecanismo para un desarrollo limpio es ayudar a las Partes no incluidas en

el anexo I a lograr un desarrollo sostenible y contribuir al objetivo ultimo de la Convencion,

ası como ayudar a las Partes incluidas en el anexo I a dar cumplimiento a sus compromisos

cuantificados de limitacion y reduccion de las emisiones (...): a) Las Partes no incluidas en el

anexo I se beneficiaran de las actividades de proyectos que tengan por resultado reducciones

certificadas de las emisiones; y b) Las Partes incluidas en el anexo I podran utilizar las reduc-

ciones certificadas de emisiones resultantes de esas actividades de proyectos para contribuir al

cumplimiento de una parte de sus compromisos cuantificados de limitacion y reduccion de las

emisiones contraıdos en virtud del artıculo 3 (...) 5. La reduccion de emisiones resultante de

74


local

cada actividad de proyecto debera ser certificada por las entidades operacionales que designe

la Conferencia (...) el Protocolo se asegurara de que una parte de los fondos procedentes

de las actividades de proyectos certificadas se utilice para (...) ayudar a las Partes que son

paıses en desarrollo particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climatico

a hacer frente a los costos de la adaptacion. (...) 9. Podran participar en el mecanismo para

un desarrollo limpio, en particular en las actividades mencionadas en el inciso a) (...) y en la

adquisicion de unidades certificadas de reduccion de emisiones, entidades privadas o publi-

cas, y esa participacion quedara sujeta a las directrices que imparta la junta ejecutiva del

mecanismo para un desarrollo limpio (CMNUCC, 1998, 15).

De estos artıculos se destacan la posibilidad del intercambio de emisiones y los mecanismos

de desarrollo limpio, estos elementos se se buscaran tambien en la polıtica local.

Influencia del Protocolo de Kyoto en los Programas Generales de Desarrollo del

Distrito Federal

En el PGD 2000-2006 se plantea la creacion de la ELAC con el proposito de promover “la

mitigacion de emision de gases con efecto invernadero, a traves del ahorro y uso eficiente de los

recursos naturales; la regulacion y uso eficiente de equipos; la sustitucion de combustibles; el

mayor uso de las fuentes renovables de energıa; la utilizacion de nuevas tecnologıas, ası como

acciones forestales para la captura de carbono” (GDF, 2001, 73)

En el PGD 2007-2012, en el eje 6, objetivo: energıas renovables, inciso 6.5.26. se propone me-

jorar significativamente la eficiencia energetica de la ciudad, de igual forma en el objetivo: cambio

climatico y calentamiento global, inciso 6.6.1. se plantea el impulso a proyectos de reduccion de

emisiones de gases de efecto invernadero, eficiencia energetica y captura de carbono y metano,

por ultimo en el la lınea de la polıtica: energıas renovables, inciso 6.6.26. se plantea estimular la

aplicacion de medios de eficiencia energetica y uso de energıas renovables.(GDF, 2007, 38-40).

Influencia del Panel Intergubernamental de cambio climatico en la Ley y Reglamento

de la polıtica climatica del Distrito Federal

En la Ley MACCDS en el artıculo 7, artıculo 12, y artıculo 22, se reglamenta en torno al uso

eficiente de energıas y de energıas renovables; en el artıculo 26 se senala que “en el ambito de su

competencia, de igual forma el Jefe de Gobierno, fomentara el Comercio de bonos de carbono ante

75



diferentes mercados nacionales e internacionales” (ALDF, 2011, 12), mientras que en el artıculo

40 se estipula que el fondo ambiental para el cambio climatico estara integrado por recursos que

“resulten del mercado nacional e internacional de bonos de carbono” (ALDF, 2011, 12).

Por su parte el Reglamento de la ley MACCDS, en el artıculo 20 seccion IV se senala que

el Programa de Accion Climatica contendra dentro de las opciones de mitigacion de GEI, como

mınimo acciones detalladas en los siguientes sectores: f) Suelo de conservacion, g) Forestal. d)

Generacion de energıa con energıas renovables (ALDF, 2012, 7).

Influencia del Protocolo de Kyoto en las Estrategias Locales de Accion Climatica

La ELAC 2004 propone dentro de sus opciones de mitigacion, la eficiencia energetica en el sec-

tor residencial a traves del “desarrollo e institucion de normas voluntarias y obligatorias (...)”

(SEDEMA, 2004, 86) por ejemplo uso de lamparas ahorradoras, conversion de gas licuado de

petroleo a gas natural, en el sector industrial con la “cogeneracion y enfoque preventivo que mi-

nimice la emision de contaminantes, ahorre energıa y recursos” (SEDEMA, 2004, 88). Se senala

tambien que “el control de fuentes de emision (...) y el aumento o preservacion de sumideros

de carbono; ambas opciones se pueden llevar a cabo para los sectores de transporte, energıa, en

el suelo de conservacion, ası como en el manejo de los residuos solidos” (SEDEMA, 2004, 85),

se propuso la sustitucion de alumbrado publico, la separacion de residuos, uso de biogas de los

rellenos sanitarios, etc. En la propuesta 5 de mitigacion para el sector industrial se propone “la

generacion de energıa electrica, a pequena escala, a traves del uso de biogas (metano) de rellenos

sanitarios” (SEDEMA, 2004, 88); se previo la conservacion de los sumideros mediante el fomento

a decretos de areas naturales protegidas, proteccion del bosques, disminucion de la deforestacion,

proteccion de cuencas, restauracion de suelos degradados, desarrollo de plantaciones forestales,

etc.(SEDEMA, 2004, 88). De igual forma se planteo que “las diversas acciones comprendidas en

la Estrategia (...) establece[n] un marco fundamental para la configuracion de proyectos suscep-

tibles de incorporarse al Mecanismo de Desarrollo Limpio”(SEDEMA, 2004, s/n) mediante la

iluminacion eficiente de viviendas.

n la ELAC 2014-2020 se encuentran aun mas detallados los elementos comunes con el PK,

de esta manera, la ELAC tiene dentro de sus lıneas de accion la lınea de transicion energetica

urbana y rural y dentro de esta se encuentran las acciones de energıas renovables y eficiencia

76


local

energetica (CMM, 2014a, 141). En el eje: Manejo sustentable de los recursos naturales y con-

servacion de la biodiversidad se busca impulsar la “conservacion, recuperacion y ampliacion de

areas verdes de valor ambiental, el uso sustentable del capital natural, el manejo pertinente de

las actividades productivas que dependen de los recursos naturales” (CMM, 2014a, 127). En

relacion con el artıculo 6 del PK, en la ELAC se senala que “para hacer posible el desarrollo de

estrategias, acciones y mecanismos mediante los cuales se cumpliran los objetivos de mitigacion

y adaptacion, es preciso contar con instrumentos de autofinanciamiento (...). Los instrumentos

hasta ahora desarrollados (..) son: el Sistema Local de Bonos de Emisiones de Carbono,(...)

instrumento de mercado que hara posibles las transacciones de compra-venta de certificados de

reducciones o captura de emisiones de GEI en la Ciudad de Mexico [y el] Fondo Ambiental para

el Cambio Climatico, el cual se integra con recursos asignados anualmente en el presupuesto de

egresos, contribuciones de proyectos MDL, donaciones, transacciones de Reducciones Certificadas

de emisiones conforme al comercio de emisiones” (CMM, 2014a, 34).

Influencia del Protocolo de Kyoto en los Programas de Accion Climatica

Mejor delineados fueron estos elementos en el PACCM 2008-2012, en donde se incluyo el

Programa de eficiencia energetica en el Gobierno del DF y el Programas de Eficiencia Energetica

en el Sistema de Aguas de la Ciudad de Mexico; se planteo la proteccion al Suelo de Conservacion

como parte del Programa de manejo sustentable del agua en la Ciudad de Mexico. Dentro de

las medidas de adaptacion, en el PACCM se establecio la reforestacion en suelo de conservacion,

el manejo de micro cuencas: Obras de conservacion de suelo y agua, la reforestacion alternativa

con especies resilientes a los cambios climaticos (SEDEMA, 2008, 65-133). Dentro del PACCM

se consideran como instrumentos para las acciones entre otros los “Mecanismo de Desarrollo

Limpio (MDL) y mercados voluntarios de carbono (...)” (SEDEMA, 2008, 42) y se planteo hacer

uso de estos instrumentos mediante: el Programa de energıas renovables, Programa de eficien-

cia energetica del DF, el Programa de Iluminacion eficiente en viviendas, vivienda sustentable,

ampliacion del Sistema de Transporte Colectivo Metro lınea 12, implementacion del corredor

de tranvıa Centro historico–Buenavista, renovacion del parque vehicular de la red de transporte

de pasajeros, Corredores de transporte (metrobus), sustitucion de vehıculos del servicio conce-

sionado de pasajeros (taxis) por vehıculos nuevos, Sustitucion del transporte concesionado de

77



pasajeros de mediana capacidad por vehıculos nuevos de alta capacidad, el Programa de trans-

porte escolar obligatorio, Programas de ahorro de agua en viviendas, Mejora de infraestructura

a traves de supresion de fugas , rehabilitacion de tuberıas y sectorizacion de instalaciones de

distribucion de agua, Generacion de energıa electrica mediante plantas hidroelectricas instaladas

en caıdas existentes en el sistema, Reduccion de emisiones de lodos de plantas de tratamiento

biologicos, mejora energetica de equipamiento de sistemas de bombeo en el Sistema de aguas

de la Ciudad de Mexico, Mejora a los sistemas de control de bombeo del SACM para evitar

operacion innecesaria de equipos en horarios de baja demanda, Captura y aprovechamiento de

biogas emitido por el relleno sanitario Bordo poniente IV etapa, y el Centro de composta en la

Central de Abastos (SEDEMA, 2008, 72-100).

En el PACCM 2014-2020 se retoman varios elementos del PK, de esta forma en el Eje 1,

denominado Transicion energetica urbana rural, se consideran las lıneas de accion 1) eficiencia

energetica y 2) energıas renovables, dentro de estas se plantearon 10 acciones, 7 de la primera

lınea y 3 de la segunda10 (CMM, 2014b, 103). En el eje 3 denominado Mejoramiento ambiental,

se aborda el tema de proteccion y mejora de los sumideros y depositos de GEI, a partir de las

acciones SC2: Evaluar los impactos de la veda forestal en la calidad del bosque(CMM, 2014b,

185) y SC8: Recuperacion de espacios ociosos en el suelo de conservacion (CMM, 2014b, 199),

en ambas acciones el objetivo es aumentar la capacidad de captura de carbono del suelo de

conservacion.

10Estas son: EE1: Acciones de modernizacion y eficiencia energetica en el Sistema de Transporte Colectivo

(STC), EE2: Chatarrizacion de refrigeradores, EE3: Modificacion de sistemas y habitos del consumo energetico en

los edificios institucionales, EE4: Fomento de la mejora continua de la eficiencia energetica en el sector servicios,

EE5: Programa de ahorro de energıa electrica en la operacion de pozos y plantas de bombeo del SACMEX, EE6:

Acciones de modernizacion y eficiencia energetica en el Servicio de Transportes Electricos (STE), EE7: Renovacion

y modernizacion del alumbrado publico de la red vial primaria de la Ciudad de Mexico, ER1: Modificaciones al

Reglamento de Construccion para incorporar criterios de sustentabilidad, ER2: Instalacion de sistemas fotovoltaicos

en las estaciones del Metrobus, y ER3: Sistema de alumbrado publico solar en bosques urbanos y Centros de

Educacion Ambiental(CMM, 2014b, 103).

78


local

3.2.6. Relacion con organizaciones supranacionales: Banco Mundial (BM),

Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID),

International Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI)

Influencia Banco Mundial en la polıtica climatica del Distrito Federal

De forma directa la relacion entre la polıtica local y el Banco Mundial (BM) va en dos sentidos,

por un lado los financiamientos para desarrollo de investigaciones y/o asistencia tecnica y por

otra en la insercion dentro de la polıtica de los mecanismos planteados por el BM para mitigar

emisiones y eficientar el uso de energıa. La influencia indirecta implica aquellos mecanismos y

requisitos para el otorgamiento de creditos o la influencia del discurso sobre la redaccion

Respecto al financiamiento para la investigacion y proyectos, en la ELAC 2004 cuando se

presenta el Estudio de caso “Comercializacion de la Reduccion de Emisiones de GEI Obtenida

por la Implantacion de los Corredores de Transporte Publico Masivo de Pasajeros en las Avenidas

Insurgentes y Eje 8 Sur” se menciona directamente que dicho estudio fue financiado por el

Fondo Mundial para el Medio Ambiente (GEF por sus siglas en ingles) manejado por el Banco

Mundial (SEDEMA, 2004, 107). Ası mismo se recibio un financiamiento para la puesta en marcha

del Metrobus Insurgentes, este fue el proyecto “(Po82656): Mexico City Insurgentes Bus Rapid

Transit System Carbon Finance” (BM, 2014, s/n), aprobado el 4 de noviembre de 2005. De igual

forma los fondos del Banco Mundial financiaron el plan para la creacion de red de ciclopistas, y

el sistema de transporte publico Ecobici (PROAIRE 2011-2020: 121-128), mismos que son parte

determinante de la visibilizacion de la polıtica de cambio climatico local.

En torno al apoyo tecnico, en el PACCM 2008-2012 se senala “El Programa de Accion Climati-

ca de la Ciudad de Mexico (PACCM) es el resultado de un proceso de diseno integrado por una

serie de mecanismos a traves de los cuales se construyeron las propuestas de accion; se realizaron

las evaluaciones correspondientes y se construyeron los consensos con los actores involucrados. El

proceso inicio con una gestion de asistencia tecnica de organismos internacionales, en particular

del Banco Mundial” (SEDEMA, 2008, 43).

Respecto a la influencia indirecta, el Banco Mundial tiene 920 proyectos en todo el mundo que

involucran acciones frente al cambio climatico de los cuales 37 se han desarrollado en Mexico11,

11Algunos de los proyectos y los montos aportados por el Banco Mundial para su ejecucion en millones de

dolares (mdls) se enlistan a continuacion: “(P007609) Hydroelectric Development Project, 460 mdls; (P079748)

79



dentro de los que destacan el “Credito para los Estados Unidos Mexicanos para el Desarrollo de

la polıtica de cambio climatico” el credito fue por un monto de 501.25 millones de dolares, dentro

de este proyecto del BM ademas del credito se recibio apoyo tecnico de diecisiete especialistas y la

supervision de otros ocho el costo de este apoyo tecnico ascendio a (185 mil dolares) (Sustainable

Development Department Colombia and Mexico Country Management Unit Latin America and

the Caribbean Region, 2011, 28).

Influencia de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

(USAID) en la polıtica climatica del Distrito Federal

Por otro lado en la ELAC 2004, se senala que el Sistema de Administracion Ambiental (SAA)

establecido por la Administracion Publica del Distrito Federal (APDF) a traves de la Secretarıa

del Medio Ambiente, fue desarrollado con apoyo del la USAID. La influencia de la USAID

tambien se observa en el PACCM 2014-2018 donde fueron tomados en cuenta cuatro documentos

elaborados por al USAID, estos son: “El Estudio de campo: sistemas de calentamiento de agua

mediante energıa solar en el Distrito Federal (2006), reduccion de emisiones de GEI por uso de

energıa renovable en el Gobierno del Distrito Federal (2010), evaluacion de la norma ambiental del

Distrito Federal NADF-008-AMBT-2005 (2010) y evaluacion del potencial de ahorro de energıa

en el sector hotelero del Distrito Federal por la implementacion de calentadores solares de agua”

(SEDEMA, 2004, 100).

Influencia del International Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI) en

la polıtica climatica del Distrito Federal

Respecto a la influencia del ICLEI, se observa que para la elaboracion el PACCM 2014-2020

Second Programmatic Environment Development Policy Loan 200.51 mdls; (P087038) Environmental Services

Project Mexico 45.0 mdls; (P110849) Mexico-Climate Change Development Policy Loan, 501.25 mdls; (P095510)

Mexico Environmental Sustainability Development Policy Loan, 300.75 mdls; (P115608) Mexico Framework for

Green Growth Development Policy Loan, 1503.75 mdls; (P120134) MX DPL Adaptation to Climate Change in the

Water Sector, 450.0 mdls; (P121800) MEDEC Low-Carbon DPL Loan, 401.0 mdls; (P106424) Efficient lighting and

appliances, 250.63 mdls; (P088996) Mexico (CRL) Integrated Energy Services, 15.0 mdls; (P106261) Sustainable

Rural Development Additional Financing, 50.0 mdls; (P107159) MX Urban Transport Transformation Program,

150.0 mdls; (P123760) Mexico Forests and Climate Change Project, 350.0 mdls; (P126487) Moderniz of National

Meteorological Serv (MOMET), 105.26 mdls; los ultimos 6 aun se encuentran activos (BM, 2014, s/n).

80


local

en su seccion de mitigacion se tomaron como referencias tres documentos del ICLEI, estos son:

“Iida City, Japan. An ecoenergy city through partnership, publicado en (2012); Local Government

Regulation Ordinances and Laws to Promote Renewable Energy (2012) y Local Climate Action-

ICLEI’s Role towards Low Carbon Solutions (2012)12. El ICLEI tiene 1200 miembros alrededor

de mundo y la Ciudad de Mexico es uno de ellos ”los miembros del ICLEI firman la intencion

de reducir las emisiones de carbono y se le otorga a las ciudades un rango de servicios y soporte

tecnico, por ejemplo se provee de informacion (Reams, Clinton, y Lam, 2012, 138). Los objetivos

de secuenciales de planeacion del ICLEI son: “1)conducir los inventarios locales de emisiones,

2) adoptar metas de emision-reduccion, 3) desarrollar planes locales de accion climatica, 4)

implementar estos planes y 5) monitoear y verificar los resultados” (ICLEI,2015:s/n).

De igual forma en la ELAC 2014-2020, se senala el peso importante del ICLEI para la puesta

en marcha de la polıtica local, “con apoyo de ICLEI Gobiernos Locales, la ciudad se lidero un

evento donde varias ciudades del mundo presentaron proyectos de mitigacion del cambio climatico

A partir de ese ano comenzo a prepararse la primera Estrategia de Accion Climatica de la

Ciudad de Mexico, publicada en noviembre de 2006. Con la finalidad de impulsar la mitigacion

del cambio climatico con los recursos entonces existentes, se busco armonizar los programas y

polıticas ambientales preexistentes dandoles una orientacion hacia la mitigacion” (CMM, 2014a,

144).

Transferencia por competencia por los recursos

Por otra parte, la necesidad de competir por los recursos, queda textualmente descrita en el

documento Estrategia Local de Cambio Climatico 2002,2006, en donde se plantea “la posibilidad

de competir por los recursos derivados de las ventas certificadas de emisiones y senala que la

Estrategia local responde a una polıtica de compromiso con la reduccion de emisiones de GEI a

escala global”(ELACDF,2004:19) y se pone como ejemplo el caso de Costa Rica que ha logrado

ventas de certificados de emisiones (SEDEMA, 2004, 13).

12El ICLEI se define ası mismo en su pagina web oficial como “una organizacion internacional, no gubernamental,

no lucrativa, que funciona como una asociacion de gobiernos locales, fundada en 1990 en la sede de Naciones Unidas,

en Nueva York, Estados Unidos. Es observadora oficial de las Convenciones sobre Cambio Climatico, Diversidad

Biologica y de Lucha contra la Desertificacion ” (ICLEI,2014, s/n)

81



En el PGD 2000-2006 se habla de promover “mecanismos e instrumentos economicos para

una mejor calidad ambiental; para ello se pondra en operacion el Fondo Ambiental del D.F. que

permita la incorporacion de recursos economicos para la instrumentacion de la polıtica en esta

materia” (GDF, 2001, 73).

El PACCM 2008-2012 tiene como cuarto Principio estrategico la Oportunidad economica y

senala que “el PACCM busca aprovechar flujos de inversiones que serviran, dentro de lo que

permiten los mecanismos del Protocolo de Kioto y otros mercados de reduccion de emisiones de

GEI, no solo para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, sino tambien para mejorar

la calidad de vida de los habitantes y la competitividad de la Ciudad de Mexico” (SEDEMA,

2008, 41). Igual de destacado es el hecho de que el objetivo especıfico 2 de este PACCM sea

“Atraer inversiones y financiamientos destinados a proyectos de mitigacion de GEI que permitan

superar las barreras a la implementacion de las medidas” (SEDEMA, 2008, 40)

En el PGD 2007-2012 en el objetivo: Residuos solidos en el inciso 6.5.23. se plantea la “Cap-

turar el biogas que se genera en el Bordo Poniente a traves de un proyecto que cumpla con los

lineamientos del Mecanismo de Desarrollo Limpio para la venta de bonos de carbono” (GDF,

2007, 38).

En el artıculo 11, fraccion X de la Ley MACCDS se senala que Corresponde a la Comision,

el ejercicio del diseno de “ estrategias financieras que generen recursos al Gobierno del Distrito

Federal, a traves de los mecanismos economicos previstos en los instrumentos nacionales e inter-

nacionales, para que formen parte de fondo ambiental para el cambio climatico” (ALDF, 2011,

7), y en el artıculo 40 fraccion V se estipula que los recursos del Fondo Ambiental estaran inte-

grados por “los que resulten del mercado nacional e internacional de bonos de carbono” (ALDF,

2011, 14).

Como se menciono en los apartados anteriores, la Ciudad de Mexico recibio financiamiento

para varios de los programas que forman parte de la polıtica de cambio climatico local como fue

el caso del Metrobus insurgentes, el inventario de emisiones de ELAC fue financiado por el Fondo

Mundial para el Medio Ambiente traves del Banco mundial.

82


local


Mediante la transferencia de polıticas fue posible introducir el cambio climatico como parte de

la polıtica publica del Distrito Federal, solo despues de haber transitado un largo camino en la

agenda polıtica internacional mismo que fue mostrado en este capıtulo anterior. Si bien como

se muestra en el analisis, la mayor influencia en la polıtica se ha tenido por parte del IPCC y

del la CMNUCC y el PK, se han hecho visibles otros agentes de transferencia como el Banco

Mundial, la USAID y el ICLEI que pudieran llegar a convertirse en dominantes en un futuro,

pues brindan apoyo tecnico y presupuesto. Mientras que la vision del IPCC y el CMNUCC ronda

sobre los Principios de las Cumbres de Estocolmo y de Rıo que ya se mencionaron en el capıtulo

2 y que en sıntesis se orientan al derecho a un medioambiente sano y al desarrollo sostenible,

los otros agentes de transferencia como Banco Mundial, USAID y el ICLEI tiene una vision

mas instrumental orientada a la mitigacion, a incentivar los mecanismos de desarrollo limpio y

economicos.

Por ultimo en este capıtulo se pudo mostrar como las organizaciones internacionales tienen

un papel clave en el proceso de transferencia de las polıticas ambientales (internacionalizacion

de polıticas), en terminos de la transferencia de conceptos e instrumentos de polıtica, y no solo

por sus aportaciones financieras o de tecnologıa.

Se puede concluir tambien que en el caso de la polıtica climatica del D.F. la transferencia de

polıticas fue promovida por actores dominantes y como consecuencia de la competicion economica

el proceso fue favorecido por la presencia de agentes de la polıtica con raıces a nivel local.

A partir del analisis realizado se puede plantear que la transferencia de polıtica en este caso

ha sido una emulacion de polıtica pues se han retomado distintos planteamientos dados por los

agentes de la transferencia y se ha buscado emularlos en el plano local con el incentivo de acceder

a los fondos internacionales que se han destinado para proyectos asociados a cambio climatico.

83

Capıtulo 4

Proceso de construccion de la

polıtica de cambio climatico del

Distrito Federal

En este capıtulo se analizara los factores estructurales locales que intervinieron para modelar la

polıtica climatica y se expondra el recorte sufrido por la polıtica en el plano local, para tal fin se

ejecutara el modelo de Hofferbert para el caso de la polıtica de cambio climatico de la Ciudad de

Mexico, con lo que se busca mostrar los factores estructurales que condicionaron la construccion

de la polıtica local, finalmente se expondra sucintamente el producto de polıtica que emergio,

esto posibilitara en el siguiente capıtulo, analizar el desarrollo que ha tenido la misma y sus

alcances y limitaciones en lo social y ambiental.

4.1. Analisis de la polıtica de cambio climatico a traves del mo-

delo de Hoffebert

El escenario descrito con anterioridad muestra que en el plano internacional se ha cuestionado

el paradigma productivo y de consumo, sin embargo al enfrentarse las coaliciones de causa,

han configurado acuerdos e instrumentos de polıtica que tienden por un lado a no perjudicar

el modelo de crecimiento y por otro tratar de llegar a acuerdos que aminoren las consecuencias

85



del calentamiento global. Los instrumentos de polıtica se han enfocado en dar soluciones de

continuidad, a traves de los mecanismos de desarrollo limpio, pagos por servicios ambientales,

bonos de carbono, ”produccion amigable con el medio ambiente”, certificados verdes, etc.

Ya se menciono que la transferencia de polıticas es un mecanismo que explica como del plano

internacional se traslado a la Ciudad de Mexico la polıtica climatica y resulta importante analizar

como esa polıtica se modifica en el plano local y da como resultado la polıtica publica de cambio

climatico de la Ciudad de Mexico. En este sentido el modelo de Hoffebert resulta util ya que

realiza la revision de las condiciones historicas-geograficas, las caracterısticas socioeconomicas, el

comportamiento polıtico de la poblacion, ası como de las instituciones, elites y sectores sociales

que toman las decisiones y configuran la polıtica.

Es importante senalar que el modelo de Hofferbert no abunda en la interaccion de las elites y

las instituciones, su principal interes es crear un mapa causal de lo que determina la polıtica, que

son macrofactores que en determinado momento escapan a la capacidad de los disenadores de

la polıtica, donde los factores historicos, economico-sociales y el comportamiento polıtico de las

masas-instituciones-elites son una caja negra que deriva en un resultado (Parsons,2012:245). Este

modelo resulta util en el caso que nos ocupa ya a partir de los estudios exploratorios efectuados

para este trabajo, se observo que durante el periodo de construccion de la polıtica climatica, no

se movilizaron corrientes polıticas o fue perceptible confrontacion de coaliciones, ni siquiera en

el pleno de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en donde el dictamen de ley de cambio

climatico fue aprobado sin oradores en contra y por unanimidad (ALDF,2010:40).

4.1.1. Condiciones historico-geograficas

Dentro de los factores principales a tomarse en cuenta para abordar el cambio climatico en la

Ciudad, se encuentra, el problema de la densidad poblacional y el aumento de la mancha urbana.

Hasta finales del S.XIX la Ciudad de Mexico se reducıa a lo que es primer cuadro del centro

historico, que no es mayor de 20 km2. El auge de la Ciudad, aumento una vez finalizada la

Revolucion de 1910, los barrios mas pobres atrajeron a desplazados del campo y los nuevos barrios

como la Condesa, la Roma y la Colonia del Valle se abastecieron de la naciente clase media; entre

1921 y 1930 la Ciudad de Mexico aumento de 615 mil a mas de 1 millon de habitantes.

En las decadas de 1940 al 1960 se dio un exodo masivo a la Ciudad producto del proceso

86

Proceso de construccion de la polıtica de cambio climatico del Distrito Federal

de industrializacion que se desarrollaba en el paıs. La mancha urbana comenzo a sobrepasar los

lımites del Distrito Federal y la Construccion de la Ciudad Universitaria en 1952 precipito la

aparicion de los primeros fraccionamientos al estilo suburbano norteamericano. En ese periodo

la Ciudad contaba ya con 3 millones de habitantes (Ward,2004:200-250).

Para los 60 la expansion en Ecatepec, Naucalpan y Nezahualcoyotl ya estaba bastante avan-

zada y desde los 70 el area metropolitana ha crecido de forma acelerada, la mancha urbana

esta dividida casi equitativamente entre el D.F. y el Edo de Mexico (Ward,2005,256).

El terremoto de 1985 que genero grandes perdidas humanas y de infraestructura acelero el

abandono de inmuebles en el centro historico y otros barrios viejos generando la construccion de

nuevas zonas habitacionales en antiguas areas de reserva natural en los alrededores de la Ciudad.

El extraordinario proceso de crecimiento urbano ocurrido desde 1970, ha dado lugar a nume-

rosos problemas ambientales. Durante los anos ochenta y principios de los noventa, el desarrollo

en la region tuvo un auge que ha dado pie a patrones insostenibles en el uso de suelo y en la

actualidad la Ciudad, se enfrenta a un problema de despoblamiento de las zonas centrales y

a un crecimiento desmedido de la zona poniente y hacia los municipios del Estado de Mexico.

(INEGI,2010:s/n).

Por otra parte, existen factores fısico-quımicos especıficos que complejizan la situacion de las

emisiones en la Ciudad de Mexico ası como los efectos potenciales asociados al cambio climatico,

tales como la fisiografıa, altitud y los vientos dominantes.

La Ciudad de Mexico esta ubicada en la denominada Cuenca Mexico1, a una latitud de

l9o26’00” y una longitud de 99o08’00”, colindando hacia el norte, este y oeste con el estado de

Mexico y al sur con el estado de Morelos.

Las delimitaciones recientes, senalan que el Distrito Federal tiene una superficie de 1503.62

km2 (IEDF,2014:12), de los cuales 872.97km22 corresponden a suelo de conservacion, poco mas

1La cuenca de Mexico, “no esta asentada en un valle, sino en un territorio formado por humedales y cuerpos de

agua, producto de escurrimientos provenientes de las laderas de un sistema montanoso cerrado en forma natural,

y en la actualidad abierto artificialmente por la intervencion humana (Rosique-Mendez,2013;124). Sin embargo,

cuando se busca analizar los problemas de emisiones resulta mas apropiado usar el termino “cuenca atmosferica”,

este concepto de forma similar a las cuencas hidrologicas, hace referencia a un espacio fısico diferenciado en el que

se encuentra confinada la capa atmosferica mas inmediata a la superficie interior (Proaire,1995:36).2El dato original aparecıa en hectareas, siendo igual a 87 297.1 ha.

87



del 58 %, que se encuentra casi por completo en las zonas sur, sureste del D.F.(GDF-SEDEMA-

PAOT,2012:11).

Contribucion de la Ciudad de Mexico al calentamiento global

Las emisiones totales de GEI de la Ciudad en 2012 ascendieron a 31 millones de toneladas

CO2 equivalentes; esto significa el 5 % de las emisiones totales de GEI a nivel nacional segun la

Quinta Comunicacion de Mexico ante la CMNUCC (ELAC 2012-2020:87). Las emisiones totales

de Mexico representan el 1.58 % del total mundial y se ubica en el 12 lugar de emisiones3 y en

terminos de emisiones per capita Mexico se ubica en el lugar 73 (Ecolife,2007:s/n).

Las emisiones de GEI generadas por las actividades desarrollas en el Distrito Federal en el

ano 2012, ascienden a 32.8 millones de toneladas de dioxido de carbono equivalente, de las cuales

se estima que el 18.8 % se genera por la actividad del gobierno local y la mayor parte, el 81.2 %,

lo aportan las actividades de la comunidad (industrial, comercial y privada) (ELAC,2014:85).

Los sectores que mas contribuyen a la emision de GEI en la Ciudad, segun el conteo de

emisiones realizado por el Centro de Estudios Mario Molina, son: (1) Energıa, (2) Procesos

industriales y uso de productos (IPPU), (3) Agricultura, silvicultura y otros usos de la tierra

(AFOLU) y (4) Desechos. Dentro de la produccion de energıa se contabilizan las industrias

que producen energıa, la industria manufacturera y de construccion, el transporte entre otros

(ELACC 2008-2012:86). De estos, el empleo de combustibles fosiles en los vehıculos automotores

constituyen la fuente antropogenica individual mas importante en la generacion de GEI. La

generacion de energıa produjo en 2012 una suma de 24,619.31 Ton CO2eq lo que representa el

80 %(ELAC,2007:67).

.

4.1.2. Condiciones polıticas

Una serie de eventos polıtico administrativos dieron la pauta para que a nivel local se pudieran

redisenar las instituciones y fuera factible incorporar nuevos temas en la agenda de gobierno,

esto favorecio la incorporacion de temas ambientales, particularmente al tema cambio climatico.

En 1997 la Ciudad tuvo un giro polıtico, que la doto de un nuevo marco administrativo, no

3tomando a la Union Europea en su conjunto como un paıs emisor.

88


obstante la transicion polıtico administrativa fue un proceso que se gesto diez anos antes debido

a un movimiento opositor importante, derivado de la crisis humanitaria, economica, social, y

polıtica que origino el sismo de 1985 y el movimiento universitario de 1986, en este contexto

se sentaron las bases para que en 1987 se formulara la primera Ley organica de la Asamblea

de Representantes del Distrito Federal y en 1988 se dieron las primera elecciones en la Capital

(Marvan en Rodriguez, 2012:535). Paralelamente se gestaba la crisis del sistema del partido

dominante en la competencia federal ya que en 1988 las elecciones fueron muy cuestionadas

debido a la “misteriosa caıda del sistema electoral”.

En 1993 diversas ONG y algunos asambleıstas convocaron a un Plebiscito que preguntaba a

los capitalinos si estaban de acuerdo en que el Distrito Federal se convirtiera en un Estado mas y

en la posibilidad de elegir a sus representantes y gobernantes; los resultados apoyaron el proceso

de reforma polıtica pues “el 66 % de los 331,000 participantes voto a favor de la conformacion

de un Estado, el 84 % que tuviera un poder legislativo propio y el 85 % estuvo de acuerdo en

que los gobernantes de la ciudad fueran electos por voto universal secreto y directo”(Marvan en

Rodriguez,2012:538).

De tal forma en 1994 “fue publicado en el Diario Oficial de la Federacion el primer Estatu-

to de Gobierno del Distrito Federal (...) se establecio que el Departamento del Distrito Federal

permanecerıa hasta diciembre de 1997 y en su artıculo 12 fraccion X senala que “la organizacion

polıtica y administrativa del Distrito Federal atendera a principios estrategicos como la conju-

gacion de acciones de desarrollo con polıticas y normas de seguridad y de proteccion al medio

ambiente (...) En esta reforma se establecieron tambien las bases de la participacion ciudadana

a traves de la eleccion directa de un Consejo de Ciudadanos en cada demarcacion delegacional”

(Schteigat-Salazar,2010:45).

En las primeras elecciones para Jefe de Gobierno del Distrito Federal Cuahutemoc Cardenas

fue el candidato de la izquierda, logrando tener amplia aceptacion entre los capitalinos por lo

que logro la victoria. El 5 de julio de 1997 Cuahutemoc Cardenas tomo posesion como jefe de

gobierno de la Ciudad de Mexico. Su gestion duro 20 meses, hasta fines de septiembre de 1999

ya que opto por contender por las elecciones federales de 2000.

En el documento titulado “Una Ciudad para Todos otra forma de Gobernar” retomado de un

discurso dado en el Museo de la Ciudad uno de los 7 puntos que propone para gobernar la Ciudad

89



dice:“Promover un modelo de crecimiento urbano sustentable fundado en la economıa popular y

atento a la preservacion de recursos naturales y del medio ambiente para los capitalinos de hoy

y manana” (Cardenas,1997:7).

En su discurso de toma de posesion Cardenas reafirmo el tema de la contaminacion at-

mosferica como un problema de la ciudad que debıa atacarse refiriendose de la siguiente manera:

“3 anos para las tareas por realizar es poco y es mucho tiempo, para los grandes proyectos de

transporte publico, de suministro de grandes volumenes de agua para la region metropolitana,

de abatimiento de la contaminacion, es un periodo corto” (DDALDF,1997:20).

Mas adelante senalaba “al mismo tiempo, habran de impulsarse otras iniciativas para fo-

mentar la experimentacion y el uso de transportes no contaminantes; actuar sobre las fuentes

industriales y fijas de contaminacion y revisar los programas de verificacion para, en su caso,

corregir y eliminar irregularidades” (DDALDF,1997:20).

En sustitucion de Cardenas quedo de suplente Rosario Robles, en el ano 2000 cuando se

efectuaron las elecciones, la Jefatura de gobierno la obtuvo Andres Manuel Lopez Obrador, quien

compitio por el Partido de la Revolucion Democratica, que en ese momento se reivindicaba como

la izquierda partidista. Andres Manuel gano con un 38.5 % de los votos frente al 33.4 % de su

contendiente mas proximo, el candidato del PAN Santigo Creel, por lo que su gobierno fue solido

y pudo aplicar reformas importantes en terminos sociales y tambien puede decirse ambientales.

En este periodo se generaron los primeros discursos sobre el problema de cambio climatico como

problema publico en el Distrito Federal y el tema ingreso a la agenda gubernamental.

La polıtica de cambio climatico del DF comenzo a definirse en El Programa General de Desa-

rrollo 2001-20006 en donde uno de los ejes del mismo fue el Desarrollo Sustentable, en el se plantea

el Desarrollo Sustentable como eje rector de las polıticas de urbanismo, servicios de agua, y desa-

rrollo economico (...) se buscaba tambien promover la conservacion de la zona rural, mediante

la promocion de proyectos sustentables, ademas se senalaba la elaboracion de una Estrategia de

Accion Climatica del Distrito Federal, con el principio de que los problemas ambientales globales

pueden enfrentarse a escala loca y que la agenda ambiental cambiarıa de ser centrada en evitar

el desastre, hacia conquistar la calidad ambiental en la Ciudad (GOGDF,2001:73). La Estrategia

a la que se hizo mencion en el PGD, fue publicada en 2004 (DOGDF,2000:26).

En 2004 se elaboro la Estrategia Local de Cambio Climatico del Distrito Federal que consti-

90


tuyo un documento guıa para las acciones de gobierno, en este caso la ciudad se adelanto al nivel

nacional pues la estrategia homologa a nivel Federal fue publicada en 2007.

Para el periodo 2006-2012, el candidato de la izquierda tuvo un amplio respaldo a nivel dele-

gacional y de la asamblea legislativa del DF y obtuvo la mayorıa. Este gobierno se caracterizo en

el tema climatico por poner en marcha los programas y planes de que consolidaron la polıtica

publica de cambio climatico en la ciudad.

El Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2006-2012 contenıa en su Eje 6:

Desarrollo sustentable y de largo plazo el objetivo: “Garantizar la sustentabilidad de la ciudad

a corto mediano y largo plazo, al mismo tiempo que se pretende mejorar sus condiciones de

habitabilidad e imagen, ası como promover la sensibilidad y participacion ciudadana respecto a

la problematica ambiental” (GDF,2006:69).

En 2007 se diseno y puso en operacion el Plan Verde de la Ciudad de Mexico 2007-2022, pero

al finalizar la administracion de Marcelo Ebrad, dicho Plan dejo de funcionar formalmente. El

Plan verde se definıa como “la Ruta del Gobierno del Distrito Federal que contiene las estrategias

y acciones para encaminar a la Ciudad de Mexico hacia la sustentabilidad de su desarrollo” (GDF

s/f).

En 2008 se diseno y publico el Programa de Accion Climatica del Distrito Federal 2008-2012,

cuyo objetivo versaba en: “Integrar, coordinar e impulsar acciones publicas en el Distrito Federal

para disminuir los riesgos ambientales sociales y economicos derivados del cambio climatico y

promover el bienestar de la poblacion mediante la reduccion de emisiones y la captura de gases

de efecto invernadero” (PACCM 2008-2012:17).

Durante este periodo fueron visibles las acciones emprendidas por la Ciudad, incluso a nivel

internacional la realizacion de la Cumbre Climatica Mundial de Alcaldes (CCLIMA) cuya cede

fue el Distrito Federal y donde se firmo el Pacto de la Ciudad de Mexico (PCM) en el cual

participan 286 ciudades de 60 paıses (PACCM 2008-2012:44), otorgo al gobierno local un lugar

importante en la escena polıtica y particularmente a Marcelo Ebrad, lo que le valio ademas ser

electo como mejor alcalde del mundo 2010 (CNN,2011:s/n).

Al iniciar la administracion de Miguel Angel Mancera se genero un periodo de ruptura en

la continuidad operativa de la polıtica climatica, por una parte el Plan Verde 2005-2020, pese a

estar vigente no se encuentra operativo, el PACCM habıa terminado su ciclo y otros programas

91



afines como el PROAIRE tambien se encontraban semioperativos. De esta forma dado que por

la Ley MACCDS esta obligado a la elaboracion del PACCM, en 2014 se encargo al Centro Mario

Molina la elaboracion de un nuevo PACCM, y una nueva Estrategia Local de Accion Climatica,

a diferencia del PACCM 2008-2012, el nuevo PACCM, llegara hasta 2020, lo que implica que no

finalizara al concluir el periodo de mandato de la administracion vigente. Por otra parte se ha

comenzado a disenar los programas de accion climatica a nivel delegacional mismos que han sido

aprobados desde Diciembre de 2014.

4.1.3. Composicion socioeconomica

La Ciudad de Mexico tiene una poblacion de 8,605,239, la cual representa el 7.9 % de la poblacion

del paıs (INEGI,2010:s/n).

Segun datos del INEGI para 2010,se ha alcanzado en la localidad, el 98.30 % de alfabetiza-

cion, se tenıa al 20.03 % de la poblacion con educacion profesional y un 2.37 % con postgrado

(IEDF,2014:40). El grado promedio de escolaridad para 2010 senala que en el DF se alcanzan

10.5 anos de estudio mientras que a nivel nacional solo se llega hasta 8.5 anos. El tener una po-

blacion educada tiene ventajas importantes para hacer frente al problema de cambio climatico,

dada la complejidad tecnico-cientıfica para explicar el fenomeno.

La poblacion economicamente activa (PEA) para el 2010 se fijaba en 400,9203 y el total de

viviendas era de 2,388,534 lo que da un promedio de 3,6 habitantes por vivienda, menor que el

nacional que es de 3,9 (INEGI,2010). No obstante se sabe que que dentro de las desigualdades

socioterritoriales prevalecientes en el DF se tienen zonas donde la densidad poblacional llega a

mostrar mas de 5 personas por vivienda y que los tamanos de las mismas son reducidos4.

Por otra parte, derivado de los estudios realizados por Vargas, Martınez y Gay (2013) se ha

encontrado que:

la pobreza afectaba para 2005 a 31.8 % de la poblacion total del D.F., con tasas de incidencia

que iban de 46.9 %, en la delegacion Tlahuac, a 6.4 % en la delegacion Benito Juarez, de

acuerdo con los mapas de Pobreza 2005 del Consejo Nacional de evaluacion de la Polıtica

de Desarrollo Social (CONEVAL,2007). Con este dato y a patir de las estimaciones, hechas

con la informacion de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares ENIGH-

2010 (INEGI,2010), el 35 % (3,097,878) del total de la poblacion del D.F. se encontraba en

4Las viviendas con un solo cuarto representan el 5.8 % del total de la localidad (INEGI,2010)

92


pobreza patrimonial, de los cuales 32 % (979,061) estaban siendo afectados por la creciente

frecuencia, intensidad y/o duracion de eventos de precipitaciones extremas (Vargas, Martınez

y Gay,2013:66).

Estos datos son relevantes cuando la evidencia internacional muestra que el cambio climatico

tiene impactos profundos la evolucion de la pobreza.

4.1.4. Comportamiento de los sectores sociales

En la Ciudad de Mexico confluyen la mayorıa de las manifestaciones polıtica, sociales y culturales,

y se confrontan grandes desigualdades sociales.

Ante el tema de calentamiento global se tiene poco conocimiento de la poblacion en general,

no obstante existen varias organizaciones ambientalistas que trabajan a distintos niveles. Cabe

destacar que debido a la crisis de calidad del aire ocurrida a finales de los anos ochenta y durante

la decada de los noventa, el tema de contaminacion atmosferica tomo relevancia y fue parte de la

reflexion cotidiana de los ciudadanos, por ende se tienen sectores sociales muy informados sobre

el tema y una poblacion sensibilizada en temas ambientales.

En referencia a las organizaciones de la sociedad civil, durante los gobiernos de centro-

izquierda han tenido diferente nivel de participacion. En 1998 se creo un Grupo de Trabajo

con el fin de brindar asesorıa al Jefe de Gobierno, este grupo estaba conformado por veinte per-

sonas que pertenecıan a las organizaciones de la sociedad civil (osc). Sin embargo en la actualidad

no sigue operativa.

Martha Delgado en entrevista, ante la pregunta sobre si hubo participacion de iniciativa

privada o de ONGs dentro del diseno del PACCM respondıa que “si hubo participacion en el

diseno, participaron en muchas actividades de cultura, de difusion, de promocion de las polıticas

publicas del gobierno, ONGs que apoyaron Ecobicis, ONGs que apoyaron el Metrobus, ONGs

que acompanaron”(Amaro,. En la misma entrevista planteaba que el PACCM fue un proyecto

cuyo proceso “tardo un ano (...) porque se hicieron talleres tematicos con ONGs , academicos,

pensadores, todos los de afuera primero”(Amaro,2013:1). Esto contribuye a la nocion de que

dentro de la polıtica climatica las acciones de los sectores sociales no fueron amplias, pero algunas

OSC lograron posicionarse e influir en los temas.

Dentro de las Osc ambientalistas con mayor trayectoria se reconoce a Centro de Derecho

93



Medio Ambiental (CEDMA) a Greenpeace Mexico, Pronatura, y el Fondo Mexicano para la

Conservacion de la Naturaleza (FMCN), estas organizaciones cuentan con profesionales de alto

nivel en los temas ambientales y se han relacionado con los organismos gubernamentales de

manera que han colocado a miembros de sus agrupaciones en puestos de administracion altos

(Aspiwall,2013:70-74). Sumados a estas ONGs de mayor tamano y se encuentran organizaciones

locales como Bicitekas A.C., y Presencia Ciudadana5, mismas que tambien contribuyeron incluso

mas activamente que algunas de las anteriores en la construccion de la polıtica climatica.

El Centro de Mexicano de Derecho Ambiental es una Asociacion Civil fundada en 1993,

cuya finalidad es “ promover el derecho a un medio ambiente sano y la proteccion ambien-

tal”(CEMDA,2014:s/n). Esta asociacion tiene al Cambio climatico dentro de lo que denomina

las “Acciones Principales” y declara dentro de sus logros que “a finales del 2010 se elaboro la

Ley de Cambio Climatico del D.F.” (CEMDA,2014:s/n). En 2011 Gustavo Alanıs, presidente del

CEMDA, en entrevista senalaba que .es digno de aplaudir tanto a la Asamblea Legislativa del DF

como al gobierno capitalino por la publicacion de esa Ley pues ello promueve cada vez mas la

reduccion (mitigacion) de emisiones de Gases Efecto Invernadero (GEI) a la atmosfera, al tiempo

que nos brinda herramientas para adaptarnos a las nuevas circunstancias que este fenomeno nos

esta imponiendo y cuyas consecuencias ya estamos viviendo en el dıa a dıa”(CEMDA,2011:s/n).

Pronatura, es una A.C. constituida en “1981 por un grupo de empresarios y academicos preo-

cupados por la conservacion de aquellas areas del territorio del paıs que constituyen ecosistemas

naturales importantes por los recursos de flora y fauna que albergan”(Pronatura,2015:s/n). Pro-

natura se encuentra dentro de las Instituciones Vinculadas al Centro virtual de cambio climatico

de la Ciudad de Mexico (CVCC,2015:s/n) y es promotora de los mercados voluntarios de Bonos

de Carbono locales con la iniciativa “Neutralizate”.

Bicitekas, A.C., es una ONG con mayor trabajo de base de las enunciadas hasta aquı, y su

principal influencia dentro de la polıtica climatica radico en las propuestas de corredores cero

emisiones, ciclismo urbano y construccion de ciclopistas. Bicitekas se describe ası misma como

“una organizacion de ciclismo urbano de la Ciudad de Mexico. Nace en 1998, impulsada por

un grupo de ciclistas sonadores que creıan que era posible utilizar la bicicleta para moverse de

5Cabe mencionar que Martha Delgado fue la presidenta de Presencia Ciudadana Mexicana A,C. de 1998 a 2003

cuando se convirtio en Diputada independiente de 2003 a 2006 en la III Legislatura de la ALDF.

94


forma mas libre por la ciudad y ası incidir de manera positiva en el bienestar de la sociedad”

(Bicitekas,2015:s/n). Entre 2007 y 2009, Bicitekas, entrego al Jefe de Gobierno Marcel Ebrad los

documentos “ Decalogo para planear ciudades mas humanas (marzo de 2007), Propuesta de Red

ciclista para la Ciudad de Mexico, elaborada en conjunto con el Instituto de polıticas para el

transporte y el desarrollo (ITDP, por sus siglas en ingles) (diciembre de 2007), Promocion del

uso de la bicicleta en la Ciudad de Mexico, Propuesta para el Gobierno del Distrito Federal,

2007-2012 (mayo de 2008), y Semaforo Biciteka, evaluacion y seguimiento a las propuestas antes

mencionadas (septiembre de 2009). (Bicitekas,2012:4), y ha publicado junto con el GDF y la

SEDEMA el primer “Manual del Ciclista Urbano”. En la Evaluacion para las polıticas publicas

de ciclismo urbano, Bicitekas senala como un logro haber “superado el primer obstaculo para

transformar la movilidad en la ciudad, que es lograr la voluntad polıtica para impulsar el uso de

la bici” (Bicitekas,2012:26), sin embargo senala tambinen en la evaluacion una serie de carencias

de la polıtica.

4.1.5. Instituciones gubernamentales

A partir del cambio institucional, se abrio la puerta para que los problemas ambientales pudieran

ser tratados localmente. La primera Asamblea Legislativa del Distrito Federal bajo el gobierno

electo, inicio sesiones el 14 de septiembre de 1997, la legislacion en materia ambiental comenzo casi

desde ese momento “cuando la Asamblea de la entidad adquiere funciones legislativas. Esta

legislacion integra dos conceptos fundamentales, el de conservacion y el de desarrollo sostenible”

(Schteigat-Salazar,2010:47). El 3 de diciembre la nueva administracion publico el Reglamento de

la ley Ambiental del Distrito Federal y el 21 de diciembre de 1999 se se discutio las iniciativas

de reforma a la Ley Ambiental del DF propuestas por la Comision de Preservacion del Medio

Ambiente y Proteccion Ecologica de la misma Asamblea. Sin embargo, “la descentralizacion de

responsabilidades ha generado una paradoja, ya que mas responsabilidades se delegan en las

autoridades locales, pero estas autoridades carecen de financiamiento y poder de decision para

la efectividad de de las polıticas” (Lankao,2007:527).

En el ano 2000 la Secretarıa de Medio ambiente realizo una modificacion a su estructura

organica en donde incluyo un area denominada la Subdireccion de Gestion Ambiental y Cambio

Climatico, (ELAC,2004:17). Que posteriormente cambio a Direccion de Programa de Cambio

95



Climatico y Proyectos MDL (SEDEMA,2014).

Un importante mecanismo de negociacion Interguberamental fue creado en este periodo:

la Comision Interinstitucional de Cambio Climatico del Distrito Federal, en la cual participan

con atribuciones de coordinacion, dependencias, instituciones y organos desconcentrados de la

Administracion Publica del Distrito Federal. La Comision es presidida por el Jefe de Gobierno.

En el acuerdo para crear la comision, publicado en el diario Oficial, se senala que: “Comision

contara con una Secretarıa Tecnica, quien solo tendra derecho a voz y que sera designada por el

Presidente de la Comision, a propuesta de la Titular de la Secretarıa del Medio Ambiente. Los

vocales y los Diputados integrantes de la Comision participaran en sus sesiones con derecho de

voz y voto”. Los vocales son representantes de la Secretarıa que se vinculan en la polıtica, los

institutos, etc. De igual forma se extiende la invitacion a 3 diputados, con derecho a voto, de

la Asamblea del D.F. Los Delegados de las diferentes demarcaciones participan eventualmente a

peticion de la Comision y solo con voz.Ademas de este mecanismo, se encuentra del lado de la

Academia el Centro Centro virtual de Cambio Climatico en el cual se discuten desde las distintas

disciplinas las polıticas y programas (DOF,10 junio 2010).

4.1.6. Comportamiento de la elite

Como se esbozo en el capıtulo 2, la elite cientıfica-academica mexicana en torno al medioambiente

tiene un amplio conocimiento del tema climatico, ademas de una fuerte presencia internacional6.

El cambio institucional ocurrido en el DF les abrio espacios de debate y se sembraron muchas

esperanzas en las acciones de proteccion, preservacion y sustentabilidad7.

Funcionarios y actores polıticos El Gobierno de Cuahutemoc Cardenas tuvo desde la cam-

pana el acompanamiento de un grupo nutrido de intelectuales que se movilizaron en torno a un

discurso: “La Ciudad de Todos. Una nueva forma de Gobernar”, esta vision fue plasmada en el

6Ya se menciono la participacion de cientıficos mexicanos en la eleboracion de documentos como “Una sola

Tierra”, y la realizacion de la Conferencia de Cocoyoc (1976). Se debe anadir que desde la creacion del IPCC

cientıficos y academicos han participado en la elaboracion de los reportes. De igual forma el Centro Mario Molina

tuvo una accion destacada en la formulacion del Protocolo de Monteal, cuya finalidad es eliminar las emisiones de

compuestos que danan la capa de ozono.7Este concepto fue retomado por los ambientalistas mexicanos desde los primeros momentos de la crisis por la

calidad del aire en la ciudad de Mexico ocurrida en la decada de los noventa.

96


documento homonimo que constituyo la plataforma electoral de Cardenas y que fue redactado

en colectivo por un grupo de intelectuales-academicos y polıticos bastante reconocidos8, pero que

en aquel momento no figuraban en las redes de polıtica institucional.

La primer iniciativa de modificacion de la ley ambiental provino del entonces diputado del

ALDF Alejandro Rojas Dıaz Duran. En su preambulo, hizo alusion a los problemas de cambio

climatico “Los habitantes de esta ciudad, una de las mas grandes del mundo y para no pocos

el mayor error urbano del planeta, nos enfrentamos a un mundo cambiante, un mundo que

muta incluso en su clima” (DDALDF,1997). Senalaba tambien la necesidad de preservar los

pulmones de la ciudad e incluso hablaba de los recursos naturales como “bienes comunes”,

retomando el lenguaje de Ostrom. Remarcaba ademas, que: “esta sociedad de fin de siglo nos ha

exigido y comprometido a que regulemos en nuestros cuerpos normativos estos nuevos derechos

y obligaciones, un derecho ecologico comienza a definirse en el orden normativo internacional

y nosotros no solo no podemos quedar rezagados sino como uno de los nucleos humanos mas

grandes del planeta debemos de proponer, de innovar, de plantear respuestas y dar los primeros

pasos” (DDALDF,1997). La reforma ademas pedıa que el ecocidio quedara tipificado como delito

en la Ley ambiental y como violatorio de los derechos humanos.

Otra muestra de la vision ambientalista que existıa dentro de la primera legistatura se dio

con la intervencion el 23 de abril de 1998 de la diputada Lucero Marquez Franco conmemorando

el dıa de la tierra. En su discurso senalaba: “el deterioro de las condiciones de reproduccion de

los recursos renovables, como el agua, la generacion de residuos toxicos y peligrosos, la destruc-

cion de ecosistemas completos y la extincion de especies, sin olvidar los llamados problemas del

cambio global, tales como el efecto invernadero, la perdida de la biodiversidad y la contamina-

cion oceanica” (DDALDF,1998). Cabe senalar que en este mismo discurso se hace referencia al

concepto de desarrollo sustentable como una necesidad urgente. De este periodo es tambien la

creacion de las Direcciones de Ecologıa y Desarrollo sustentable por delegacion.

El 30 de septiembre de 1998 comparecio a la ALDF Alejandro Encinas como Secretario

de Medio ambiente, y solicito a la asamblea la legislacion necesaria para hacer frente a los

problemas ambientales del DF y pidio la construccion de una polıtica ambiental de largo plazo

8Los redactores fueron: Elizabeth Anaya, Jose Blanco Gil, Cuauhtemoc Cardenas, Rene Coulomb, Roberto

Eibenschutz, Samuel del Villar, Ivan Garcıa, Asa Cristina Laurell, Carlos Lavore, Olivia Lopez, Armando Lopez,

Telesforo Nava, Enrique Ortiz, Ricardo Pascoe, Emilio Pradilla, Santos Ruiz y Paco Ignacio Taibo II.

97



mientras que senalaba como un problema para disminuir los gases contaminantes el incremento

del parque vehicular. Se dirigio a la asamblea en los siguientes terminos: “a pesar de que las

medidas instrumentadas por el Programa para mejoramiento de la calidad del aire en el Valle

de Mexico 1995-2000 han mitigado los ındices de contaminacion, las principales fuentes emisoras

continuan creciendo, en especial el parque vehıcular en la zona metropolitana, que ha mantenido

tasas de crecimiento anuales promedio de 10 por ciento” (DDALDF,1998:49).

Los mas importantes empresarios de la polıtica climatica del D.F. fueron Claudia Scheinbaum

al frente de la SEDEMA de 2000 a 2006 y Martha Delgado Peralta Secretaria de 2006 a 2012, en

ambos casos tanto antes como despues de su gestion han tenido un destacado papel en los temas

de polıtica ambiental; Scheinbaum es redactora principal del Grupo III de IPCC (AMC,2014:s/n),

y compite en las actuales elecciones locales por la Delegacion de Tlalpan. Los temas ambientales

han formado parte de la proyeccion de su carrera polıtica.

Martha Delgado al dejar la Secretarıa de Medio ambiente del Distrito Federal en 2012 se con-

virtio en vicepresideta Mundial de ICLEI-Gobiernos Locales por la Sustentabilidad (ICLEI,2014,s/n).

Marcelo Ebrad en su caracter de Jefe de Gobierno del Distrito Federal de 2006 a 2012,

promovio como parte de sus estrategias mediaticas las acciones contra el calentamiento global

en el propio PACCM 2008-2012, el cuarto objetivo especıfico pretendıa “Posicionar al Gobierno

del Distrito Federal y la CDMX como lıderes en esfuerzos nacional e internacional de mitigacion

de GEI, en el contexto de los compromisos de Mexico ante la CMNUCC” (SEDEMA, 2008, 40).

Como ya se menciono, efectivamente se logro dar visibilidad al Jefe de Gobierno con la polıtica

climatica, y se realizo la Cumbre Climatica Mundial de Alcaldes en el D. F. con la firma del

Pacto de la Ciudad de Mexico (PCM).

Polıticos de carrera y Grupos parlamentarios Por su parte los polıticos de carrera como

Alejandra Barrales, Jose Couttolenc, Maximiliano Reyes y Claudia Elena Aguila pertenecientes

a la V Legislatura de la ALDF y promotores de la Ley MACCDS, se valieron de estas iniciativas

para posicionar su carrera y realizar acciones mediaticas con mayor o menor exito. Alejandra

Barrales presento la iniciativa de Ley de Adaptacion y Mitigacion al Cambio Climatico en el

Distrito Federal con 156 artıculos siendo respaldada por Gustavo Alanıs, presidente de Centro

98


Mexicano de Derecho Ambiental A.C.9. El Maximiliano Reyes diputado del PRD en esa legislatu-

ra trabajo de forma habitual los temas ambientales y en particular el tema de cambio climatico,

en 2009 propuso la Iniciativa del Proyecto de decreto por el que se crea La Comision Interi-

nstitucional de Cambio Climatico del Distrito Federal (ALDF,2009:99). En 2010 Elena Aguila

diputada del PRD, propuso la iniciativa para la creacion de la Comision de Cambio Climatico

en la Asamblea Legislativa que finalmente quedo nombrada como Comision de Preservacion del

Medio Ambiente, Proteccion Ecologica y Cambio Climatico (ALDF,2010:s/n).

Por otra parte, los grupos parlamentarios y su comportamiento se muestra en la aprobacion

del dictamen de la ley de cambio climatico, en ella se dio un proceso estandarizacion de definicio-

nes y procedimientos en el tema, ası, el dictamen de la ley de mitigacion y adaptacion al cambio

climatico y desarrollo sustentable fue discutido en la ALDF el 2 de diciembre de 2010, el mismo

fue la conjuncion de los trabajos de una comision en donde se busco un consenso entre las tres

propuestas de iniciativas de ley presentadas, la del Partido Verde, la del PRD y la del PAN el

dictamen de la ley tuvo 50 votos a favor, y cero en contra, dos diputados razonaron su voto, y

solo se reservaron 4 artıculos, y se puede decir que las modificaciones solo fueron de forma, por

ejemplo el diputado Guillermo Guest solicito entre otras cosas la modificacion de la definicion

de “sistema de comercio de emisiones de carbono” que aparecıa en los artıculos 2, 8, 25 y 26

por “comercio de bonos de emisiones de carbono local” (ALDF,2010:37-44), este proceso es un

ejemplo de la homogeneidad existente dentro del congreso local, sobre como atender el problema

del cambio climatico ya que pese a pertenecer a distintos partidos polıticos las definiciones y

mecanismos no fueron motivo de debate profundo como lo senala el propio dictamen de la Comi-

sion de preservacion del medio ambiente y proteccion ecologica el cual explica que “se corrigio la

definicion de Adaptacion, toda vez que se considero la que maneja el Panel Intergubernamental

del Cambio Climatico. Asimismo, se modico la definicion de desarrollo sustentable con el fin de

mejorar la redaccion y que coincida con la definicion internacional que maneja el United State

Green Building Coun Cie (...)con respecto a los “proyectos para que sean acreedores del meca-

nismo del desarrollo limpio” con el fin de considerar este con lo establecido por las polıticas del

Protocolo de Kioto” (ALDF,2010:24-25). Esta tendencia se ha mostrado en otras ocasiones en

9Cabe mencionar que la Ley aprobada consta de 52 ya que la iniciativa fue turnada a la comision de Comision

de Medio Ambiente de la Asamblea Legislativa y debatida junto con la iniciativa de Ley propuesta por el Partido

Verde que habıa propuesto Jose Couttolenc Guemez.

99



temas ambientales, por ejemplo el dictamen de la ley ambiental del Distrito Federal fue votada

en 1999 tambien por unanimidad 55 votos a favor, cero en contra (ALDF,1998:105).

No obstante la polıtica ambiental y en consecuencia la polıtica climatica de la ciudad se ha

visto influenciada por las caracterısticas de cada proyecto de gobierno operado en el Distrito

Federal, pese a que comparten la lınea del partido que los llevo al poder, cada administracion ha

buscado distinguirse de las anteriores.

Otros grupos pertenecientes a la elite en torno al tema climatico fueron el Centro de Estudios

Mario Molina, el Centro de Ciencias de la Atmosfera y para el caso particular de movilidad

urbana-cambio climatico el Centro de Transporte Sustentable.

El Centro de Estudios Mario Molina se auto describe como “una asociacion civil, indepen-

diente y sin fines de lucro, creada en 2004 para dar continuidad y consolidar en Mexico las

actividades que durante su vida, el Dr. Mario Molina ha desarrollado. Su proposito es encontrar

soluciones practicas, realistas y de fondo a los problemas relacionados con la proteccion del medio

ambiente, el uso de la energıa y la prevencion del cambio climatico, a fin de fomentar el desarro-

llo sustentable” (CEMM,2014:s/n). El Centro enfoca sus esfuerzos a dos areas fundamentales: la

calidad del aire y el cambio climatico, su financiamiento proviene de los fondos gubernamentales,

fundaciones privadas nacionales y organismos internacionales, sin embargo la Fundacion Willian

y Flora Hewlett ha sido el principal patrocinador10; el Centro es presidido por Mario Molina que

ha sido galardonado con los premios Tyler de Energıa Ecologica, el Sasakawa de las Naciones

Unidas y el Nobel de Quımica (Lambarry Vilchis y cols., 2010, 193).

En CEMM ha estado involucrado en la formulacion de la polıtica climatica del Distrito

Federal, directamente al realizar la Evaluacion al Programa de Accion Climatica 2008-2012,

redactar la Estrategia Local de Accion Climatica 2014-2020 y el Programa de Accion Climatica

de la Ciudad de Mexico 2014-2020 e indirectamente a traves de la redaccion de Guıa Metodologica

para la Evaluacion de Programas de Accion Climatica de Gobiernos Locales y sus trabajos

dentro de la polıtica de la calidad del aire y la polıtica de movilidad urbana, ya que ambas se

conectan con el tema de cambio climatico, debido a que programas contenidos dentro de estas

polıticas han formado parte de los de PACCM y de las ELACC. Por ejemplo de 2006 a 2007 el

10Por ejemplo en 2006 la Fundacion obtuvo financiamiento internacional del Programa ONU, Center Clean Air,

Wupertal Institute World Bank, Fundacion TELMEX, Roberto Hernandez, Lorant Martınez, Petroleos Mexicanos

(PEMEX) y Secretaria Medio Ambiente DF (Lambarry Vilchis, Rivas Trovar, y Trujillo Flores, 2010, 194).

100


CEMM “participo en la elaboracion de estudios basicos sobre el sector transporte y la definicion

de polıticas, programas y acciones para disminuir la contaminacion que produce, ası como en

la emision de normas para combustibles ultra limpios y la autorizacion de los recursos para

este fin” (Lambarry Vilchis y cols., 2010, 195). Desde el CMM se han se ha tenido influencia

en la reduccion del grado de incertidumbre en el calculo de las estimaciones del inventario de

emisiones dentro de la ZMVM, en la Red de monitoreo de partıculas suspendidas menores de 2.5

micrometros, Norma oficial mexicana NOM-041, que establece los lımites maximos permisibles

de emision de gases para vehıculos a gasolina en circulacion (Lambarry Vilchis y cols., 2010,

198).

El Centro de Estudios de la Atmosfera de la UNAM, es descrito desde el PICC-UNAM como:

la institucion de investigacion con mayor trayectoria y experiencia en cambio climatico de

Mexico. En ella se desarrollan investigaciones que abarcan desde ciencia basica sobre fısica de

partıculas atmosfericas, procesos de circulacion general de atmosfera y oceano, su modelacion

y prediccion, y gracias a su conformacion y enfoque multidisciplinario, tiene el liderazgo a

nivel nacional en el desarrollo de modelos y estudios sobre impactos potenciales del cambio

y variabilidad climaticos en sectores productivos, ası como trabajo de campo involucrando

directamente a las partes interesadas en el diseno de posibles estrategias de adaptacion”

(PICC-UNAM,2010:3).

El Centro de Ciencias de la Atmosfera, ha tenido participacion dentro del IPCC a traves

de varios de los cientıficos que trabajan en el Centro, y fue junto con el INE y la Universidad

Veracruzana, redactor de la Guıa para la Elaboracion de Planes Estatales de Cambio Climatico.

El Centro de Transporte Sustentable fue creado por una donacion de la Fundacion Shell

a traves del Instituto de Recursos Mundiales (WRI, World Resource Institute) y la Secretarıa

del Medio Ambiente en 2002, y se establecio como una ONG no lucrativa11. Las principales

11Su Consejo Directivo esta compuesto por Steve Knaebel (Expesidente ejecutivo de Cummins), Holger Dalk-

mann (Director de EMBARQ), Roberto Aguerrebere (Director General del Instituto Mexicano del Transporte),

Adrian Fernandez (Consultor Senior de la Fundacion ClimateWorks), Mario Molina (Premio Nobel de Quımica

y Presidente del Centro Mario Molina), Jose Sarukhan (Comision Nacional para el Conocimiento y Uso de la

Biodiversidad (CONABIO)), Adriana Almeida (Directora Ejecutiva de CTSEMBARQ Mexico), Sergio Chagoya

(Despacho Santa Marıa y Steta, S.C), Eugene Towle (Socio Director, Softec, S.C), Enrique Norte (TEN ARQUI-

TECTOS), Ignacio Garcıa (Director General Cummins Mexico y America Central), Cecilia Martınez (ex Directora

de la Oficina de America del Norte (ONU-Habitat)), Ernesto Hanhausen (Director General de Emerging Energy

101



fuentes de financiamiento de esta ONG han sido las fundaciones Shell, William y Flora Hewlett,

y Caterpillar (Lambarry Vilchis y cols., 2010, 1998-199). El CTS se define a si mismo como un

equipo interdisciplinario y pluricultural conformado por mas de 50 especialistas de alto nivel y

experiencia y que forma parte de la Red EMBARQ, y son una iniciativa del Instituto de Recursos

Mundiales (WRI, por sus siglas en ingles) y del WRI Ross Center for Sustainable Cities (CTS,

2014, s/n), su rama de influencia dentro de la polıtica climatica en lo que ellos denominan sus

“actividades y proyectos” se denomina calidad del aire y cambio climatico, dentro de esta su

aporte ha sido principalmente en el apoyo para la construccion de sistemas de transporte masivo

en la modalidad de autobuses de transito rapido (BTR, Bus Rapid Transit).

4.1.7. Conversion formal de la Polıtica

Como se ha senalado el Distrito Federal tuvo un papel destacado en la formulacion de polıticas

ante cambio climatico, incluso se adelanto a las regulaciones a nivel nacional. Aquı se muestran

instrumentos o herramientas de los que dispone la polıtica y en los siguientes apartados se

analizaran los componentes de la polıtica.

Antes que analizar la estructura de la polıtica conviene referirse a como se definio el problema

de polıtica. Ahora bien, como senala Aguilar, dado que: “definir un problema es plantearlo, estruc-

turarlo, de manera que pueda tener solucion, los problemas publicos (. . . ) deben ser planteados,

(. . . ) de manera que sean gubernamental y socialmente abordables con los recursos intelectuales,

legales, fiscales, polıticos y administrativos a disposicion. Su planteamiento es determinante para

la solucion” (Aguilar,2008:62).

Rastreando la definicion del problema a traves de los distintos documentos se observan va-

riantes de una misma definicion, de esta forma en el PACC se expresa el “reconocimiento de que

el cambio climatico es la amenaza mas grave que existe sobre los ecosistemas de la Ciudad de

Mexico, del paıs y del mundo, con indudables consecuencias en la calidad de vida de la poblacion”

(DOGDF,2013:8).

La hipotesis de accion publica es que, tomando acciones de mitigacion (principalmente),

adaptacion y desarrollo sustentable se podran aminorar las afectaciones probables, producto de

and Environment) y Enernesto Hanhausen Director general de Emerging Energy and Enviroment (CTS, 2014,

s/n).

102


Cambio climatico, en la calidad de vida de la poblacion de la Ciudad de Mexico.

El problema al que responde la polıtica publica del DF en terminos de lo expuesto en los

distintos documentos, es al “reconocimiento de que el cambio climatico es la amenaza mas grave

que existe sobre los ecosistemas de la Ciudad de Mexico, del paıs y del mundo, con indudables

consecuencias en la calidad de vida de la poblacion” (PACC,2013). Pese a que el cambio climatico

significa una amenaza para los ecosistemas a nivel mundial, a nivel local la principal amenaza

es la presion urbana, por lo que en este caso se comete un error de escala en la definicion del

problema.

La Polıtica de Cambio climatico ha evolucionado a traves de tres Programas Generales de

Desarrollo (2001-2006), (2007-2012) y (2013-2018); dos Estrategias Locales de Accion Climatica

(2004) y (2014-2018), dos Programas de Accion Climatica (2008-2012) y (2014-2020); el Plan

Verde de la Ciudad de Mexico (2007-2020). Ası como en la Ley de mitigacion y adaptacion al

cambio climatico y desarrollo sustentable publicada en 2011 y su Reglamento. En la siguiente

tabla se muestran cronologicamente el proceso.

103



Tabla 4.1: Cronologıa de los Programas y Planes del Gobierno del Distrito Federal en Materia

de Cambio climatico.

Nombre del Programa, Plan o Estrategia Vinculado Definición y/o objetivos

Fecha de publicación

Programa General de Desarrollo 2001-2006.Eje 2 Desarrollo sustentable

Objetivo: “Preservación y uso sustentable de recursos como un propósito y una acción colectiva”

4 de diciembre de 2001

Estrategia Local de Acción Climática de la Ciudad de México (ELAC)

“Es la integración sistemática y objetiva de diversos instrumentos, proyectos y acciones que se han trabajado en la SEDEMA en consistencia con la política ambiental desarrollada y que confluyen con el eje definido como Política de integración de las acciones locales a la escala global” (CC).

Julio 2004

Programa General de Desarrollo 2007-2012Eje 6 Desarrollo sustentable y de largo plazo

Objetivo: “Garantizar la sustentabilidad de la ciudad a corto mediano y largo plazo, al mismo tiempo que se pretende mejorar sus condiciones de habitabilidad e imagen, así como promover la sensibilidad y participación ciudadana respecto la problemática ambiental”

8 de noviembre de 2007

El plan verde de la Ciudad de México 2007– 2022 (parcialmente suspendido)

“Ruta del GDF que contiene las estrategias y acciones para encaminar a la Ciudad de México hacia la sustentabilidad de su desarrollo” . Instrumento rector de las políticas públicas en materia ambiental del GDF a mediano plazo (15 años).

30 de agosto de 2008

Agenda Ambiental 2007-2012.Punto 9. Cambio climático y energía

El marco de planeación en el cual se integran las políticas públicas en materia ambiental para el DF. Su conformación parte de las políticas y acciones planteadas en el PGD 2007-2012

13 de febrero de 2008

Programa de Acción Climática de la Ciudad de México 2008-2012

“Integrar, coordinar e impulsar acciones públicas en el Distrito Federal para disminuir los riesgos ambientales sociales y económicos derivados del cambio climático y promover el bienestar de la población mediante la reducción de emisiones y la captura de gases de efecto invernadero”

2 0 0 8

Programa General de Desarrollo 2012-2018Eje 3. Desarrollo Económico Sustentable

Objetivo: “Disminuir impactos en el clima de la Ciudad derivados del cambio climático”.11 de septiembre de 2013

El Programa Sectorial Ambiental y de Sustentabilidad 2013-2018Área de oportunidad 2. Calidad del aire y cambio climático.

Reducir las emisiones y controlar las fuentes fijas asociadas al servicio restaurantero de la Ciudad de México, a través de mecanismos de regulación, la promoción de incentivos fiscales por parte de la SEDEMA, ante la Secretaría de Finanzas adoptando medidas sustentables, consolidando los mecanismos de verificación.

15 de octubre de 2014

Estrategia Local de Acción Climática de la Ciudad de México 2014-2018 Conjunto de acciones que son referentes fundamentales para el PACCM

Junio de 2014

Programa de Acción Climática de la Ciudad de México 2008-2012

“Incremento en la calidad de vida y el desarrollosustentable con baja intensidad de carbono en laCDMX”

Junio de 2014

Fuente: Elaboracion propia con base en los documentos publicados en la Gaceta Oficial del

Gobierno del Distrito Federal.

En el siguiente capıtulo se analizara el contenido, instrumental, normativo y discursivo de estos

planes y programas buscando las perspectivas en cuanto a la mitigacion, adaptacion y desarrollo

sostenible en el mediano y largo plazo.

Coclusiones y comentarios

El cambio institucional de 1997 posibilito la llegada de un grupo renovado de intelectuales y

academicos a los puestos de decision del gobierno local, que abrio la pauta para la creacion de

un modelo distintivo de polıticas dentro de la capital mexicana, mismas que tenıan un caracter

mas abierto, plural y progresista.

Existıa un compromiso de la nueva administracion con los temas ambientales, principalmente

104


con el tema de calidad del aire como se mostro en el capıtulo, pero los intelectuales, cientıficos

y academicos que rondaron la administracion buscaron insertar otros temas, el cambio climatico

funciono como la cubierta para amparar diversos temas dentro de la polıtica y fue bien recibido

dentro de la administracion por las posibilidades de proyeccion polıtica y de atraccion de recursos

economicos.

En el capıtulo anterior se mostro que la polıtica se trasfirio del plano internacional y que

ocurrio un proceso de emulacion, sin embargo, a partir de lo enunciado en este capıtulo al pasar

al plano local la polıtica se enfrento a diversos factores estructurales particulares de la Ciudad

de Mexico, tanto geograficos como institucionales y sociales que moldearon y modificaron la

polıtica planteada en las arenas internacionales. Estos factores que determinaron en gran medida

el producto final tambien forman parte de las limitaciones que se expondran en el siguiente

capıtulo.

Por ultimo como se enuncio en el capıtulo 1, la polıtica de cambio climatico, como toda polıtica

publica, obedece a una forma de definir el problema, pero tambien a las preferencias de sus

disenadores y los tomadores de decision. En este sentido, la polıtica publica de cambio climatico

por una parte se enfrenta al sello que cada administracion busca darle y en otro sentido a la

limitante de los instrumentos que se movilizaron y trasladaron desde los enfoques internacionales.

105

Capıtulo 5

Evolucion de la Polıtica: alcances y

limitaciones sociales y ambientales

En este capıtulo se revisara la seleccion de instrumentos de la polıtica, su tipo, los objetivos

que persigue la misma y las perspectivas en cuanto a la mitigacion, adaptacion y desarrollo

sostenible en el mediano y largo plazo, mismas que forman parte de las metas de la polıtica local,

esto permitira que puedan valorarse los alcances y limitaciones de la misma.

A traves de los diagnosticos de expertos sobre los efectos del cambio climatico en la Ciudad

en el mediano y largo plazo ası como de los elementos expuestos a lo largo de este documento se

valorara la efectividad de la polıtica observando los alcances que ha tenido y las limitaciones a

las que puede enfrentarse producto de su construccion.

5.1. Los Programas Generales de Desarrollo

Como se menciono en el capıtulo anterior, la polıtica ha seguido una trayectoria de conformacion

a lo largo de las tres administraciones, en esta seccion se analizaran el contenido programatico

y normativo rastreando los instrumentos o herramientas dispone la polıtica. El primer aspecto

a analizar es la evolucion de la polıtica climatica a traves de los Programas de desarrollo, para

este fin se presentara una tabla donde se comparan los objetivos y estrategias planteadas en los

documentos del GDF.

Aguilar, senala que “en el plan de gobierno o tambien plan de desarrollo, (...), se incorpora en

107



mayor o menor grado las aspiraciones, ideas y propuestas de la ciudadanıa, el gobierno formula

su agenda e instrumental de accion, proyecta el conjunto de los objetivos prioritarios que se

compromete a realizar en razon de su valor social y al mismo tiempo formula las lıneas de accion

que emprendera de manera continua para efectuarlos” (Aguilar,2008:10). En los documentos del

Gobierno del DF el PGD se definen como el “Marco de planeacion que propone una agenda para

la Ciudad y Establece el Rumbo de la accion de la Administracion Publica” (GDF,2007:2).

De igual forma el Plan reviste un caracter fundamental puesto que dentro del Plan de Go-

bierno se muestran las cargas valorativas y discursivas que guıan la accion de gobierno, Aguilar

lo explica de la siguiente forma “independientemente de su retorica, el plan expresa la vision que

el gobierno tiene de su accion directiva, por lo que estan a la vista sus convicciones valorativas,

los fines y los objetivos de valor social que guiaran su accion, ası como estan a la vista las lıneas

centrales de accion que el gobierno ha decidido seguir para estar en condicion de hacer reales los

objetivos” (Aguilar,2008:10).

A partir de lo anterior puede observarse en la tabla 5.1 que el tema de cambio climatico ha

tenido una evolucion normativa y en sus instrumentos programaticos. Han sido tres los Programas

Generales de Desarrollo en donde se hace referencia al cambio climatico. De esta forma en el

primer Programa solo se anuncia la entrada del tema a la agenda cuando se senala que se

ampliara la agenda ambiental para incluir al cc y que se impulsara la elaboracion de la ELAC

con el fin de mitigar emisiones de GEI. Por su parte en el PGD 2007-2012 se plantea ya una meta

de disminucion de emisiones y la elaboracion de un Programa de Accion Climatica, por ultimo

en el PGD 2012-2014 se habla de consolidar la tendencia de reduccion de emisiones y avanzar en

la implementacion de programas en torno a riesgo y vulnerabilidad de la poblacion, ası como de

adaptacion.

En todos los PGD es posible ver que lo que senala Aguilar como el “conjunto de objetivos

prioritarios” del Gobierno del DF para enfrentar el cambio climatico es la mitigacion de gases

de efecto invernadero, esta vision se va profundizando a partir del primer PDG donde solo se

pretendıa impulsar “la elaboracion de un programa de accion climatica del D.F.” que promoviera

“la mitigacion de gases GEI” a partir de ese momento las expectativas en cuanto a la mitigacion

han ido aumentando; en el PGD 2007-2012 las estrategias van orientadas a “1) disminuir las

emisiones de GEI y 2) disminuir de manera acumulada, la emision de 7 millones de Ton CO2

108

Evolucion de la Polıtica: alcances y limitaciones

Eq en 6 anos, por ultimo en el PGD 2012-2018 se espera “consolidar tendencia a reduccion de

emisiones de GEI y mantener el posicionamiento internacional de la Ciudad de Mexico como

lıder en dicha reduccion”1.

De igual forma puede observarse lo que Aguilar planteaba sobre “la carga discursiva o valo-

rativa”, en los PDG los objetivos se han modificado para volverse mas pragmaticos, abandonado

en parcialmente el discurso del desarrollo sustentable, que como se menciono en el capıtulo 2 fue

una de las coaliciones en pugna y tambien tuvo fuerte arraigo en el paıs2. Como se observa en

la tabla, el PGD 2001-2006 se plantea como objetivo “la preservacion y uso sustentable3 de los

recursos, [mediante] (...) el desarrollo de las capacidades colectivas (GOGDF,2001:68-73). Por su

parte el PGD 2007-2012 plantea garantizar la sustentabilidad de la Ciudad en el corto mediano y

largo plazo (GOGDF,2007:96), mientras que el PGD 2013-2018 habla de disminuir los impactos

en el clima de la Ciudad derivados del cambio climatico (GOGDF,2013:73).

Por otra parte, pese a que existe una diferencia entre sustentabilidad y desarrollo sustenta-

ble son usados como terminos equivalentes, o incluso la sustentabilidad aparece subordinada al

desarrollo sustentable, por ejemplo, se observa como los tıtulos de los Ejes de los PGD se refie-

ren al Desarrollo sustentable y en los objetivos se plantea “el uso sustentable de los recursos”

o “garantizar la sustentabilidad de la ciudad”. Si los programas quisieran de verdad afrontar el

problema desde la optica de la sustentabilidad tendrıan un reto mucho mayor como lo describe

Rosas en el documento “La capacidad institucional del gobierno local para atender el cambio

climatico”, citado anteriormente y que describe los retos que debe superar el gobierno local al

tomar el cc como problema publico. Esta discusion involucra considerar el cc como un problema

interdisciplinario, entender el problema climatico a traves de la conexion entre campos cientıficos

(transdisciplina) y definir el problema desde la realidad local. Se requiere tambien que el pro-

1No obstante, en el ultimo PGD aparecen esbozados otros elementos encaminados a la adaptacion y reduccion

de riesgos.2Vease la referencia a la Cumbre de Cocoyoc en el capıtulo 2 y tambien son ampliamente conocidos los trabajos

de Victor Urquidi en relacion al tema.3Vale aclarar que sustentabilidad y desarrollo sustentable no son terminos equivalentes, “el concepto de sus-

tentabilidad se caracteriza por ser un concepto integrador a traves de campos de estudio, sectores y escalas, por

estar sustentado en nuevas formas de aprendizaje social que permiten discutir largamente los enfoques sobre sus-

tentabilidad en circunstancias socio-polıticas y ambientales diversas, por estar orientado a la accion...” (Robinson,

2004 en Rosas,2011:39).

109



blema climatico sea abordado desde una perspectiva holıstica e integral con participacion de la

sociedad y donde la transversalidad se refleje en todas las polıticas que atienden a los sectores

que emiten GEI (Rosas,2011:39-44).

En el PGD 2001-2006 se observa, por una parte un discurso donde los instrumentos para la

solucion de los problemas ambientales tendrıan una fuerte componente colectiva y por otra parte

se retoma la idea de que “los problemas ambientales globales deben enfrentarse en la escala local”

en concordancia con el slogan “think globally act localy”, en ocasiones traducido como “Piensa

global, actua local” que ha sido utilizado en los problemas ambientales desde que Brower lo usara

para el lema de la asociacion Amigos de la Tierra4, sin embargo autores crıticos como Escobar

senalan que detras de este slogan “no solo se asume no que los problemas pueden ser definidos

en un nivel global, sino que son de igual competencia para todas las comunidades (...) que todos

son responsables por igual en la degradacion ambiental (...) sin ver que hay grandes diferencias

e inequidades en los problemas de recursos entre las naciones, las regiones, las comunidades y

las clases” (Escobar, 1996, 330). En este sentido, la polıtica climatica del D.F. en su primera

formulacion esta olvidando la escala a la cual debe ajustarse.

Como ya se mostro en el capıtulo 3 muchas de las cargas valorativas y discursivas de los PGD

han sido heredadas de los agentes de la transferencia, principalmente del la CMNUCC y del PK,

pero tambien del Banco Mundial, el ICLEI y otros; dentro de las directrices de estos organismos

se priorizan las medidas de mitigacion “a pesar de que mitigacion y adaptacion han sido consi-

deradas como variables relacionadas desde los inicios de los procesos de respuesta involucrados

en el Convenio Marco sobre Cambio Climatico de la ONU (UNFCCC), el enfasis en mitigacion y

en medidas para los grandes emisores ha reducido el enfasis en la adaptacion”(Barton, 2009, 13),

“elementos como el Mecanismo de Desarrollo Limpio, la Implementacion en Conjunto y el Fondo

Climatico del Banco Mundial reconfirman el interes” (Barton, 2009, 10). En el PDG 2008, su

meta gira en torno al diseno del “Plan de Accion Climatica (...) a partir del impulso a proyectos

de reduccion de emisiones de gases de efecto invernadero, eficiencia energetica y captura de car-

bono y metano”, estos elementos como ya se analizo en el capıtulo 3 pertenecen las directrices

del Protocolo de Kyoto y se observa una perdida del balance obligado al que debe obedecer la

4La idea detras de esta frase es atribuida al biologo Patrick Geddes (1852-1932), en sus aplicaciones al urba-

nismo.

110


polıtica local en terminos de la escala del problema y sobre las acciones pues se esta priorizando

la mitigacion.

Cabe aclarar que el termino mitigacion se orienta exclusivamente la reduccion de las emisiones

de GEI. Con esto se esta desconociendo el aporte de los estudios sobre vulnerabilidad social

y gestion del riesgo que han convergido sobre un punto clave, la construccion social de los

desastres como resultante de multiples presiones sobre los grupos con menores activos y menores

capacidades (Wisner et al., 2006 en Lampis 2013:44). La superposicion de los terminos mitigacion

y reduccion de emisiones se observo en el capıtulo 3 y el analisis realizado en este capıtulo pues

se sustituyo el primero por el segundo en la elaboracion del PACCM 2014-2020.

En cuanto al termino adaptacion, se tienen diferentes discursos ya que el mismo no es un con-

cepto claro cientıfica ni polıticamente “adaptacion [puede entenderse] como un proceso de ajuste

en sistemas naturales y humanos a estimulaciones climaticas y sus efectos o [bien] una manera

de integrar el CC en una perspectiva de desarrollo social y humano” (?, ?, 44). No obstante, se

ha hecho un llamado para aumentar las acciones en torno a la adaptacion principalmente en las

economıas en desarrollo. En este sentido Roberts plantea:

en la actualidad varios estudios senalan la necesidad de compaginar las acciones de mitigacion

con las de adaptacion, dadas las tendencias en el cambio climatico anticipadas por los modelos

(IPCC, 2007), es evidente que la campana de seguir reduciendo o mitigando las emisiones

de GEI debe ir acompanada por mayores esfuerzos en la adaptacion (...). En el caso de los

paıses que aportan una proporcion muy pequena de la totalidad de GEI, el enfasis debe

estar puesto en dos ambitos. En menor medida, ofrecer creditos de carbono para financiar

proyectos de desarrollo mas limpios (...). es evidente que, a nivel local, es mejor invertir en

adaptacion que en mitigacion en la mayorıa de los contextos, especialmente en ciudades de

paıses en desarrollo, y que esta inversion debe estar orientada tanto en capacidades humanas

y concientizacion como en tecnologıas (Roberts,2008:22).

En el caso del PGD2014-2018, se construye un discurso mas apegado al ambito local y se incluyen

los elementos de adaptacion, vulnerabilidad y prevencion de riesgos, sin embargo a continuacion

se mostrara que eso no llega a traducirse plenamente en acciones diferentes y se continua apos-

tando, incluso en mayor medida por “los aportes en tecnologıas limpias, diversidad energetica y

transferencias (creacion de commodities de carbono transferibles en el mercado)” (Barton, 2009,

8).

111



A partir de los PGD se observa que la polıtica de cambio climatico ha seguido un curso hasta

su estabilizacion en la agenda de gobierno y se ha complejizado. Por otra parte, se observa la

tendencia a priorizar los mecanismos e instrumentos economicos para polıtica y se abandona el

discurso de la sustentabilidad y accion colectiva. De igual forma se reconoce que las acciones

llevadas a cabo en torno al cambio climatico le confirieron prestigio a la Ciudad y se busca

mantenerlo.

112


Tabla 5.1: Evolucion de tema climatico en los Programas Generales de Desarrollo.

Pro

gram

aP

GD

200

1-20

06P

GD

200

7-20

12P

GD

201

3-20

18

Eje

Eje

2. D

esar

rollo

Su

sten

tabl

eE

je 6

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arro

llo

sust

enta

ble

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Eje

3. D

esar

rollo

Eco

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Fuente: Elaboracion propia con base en los PGD 2001-2006, 2007-2012 y 2012-18.

113



5.2. La Estrategia Local de Accion Climatica

Sobre la Estrategia Local de Accion Climatica de la Ciudad, se puede senalar que la misma, es

tambien un elemento donde se define la postura del gobierno, para el caso particular: el cambio

climatico.

En la tabla 5.2 se muestra comparativamente las definiciones de las Estrategias, los objetivos

generales y los objetivos especıficos. En la Estrategia Local de 2004, se senala que la misma

es “la integracion sistematica y objetiva de diversos instrumentos, proyectos y acciones (...) que

confluyen con el eje definido como Polıtica de integracion de las acciones locales a la escala global

(cambio climatico)”(SEDEMA, 2004, 19) y la ELAC 2014-2020 se le define como el “instrumento

orientador que guiara la polıtica del GDF para la atencion al cambio climatico. Establece el marco

cientıfico, tecnico e institucional para la mitigacion y adaptacion como referentes fundamentales

para el PACCM” (?, ?, 14). En ambas definiciones se plantea la Estrategia como un instrumento

o conjunto de estos, el la ELAC 2014-2018 se le anade el elemento de ser el “marco cientıfico

tecnico e institucional”.

La Estrategia a diferencia de los PGD delimita y da mayor sistematizacion a la polıtica, y llega

a formar parte del diagnostico para la elaboracion de los Programas. En las Tablas 5.2, 5.3 y

5.4 se muestran comparativamente las dos Estrategias formuladas por el gobierno local hasta el

momento.

Dado que la Estrategia forma parte de la vision que el gobierno tiene sobre el problema,

resulta interesante observar que la ELAC 2014-2020 (vigente) fue redactada por una A.C. a

peticion del gobierno local, esta es el Centro de Estudios Mario Molina; como ya se analizo en el

capıtulo 4 esta A.C. pertenece a la elite local en torno a los temas ambientales y ha participado

tanto en la insercion del tema en la agenda como en la orientacion de la polıtica.

114


Tabla 5.2: Evolucion de tema climatico en las estrategias locales de accion climatica.

Estrategia ELAC 2004 ELACC 2014-2020

Definición

Es la integración sistemática y objetiva de diversosinstrumentos, proyectos y acciones que se hantrabajado en la SEDEMA en consistencia con la políticaambiental desarrollada y que confluyen con el ejedefinido como Política de integración de las accioneslocales a la escala global (CC).

Instrumento orientador que guiará la política delGDF para la atención al cambio climático.Establece el marco científico, técnico einstitucional para la mitigación y adaptación comoreferentes fundamentales para el PACCM.

Objetivo

Establecimiento de un M.I. que promueva mitigación de GEIen el DF a través de medidas de ahorro y uso eficiente derecursos naturales; regulación y uso eficiente de equipos;sustitución de combustibles de mayor uso y promoción decombustibles alternos; utilización de nuevas tecnologías, ydesarrollo de acciones en sector forestal para captura decarbono.

La calidad de vida y el desarrollo sustentable de la ciudad.

Objetivos específicos

1. Establecimiento de Inventario de emisiones para DF conbase en metodología del IPCC, (escala local).2. Definición de línea base de GEI asociadas consumo deenergía y captura de carbono.3. Identificación de medidas y acciones planteadas porPROIAIRE 2002-2010 que contribuyen a reducir emisionesde GEI y cuantificación de sus efectos.4. Identificación y valoración de factores de vulnerabilidad dela CDMX al C.C.5. Análisis de tendencias de emisiones de GEI y escenariospara la CDMX.6. Análisis de adaptabilidad de la CDMX a los efectos del CCe identificación de medidas de adaptación.7. Identificación de medidas de mitigación de GEI.8. Definición de estrategias, medidas y acciones parareducción de emisiones de GEI en el D.F. 9. Propuesta para establecimiento de oficina del GDF queimpulse proyectos dentro MDL.

1. Emitir metas de mitigación GEI y adaptación a losefectos del CC con un alcance de mediano y largoplazo en concordancia con la ENCC.2. Ser un instrumento de planeación de mediano ylargo plazo para alcanzar el desarrollo económicosustentable3. Ser un instrumento rector, con una política robusta,coordinada y eficiente para cumplir con los objetivosde mitigación y adaptación4. Establecer las prioridades locales de atención através de ejes estratégicos5. Incrementar la competitividad social de la CDMX6. Establecer corresponsabilidad gobierno-sociedadpara lograr una economía en emisiones bajas encarbono y prevención de riesgos.7. Inducir la gobernabilidad y gobernanza en elproceso de implementación.

Fuente: Elaboracion propia con base en Estrategia Local de Accion Climatica 2004 y Estrategia

Local de Accion Climatica 2014-18.

Aguilar senala que “la definicion de los objetivos es una actividad valorativa que hace referencia

a sistema de valores polıticos y sociales de una sociedad, mientras la seleccion de las acciones

causales se relaciona con las creencias cientıficas y tecnologicas de una sociedad”. (Aguilar 2009,

pag. 18). En ese sentido los objetivos de las ELAC tienen diferencias sustanciales, mientras que la

ELAC 2004 tienen un objetivo directamente asociado a la mitigacion “medidas de ahorro y uso

eficiente de recursos naturales; regulacion y uso eficiente de equipos; sustitucion de combustibles

de mayor uso y promocion de combustibles alternos; utilizacion de nuevas tecnologıas, y desarrollo

de acciones en sector forestal para captura de carbono” (SEDEMA, 2004, 20), nuevamente en

concordancia directa con el PK, como ya se expuso anteriormente. En la ELAC 2014-2020 por el

contrario, el objetivo se vuelve amplio y poco claro: “la calidad de vida y el desarrollo sustentable

de la ciudad” (CMM, 2014a, 11).

115



Tabla 5.3: Evolucion de tema climatico en las estrategias locales de accion climatica (continuacion

1).


Metas

Mitigación

Reducción TonCO2eq acumuladas de 2005 a2012 Actualización del HNC: 1,7 millones Ton; conversiónde microbuses: 91,632Ton; renovación de taxis:944,302Ton; lámparas ahorradoras sectorresidencial 4,648,064Ton; conversión de gas licuadode petróleo a gas natural (viviendas): 1,716,601Ton;sistema de administración ambiental: 5,838Ton;sustitución de iluminación pública: 65,635Ton;programa de separación de residuos: 1,893,276Ton;quema de Biogas en relleno sanitario Prados388,469Ton; norma de calentamiento solar enalbercas 6,000Ton; reforestación rural 1,085,312Ton;prevención y combate de incendios forestales:70,848Ton; lámparas ahorradoras (comercial):1,806,572Ton (tomado desde 2001 a 2012).

Reducir 8 millones de TonCO2eq directas y 2millonesdel TonCO2eq indirectas acumuladas respecto a lalínea base de 2014.Reducir 630 toneladas acumuladas de CN para el año2020

Adaptación

No se presentaron metas de adaptación

Lograr que 5.6 millones de habitantes (encontradosvulnerables al CC) construyan resiliencia a efectosadversos derivados del mismo, que estas personas sevean beneficiadas directamente por la presenteEstrategia y las acciones orientadas a la adaptacióndiseñadas para el PACCM2014-2020.



Cuando se llega a los objetivos especıficos de ambas Estrategias (vease tabla 5.2), vuelve a

evidenciar que mientras la primera ELAC es sumamente especıfica y enfocada a la mitigacion

y a la busqueda de instrumentos en la lınea del PK, la ELAC 2014-2020 trata de abarcar mas

temas.

Vale la pena detenerse en los objetivos especıficos de ambas Estrategias, en la ELAC 2004,

de los 9 objetivos especıficos, 6 corresponden a eje de mitigacion, hay 1 sobre vulnerabilidad, 1

sobre adaptacion y 1 sobre mecanismos de desarrollo limpio5. Por su parte la ELAC 2008-2012

de sus 6 objetivos especıficos trata de mantener un cierto equilibrio en terminos de mitigacion

y adaptacion por lo que menciona ambos terminos simultaneamente en dos de los 6 objetivos, e

incluye otros conceptos como gobernanza, prevencion de riesgos y economıa en emisiones bajas

en carbono. La situacion se invierte cuando se llega a las lıneas de accion. Pues la ELAC 2004

propone elaborar estrategias para la gestion integral del agua, proyectos de energıa solar, un

5Cabe senalar que los mecanismo de desarrollo limpio tambien estan relacionado con la reduccion de gases de

efecto invernadero.

116


centro de investigacion sobre cc, entre otros) y la ELAC 2008-2014 propone el empoderamiento

de la ciudadnıa, la adecuacion de procesos y contenidos de educacion, fortalecimiento de la

mitigacion y monitoreo.

Tabla 5.4: Evolucion de tema climatico en las estrategias locales de accion climatica (continuacion

2).


Líneas de

Acción

Mitiga-ción

1. Renovación de autobuses de red detransportes de pasajeros y servicio.2. Programa integral para Transporte Publico deCarga.3. Corredores de Transporte.4. Ahorro y uso eficiente agua en viviendas delDF.5. Incorporación de sistemas ahorradores deagua e iluminación eficiente en construcción deviviendas nuevas y remodelación de viviendasapoyadas por el GDF.6. Incorporación de sistemas solares paraprecalentamiento de agua en construcción deviviendas nuevas apoyadas por el GDF.7. Prevención y combate de incendios.8. Reforestación Rural.

Eje1: Transición energética :

1)eficiencia energética y 2)uso de energías renovables entodos los sectores.

Eje: Contención de la mancha urbana:

1)instrumentos de planeación urbana, 2)infraestructura demovilidad y transporte, y 3)espacios verdes intraurbanos.

Eje:Mejoramiento ambiental:

1)gestión integral de recursos hídricos, 2)reducción deemisiones contaminantes y 3)gestión integral de residuos.

Eje: Manejo sustentable de recursos naturales yconservación de la biodiversidad:

1)suelo de conservación y 2)especies nativas y vida silvestre.

Eje: Construcción de la resiliencia de la ciudad:

1)construcción de resiliencia de la ciudad, 2)prevención ymitigación de riesgo.

Adapta-ción

• Elaborar estrategia a largo plazo para gestión integral del agua. • Programa para venta de carbono capturado por reforestación.• CEFOCAR.• Proyectos: Normas Calentamiento Solar.• Campaña permanente de información y difusión sobre CC.• Centro de información y asesoría sobre CC.• Centro de Investigación sobre CC y susefectos en la ZMCM.

Eje:Educación y comunicación:

1)empoderamiento de la ciudadanía para lograr los objetivosy 2)Adecuación de procesos y contenidos.

Eje: Investigación y desarrollo:

1)fortalecimiento en implementación y 2)fortalecimiento enmedición y monitoreo.



5.3. Los Programas de Accion Climatica

En cuanto a los Programas de Accion Climatica se compararan acciones y las metas propues-

tas y se tratara de rastrear hacia donde se perfilan. Cabe senalar que los Programas de accion

climatica son en esencia la estructura de la polıtica climatica de la Ciudad, ya que estos son a

su vez, un compendio de acciones y otros programas a partir de los cuales se busca incidir en el

117



problema climatico. Aguilar plantea que “un polıtica publica es basicamente una accion inten-

cional, orientada a la realizacion de ciertos objetivos publicos deseados, y una accion causal, que

se considera idonea para efectuar los objetivos aspirados, transformando ası el resultado deseado

en uno esperado, es decir, en un hecho cuyo acontecimiento puede esperarse razonablemente a

que ocurra, pues serıa el efecto de la accion decidida” (Aguilar, 2009, 18).

En las tablas 5.5, 5.6, 5.7 y 5.8 se muestra un comparativo de las definiciones, objetivo,

objetivos especıficos, metas, lineas de accion y acciones de los dos Programas de Accion Climatica

presentados por la administracion del Distrito Federal, el PACCM 2008-2012 (concluido) y el

PACCM 2014-2020 (vigente).

En primera instancia se observa que las definiciones dadas en los PACCM varıan de forma

importante ya que mientras en el primer PACC este se define como “un conjunto articulado de

polıticas publicas que definen las acciones del Gobierno del Distrito Federal y orientan la par-

ticipacion de la sociedad y las empresas (...) constituye tambien un instrumento de planeacion

en el cual se integran las acciones relacionadas con el cambio climatico en la Ciudad de Mexico”

(SEDEMA,2008:13)6. Por su parte el PACCM 2014-2020 se define como “un instrumento de pla-

neacion que integra, coordina e impulsa acciones para disminuir los riesgos ambientales, sociales

y economicos derivados del cc; al mismo tiempo que promueve el bienestar de la poblacion a

partir de las lıneas estrategicas contenidas en la ELAC” (CMM, 2014b, 13).

6Tal es el caso del Programa Muevete en Bici, que ha sido muy importante en la visibilizacion de las acciones

de cambio climatico, nacio dentro de otro programa: el Programa para el Mejoramiento de la Calidad del Aire

PROAIRE-2005-2010. Los PROAIRE tambien pueden entenderse como una polıtica publica, la polıtica de la

calidad del aire, pues estan constituidos a su vez por una serie de programas y acciones, semejante a lo que ocurre

con los PACCM.

118


Tabla 5.5: Evolucion del Tema Cambio climatico en los Programas de Accion Climatica de la

Ciudad de Mexico, PACCM 2008-2012 y PACCM 2014-2020.

Programa PACCM 2008-2012 PACCM 2014-2020

Definición

Es un conjunto articulado de políticas públicas quedefinen las acciones del GDFy orientan la participaciónde la sociedad y las empresas. Constituye también uninstrumento de planeación en el cual se integran lasacciones relacionadas con el CC en la CDMX.• El PACCM parte de las políticas y acciones planteadas en elPGD DF 2007-2012; la Agenda Ambiental de la Ciudad deMéxico, Programa de Medio Ambiente 2007-2012 y es unode los compromisos del Plan Verde de la CDMX

Es un instrumento de planeación que integra,coordina e impulsa acciones para disminuir losriesgos ambientales, sociales y económicosderivados del cc; al mismo tiempo que promueve elbienestar de la población a partir de las líneasestratégicas contenidas en la ELAC.•El PACCM 2014-2020 busca robustecer la políticaclimática del GDF construyendo sobre los logros delprograma anterior.

Objetivo

Integrar, coordinar e impulsar acciones públicas en el DFpara disminuir los riesgos ambientales, sociales yeconómicos derivados del cambio climático y promover elbienestar de la población mediante la reducción deemisiones y la captura de gases de efecto invernadero.

Incremento en la calidad de vida y el desarrollo sustentable con baja intensidad de carbono en la CDMX.

Objetivos específicos

1. Incidir en las pautas de conducta, hábitos y actitudes de lapoblación del DF para que contribuya a mitigar el cc y asumamedidas de adaptación.2. Atraer inversiones y financiamientos destinados aproyectos de mitigación de GEI que permitan superar lasbarreras a la implementación de las medidas.3. Promover la innovación tecnológica relacionada con elcombate al CC.4. Posicionar al GDF y la CDMX como líderes en esfuerzosnacional e internacional de mitigación de GEI, en el contextode los compromisos de México ante la CMNUCC.5. Marcar pauta para las PP en mitigación y adaptación alCC en México y generar un efecto multiplicador en el país yen el mundo.

1.Actuar sobre las prioridades identificadas paracentrar esfuerzos orientados a la planeaciónestratégica del PACCM 2014-2020.2. Reducir emisiones de los contaminantes climáticos.3. Disminuir condiciones de vulnerabilidad eincrementar adaptación de población vulnerable.4. Contar con una ciudadanía culta, informada ysensible al tema.5. Construir resiliencia para afrontar las adversidadesdel proceso de mitigación y adaptación al CC.

Fuente: Elaboracion propia con base en los datos de los PACCM 2008-2012 y PACCM 2014-2020.

Como ya menciono los PACCM establecen los procedimientos y acciones que se ponen en marcha

para dar vida a la polıtica publica de cambio climatico, en gran medida, estos instrumentos

son a su vez programas, en ocasiones son programas son nuevos y en otras son programas ya

implementados a los se les da un enfoque asociado a enfrentar el cc.

119




Ciudad de Mexico, PACCM 2008-2012 y PACCM 2014-2020 (continuacion 1).


Metas

MitigaciónMeta 1: Reducir siete millones deTonCO2eq en el periodo 2008-2012

Reducir 8 millones de TonCO2eq directas y 2 millones deTonCO2eq indirectas acumuladas respecto a la línea base de 2014.La meta global de mitigación es aproximadamente 10 millones deTonCO2eq por todas las acciones durante su vigencia.

Adaptación

Meta 2. Llevar a cabo un programaintegral de adaptación al cambioclimático para el DF y tenerlo en plenofuncionamiento para el 2012.

Aumentar las capacidades adaptativas de la población,primordialmente de las 5.6 millones de personas encontradasvulnerables por encontrarse expuestas de distintas maneras,contribuir a la construcción de la resiliencia de la ciudad, dandoprioridad a la reducción de la vulnerabilidad frente a eventoshidrometeorológicos extremos, especialmente frente a lasinundaciones.





Sectores1. Oferta de Energía2. Trans-porte3. Edificios4. Indu-stria5. Agricul-tura6. Bosques7. Manejo deresiduos.

1. Ahorro-Uso eficiente de energía.2. Aprovechamiento de energías renovables.3. Mejoramiento del sistema de transportepúblico.4. Mejoramiento del STC5. Tecnología de vehículos, combustibles yregulación.6. Movilidad alternativa y desarrollo urbano.7. Ahorro y reutilización de agua.8. Eficiencia energética en SBTA.9. Recuperación de energía en el sistema(AGUA).

10. Manejo de emisiones de GEI provenientesde lodos y aguas no tratadas.

11. Separación, reciclado y reuso de residuos.12. Gestión y operación eficiente del sistemade manejo de residuos

Ejes

1.Transición energética urbanarural.2.Contención de la mancha urbana.3.Mejoramiento ambiental.4.Manejo sostenible de recursos naturalesy conservación debiodiversidad.5.Construcción deresiliencia de la CDMX.6.Investigación ydesarrollo (transversal)7.Educación y comunicación (transversal)

1. Eficiencia energética.2. Energías renovables.3. Instrumentos de planeaciónurbana.4. Infraestructura de movilidad ytransporte.5. Espacios verdes intraurbanos.6. Gestión integral de recursoshídricos.7. Reducción de emisionescontaminantes.8. Gestión integral de los residuos.

9. Suelo de conservación.10. Especies nativas y vida silvestre.11. Prevención y mitigación de

riesgos.12. Empoderamiento de la

ciudadanía.13. Adecuación de procesos y

contenidos.14. Fortalecimiento de

implementación.15. Fortalecimiento de monitoreo y

evaluación

1.Identificación de principales amenazas y análisis de vulnerabilidad.2.Integración de perspectiva de adaptación para incrementarcapacidades existentes.3.Implementación de acciones de adaptación.

1. Comunicación y difusión.2. Educación.3. Vinculación y coordinación

Lín

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Analizando las acciones emprendidas por los PACCM, se puede observar la tendencia a priorizar

las acciones de mitigacion, como ya se mostro en el capıtulo 3 incluso en terminos de uso, el

120


concepto mitigacion domina en la redaccion de los programas sobre el concepto adaptacion y

mucho mas sobre el desarrollo sustentable.

En terminos de mitigacion, el PACCM 2008-2012 planteo que para las “26 acciones enfocadas

a la mitigacion de CO2 equivalente por ano, (...) se requiere contar con un presupuesto de

56,152 millones de pesos entre 2008 y 2012 para reducir 4.4 millones de toneladas por ano”

(PACCM 2008-2012:47). Sin embargo al finalizar este programa solo se habıan reducido 5.8

millones de TonCO2eq (CMM,2012:25). Por otra parte la asignacion de recursos ascendio a 6

millones de dolares (72 millones de pesos aproximadamente), que se financiaron con recursos

locales principalmente ya que el financiamiento internacional solo fue de 2.5 millones de dolares

(30 millones de pesos aproximadamente).

En terminos de adaptacion el PACCM 2008-2012 incluyo 12 acciones de adaptacion7 al cambio

climatico planificando una inversion de $2,999 millones de pesos para la duracion del programa

(PACCM 2008-2012:51). Mientras que para poder aplicar todas las acciones de comunicacion, se

presupuesto un total de $404 millones de pesos.

Segun Romero-Lankao “las autoridades locales del Distrito Federal han desarrollado impor-

tantes esfuerzos para disminuir sus altos niveles de emisiones de GEI (...) sin embargo cerca del

94 % de los recursos de financiamiento para iniciativas sobre cambio climatico son invertidos en

acciones de mitigation (Hardoy-Romero-Lankao,2011:160).

La mayorıa de los medios de mitigacion parecen efectivos para prevenir calentamiento adi-

cional, no para revertir el calentamiento existente y dada la preminencia de las polıticas de

mitigacion, varios autores han planteado la necesidad de transcender esta vision hacia la inte-

gracion de estas medidas con las de adaptacion (Biesbroek-Elisabeth-Hardoy y Romero Lankao,

Campuzano-Perevochtchikova s/f: s/n). Las polıticas de adaptacion comprenden una gran can-

tidad de acciones, mismas que van desde la construccion de infraestructura (verde) hasta la

capacitacion paraqueproductorespuedan sortear los cambios en patrones de lluvia o a enfrentar

eventos extremos. Como es de esperarse, gran parte de las polıticas y sus acciones tienen un

fuerte componente local (Campuzano-Perevochtchikova s/f: s/n).

El PACCM 2014-2020, no vario demasiado la tendencia de las acciones emprendidas por su

7”Seis medidas que tienen un impacto de mediano plazo, cinco son de influencia en la zona rural de la Ciudad

de Mexico y una de ellas, la naturacion de azoteas que tiene influencia en la zona urbana“(PACCM 2008-2012:52)

121



antecesor, en este Programa se planteo la realizacion de 69 acciones, de las cuales 38 son nuevas

acciones, 4 son denominadas acciones tempranas, 27 son tomadas del Programa y Estrategia

anteriores y de estas 27, 15 se replican y 12 se reorientan. Dentro de las 69 acciones se plantean 20

prioritarias. Para decidir cuales serıan estas acciones prioritarias se dividieron entre las acciones

de mitigacion y las de adaptacion, para las primeras se utilizaron 3 criterios, 1) que fueran

acciones cuya instrumentacion detonara o potenciara otras acciones del PACCM, 2) (y se debe

subrayar ese criterio) de acuerdo al potencial de mitigacion de la accion y 3) de acuerdo a un

analisis de costo-efectividad realizado para cada una de las acciones por eje estrategico. Por su

parte, para priorizar las acciones orientadas a la adaptacion se efectuo un analisis multicriterio

cualitativo (CMM, 2014b, 13).

Haciendo un analisis mas preciso del documento, de las llamadas 20 acciones fundamentales,

ninguna de ellas pertenece a la lınea de accion: empoderamiento de la ciudadanıa del eje 6

comunicacion y educacion, 6 de las acciones estan asociadas directamente a la mitigacion de

GEI8, otras 6 estan asociadas indirectamente a la mitigacion9 y las otras 8 tienen fines diversos

como educacion, adaptacion, investigacion, etc 10.

8Estas son: la EE1. Acciones de modernizacion y eficiencia energetica en el Sistema de Transporte Colectivo

(STC); EE5. Programa de ahorro de energıa electrica en la operacion de pozos y plantas de bombeo del Sistema

de Aguas de la Ciudad de Mexico; REC2. Chatarrizacion de microbuses y creacion de corredores concesionados;

REC7. Implementacion de nuevos corredores de Metrobus; GIR3. Uso de tecnologıas para aprovechar los residuos

dentro del Distrito Federal y FI3. Regular la circulacion del transporte de carga como principal fuente generadora

de carbono negro (CMM, 2014b, 99-213).9Estas son: IPU1. Creacion de un programa de planeacion territorial para el Distrito Federal que integre polıticas

ambientales y urbanas; EVI1. Incremento y rehabilitacion de areas verdes intraurbanas; GIRH2. Programa de

Supresion de Fugas y Rehabilitacion de Tuberıas; REC6. Implementacion de esquemas para la movilidad intermodal

en zonas estrategicas de la ciudad; PMR9. Diseno de un Fondo Ambiental de Cambio Climatico para el D.F. y

FME2. Construccion de indicadores para la mitigacion indirecta.10Estas son PU2: Programa de identificacion de predios o inmuebles subutilizados y planteamiento de la estrate-

gia de aprovechamiento; SC6: Obras de conservacion de suelo y agua en el suelo de conservacion; ENVS1: Creacion

de la Ley para la Proteccion, Conservacion y Uso Sustentable de la Biodiversidad en el Distrito Federal; PMR1:

Actualizacion del Atlas de Peligros y Riesgos del Distrito Federal; PMR2: Programa de prevencion de riesgos hi-

drometeorologicos; APC1: Homologacion de conceptos educativos en el tema ambiental en los centros de difusion

de informacion tales como museos para la comprension del fenomeno de cambio climatico; APC2: Desarrollar un

catalogo de educacion ambiental y FME1: Mejora de indicadores de adaptacion.

122




Programa

PACCM 2008-2012 PACCM 2014-2020

1. Programa Iluminación Eficiente Viviendas DF2. Programa Eficiencia Energética en GDF.3. Programa Energías Renovables D.F.4. Edificios Sustentables en DF.5. Vivienda Sustentable en DF.6. Ampliación del STC-Metro, línea 12.7. Implementación Corredor de Tranvía Centro.8. Renovación Parque vehicular de RTP9. Corredores de Transporte (Metrobús).10.Sustitución de vehículos del SCP (taxis).11. Sustitución de vehículos TCP (mediana capacidad) porvehículos nuevos (alta de capacidad).12.Programa Transporte Escolar Obligatorio.13.Establecimiento Programa de Verificación de Transportede Carga.14.Renovación de parque vehicular obsoleto GDF yDelegaciones.15.Corredores de movilidad no motorizada.16.Ahorro y reutilización de agua.17.Eficiencia energética en SBTA.18.Recuperación de energía en Sistema (Agua). 19.Manejo de emisiones de GEI provenientes de lodos yaguas no tratadas.20.Prevención y reducción de generación de residuos, tantoen fuente como entre generadores de altos volúmenes.21.Separación, reciclado y reuso de residuos. 22.Gestión y operación eficiente de sistema de manejo deresiduos.◦ Creación de nuevo relleno sanitario y de Centro Integral

de Reciclaje y Energía.◦ Captura y aprovechamiento de biogás en Relleno

Sanitario Bordo Poniente IV Etapa.◦ Centro de Composta de la Central de Abastos.

El PACC cuenta con 69 acciones de las cuales las siguientes 20 son consideradas prioritarias. (se indicaa que eje pertenecen)

Eje 1:

• Acciones de modernización y eficiencia energética en STC.

• Programa Ahorro de energía eléctrica en operación de pozos y plantas de bombeo del SACMEX.

Eje 2

• Creación de Programa de planeación territorial para DF que integre políticas ambientales y urbanas.

• Programa de Identificación de Predios o Inmuebles subutilizados y planteamiento de estrategia de aprovechamiento.

• Incremento y rehabilitación de áreas verdes intraurbanas.

Eje 3

• Chatarrización de microbuses y creación de corredoresconcesionados

• Implementación de nuevos corredores de Metrobús.• Implementación de esquemas para movilidad

intermodal en zonas estratégicas de la Ciudad.• Uso de tecnologías para aprovechar residuos dentro

del DF.• Programa de supresión de fugas y rehabilitación de

tuberías

Acc

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123





Programa

PACCM 2008-2012 PACCM 2014-2020

◦ Modernización y automatización de estaciones detransferencia, selección y renovación

◦ Corredores de movilidad no motorizada de flota vehicularde recolección y transporte de residuos.

Eje 4

• Creación de Ley para la Protección, Conservación y Uso Sustentable de la Biodiversidad en DF.

• Obras de conservación de suelo y agua en suelo de conservación.

Eje 5

• Actualización de Atlas de Peligros y Riesgos del DF.• Programa de prevención de riesgos

hidrometeorológicos• Diseño de un Fondo Ambiental de CC para DF.

Eje 6

• Homologación de conceptos educativos en tema ambiental en centros de difusión de información (museos, etc) para comprensión del CC.

• Desarrollar catálogo de educación ambiental

1. Sistema de Monitoreo y Pronóstico Hidrometeorológico de MVM: sistema de alerta temprana.

2. Manejo de microcuencas 1: Barrancas urbanas3. Protección y recuperación de herbolaria nativos: maíz

criollo.4. Detección Remota y Monitoreo de Incendios Forestales a

través de Cámaras.5. Monitoreo epidemiológico ante CC.6. Atención a personas vulnerables a eventos climáticos

extremos.7. Manejo de microcuencas 2: Obras de conservación suelo y

agua.8. Manejo de microcuencas 3. Manejo de microcuencas para

desarrollo rural y conservación de suelo y agua en tierras de uso agropecuario.

9. Monitoreo agropecuario de transgénicos y fomento a producción orgánica.

10. Parcelas piloto 1:Recuperación de suelo para desarrollo rural.

11. Parcelas piloto 2: Reforestación alternativa con especies resilientes al CC

12. Naturación de azoteas.

Adaptac ión




Programa

PACCM 2008-2012 PACCM 2014-2020

Eje 7

• Regular circulación de transporte de carga (principal emisor de carbono negro)

• Mejora de indicadores de adaptación.• Construcción de indicadores para la mitigación

indirecta.

1.Comunicación educativa para manejo integral de RS en DF2.Comunicación comprensión de cambio Educativa social del

fenómeno de cc.3.Comunicación de riesgos asociados al CC y promoción de

medidas de adaptación.4.Fortalecimiento de la cultura del agua en el DF.5.Educación para el uso eficiente de recursos en unidades

habitacionales del DF.6.Seminario permanente de CC.7.Curso taller para funcionarios públicos de alto nivel.8.Talleres y cursos para niños9.Libro de texto para educación secundaria

Ed

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co

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124


Las creencias valorativas, cuyo humus es la cultura historicamente formada de una sociedad, se

plasman fundamentalmente en los artıculos constitucionales del estado que definen la naturale-

za y los fines del Estado, en leyes especıficas para determinados campos de accion social y en

convenios internacionales, que prescriben en su conjunto los objetivos sociales que los gobiernos

deben valorar, asegurar y atender. Las creencias cientıfico–tecnicas, cuyo humus es la investiga-

cion cientıfica y tecnologica con sus aplicaciones probadas, se plasman en teoremas, tecnologıas,

metodos de gestion, que suelen ser de aplicacion universal y cuentan con evidencias de respaldo

sobre su idoneidad y eficacia constante. En suma, la base de estructuracion de una polıtica es su

firmamento normativo y su universo informativo y cientıfico–tecnico”(Aguilar Villanueva, 2009,

18).

En el caso de la polıtica publica de cambio climatico del Distrito Federal, el componente

valorativo es la apuesta de la economıa ambiental por internalizar los costos de las emisiones de

CO2, mientras que el componente tecnico de la polıtica tiene un grado de desarrollo muy elevado

tanto en terminos de humanos (cientıficos e intelectuales) como en disenos de tecnologıa, sin

embargo operan otros mecanismo que impiden que la polıtica se encamine a un cause significativo

tanto en reduccion de emisiones como en la apuesta por la justicia ambiental.

5.4. Elementos para los escenarios futuros: factores sociales y

ambientales

Desde hace varios anos se han realizado diversos estudios sobre las implicaciones ambientales,

economicas y sociales del cambio climatico. En los trabajos del IPCC se han realizado una serie

de modelaciones de los posibles impactos asociados al cambio climatico. A partir de esos datos se

han construido los escenarios de riesgo y vulnerabilidad a nivel internacional y nacional ası como

algunos esbozos en locales, entre ellos, se ha contemplado el caso de la Ciudad de Mexico.

Desde el Centro Virtual de Cambio Climatico se han dado constantes alertas en lo referente

a los cambios biofısicos que se esperan para el corto y mediano plazo en la Cuenca del Valle

de Mexico. Mientras que el Banco Mundial ha financiado un trabajo de investigacion para la

Ciudad de Mexico, en el cual se muestra una relacion entre los efectos del cambio climatico en

la ciudad y el aumento de la pobreza. En este documento se presentan mapas de zonas de riesgo

125



por aumento de temperaturas y por eventos de lluvia intensa.

En el informe financiado por el Banco Mundial se presenta un costo estimado asociado al

cambio climatico para el Distrito Federal 11, para un escenario donde el aumento de la tempe-

ratura global se estabilizara en 2o C, el Distrito federal perderıa entre 1.29 % y 6.80 % del PIB

anual de la entidad, siempre que la tempreatura se mantuviera en ese nivel (Leon,2010:22).

Bajo este panorama efectivamente se requiere de polıticas publicas eficaces y en concordancia

con las necesidades locales de forma tal que se puedan atajar los problemas derivados del cambio

climatico.

Temperatura

Se tienen escenarios para 2015-2039 donde se preve que la region noroeste del valle sera afectada

por el aumento de temperaturas (olas de calor) donde se pueden alcanzar valores cercanos a los

30o C en al menos 10 % del ano (Leon, 2010:19).

De acuerdo con el CVCCCM, las proyecciones de variacion en la temperatura en el mediano

plazo senalan un incremento en la temperatura media entre 0.5oC y 1.25oC para los meses

mas frıos, mientras que para los meses calidos el rango oscila de 1.25oC a 1.50oC siendo estos

incrementos superiores en el norte de la Ciudad (PACCM 2008-2012:65).

De acuerdo al modelo GFDLCM2 bajo el escenario A1B la temperatura promedio anual

para el periodo 2046-2085 en la ZMCM se incrementara aproximadamente 1oC, mientras que de

acuerdo al escenario B1 el incremento promedio anual serıa de alrededor de 0.3oC; de acuerdo

a este modelo podrıa ocurrir un decremento de temperatura durante la epoca de lluvias y un

incremento durante la temporada invernal. El analisis anual indico que para algunos anos la

anomalıa de temperatura para el escenario A1B podrıa estar cerca de los 2oC, ademas se observa

un marcado incremento de la anomalıa a partir del segundo periodo de 20 anos simulado, es

decir, a partir del ano 2067 (CVCCCM,2009:s/n).

Energıa

Los pronosticos senalan que para el ano 2020 se incrementara el consumo de energıa alcanzando

un valor de 579.231 PJ, lo que representa un 116 % mas de lo que se consumıa en el ano 2006. El

11El modelo se baso en el M-CCA/UNAM y en el modelo PAGE2002 del informe Stern (Leon,2010:22).

126


incremento provocarıa igualmente un aumento de las emisiones de CO2 equivalentes, las cuales

alcanzaran un total de 45.574 Ton de CO2 equivalente, es decir 119 % mas que las emitidas en el

2006 (PICC-UNAM,2011). Las medidas de mitigacion en su conjunto ayudarıan a la disminucion

hasta del 20.9 % de emisiones de GEI; sin embargo este valor es muy inferior al aumento esperado

de 119 %, es decir que aun contemplando todas las medidas de mitigacion el aumento en las

emisiones sera de aproximadamente 98.1 % mayor con relacion a la cantidad de emisiones del

ano 2006.

En 2006 la Secretarıa del Medio Ambiente identifico a los microbuses, taxis y autos de pro-

vincia como las tres principales fuentes de emisiones (Riveros, 2009:82), sin embargo, en lugar de

enfocarse en estos, en 2008 se extendio el HNC un sabado al mes a todos los autos particulares

con holograma 1 y 2 (Garcıa, 2008:s/n).

Agua

A corto plazo se esperan reducciones de precipitacion de hasta el 30-40 % para el mes de diciembre

de un 5 %-10 % y en junio y julio. A mediano plazo, las proyecciones apuntan a un descenso de

hasta 50 %-75 %. Esto es muy delicado en una ciudad que ya sufre de estres hıdrico.

En terminos sociales los escenarios tampoco son favorables. Francisco Estrada y Benjamın

Martınez siguiendo una metodologıa similar a las presentadas en Datt (1998), Anderson (2006)

y Stern (2006), y utilizando la elasticidad ingreso-pobreza calculada para Mexico (Cardenas-

Rodrıguez y Luna-Lopez, 2005), se obtuvieron estimaciones basicas del numero de personas

adicionales en condiciones de pobreza que resultarıan de las reducciones en el crecimiento en el si

no se tomaran acciones, podrıan ascender a mas de un millon (alrededor de 10 % de la poblacion

total de la entidad en el ano 2100) para finales de siglo (Estada-Martinez,2010:64).

Salud Publica

En cuestiones de salud publica una diferencia de 1oC a 2oC en la temperatura promedio anual

puede equivaler a un aumento en la distribucion altitudinal del mosquito Aedes aegypti de hasta

100 metros de altura; por lo tanto, de perderse la zona montanosa ubicada en el sur del suelo de

conservacion, que actualmente funge como proteccion al transporte del vector (PACCM 2014-

2020:65).

127



Ecosistemas

Para los ecosistemas de la Ciudad los periodos de sequıas de marzo a mayo) se generarıa mayor

estres hıdrico incrementando la vulnerabilidad ante los incendios tanto naturales y provocados

(Vera-Bernal,2013 en PACCM 2014-2020:66). En “el Distrito Federal, pese a las nuevas polıticas

que se han implementado, presenta mal manejo de los recursos naturales, y en comparacion con la

manera en la que ha crecido la poblacion, existe poca restitucion y aprovechamiento sustentable

de los ecosistemas. Se observa un aumento en la temperatura y precipitacion anual lo que genera

alteraciones en la capacidad adaptativa de la poblacion y desequilibrios ecologicos que afectan

directamente a cada una de las delegaciones” (Monterroso Rivas A. I. 2012).

Usando el modelo US Geophysical Fluid Dynamics Laboratory (GFDL), la Dr. Villers del

Instituto de Geografıa de la UNAM,senala que los bosques de conıferas y encinos resultaran gra-

vemente afectados en el paıs, entre un 20 y 46 % por ciento de sus superficies durante los periodos

2020 y 2050 (Villers,:44). Este dato particular es importante ya que el suelo de conservacion del

Distrito Federal tiene en la “vegetacion de la region montanosa es principalmente de bosque de

conıferas (bosque de oyamel y pino) y bosques mixtos de pino-encino; ademas de la presencia de

especies como el madrono, cuchara y huejote” (SEDENA,2006:14).

5.5. Instrumentos y acciones de la polıtica publica respecto a

dichos escenarios: alcances y limitaciones

Los instrumentos de los que se vale la polıtica para hacer frente al cambio climatico dentro de la

Ciudad de Mexico se derivan de la Ley MACC y son: la Comision Interinstitucional de Cambio

Climatico (CICCDF), el inventario de emisiones, la Estrategia Local de Accion Climatica de la

Ciudad de Mexico (ELAC), el Programa de Accion Climatica de la Ciudad de Mexico (PACCM),

los programas delegacionales, el atlas de riesgo de la ciudad, el registro de emisiones, el sistema

local de bonos de carbono, el Centro Virtual de Cambio Climatico de la Ciudad de Mexico y el

Fondo Ambiental para el Cambio Climatico (ELAC,2014:40).

El Sistema de Bonos de Carbono y el Fondo ambiental son los instrumentos economicos y de

mercado; el inventario de emisiones, el registro de registro de emisiones y el Centro virtual de

cambio climatico son los elementos cientifico-tecnicos; por su parte la Comision Interinstitucional

128


de Cambio climatico es el mecanismo de negociacion, y los Programa de Accion Climatica, la

Estrategia Local ası como los programas delegacionales, son las herramientas de planeacion y

ejecucion. La ley contempla tres ejes: mitigacion, adaptacion y desarrollo sustentable, sin embargo

como se ha expuesto anteriormente el primer eje acapara gran parte de las acciones.

Las herramientas de planeacion y ejecucion ya se analizaron minuciosamente en diferentes

secciones de este documento y se mostro que las mismas responde ante el problema publico

mediante acciones de mitigacion.

En cuanto a los instrumentos economicos y de mercado se tiene que el “Fondo Ambiental

sera constituido por recursos presupuestales, donaciones y lo que resulte de la transaccion de

reducciones certificadas de emisiones y otros de proyectos. Los recursos de dicho fondo se aplican

a programas y acciones de adaptacion, proyectos de preservacion del capital natural, desarrollo de

proyectos de mitigacion, programas de educacion y concientizacion, estudios e investigaciones,

formulacion del atlas de riesgo, la implementacion del PACCM,la realizacion del inventario,

el sistema de informacion, el sistema local de bonos de carbono y cualesquiera otras acciones

requeridas para el cumplimiento de la polıtica en materia de cambio climatico” (ELAC, 2014:42).

Mientras que el Sistema Local de Bonos de Emisiones de Carbono, “que tiene como proposito

estimular la generacion y realizacion de proyectos de mitigacion del cambio climatico; es el

instrumento de mercado que hara posibles las transacciones de compra-venta de certificados de

reducciones o captura de emisiones de GEI en la Ciudad de Mexico” (ELAC,2014:42).

Alcances y limitaciones

El PICC-UNAM en su informe 2010 describe: “con todas las medidas de mitigacion propuestas

hasta la fecha, la disminucion de emisiones de GEI llegarıa al 20.9 %. El escenario de menor

impacto en la mitigacion es el hoy no circula sabatino, que representa un decremento en las

emisiones del ano 2020 de tan solo el 0.9 %. En orden de importancia, de menor a mayor, le

sigue el escenario de la incorporacion de transporte escolar, 1.3 %, el aumento en la eficiencia de

los autos nuevos, 2.0 %, aumento en la eficiencia debido al incremento en la velocidad, 2.7 %, la

incorporacion del autobus de Transito Rapido (metrobus), 6.4 % y la estabilizacion de la flota

vehicular de taxis, microbuses y combis, 7.6 %” (PICC-UNAM, 2010). Por lo que se observa que

estas medidas no llegan a resolver el problema.

129



Por otra parte se ha observado que las acciones como las ciclopistas o los mercados de reciclajes

se estan concentrando en las zonas donde viven las personas de mayores ingresos (como las

colonias Polanco, Condesa, Reforma) y se esta excluyendo a los sectores con menores ingresos

(vease imagen de las ciclo estaciones y calendario de mercado del trueque en anexos en anexos).

De forma similar a lo encontrado en los estudios de Lezama sobre la calidad del aire en la

ZMVM, el problema de los efectos asociados al cambio climatico en la Ciudad Mexico se ve

inmerso en un contexto donde los intereses economicos y polıticos tienen un peso mayor, lo

que ha llevado a que los analisis en torno a la vulnerabilidad, adaptacion y otras alternativas

no se traduzcan en acciones concretas y decisiones mas drasticas, tanto en el nivel de actores

economicos como en el de la ciudadanıa .

Asimismo, las conclusiones del analisis de Romero Lankao sobre el tema del agua, pueden

replicarse al caso del cambio climatico debido a que ambos son problemas ambientales donde se

las acciones de la polıtica se enfrenta a la orientacion de diferentes concepciones teoricas, de esta

manera parece claro que el “abordaje neoclasico (...) tiene la ventaja de llamar la atencion hacia

el papel del mercado como determinante de las elecciones y acciones de los usuarios. Propone

el cumplimiento de las disposiciones que tienen que ver con los derechos de propiedad y acceso.

Sugiere la creacion de mecanismos que garanticen el cumplimiento de leyes, reglamentos y otras

disposiciones jurıdicas” (Romero-Lankao, 2001:2-14), en el caso del cambio climatico el papel del

mercado se va haciendo presente en forma de los bonos de carbono, mecanismos de desarrollo

limpio y fondos climaticos sin embargo se ve limitado debido a que por una parte ya existen una

serie de efectos asociados al cambio climatico que seran mas visibles en el mediano y largo plazo,

en este sentido, los precios de mercado no reflejan la escasez (riesgos) en el mediano y largo

plazo y aun existen muchas formas de limitar la efectividad del comercio de creditos de carbono,

principalmente ante la vision de las ultimas COPs donde se esta abandonando el espıritu del PK.

Los problemas asociados al cambio climatico se traslapan con los problemas de desigualdad,

lo que supera los problemas tecnicos y lo convierte en un problema social y polıtico. De ahı que

Estrada sugiera que una variable de polıtica para reducir los impactos del cambio climatico en

la economıa del Distrito Federal consistirıa en mejorar la distribucion del ingreso y en reducir

las diferencias socioeconomicas y de nivel de desarrollo entre delegaciones. Una ciudad mas

equitativa y con niveles socioeconomicos, de servicios e infraestructura mas uniformes permitirıa

130


dar condiciones para que los efectos del cambio climatico puedan ser enfrentados de mejor manera

y ası reducir sus impactos y costos (Estrada-Martinez,2010:61).

Cuando se formulan las polıticas es natural preferir los instrumentos de mitigacion por dos

razones, la primera es porque se tienen mayores herramientas de las ciencias fısico-biologicas

sobre el tema y por otro lado porque las acciones de mitigacion son mas baratas. Al respecto

Barton senala que “la investigacion sobre impactos y mitigacion esta orientada hacia las cien-

cias fısicas y biologicas de los impactos y la adaptacion mientras que la investigacion sobre las

maneras y medios de adaptacion esta enfocada en los determinantes sociales y economicos de

vulnerabilidad en un contexto de desarrollo. Aunque el informe Stern (2007) trato de agregar el

financia-miento en la discusion, todavıa hay amplios rangos de costos y beneficios potenciales,

con gran heterogeneidad entre localidades” (Barton, 2009, 10).

En PNUD senala que “la cooperacion internacional para la adaptacion puede ser considerada

como un mecanismo de seguro para los pobres del mundo. La mitigacion del cambio climatico

hara una pequena diferencia en las posibilidades de desarrollo humano de poblaciones vulnerables

durante la primera mitad del siglo XXI -pero una grande durante la segunda mitad. Por contraste,

las polıticas de adaptacion pueden hacer una gran diferencia durante los proximos 50 anos -y

siguen siendo importantes a partir de ahı”(PNUD, 2008: vi).

Para hacer el panorama aun mas delicado en terminos de los efectos que pueden esperarse

sobre el cambio climatico y las limitantes de las acciones actuales, Alejandro Nadal senala que

se estan subestimando los impactos del C.C. ya que: “Los calculos del IPCC (Panel Interguber-

namental de Cambio Climatico, por sus siglas en ingles) recurren a una metodologıa del Banco

Mundial que sistematicamente subestima los montos requeridos12.


Se puede concluir a partir de este capıtulo, que existen una serie de limitaciones dentro de la

polıtica climatica del Distrito Federal para poder hacer frente a la hipotesis de accion publica que

12Cabe recordar que el se utiliza la metodologıa del IPCC para todos los calculos elaborados en la pp de cc de

la Ciudad de Mexico). Dicha metodologıa considera los niveles historicos de las inversiones del sector publico en

sectores sensibles al cambio climatico (agricultura, zonas costeras, infraestructura, agua y salud) y les anade un

porcentaje que se considera serıa lo necesario para adaptar cada sector al cambio climatico. Pero este procedimiento

conduce inexorablemente a subestimar las necesidades de recursos para la adaptacion”(Nadal, 2010:23).

131



se han planteado. Las limitantes van por un lado por los elementos que fueron retomados desde el

plano internacional que no logran hacer completamente frente al problema y que por anadidura

no son plenamente relevantes para la escala local. Por otra parte los factores estructurales que

determinaron el producto final de la polıtica dejan un rasgo dentro de los instrumentos que tiene

la misma y limitan su efectividad en el mediano y largo plazo.

Una vez analizado como opero en el plano internacional la construccion de la polıtica climati-

ca, se entiende porque la misma aparece como fragmentaria y desarticulada, generando instru-

mentos de polıtica que no logran incidir plenamente en el problema al cual buscan hacer frente:

el calentamiento global. La polıtica local atrajo conceptos y metodologıas del plano internacional

y emulo los instrumentos presentados por agencias que persiguen intereses distintos entre si, esto

lleva que al emularse la polıtica en el plano local se retomen estas contradicciones. Sumado a lo

anterior los instrumentos del plano internacional se quedan por debajo de las expectativas para

hacer frente a los efectos esperados, esto en virtud de lo complejo que resulta la formulacion de

acuerdos y en el plano local las restricciones sufridas generaron las

Se observa que los instrumentos de la polıtica al ser confrontados con los estudios prospectivos

de los cientıficos tendran poca efectividad y que esto comienza observarse desde el momento

presente. Por tanto parece necesario reformular la polıtica tomando en cuenta los estudios de

los cientıficos y repensado los elementos de la misma bajo nuevas propuestas. La polıtica local

prioriza dentro de los instrumentos de planeacion (PACCM 2008-2012 y 2014-2018) la mitigacion,

en relacion con la adaptacion, lo que representa una debilidad de la polıtica para hacer frente a

escenarios como el aumento de la pobreza y desigualdad presentados anteriormente.

132

Conclusiones

En conclusion el cambio climatico es sin duda uno de los retos a mediano plazo que debe enfrentar

la humanidad, pero particularmente las sociedades de cada paıs. Si bien tener polıticas que

enfrenten el cambio climatico es mejor que no tenerlas, tambien se debe tomar en cuenta que las

polıticas siguen cursos de institucionalizacion y que una mala polıtica puede permanecer mucho

tiempo debido a estos modelos de arraigo, por tanto se necesita que las polıticas sean lo mas

vanguardista posibles en su momento.

El cambio climatico paso a formar parte de la polıtica publica del Distrito Federal, solo

despues de haber transitado un largo camino en la agenda polıtica internacional. Por otra parte

rastrear la definicion del problema, en este caso pasa por entender la dinamica, negociacion y

actores que se mueven en el plano internacional.

En terminos historicos fue necesario el trabajo y el consenso de la comunidad cientıfica, las

organizaciones sociales-ambientales y los agentes de la polıtica internacional, para que el tema del

Cambio Climatico tomara las dimensiones que tiene en la actualidad. Ademas de que en la toma

de decision se enfrentaron diversas posiciones. El cambio climatico supuso un cuestionamiento a

la polıtica anterior sobre el medio natural pero no llego a cambiar el nucleo duro de la misma.

La polıtica climatica entro en la agenda internacional cuando cuestionado y poniendo en duda

la efectividad de las acciones frente al cuidado del medio ambiente (clima), poniendo en crisis

la polıtica global (anterior) sobre como cuidar la naturaleza y los entornos humanos, esto en el

fondo fue un cuestionamiento al nucleo duro del modelo productivo: el paradigma de desarrollo.

Con la ejecucion del modelo de las coaliciones de causa se pudo observar como los factores

dinamicos: la crisis del petroleo en terminos economicos, la degradacion ambiental evidenciada

en los paıses industrializados y la sensibilizacion de amplios sectores sociales, generaron un clima

propicio para la discusion y cambio en la polıtica ambiental, incorporando el problema climatico y

133

Analisis de la construccion del cambio climatico como problema de la Polıtica Publica

para el Distrito Federal

buscando acuerdos vinculantes contando con el respaldo de la Organizacion de Naciones Unidas,

que dentro del contexto de la guerra frıa tenıa una fuerte presencia como ambito para dirimir

las disputas internacionales. Sin embargo las negociaciones sobre el clima fueron complejas ya

que se cuestionaban elementos de los modelos productivos y tardaron tanto en aprobarse que

cuando por fin lo hicieron el panorama era distinto. En terminos economicos se habıa optado por

la liberalizacion de la economıa en muchos gobiernos, el mundo bipolar habıa desaparecido y la

ONU habıa disminuido su influencia polıtica. Con la extincion del campo socialista, los paıses

de la periferia, se quedaron solos dentro de las negociaciones, pese a contar con la propuesta del

desarrollo sustentable, no pudieron lograr grandes compromisos de los paıses industrializados.

Mediante la transferencia de polıticas fue posible introducir el cambio climatico como parte

de la polıtica publica del Distrito Federal, la mayor influencia en la polıtica se ha tenido por

parte del IPCC y del la CMNUCC y el PK, se han hecho visibles otros agentes de transferencia

como el Banco Mundial, la USAID y el ICLEI que pudieran llegar a convertirse en dominantes

en un futuro, pues brindan apoyo tecnico y presupuesto. Mientras que la vision del IPCC y el

CMNUCC ronda sobre los Principios de las Cumbres de Estocolmo y de Rıo que en sıntesis

se orientan al derecho a un medioambiente sano y al desarrollo sostenible, los otros agentes de

transferencia como Banco Mundial, USAID tienen una vision mas instrumental orientada a la

mitigacion, a incentivar los mecanismos de desarrollo limpio y descentralizar la gestion de las

polıticas climaticas. En el caso de la polıtica climatica del D.F. la transferencia de polıticas fue

promovida por actores dominantes pero tambien como consecuencia de la competicion por los

recursos economicos. Al pasar al plano local la polıtica se enfrento a diversos factores estructu-

rales particulares de la Ciudad de Mexico, tanto geograficos como institucionales y sociales que

moldearon y modificaron la polıtica planteada en las arenas internacionales.

En el caso del la polıtica climatica en la Ciudad, esta pudo abrirse paso a la agenda del

gobierno local, en gran medida debido al cambio institucional ocurrido en 1997 que posibilito la

llegada de un grupo renovado de intelectuales y academicos a los puestos de decision del gobierno

local, que abrio la pauta para la creacion de un modelo distintivo de polıticas dentro de la capital

mexicana y particularmente en los temas ambientales donde existıa conocimiento cientıfico y

experiencia. El cambio climatico funciono para amparar diversos temas dentro de la agenda

polıtica y fue bien recibido dentro de la administracion por las posibilidades de proyeccion polıtica

134

Conclusiones

y de atraccion de recursos economicos. No obstante estas posiciones fueron restringidas porque

se adoptaron muchas de las definiciones del plano internacional al local sin lograr un balance, en

ese sentido, la definicion dada al problema en ciertos aspectos se vuelve ajena a las condiciones

locales y por tanto se subutilizan los recursos intelectuales, polıticos y fiscales, ayudarıa en la

generacion de opciones viables para la Ciudad.

Se pudieron observar una serie de limitaciones dentro de la polıtica climatica del Distrito

Federal para poder hacer frente a la hipotesis de accion publica que se han planteado. Las

limitantes van por un lado por los elementos que fueron retomados desde el plano internacional

que no logran hacer completamente frente al problema y que por anadidura no son plenamente

relevantes para la escala local. Se observa que los instrumentos de la polıtica al ser confrontados

con los estudios prospectivos de los cientıficos tendran poca efectividad. La polıtica local prioriza

dentro de los instrumentos de planeacion la mitigacion, en relacion con la adaptacion, lo que

representa una debilidad de la polıtica para hacer frente a escenarios como el aumento de la

pobreza y desigualdad presentados anteriormente.

El trabajo de polıtica a nivel internacional, ha sufrido serios reveses, la falta de compromiso

de naciones desarrolladas como Estados Unidos, el incumplimiento de los acuerdos en el caso de

Canada, la negativa a ratificar el protocolo de Kyoto por parte de China y la disminucion de la

meta de reduccion de emisiones que se habıa propuesto la Union Europea, contrasta con la cada

vez mayor certeza cientıfica de las graves consecuencias economicas, sociales y ambientales que

generara en un lapso de tiempo corto el cambio climatico global, si la tendencia de la construccion

de la polıtica local es la de emular las polıticas internacionales ¿que pasara en un panorama donde

no existan acuerdos vinculantes y efectivos?. Incluso, la tendencia actual en materia de cambio

climatico es la de los impuestos al carbono cuya implementacion sustituira a la quimera del

protocolo de Kioto, sin embargo como se ha discutido en otros ambitos, esta medida mas que

ambiental es polıtica y es una forma de golpear economicamente a paıses como China, cuyo

principal motor energetico es el carbon. Por tanto la polıticas del clima se convierten en sistemas

de presion economica.

Se ha senalado que el cambio climatico puede incidir negativamente en las economıas de los

paıses y en el cumplimiento de los objetivos del milenio, pero se prioriza la vision economicista,

si se analiza el problema de los costos del cambio climatico en los paıses mas desarrollados y

135



efectivamente se vislumbra una alta perdida economica por dicho concepto, por ejemplo, la ONU

estima que serıa de 86,000 a 109,000 millones de dolares por ano para los paıses en desarrollo,

sin embargo no se hace hincapie en que los paıses menos desarrollados han tenido mucha menor

contribucion historica en las emisiones y por tanto tendrıan derecho a ser indemnizados por ciertos

danos y no como se plantea en terminos de cooperacion, financiamiento(prestamos monetarios)

o de transferencia tecnologica (prestamo en especie). Mucho se ha hablado de que los efectos

del cambio climatico tendran como consecuencia, el incremento de la pobreza, el aumento del

precio de los alimentos, la proliferacion de plagas, y un amplio etc. Estas alteraciones tendran

una repercusion en lo economico y lo polıtico. Las acciones que sigan los gobiernos dependeran

del grado de comprension sobre el problema, pero tambien del paradigma de bienestar social

dominante cada nacion. Ası algunas trasladaran los riesgos a los sujetos individuales, mientras

que otros trataran de construir soluciones colectivas.

Por tanto, la polıtica de cambio climatico del Distrito Federal, se encuentra inmersa dentro de

la construccion de polıticas globales guiadas por organismos internacionales que operan en todas

las fases de la polıtica; influyen en la entrada en la agenda, la formulacion del problema, fungen

como gestionadores de recursos o como implementadores, y/ o se colocan como evaluadores;

todas estas funciones ademas se realizan a peticion de los gobiernos y a cambio de pagos por

dichos servicios. De la revision de los podemos hecha a los instrumentos y acciones de la polıtica

se puede concluir que se ha avanzado en el desarrollo cientıfico y tecnico a nivel local y que se

han recuperado suficientes elementos de los organismos internacionales para realiza la emulacion

de la polıtica del cambio climatico.

Las polıticas de cambio climatico operan en la logica de que los servicios ambientales coticen

en los mercados formales, de ahı los mercados de bonos de carbono. Por otro lado los discursos

sobre cuidado al medio ambiente o de rescatar la naturaleza, en America latina, han servido

nuevamente para fines colonizadores y se han utilizado la retorica medioambiental para justifi-

car polıticas autoritarias en la region. Como el despojo para mantenimiento de areas naturales

protegidas o las reservas, en donde por un lado se expulsa a los pobladores originarios de ciertas

zonas o se les prohıbe el uso de sus recursos, pero por otra parte se permite la extraccion y

degradacion maxima de otra zonas por ejemplo para la minerıa.

En el caso del Distrito Federal, tanto el Banco Mundial, el ICLEI y la USAID, han estado

136

Conclusiones

presentes en la formulacion y diseno de la PP y por ello es importante esclarecer el papel de

estos organismos como actores interesados y su nivel de influencia en el diseno de la PP. Por

tanto, es util analizar como y cuales grupos de interes se dieron cita para componer las lıneas

generales de la polıtica, mismas que se han traducido en polıticas locales y regionales ante el

calentamiento global. Los grupos de interes a nivel internacional se dieron cita en foros como la

Convencion Marco de las Naciones Unidas Sobre el Cambio Climatico o las Conferencias de las

Partes (COP), en la Cumbre de la Tierra e incluso en el Foro Social Mundial.

En ese sentido, es posible ver una regularidad en las polıticas publicas recientemente imple-

mentadas en America Latina. Se observa que las polıticas obedecen a una dinamica de puesta

en marcha de polıticas globales que influyen especıficamente en los gobiernos locales o a nivel

de localidad. Tal como se han gestado estas polıticas en region, se generan una competencia

por los recursos, y se han estandarizando las practicas para el diseno de las mismas. Los paıses

centrales marcan las pautas de lo que esta bien hecho y lo que no en materia climatico y eso se

traduce en polıticas de los gobiernos locales. En la historia de America latina ha sido recurrente

la imposicion desde el exterior.

Por otro lado, la forma de disenar las polıticas ha promovido que el nivel local se desvincule del

nivel nacional en cuanto a objetivos, metas, y planificacion teniendo como resultado desfavorable

la desarticulacion de la polıtica y el traslado mediante los organismos multilaterales de objetivos

de polıtica que responden a escalas diferentes de accion frente al problema. Esto explica que a

nivel local se priorice la problematica internacional (mitigacion de Gases de Efecto Invernadero)

y por lo mismo se disene una polıtica fragmentaria con poca influencia en revertir y evitar los

efectos sociales y ambientales asociados al cambio climatico en el caso particular de la Ciudad

de Mexico, pese al amplio conocimiento cientıfico-tecnico que se ha logrado acumular y podrıa

derivar en otros modelos de polıtica. Por tanto una polıtica que se define desde arriba pese a

tener muy buenas intenciones despreciara el contexto social, historico y cultural, priorizando

incluso intereses extraterritoriales.

Otro problema que se ha soslayado en la formulacion de la polıtica publica es el costo de

aplicar medidas de mitigacion dentro de la Estrategia local y el Programa de accion climatica

para despues volver a destinar recursos a la contingencia. Por otra parte los lugares de incidencia

de la PP son las zonas con mayor ingreso economico, como las colonias Condesa, Del Valle, Roma,

137



etc. Lo que implica que las zonas que seran mas afectadas por los efectos del C.C. Como la mayor

parte de Iztapalapa, Xochimilco, los pueblos de Tlalpan, Magdalena Contreras, no forman parte

de las acciones inmediatas.

Se ha observado en las actual polıtica de cambio climatico, que las acciones como las ciclo-

pistas o los mercados de reciclajes se estan concentrando en las zonas donde viven las personas

de mayores ingresos (como las colonias Polanco, Condesa, Reforma) y se esta excluyendo a los

sectores con menores ingresos.

Las asimetrıas tambien se generan en torno al reconocimiento internacional del derecho de

los pueblos. En materia ecologica difıcilmente se reconocen los derechos de los habitantes del

tercer mundo en torno a los problemas ambientales que genera la explotacion desmedida de los

recursos naturales. En ese sentido se busca obligar a los paıses de la periferia a reducir emisiones

cuando los paıses del centro continuan con sus modelos productivos y de consumo.

Por tanto el tema de la justicia ambiental ocupara por tanto un lugar predominante, dentro

de las polıticas ambientales pues lo que se pretende es lograr sociedades mas equitativas donde

se rompan los ciclos de desgaste de los recursos naturales y del medio ambiente en los paıses

de la periferia. Se debe entonces respetar las formas tradicionales de vida de los pueblos, pero

procurar la continuidad del crecimiento economico.

En las ciudades, y particularmente en la megaurbe mexicana se observa un proceso de de-

sigualdad socio territorial que se reproduce en lo ambiental y en la distribucion de los bienes

ambientales.

En una nueva logica ciudadana los sectores excluidos deben reivindican los espacios y su

defensa como formas nuevas de oposicion a la subordinacion, como nueva forma de defender los

derechos, y mostrar la oposicion a la nocion de la naturaleza como mercancıa o nueva forma

de control. En palabras de Leff “el desarrollo sustentable encuentra sus raıces en condiciones

de diversidad cultural y ecologica” (Leff). La nuevas practicas tambien reconstruyen las utopıa

a alcanzar en momentos futuros y nutren el imaginario no capitalista de sociedad porvenir.

Llegados a este punto, se debe apostar por el cambio de paradigma y modificar los habitos de

consumo y el mercado de produccion de mercancıas sumando dentro de las propias polıticas las

perspectivas del sur como el buen vivir.

Apostar por ciudades resilientes, y con justicia ambiental pasa por el diseno de mejores

138

Conclusiones

polıticas, pero desde la optica del capital esto no se puede lograr sin el consumo, sin incentivar

el mercado, pero el consumo genera lo desechos y estos la contaminacion. Por tanto el problema

no tiene solucion en terminos de la economıa clasica, por lo que se deben aceptar las nuevas

propuestas dadas desde la economıa ecologica y desde las visiones alternas que conlleven al

bienestar de las sociedades y que pasen por la reduccion de las emisiones de gases de efecto

invernadero, en aras de minimizar los costos humanos y ambientales del cambio climatico.

En este sentido Delgado propone “las ciudades socialmente justas, que constantemente se

planifiquen metabolicamente con vision de largo plazo en todas sus dimensiones y escalas”. Un

nuevo modelo de ciudad reducirıa emisiones de GEI, pero tambien es necesario la generacion de un

nuevo paradigma economico, una nueva polıtica debe tener en cuenta que existe una contradiccion

dentro del sistema economico actual que por un lado incentiva el consumo acelerado y desmedido

y por otro lado este comportamiento genera la ruptura de los ecosistemas y la degradacion del

medio ambiente.

La Polıtica publica de Cambio Climatico, en general, pero especialmente para el caso del

Distrito Federal no esta considerada como una polıtica social, sin embargo su analisis debe

retomarse y entenderse en terminos sociales, debido a que el cambio climatico generara grandes

repercusiones en la calidad de vida de las poblaciones a nivel global y local, es decir que debe

dejar de verse como una polıtica ambiental y comenzar a tratarse interdisciplinariamente como

un problema social.

Dentro de la polıtica publica la unica forma de llegar hacia acciones donde predominen las

visiones de derechos y de la ecologıa polıtica es mediante los procesos de gobernanza. El cambio

climatico no es una prioridad de los gobiernos locales que aun se esfuerzan por desarrollarse a

traves del extractivismo y la herencia de sistemas antidemocraticos hacen difıcil el avance de la

gobernanza en temas ambientales.

Por otro lado se debe estar alerta ante que el ecologismo actual, donde se buscan los pro-

ductos organicos, las certificaciones verdes, y en general las formas de vida sustentable, se estan

generando nuevamente bienes de consumo como cualquier otro manteniendo intacta la logica del

mercado, incluso conviertelos en bienes suntuosos.

La construccion de los objetivos especıficos dentro de la polıtica debe tener en cuenta las

condiciones locales, es decir tomar como base la escala local y no la escala internacional, pues en

139



la medida de que se tomen las previsiones vistas desde la lente de la propia ciudad, la efectividad

de las acciones sera mayor. Todo ello sin olvidar que en terminos internacionales se deben buscar

acuerdos reales y vinculantes en materia de calentamiento global.

140

ANEXOS

Aquı se tiene el mapa de las cicloestaciones de Ecobici y se puede observar la concentracion

en la zona de Polanco y Roma.

Tabla 5.11: Imagen de la ubicacion de la Cicloestaciones de Ecobici.

nombre.png

Fuente: Retomado de pagina de Ciudadanos en Red www.ciudadanosenred.com.mx.

Aquı se tiene el calendario del mercado del trueque, se observa que fuera de su sitio base, que

es el Bosque de Chapultepec, este evento se realiza en 2 ocasiones en el Bosque de Tlalpan, zona

de ingresos altos, otra en Coyoacan (en el Zologico de los Coyotes) y se podrıa decir que solo en

dos ocasiones visita colonias populares “Bosque de Aragon” y “Vivero Neza”.

141

Analisis de la construccion del cambio climatico como Polıtica Publica para el

Distrito Federal

Tabla 5.12: Imagen de la ubicacion y fechas del Mercado del Trueque.

del trueque.png

Fuente: Web oficial de la Secretarıa de Medio Ambiente del Distrito Federal.

142

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