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ANALISIS DE LA LEY ORGANICA DE CIENCIA Y TECNOLOGIA (LOCTI)
Ignacio Avalos Gutiérrez (Octubre 2009)
CONTENIDO
Introducción Primera Parte Breve Historia de la Política Científica y Tecnológica Contexto General : la Venezuela surgida a partir del año 1958 La Política Científica como una política de la comunidad científica La evolución hacia un CONICIT menos cientificista A manera de Resumen Segunda Parte Descripción y análisis de la LOCTI Aspectos políticos Aspectos conceptuales Aspectos estratégicos Aspectos institucionales Aspectos financieros Tercera Parte Resumen y conclusiones El modelo rentista como una condición de eficacia de la política de ciencia, tecnología e innovación. Algunos problemas institucionales asociados a la política de ciencia, tecnología e innovación. De la sociedad rentista a la sociedad del conocimiento
INTRODUCCION
El presente informe, preparado para el “Centro para la Capacitación, la Innovación, el
Desarrollo Tecnológico y del Conocimiento en Ingeniería” (CITECI), tiene como objetivo
analizar la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación (LOCTI), un instrumento clave dentro
de la actual política científica y tecnológica del país e ingrediente central de una nueva
institucionalidad bajo la cual se gobienan las actividades científicas y tecnológicas en Venezuela.
El propósito del documento es ubicar la Ley en el contexto de la política científica y
tecnológica nacional, analizarla desde el punto de vista de sus principales formulaciones
conceptuales y estratégicas e intentar una evaluación para, finalmente, examinar sus perspectivas a
la luz de lo revisado y en función de algunos cambios que se le pretenden hacer.
En función de lo anterior, el trabajo se ha dividido en tres partes.
En la primera de ellas se realiza un breve análisis de la evolución de la Política Científica y
Tecnológica Nacional, a partir de la creación del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y
Tecnológicas (CONICIT), en el año 1967, hasta el año 1999, inicio del gobierno del Presidente
Chávez, durante el cual tuvo lugar la aprobación de la LOCTI.
La segunda parte tiene como objetivo examinar la LOCTI, ubicándola en el presente
contexto nacional. A partir de allí, la idea es revisarla desde el punto de vista político, conceptual,
estratégico e institucional, asi como desde la perspectiva financiera.
Y en la tercera parte se evalúa la importancia de la LOCTI en el marco de las políticas de
ciencia, tecnología e innovación a lo largo de los últimos años, se muestran algunas conclusiones y
se asoman ciertas consideraciones alrededor de los cambios –sus razones y fines - que se le
pretenden hacer a este instrumento legal. Se incluyen aquí algunas consideraciones acerca de la
pertinencia de la LOCTI de cara a los desafíos que plantea la denominada sociedad (capitalista) del
conocimiento, en el marco del proyecto de creación de una sociedad socialista en tiempos del siglo
XXI.
PRIMERA PARTE
BREVE HISTORIA DE LA POLITICA CIENTIFICA Y TECNOLOGICA VENEZOLANA
El contexto general : la Venezuela surgida a partir de 1958
En el año 1958 fue derrocada la dictadura del General Marcos Pérez Jiménez y Venezuela
comenzó un tramo de su vida institucional bajo el formato democrático. El llamado Pacto de Punto
Fijo, firmado por las principales fuerzas sociales y políticas (con la exclusión de los grupos de
izquierda) es, se dice, el acta de nacimiento de una nueva etapa que se extendió durante cuatro
décadas y que supuso no sólo el compromiso en torno a la democracia como régimen político, sino
que implicó, además, un proyecto de desarrollo del país, con un consenso mucho más amplio al
principio que al final de este periodo. Una alta renta petrolera y un sistema bipartidista al uso en los
Estados Unidos y no pocos países europeos, que administro con relativa eficiencia las mediaciones
políticas e incluso, hasta cierto punto, los excedentes económicos, fueron las claves para que
Venezuela fuera, durante un buen trecho, una nación estable desde el punto de vista político, al
contrario de muchos países de la región latinoamericana, dominados, varios de ellos, por dictaduras
de origen militar.
El esquema de desarrollo vía la sustitución de importaciones, concebido para la región por la
Comisión Económica para la América Latina (CEPAL), bajo el liderazgo del economista argentino
Raul Presbich, pretendió ser el sustrato económico del mencionado proyecto político. El argumento
de la “industria infantil” como razón de ser y el proteccionismo como herramienta fundamental dieron
cauce a un modelo de desarrollo adoptad, con desigual éxito, según los países. A fin de entender
mejor como tuvo lugar en la práctica esta estrategia en el caso venezolano habría que llamar la
atención sobre una variable crucial, la del enorme ingreso proveniente del petróleo, manejado por su
dueño, el Estado, convertido éste, mucho más que las empresas y los empresarios, en el actor
determinante del desenvolvimiento de la economía local, variable que inevitablemente, marco las
condiciones dentro de las que se desenvolvió la estrategia cepalina.
Por otra parte, desde el punto de vista social, el país pudo desenvolverse con pocos
conflictos, al cobijo de aparentes consensos, mera “ilusión de armonía”, según el diagnostico de un
libro publicado por el IESA (1985), posible gracias al hecho de que, si bien la riqueza petrolera se
repartió de manera muy desigual, alcanzó para “salpicar” a todos, permitiendo que los venezolanos
dejáramos correr, lo más que se pudo, la arruga de nuestros problemas y conflictos y
postergáramos, una y otra vez, el cumplimiento de la agenda que recogía las muchas y diversos
transformaciones pendientes. Como se verá luego, este arreglo político se fue fracturando con el
transcurso del tiempo. En efecto, en las postrimerías de los años setenta se advirtieron sus primeras
grietas y hacia finales de los ochenta y durante los noventa, sus costuras quedaron al aire, dejando a
la vista, incluso del más desprevenido observador, siempre y cuando no fuera parte de la élite
política nacional, graves desacomodos con consecuencias políticas, económicas y sociales muy
gruesas. Los cambios que tuvieron lugar a partir del año 1999, cuando Hugo Chávez asume el
poder, deben verse como el resultado de esa crisis.
Expresado de manera muy resumida, tal es el marco a partir del cual debe considerarse la
Política Científica y Tecnológica del país, durante alrededor de cuarenta años, la cual se describe y
examina en el siguiente apartado del texto.
La Política Científica como una política pública de la comunidad científica.
La literatura sobre el tema indica que durante los años sesenta y setenta se observaron en
Venezuela los primeros pasos hacia la institucionalización de la actividad científica, hasta entonces
realizada de manera esporádica, a cargo de individuos que actuaban sin estructura alguna que los
cobijara, salvo la muy leve que ofrecían algunas pocas organizaciones, principalmente
pertenecientes al Estado o a las universidades.
La situación cambia de manera importante a partir del año 1968, cuando se creó el Consejo
Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICIT), una institución estatal, creada a
imagen y semejanza de unos cuantos organismos fundadas en varios países latinoamericanos bajo
la inspiración ideológica y conceptual de la UNESCO y por iniciativa de los propios investigadores,
buena parte de ellos agrupados en la Asociación Venezolana para el Avance de la Ciencia (Asovac),
su organismo gremial más importante, fundado casi dos décadas antes
El CONICIT nació, así pues, bajo el manto de una institucionalidad “cientificista”, conforme
se diría mucho después para indicar la existencia de un organismo publico pensado y manejado
por los propios investigadores y, asi mismo, para señalar la lejanía de la comunidad de
investigadores, respecto a la sociedad y a sus problemas. Y en virtud de la influencia de la
UNESCO, sustentado en una visión del desarrollo científico y tecnológico organizada alrededor del
denominado “modelo lineal de la innovación”, conforme al cual las innovaciones surgían a partir de
un procesos secuencial que se originaba en la ciencia básica y terminaba en las correspondientes
aplicaciones tecnológicas.
Para el año 1970, las cifras indicaban que Venezuela contaba con 2.536 personas que
declaraban (ellas mismas) ser investigadores, cifra que luego se vería radicalmente corregida (y
reducida), cuando, casi veinte años después, se aplicaron criterios más exigentes, derivados del
Sistema de Promoción del Investigador. 1 Un dato seguramente más fidedigno señalaba, por otra
parte, que Venezuela “gastaba 107 millones de bolívares en Ciencia y Tecnología, el equivalente al
0.20% de su PIB.” (Arnao y otros, 1972)
Principalmente durante sus primeros años de vida el CONICIT fue, de acuerdo a su Ley de
creación, promulgada en el año 1967 (modificada parcialmente tiempo después, en 1984, aunque
sin alterar la esencia respecto a su enfoque), una institución pública casi enteramente dirigida y
administrada por los propios investigadores, encargada de promover la actividad científica en su
versión mertoniana (universalismo, comunalismo, desinterés y escepticismo organizado como reflejo
de su ethos), muy orientada por la idea de copiar, hasta donde fuera posible, lo que hacían en los
países industrializados. Expresado en otros términos, se trataba de crear y fortalecer un “aparato”
razonablemente importante en proporción al tamaño del país, asumiéndola como condición
necesaria, y hasta suficiente, para que le produjese beneficios a la sociedad, según permitía
1 Se trata de un Sistema mediante el cual se clasifican los investigadores (a los fines de darle una remuneración complementaria), conforme a su productividad científica, medida esta por sus publicaciones en revistas arbitradas, asi como por las citas de las que eran objeto. Mas adelante se dan más detalles al respecto.
argumentar la concepción en boga sustentada en el mencionado “modelo lineal de la innovación”.
Tal estrategia fue más la respuesta estatal a una demanda de índole corporativa, por parte de la
comunidad científica venezolana requerida de apoyo y de recursos, que una convicción política
asociada a un proyecto socioeconómico, para el cual la ciencia fuera un ingrediente que gravitara
con cierto peso.
Conforme a lo señalado hasta ahora, la investigación científica venezolana fue, en fin, una
actividad que, durante el primer tramo de la existencia del CONICIT, ocurrió fundamentalmente
conforme a los fines que los mismos científicos se trazaron, de acuerdo al planteamiento de sus
propios objetivos, afirmación valida aún en las circunstancias en que la investigación fue calificada
como aplicada, la cual no era vista como la respuesta a una demanda generada por la sociedad,
sino la satisfacción de un requerimiento planteado desde el lado de la propia comunidad científica.
Paralelamente, y como consecuencia de ello, el juicio de pares fue el criterio central para decidir lo
que se debía y podía hacer y, también, el criterio central para evaluar, reconocer y gratificar
desempeño y resultados, estos últimos expresables, casi únicamente, en publicaciones. En fin, se
implantó una suerte de “accountability entre colegas”, sin que hubiese mucho margen para juicios
externos, expresado en la opinión de los llamados “impares”, que permitiera una evaluación social
acerca de las cosas que se debían hacer y acerca de las cosas ya hechas. Todo ello resultaba
lógico en una organización diseñada para ser manejada por los científicos, en función de los valores
e intereses de la ciencia. 2
Tuvo lugar, así pues, la "apropiación" de una política pública, ello a pesar de la elaboración de
varios Planes Nacionales, redactados con la pretensión, casi nunca cumplida, de establecer
prioridades y señalar cuál era la ciencia requerida por el país. Se trató, entonces, en gran medida, de
una política desde y para los científicos con el apoyo y la aquiescencia del Estado, conforme a un
arreglo social que, por cierto, no fue único en esta área, sino que tuvo lugar en otros campos y en
todos ellos permitió, de diversas maneras y en diversos grados una suerte de “colonización” de la
2 Un hecho notable al respecto estribaba en que en la Ley de creación del CONICIT se establecía que el Presidente de la institución debería ser un investigador activo, entendido, aunque no quedaba escrito, que se trataba de un investigador proveniente de las llamadas “ciencias duras” .
políticas públicas por parte de diversos intereses corporativos (Avalos, 1997) 3 . Cabe señalar,
adicionalmente que, pesar de que el CONICIT no manejaba la mayor parte de los recursos que se
asignaban en Venezuela al desarrollo de las actividades de investigación, fijo un estilo y una
concepción que domino incluso para la orientación de las inversiones realizadas por otras
instituciones
Así las cosas, la Política Tecnológica que, en principio, también era competencia del
CONICIT, ocupaba un lugar marginal dentro de las actividades e intereses del organismo. En el
diagnostico de la época, común, con sus lógicas variantes, en todos los países latinoamericanos, se
indicaba que Venezuela contaba con una Política Tecnológica “implícita”, queriendo significar de
esta manera que dicha política venia definida indirectamente por otras políticas (la económica, la
industrial, la agrícola, en fin), con mucho más incidencia en su desempeño tecnológico del país. Se
argumentaba que, dentro de propio de la lógica propia del proceso del desarrollo económico
nacional, diversas políticas públicas orientaba al país hacia la compra de tecnología extranjera
incorporada a las maquinarias y los equipos requeridos para la producción de bienes de consumo y,
en menor grado, bienes intermedios, en medio de una estrategia que, como se apunto arriba,
resultaba cónsona con la que se trazó el país conforme a los cánones del modelo de la CEPAL,
contradiciendo en la práctica las “pretensiones tecnológicas” colocadas en el discursos institucional
del CONICIT.
En refuerzo de lo anterior cabe señalar que un retrato tecnológico de la industria venezolana,
realizado a mediados de la década de los ochenta, informaba que en el sector productivo nacional la
tecnología era entendida como una mercancía, siempre disponible en el mercado, la cual se adquiría
incorporada en maquinarias y equipos, así como en servicios diversos de asistencia técnica. En
otras palabras, fue vista como un insumo, para cuya selección, adquisición y uso no se requería de
un nivel de capacitación particularmente alto. La creación de una capacidad tecnológica endógena
no fue, así pues, una condición importante para el funcionamiento de las empresas venezolanas, ni
la innovación ni el dominio tecnológico figuraban entre sus primeras necesidades gerenciales.
Algunos estudios de casos pusieron en evidencia la realización, a lo sumo, de actividades de
3 Cabe destacar, de paso, que el sector privado, salvo excepciones que casi se pueden contar con los dedos de las manos, estaba ausente de la promoción de la actividad científica nacional.
aprendizaje y asimilación orientadas hacia la ejecución de ciertas modificaciones a las tecnologías
importadas, hechas casi siempre de manera informal y aleatoria, como fruto de una “reacción
tecnológica defensiva” a problemas inesperados provenientes de la planta o del ambiente externo.
Dichos cambios no solían ser “memorizados” por la empresa y por tanto no se integraban a un
proceso de acumulación de capacidades “superiores” que mejorara sus posibilidades innovativas.
Por lo tanto, el aprendizaje que tuvo lugar en determinadas ocasiones tendió a ser, además de muy
bajo, de carácter fragmentado, no estratégico. En general, en el medio empresarial venezolano
dominaba el criterio de que la vía fundamental y casi exclusiva de introducir cambios técnicos en la
empresa era a través de nuevas inversiones en instalaciones físicas, sobre todo en maquinarias y
equipos. La adquisición de “intangibles” (conocimientos, informaciones) fue considerada como
menos importante. En síntesis, dentro de la jerga de los especialistas se señalaba que se adquiría
"capacidad de producción", pero no "capacidad tecnológica". El diagnóstico al uso hablaba, así pues,
de un aparato industrial ineficiente, en muchas áreas tecnológicamente sobredimensionado con
respecto al mercado nacional, dependiente de materias primas extranjeras y, por decir sólo algo
más, muy débilmente encadenado hacia adentro. (Viana y otros, 1996).
Huelga señalar que, dado el marco anterior, la política de investigación diseñada por el
CONICIT corría en paralelo con la política tecnológica anteriormente descrita. La política científica de
los científicos tuvo, así pues, poco roce con la política industrial de los industriales, con la política
agrícola de los productores del campo, en fin.
La evolución hacia un CONICIT menos “cientificista”
En medio de la atmósfera ideológico-política de la década de los setenta se organizó un
discurso paralelo al dominante, es decir, al “cientificista”, aunque con menos impacto en la práctica,
desde luego. Eran, intelectualmente hablando, los días de la Teoría de la Dependencia, invento
latinoamericano de mucha influencia en el medio académico y en grupos políticos progresistas. En lo
que más directamente concierne al tema abordado en este documento, vale la pena señalar que la
explicación sostenía que el subdesarrollo de nuestros países dependientes era la contracara
inevitable del desarrollo de los países industrializados y que en ese tipo de vinculación la
dependencia tecnológica era un dato medular. 4
La ciencia y la tecnología locales eran, en consecuencia, marginales al desarrollo nacional
de acuerdo a un diagnóstico que llego a ser parte del mensaje institucional, pero sin asumir sus
consecuencias políticas, del propio CONICIT. (Arnao y otros, 1972). De allí derivó un planteamiento
que descansaba sobre dos ideas : a)por un lado la necesidad de regular la importación de tecnología
extranjera y b), por el otro, aumentar las capacidades endógenas a fin de poder generar
“tecnologías propias”, de acuerdo a nuestras condiciones y en función de un “proyecto nacional
independiente”. Tal planteamiento, con una carga ideológica muy fuerte, no dejó de tener algunas
consecuencias importantes, una de ellas, sacar, hasta cierto punto, el debate sobre el tema del
desarrollo científico y tecnológico del reducido espacio de la comunidad científica nacional, hasta
volverlo un asunto que debía ser visto como de importancia dese el punto de vista económico y
social. 5
Así mismo, sembró la idea de la planificación de una actividad (como la de ciencia y
tecnología) que se consideraba sometida a sus propias reglas internas y se llegaron a elaborar
después varios planes en diferentes períodos de gobierno, los cuales revistieron de cierta relevancia,
no obstante haberse quedado en buena medida como meros discursos (Avalos y Antonorsi 1980), al
contribuir a colocar el tema dentro de la agenda publica nacional . También dio pie para la
elaboración de los primeros esquemas institucionales de vinculación del aparato de investigación
con el sector productivo dentro del concepto de “ciencia útil” y propició la creación de varios centros
de investigación más orientados hacia “lo tecnológico”, siendo los más importantes los relacionados
con las industrias básicas (petrolera y siderúrgica), nacionalizadas a mediados de la década de los
setenta y consideradas un factor de relevancia dentro de la estrategia de soberanía nacional. 6 Es
4 Para el caso venezolano pueden consultarse autores como Héctor Silva Michelena y Armando Córdova, investigadores de la UCV.
5 Un autor importante en este sentido fue el físico argentino Oscar Varsavsky (1970), el cual, por cierto, ha tenido cierta influencia en la orientación de las políticas de ciencia y tecnología del actual gobierno.
6 Resulta interesante hacer una corta referencia al Instituto de Tecnología del Petróleo (INTEVEP), filial de la empresa estatal Petróleos de Venezuela (PDVSA), creado a raíz de que el gobierno nacionalizara la industria petrolera, con la finalidad de que se constituyera en su soporte desde el punto de vista científico y tecnológico. Se esbozó allí un
importante advertir que, como se vera mas adelante, estas ideas vuelven a tener fuerza en la
actualidad – aunque en otro formato, dado que se trata de tiempos distintos -, como sustento de la
política científica y tecnológica nacional.
Adicionalmente, y en la misma vena teórica, Venezuela incorporó a su ordenamiento legal
un conjunto de normas tendientes a regular la inversión extranjera y la transferencia de tecnología,
normas cocinadas en el Pacto Andino, creando la Superintendencia de Inversiones Extranjeras
(SIEX), adscrita al Ministerio de Hacienda, como organismo encargado de esta misión, la cual
cumplió con poca eficacia, pues resultaba una normativa a contra mano, en buena medida, del
patrón económico propio del modelo de sustitución de importaciones adoptado por el país.
Posteriormente hubo un nuevo viraje ideológico y conceptual, inspirado en las posiciones
doctrinarias y conceptuales mas radicales del neoliberalismo, en boga en esos tiempos, marcados
de manera determinante por el llamado Consenso de Washington. Ajustes macroeconómicos,
economía de mercado, desregulación, reducción del Estado, apertura comercial, competitividad e
inserción en el mercado internacional, globalización y otros términos hacían parte de la jerga técnica,
sustrato de la nueva estrategia nacional, aplicada a medias debido a la resistencia política y social
que enfrentó. Dentro de este cuadro, el discurso de la política científica y tecnológica se relacionó
mucho más a la economía y, en particular, a la competitividad, para lo cual, éste era el
predicamento, se requería la creación y fortalecimiento de las capacidades tecnológicas, desde la
perspectiva del mercado, es decir, más como asunto del sector privado que del público, del
productivo que del académico, de lo micro que de lo macro, en síntesis, más de la gestión
tecnológica empresarial que de las políticas públicas. (Avalos, 2005)
En términos de sus consecuencias concretas este discurso llevó a la modificación,
volviéndolo menos severo, del conjunto de disposiciones referido al capital y la tecnología foráneos
y, por otro lado, se cambió la normativa relativa a la propiedad intelectual, poniéndola en el tono,
más duro y severo en este caso, de la Organización Mundial de Comercio (OMC), escenario en el
que algunos países, sobre todo Estados Unidos, presionaron fuertemente por distintas vías a fin de
proyecto organizado en torno al fortalecimiento del sector petrolero a través de una red de centros de investigación universitarios, cuyo núcleo debería ser el INTEVEP, el cual, no obstante ciertos logros incuestionables, no llegó a cuajar con relación al diseño programado
producir cambios ostensibles en la normativa vigente. Se trató, así mismo, de quitarle peso al
financiamiento por parte del sector público (abrumadoramente mayoritario en el caso venezolano),
poniendo en práctica mecanismos financieros destinados a incorporar al sector privado al desarrollo
tecnológico, aunque sin obtener resultados importantes. 7 Se intentó, incluso, la “privatización” de
algunos centros de investigación tecnológica, pero no se llego muy lejos, entre otras razones, por
una muy importante: el sector privado manifestó muy poco interés en ello, no era asunto que lo
considerara económicamente relevante. 8
Como cabe imaginar, hubo gran énfasis en la investigación fuera útil y el discurso se centró
en la innovación, sin que existiera el tejido institucional adecuado. Claro, los resultados no fueron,
por tanto, los que se pretendían, pero consecuencias hubo, entre ella la formulación del Primer
Programa firmado con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), focalizado en el desarrollo de
las nuevas tecnologías y con el énfasis puesto en que se produjeran resultados útiles aplicados. Y
cabe mencionar, por otro lado, la creación, con desigual fortuna, de varios parques tecnológicos, a
través de los cuales se intentaba que el potencial universitario pudiera ponerse al servicio de la
solución de problemas nacionales. Con la misma intención, en distintas universidades fueron
creadas, o reforzadas, oficinas especiales concebidas para vincular la oferta universitaria con las
necesidades del sector productivo. Prevalecía, como tema esencial en la tarea de la formulación de
las políticas publicas, la conexión del sistema universitario de investigación con el sistema
productivo, mediante diversas estrategias y mecanismos de vinculación.
Finalmente, en su pretensión de irse haciendo un organismo menos “cientificista” y
corporativamente menos dependiente de la comunidad de investigadores, hacia la mitad de la
7 A propósito de lo señalado, merece ser destacado el caso del Fondo para la Innovación Tecnológica (FINTEC), constituido en los primeros años de la década de los ochenta, adscrito al Ministerio de Fomento, tal como se llamaba entonces la dependencia oficial encargada de la industria. Este organismo tuvo más bien poco impacto – entre otras razones porque sus recursos fueron fue poco demandados por las empresas – y su muerte, por inanición, tuvo lugar cuando sus recursos comenzaron a ser manejados bajo los criterios de la banca de segundo piso, haciéndose eco de la recomendación de los organismos internacionales que tutelaban a Venezuela en la observancia del mencionado recetario neoliberal.
8 Desde mediados de los años 90 el INTEVEP le dio fuerza a la subcontratación de varias actividades, tanto a
organismos nacionales como, sobre todo, extranjeros, al tiempo que reducía su nómina en alrededor de 600 personas.
década de los noventa, la política científica y tecnológica diseñada desde el CONICIT siguió
evolucionando. Así, una vez dejados atrás los días del neoliberalismo extremo, se asomo al
ambiente venezolano la propuesta de un modelo de producción de conocimientos distinto al que
prevalecía. Distinto al modelo armado en torno a la idea de la justificación de la actividad de
investigación en términos de sí misma, validada sólo por la opinión de los pares, y realizada en el
seno de instituciones científicas individuales (fundamentalmente laboratorios de corte más o menos
académico) y dentro del marco de disciplinas aisladas.
La progresiva y tímida implantación de este segundo modelo (Gibbons y otros 1984), supuso
el surgimiento del germen de una nueva institucionalidad -valores, organizaciones, normas, leyes,
rutinas -, muy distante de aquel que se impulsó desde el CONICIT. Así, la excelencia y la calidad
exigidas en los proyectos, administradas de conformidad el criterio de los pares, empezó a ser
complementada, tenuemente, hay que reiterarlo, por la utilidad, la factibilidad, la sustentabilidad
ambiental y la oportunidad, administrados, en este caso, por el criterio de los “impares”. (Avalos
1999)
En la medida en que se introdujo de manera relativamente importante el tema de los
“sistemas de innovación” (Freeman 1988) y los asuntos asociados a la elaboración de políticas
publicas a partir de dicho concepto, se dio un nuevo paso más hacia la derogación del acuerdo
político suscrito mucho tiempo atrás entre el Estado y los científicos, mientras comenzaban a surgir,
poco a poco, otros actores sociales a cuyo cargo estaba, desde luego, la representación de otros
intereses. Así, tomaron cierto cuerpo diversas iniciativas que mostraban de manera muy incipiente
un nuevo esquema de arreglos organizativos9 . Y se hizo más evidente lo que se venía mirando
desde hacía un buen rato, a saber, que el CONICIT carecía de la musculatura institucional, de la
fuerza política y de la capacidad financiera para poder desenvolverse en estos nuevos caminos,
mucho más exigentes, y mucho más complejos.
9 Se trata del Programa de Agendas de Investigación (en el que la “pregunta” de los proyectos no la colocaban los investigadores, sino otros actores sociales), la negociación de un Segundo Programa con el BID y en menor grado el Programa de Laboratorios Nacionales y el de Postgrados Integrados
A manera de resumen
Durante al menos tres décadas, la Política Científica y (en menor grado) la Política
Tecnológica de Venezuela estuvo marcada por la gestión institucional del CONICIT, organismo
responsable, desde el año 1969, de dicha política por parte del estado venezolano. Hasta su
reemplazo por el Fondo Nacional de Ciencia y Tecnología (FONACIT), en el año 1999 y la aparición
del Ministerio de Ciencia y Tecnología, creado un poco después, cabe señalar que, según se
observo en paginas precedentes, durante ese lapso dicha política desplegada por el CONICIT
mostró una progresiva transformación en el sentido de que se fue pasando, sobre todo en el
discurso, de un enfoque exclusivamente centrado en la comunidad de investigadores a otro, durante
los últimos diez años, que le abría espacio, así mismo, a otros actores sociales y del énfasis en la
ciencia académica al acento en la ciencia útil, la tecnología y la innovación. Según se vera
posteriormente, la institucionalidad que surge a partir de 1999 concreta, refuerza, profundiza y
amplia ostensiblemente este patrón de cambio.
Un breve balance del CONICIT y de la política que desarrollo muestra su importancia en la
creación y desarrollo de una infraestructura ( laboratorios y bibliotecas, la formación de un número
nada despreciable, aunque insuficiente, de investigadores de muy alta calidad, el desarrollo de
postgrados, la publicación de revistas científicas, la introducción de la telemática) y, por otra parte,
algo igualmente importante, como es la implantación de una institucionalidad, vale decir de un
conjunto de valores, leyes y practicas, como basamento para el desenvolvimiento de la ciencia
nacional. En este sentido cabe destacar que perfiló el oficio del científico e introdujo elementos
determinantes para su profesionalización en tiempos en que tal oficio era casi inexistente; por otro
lado, adoptó desde sus comienzos la evaluación de méritos a la hora de determinar sus apoyos,
cosa que, de nuevo, se dice fácil pero hay que valorar lo que significó eso en la cultura nacional de
hace un tiempo. (Avalos, 1999) Así mismo, y aunque con menos fuerza y eficacia, se fue sugiriendo
un cauce distinto para el tratamiento de asuntos más vinculados a la tecnología y la innovación,
mucho mas vinculados, vale decir, a los asuntos ligados al desarrollo económico.
SEGUNDA PARTE
DESCRIPCION Y ANALISIS DE LA LEY ORGANICA DE CIENCIA, TECNOLOGIA E INNOVACION
La Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación (LOCTI) fue elaborada por el
Ministerio de Ciencia y Tecnología. Inicialmente esta Ley fue incluida en el paquete de leyes
habilitantes aprobadas en el año 2002, pero su promulgación fue postergada. Su contenido fue
reformulado por la Asamblea Nacional y aprobada por unanimidad de las fuerzas políticas que
hacían vida en el parlamento venezolano el 3 de agosto de 2005, entrando en vigencia a partir del 1
de enero del año 2006. Poco después fue aprobado un importante reglamento orientado a normar el
artículo 42 de la Ley, referido al financiamiento del desarrollo científico y tecnológico del país, un
asunto crucial que se trata con cierto detalle mas adelante.
La Ley responde en buena medida al nuevo cuadro político venezolano, caracterizado por la
presencia de nuevos actores y el enunciado de estrategias y propósitos gubernamentales distintos,
total o parcialmente, de los que venían prevaleciendo hasta entonces, según se aborda en el
próximo apartado.
El nuevo contexto venezolano : consideraciones generales
Como se indico, Venezuela fue durante veinte años (1968-1988) - una vez superadas las
turbulencias causadas a partir de 1958, tanto por la extrema izquierda, como por la extrema derecha
-, una nación políticamente estable, caso singular, como ya se mencionó, en la región
latinoamericana. Sin embargo, a mediados de la década de los ochenta empiezan a cambiar las
cosas. El ya citado pacto de Punto Fijo que, como se sabe, representó un acuerdo de élites que
reguló la vida política y social del país a partir del derrocamiento de Pérez Jiménez mostró,
entonces, sus primeras grietas. Sin animo, ni mucho menos, de hacer un inventario completo de
causas, cabria señalar al menos, el grave problema de la deuda externa y la devaluación de la
moneda, a lo cual se sumo el colapso de los precios petroleros en 1986. La notable caída del PIB y
la crisis social resultante, previsible dado el modelo rentista que marcaba, y aun marca, el
desempeño de la economía nacional, tuvieron efectos muy graves y a partir de 1989, el futuro del
país comenzó a ensombrecerse, con problemas que se ponían de manifiesto en prácticamente todos
los planos de la vida venezolana. En efecto, la crisis cobró cuerpo rápidamente en varios hechos,
principalmente en revueltas populares de diversa índole y en la destitución, por presión popular y de
la propia elite política del Presidente Carlos Andrés Pérez en el curso de su periodo constitucional
(1993), así como en el triunfo electoral de Rafael Caldera un candidato del “establishment” que conto
con los votos del “antiestablishment” representando la última pala de tierra echada sobre el
bipartidismo con Acción Democrática y Copei protagonistas, durante alrededor de cuarenta años,
de la vida político local.
La victoria en las elecciones de 1998 del candidato Hugo Chávez, un absoluto “outsider”
político, es la consecuencia de la crisis descrita y significo, desde varias perspectivas, el fin de una
era política y el comienzo de otra. Se abrió paso, así pues, a un proyecto de poder, en pleno
desarrollo en la actualidad, el cual ha traído consigo un profundo recambio de las élites política y
administrativas venezolanas (incluida el área científica y tecnológica, desde luego) y la
reconfiguración, así mismo, de la agenda política nacional, dándole un marcado contenido social,
hecho que se observa también en la perspectiva desde la cual se piensa la política científica y
tecnológica. Ello se explica en buena medida, dado que se entronizó un discurso, según el cual la
democracia debía entenderse como un modelo justo de organización y relaciones sociales y no sólo
como un régimen político, asentado en las bases de la llamada democracia liberal, de allí, como se
expreso anteriormente, el énfasis colocado en diversas políticas sociales (gracias a la administración
de la riqueza petrolera, conforme a un patrón más orientado que en el pasado por el objetivo de la
equidad) y, así mismo, los procesos, algunos importantes y exitosos, otros no tanto, de
“empoderamiento” de los sectores populares. (Sanjuán, 2007)
Durante esta década, iniciada en el año 1999, el país ha estado políticamente dividido en
dos grandes bloques, las cuales sustentan proyectos diferentes y en gran medida incompatibles en
cuanto a su visión sobre el estado, el mercado, la visión internacional, la estrategia económica, al
papel de la empresa petrolera, etcétera, y también, desde luego, aunque pareciera que en menor
medida, con respecto al tema del desarrollo científico y tecnológico, aunque en este caso pareciera
que las discrepancias estriban no tanto en las propuestas generales del discurso, como en la
manera como estos aterrizan en objetivos más particulares y, sobre todo, en determinadas maneras
de operar por parte de los organismos públicos. Así mismo, han crecido los niveles de intolerancia y
sectarismo políticos – perceptibles en casi todos los ámbitos de la vida nacional, inclusive, debe
decirse una vez mas, en el medio científico-tecnológico -, al tiempo que se carece de las reglas
básicas para procesar las diferencias y se ha hecho muy difícil el logro de consensos básicos,
imprescindibles para organizar y darle sentido de dirección a la vida social, tanto a nivel global como
a nivel de las organizaciones, incluyendo dentro de éstas a aquellas que funcionan en el área de
ciencia, tecnología e innovación. En este sentido, es notable el desacuerdo de una buena parte de
la comunidad científica venezolana con respecto a las iniciativas gubernamentales en este terreno. 10
Partiendo de este marco general, en las paginas que siguen se examinan los aspectos
políticos, estratégicos, conceptuales e institucionales que sustentan la LOCTI.
Aspectos políticos de la LOCTI
El significado político, así como los alcances de la LOCTI se comprenden en la medida en
que la misma se ubique en el contexto brevemente delineado en la sección precedente. Así las
cosas, debe advertirse, en primer lugar, que su fundamento, al igual que las bases generales de las
ideas que perfilan la actual concepción de la política científica y tecnológica del país, se encuentran
en la propia Constitución Nacional, aprobada mediante referéndum celebrado en diciembre del año
1999, apenas comenzando la actual gestión gubernamental.
En efecto, allí se hace referencia, en diversas partes de su articulado, a la ciencia y a la
tecnología, considerándolas un asunto de interés público y subrayando su carácter social, una
novedad, ciertamente, con respecto al texto constitucional vigente hasta ese momento, el
promulgado el año 1961. 11 . De igual manera, reitera en varias de sus normas, el concepto de
10 La polémica entre las autoridades gubernamentales y un sector de la comunidad científica nacional ha revivido un debate, producto del encono político, entre “ciencia pertinente” y “ciencia básica” , el cual se creía superado hace muchos años
soberanía nacional, tenido como una de sus piedras angulares y, en consecuencia establece, como
una de sus vertientes, el de la soberanía tecnológica, recogido como desiderátum del desarrollo
científico y tecnológico nacional, alegando para ello, tanto razones militares, como económicas,
estas últimas ligadas, principalmente, a las propuestas estratégicas del llamado desarrollo
endógeno, adoptado como esquema estratégico a fin de orientar el desenvolvimiento productivo
venezolano.
A partir de las disposiciones constitucionales ha ido apareciendo, así pues, una nueva
arquitectura institucional diseñada a fin de ocuparse de las actividades científicas, tecnológicas y de
innovación en el país, la cual se encuentra al servicio de de un proyecto político que se ha venido
transformando a lo largo del tiempo hasta quedar definido como un modelo de naturaleza socialista,
según fue anunciado por el Presidente de la República al inicio de su tercer período de gobierno
(2006-2012), aun cuando se trate un proyecto todavía impreciso, del cual apenas se ha dicho que
será un invento venezolano que responderá a las condiciones y posibilidades locales. En
consecuencia todavía no resultan del todo claras sus consecuencias sobre la concepción del
desarrollo científico y tecnológicos ni respecto a las políticas publicas correspondientes. 12
La LOCTI fue promulgada, con el objetivo de "Promover, estimular y fomentar la
Investigación Científica, la apropiación social del conocimiento y la transferencia e innovación
tecnológica, a fin de fomentar la capacidad para la generación, uso y circulación del conocimiento e
impulsar el desarrollo nacional." Su puesta en vigencia es, asi pues, previa, en varios años, a esta
declaración presidencial y no puede señalarse, desde luego, como un instrumento socialista. Al
momento de redactar estas líneas se sabe, por diversas declaraciones emitidas por las autoridades
del FONACIT y del propio Ministerio del Poder Popular para Ciencia, Tecnología e Industrias
11 “El Estado reconocerá el interés público de la ciencia, la tecnología, la innovación y los servicios de información necesarios por ser instrumentos fundamentales para el desarrollo económico, social y político del país, así como la seguridad y soberanía nacional. Para el fomento y desarrollo de estas actividades, el Estado destinará recursos suficientes y creará el Sistema Nacional de ciencia y tecnología, de acuerdo con la ley. El sector privado deberá aportar recursos para los mismos. El Estado garantizará el cumplimiento de los principios éticos y legales que deben regir las actividades de investigación científica, humanística y tecnológica. La ley determinará los modos y medios para dar cumplimiento a esta garantía. (Artículo 110 de la Constitución Nacional).
12 Algunos críticos sostienen que por ahora lo que mas despunta no es un régimen socialista, sino un sistema caracterizado por el capitalismo de Estado, apoyado en la renta petrolera.
Intermedias, 13 del propósito de modificar la LOCTI y, aun cuando la información al respecto ha sido
más bien escueta, se sabe que una de las razones para ello, no la única, vale la pena advertirlo,
pudiera ser la necesidad de ajustarla al objetivo de hacer de la sociedad venezolana una sociedad
socialista. Es un punto sobre el cual se regresa hacia el final del documento.
En todo caso, resulta claro que la LOCTI se encuentra alineada con una visión del desarrollo
científico y tecnológico orientada hacia la satisfacción de las necesidades del país, privilegiando en
este sentido a los sectores sociales mas excluidos, sin que pueda decirse, hay que insistir en ello,
que se trata de una normativa socialista. Y resulta muy clara, de igual manera, como expresión de la
derogación del acuerdo del Estado con la comunidad científica nacional, el cual, como se afirmo en
páginas precedentes, marcó de manera definitiva al principio y con menos fuerza en los últimos
tiempos, las políticas y planes relacionados con el desarrollo científico del país, elaborados desde el
CONICIT. Para decirlo de otra manera, con la LOCTI y, por supuesto, la existencia del Ministerio, se
subraya el papel del Estado y disminuye, ostensiblemente, el rol corporativo del grupo de
investigadores. 14 Sobra señalar que esto ha ocurrido en medio de tensiones y conflictos que aún
hoy, después de varios años, siguen presentes, contaminados, además, como casi cualquier cosa
en Venezuela, por una disputa política que ha cobrado ribetes muy sectarios.
Breve digresión sobre la Misión Ciencia
El intento de darle un carácter político, de carácter socialista, a la política científica y
tecnológica del país tiene un testimonio importante en el lanzamiento de la Misión Ciencia, la cual
trasciende abiertamente, en cuanto a pretensiones ideológicas y políticas, el contenido de la LOCTI.
13 Tal es el nombre del Ministerio desde finales del año 2008, cuando en el marco de algunos
cambios en el alto gobierno, al Ministerio se le añadieron competencias en el campo del diseño de políticas y
fomento de las industrias intermedias.
14 Un ejemplo en el plano meramente organizativo : el Estatuto de creación del IVIC (1959) fue
sustituido por una ley del año 2000, la cual le permite al Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación
escoger los integrantes del Consejo Directivo del mismo (a excepción de los representantes laborales), sin
necesidad de consultar a la asamblea de investigadores, como ocurría anteriormente. Otro: en las instancias
de dirección del Fonacit, los investigadores, a título individual o corporativo, gravitan bastante menos en las
instancias de dirección del organismo que en el Conicit, sobre todo el de las primeras dos décadas.
Pero tal vez más importante que estos dos ejemplos tiene que ver – es un aspecto tratado posteriormente -.con
la orientación de los recursos financieros asignados a las actividades de ciencia, tecnología e innovación.
Vale la pena hacer algunos comentarios al respecto, visto que podría asomar de alguna manera la
dirección de los cambios que se pretenden hacer en la LOCTI, dicho esto último como mera
hipótesis, visto que las declaraciones oficiales no dan para mayores certezas..
La Misión Ciencia, una de las últimas en aparecer, no resulta tan apegada, en términos
conceptuales ni políticos, a las otras misiones. Esta Misión nace en un momento político distinto y
en medio de circunstancias institucionales diferentes, además de tener características que no la
asemejan mucho, estratégicamente hablando, a las demás. 15
La Misión Ciencia fue creada el mes de mayo del año 2006. 16 En su Visión se habla de
“Lograr un sistema humanista y consolidado de ciencia, tecnología e innovación local, regional y
nacional incluyente, sustentado en el diálogo de saberes donde los actores y las actoras sociales,
instituciones y organizaciones que lo conforman, gestarán la creación, producción y aplicación de
conocimientos científicos y tecnológicos, con los medios de información necesarios, al alcance de
todos y todas, para lograr así una mayor autonomía tecnológica e incidir de manera efectiva en el
desarrollo endógeno sustentable, como herramienta para lograr la suprema felicidad social y en
consecuencia la construcción de una sociedad socialista.” 17
15 Como se sabe, las Misiones nacen en el año 2003 en una coyuntura marcada por graves conflictos
políticos, expresados en un clima de honda polarización nacional. Así, las misiones deben entenderse como la respuesta gubernamental a, por un lado, un grave problema social de vieja data y, por el otro a las condiciones planteadas por esa coyuntura política. En términos generales las mismas fueron concebidas, así pues, como herramientas para la profundización de una política social con visos de urgencia, dirigida a ganar la estabilidad política, encarando áreas relacionadas con la alimentación, la salud y la educación, muy importantes desde el punto de vista del problema de la exclusión, confrontado por amplios sectores de la población venezolana. Las Misiones contaron, como condición de viabilidad, con la abundante disponibilidad de recursos petroleros y, desde luego, la intención política de redistribuirlos con mayor sentido de justicia social.
Por otro lado, la urgencia por tener resultados importantes y visibles en un tiempo relativamente corto llevó a la idea de ensayar mecanismos administrativos capaces de superar las limitaciones de un sector público caracterizado a lo largo de las últimas décadas por su ineficiencia y lentitud. Las Misiones se construyeron, en consecuencia, como un dispositivo institucional que buscaba sortear las precariedades funcionales y administrativas del Estado venezolano, adoptando, sobre todo, esquemas que pretendían un desempeño menos engorroso, más directo, más rápido. Así las cosas, las Misiones (particularmente algunas de ellas) asomaron una institucionalidad paralela, funcionando con cierta autonomía (variable según los casos) respecto a los ministerios y en muchas ocasiones con una gran discrecionalidad en la administración de los recursos otorgados.
16 Decreto No. 4.474 de fecha 11 de mayo del año 2006, publicado en la Gaceta Oficial No. 38.434.
17 Misión Ciencia, página web del Ministerio del Poder Popular para la Ciencia y la Tecnología.
Y su Misión queda definida de la siguiente forma : “Promover y Coordinar el desarrollo y
seguimiento de las acciones, dirigidas a la utilización del conocimiento científico tecnológico por
parte de los actores sociales e institucionales, motivando su incorporación y articulación a través de
redes económicas, sociales, académicas y políticas, que permitan la producción y el uso intensivo y
extensivo de ese conocimiento en función del desarrollo endógeno, científico y tecnológico del país
para mejorar las condiciones de vida de la población y satisfacer racionalmente sus necesidades
fundamentales.” 18
Visto lo anterior, los objetivos centrales podrían decantarse de la siguiente manera, siendo
los puntos b, c,d y e, los más importantes para este documento:
a) Orientar la producción de conocimientos en función de las demandas de la población
venezolana,
b) Contribuir a la soberanía tecnológica del país, mediante el desarrollo tecno-productivo
endógeno,
c) Poner en marcha un nuevo modelo de producción de conocimientos (diálogo de saberes,
participación de más actores sociales…) que implique, de manera esencial, la apropiación social de
conocimientos y tecnologías,
d) Orientar la generación de conocimientos hacia la meta de construir el socialismo del siglo
XXI, y
e) Iniciar una ruptura con la ciencia y la tecnología occidentales, indisolublemente vinculadas
al desarrollo capitalista.
La Misión Ciencia significó el aporte de recursos adicionales, equivalentes a la mitad del
presupuesto público de los años 2006 y 2007 (excluyendo los recursos aportados por el sector
productivo en cumplimiento de lo establecido en la LOCTI), los cuales fueron empleados para llevar
a cabo programas que, a) existían previamente (la mayoría) y sólo fueron modificados ligeramente y
b) que se crearon (los menos) dentro de ella, pero que hubieran podido llevarse a cabo sin la
18 Ibídem.
necesidad de contar con una plataforma organizativa nueva. Fue, pues, una suerte de refuerzo
financiero de carácter temporal y, por lo visto, muy breve, sin que los aspectos ideológicos, los que
cabria entender como su rasgo mas distintivo, tuvieran ninguna implicación concreta que valga la
pena resaltar.
En efecto, mirada en su conjunto, esta misión no tiene, pues razón de ser, salvo que haya
querido ser el prototipo de una revolución en los modos de producir conocimientos y entenderse,
entonces, como la ocasión para dibujar un camino inicial a fin de desplegar una estrategia de muy
largo plazo dirigida a cambiar las bases sobre las cuales se ha desarrollado la generación de
conocimientos, vale decir, los fundamentos de la manera de pensar y hacer ciencia en el país, a
través de una critica ideológica y teórica a la ciencia capitalista. Y, en este sentido, sugerir, según ya
fue mencionado, posibles futuras modificaciones a la LOCTI, asumiendo que, al menos para ciertos
sectores afines al gobierno, esta no es una ley que apunte hacia el socialismo.
Sin embargo, la Misión Ciencia no significo cambios de fondo como los que se pretendieron
y fueron anteriormente señalados. Se trata de un discurso teórico que no alcanzo a marcar en la
práctica una pauta relevante para que tales cambios se produjeran. No hubo, pues, el asomo de esa
transformación, también de carácter epistemológico, anunciado en ciertos ámbitos académicos y
políticos como su razón de ser y objetivo central. En fin, prevalecieron en ella, con apenas
variaciones menores, las lógicas institucionales de siempre, aún cuando la retórica conceptual
asuma tonos muy distintos a ellas. No se observo que se haya comenzado el camino para el
replanteamiento de las relaciones entre la gente y el conocimiento, entre las comunidades y los
sistemas de saberes, objetivo proclamado como de primer orden. Ni tampoco un quiebre respecto a
las nociones y métodos convencionales que marcan los cánones de la ciencia occidental.
De hecho, las últimas informaciones dadas por las autoridades competentes indican que no
se le asignaron nuevos recursos para el año 2009 ni se le otorgaran para el año 2010. Se
desconoce si hubo una evaluación que fundamente esta decisión o, como se ha sugerido, todo
obedece a las dificultades presupuestarias que enfrenta el país en la actualidad.
Aspectos conceptuales de la LOCTI
Con la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación y, por supuesto, la
aprobación de la LOCTI, el Estado venezolano toma para sí la política correspondiente a esta área,
profundizando claramente y con mucho mayor fuerza, una tendencia que se venía asomando en los
últimos quince años, más o menos. En otras palabras, se asume ésta como una política pública y,
así, se termina de hacer evidente la ruptura total del pacto tácitamente suscrito entre los
investigadores y el Estado en el año 1968, cuando se creó el CONICIT. Según se menciono en
paginas anteriores, la política científica y tecnológica perdió, así pues, su talante corporativo.
Adicionalmente, la política científica ideada ese año, con un fuerte sello “cientificista” ,
mantenido durante largo tiempo, deviene en una política que se las tiene que ver, además, con la
tecnología y la innovación. Se comienza a abrir, entonces, un espacio a la participación de otros
actores, portadores de otras conductas y representantes de otros intereses, distintos a los de los
científicos y se amplían los límites del discurso político (no de carácter socialista, por cierto),
expresado, para decirlo de la manera más simple, en un nuevo modo de producir conocimientos,
cuya característica esencial es la de ser un modo “socialmente distribuido”, al cual se aludió en la
primera parte del texto. Empieza a despuntar, asi pues, un esquema diferente, conforme al cual la
generación de nuevos conocimientos se justifica dentro de un contexto de utilidad y aplicación y se
realiza en el seno de redes institucionales, integrada por organizaciones muy heterogéneas y dentro
de marcos muy flexibles de trabajo que permiten la multidisciplinariedad y la interdisciplinariedad.
Se trata, pues, del conocido Modo 2 para la producción de conocimientos, descrito, como ya se
señaló, por Gibbons y sus colaboradores (1994). Abundando en lo que seguramente es algo harto
conocido, del concepto y la visión del "sector científico", 19 se va pasando, así, al concepto y la visión
de “redes de innovación", base para el desenvolvimiento de procesos no lineales, interactivos,
socialmente dispersos (no concentrados en un "sector"), involucrando a diferentes actores
19 Así las cosas, el concepto de “sector científico y tecnológico”, se fue quedando corto. La idea de que la producción de conocimientos ocurre sólo en el “sector” – espacio de carácter académico, casi sinónimo de universitario, que alberga a laboratorios y científicos, regido por sus propias reglas-, mientras que el resto de la sociedad demanda y usa el producto de su trabajo, fue resultando cada vez menos útil a fin de elaborar políticas y estrategias para el desarrollo científico y tecnológico
(laboratorios, empresas de diverso formato y tamaño, firmas de consultaría e ingeniería,
extensionistas, vendedores de maquinaria y equipos, entidades financieras ...), cada uno de los
cuales suma su capacidad para que la innovación sea posible. Este viraje conceptual, ha
aterrizado solo muy parcialmente en la práctica, aunque no por ello hay que minimizar su
importancia. En este sentido, hay que tomar en cuenta, como primera explicación, que la
concepción y puesta en práctica de estrategias son ahora mucho más complejas y el
correspondiente tejido institucional no ha evolucionado lo suficiente a fin de poder responder
adecuadamente a los nuevos requerimientos políticos.
Finalmente, y dicho sea de paso el contrato con la comunidad científica, no pareciera haber
ningún otro acuerdo que lo reemplace. 20 No se alcanza a ver como, en la medida en que se va
perfilando esa forma distinta de generar conocimientos y tecnologías, despunta un nuevo acuerdo
capaz de amparar diferentes modos de representación de los intereses colectivos y, por tanto, de
articulación de nuevos actores sociales. Por ahora el Estado actúa en esta área, sin ningún tipo de
mediación política.
Breve nota sobre la innovación en la economía de servicios 21
Desde el punto de vista conceptual la LOCTI pasa de largo respecto a un tema que tiene,
hoy en día, enorme importancia. Se trata de la innovación en el sector servicios, tema sobre el cual
vale la pena hacer algunas consideraciones a fin de mostrar el que pareciera ser un déficit
normativo.
El "sector servicios" fue definido originariamente por los economistas en términos negativos.
Era el residuo de actividades "no productivas", no incluidas en el sector primario (industrias
extractivas) ni en el secundario (industria manufacturera). Pero, como se sabe, dicho sector ha
cobrado enorme importancia en estos tiempos y es, en la actualidad, el más importante dentro de la
20 La comunidad científica sigue siendo, por razones obvias, un actor muy importante, pero es ahora un interlocutor de menos peso, tanto por las razones que se han venido exponiendo a lo largo de estas páginas, como por el hecho de que, al igual que el país, se ha politizado y fracturado internamente.
21 Esta parte del documento se basa en buena parte en Silva y Avalos (2009), adaptado a los fines del análisis de la LOCTI.
economía, siendo una parte cada vez más determinante del PIB, sobre todo en los países más
desarrollados. 22Cabe recordar, en este sentido, que hace cuatro décadas el sociólogo
norteamericano Daniel Bell afirmó que “si una sociedad industrial se define por la cantidad de bienes
como indicador del nivel de vida, la sociedad post-industrial se define por la calidad de vida medida
por los servicios y comodidades (salud, educación, diversiones y habilidades) que ahora se
consideran deseables” (Bell 1973).
Lo anterior no es sólo es el resultado del crecimiento del propio sector servicios, sino
también de su relevancia en la industria manufacturera, en la que es un factor de peso en la creación
de valor. Se trata, según muchos especialistas, de un cambio de tanta profundidad como el que se
produjo cuando las economías occidentales se mudaron del sector agrícola al sector industrial. Para
decirlo en pocas palabras, se ha pasado de la producción en masa de bienes estandarizados a la
producción de servicios especializados (Reich, 1993)
Sin ánimo de hacer una descripción muy detallada al respecto, cabe decir que los servicios
son menos intensivos en capital y más adecuados desde el punto de vista ambiental, representan un
sector claramente menos consumidor de energía que el manufacturero y altamente empleador, en
varias de sus áreas, de recursos humanos de alta calificación (la estructura de los costos está
altamente sesgada hacia el pago de salarios al personal profesional de alto nivel, siendo este
renglón el más importante, por mucho, en comparación con los demás componentes de los costos).
Al incorporarse masivamente las TI, un buen número de servicios pueden ser creados y
desarrollados, además de “deslocalizados” aumentando en forma ostensible las oportunidades de
comercialización de muchos bienes. La clave de una economía de servicios está en la capacidad de
añadir valor a los productos, asegurando la logística requerida, haciendo más flexible el tiempo de
respuesta ante problemas que plantee el cliente e incrementando la capacidad de solución para
estos, sacando ventaja de ciertas particularidades de índole cultural.23 Cabe destacar que los países
22 Así, por citar un ejemplo, en Estados Unidos el sector servicios representa alrededor del 80% de los negocios y un porcentaje similar del empleo.
23 No obstante esta caracterización, cabe advertir que la economía de servicios es muy heterogénea. Así, hay algunos de ellos (el turismo, el transporte), que en su mayor parte son actividades intensivas en recursos naturales y/o
desarrollados dominan ampliamente el comercio internacional de servicios en casi todos sus ámbitos
y sectores. 24
Con referencia al tema de la innovación cabe decir que en esta área los estudios le
prestaron poca atención a la manera como ésta tenía lugar y al papel que jugaba en los servicios.
Sin embargo, recientemente esta situación ha comenzado a cambiar, lo cual no debe extrañar dada
la creciente importancia de los servicios dentro de la economía moderna, conforme se señaló
anteriormente. Así, aún cuando quedan muchas cosas por saber, tanto desde el punto de vista
teórico como práctico, es innegable el avance en la comprensión de este tema, cuya relevancia es
difícil de exagerar, de allí la necesidad de llamar la atención sobre la que es, sin duda, una omisión
en la LOCTI.
Se ha puesto en evidencia, así pues, que las empresas de servicios prestan cada vez más
atención a la innovación como forma de adaptarse al actual entorno empresarial, cada vez más
competitivo y, por otro lado, para responder a los consumidores, por lo general mucho más
informados que antes y, por tanto, mucho más exigentes en cuanto a la calidad de los servicios que
requieren. En este sentido, el desarrollo de las TI en las dos últimas décadas, ha jugado un papel
crucial en el desempeño innovador en este ámbito debido a que muchas de sus actividades se
encuentran relacionadas con el procesamiento de información en diversas formas y con distintos
fines, e implican, así mismo, altos grados de comunicación en la forma de intercambio de
información entre cliente y proveedor y se pueden beneficiar, por tanto, de las distintas
trabajo no especializado, mientras que otras actividades (los servicios financieros, de comunicaciones, de enseñanza y salud), son intensivos en capital humano).
24 En resumen, y no obstante su heterogeneidad, hay muchas características comunes a muchos servicios
que tienden a diferenciarlos de la industria. Dos de ellas, especialmente significativas, son el carácter intangible (aunque no todos ellos lo sean) y la interactividad (esta última referida a la participación del cliente en el servicio, en su especificación o en su producción). La intangibilidad y la interactividad dan lugar a otras muchas características de los servicios, que los distinguen de los objetos manufacturados o tangibles ordinarios : hay "co-terminación" (la producción y el consumo suelen tener lugar simultáneamente en el tiempo y/o en el espacio); a menudo, hay dificultades en los servicios de transporte y almacenamiento y para exhibir los productos con antelación. Pueden ser necesarias determinadas calificaciones en la mano de obra; puede ser difícil patentar las innovaciones; hay, con frecuencia, un alto nivel de regulación; etc., etc. (Miles y Bruce, 2003). Adicionalmente, vale la pena señalar que el desarrollo de las TI ha permitido a buena parte del sector de servicios, sobre todo al de mano de obra intensiva, replicar hasta cierto punto el modelo industrial, en el sentido de reubicar las operaciones en países que ofrecen condiciones económicas más convenientes, sobre todo por sus bajos costos, para el negocio.
funcionalidades que proveen las tecnologías de la información.25 Prueba de lo anterior es la enorme
inversión que realizan las empresas del sector orientada hacia estas tecnologías, las cuales son un
factor clave en la generación, difusión y uso de innovaciones, visto que abren nuevas posibilidades
para la creación de servicios. (OECD, 2001).
.
En un estudio realizado por la consultora Peer Insight y que abarcó cerca de 100 proyectos
de innovación en servicios realizados por cuarenta corporaciones globales enfocadas en el
desarrollo de este tipo de innovación, se reportan cinco hallazgos claves, aparentemente comunes
en las empresas que realizan innovación en servicios: 1) El cliente es el nuevo punto de referencia e
importa mucho más que la competencia directa, 2) En la innovación en servicios se revisa y muchas
veces se cambia el quién hace qué. Ésta es, de hecho, una de las puertas para abrir la participación
de los clientes, 3) El espíritu emprendedor es una fuerza motriz para la innovación, la motivación
para el diseño de nuevos servicios viene normalmente de la insatisfacción de los emprendedores
con lo que hasta ahora se ha ofrecido en sus respectivos nichos 4) La TI operan como la fábricas de
los servicios 5) La Internet es el principal canal de distribución (Tekes, 2007).
Dado que la actividad innovativa en el área de los servicios guarda diferencias, en medio de
algunas similitudes, con respecto a la que tiene lugar en otros sectores productivos, la misma ha
quedado mal registrada, cuando no ha pasado desapercibida, en las mediciones habituales de las
capacidades científicas y tecnológicas de los países, las cuales se han concentrado en las
denominadas tecnologías duras, ignorando en buena medida otros tipos de innovación basadas en
tecnologías blandas. Así, durante largo tiempo, la política científica y tecnológica de los países y los
instrumentos asociados a ella, dejaban poco espacio para la consideración y el estimulo de las
innovaciones en el área de servicios, sector soslayado por los marcos conceptuales utilizados, más
propios de la manufactura, sin llegar a reconocer la idiosincrasia del fenómeno innovativo en esta
área.
En general en el mundo actual se reconoce que la medición de la investigación, desarrollo e
innovación presente en los servicios es un tema en el cual aún falta muchas respuestas pero, a
25 Actualmente las TI tienden a verse como el departamento de producción de la era de los servicios, de modo
muy similar a como las fábricas y las máquinas lo eran en la época de los productos
pesar de estas dificultades para la observación y medición, hay algunos avances en esta materia,
como por ejemplo, el Manual de Frascati (OECD, 2002), que por lo general es la norma práctica que
se toma en cuenta en primera instancia para medir la actividad de I+D en todo el mundo, fue
enriquecida, en su última versión, entre otras cosas, para incluir recomendaciones y directrices
metodológicas que tomen en cuenta el sector servicios. Puede notarse, asimismo, que cada vez
más hay países interesados en desarrollar instrumentos de registro que sirvan de base a las
políticas orientadas a fomentar la innovación en el sector servicios. 26
Teniendo en mente aspectos como los mencionados anteriormente, la tarea pendiente – no
registrada en la LOCTI, tampoco en las políticas públicas -, radica en elaborar agendas y políticas
de fomento de las capacidades de producir innovación en las que puedan tener cabida las
exigencias vistas desde las particularidades del sector servicios, en áreas como el financiamiento, la
formación de recursos humanos, la creación de redes, la inversión extranjera y la propiedad
intelectual.
Aspectos estratégicos de la LOCTI
A partir de la aprobación de la Ley de Ciencia, Tecnología e Innovación (LOCTI), de la
creación del Ministerio de Ciencia y Tecnología, así como de la concepción del Plan Nacional de
Ciencia, Tecnología e Innovación (2006-2030), es posible identificar algunas ideas básicas, las
cuales marcan la filosofía y el estilo de la gestión del desarrollo científico y tecnológico venezolano a
lo largo de la última década. En este sentido, hay, como se apuntó páginas atrás, la emergencia de
un discurso oficial que cambia con respecto al que existía antes del año 1999, sobre todo en
términos de la pretensión de integrar el desarrollo científico y tecnológico a un determinado proyecto
de país.
26 En los Estados Unidos, por ejemplo, la National Science Foundation (NSF) ha lanzado un programa de investigación exploratoria en el ámbito de la Ingeniería de Servicios. La NSF pretende estimular el desarrollo de una comunidad de investigación académica en los ámbitos de la ingeniería, las matemáticas y las ciencias sociales con el propósito de mejorar la calidad, productividad, seguridad y competitividad del Sector Servicios en los Estados Unidos.
Como objetivos estratégicos se señalan los que se mencionan a continuación 27:
1. Promover la independencia científica y tecnológica con la finalidad de alcanzar mayores niveles
de soberanía científico-técnica necesarios para construir un modelo endógeno de desarrollo
ambientalmente sustentable para el país. 28
2. Desarrollar una ciencia y tecnología para la inclusión social donde los actores de la sociedad
venezolana sean sujetos de acción en la formulación de políticas públicas en ciencia y tecnología y
partícipes del nuevo pensamiento científico que se gesta en el país. 29
3. Generar mayores capacidades nacionales en ciencia, tecnología e innovación, referidas a la
formación de talento, la creación y fortalecimiento de infraestructura científica y al conjunto de
plataformas tecnológicas requeridas en nuestro país. 30
En lo que respecta a la LOCTI, ésta guarda como propósito general, según lo establece en
diferentes partes.
En su artículo 1, se refiere a “… desarrollar los principios orientadores que en materia de
ciencia, tecnología e innovación y sus aplicaciones, establece la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, organizar el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación,
definir los lineamientos que orientarán las políticas y estrategias para la actividad científica,
tecnológica, de innovación y sus aplicaciones, con la implantación de mecanismos institucionales y
27 Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación 2005-2030, Ministerios del Poder Popular para
la Ciencia y la Tecnología, 2005.
28 La Constitución Nacional plantea en varias de sus normas, el concepto de soberanía nacional y, como parte
del mismo, establece el de la soberanía tecnológica, recogido como un desiderátum del desarrollo científico y tecnológico nacional, fundamentado tanto en razones militares, como en económicas.
29 Se trata, en función de lo anterior, de la generación de conocimientos y tecnologías supeditadas a la
satisfacción de las demandas de la población, sobre todo de parte de sus sectores más débiles. En sintonía con la importancia que se le concede al desarrollo social, las políticas actuales han puesto, adicionalmente, un marcado acento en la apropiación social del conocimiento.
30 Dicho objetivo estratégico se enmarca dentro de la concepción general del desarrollo endógeno.
operativos para la promoción, estímulo y fomento de la investigación científica, la apropiación social
del conocimiento y la transferencia e innovación tecnológica, a fin de fomentar la capacidad para la
generación, uso y circulación del conocimiento y de impulsar el desarrollo nacional …”. En su
articulo 2, señala que lo anterior está en función de “….contribuir con el bienestar de la humanidad,
la reducción de la pobreza, el respeto a la dignidad, a los derechos humanos y la preservación del
ambiente…. ”, ajustándose , conforme al articulo 6, “…a los principios de ética, probidad y buena fe
que deben predominar en su desempeño, en concordancia con la salvaguarda de los derechos
humanos y al logro de los fundamentos enunciados en el artículo 5 de esta Ley …. ”.
Recogen los artículos mencionados en los párrafos de arriba una suerte de “declaración
filosófica”, en la cual resalta sobre manera el tono social que se prescribe para el desarrollo científico
y tecnológica nacional. En este marco, la política actual de ciencia, tecnología e innovación tiene
mucho, no es exagerado señalarlo, de política social.
Por otro lado, conforme a lo dispuesto en el artículo 11 se indica que “… el Plan Nacional de
Ciencia, Tecnología e Innovación es el instrumento de planificación y orientación de la gestión del
Ejecutivo Nacional, para establecer los lineamientos y políticas nacionales en materia de ciencia,
tecnología e innovación, así como para la estimación de los recursos necesarios para su
ejecución…..” y que, de acuerdo al articulo 13 “… definirá los objetivos que en ciencia, tecnología,
innovación y sus aplicaciones, deberá alcanzar el sector público, en el ámbito nacional, estadal,
municipal y los que, mediante acuerdo, deban cumplirse por el sector privado y las universidades, en
función de las necesidades previsibles y de los recursos disponibles. ”
Sobre la base de lo anterior, en el artículo 14 se establece que el Plan establecerá las líneas
prioritarias para el desarrollo científico y tecnológico nacional y “… se orientará fundamentalmente
según las siguientes líneas de acción: 1. Investigación y desarrollo para mejorar la calidad de vida. 2.
Generación de conocimientos y fomento del talento humano. 3. Fomento de la calidad e innovación
productiva. 4. Fortalecimiento y articulación de redes de cooperación científica e innovación
tecnológica. 5. Innovación de la gestión pública y articulación social de la ciencia y la tecnología. Y
según el articulo siguiente “…los órganos del Estado que forman parte del Sistema Nacional de
Ciencia Tecnología e Innovación, deberán seguir los lineamientos generales establecidos en el Plan
Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, adaptando sus propios planes a dichos lineamientos.
De igual forma, las instituciones de educación superior y organizaciones del sector privado miembros
del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, de mutuo acuerdo y acogiéndose a tales
lineamientos, podrán participar de los recursos de que disponga el Ministerio de Ciencia y
Tecnología, para el financiamiento de programas y proyectos de investigación y desarrollo, a los
fines de la consecución coordinada de los objetivos previstos en el Plan Nacional de Ciencia,
Tecnología e Innovación, sin perjuicio de los demás aportes y obligaciones que esta Ley y otras
leyes les impongan…. ”.
Conforme a lo establecido en los dos últimos artículos citados, cabe indicar, como aspecto
relevante, que se subraya la necesidad de la planificación gubernamental en esta área y,
adicionalmente, se condiciona el financiamiento público a los receptores en función de cómo
orienten sus actividades, dadas las prioridades establecidas en los planes oficiales.
Aspectos Institucionales
En diversas normas, la LOCTI establece la manera como se gobiernan las actividades
asociadas al desarrollo científico y tecnológico del país. En este sentido, caben destacar los
siguientes aspectos.
El Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación
La LOCTI dispone la creación de un Sistema nacional de Ciencia, tecnología e Innovacion,
del cual forman parte, conforme a su articulo 3, “… las instituciones públicas o privadas que generen
y desarrollen conocimientos científicos y tecnológicos, como procesos de innovación, y las personas
que se dediquen a la planificación, administración, ejecución y aplicación de actividades que
posibiliten la vinculación efectiva entre la ciencia, la tecnología y la sociedad.. ”
Así las cosas, el citado artículo se indica que “a tal efecto los sujetos que forman parte del
Sistema…” son:
1. El Ministerio de Ciencia y Tecnología, sus organismos adscritos y las entidades tuteladas
por éstos, o aquéllas en las que tengan participación.
2. Las instituciones de educación superior y de formación técnica, academias nacionales,
colegios profesionales, sociedades científicas, laboratorios y centros de investigación y desarrollo,
tanto públicos como privados.
3. Los organismos del sector privado, empresas, proveedores de servicios, insumos y bienes
de capital, redes de información y asistencia que sean incorporados al Sistema.
4. Las unidades de investigación y desarrollo, así como las unidades de tecnologías de
información y comunicación de todos los organismos públicos.
5. Las personas públicas o privadas que realicen actividades de ciencia, tecnología,
innovación y sus aplicaciones. ”
A través de esta definición, el ámbito de la Ley pretende trascender el concepto “cientificista”
de formulaciones jurídicas anteriores, lo cual implica la consideración de mas actividades, además
de la investigación, y de mas actores que los científicos. Es, sin duda, aun cuando quizá hubiese
sido deseable un poco mas de claridad conceptual, un paso institucional importante en términos de
lo que la literatura moderna describe como los “sistemas de innovación”, concepto desde el cual se
visualiza y planifica el desarrollo científico y tecnológico, tanto a nivel nacional, como a nivel regional
o sectorial. 31
31 A partir de la delimitación del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, en el articulo 4 se
delimita al ámbito de la LOCTI, conforme a los siguientes términos : 1. Formular, promover y evaluar planes nacionales que en materia de ciencia, tecnología, innovación y sus aplicaciones, se diseñen para el corto, mediano y largo plazo. 2. Estimular y promover los programas de formación necesarios para el desarrollo científico y tecnológico del país. 3. Establecer programas de incentivos a la actividad de investigación y desarrollo y a la innovación tecnológica. 4. Concertar y ejecutar las políticas de cooperación internacional requeridas para apoyar el desarrollo del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación. 5. La coordinación intersectorial de los demás entes y organismos públicos que se dediquen a la investigación, formación y capacitación científica y tecnológica, requeridas para apoyar el desarrollo y adecuación del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación. 6. Impulsar el fortalecimiento de una infraestructura adecuada y el equipamiento para servicios de apoyo a las instituciones de investigación y desarrollo y de innovación tecnológica. 7. Estimular la capacidad de innovación tecnológica del sector productivo, empresarial y académico, tanto público como privado. 8. Estimular la creación de fondos de financiamiento a las actividades del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación. 9. Desarrollar programas de valoración de la investigación a fin de facilitar la transferencia e innovación tecnológica. 10. Impulsar el establecimiento de redes nacionales y regionales de cooperación científica y tecnológica. 11. Promover mecanismos para la divulgación, difusión e intercambio de los resultados de investigación y desarrollo y de innovación tecnológica generados en el país. 12. Crear un Sistema Nacional de Información Científica y Tecnológica. 13. Promover la creación de instrumentos jurídicos para optimizar el desarrollo del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación. 14. Estimular la participación del sector privado, a
En fin, delineado en los términos anteriores, se dibuja un ámbito institucional que difiere del
que designaba la idea de “sector”, eje durante mucho tiempo de la política científica y tecnológica del
país.
El Ministerio como órgano rector del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación
El Ministerio, vieja aspiración de la comunidad científica venezolana, por cierto, reemplazo
al CONICIT. 32 El hoy en día llamado Ministerio del Poder Popular para Ciencia, Tecnología e
Industrias Intermedias representa, obviamente, una organización con mucho mas fuerza política e
institucional, asi como con mayor capacidad financiera y, por ende, con mas músculo para el diseño
de estrategias y políticas. La LOCTI lo consagra, en su articulo 20, como “… el órgano rector en
materia de ciencia, tecnología, innovación y sus aplicaciones y actuará como coordinador y
articulador del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, en las acciones de desarrollo
científico y tecnológico, con los organismos de la Administración Pública Nacional…”.
En función de ello, le corresponde, conforme al articulo 21 la evaluación y selección de “…
los programas y proyectos susceptibles de financiamiento, determinando y jerarquizando las áreas
prioritarias de desarrollo o necesarias para el progreso social y económico del país. Se ocupa,
también, articulo 22, de “…todo lo concerniente al financiamiento, aspectos operativos y
contractuales relativos a proyectos y programas a ser otorgados por el Ministerio de Ciencia y
Tecnología o sus organismos adscritos… ”, así como, según el articulo 23, de la cooperación
internacional y, de acuerdo al articulo 24, de la creación de centros de investigación que se
consideren necesarios para el país. Por otra parte, el articulo 26 encarga al Ministerio de las
actividades en el area de las tecnologías de información y el articulo 27 de lo concerniente a la
propiedad intelectual.
través de mecanismos que permitan la inversión de recursos financieros para el desarrollo de las actividades científicas, tecnológicas, de innovación y sus aplicaciones.
32 Antes de la creación de este Ministerio, en dos oportunidades se creo la figura del Ministerio de Estado. En la primera de ellas, bajo el primer gobierno de Rafael Caldera, se trato del Ministerio de Estado para Ciencia, Tecnología, Cultura y Deporte. Años después, bajo la segunda presidencia de Carlos Andrés Pérez, se creo el Ministerio de Estado de Ciencia y Tecnología
Por último, en el artículo 50 se dice que a través del Ministerio “ el Ejecutivo Nacional
promoverá el desarrollo de las actividades científicas, tecnológicas, de innovación y sus aplicaciones
en el ámbito estatal y municipal, a fin de impulsar la conformación de redes como parte del Sistema
Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación …”
Conforme a lo dicho, a partir del año 2009, en el marco de una reorganización institucional
del alto gobierno, a este Ministerio se le añade la función adicional de ocuparse de las industrias
intermedias, área que antes formaba parte de las tares de otra dependencia ministerial. Salvo el
decreto que crea el Ministerio para el Poder Popular para la Ciencia, la Tecnología, la Innovación y
las Industrias Intermedias, no se hace mención respecto a lo que tales industrias suponen desde el
punto de vista de la temática “natural” del Ministerio. De hecho, pareciera haber cierta confusión
conceptual, amén de que institucionalmente las funciones relacionadas con las industrias
intermedias no parecieran tener ninguna conexión orgánica con las que, desde sus inicios, venía
desempeñando el Ministerio. A falta de más y mejor información, la nueva parece una función
extraña.
. Observatorio Nacional En su articulo 30 la LOCTI dispone la creación del Observatorio Nacional de Ciencia,
Tecnología e Innovación (ONCYT), un organismo concebido para hacerle seguimiento al
anteriormente referido Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, cumpliendo los siguientes
objetivos : 1. Propiciar estrategias que conviertan la información en oportunidad, para fortalecer el
Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, e incentivar la interrelación y participación
del sector público y privado, tanto a nivel nacional como internacional. 2. Crear registros de los
integrantes del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación. 3. La búsqueda, detección y
seguimiento de la información con dicho Sistema y el análisis del entorno.
Para ello, y de esa manera lo indica el articulo 31, el Observatorios “…generará los
indicadores y estadísticas del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, identificando,
analizando e interpretando las relaciones existentes entre ellos, la inversión en actividades de
ciencia, tecnología, innovación y sus aplicaciones, las áreas, disciplinas, especialidades, líneas de
investigación y producción científica y técnica, que permitan al órgano rector detectar los objetivos
que en materia de ciencia, tecnología e innovación deban ser desarrollados de acuerdo con las
áreas prioritarias de desarrollo económico y social del país. ”
Hasta ahora, las dos actividades más importantes, y casi únicas, entre las realizadas por el
Observatorio han sido, por un lado, la de administrar el Sistema de Promoción del Investigador,
según el cual se clasifica a los científicos venezolanos en distintas categorías conforme,
básicamente, a su productividad, y en función de ello se les da un sobre sueldo. Y, por otra parte,
vigilar la recaudación y el destino de los fondos provenientes del sector privado, conforme a lo
dispuesto en el articulo 42 de la LOCTI y por el correspondiente reglamento.
Sin embargo, con relación a sus otras funciones el desempeño del Observatorios ha sido
muy precario.33 Adicionalmente debe señalarse, asi mismo, que se esta discutiendo la eliminación
del Sistema de Promoción al Investigador y que recientemente se tomo la decisión de asignarle al
FONACIT la tarea relativa a la fiscalización de los fondos asignados por el sector productivo a la
realización de las actividades de ciencia, tecnología e innovación. Vistas las anteriores
circunstancias, el Observatorio disminuye de manera ostensible su importancia en la orientación y
regulación del desarrollo científico y tecnológico del país, en la medida en que tiene cada vez menos
que ver con las atribuciones que originalmente se le estableció en la LOCTI.
El Fondo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (FONACIT)
Como se menciono en diversas oportunidades a lo largo del texto, el FONACIT sustituyo al
CONICIT y dado que existe ahora el Ministerio, al cual se le atribuyen las funciones de ente rector de
las actividades de ciencia, tecnología e innovación, el nuevo organismo no tiene las funciones
políticas del CONICIT y es solo, conforme lo establecido en el articulo 61, “ …el órgano ejecutor y
financiero de los programas y proyectos definidos por el Ministerio de Ciencia y Tecnología, en
consecuencia, el ente encargado de administrar los recursos asignados por éste al financiamiento de
la ciencia, la tecnología y la innovación, velando por su adecuada distribución, sin perjuicio de las
33 En el seno del Observatorio se pretendió la creación de un menú amplio de indicadores que recogiera la idiosincrasia de las actividades de ciencia, tecnología e innovación en un país de las características de Venezuela, tarea que hubiese fortalecido notablemente la eficacia en el cumplimiento de sus funciones, pero la misma nunca llego a hacerse.
atribuciones conferidas a otros entes adscritos al Ministerio de Ciencia y Tecnología por leyes
especiales…. ”
Con el traslado de las funciones relativas a la fiscalización de los recursos financieros
proveniente del sector productivo, conforme a lo establecido en el articulo 42 de la LOCTI, las cuales
correspondían al Observatorio, el FONACIT adquiere una función adicional de mucha relevancia. Y,
encima, si finalmente se produce el cambio de la LOCTI, las informaciones disponibles señalan que
los aportes derivados provenientes del cumplimiento de la LOCTI, deberán ser entregados por las
empresas, no a las instituciones que elijan, sino al FONACIT, circunstancia que podría significar una
poderosa inyección financiera para esta institución, lo cual plantearía, dicho sea de paso, serios
problemas de gestión y digestión de recursos, conforme se verá más adelante.
El reglamento de la LOCTI : aspectos mas importantes
Es sabido que históricamente en Venezuela (y en general en toda América Latina), el
financiamiento al desarrollo científico y tecnológico ha sido mayoritariamente responsabilidad del
presupuesto entregado por el Estado, lo contrario de lo que ocurre en las naciones más
desarrolladas en las que, si bien los recursos públicos son muy importantes (y determinantes en
algunos ámbitos y actividades, es bueno advertirlo), el aporte privado es mayor. Así las cosas, en
nuestro país el aumento de la participación de las empresas privadas, y mas en general, del sector
productivo, ha sido una pretensión política de vieja data, con muy poco éxito hasta ahora, debe
decirse.
La LOCTI significa una ruptura importante en este sentido, aun cuando sus repercusiones
aun están por verse. En efecto, la misma contempla en diversos artículos la obtención de recursos
para ciencia, tecnología e innovación provenientes del sector productivo, tanto público como privado,
lo cual hace fijando distintos esquemas a fin de darle forma al aporte de los recursos, tomando en
cuenta, para ello, el tamaño de la empresa, y de igual manera el área en la que se desempeña y el
origen de su capital.
En efecto, en su artículo 35 señala que “ …las grandes empresas del país que se dediquen
a las actividades establecidas en las Leyes Orgánicas de Hidrocarburos e Hidrocarburos Gaseosos,
deberán aportar anualmente una cantidad correspondiente al dos por ciento (2%) de los ingresos
brutos obtenidos en el territorio nacional en cualesquiera de las actividades señaladas en el artículo
42 de la presente Ley… ”. Por otra parte, en su artículo 36 indica que “…las grandes empresas del
país que se dediquen a la explotación minera, a su procesamiento y distribución o a la generación,
distribución y transmisión de electricidad, deberán aportar anualmente una cantidad correspondiente
al uno por ciento (1%) de los ingresos brutos obtenidos en el territorio nacional, en cualesquiera de
las actividades señaladas en el artículo 42 de la presente Ley….”. Y finalmente establece, en su
articulo 37, que “… las grandes empresas del país que se dediquen a otros sectores de producción
de bienes y de prestación de servicios diferentes a los referidos en los artículos anteriores, deberán
aportar anualmente una cantidad correspondiente al medio por ciento (0,5%) de los ingresos brutos
obtenidos en el territorio nacional …”. Cabe advertir, con respecto a estas disposiciones que, si bien
los dos artículos mencionados inicialmente, aluden sobre todo a empresas del sector público, el
tercero toca en la práctica particularmente al sector privado. 34
Es importante destacar, además, que el articulo 38 incluye como contribuyentes a las
empresas extranjeras que realicen actividades en el territorio nacional mediante cualquier modalidad
inversión directa, o contrato a ser ejecutados en Venezuela “ …las cuales deberán aportar en
cualesquiera de las actividades señaladas en el artículo 42 de la presente Ley, los porcentajes
establecidos en los artículos 35, 36 y 37 de la presente Ley, según el caso, atendiendo a la rama de
actividad que ellas se dediquen o desarrollen, utilizando como base de cálculo los ingresos brutos
anuales obtenidos por el desarrollo de dichas actividades …”.
34 En el artículo 44 se indica que “… a los efectos de esta Ley, se entiende como grandes empresas aquellas
que tengan ingresos brutos anuales superiores a cien mil unidades tributarias (100.000 U.T.), y que se señalan a continuación: a) Las compañías anónimas y las sociedades de responsabilidad limitada. b) Las sociedades en nombre colectivo, en comandita simple, las comunidades, así como cualesquiera otras sociedades de personas, incluidas las irregulares o de hecho. c) Las asociaciones, fundaciones, corporaciones y demás entidades jurídicas o económicas no citadas en los literales anteriores. d) Los establecimientos permanentes, centros o bases fijas situados en el territorio nacional.
Y por último debe aludirse al articulo 34, el cual dispone que “… los integrantes del Sistema
Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, que comercialicen propiedad intelectual de bienes y
servicios, desarrollada con recursos provenientes parcial o totalmente de los financiamientos
otorgados a través del Ministerio de Ciencia y Tecnología o sus organismos adscritos, deberán
aportar de acuerdo con la modalidad de dicho financiamiento, una cantidad comprendida entre una
décima por ciento (0,1%) y el medio por ciento (0,5%) de los ingresos brutos obtenidos por dicha
comercialización …”
Aparte de lo anterior, la LOCTI aclara, en el articulo 41, que “El Ministerio de Ciencia y
Tecnología, sin menoscabo de otros tipos de financiamiento público o privado, propiciará, de
acuerdo con las disposiciones del Decreto con rango y fuerza de Ley Marco que Regula el Sistema
Financiero Público del Estado Venezolano, el establecimiento de programas crediticios y de
incentivos por el sector bancario nacional para el financiamiento de la innovación tecnológica. A tales
fines, propiciará ante el Consejo Técnico Financiero para el Desarrollo, sistemas de incentivos a las
instituciones financieras que participen en el financiamiento de actividades de innovación
tecnológica….”.
En materia del financiamiento obtenido a partir del sector productivo, bien sea público o
privado), el artículo 42 de la LOCTI establece, junto a un reglamento que lo detalla, aprobado en el
año 2006, las actividades que “… serán consideradas por el órgano rector como inversión en
ciencia, tecnología, innovación y sus aplicaciones…”, las cuales quedan señaladas de la siguiente
manera:
1. Aportes financieros en programas y proyectos contemplados en el Plan Nacional de Ciencia
Tecnología e Innovación, ejecutados a través de acuerdos con el Ministerio de Ciencia y
Tecnología.
2. Aportes a fondos dependientes del Ministerio de Ciencia y Tecnología.
3. Aportes a organismos adscritos al Ministerio de Ciencia y Tecnología.
4. Inversión en proyectos de innovación relacionados con las actividades de la empresa, que
involucren la obtención de nuevos conocimientos o tecnologías en el país, con participación
nacional en los derechos de propiedad intelectual, entre otras: a) Sustitución de materias
primas o componentes para disminuir importaciones o dependencia tecnológica. b) Creación
de redes de cooperación productivas con empresas nacionales. c) Utilización de nuevas
tecnologías para incrementar calidad productiva de las empresas. d) Participación,
Investigación y Desarrollo de las universidades y centros país en la introducción de nuevos
procesos tecnológicos, esquemas gerenciales y organizativos, obtención de nuevos
productos o de los procedimientos, exploración de nuevos mercados y en general procesos
de innovación en el ámbito de las actividades y fines de las empresas, con miras a mejorar
su competitividad y calidad productiva. e) Formación del talento humano en normativa,
técnicas, procesos y procedimientos de calidad, relativos a las empresas nacionales.
5. Financiamiento de patentes nacionales.
6. La creación o participación en incubadoras o viveros de empresas nacionales de base
tecnológica.
7. Participación en fondos de garantías o de capital de riesgo para proyectos de innovación
o investigación y desarrollo.
8. Inversión en actividades de investigación y desarrollo que incluyan: a) Financiamiento a
proyectos de investigación y desarrollo de carácter individual o realizados con participación
de Universidades o Centros de Investigación y Desarrollo a través de convenios o b)
Creación de unidades o Centros de Investigación y Desarrollo en el país que se incorporen
al Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación. c) Creación de bases y sistemas
de información de libre acceso, que contribuyan con el fortalecimiento de las actividades de
la ciencia, la tecnología, la innovación y sus aplicaciones. d) Promoción y divulgación de las
actividades de ciencia, tecnología, innovación y sus aplicaciones, realizadas en el país. e)
Creación de premios o estímulos de programas de fomento a la investigación, el desarrollo o
la innovación. f) Financiamiento para la organización de reuniones o eventos científicos. g)
Consolidación de redes de cooperación científica, tecnológicas y de innovación a nivel
nacional e internacional. h) Formación de unidades de vinculación entre Centros de
Investigación y Desarrollo y las empresas, para procesos de transferencia tecnológica.
9. Inversión en actividades de fortalecimiento de talento humano nacional que incluyan: a)
Organización y financiamiento de cursos y eventos de formación, actualización y
capacitación b) Fortalecimiento de Centros de Investigación y Desarrollo, así como a post
grados, maestrías, doctorados o equivalentes, relativos a actividades reguladas por esta
Ley, en universidades o instituciones de educación superior en el país. c) Financiamiento de
becas para estudios a nivel técnico, de mejoramiento, capacitación, actualización y de post
grado para el personal que labora o sea incorporado en la empresa o en una red de
empresas nacionales. d) Programas permanentes de actualización del personal de la
empresa con participación de Universidades u otras instituciones de educación superior del
país. e) Financiamiento de programas o convenios empresariales de venezolano
desempleado altamente capacitado. f) Financiamiento a programas de movilización de
investigadores, creación de post grados integrados a nivel nacional, de redes de
investigación nacionales e internacionales. g) Programas para fortalecer la capacidad de la
gestión nacional pública y privada en ciencia tecnología e innovación. h) Financiamiento de
tesis de post grado y pasantía de investigación de estudiantes de educación superior en
Universidades, o en el seno de la empresa o en centros de investigación y desarrollo. i)
Promoción y divulgación de las actividades de los centros de formación, actualización y
capacitación tecnológica del país, a nivel nacional e internacional. j) Creación de centros
nacionales de capacitación técnica en nuevas tecnologías o apoyo a las existentes.
10. Cualquier otra actividad que en criterio del Ministerio de Ciencia y Tecnología pueda ser
considerada inversión en ciencia, tecnología, innovación y sus aplicaciones.
En resumen, de acuerdo a lo pautado en la LOCTI en lo que atañe al financiamiento de las
actividades de ciencia, tecnología e innovación, hay que llamar la atención sobre los siguientes tres
hechos :
a) La decisión respecto al destino de los recursos es tomada exclusivamente por la empresa,
respetando, desde luego, lo establecido en el articulo 42.
b) Los recursos correspondientes pueden ser canalizados como inversión en actividades
realizadas por la propia empresa, esto es, revestir la forma de inversiones internas referidas
a actividades, programas o proyectos ejecutados por ella misma, o en coordinación con
otros sectores.
c) O bien pueden ser orientados como aportes para apoyar iniciativas llevadas a cabo por
instituciones, públicas o privadas, que formen parte del Sistema Nacional de Ciencia,
Tecnología e Innovación.
Reiterando, por otra parte, lo expuesto anteriormente, interesa destacar tres aspectos.
a) En primer lugar, el amplio abanico de actividades que pueden ser financiadas, asociadas
al fortalecimiento de las capacidades nacionales de innovación, un objetivo bastante
más amplio que el que se refiere, meramente, a las capacidades de investigación y
formación de recursos humanos de alto nivel, asunto primordial del desaparecido
CONICIT.
b) En segundo lugar, los diferentes actores sociales que pueden recibir recursos (no sólo,
ni siquiera principalmente, los científicos), asumiendo que, como se ha indicado en
varias ocasiones, la generación de conocimientos es un “proceso socialmente
distribuido” a través del cual se juntan actores distintos que, según fue dicho con
anterioridad, suman e integran capacidades diferentes. En este sentido, se dispone
que pueden recibir financiamiento los diversos componentes del Sistema Nacional de
Ciencia, Tecnología e Innovación, esto es, universidades, centros e institutos de
investigación y desarrollo, laboratorios, empresas de consultoría, ONG’s especializadas,
empresas productoras de bienes, insumos y servicios, además, claro del Ministerio y de
sus organismos adscritos.
c) Por otra parte, dentro de los objetivos perseguidos por la ley y su reglamento, figuran
actividades que trascienden ampliamente la actividad de investigación, lo cual supone
una visión más amplia del asunto, centrada en la naturaleza de los procesos de
innovación.
Huelga afirmar, adicionalmente, que la LOCTI, a través de los artículos 45,46, 47 y 48 pauta
diversos aspectos relacionados con las competencias que se le otorgan al Ministerio para controlar
las inversiones realizadas por las empresas en función del desarrollo de actividades de ciencia,
tecnología e innovación. Está previsto, así pues, la fiscalización del cálculo de las contribuciones, así
como de la manera como se asignan y ejecutan los recursos declarados. Inicialmente, las labores
de vigilancia son responsabilidad, tanto del Observatorio como del Servicio Nacional Integrado de
Administración Tributaria (SENIAT), el organismo encargado de la recaudación de impuestos, pero
con el pase de esta función al FONACIT, el Observatorio cede la tarea a este ultimo organismo
Finalmente cabe destacar que está contemplado una fiscalización más estrecha de las empresas y
un régimen de sanciones para aquellas que infrinjan las normas.
Recursos financieros obtenidos a través de la LOCTI
Hay que considerar que los recursos asignados a ciencia y tecnología tienen dos orígenes
básicos, a saber, los aportes provenientes del Estado (esto es, del presupuesto público dedicado a
esta área) y, de otra parte, los aportes provenientes del sector productivo, vía el cumplimiento de lo
indicado al respecto por la LOCTI.
A partir de lo anterior cabe hacer las siguientes consideraciones:
En primer lugar, los datos generales ofrecidos por el Observatorio Nacional de Ciencia y
Tecnología muestran que en los años 2006 y 2007 y 2008 el presupuesto total aportado por el
Estado al fortalecimiento de las actividades científicas y tecnológicas representó en los diferentes
años mencionados entre 0.42 y 0.58 del PIB, cifras que muestran una proporción semejante a la que
históricamente se ha observado en el país.
En segundo término, la percepción de la importancia relativa del presupuesto mencionado
cambia si se toman en cuenta los recursos derivados de las empresas, de acuerdo a lo establecido
por la LOCTI. Hasta ahora el citado Observatorio, organismo responsable de esta materia, hasta
este año en el que, como ya se apuntó, fue reemplazado, en estas tareas por el FONACIT, ha
recabado los recursos correspondientes a los años 2006 y 2007 35, en los cuales las empresas
aportaron $7.316 millones (cerca de 15.000 millones de bolívares fuertes), de los cuales más de
$6.500 millones (13.000 millones de bolívares fuertes), mas del 90% del total, fueron inversiones
realizadas para llevar adelante sus propios planes, es decir, hechas en clave productiva, (formación
de recursos humanos, desarrollo de actividades de innovación, implantación de sistemas de
información, etcétera),es decir, en función de sus intereses económicos y conforme a objetivos que
no coinciden necesariamente con los planes gubernamentales, ello a pesar de que aún cuando no
se tienen información oficial al respecto, al menos la mitad de los recursos invertidos por las
empresas provienen de empresas del sector público. Quiere decir esto que el financiamiento de las
actividades de ciencia, tecnología e innovación en el marco de la LOCTI continúa teniendo un fuerte
sesgo estatal. .
En tercer lugar, resalta el hecho de que menos del 10% del dinero originado en el sector
productivo fue dado a proyectos previstos en la cartera de otras instituciones (el Ministerio, sus
organismos adscritos, las universidades, ongs, etcétera).
El significado de los recursos derivados de la LOCTI
Vistas las cifras suministradas por el Observatorio, con la puesta en vigencia del reglamento
del artículo 42 de la LOCTI, el país ha pasado en términos porcentuales de una inversión en esta
área equivalente al 0.5% del pib nacional, la cual se mantuvo, con altibajos a lo largo de las tres
décadas de existencia del CONICIT, a otra que representa el 3%, cifra que rebasa ampliamente el
promedio latinoamericano y que se equipara al de los países más desarrollados.
35 No se han dado a conocer los datos correspondientes al año 2008, lo cual tal vez se deba al traslado, desde
el Observatorio, hacia el FONACIT de las responsabilidades asociadas al registro y vigilancia de los recursos
derivados de la aplicación de la LOCTI.
Pero, ¿ cual es el significado de la utilización de esos recursos .?. ¿ Puede decirse que han
representado, en verdad, un viraje radical en la inversión en el desarrollo científico y tecnológico del
país ?. ¿ Puede afirmarse, con propiedad, que los recursos obtenidos sirvieron para hacer crecer
nuestro potencial científico y tecnológico .?. En otras palabras, ¿ hay un “antes y un después” en la
inversión y, sobre todo, pues al final de cuentas es lo que importa, es posible advertir un impacto en
el desarrollo científico y tecnológico nacional, se han fortalecido visiblemente las capacidades
tecnológicas del sector productivo y, por otra parte, se ha logrado fortalecer, de manera relevante,
nuestra capacidad de investigación. ? En fin, ¿se ha avanzado en el camino de la soberanía
tecnológica, según es el desiderátum constitucional.?.
Lamentablemente, debido a la falta de una información más prolija, es difícil contestar, ni
siquiera de manera aproximada, los interrogantes señaladas.. En este sentido, se requiere, en
términos de lo dicho en el párrafo precedente, de un estudio que determine si los números dicen lo
que aparentan decir. Un estudio que calibre, así pues, cual ha sido el impacto de las inversiones -
que han representado mas del 90 % de los recursos declarados -, y que revele por que los centros
de investigación recibieron tan poco dinero (apenas un 5% del total), si ello se debió a que no
supieron organizarse para captarlo o carecen de capacidad para responder a las demandas que se
les hacen desde el sector productivo. Hay, desde luego, muchas otras muchas preguntas, cuya
respuesta es imprescindible para desentrañar el significado, mas allá de las meras cifras, de los
llamados “recursos LOCTI” en el desempeño de nuestro sistema de Ciencia, Tecnología e
Innovación. En resumen, y valga la reiteración, se precisa de un análisis que muestre si el 3% del
pib venezolano, invertido en la creación y reforzamiento de nuestras capacidades tecno científicas,
ha representado, en la práctica, un cambio radical, según cabe suponer si se inyecta esa enorme
masa de recursos.
Un posible cambio de la LOCTI
En el más alto nivel gubernamental se ha hablado, desde mediados del año 2009, de la
necesidad de cambiar la LOCTI, en particular en lo que se refiere a las disposiciones sobre el
financiamiento referidas en las secciones anteriores del texto. Sin que se hayan determinado
cuales son los problemas que supuestamente deberían resolverse a través de su modificación, la
idea es, al parecer, restringir el monto de las inversiones internas (las normas vigentes no ponen
límite alguno) y, por otra parte, obligar a que se destinen como aportes de carácter obligatorio al
Estado (vía el Fonacit) alrededor, tal vez, del 50% de los recursos declarados. Al momento de
redactar el presente informe aun no se ha tomado la decisión definitiva y se ignora cuándo será
aprobada la nueva Ley, si es que se aprueba, pues no son pocas las dudas al respecto. Más aún,
dentro del mismo sector gubernamental hay quienes no consideran conveniente el cambio en este
momento, dada la crisis económica mundial y sus repercusiones en Venezuela.
Sin que se conozcan a ciencia cierta, valga reiterarlo, las motivaciones que sustentan la
determinación de cambiar la LOCTI, en particular con relación a los aspectos vinculados a la
obtención de recursos financieros, al parecer la misma obedece a una discusión que se efectúa en el
seno del gobierno. Conforme a algunos sectores oficiales – tal es la conjetura –la idea es propiciar,
luego de diez años de gestión, una suerte de “aggiornamiento” institucional que ponga las cosas a
tono con el proyecto político socialista que se pretende desarrollar. El argumento respondería a la
necesidad de colocar una parte importante de los “recursos LOCTI” en manos del Estado, a fin de
ponerlos al servicio de sus políticas, orientadas éstas en función de dicho proyecto. De acuerdo con
ese punto de vista, la LOCTI vigente permite que los recursos declarados sean invertidos en clave
productiva, esto es, en función de los propósitos e intereses de las empresas, los cuales, a veces ni
siquiera en el caso de las empresas públicas, coinciden plenamente con las políticas
gubernamentales.
El hecho de que un volumen de recursos tan grande – podría estarse hablando de alrededor de
1.500 millones de dólares cada año -, pase a ser administrado por el FONACIT, una institución
acostumbrada institucionalmente a manejar recursos cincuenta veces menos cuantiosos, suscita
serios problemas de gestión. En otras palabras, cabe preguntarse si tal organismo tiene el
empaque organizativo y funcional para manejar adecuadamente un presupuesto tan grande, si
contará con mecánicas administrativas para hacerlo adecuadamente, con el tino que requiera la
inversión de estos dineros.
Y, asociado al problema de gestión, hay otro asunto tan importante como éste: un problema de
digestión. ¿Hay estómago suficiente para masticar, tragar y asimilar presupuestos muy altos, tanto
como los actuales y como los previsibles en el futuro? . En fin, - y se trata, claro está, de una
hipótesis -, en el caso de los fondos disponibles en FONACIT para actividades de ciencia, tecnología
e innovación se corre el riesgo de que no sean manejados según los fines previstos y vayan dirigidos
a propósitos, seguramente muy loables (una manera de ensanchar el estómago, a través de la
industrias intermedias, por ejemplo), pero que no generen el impacto que su cuantía permite
suponer como expectativa en cuanto a crear y fortaleces nuestras capacidades tecno-científicas.
Se ignora, en fin, se la LOCTI va a ser modificada por las razones esgrimidas y en el sentido
anotado. No se sabe, tampoco, cuando se aprobarían los cambios. Pero, dada la importancia de
esta ley, en particular de los aspectos relativos al financiamiento, es preciso que lo que se vaya a
hacer, en el momento en que finalmente se haga, sea el resultado de una discusión lo más bien
informada posible y lo más participativa posible.
TERCERA PARTE
RESUMEN Y CONCLUSIONES
Desde el año 1968, cuando se anuncia en la Gaceta Oficial la fundación del CONICIT, se
observa una evolución importante de la política venezolana en el área científica y tecnológica.
Comprimiendo al máximo lo ocurrido podría decirse que se ha pasado de una política concentrada
en la ciencia y administrada por la comunidad de investigadores, a una política que comienza a
entrar también en la zona de la tecnología y de la innovación y es administrada por el Estado, esto
es, es asumida claramente como una política pública. Ese cambio en el eje de gravedad ha
supuesto, asimismo, la paulatina presencia de otros actores sociales (más allá de los
investigadores) en plan de interlocutores, conforme a un modo de producción del conocimiento
“socialmente distribuido”, más adecuado para la atención de las diversas demandas, incluso de la
llamadas “demandas no solventes” y con más antídotos frente al “ofertismo” característico de otras
épocas. Es, pues, una estrategia que ha cambiado, en medida apreciable, sus bases conceptuales
con respecto al pasado.
En la situación actual, la LOCTI es una pieza clave dentro de la arquitectura institucional que
pretende gobernar las actividades científicas y tecnológicas que se realizan en el país. Sin embargo,
no ha producido las consecuencias que razonablemente cabía esperar, después de casi diez años
de su puesta en vigencia. Siendo, como se ha argumentado en el transcurso de estas páginas, un
instrumento que supera en muchos aspectos la normativa existente en el pasado, y formando parte
de un conjunto institucional más amplio, apuntalado por un Ministerio con mayor poder en el plano
político y con la capacidad de poder disponer de mayores recursos financieros, la ley no abrió los
nuevos cauces que cabía esperar de ella. Sin ánimo de dar explicaciones exhaustivas, las cuales
deberían ser parte de otro trabajo mucho más amplio que trascendiera el tema de la LOCTI, cabe,
no obstante, hacer algunas consideraciones orientadas en la dirección de calibrar de manera general
el significado que ha tenido desde su aprobación. En este sentido, en las próximas páginas se
intenta una reflexión en distintos planos.
El modelo rentista como una condición de la eficacia de la política de ciencia, tecnología e
innovación
La literatura especializada sobre Venezuela indica, en particular con relación a su economía,
que el país sigue desenvolviéndose, como lo viene haciendo hace casi un siglo, de acuerdo a lo que
establecen los cánones del modelo rentista, consecuencia de nuestras exportaciones petroleras. Los
estudios indican, así mismo, las consecuencias que genera la excesiva dependencia de los
hidrocarburos en la conformación y funcionamiento de la sociedad. 36
En esta materia destacan cuatro hechos básicos, punto de partida de todo lo demás. En
primer lugar, como suelen recordar los economistas que tratan el tema, el petróleo, colocado en el
subsuelo, es un objeto natural, es decir, no se produce, no es, pues, el resultado de un esfuerzo
humano y tecnológico previo, una singularidad, de paso, que sólo es compartida por muy pocos
otros bienes. En segundo lugar, el petróleo genera un ingreso no creado por el país, es, pues,
generador de una renta. En tercer lugar, tal renta proviene fundamentalmente de su comercialización
en el mercado internacional y, en cuarto lugar, el dueño de ella, en el caso venezolano, es el Estado,
encargado de recabarla, administrarla y distribuirla con una gran autonomía material, casi
absolutamente al margen de la economía interna, visto que los recursos de que dispone los deriva,
no de la actividad privada doméstica, sino, como ya indiqué, del comercio en el mercado mundial,
con cargo a su condición de propietario territorial (Baptista, 2004).
Entre otras cosas, de aquí se desprenden varias consecuencias, una de ellas muy
importante: a lo largo del siglo XX (y también de lo que llevamos transitando del joven siglo XXI), el
Estado se comprendió así mismo, actuando casi a su aire, como distribuidor-inversor de la renta
petrolera con el genérico propósito de “modernizar al país”. En semejante contexto, el sector privado
36 Desde 1930, el economista Alberto Adriani alerto sobre las tentaciones a las que inducía la riqueza petrolera, describiendo lo que mucho después se designó como el “efecto Venezuela”, vale decir, la de absorción de la economía nacional, algo que ha sido recurrente, con los mismos efectos, de la historia nacional, muestra de la incapacidad de “sembrar el petróleo”.
ha ocupado, históricamente, un lugar menor dentro de la economía y, además, sus inversiones han
venido disminuyendo, salvo algunos picos momentáneos, a lo largo de los últimos veinte años.
El Estado venezolano es, así pues, un petro-Estado, en la acepción que la literatura
especializada le da hoy en día a este término. 37 Lo es desde principios del siglo pasado, cuando
unifico a la nación, convulsionada por largos periodos de guerras internas y tomo en sus manos el
monopolio de una riqueza natural, esencial para nuestro desenvolvimiento como sociedad. Para
decirlo con Marx, si en el capitalismo el proceso de producción absorbe a la circulación como una
mera fase de la producción, en Venezuela, debido a que la distribución de la renta petrolera llego a
predominar sobre la producción de valor, el proceso de circulación absorbió a la producción como
una fase de la circulación.38
A partir de sus cuantiosos ingresos, el petro estado venezolano – y valga una corta
referencia al respecto a fin de hacer más claras las cosas que se exponen en este documento -, crea
a su vez poderosos e irresistibles incentivos para decidir clientelarmente a la hora de redistribuir.
Con ello, debilita sus propias instituciones y el efecto práctico las políticas públicas disponibles para
combatir la pobreza, tanto las económicas, como las sociales y, por otra parte, la sociedad no logra
construir contrapesos que lo controlen, por lo que tiende más que otros Estados a la arbitrariedad, la
complicidad, la corrupción, el autoritarismo, en fin.
37 En cierta literatura se habla de la fragilidad de las instituciones como un rasgo típico de los “petroestados”.
Terry Lynn KarL argumenta, por ejemplo, que en el caso particular de los países exportadores de petróleo se encuentra como común denominador, “…como estos sufren de una debilidad institucional crónica, producto, paradójicamente, de los efectos de los altos ingresos que perciben y de cómo estos configuran los ámbitos económicos, políticos y sociales.” Y afirma, así mismo, que la renta petrolera reestructura la toma de decisiones y con ella altera las instituciones del Estado y los incentivos de los actores políticos, económicos y sociales. Provoca un escenario institucional basado en la distribución de la renta y la dependencia fiscal de los ingresos petroleros. Las sociedades asumen un nivel de gasto que no depende de su productividad y capacidad impositiva sino que esta sujeta a los precios del mercado internacional de la energía. (Karl, 1997)
38 Es que, como lo dijo el propio Adam Smith, los Estados petroleros no se parecen en nada a los países
manufactureros o agrícolas del mundo industrial avanzado o en desarrollo. En este caso los productos de exportación no son agotables ni son de propiedad estatal, tampoco gravitan de manera tan determinante en la economia, ni dependen de igual manera de los caprichos del mercado internacional.
Casi un siglo después de perforado el primer pozo y de que Gumersindo Torres el Ministro
de Hacienda del dictador Juan Vicente Gómez, declarara al petróleo como “nuestra riqueza
nacional”, Venezuela mantiene su condición periférica en la economía internacional y sigue siendo
notable su bajo nivel industrial e igualmente su elevada dependencia del dinero obtenido de los
hidrocarburos, como lo prueba la circunstancia de que hoy en día las exportaciones petroleras
representan un porcentaje mayor dentro del total de nuestras exportaciones, las exportaciones no
petroleras han descendido en términos absolutos, mientras que, y esta es la cara de la otra moneda,
dependemos cada vez mas de las importaciones de toda clase, incluidas y, sobre todo, las de
alimentos.
El presente gobierno, no obstante su discurso político y sus postulados estratégicos dirigidos
a lograr la transformación productiva nacional, todavía no ha conseguido, en los hechos, establecer
un cauce nuevo para el desenvolvimiento económico del país. Si bien es cierto que se han realizado
esfuerzos en esa dirección, los mismos no tienen la envergadura ni el alcance necesarios como para
poder alterar el innegable dato de que el país sigue transitando el camino del capitalismo rentista,
dándole la razón a quienes piensan que la condición rentista es la que define el país que hemos sido
tanto en tiempos de dictadura, como en los tiempos democráticos cobijados por el Pacto de Punto
Fijo, y de la misma manera a lo largo de esta década , la del proyecto política del socialismo del siglo
XXI. Venezuela mantiene, así pues, su condición periférica en la economía internacional y todavía
no se consigue señalar cómo podría ser la transición desde el capitalismo rentista hacia un
socialismo que, en todo caso, también se encontrará supeditado al valor de los hidrocarburos, por lo
que, en ciertos corrillos de la academia venezolana, se le ha empezado a hablar del “socialismo
rentista”, suponiendo que ambos términos pudieran aguantarse mutuamente.
Así las cosas, el desarrollo endógeno, factor esencial en la estrategia económica del
proyecto político venezolano, ha tenido poco alcance. No se ha llegado a configurar un nuevo
modelo económico con otros códigos que marquen el desenvolvimiento de la actividad productiva y
comercial más afincada en las condiciones y posibilidades locales. La llamada economía social, la
cual según se dice en medios oficiales, prefigura la economía que se pretende construir dentro del
marco del socialismo del siglo XXI, apenas si representa, luego de mas de una década de gestión
gubernamental, menos del 2% de nuestro pib (Alvarez, 2009). Por otro lado, el desarrollo endógeno,
por lo que se tiene visto hasta ahora, no llega a tocar la esencia del funcionamiento del capitalismo
rentista que es, en definitiva, el que marca la vida nacional. El gasto público sigue siendo el principal
vector de la economía y no se observan, salvo algunos indicios más bien menores, los fundamentos
de una economía productiva.
Por otra parte, y aun cuando no es fácil encontrar una información organizada que revele a
cuánto ascienden los gastos por concepto de importación de tecnologías, en sus diferentes variantes
y modalidades, las evidencias indirectas no dejan lugar a dudas respecto a la dependencia
tecnológica del país. En consecuencia, el concepto de la soberanía tecnológica, asociado
indisolublemente al de desarrollo endógeno, ha quedado, sobre todo, como ambición estratégica,
parte de la retórica (sin que se emplee esta palabra en sentido peyorativo, ni mucho menos) del
discurso ideológico gubernamental. En términos prácticos, lo más visible pareciera ser, por ahora, la
diversificación, hasta cierto punto, de las relaciones del país, tratando de ampliar, por ejemplo, sus
posibilidades en la firma de acuerdos de cooperación, en la selección de universidades para el envío
de becarios, en la identificación de fuentes de suministro de tecnologías, etcétera, cuya intención
final es, más que nada, disminuir progresivamente la vulnerabilidad que supone la dependencia con
respecto a Estados Unidos y algunos países europeos, propósito que es congruente con la visión
geopolítica del país, y luego, con su política internacional. Se explica así, entonces, la mayor
vinculación con varios países latinoamericanos (en particular con Cuba y Brasil), así como con
naciones que habitualmente no figuraban, para casi ninguna cosa, en el mapa de los nexos
venezolanos como, por ejemplo, China e Irán. 39
Algunos problemas institucionales asociados a la política de ciencia, tecnología e innovaciónl
Al telón de fondo que representa el modelo rentista anteriormente referido, cuya lógica de
funcionamiento tiende a minimizar, en términos generales (aunque haya áreas especificas en donde
la situación sea distinta) la necesidad de crear y fortalecer las capacidades científicas y tecnológicas
nacionales, hay que añadir algunos aspectos que tienen que ver con la manera de encarar la tarea
39 Con Irán hay acuerdos diversos en industria y petróleo. Con China hay también, destacando entre ellos la fabricación de computadoras en Venezuela y la construcción y lanzamiento del satélite “Simón Bolívar”, desde el Centro Espacial Venezolano.
de elaborar políticas científicas y tecnológicas desde el Estado venezolano. Cabe citar, en este
sentido, los siguientes aspectos
En primer lugar, el voluntarismo político en torno a las ideas del desarrollo endógeno y la
soberanía tecnológica, planteadas ambas de manera excesivamente “ideologizada”, tratando,
infructuosamente, de trazar rayas que, en el marco de la globalización, puedan identificar con nitidez
los que son “necesidades locales” y “tecnologías locales”, ideas e iniciativas que pasan por alto
ciertas realidades contemporáneas y que terminan teniendo muy poco impacto sobre el modelo
económico vigente en el país. Hay un cierto desentendimiento, por decirlo de alguna manera, con lo
que se pudiera, denominar como las condiciones que impone la “sociedad del conocimiento”, los
cuales plantean de manera muy distinta, a como parece ser entendido en la actual política, el tema
de la independencia tecnológica en un país cuyo potencial científico y tecnológico sigue siendo muy
débil y, en consecuencia satisface la mayor parte de sus necesidades tecnológicas actuales en el
mercado internacional. En segundo término, el excesivo peso en la valoración del Estado como
protagonista directo, en perjuicio de la creación de redes integradas por diferentes actores sociales,
un esquema más afín a los procesos de generación de conocimientos “socialmente distribuidos”,
descritos en páginas anteriores. En tercer lugar, las apreciables dosis de discrecionalidad al
momento de orientar los recursos, dejando que en no pocas ocasiones domine el criterio de
distribución social sobre el de inversión, poniéndose de manifiesto la imposibilidad, en muchos
casos, de compatibilizar ambos criterios, a fin de crear opciones productivas para los sectores más
vulnerables de la población. Por último, la debilidad del sector público nacional. Su condición, por
decirlo de alguna manera, de petro-estado, conforme a las características básicas delineads en una
parte anterior del trabajo. En este caso vale decir, a titulo de simple ejemplo, el hecho de que al
Ministerio de Ciencia y Tecnología se le hayan añadido – sin que se sepan bien las razones –
funciones un tanto “ajenas” y, por solo decir otra cosa, la falta de estabilidad de sus altos niveles
directivos, incluyendo de manera particular, la figura del Ministro. Hay aquí una razón que explica,
en cierta medida, la ineficacia en cuanto se refiere a las políticas públicas en esta área y lo señalado
anteriormente respecto a la LOCTI.
De la sociedad rentista a la sociedad del conocimiento
Teniendo en cuenta lo anterior, con respecto a la política de ciencia, tecnología e
innovación, uno de cuyos pilares básicos es la LOCTI, habrá que ver si, da pie para ir más allá de la
propia circunstancia venezolana, a fin de encarar los desafíos que, con sus obstáculos y
posibilidades, plantea el siglo XXI , puestos de manifiesto en la transformación de los paradigmas
fundamentales que gobernaron la vida social hasta hace poco rato, la alteración de la cartografía
que sirvió de orientación para trazar rutas y obtener metas colectivas, en fin, cosas sabidas éstas,
las cuales también aluden al tema abordado aquí, en el que las mutaciones también son profundas,
exigiendo nuevos esquemas y maneras a fin de impulsar el desarrollo de las actividades científicas,
tecnológicas y de innovación. En efecto, la globalización, la internacionalización de las actividades
de investigación, la explosión de las tecnologías de la información, la creciente privatización de las
tecnologías, lo nuevos esquemas institucionales para la producción de conocimientos y tecnologías,
la concentración del mercado de tecnologías y otros aspectos parecidos a éstos, configuran un
cuadro en donde las condiciones de acceso a conocimientos y tecnologías por parte de un país
subdesarrollado han cambiado, para bien y para mal y, por otro lado, aumentan considerablemente
la necesidad de tener capacidades que le permitan ser interlocutor en estos nuevos escenarios, en
función de sus pretensiones y de sus condiciones. (Avalos 2007). Resumiendo, se trata de encarar,
como se mencionó arriba, las implicaciones de la sociedad del conocimiento, formato según el cual
se están organizando el mundo contemporáneo. Vale la pena una corta digresión al respecto, pues
allí se enmarca en gran medida la apreciación que se pueda hacer de la LOCTI y, en general, de la
institucionalidad diseñada para gobernar las actividades de ciencia, tecnología e innovación en
Venezuela.
Como revela, con lujo de detalles, la literatura especializada, la “materia gris” se ha ido
constituyendo en el insumo productivo más importante, de allí que el conocimiento sea entendido,
incluso, como un bien de capital, para cuya incubación, difusión y uso se siguen, reglas de juego,
desde luego distintas, en buena medida, a las que rigen en el caso de los bienes tangibles, reglas
que alteran aspectos relevantes en el modus operandi del sistema capitalista. Economía del
conocimiento, economía de la información o economía ingrávida, son, en medio de sus diferencias
teóricas y conceptuales, denominaciones que indican una nueva realidad, caracterizada por la
producción organizada de conocimientos como elemento definitorio de la actividad productiva de
estos tiempos.
Resulta fácil entender, entonces, la tendencia, evidente desde hace algunos años, hacia la
privatización del conocimiento (en tensión, aparente paradoja, con las mayores posibilidades
técnicas para la divulgación del mismo), al tiempo en que el mercado se ha vuelto un factor
determinante y casi exclusivo en la orientación del progreso tecno/científico. Se han venido
ampliando y “endureciendo” los derechos de propiedad intelectual, incluso en áreas en las que hasta
ahora lo característico era la generación de bienes de carácter público, con implicaciones gruesas en
la determinación de la estructura industrial, la difusión tecnológica y los flujos comerciales y, a fin de
cuentas, en los patrones de generación y distribución de la riqueza. La actual legislación mundial,
promovida, en lo esencial, por la Organización Mundial de Comercio (OMC), “bypaseando”, dicho
sea de paso, a la Organización Mundial de Propiedad Intelectual (OMPI), la que tradicionalmente se
ocupaba del tema, acuerda derechos de propiedad en dominios que hasta entonces eran
competencia de los saberes públicos y de la difusión en las revistas científicas. Las restricciones de
utilidad y de uso que justificaban el depósito de una patente se han vuelto más laxas y el resultado
ha sido el aumento de las posibilidades de control mercantil, antes impensables, incluyendo, por sólo
mencionar algunos ejemplos, investigaciones básicas, bases de datos, algoritmos matemáticos y
hasta técnicas asociadas a la gerencia. 40
De lo señalado se desprenden algunas consecuencias importantes relacionadas con la
manera como, hoy en día, se producen, orientan, difunden y aplican los conocimientos científicos y
tecnológicos en la sociedad capitalista del conocimiento. Hay que observar, en primer término, dado
que el mercado se ha convertido en la orientación fundamental para la elaboración de las agendas
de investigación, un gran descuido por ciertos asuntos – incluso de parte de las universidades y de
los laboratorios públicos, importantes en la óptica colectiva. En efecto, desde la perspectiva científica
hay ahora, por ejemplo, “enfermedades no rentables”, las cuales se dejan a un lado, así como, por
citar sólo otro caso, se tiende a abandonar también temas relacionados con la crisis ambiental.
40 Estas modificaciones han sido de particular relevancia en el campo de las biotecnologías. Vale la pena traer a colación, por ser una decisión pionera, el patentamiento, en 1980, de una bacteria genéticamente modificada, gracias a una decisión de la Corte Suprema de Justicia considerando dicha bacteria como “manufactura”. Se rompió, a partir de allí, con una larguísima tradición jurídica, conforme a la cual los organismos vivos quedaban excluidos de cualquier forma de protección, dado que eran considerados como un producto de la naturaleza y no un invento humano. Es decir, se diluyo de maneras notable la distinción entre descubrimiento e innovación, marcando una tendencia que se ha robustecido mucho en los últimos años..
Desde que se dijo en el país que había que “sembrar el petróleo” (con ésta o con parecidas
frases), hace ya bastante tiempo, la dependencia de la exportación de los hidrocarburos se ha
mantenido, marcando de manera esencial el desarrollo venezolano, a la par que el desarrollo
productivo endógeno ha sido, con sus altibajos históricos, una quimera.. El país aún tiene
pendiente, así pues, el trabajo de sentar los fundamentos de una economía que repose sobre otras
bases y marche por otros cauces.
Cómo utilizar la renta petrolera para reducir la dependencia de la renta petrolera es la
pregunta que esta sociedad tiene planteada desde hace un siglo. En clave siglo XXI, signado por el
desarrollo tecno científico, la misma supone cómo hacer para pasar de la sociedad rentista a la
sociedad del conocimiento. Puesta la interrogante en términos del desafío que se ha planteado en el
país, esto es, la construcción de una sociedad socialista, la complejidad de la tarea es aún mayor,
pues la sociedad del conocimiento, en su formato actual, se rige por las reglas del mercado, es pues,
la sociedad capitalista del conocimiento.
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