Guías para la Mejora Regulatoria Municipal

Análisis de Políticas Regulatorias

Comisión Federal de Mejora Regulatoria Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C.

CONTENIDO

1 Introducción.............................................................................................................. 1

2 Políticas públicas y políticas regulatorias ............................................................... 2

2.1 Políticas públicas................................................................................................. 2

2.2 Las regulaciones y la arena regulatoria............................................................... 3

2.3 Fallas de mercado y fallas de gobierno ............................................................... 5

2.4 Las políticas regulatorias y los instrumentos regulatorios .................................. 9

2.5 Instrumentos de política no coercitivos ............................................................ 14

2.5.1 Incentivos positivos y subsidios................................................................ 14

2.5.2 Información pública .................................................................................. 15

2.5.3 Registros voluntarios ................................................................................ 16

2.5.4 Autorregulación ........................................................................................ 16

3 Análisis de políticas regulatorias ........................................................................... 16

3.1 La estructuración del problema......................................................................... 18

3.1.1 Identificación de la situación problemática .............................................. 18

3.1.2 Consulta a los grupos involucrados en la situación problemática ............ 19

3.1.3 Definición del problema y definición de objetivos ................................... 20

3.2 La selección de alternativas .............................................................................. 22

3.2.1 Presentación de alternativas...................................................................... 23

3.2.2 Evaluación de las alternativas ................................................................... 26

3.2.3 Recomendación de acciones ..................................................................... 29

3.3 Comunicación del Análisis ............................................................................... 30

3.3.1 Estructuración de la Interacción................................................................ 30

3.3.2 Mantener la atención de los actores relevantes ......................................... 30

3.3.3 Establecer credibilidad.............................................................................. 31

4 Bibliografía .............................................................................................................. 32

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1 Introducción La labor de consolidación del proceso de mejora regulatoria dentro de los municipios tiene relevancia en el hecho de que las autoridades municipales crean y aplican gran parte de la regulación para la operación y apertura de empresas. Una mala regulación puede afectar la calidad de vida de los habitantes y de las empresas de los municipios en dos sentidos: por una parte, si la regulación es excesiva, puede ocasionar que se generen menores empleos y menores posibilidades para la instalación de microempresas; por la otra, si la regulación es muy laxa, puede provocar incrementos de los riesgos para la población en materia de salud, deterioro ambiental, fraudes en la compraventa de bienes muebles e inmuebles, etcétera. En ambos sentidos, la mala regulación deteriora la imagen pública del gobierno. La mejora regulatoria busca provocar un impacto positivo sobre el crecimiento económico y el desarrollo social de los municipios, lo cual implica hacer hincapié en la calidad de las regulaciones, evaluando la (1) eficiencia, (2) eficacia y (3) legitimidad de todas las disposiciones jurídicas que afecten a los particulares. Éstos son los tres significados de calidad que se busca retomar en las nuevas regulaciones. La Guía Análisis de Políticas Regulatorias proporciona elementos teóricos y técnicos a los funcionarios y ediles municipales encargados de llevar a cabo la mejora regulatoria municipal, para que puedan presentar iniciativas de reforma o nuevos proyectos de reglamentos o leyes estatales sustentadas en los criterios de calidad mencionados. La mejora regulatoria implicaría la clarificación del marco normativo a través de la abrogación de reglamentos obsoletos, la reforma de los reglamentos vigentes para eliminar cualquier ambigüedad o vaguedad existente, la elaboración de reglamentos en rubros donde existan lagunas jurídicas, y la simplificación de las disposiciones administrativas (trámites y requisitos) utilizadas para la verificación del cumplimiento de los reglamentos y leyes. La guía reconoce la técnica del análisis de políticas públicas como una herramienta adecuada para poder plantear y evaluar las alternativas de política regulatoria en el ámbito municipal. Con el uso de esta técnica, las políticas regulatorias reflejarán una relación causal entre los síntomas de situaciones problemáticas, los objetivos planteados para la solución de los problemas y las alternativas regulatorias establecidas para el cumplimiento de los objetivos. Mediante la ilustración de los criterios de factibilidad política, justificación económica, fundamentación legal y capacidad administrativa, la guía muestra un camino para que las nuevas regulaciones municipales sean eficientes, eficaces y legitimas.

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En el capítulo 2 se presentan tanto los elementos teóricos que caracterizan a la técnica del análisis de políticas públicas, como los que justifican la realización de políticas regulatorias. En esta sección se discuten algunas características de las políticas públicas en general, y de las políticas regulatorias en particular, subrayando el tipo de conflictos e intercambios económicos que ocurren en el momento de elegir una alternativa de regulación. En este mismo apartado, también se profundiza el concepto de regulación y se especifican las causas que conducen a la utilización de esta política de gobierno, así como los posibles impactos que se desprenden de ella. El capítulo 3 enseña la técnica del análisis de políticas regulatorias. Esta sección divide el análisis en tres pasos secuenciales: 1) la estructuración del problema, 2) la selección de alternativas y 3) la comunicación a los clientes. El primer paso consiste en identificar una situación problemática y establecer un objetivo de política. El segundo paso se refiere a la comparación de alternativas mediante el uso de los criterios de factibilidad política, justificación económica, fundamentación legal y capacidad administrativa, a fin de seleccionar la opción que sea más eficiente, eficaz y legitima para cubrir el objetivo de política. El tercer paso se refiere a la presentación del análisis de la política al cliente, entendido éste como el tomador (o tomadores) de decisión de la política, en este caso: el presidente municipal, el Cabildo, o el Consejo de Mejora Regulatoria Municipal.

2 Políticas públicas y políticas regulatorias 2.1 Políticas públicas Gobernar por políticas públicas implica la toma de decisiones en un contexto democrático, donde lo público tiene al menos tres sentidos: En un primer sentido, lo público se entiende como la apertura de canales individuales y/o colectivos (organizaciones) de opinión, acción, comunicación, y debate sobre las acciones de gobierno. Es decir, lo público implica que las decisiones gubernamentales deben llevarse a cabo mediante diálogos y acuerdos que involucren la participación ciudadana directa o representada. Sólo mediante la apertura de canales para incorporar la participación ciudadana se encontrará correspondencia entre la acción gubernamental y lo deseado por la sociedad.

Las políticas públicas se refieren a las decisiones de gobierno que incorporan la opinión, participación y corresponsabilidad de los ciudadanos, así como la utilización racional de los recursos públicos.

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En un segundo sentido, lo público hace referencia al principio de transparencia en el proceso de decisión. Una decisión pública no puede resultar de negociaciones secretas, ya que perdería precisamente su cualidad de “pública”. Es decir, más allá de la posibilidad o imposibilidad de que los ciudadanos participen en las decisiones gubernamentales, debe quedar abiertamente manifiesta la manera como se toman las decisiones de gobierno. Un tercer sentido de lo público es el que se refiere al uso de los recursos públicos y recaudaciones fiscales. Una política gubernamental debe ser consciente de que utiliza recursos pertenecientes a la sociedad. Debido a la limitación de recursos para la realización de políticas públicas, es necesario que se prioricen las políticas que maximizan beneficios y disminuyen costos para los ciudadanos contribuyentes. El concepto de políticas públicas implica, entonces, el reconocimiento de lo público en un sentido más allá de lo netamente gubernamental. Las políticas públicas incorporan la corresponsabilidad entre sociedad y gobierno en la toma de decisiones. 2.2 Las regulaciones y la arena regulatoria La elaboración y aplicación de regulaciones es una función central de cualquier Estado. Las regulaciones son claramente una de las principales alternativas que tienen los estados para promover el bienestar social y económico de su población, al limitar las acciones contrarias a éste. La regulación se concreta a través de actos legislativos o administrativos de carácter general, tales como leyes, reglamentos, decretos, etc. Todos en conjunto forman un sistema que norma la conducta de los particulares. A través de la regulación, los gobiernos buscan proteger los intereses sociales legítimamente aprobados, tales como la protección a la salud, la sustentabilidad del medio ambiente, la libre competencia y la libre información para los consumidores, la atención a personas con discapacidad y la protección a niños y ancianos, entre muchos otros.

La regulación es el sistema racional de instrumentos jurídicos que emplea un Estado para establecer obligaciones y derechos con el propósito de normar la conducta de los particulares y del gobierno para la protección de intereses sociales legítimamente aprobados.

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Los beneficios sociales conseguidos por las regulaciones son muy variados, algunos son claramente visibles de inmediato, otros sólo lo son en el largo plazo. Algunos de los beneficios de las regulaciones municipales son: Ø Disminución de los riesgos potenciales a la salud o seguridad

de las personas. Por ejemplo, las regulaciones impuestas a restaurantes y expendedores o a manejadores de alimentos, hechas para disminuir el riesgo de que las personas se enfermen por la ingestión de alimentos descompuestos; o las regulaciones de construcción, las cuales suelen hacerse para disminuir los riesgos de que las personas sufran algún accidente por algún derrumbe, incendio, etcétera.

Ø La protección a grupos vulnerables de la población. Por ejemplo, las regulaciones relativas a la prohibición de emplear a menores de edad para ciertas actividades, o las relativas a la exigencia de baños para personas con discapacidad.

Ø La preservación de algo que valora la sociedad. Por ejemplo, las regulaciones relativas a la preservación de las construcciones de los centros históricos de las ciudades o las relativas al mantenimiento de reservas naturales.

Las regulaciones, en síntesis, implican grandes beneficios sociales que coadyuvan a la convivencia social. Sin embargo, éstas también imponen necesariamente costos a la sociedad. Estos costos pueden ser de tres tipos:

1) Los costos de los particulares por el cumplimiento de las obligaciones. Por ejemplo, los costos realizados por las empresas para cumplir con la obligación de instalar equipos anticontaminantes, salidas de emergencia, baños, etcétera.

2) Los costos de los particulares y de la sociedad generados por las limitaciones o restricciones impuestas. Por ejemplo, los costos implícitos (causados por las ganancias no recibidas) que sufren los restaurantes o bares al imponérseles limitaciones de horario.

3) Los costos administrativos del gobierno por el concepto de verificación del cumplimiento de la norma. Por ejemplo, los costos del personal necesario para hacer las funciones de vigilancia en las calles y los costos del personal que revisa los trámites de permisos y licencias.

En principio, las regulaciones deben ser valoradas comparando los beneficios potenciales con la suma de estos costos posibles. A pesar de las dificultades prácticas para la valorización de los beneficios y costos monetarios de las alternativas de regulación, el analista deberá dejar explícitos los tipos de beneficios y costos previsibles para la sociedad, los grupos afectados y el gobierno. Un aspecto particular de las políticas regulatorias que debe considerar el analista es que los costos o beneficios derivados de los ordenamientos

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jurídicos no son los mismos para cada sector o grupo de la sociedad; por el contrario, en cada cambio regulatorio se generan ganadores y perdedores, a cada grupo de ganadores o de perdedores se les conoce como grupos afectados. La existencia de ganadores y perdedores provoca necesariamente confrontaciones directas entre los que saldrán favorecidos y los que serán perjudicados durante el proceso de decisión de la política. Esta confrontación muchas veces no es equitativa, ya que los beneficiarios pueden estar distribuidos entre un gran número de personas, mientras que los costos pueden concentrarse en un cierto grupo. La arena regulatoria, o espacio donde se deciden las políticas regulatorias, se caracteriza por ser una arena de conflicto y negociación entre los grupos afectados. En general, puede observarse que los grupos se integran formando coaliciones a partir del compromiso en torno a intereses compartidos en el tema regulatorio. Es importante tener esto en cuenta, ya que pueden constituirse estructuras políticas en torno a la posibilidad de influir en la creación de un cambio regulatorio. El papel del analista de políticas públicas de la arena regulatoria consiste en visualizar los efectos que tendrá la política regulatoria sobre los grupos afectados, sin tomar partido respecto a alguno de ellos en particular. 2.3 Fallas de mercado y fallas de gobierno Como ya se mencionó, la regulación surge como medio para proteger los intereses legítimos de la sociedad. No obstante, en términos de políticas públicas, la simple mención del interés social no basta para justificar la acción gubernamental. Las políticas públicas deben ser valoradas respecto a la conveniencia o no de que el gobierno intervenga para alterar la situación actual. En otras palabras, las políticas públicas deberán ser valoradas con respecto a la existencia de una situación (problemática) que amerite ser modificada mediante la acción gubernamental, la cual no deberá producir mayores perjuicios que dejar la situación tal como está. La identificación de situaciones problemáticas puede entenderse mejor utilizando los términos de “fallas de mercado” y “fallas de gobierno”: El término “mercado” se utiliza en esta definición en un sentido liberal; en otras palabras, responde a la concepción de suponer lo que pasaría si el

Una falla de mercado es el daño (o beneficio) externo provocado por algún actor económico en perjuicio (o beneficio) de otro sector o sectores de la sociedad, sin que medien mecanismos de compensación.

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gobierno no interviniera en las transacciones o actividades de los particulares y si los dejará en completa libertad. Entender este concepto exige que el analista se figure la situación que ocurre u ocurriría en caso de que no existiese regulación o cualquier otro tipo de política pública. Algunos ejemplos para detectar la presencia de fallas de mercado son las siguientes:

• Quejas de la sociedad, porque cierto grupo de empresas o personas generan daños observables o potenciales a la salud o seguridad de las personas o al medio ambiente.

• Incapacidad de la sociedad para que empresas o ciudadanos realicen

acciones u obras de beneficio para grupos marginados. • Baja actividad comercial causada por la falta de información certera

sobre los productos (casas, automóviles, personal, etc.) que se venden o contratan en el mercado.

La intervención del gobierno como agente regulatorio puede ser contraproducente si es excesiva o ineficiente; cuando esto ocurre, se dice que existe una falla de gobierno. Básicamente, una falla de gobierno surge cuando la intervención de la autoridad pública llega a generar otro problema económico debido al mal diseño de la política. Este problema puede ser un incremento excesivo en los costos de producción de las empresas, la disminución de inversión a causa de las altas exigencias para la apertura de empresas, etcétera. Un tipo de falla grave de gobierno ocurre cuando se crea una situación paradójicamente contraria a aquella para la cual se crea la regulación; por ejemplo, cuando la regulación beneficia a grupos particulares en detrimento de la sociedad o cuando la regulación se inclina a favorecer intereses vinculados con algunas estructuras de poder dentro del gobierno (corrupción). Existen algunas señales para detectar si alguna regulación está mal diseñada o concebida; es decir, síntomas de que se está presentando una falla de gobierno:

• Obstáculos innecesarios a las empresas, especialmente las de menor tamaño;

Una falla de gobierno implica la intervención excesiva de la autoridad, mediante una actividad normativa innecesaria que limite o anule los intereses de la sociedad en su conjunto.

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• elevación de precios a los consumidores;

• disminución de la inversión productiva creadora de empleos;

• generación de corrupción y restricciones de la calidad de los servicios

gubernamentales a los ciudadanos. La figura 1 muestra un procedimiento genérico para detectar sistemáticamente fallas de mercado y fallas de gobierno, vinculándolas a opciones específicas de intervención de las políticas regulatorias. La parte de abajo de la figura señala la necesidad de una regulación cuando se detecta alguna falla de mercado; es decir, cuestiona si el mercado o actividad empresarial genera daños graves a la salud, ecología, seguridad de los habitantes, etc. La regulación será la opción de política recomendable si es factible política, legal y administrativamente y si en el análisis de política se acuerda que es más eficiente implantar una regulación que dejar que el mercado actúe libremente. La parte superior de la figura señala la ruta para detectar si existen fallas de gobierno que deberían ser corregidas mediante la desregulación o mediante el rediseño de los instrumentos regulatorios (obligaciones, verificación, sanciones).

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Figura 1. Detección de fallas de mercado y fallas de gobierno.

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2.4 Las políticas regulatorias y los instrumentos regulatorios

Las políticas públicas utilizadas para incidir sobre el comportamiento de las personas son las políticas regulatorias o directivas. Las políticas regulatorias dirigen o circunscriben el comportamiento de personas o empresas hacia un conjunto de acciones determinadas. Para fines de este documento, se entenderá como política regulatoria el establecimiento de actos legislativos o administrativos de carácter general, tales como leyes, reglamentos, decretos, etc., que tengan como objetivo la dirección de la conducta de los particulares. Las políticas regulatorias se instrumentan mediante la publicación de normas y la creación de organismos administrativos o cuerpos policiales para la verificación del cumplimiento de dichas normas. El conjunto de obligaciones y sanciones estipuladas en la norma y la forma acordada por la autoridad para verificar su cumplimiento se denomina instrumento regulatorio. Los instrumentos regulatorios pueden clasificarse genéricamente, según el tipo de obligación, en cuatro tipos:

1) Prohibiciones absolutas (por ejemplo, el asesinato o la tala de árboles en reservas ecológicas).

2) Limitaciones o excepciones a las libertades de los particulares (por

ejemplo, la imposición de un límite de velocidad cuando se conduce en automóvil, la excepción de pintar las paredes exteriores en los centros históricos, etcétera).

3) Libertades sujetas a la autorización (aprobación) explícita de la

autoridad (por ejemplo, poder construir o abrir comercios sólo si se cuenta con la licencia respectiva).

4) Libertades sujetas a presentación de notificació n a la autoridad (por

ejemplo, informar sobre la compra-venta de un automóvil, los avisos sobre la finalización de una construcción).

La distinción de estos cuatro tipos de instrumentos es un tanto arbitraria; pero sirve para distinguir las alternativas que pudieran establecerse en el análisis de la política. Las dos primeras alternativas no implican la realización de trámites por parte de los particulares. La diferencia entre la tercera y la cuarta alternativa estriba en que, en la última, el particular no necesita esperar el documento otorgado por la autoridad para realizar la actividad, mientras que en la otra, sí. Las prohibiciones absolutas (1) y las limitaciones o excepciones a las libertades (2) se expresan en nuestro marco jurídico a manera de enunciados

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de mandato. Los enunciados de mandato establecen un conjunto de supuestos normativos según los cuales el particular estará sujeto a alguna sanción que podrá imponer la autoridad. Es decir, los supuestos circunscriben o señalan una conducta específica que será sujeta de sanción en el momento en el que la autoridad encargada de vigilar el cumplimiento de la norma demuestre que el particular cae bajo ese supuesto normativo. Si algún particular cae bajo ese supuesto normativo, eso será el motivo de la sanción, y el conjunto de enunciados de mandato y los enunciados de sanciones constituirán el fundamento jurídico de la sanción. La autoridad tendrá la potestad de escoger el mecanismo de verificación que más le convenga. Las autorizaciones explícitas emitidas por la autoridad a través de licencias y permisos (3) son un instrumento regulatorio útil cuando se considera que deben imponerse restricciones para el inicio de una actividad. Debe advertirse que este instrumento puede tener ciertos inconvenientes jurídicos cuando no se diseña correctamente, ya que el particular beneficiado por la autorización obtiene derechos, los cuales representan potencialmente ciertos ingresos o privilegios que las demás personas o empresas no tienen. En la emisión de autorizaciones debe hacerse la observación de que los derechos (libertades) otorgados a los particulares no son absolutos, sino que su ejercicio está bajo la protesta de que se seguirán cumpliendo todas las obligaciones estipuladas en la norma. El diseño de este instrumento deberá mantener la potestad de verificación de la autoridad, es decir, que en caso de que el particular incumpla cierta obligación (algún enunciado de mandato), la autoridad seguirá teniendo la potestad de quitar la autorización (licencia o permiso) al particular e imponer la sanción correspondiente. Este tipo de instrumentos regulatorios tienen ciertas ventajas: facilitan la identificación de los sujetos que realizan la actividad limitada por la norma, generan mayor certeza de que los particulares cumplirán las exigencias marcadas por la norma, permiten una mejor planeación de las funciones regulatorias del municipio. Los registros (4) son sistemas que implementa la administración pública, a fin de recabar información sobre personas, cosas o actividades. Estos registros son de especial importancia para la regulación, ya que son los instrumentos que generan menos molestias a los particulares, pues muchas veces pueden sustituir a los permisos administrativos. La información se puede obtener mediante la revisión de documentos probatorios o mediante la habilitación de formatos de solicitud para que el particular señale la información respectiva. En síntesis, las políticas regulatorias dirigen o circunscriben el comportamiento de personas o empresas hacia un conjunto de acciones determinadas. Las políticas regulatorias se materializan mediante instrumentos regulatorios, los cuales están compuestos por:

• obligaciones, • formas de verificación, y • sanciones.

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En la figura 2 se señalan las principales modalidades que podrán tomar cada uno de estos componentes. Figura 2. Componentes de las políticas regulatorias (directivas)

OBLIGACIÓN VERIFICACIÓN DE

CUMPLIMIENTO SANCIÓN

MO

DALI

DAD

ES Q

UE

PUED

EN

TO

MAR L

OS

CO

MPO

NEN

TES

Enunciados de mandato licencias / permisos registros / avisos

Informe. Visitas de verificación,

inspecciones aleatorias o por conducto de quejas.

Vigilancia.

Decomiso. Demolición.

Prisión. Apercibimiento.

Multas. Arresto. Clausura.

A continuación se describen brevemente cada una de estas formas: Componente 1. Obligación Una obligación es el vínculo que sujeta a una persona (física o moral) a hacer o abstenerse de hacer una cosa. En este sentido, la obligación es el primer componente de cualquier regulación; si ésta no existe, es imposible realizar cualquier proceso de verificación o vigilancia, ni tampoco aplicar sanción alguna. Así, tenemos que, para este componente, existen tres instrumentos: los enunciados de mandato, los permisos y los registros. A) ENUNCIADOS DE MANDATO El núcleo de cualquier ordenamiento son los enunciados de mandato. Éstos son reglas que establecen un conjunto de supuestos generales que imponen a una persona la obligación de hacer o no hacer algo, es decir, que imponen o prohíben una conducta específica. B) PERMISOS Este instrumento se presenta cuando la administración pública autoriza a un particular para la realización de una actividad que se considera especialmente importante por los perjuicios sociales que puedan generarse. Es importante señalar que, si bien el permiso impone ciertas restricciones a los particulares a fin de proteger algún bien público, también les otorga derechos que se traducen en beneficios a los que no puede tener acceso cualquier ciudadano. Por esta razón, se debe poner especial atención en el diseño de la regulación, ya que quienes se beneficien con un permiso, se opondrán sistemáticamente a cualquier reforma normativa que reduzca sus derechos o aumente sus obligaciones.

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C) REGISTROS Son sistemas que implementa la administración pública con el propósito de recabar información sobre personas, cosas o actividades. Estos registros son de especial importancia para la regulación, ya que la información es el elemento básico para la planeación del desarrollo económico y social del país y de las ciudades. Componente 2. Verificación Este componente está dedicado a examinar si el desarrollo de las actividades realizadas por los particulares se atiene a las obligaciones que les han sido impuestas legítimamente. La importancia de la verificación radica en que de ésta depende la eficacia de la regulación. Así, en caso de que los procesos de verificación no se realicen o se realicen deficientemente, se promoverá la desobediencia a las normas, ya que los individuos percibirán la sanción como un castigo muy poco probable o de fácil elusión. Asimismo, si no se contemplan las posibilidades de corrupción en el diseño del esquema de verificación de la norma, la efectividad de ésta se verá seriamente disminuida. A) INFORME Es el instrumento mediante el cual los particulares que realizan una actividad que ha sido registrada o permitida por la administración pública presentan un conjunto de información sustantiva sobre el desarrollo de dicha actividad en un periodo dado. B) VISITAS E INSPECCIONES DE VERIFICACIÓN Las visitas e inspecciones de verificación son el principal instrumento de monitoreo y vigilancia sobre la conducta de las personas que han sido autorizadas para realizar una actividad. Éstas consisten en la revisión ocular y técnica por parte de un servidor público autorizado, el cual verifica el grado de cumplimiento de las obligaciones a que están sujetos los particulares. Estas visitas pueden ser realizadas al inicio de la actividad regulada y en periodos regulares (mensuales, semestrales, anuales, etc) C) INSPECCIONES ALEATORIAS O POR CONDUCTO DE QUEJAS Las inspecciones aleatorias se utilizan como medio para inhibir el incumplimiento de las regulaciones. Los inspectores son los servidores públicos autorizados para dictaminar si el particular está sujeto a sanción. Éste elaborará una acta o informe; en su caso, podrá incluso aplicar sanciones administrativas en el lugar de los hechos. La instrumentación de buzones de quejas o de servicios de aviso por teléfono puede ser un medio eficaz para que los ciudadanos tengan la posibilidad de informar a la autoridad cuando alguna empresa u otro ciudadano este incumpliendo alguna norma. El funcionamiento sería idéntico al de las inspecciones aleatorias.

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D) VIGILANCIA En ciertas regulaciones, como por ejemplo las de tránsito, se pueden crear cuerpos policiales para verificar el cumplimiento de la norma. Se pretendería que la verificación del cumplimiento de la norma fuera constante. Componente 3. Sanciones La sanción es el castigo que se inflinge a una persona como consecuencia de una conducta que viola una obligación impuesta por una norma jurídica. Este castigo puede consistir en la privación de un bien o derecho, o en la imposición de un deber. En este sentido, el objetivo de la sanción no sólo es castigar al infractor por su desobediencia, sino también inhibir la realización de dicha conducta tanto por el infractor como por los demás ciudadanos. Existen dos tipos de sanciones: las penales y las administrativas. Sanciones penales Las sanciones penales son las penas impuestas por la comisión de un delito y aplicadas por la autoridad judicial. Dentro de éstas se encuentran: decomiso, confiscación, demolición y privación de la libertad. A) DECOMISO Y CONFISCACIÓN Es la privación de los bienes de una persona, ya sea por haberlos obtenido ilícitamente o por ser instrumentos utilizados para la comisión de un acto ilícito. Esta acción debe ser decretada por la autoridad judicial en favor del Estado y aplicada como sanción a una infracción. El decomiso y la confiscación son términos íntimamente ligados; su diferencia consiste en que el primero se refiere a una incautación parcial sobre los bienes objeto del acto ilícito, mientras que el segundo puede recaer sobre la totalidad de los bienes, aunque éstos no tengan relación alguna con la violación a la norma. B) DEMOLICIÓN DE CONSTRUCCIONES. Es la acción, autorizada por el poder judicial, para derribar una construcción que es el objeto mismo del acto ilícito en litigio. C) PRISIÓN Es la pena corporal que se traduce en la privación de la libertad de un individuo. La duración de esta pena puede ser de 3 días hasta 60 años. Sanciones administrativas Las sanciones administrativas son las impuestas por la infracción a una norma administrativa y son aplicadas por la autoridad administrativa competente. Dentro de las sanciones administrativas existen: el apercibimiento, la multa, el arresto hasta por 36 horas y la clausura.

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A) APERCIBIMIENTO El apercibimiento tiene dos significados. En primer término es la advertencia o conminación que hace la autoridad a determinada persona acerca de las consecuencias desfavorables que podrá acarrearle la realización de ciertos actos u omisiones. En segundo término, es una sanción que el mando superior de alguna dependencia administrativa impone a un subordinado. B) MULTAS La multa es una sanción pecuniaria que se impone por infringir una norma administrativa. C) ARRESTO Es una pena privativa de libertad de corta duración y de cumplimiento discontinuo y que no podrá exceder en ningún caso las treinta y seis horas. D) CLAUSURA Es una sanción que implica el cierre temporal o permanente, total o parcial de alguna instalación.

2.5 Instrumentos de política no coercitivos Un aspecto que debe cuidarse en los análisis de política municipales es no limitar las alternativas de política únicamente a la cuestión de imponer obligaciones y sanciones a los particulares (políticas regulatorias). El analista de políticas municipales debe conocer las posibilidades generales (tipos de política) que tiene en su ámbito para cumplir con el objetivo que se proponga. Existen otros tres de instrumentos de política pública que los gobiernos municipales podrán utilizar para incidir sobre el comportamiento de las empresas y personas:

A. Incentivos o subsidios. B. Información pública.

C. Registros voluntarios.

D. Autorregulación.

2.5.1 Incentivos positivos y subsidios Los incentivos positivos y subsidios se refieren a la transferencia de fondos o beneficios materiales con el propósito de influir en el comportamiento de las personas para que realicen o alcancen algo. El funcionamiento de los

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incentivos es inverso al de los instrumentos regulatorios. Aquí, el direccionamiento se genera mediante el otorgamiento de recursos o prestaciones fiscales en el momento en que se comprueba que el particular cae bajo un supuesto. En materia ambiental, el ejemplo podría ser que se estipule un subsidio fiscal a cualquier empresa industrial que haya comprado un equipo anticontaminante. Al estipularse el subsidio, las empresas realizarían voluntariamente esta acción. El efecto por otorgar este subsidio podría equipararse con una política regulatoria que implique la obligación por parte de las empresas industriales de comprar un equipo anticontaminante y la sanción en caso de no cumplir con dicha obligación. El analista de políticas públicas deberá elegir la opción que sea más eficaz, eficiente y legítima para el cumplimiento del objetivo de la política pública. Los subsidios involucran un gasto del erario público; pero por lo general, implican menores costos administrativos y pueden tener mayor efectividad que las regulaciones. Otros ejemplos de políticas de incentivos son: el otorgamiento de incentivos fiscales por el empleo de personas discapacitadas, la prestación gratuita de servicios de salud a los empleados de las empresas que ayuden a la limpieza de las calles o su iluminación, etcétera. 2.5.2 Información pública El instrumento de “información pública” se refiere a la prestación del servicio gratuito (o con bajo costo) para transferir conocimiento útil a las personas y empresas, a fin de que puedan tomar mejores acciones. La prestación de información pública incide sobre las decisiones de los particulares, ya que, al proporcionarles argumentos comprobados sobre los posibles efectos que tienen sus acciones (sobre su salud o seguridad, hacia el medio ambiente, etc.), éstos podrán cambiar por otro tipo de acciones más benéficas. Algunos ejemplos serían la promoción de boletines, carteles, panfletos, etc. sobre los posibles daños a la salud que implica comer en lugares insalubres, sobre los posibles perjuicios que pueden ocurrir por no mantener llenos los extinguidores de incendios, sobre los riesgos de no utilizar el cinturón de seguridad, etcétera. El gobierno es uno de los actores que mejor puede informar a la ciudadanía sobre muchos asuntos públicos. Las políticas de información deben respaldarse con el estudio científico de las mejores opciones. La efectividad de estas políticas dependerá, en gran medida, de la confianza que se genere en la población con respecto a la información otorgada por el gobierno.

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2.5.3 Registros voluntarios Otra forma que tienen los gobiernos para incidir sobre las acciones de los particulares es la prestación del servicio de registros públicos voluntarios. Los registros voluntarios pueden instrumentarse como incentivo para incidir en el comportamiento de empresas de algunos giros en los que exista gran disparidad sobre la calidad de sus servicios o productos. Por ejemplo, se puede generar un registro (y otorgar constancias) de los restaurantes que comprueben limpieza en sus instalaciones y en la preparación de sus alimentos. La autoridad municipal jugaría un papel muy importante en los registros voluntarios, ya que a ella se le encomendará la revisión de la autenticidad de la información registrada. La comunidad le reconoce su imparcialidad, por lo que debe asegurarse de que no exista ningún acto de corrupción en el otorgamiento de constancias.

2.5.4 Autorregulación Los registros voluntarios podrían también ser administrados por organismos privados, gremiales, académicos o de la sociedad civil. Cuando los miembros de un giro determinado deciden administrar un registro sobre la información de las actividades de su profesión y sobre las constancias profesionales de sus miembros, se dice que se trata de una autorregulación. Algunos ejemplos que podrían aplicarse en el ámbito municipal son los registros de peritos administrados por los Colegios de Ingenieros o Arquitectos. La autoridad municipal podrá avalar estos registros y aceptar las constancias emitidas por los organismos no gubernamentales.

3 Análisis de políticas regulatorias Las políticas públicas han de ser el resultado del análisis cuidadoso de las opciones existentes, de tal manera que se tomen en cuenta el mayor número de factores posibles para construir una propuesta con alternativas de política factibles.

El análisis de políticas es la actividad propositiva de construir y evaluar las mejores opciones de política, relativas a determinados problemas públicos.

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El carácter de “propositiva” hace alusión a la cualidad de presentar al decisor las mejores alternativas, utilizando criterios realistas en cuanto a la viabilidad de llevar a cabo la política. La presentación no de una sino de varias alternativas responde al hecho de mostrar al decisor diferentes escenarios, en los que podrá haber variaciones en las distribuciones de costos y beneficios de los grupos afectados, o en los que podrá haber ciertas restricciones políticas, económicas o legales. La responsabilidad del analista de políticas públicas consiste en otorgar toda la información relevante para la decisión. El decisor (el cual podrá ser un grupo colegiado) valorará los diferentes escenarios y asumirá la responsabilidad de tomar una decisión. El análisis de políticas deberá seguir un proceso ordenado. La premisa es que cada paso suceda al anterior de manera lógica. Básicamente, el proceso de políticas se separa en tres grandes etapas: la estructuración del problema, la selección de alternativas (posibles soluciones) del problema y la comunicación con el cliente. La figura 3 esquematiza las etapas del análisis de los problemas de políticas y sus partes. Figura 3. Etapas de l análisis de políticas públicas Las siguientes secciones de este capítulo detallarán la metodología propuesta para cada una de las etapas.

ESTRUCTURACIÓN DEL PROBLEMA 1. Identificación de la situación problemática. 2. Consulta a los grupos involucrados en la situación problemática. 3. Definición del problema y definición de objetivos: Traslado de la situación problemática hacia objetivos de política pública.

SELECCIÓN DE ALTERNATIVAS 4. Presentación de alternativas de políticas. 5. Evaluación de las alternativas. 6. Recomendación de alternativas.

COMUNICACIÓN

7. Transmisión de información relevante a los clientes

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3.1 La estructuración del problema 3.1.1 Identificación de la situación problemática El primer paso de la estructura de un problema es la identificación de la situación problemática; es decir, la aclaración de aquellos síntomas que impulsan el interés de los actores relevantes (en este caso del presidente municipal, del Cabildo y de las direcciones administrativas) hacia la creación de una política. El papel del analista en esta primera etapa es transformar una percepción confusa profesada por el o los actores relevantes en problemas generales que el gobierno pueda atender mediante una política pública. Una estrategia que puede ser útil para identificar una situación problemática es la utilización de la técnica de “lluvia de ideas”. Esta técnica consiste en trabajar con grupos de trabajo para revisar todas las posibles aristas de la situación problemática, a fin de determinar cuáles son las relaciones causales presentes en ella. A continuación, se enlistan algunas recomendaciones generales de la técnica de “lluvia de ideas”.

1. Los grupos deben formarse de acuerdo con la naturaleza del problema y deben incluir a aquellas personas que tienen un conocimiento más vasto sobre la situación problemática;

2. se debe evitar la crítica prematura y el debate, ya que este tipo de

situaciones puede generar evaluaciones tempranas sobre el problema en cuestión;

3. la fase de generación de ideas debe permanecer abierta; 4. la evaluación de ideas no puede realizarse antes de que se agote la

generación de ideas de la primera fase; 5. al final de la fase de evaluación de ideas, el grupo debe priorizar cuáles

de éstas deben incorporarse en una propuesta que contenga la conceptualización del problema.

La identificación de la situación problemática deberá permitir la identificación de los síntomas, padecimientos o riesgos que afectan a la población y que pueden ser atendidos por una política pública. La situación problemática deberá ser referida a afectaciones a la población y no a problemas de cómo actúa el gobierno.

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Ejemplo: Existencia de un gran número de personas que padecen de enfermedades gastrointestinales causadas por el consumo de alimentos con parásitos en la vía pública. Este ejemplo será manejado durante el resto de la guía. 3.1.2 Consulta a los grupos involucrados en la situación problemática Como segundo punto, el analista deberá realizar un proceso de consulta a las partes afectadas por la realización u omisión de la política pública. Por partes “afectadas” deben entenderse tanto los que serían beneficiados por la política pública como los que serían perjudicados. Las partes o grupos afectados pueden ser:

• Empresas; • hogares, consumidores o grupos de individuos afectados; • asociaciones empresariales o profesionales;

• organizaciones voluntarias o no gubernamentales, y

• oficinas gubernamentales involucradas.

Una vez hecha la identificación de los grupos afectados por la política, se procederá a hacer las entrevistas pertinentes para tener mayor claridad sobre los problemas específicos observados, así como para que propongan alternativas a la política pública o que muestren su respaldo hacia alguna propuesta hecha desde el gobierno. El siguiente cuadro ejemplifica una manera de recopilar la información.

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Cuadro 1. Consulta a las partes involucradas con respecto a la situación problemática “Existencia de un gran número de personas que padecen enfermedades gastrointestinales causadas por el consumo de alimentos con parásitos en la vía pública” Grupo afectado 1 Vendedores de alimentos en la vía pública Problemas detectados Los vendedores manifiestan que los casos de enfermedad son muy poco

probables, dicen que las tarjetas de control sanitario se pueden obtener pagando una dádiva a los inspectores.

Opinión sobre la actuación del gobierno con relación al problema

El gobierno debería eliminar las tarjetas sanitarias.

Recomendación de política

Dar más facilidades a los comercios ambulantes, ya que son sujetos de corrupción.

Grupo afectado 2 Consumidores de alimentos en la vía pública Problemas detectados Algunos comercios sí son higiénicos, pero otros, no. A veces se enferman;

pero siguen prefiriendo comer ahí, porque es más barato. Opinión El gobierno debería sancionar fuertemente a todo aquel que venda alimentos

descompuestos. Recomendación de política

Que el gobierno municipal vigile que se respeten medidas mínimas de higiene.

Grupo afectado 3 Problemas detectados Opinión Recomendación de política

3.1.3 Definición del problema y definición de objetivos Aunque los actores involucrados en la política son el termómetro para percibir situaciones que ameriten ser consideradas por los agentes reguladores, en la mayoría de los casos, los fines u objetivos que se establecen se formulan de manera vaga o imprecisa. La tarea del analista consiste en reformular expresiones de síntomas y declaraciones sobre alternativas de políticas en estructuras analíticas coherentes. El siguiente paso consiste en exhibir claramente las relaciones causales existentes. La forma que se propone es la elaboración de “árboles de problemas” y “árboles de objetivos”. Así, una vez definido el problema central a partir de la lluvia de ideas realizada en la sección 3.1.1 y habiendo descubierto los problemas específicos en la sección 3.1.2, se podrá ir desarrollando este esquema analítico de causas y efectos. Una vez realizado el análisis de los problemas, será muy fácil llevar a cabo el análisis de objetivos, siguiendo las mismas relaciones causales.

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ÁRBOL DE OBJETIVOSÁRBOL DE PROBLEMAS

Mantener la salud pública de la población del

municipio en materia de enfermedadesgastrointestinales

Lograr que losestablecimiento

s dondecome la gente

seansaludables

Lograr que se manejenadecuadame

nte losalimentos

que seexpenden en

la víapública

Instalar baños o

lavabos en la vía

pública

Promover una

cultura higiénica

Lograr que los alimentos que consuma

la gente se encuentren libres de parásitos

Lograr que la gente se lave las manos

Reducir la mortandadcausada por

enfermedadesgastrointestin

ales

Reducir los gastosmédicos derivados de laatención a personas que

presentan enfermedades

gastrointestinales

Reducir el ausentismo

laboral

Alta presencia de enfermedades

gastrointestinalesen la población del municipio

Los estableci-mientos

donde come la gente

son insalubres

Las personas que

venden en lavía pública no

manejanhigiénicament

e losalimentos

No hay lugares

para quela gente pueda

lavarse las manos

La gente no tiene elhábito de lavarse las

manos

Cierta población del municipio consume

alimentos que contienen parásitos en la vía pública

La población del municipio no se lava lasmanos cuando come en

la vía pública

Alta mortandad causada

por enfermedades gastrointestinales

Gastos médicos eninstituciones públicas y

privadas por atención a

enfermos congastroenteritis

Ausentismo laboral

causado porEnfermedades

gastrointestinales

Cuadro 2. Árbol de Problemas y Árbol de Objetivos

EFECTOS

PROBLEMA

CENTRAL

CAUSAS

DIRECTAS

CAUSAS

INDIRECTAS

EFECTOS

PROBLEMA

CENTRAL

CAUSAS

DIRECTAS

CAUSAS

INDIRECTAS

IMPACTO

OBJETIVO

GENERAL

OBJETIVOS

PARTICULARES

OBJETIVOS

ESPECÍFICOS

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Instrucciones de llenado Árbol de problemas: 1. Anotar en la celda redondeada el problema central sobre la situación que se analiza. Formular el problema como un estado negativo. 2. Anotar, en los cuadros así denominados, las causas directas que originan el problema. 3. Anotar, en los cuadros así denominados, las causas indirectas que originan el problema y que, a su vez, son causas directas de las causas anteriores. 4. Relacionar las causas indirectas que, a su vez, son causas de las directas mediante una flecha que parta de la causa indirecta hacia la directa correspondiente. 5. Anotar los principales efectos sociales provocados por el problema central, en los cuadros así denominados. Árbol de objetivos: 1. Volver a escribir todas las causas, el problema central y sus efectos, en forma de condiciones positivas, deseadas y realizables en la práctica, en los cuadros y celdas del “árbol de objetivos” que correspondan exactamente con las condiciones negativas expresadas en el “árbol de problemas”. Los denominados efectos en el “árbol de problemas” quedan como impactos en el “árbol de objetivos”. Estos impactos serán la base para elaborar indicadores de cómo las políticas públicas tienen consecuencias en el bienestar de la población. El ejercicio que se presenta en el cuadro 2 toma como problema central la “alta presencia de enfermedades gastrointestinales en la población del municipio” y, como objetivo central de política, “Mantener la salud pública de la población del municipio en materia de enfermedades gastrointestinales”; sin embargo, el árbol puede extenderse a problemas y objetivos más generales como “Mantener la salud pública de la población del municipio”, lo cual implicaría desarrollar más niveles en los árboles. 3.2 La selección de alternativas Una vez descubiertos los objetivos que se desea obtener, se debe discernir cuáles serán las mejores alternativas o instrumentos de política pública que alcancen esos objetivos. Por cada objetivo específico deberán analizarse todas y cada una de las posibles alternativas. Para seguir manteniendo el ejemplo, se utilizará el objetivo específico: “Lograr que se manejen adecuadamente los alimentos que se expenden en la vía pública”. Este objetivo, por lo general, es atendido a través de un instrumento regulatorio. Las siguientes secciones de este capítulo se enfocarán a describir los criterios para seleccionar los instrumentos regulatorios correspondientes.

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3.2.1 Presentación de alternativas El primer paso dentro de la selección de alternativas debe ser presentarlas de una manera lo suficientemente clara para permitir su comparación. Se sugiere que las alternativas contengan las siguientes precisiones: 1. características específicas 2. fundamentación jurídica 3. determinación de los efectos potenciales (costos y beneficios).

Características específicas Como ya se mencionó en la sección 2.4 de este documento, los instrumentos regulatorios se componen de tres elementos: obligación, forma de verificación y sanción. Por consiguiente, las características que deben presentarse en el análisis tienen que describir claramente cada uno de estos componentes para cada alternativa. A continuación se presenta un ejemplo con cuatro alternativas, tres de ellas utilizando instrumentos regulatorios y una más con un instrumento no coercitivo, en este caso, una campaña de información. Cuadro 3. Características específicas de las alternativas de política Nombre de la alternativa

Obligación Forma de verificación Sanción

1.Tarjetas sanitarias

Los vendedores de alimentos en la vía pública deberán obtener la tarjeta sanitaria para poder vender al público. Los solicitantes deberán presentar estudios de laboratorio que prueben que no padecen ninguna enfermedad que puedan transmitir a sus posibles clientes.

La autoridad sanitaria comprobará mediante visitas aleatorias que los vendedores ambulantes tengan la tarjeta sanitaria vigente.

Clausura y multa de hasta tres salarios mínimos.

2. Vigilancia del cumplimiento de las normas de higiene

Los vendedores de alimentos en la vía pública deberán seguir las obligaciones de higiene que señale el reglamento de sanidad.

Por medio de inspectores de sanidad que harán rondas por la ciudad, la autoridad vigilará de manera constante que los vendedores respeten las medidas de higiene contenidas en la norma.

Multa de hasta tres salarios mínimos.

3. Atención a quejas de los ciudadanos

Los vendedores de alimentos en la vía pública deberán seguir las obligaciones de higiene que señale el reglamento de sanidad

La autoridad atenderá toda queja hecha por algún ciudadano para verificar si el vendedor cumple o no con las medidas de higiene contenidas en la norma.

Clausura y multa de hasta 30 salarios mínimos.

4. Información La autoridad realizará una campaña para que la población y los vendedores de alimentos tomen conciencia de los riesgos que existen para la salud por el manejo inadecuado de los alimentos en la vía pública.

Se sugiere que, cuando la alternativa involucre algún trámite, se realice un cuadro por separado donde se especifiquen las características que tendrá

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dicho trámite. El siguiente cuadro ejemplifica la información que debería llenarse para la alternativa “Tarjeta sanitaria”: Cuadro 4. Información relativa a los trámites Alternativa Tarjeta sanitaria Requisitos Exámenes de laboratorio Costo (derechos) Gratuito Vigencia Seis meses Afirmativa ficta No existe Fundamentación jurídica La especificación de los fundamentos jurídicos de los instrumentos regulatorios que quiera aplicar el municipio es muy importante, ya que no podrá ejercerse ningún reglamento que sobrepase o contraponga las facultades y obligaciones expresamente estipuladas para los municipios en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado al que pertenecen y las leyes que deriven de éstas (al respecto, véase el capítulo 1 de la guía “Técnica para la Elaboración de Regulaciones Municipales” sobre la jerarquía normativa). El cuadro 5 presenta las categorías que deberían tenerse en cuenta para corroborar la existencia de fundamentación de las alternativas regulatorias. En caso de que no existiesen los fundamentos jurídicos, deberá señalarse en el cuadro para que, en la etapa de evaluación y recomendación, se efectúen los señalamientos respectivos. Cuadro 5. Fundamentos jurídicos de las alternativas de política Alternativa Fundamento

jurídico relativo a las facultades que tenga el municipio con respecto a la materia regulada

Fundamento jurídico para elaborar reglamentos o presentar iniciativas de ley

Fundamento jurídico relativo a los derechos o impuestos (cuando se establezca algún trámite)

Fundamento jurídico relativo a las sanciones

Tarjetas sanitarias Vigilancia del cumplimiento de las normas de higiene

No aplica

Atención a quejas de los ciudadanos

No aplica

Información No aplica No aplica No aplica

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Determinación de efectos potenciales (costos y beneficios) Una de las partes sustanciales del análisis de políticas públicas es clarificar y, de ser posible, cuantificar, los beneficios y los costos posibles de cada alternativa. En la sección 2.2 se explicaron qué tipos de beneficios pueden generar las regulaciones y que tipos de costos suceden inevitablemente al imponerse. El cuadro 6 presenta una forma para identificar los beneficios potencialmente factibles y los costos directos, indirectos y de gobierno que ocurrirían en caso de elegirse cada alternativa. En principio, los beneficios debieran ser los mismos para cada alternativa, puesto que se estarían comparando alternativas que atienden el mismo objetivo; pero puede ser el caso que se comparen alternativas para diferentes objetivos. Esto pudiera ocurrir en casos donde los recursos sean escasos y se pretende analizar cuál alternativa es más eficiente. Respecto a los costos, se sugiere que aunque no se especifiquen los valores monetarios de éstos, por lo menos se señale de qué tipo son (construcciones, materiales, exámenes o dictámenes técnicos, recursos humanos, tiempo ocupado, etc.) y quién o quiénes tendrán que cubrirlos. A continuación se detallan ciertos recordatorios:

• Los costos directos son los que erogarán los sujetos regulados para cumplir con las obligaciones impuestas.

• Los costos indirectos son los que tendrán que cubrir (1) los sujetos regulados por el tiempo que tendrán que esperar para realizar los trámites y por la pérdida de ganancias causadas por las restricciones impuestas, y (2) la sociedad (generalmente, clientes de las empresas) por no tener acceso a los servicios, productos o actividades que fueron serían limitadas por la regulación

• Los costos de gobierno son aquellos en los que incurre la autoridad para realizar sus funciones de verificación del cumplimiento de la norma y de aplicación de sanciones.

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Cuadro 6. Efectos potenciales de las alternativas de política Nombre de la alternativa

Tipo de beneficios previsibles.

Tipo de costos directos debidos a las obligaciones que deben cumplir los sujetos regulados.

Tipo de costos indirectos de los sujetos regulados y la sociedad ocasionados por las restricciones impuestas.

Tipo de costos del gobierno.

Tarjetas sanitarias

Disminuir los riesgos de que la población en general padezca enfermedades gastrointestinales

Expendedores de alimentos: exámenes de laboratorio, utensilios y adecuaciones a sus puestos para poder cumplir con la norma

Expendedores de alimentos: Tiempo utilizado para realizarse los exámenes de laboratorio y realizar el trámite ante la autoridad.

Dirección de Sanidad: 2 doctores y 1 supervisor para verificar los exámenes de laboratorio. Recursos materiales para elaborar las tarjetas

Vigilancia del cumplimiento de las normas de higiene

Disminuir los riesgos de que la población en general padezca enfermedades gastrointestinales

Expendedores de alimentos: utensilios y adecuaciones a sus puestos para poder cumplir con la norma

Dirección de sanidad: 10 inspectores de sanidad y 1 supervisor.

Atención a quejas de los ciudadanos

Disminuir los riesgos de que la población en general padezca enfermedades gastrointestinales

Expendedores de alimentos: utensilios y adecuaciones a sus puestos para poder cumplir con la norma

Ciudadanos: Tiempo y esfuerzo para realizar sus quejas

Dirección de sanidad: 2 supervisores.

Información Disminuir los riesgos de que la población en general padezca enfermedades gastrointestinales

Expendedores de alimentos: utensilios y adecuaciones a sus puestos para manejar higiénicamente sus alimentos

Dirección de Sanidad: 8 promotores de salud. Panfletos, boletería, difusión en radio.

3.2.2 Evaluación de las alternativas Una vez concluida la etapa de presentación de alternativas, el siguiente paso consiste en establecer criterios para seleccionar cual o cuales alternativas son plausibles y factibles de ser recomendadas. En conformidad con los valores de política pública señalados en la sección 2.1 y de acuerdo a las recomendaciones mencionadas en los documentos de mejora regulatoria se sugiere evaluar las alternativas de acuerdo a los siguientes criterios. 1) Justificación Económica 2) Capacidad Administrativa 3) Fundamentación Legal 4) Viabilidad Política

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Las alternativas a elegir deben ser plausibles y factibles a partir de uno o más de los cuatro criterios mencionados en este apartado. Justificación Económica

La justificación economía está muy relacionado con un análisis de eficiencia, el cual señala que los beneficios sociales de instrumentar una alternativa de política pública deben ser mayores a los costos sociales que implica. Por lo tanto, la elección de la mejor alternativa de política regulatoria debe contemplar las siguientes cuestiones:

• Que se justifique la intervención del gobierno.

• Que los beneficios de las regulaciones excedan los costos.

• Que no existan alternativas regulatorias que pudieran lograr los objetivos de la regulación a menor costo.

• Que las regulaciones minimicen el impacto negativo para las empresas,

particularmente las pequeñas y medianas.

• Que no se impongan barreras innecesarias a la competencia o al comercio, con el fin de perjudicar a los consumidores.

• Que se cuente con los recursos humanos y presupuestales para

asegurar la instrumentación y aplicación de la regulación. Criterio de eficacia Aún cuando todas las condiciones establecidas por el imperativo legal hayan sido satisfechas, las reformas de mejora regulatoria deben contemplar la viabilidad técnica y operativa. Otra condicionante en el rubro de lo administrativo radica en la disponibilidad de recursos económicos para la compra de equipo y capacitación de personal necesarios para una adecuada implementación de las nuevas medidas regulatorias. El segundo punto, el fundamento para medir el progreso de los objetivos, se refiere a la enunciación de criterios en términos de indicadores. Podemos tener dos tipos de indicadores: de impacto o de resultado.

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Previsión de la eficacia Una alternativa es eficaz cuando cumple cabalmente el objetivo propuesto. Desde luego, no se podrá evaluar la eficacia de las alternativas de política sino hasta después haberse instrumentado ésta durante cierto tiempo. La evaluación de las acciones de política se realiza por medio de indicadores, los cuales miden ya sea el progreso en cuanto al alcance de los objetivos o el impacto en beneficios concretos de la población. Por lo tanto, la eficacia de las alternativas solo puede ser Cuadro 7. Previsión de la eficacia de las alternativas de política Nombre de la alternativa

¿se puede prevenir la existencia de corrupción de funcionarios públicos en la etapa de verificación del cumplimiento de la norma?

¿los sujetos regulados no pueden evitar fácilmente el cumplimiento de las obligaciones de la norma?

¿la sanción es suficiente para generar un espíritu de cumplimiento de la norma?

¿la alternativa logrará que se cumpla el objetivo de la regulación de forma inmediata, a mediano plazo, o a largo plazo?

Tarjetas sanitarias Vigilancia del cumplimiento de las normas de higiene

Atención a quejas de los ciudadanos

Información No aplica No aplica No aplica Criterio de legitimidad Una de las prioridades de la mejora regulatoria, en cuanto a la transparencia de las regulaciones municipales, consiste precisamente en dirigir la atención hacia aquellos grupos de interés afectados por la legislación. Lo anterior es relevante si consideramos, una vez más, que el ambiente prevaleciente entre coaliciones de intereses compartidos se caracteriza por la multiplicidad de objetivos en conflicto en materia de regulación, y que este entorno genera soluciones de conveniencia para un sector de actores.

Se debe tomar en cuenta que una alternativa de política puede ser desplazada por otra, aún cumpliendo con los requisitos legales, administrativos o de eficiencia, si existe un apoyo mayoritario hacia otra opción de política.

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En este sentido, una pregunta adicional para elegir alternativas de políticas, es si éstas son factibles desde el punto de vista político. Es decir, si es posible contar con el apoyo requerido para su implementación. En ocasiones, la solución propuesta puede no tener una aceptación mayoritaria, por lo cual se requerirá de negociaciones con las partes en conflicto de tal manera que se obtengan los consensos necesarios para la puesta en marcha de la política regulatoria correspondiente. 3.2.3 Recomendación de acciones Una vez concluida la competencia entre alternativas, se reúnen todas aquellas soluciones recabadas con el objetivo de crear una lista de alternativas sobre las cuales converjan la mayor parte de los actores o partes involucradas en el asunto en cuestión. De esta manera, las alternativas son evaluadas de manera jerárquica, escogiendo cuestiones prioritarias, definidas a partir de los objetivos de los actores que las propusieron. Los criterios de evaluación y comparación entre alternativas de políticas nos permiten predecir los posibles impactos de una política regulatoria. Esta comparación se debe efectuar de tal manera que no se pierdan los objetivos relevantes que se manifestaron para la creación de una política. Las alternativas a elegir deben ser plausibles y factibles a partir de uno o más de los cuatro criterios mencionados en el apartado anterior, siempre y cuando el criterio sea consistente con los objetivos planteados contenidos en la solución propuesta. Así, se determinan las ventajas y desventajas de una política en particular. De la misma manera, es recomendable elaborar una serie de instrucciones para que la implementación de la política tenga la orientación deseada. Por lo tanto, la elección de la mejor alternativa de política regulatoria debe contemplar las siguientes cuestiones:

• Que se justifique la intervención del gobierno.

• Que los beneficios de las regulaciones excedan los costos.

• Que no existan alternativas regulatorias que pudieran lograr los objetivos de la regulación a menor costo.

• Que las regulaciones minimicen el impacto negativo para las empresas,

particularmente las pequeñas y medianas.

• Que no se impongan barreras innecesarias a la competencia o al comercio, con el fin de perjudicar a los consumidores.

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• Que se cuente con los recursos humanos y presupuestales para asegurar la instrumentación y aplicación de la regulación.

3.3 Comunicación del Análisis El analista debe considerar que aquellos actores interesados en la creación de una política regulatoria varían en cuanto a su nivel de conocimiento técnico o económico. Sin embargo, se pueden identificar algunas características que comparten los clientes en general: a) Desean intervenir en orientar el análisis; b) Por lo general están ocupados, por lo cual tienen tiempo limitado para

atender los avances del análisis; c) Están inseguros en utilizar los resultados del análisis, una vez dentro de

la arena de política. A continuación se abordan algunas recomendaciones para abordar cada uno de estos puntos.

3.3.1 Estructuración de la Interacción Los actores relevantes de una política regulatoria, o sea los decisores, pueden ser incluidos en el análisis al enseñarles un reporte preliminar, de tal manera que aporten comentarios sobre sus intereses y requerimientos en cuanto a la política en cuestión, así como la orientación que le quieren dar al análisis. También, se les debe presentar reportes subsecuentes en intervalos regulares; a partir de esto, el analista podrá identificar posibles omisiones relevantes u otras consideraciones que deben ser tomadas en cuenta. Es importante, que el reporte preliminar sea dado a conocer en una etapa temprana del análisis, pero que no sea tan prematura, ya que se puede incurrir en confusiones o falta de información.

3.3.2 Mantener la atención de los actores relevantes En ocasiones, la lectura del análisis puede ser una de tantas actividades que requieren la atención de los actores relevantes. Por ello, la redacción del análisis debe tomar en cuenta las limitaciones de tiempo y atención de

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aquellos que deciden sobre cuestiones de política. Se debe facilitar que los actores relevantes lleven a cabo la mejor decisión, de acuerdo a sus intereses y restricciones, sobre las alternativas de política disponibles. Así, el material debe estar ordenado de tal manera que los que llevan a cabo las decisiones lean el material más importante en primera instancia. Se aconseja un resumen ejecutivo, que señale las recomendaciones específicas de los elementos más importantes del análisis, así como una tabla de contenidos. Se deben destacar las prioridades de la información, utilizando encabezados que resuman la historia, e incluyendo diagramas, tablas y gráficos.

3.3.3 Establecer credibilidad Ya que aquellos que deciden son los que asumen los riesgos políticos de las recomendaciones de política, es natural que estén inseguros de llevar al pie de la letra estas últimas. Existen varias maneras para garantizar la credibilidad en el análisis:

1) Citar todas las fuentes de manera completa y cuidadosa; 2) Respaldar las incertidumbres y ambigüedades en teorías, datos,

hechos y predicciones. Por ningún motivo se debe ocultar el grado de incertidumbre y ambigüedad:

• es deshonesto desde el punto de vista intelectual, • el funcionario en cuestión tiene el riesgo de decidir sin el

reconocimiento de que existe información relevante que puede llegar a afectar el resultado esperado por él; otros actores pueden contar con dicha información dentro de la arena de política regulatoria y desplazarlo (se deben revisar siempre las implicaciones de las recomendaciones hechas);

3) Establecer claramente los objetivos relevantes y explicar por qué son

considerados de esta manera; también se debe explicar por qué se rechazaron otros objetivos que alguien más consideró relevantes. Esta explicación es crucial si se recomienda al cliente alterar sus objetivos o cambiar la ponderación jerárquica de los mismos.

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