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UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES CARRERA DE DERECHO ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE MOVILIDAD HUMANA DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y PROPUESTA DE REFORMA LEGAL Proyecto de Investigación previo a la obtención del Título de: ABOGADO AUTOR: Neira Barrezueta Wilmer Jesús E-mail: [email protected] TUTOR: Dr. Sánchez Padilla Edwin Patricio Quito – Ecuador Enero – 2016
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UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
CARRERA DE DERECHO
ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY ORGÁNICA
DE MOVILIDAD HUMANA DESDE LA PERSPECTIVA
DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y
PROPUESTA DE REFORMA LEGAL
Proyecto de Investigación previo a la obtención del Título de:
ABOGADO
AUTOR: Neira Barrezueta Wilmer Jesús
E-mail: [email protected]
TUTOR: Dr. Sánchez Padilla Edwin Patricio
Quito – Ecuador
Enero – 2016
ii
DEDICATORIA
El presente trabajo está dedicado a toda mi familia en especial a mi madre, forjadora de
mis concepciones más profundas del quehacer jurídico, debido a sus infatigables
procesos contra el orden judicial establecido. Para mis hermanos que siempre escudaron
sus deseos de porvenir en mis anhelos frecuentes de justicia real. Para mis maestros que
día a día dentro y fuera de la casona universitaria propugnaron el conocimiento
científico, aquel que admite replicas y contra replicas, es decir un conocimiento basado
en la firme convicción de que los paradigmas no son ni eternos ni inmutables, en
especial a mi profesor tutor Dr. Edwin Patricio Sánchez Padilla quien con infinita
paciencia supo orientar este proceso investigativo para encontrar una alternativa
eficiente a la problemática surgida en cuanto a la condición socio-jurídica de los
ciudadanos extranjeros en nuestro territorio patria, en virtud de que la legislación para
extranjeros data de hace varios lustros así como también encontrar correctivos
aplicables al proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana.
En general en agradecimiento profundo y sincero a la mejor casa de estudios que a mi
criterio existe en el país, es decir la Universidad Central del Ecuador.
iii
DECLARATORIA DE ORIGINALIDAD
Quito, 13 de enero de 2016
Yo, Wilmer Jesús Neira Barrezueta, autor de la investigación, con cédula de ciudadanía
N° 070520908-8, libre y voluntariamente DECLARO ,que el trabajo de grado
titulado: “ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE MOVILIDAD
HUMANA DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES Y PROPUESTA DE REFORMA LEGAL”; es de mi plena
autoría, original y no constituye plagio o copia alguna, constituyéndose en documento
único, como mandan los principios de la investigación científica, de ser comprobado lo
contrario me someto a las disposiciones legales pertinentes.
Es todo cuanto puedo decir en honor a la verdad.
Atentamente
Wilmer Jesús Neira Barrezueta
C.C. 070520908-8
E-mail: [email protected]
iv
AUTORIZACIÓN DE LA AUTORÍA INTELECTUAL
Yo, Wilmer Jesús Neira Barrezueta, en calidad de autor del proyecto de
investigación realizado sobre: “ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY
ORGÁNICA DE MOVILIDAD HUMANA DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y PROPUESTA DE REFORMA LEGAL”,
por la presente autorizo a la UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR, hacer
uso de todos los contenidos que me pertenecen o parte de lo que contiene esta obra,
con fines estrictamente académicos o de investigación.
Los derechos que como autor me corresponden, con excepción de la presente
autorización, seguirán vigentes a mi favor, de conformidad con lo establecido en los
artículos 5, 6, 8, 19 y demás pertinentes de la Ley de Propiedad Intelectual y su
Reglamento.
Quito, 13 de enero de 2016
Wilmer Jesús Neira Barrezueta
C.C. 070520908-8
E-mail: [email protected]
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APROBACIÓN DEL TUTOR
vi
ÍNDICE DE CONTENIDOS
DEDICATORIA ................................................................................................................ i
DECLARATORIA DE ORIGINALIDAD ..................................................................... iii
AUTORIZACIÓN DE LA AUTORÍA INTELECTUAL ............................................... iv
APROBACIÓN DEL DIRECTOR .................................................................................. v
ÍNDICE DE CONTENIDOS ........................................................................................... vi
RESUMEN EJECUTIVO ............................................................................................. viii
ABSTRACT .................................................................................................................... ix
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................ 1
CAPÍTULO I .................................................................................................................... 4
1.- DETERMINACIÓN DEL PROBLEMA.- .......................................................... 4
1.1.- LAS CONSTITUCIONES DEL ECUADOR.- ................................................ 4
1.2.- LEYES DE EXTRANJERÍA.- ....................................................................... 12
CAPÍTULO II ............................................................................................................. 23
2.- ACUERDOS SUDAMERICANOS.- .................................................................... 23
2.1.- LA CIUDADANÍA SURAMERICANA.- ..................................................... 24
2.2.- EL ACUERDO DE DOCUMENTOS DE VIAJE .......................................... 25
2.3.- ACUERDO SOBRE RESIDENCIA .............................................................. 26
CAPÍTULO III ............................................................................................................... 28
3.- LEGISLACIÓN MIGRATORIA SUDAMERICANA.- ....................................... 28
3.1.- REPÚBLICA DE ARGENTINA.- ................................................................. 28
3.2.- REPÚBLICA PLURINACIONAL DE BOLIVIA.- ....................................... 30
3.3.- REPÚBLICA DE CHILE.- ............................................................................. 36
3.4.- REPÚBLICA DE COLOMBIA.- ................................................................... 39
3.5.- REPÚBLICA DEL PARAGUAY.- ................................................................ 46
3.6.- REPÚBLICA DEL PERÚ.- ............................................................................ 53
3.7.- REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY.- ............................................. 62
3.8.- REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA.- .................................... 67
CAPÍTULO IV ............................................................................................................... 72
4.- PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE MOVILIDAD HUMANA.- ..................... 72
4.1.- Antecedentes.- ................................................................................................. 72
4.2.- Vulneración de Derechos Constitucionales.- .................................................. 73
vii
4.3.- Calidades Migratorias.- ................................................................................... 81
4.4.- Tipos de Visa.- ................................................................................................ 84
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............................................................. 85
CONCLUSIONES .......................................................................................................... 85
RECOMENDACIONES ................................................................................................ 86
BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................ 86
LIBROS: ......................................................................................................................... 87
LINKOGRAFÍA: ............................................................................................................ 89
viii
RESUMEN EJECUTIVO
ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE MOVILIDAD
HUMANA DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES Y PROPUESTA DE REFORMA LEGAL.
La investigación propuesta está dividida en cuatro Capítulos: el Capítulo I El Proyecto
de Ley Orgánica de Movilidad Humana enviado por la Función Ejecutiva a la Función
Legislativa para su aprobación en junio de 2015, presenta la oportunidad de actualizar la
legislación relacionada con temas migratorios que data de los años 70 del siglo pasado.
En este contexto, la propuesta de Ley presentada debiera armonizar con los criterios que
sobre la migración están planteados como principios y derechos en la Constitución de la
República y con los instrumentos regionales vigentes relacionados con la migración y
ciudadanía sudamericana que han surgido en el seno de la Unión de Países del Sur
(UNASUR) y del Mercado Comín del Sur (MERCOSUR). De tal manera, en este
trabajo de investigación identificaremos y revisaremos las leyes vigentes sobre
migración y extranjería, para confrontarlas con los principios de la Constitución de la
República del Ecuador, los Acuerdos del MERCOSUR y el estudio realizado por la
UNASUR sobre ciudadanía sudamericana, para contrastarlas con el Proyecto de Ley
Orgánica de Movilidad Humana que se encuentra en la Asamblea Nacional para su
debate, modificación, aprobación o archivo. Con los resultados de esa investigación,
propondremos cuales son los principios constitucionales que deben constar y ser
respetados en la propuesta legal señalada.
PALABRAS CLAVE: CIUDADANÍA UNIVERSAL / CIUDADANÍA
SUDAMERICANA / EMIGRACIÓN / INMIGRACIÓN / MIGRACIÓN /
MOVILIDAD HUMANA.
ix
ABSTRACT
ANALYSIS OF THE PROJECT OF ORGANIC LAW FOR HUMAN MOBILITY
FROM THE PERSPECTIVE OF THE CONSTITUTIONAL PRINCIPLES AND
PROPOSAL OF LEGAL REFORM
The proposed research is divided into four Chapters: Chapter I, the Project of Organic Law for
Human Mobility submitted by the Executive Function to the Legislative Function for approval
in June 2015, presents an opportunity to update the legislation related to migration issues dating
from the seventies of the last century. In this context, the proposed Law presented should
harmonize with criteria that are presented as principles and rights in the Constitution of the
Republic on migration and existing regional instruments relating to migration and South
American citizenship that have emerged in the bosom of the Countries of the South Union
(UNASUR) and the Common Market of the South (MERCOSUR).
So, in this research we will identify and review existing laws on migration and aliens, to
confront them with the principles of the Constitution of the Republic of Ecuador, MERCOSUR
Agreements and the study carried out by the UNASUR about South American citizenship, to
contrast them with the Project of Organic law for Human Mobility, which is now in the National
Assembly for debate, modification, approval, or filing. With the results of that research, we will
propose what are the constitutional principles that should be included and be respected in the
designated legal proposal.
KEYWORDS: UNIVERSAL CITIZENSHIP / SOUTH AMERICAN CITIZENSHIP /
EMIGRATION / IMMIGRATION / MIGRATION / HUMAN MOBILITY
1
INTRODUCCIÓN
Es un hecho que a partir de 1990, junto con el renacer de los Estados democráticos y del
aplastamiento de los regímenes totalitarios vulneradores persistentes de los derechos humanos,
Sudamérica está viviendo nuevos hitos en su integración y cooperación.
Se trata, en el caso ecuatoriano, del fin de una época dolorosa para el país cuya manifestación
más evidente en los últimos treinta años fue el gobierno del Ing. León Febres Cordero (1984-
1990) que se caracterizó por la vulneración de los derechos humanos. “No se desconoce el
origen democrático del gobierno del Ing. León Febres Cordero, al fin y al cabo fue escogido en
las urnas y en ellas el pueblo depositó su mandato. Pero no obstante, de haberse originado
democráticamente, no es menos cierto que se alejó de los términos del mandato, de la
Constitución, de las leyes, de la cultura democrática hasta perder toda legitimidad y gobernar
como un dictador”. (Sánchez, 2005, p. 160).
En los casos de otros Estados sudamericanos, fundamentalmente Argentina, Brasil, Chile,
Uruguay, atrás quedaron esos gobiernos militares que mancharon sus manos con la sangre de
miles de sus compatriotas y de otras nacionalidades.
La democracia rescatada ha permitido avanzar a paso firme a partir de los años 90 del siglo
pasado, pues sin los cambios que se produjeron en Sudamérica hubiese sido imposible marchar
en acuerdos económicos y políticos entre los gobernantes de los distintos países de
sudamericanos.
Se trata, sin lugar a dudas, de procesos sudamericanos que en los hechos muestran avances en
las distintas áreas, considerando, fundamentalmente, que los gobernantes tienen claro que “sin
la integración económica que marche al unísono con la política social y cultural, los resultados
serán negativos” (Barriga L. , 2001, p. 21).
Aunque obviamente tampoco podemos desconocer que estos nuevos procesos son producto de
personas iluminadas que de la noche a la mañana se les ocurre establecer acuerdos
integracionistas y de cooperación con sus vecinos. De ninguna manera, se trata de huinchas
transportadoras que han llevado la simiente de años de diversas actividades y encuentros que
iban para un solo Norte, pero que quedaron estancadas por la paralización del motor de la
historia.
En nuestro caso estamos hablando del nacimiento del Mercado Común del Sur (MERCOSUR),
en materia económica, y de la Unión de Naciones del Sur (UNASUR), que indudablemente han
ayudado a dimensionar desde otras ópticas el tema migratorio.
2
Dentro de esa perspectiva, amparados por un proceso que apoya y refuerza la identidad
latinoamericanista en Sudamérica (Volonté, 2003), nos proponemos a analizar en este trabajo el
Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana, desde una perspectiva del método de análisis
jurídico-comparativo e histórico-jurídico-constitucional-legal.
El Ecuador tiene una legislación migratoria que data de los años 70 del siglo pasado, la cual se
encuentra desactualizada por los procesos de integración sudamericanos, por los nuevos
principios constitucionales paradigmáticos que constan en la Constitución de 2008 y con los
fenómenos migratorios que se están viviendo en el país.
Para el tratadista ecuatoriano Rodrigo Borja Cevallos la migración es “el movimiento de la
población entre países o entre regiones del mismo país, para cambiar de lugar de residencia”,
en tanto, para el mismo autor, le emigración “es la salida de una persona de su país o de su
región con el ánimo de fijar en otros su domicilio”; y la inmigración para Borja “es la entrada
de una persona a un país o a una región que no son los suyos, con la intención de residir en
ellos temporal o definitivamente” (Borja, 2002).
Dentro de nuestras inquietudes intelectuales fue determinar el tratamiento que se dan a las
personas en movilidad humana en las legislaciones migratorias de otros Estados sudamericanos,
para vislumbrar la posibilidad de incorporar en esos cuerpos legales una norma jurídica que
establezca el libre tránsito para los nacionales y residentes de países de esta región del mundo.
Finalmente, revisamos el Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana para constatar si se
apega a los nuevos paradigmas de la Constitución de la República del ecuador, aprobada en
referéndum por el pueblo ecuatoriano.
Por estos antecedentes y con el propósito de identificar el problema central del trabajo de
investigación, es decir, si el Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana responde a los
principios constitucionales señalados en la Constitución de la República, en el Capítulo I se
analizarán las Constituciones de la República del Ecuador en materia migratoria.
En el Capítulo II del trabajo de investigación se realizará un análisis de los Acuerdos de
Sudamérica relacionados con migración, específicamente el Acuerdo sobre Documentos de
Viaje y el Acuerdo sobre Residencia para los Nacionales de los Estados Partes y Asociados del
MERCSUR y la definición de Ciudadanía Sudamericana adoptada por la UNASUR.
En el Capítulo III analizaremos las leyes de extranjería y migración de los países castellano
hablantes de Sudamérica.
3
En el Capítulo IV analizaremos el Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana enviado por
la Función Ejecutiva a la Función Legislativa para su análisis y aprobación.
4
CAPÍTULO I
1.- DETERMINACIÓN DEL PROBLEMA.-
1.1.- LAS CONSTITUCIONES DEL ECUADOR.-
El origen republicano de la mayoría de los Estados de Sudamérica tiene una trayectoria y una
historia común que desembocó en la libertad de los pueblos del imperio español, camino que se
identificó por la presencia en esas gestas libertarias de dirigentes políticos, militares de todos los
rangos y pueblo llano provenientes de distintas latitudes de Sudamérica.
El resultado final se debió gracias a la actitud, espontaneidad y desinterés que tuvieron los
hombres de distintos orígenes y nacionalidades que decidieron unificar sus fusiles, espadas y
cañones para alcanzar la tan anhelada independencia de las colonias sudamericanas.
Por esa razón, de ninguna manera debería resultar extraño que el principal general ecuatoriano
fuera nada más y nada menos que don Antonio José de Sucre, de nacionalidad venezolana, de la
misma nacionalidad originaria de quien fuera también el Primer Presidente de la República del
Ecuador, el general Juan José Flores.
Incluso algunos extranjeros que lograron la nacionalidad ecuatoriana y que lucharon por la
causa de la independencia ocuparon importantes cargos en algunos gobiernos de la naciente
República, como en el de don Vicente Rocafuerte (8 de agosto de 1835-31 de enero de 1839),
cuyo Ministro de lo Interior y Exterior fue el coronel chileno don José Miguel González
Alminati, quien ocupó el cargo entre el 21 de abril de 1835 y el 21 de agosto de 1838
(Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, 2015) y Pedro Rafael González
Calisto (Diccionario Biográfico del Ecuador, s.f.).
La participación de ciudadanos de distintas nacionalidades en las luchas independentistas en la
mayoría de nuestros Estados se vio reflejada en las primeras constituciones ecuatorianas del
siglo XIX, en las cuales se les otorgó la nacionalidad ecuatoriana a aquellos que guardaron sus
armas después de la batalla y las reemplazaron en territorio ecuatoriano por sendas herramientas
de trabajo en las más distintas ocupaciones.
Desde el punto de vista planteado, es lógico que en las cartas fundamentales del Ecuador se
promoviera el libre tránsito por el país y se otorgara la nacionalidad ecuatoriana a aquellos
ciudadanos de distintas Estados sudamericanos que quisieran avecindarse en el territorio del
Ecuador.
En efecto, en la Carta Fundamental de 1830 (Diario de la Convención Nacional, 1830)
elaborada por los representantes de las provincias que luego formarían parte del Ecuador
5
reunidos en el Congreso Constituyente en Riobamba, se dispone en el Art. 9, numeral 2 que son
ecuatorianos “los naturales de los otros Estados de Colombia, avecindados en el Ecuador”, en el
numeral 3 “Los militares que estaban en servicio del Ecuador al tiempo de declararse en Estado
independiente” y en el numeral 4 “Los extranjeros, que eran ciudadanos en la misma época”.
El mismo espíritu abierto se observa en la Constitución de 1835 (Diario de la Convención
Nacional, 1835), para que ciudadanos de otras nacionalidades sean considerados ecuatorianos.
En la Constitución de 1843 (Diario de la Convención Nacional, 1843), además de reproducir los
artículos y numerales citados en las Constituciones anteriores sobre las personas consideradas
ecuatorianas, agrega algunos aspectos destacados al tema de estudio.
En el Art. 7, numeral 2, de aquella Carta Fundamental se disponía que son ecuatorianos “los
naturales y naturalizados de la antigua Colombia, avecindados en el Ecuador”; en el numeral 4
se resaltaba que son ecuatorianos los extranjeros radicados en el país en la época de la
independencia.
Hasta la Constitución de 1843 se consideró ecuatoriano a los militares extranjeros que lucharon
por las causa de la Independencia. Sin embargo, en todas las Cartas Constitucionales siguientes
del siglo XIX se otorgó el libre ingreso al Ecuador a todos los extranjeros y se determinó, en
general que son ecuatorianos por naturalización los extranjeros que declararan su intención de
radicarse y luego después de algunos años de residencia, con la condición que tuvieran algún
bien raíz, poseyeran alguna ciencia, arte o industria útil o que estuvieran casados con una
ecuatoriana.
Estas deferencias hacia las personas de distinta nacionalidad a la ecuatoriana se registraron en la
Constitución de 1845 (Diario de la Convención Nacional, 1845); en la Constitución de 1851
(Diario de la Convención Nacional, 1851); en la Constitución de la República (Diario de la
Convención Nacional, 1852); en la Constitución (Diario de la Convención Nacional, 1861); en
la Constitución Política del año 1869; en la Constitución de 1878 (Diario de la Convención
Nacional, 1878); y, en la Constitución de 1897 (Registro Oficial Suplemento Nº 271, 1897).
Hago hincapié en la Constitución de 1878, en la cual se reconoce como ecuatorianos por
naturalización a las personas de distinta nacionalidad que trabajen en alguna ciencia, arte o
industria, o que sean dueño de algún bien raíz o capital en giro y que hayan residido en el
Ecuador un año. El criterio señalado en la Constitución de 1878 se mantuvo hasta la
Constitución de 1906 (Registro Oficial Nº 262, 1906).
6
Un ejemplo sobre las políticas seguidas por el Ecuador en materia migratoria, se evidencia en el
Decreto Ejecutivo suscrito el 25 de noviembre de 1867, en el cual se reconoció como
ciudadanos a las personas nacionales de Colombia, Chile, Perú y Venezuela que habían
ingresado al Ecuador.
Sobre la nacionalidad, recogemos en este trabajo el concepto que entrega el tratadista
ecuatoriano Juan Larrea Holguín, quien manifiesta que “la nacionalidad es un vínculo jurídico
y político que relaciona las personas (y por ficción, ciertas cosas personalizadas) con un
Estado de tal modo que origina un estatuto que les distingue de la situación de las demás
personas, que por contraposición se llaman extranjeros” (Larrea, 1968, p. 179).
El concepto anterior también es recogido en iguales términos por el profesor Jorge Endara
Moncayo, en su Manual de Derecho Internacional Privado (Endara, 2005, p. 60).
En cuanto al ingreso de personas de distintas nacionalidades como transeúntes al naciente
Estado ecuatoriano fue abierto y sin cortapisa de ninguna naturaleza para ningún ser humano.
Es más, durante la administración del Presidente Antonio Flores Jijón (17 de agosto de 1888 al
30 de junio de 1892) se estableció como política de gobierno apoyar la inmigración extranjera
(Boletín Oficial Nº 31.898, 2010, 2010)(Ramírez 2012), la cual fue adoptada mediante Decreto
Ejecutivo suscrito el 14 de septiembre de 1889. (Ramírez, 2012)
Esta política de inmigración sostenida por Flores, que Ramírez denomina de “aperturismo
segmentado”, privilegió el ingreso en calidad de inmigrantes a los ciudadanos de países andinos,
en un segundo lugar se ubican los ciudadanos de Estados Unidos y de países europeos y,
finalmente, se niega la inmigración a ciudadanos de nacionalidad china y de otros países
asiáticos.
La negativa del ingreso de ciudadanos chinos al país fue por evidentes prejuicios raciales, por
considerarlos ciudadanos perniciosos y porque quitarían el trabajo a los ecuatorianos, según
señaló el mismo Presidente Antonio Flores:
“En mi reciente viaje a la costa del Norte he visto poblaciones, inclusive una capital de
provincia, con escasísimos habitantes; y si no me ha asaltado el temor de que suceda entre
nosotros lo que en ciertos distritos de la República Argentina, esto es, de que predominen los
extranjeros, uno de los cuatro puntos cardinales de mi programa, que esta perspectiva en
manera alguna me asustaría, con tal que este predominio fuera de la raza blanca, sí confieso
que he temido que predominen allí los chinos y alejen a los buenos inmigrantes”. (Flores, 1889)
(Ramírez 2012)
7
Este mismo criterio xenófobo y excluyente se plasmó en la primera Ley de Extranjería que tuvo
el país, la cual fue promulgada en 1886 en El Nacional Diario Oficial Nº 68 de 4 de septiembre
de ese año. Luego fue corregida en la segunda Ley de Extranjería, promulgada en 1892.
Otro avance para los extranjeros en el país, fue el Decreto Ejecutivo suscrito el 3 de diciembre
de 1895, mediante el cual se permitió que los extranjeros pudieran ser elegidos consejeros
municipales, de acuerdo con Ramírez (2012).
De igual manera, en el último período del año resalta el hecho que, de acuerdo con la
Constitución de 1897, los extranjeros gozan de los de las mismas garantías constitucionales que
los ecuatorianos.
A pesar de los avances logrados, a finales del largo siglo XIX, cuando se cerraba en Sudamérica
la época más gloriosa de su historia, la época de las luchas independentistas y el advenimiento
de políticas liberales que hacían contrapeso a los conservadores clericales, con la separación de
la Iglesia del Estado y la concreción de los derechos civiles, surgió un evidente retroceso en la
política migratoria del Ecuador, que duraría nada más y nada menos que 45 años
Me refiero al segregacionista y discriminatorio Decreto Legislativo suscrito el 12 de octubre de
1899 y publicado en el Registro Oficial Nº 976 de 20 de octubre de 1899 (Larrea, 2001), que
disponía lo siguiente:
EL CONGRESO
DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR
Art. 1.- Declara prohibida la inmigración china en el territorio de la República.
Art. 2.- Los que se hallaren establecidos en territorio ecuatoriano, y comprobaren esta
permanencia, ante el respectivo Gobernador, serán inscritos en las Gobernaciones de
las Provincias en que actualmente residan, dentro de seis días contados desde la
promulgación de este decreto, bajo pena de salir de la República, los que, sin
inscribirse, dejaren caducar este plazo.
Art. 3.- Los chinos inscritos con arreglo al artículo anterior, podrán contuinuar5
residiendo en territorio ecuatoriano, mientras el Ejecutivo no disponga lo contrario, en
uso del Derecho de Gentes y de la Ley de Extranjeros.
Art. 4.- Verificada la inscripción antedicha, los Gobernadores remitirán al Ejecutivo
copia de ella para que sea publicada en el Registro Oficial.
8
Art. 5.- Los chinos que, después de estar rigiendo esta Ley y sin haber adquirido
domicilio anterior en la República, ingresaren a ella como nuevos emigrantes, serán
expulsados inmediatamente, y juzgados como infractores de ley los empleados que
fueren convictos de haber protegido la entrada de dichos inmigrantes.
Art. 6.- El empleado público que eludiere el cumplimiento de esta ley, será destituido.
Art. 7.- Si por recompensa pecuniaria eludieren los empleados el cumplimiento de esta
obligación, se les castigará, además, por prevaricato o cohecho, según el caso.
El Poder Ejecutivo dictará los reglamentos más eficaces para el cumplimiento de esta
ley.
Dado en Quito, Capital de la República, a doce de octubre de mil ochocientos noventa
y nueve.
El presidente de la Cámara del Senado, Luis A. Dillon.
El Presidente de la Cámara de Diputados, José Luis Tamayo.
El Secretario de la Cámara de Diputados, Delfín B. Treviño
Es copia.- El Subsecretario, G. S. Córdova.
Este singular Decreto Legislativo, para deshonra del país, estuvo vigente durante los gobiernos
liberales, incluido el del propio Presidente José Luis Tamayo (1 de septiembre de 1920 y el 31
de agosto de 1924), uno de los autores de ese cuerpo legal.
Fue durante la segunda presidencia del Dr. José María Velasco Ibarra que fue derogado ese
Decreto Legislativo, mediante el Decreto Ejecutivo Nº 601 publicado en el Registro Oficial Nº
55 del 5 de agosto de 1944, el cual expresa:
José María Velasco Ibarra,
Presidente de la República,
En ejercicio de los Poderes de que se halla investido,
Considerando
Que los ideales y fines de justicia internacional deben ser consagrados mediante el
criterio democrático encaminado a la supresión de desigualdades de carácter racial;
9
Que el Primer Congreso Demográfico Interamericano, celebrado en México en octubre
de 1943, recomendó a los países americanos el establecimiento de conceptos legales
por los cuales se suprima toda política de discriminación racial;
Que los Gobiernos de Canadá, Estados Unidos, Costa Rica, Honduras y otros países
han suprimido las restricciones que afectan a la dignidad a la dignidad humana;
Que la República Chuna ha aportado y aporta el contingente de su esfuerzo en pro de
las bases fundamentales del Derecho y Justicia Universales:
Decreta:
Art. 1.- Derogase el Decreto Legislativo de 12 de octubre de 1899.
Art. 2.- Autorízase a la Dirección general de Seguridad Nacional y de defensa
Continental, para que proceda a otorgar los permisos de residencia definitiva a los
ciudadanos chinos, actualmente residentes en el Ecuador, de acuerdo con las normas
establecidas en la Ley y Reglamento de Migración y Extranjería, en actual vigencia.
Art. 3.- La inmigración china del Ecuador, será regulada de acuerdo con las normas y
convenios que se establezcan entre los gobiernos correspondientes.
Art. 4.- Encárguese de la ejecución del presente Decreto, los señores Ministros de
Gobierno e Inmigración, y Relaciones Exteriores.
Dado en el Palacio Nacional, en Quito, a 1º de agosto de 1944.
J.M Velasco Ibarra
El Ministro de Gobierno e Inmigración
Carlos Guevara Moreno
El Ministro de Relaciones Exteriores
C Ponce Enríquez
Es copia.- El Subsecretario de Gobierno
J. E. Terán R.
Puntos negros de la historia republicana del país que no volvieron a repetirse hasta la tercera
semana de junio de 2015, cuando la Función Ejecutiva presentó a la Asamblea Nacional del
Ecuador el Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana, cuerpo legal que es
10
inconstitucional porque vulnera principios establecidos en la Carta Fundamental del 2008, como
la no discriminación, entre otros.
Tal como vimos, en las Cosntit5uciones del siglo XIX se permitió el libre tránsito de las
personas de otras nacionalidades hacia el territorio ecuatoriano, incluso se posibilitó el acceso a
la nacionalidad ecuatoriana sin mayores trabas o, incluso, en algunos casos, sin ninguna
dificultad.
En las constituciones de la República del Ecuador durante el siglo XX se consolida la igualdad
de derechos que tienen los extranjeros con los ecuatorianos, excepto la elección popular y el
derecho a sufragio, y en algunos casos la prohibición de ocupar cargos públicos.
Respecto de la nacionalidad por naturalización, la Constitución Política de 1906 (Registro
Oficial Nº 262 de 24 de diciembre de 1906) dispone en el Art. 2, numeral 2, señala que son
ecuatorianos por naturalización “Los extranjeros que profesen ciencia, arte o industria útil, o
sean dueños de propiedad raíz o capital en giro, y que, habiendo residido un año en la
República, declaren su propósito de avecindarse en ella y obtengan carta de naturalización”.
Un criterio similar se fija en la Constitución de 1929 (Registro Oficial 138 de 26- de marzo de
1929), con la diferencia que esta última especifica en el Art. 9, numeral 2, “que se considera,
además, ecuatorianos: 2.- Los extranjeros que, habiendo residido en la República, declararen
su propósito de avecindarse en ella y obtuvieren carta de naturalización, conforme a la Ley”.
Un paso cualitativo para los ciudadanos de otras nacionales significó la Constitución de 1945
(Registro Oficial Nº 228 del d6 de marzo de 1945), pues en su artículo 12 se expresa que “Sin
perder su nacionalidad de origen, serán considerados ecuatorianos los iberoamericanos y
españoles por nacimiento, que se domicilien en el Ecuador y manifiesten su voluntad de serlo”.
En la Constitución Política de 1946 (Registro Oficial Nº 773 de 31 de diciembre de 1946) se
eliminó el derecho a ser considerados como ecuatorianos a los iberoamericanos y españoles por
nacimiento, aunque se mantuvo la igualdad de derechos entre ecuatorianos y extranjeros.
En la Constitución Política de 1967 (Registro Oficial 133 de 25 de mayo de 1967), en el Art. 17
nuevamente se acepta la doble nacionalidad, al mandar la disposición constitucional: “Art. 17.-
Doble Nacionalidad.- Sin perder su nacionalidad de origen y dentro de un régimen de
reciprocidad, serán considerados ecuatorianos por naturalización los iberoamericanos y
españoles de nacimiento que se domicilien en el Ecuador y manifiesten voluntad de que se los
considere como tales. Recíprocamente, los ecuatorianos no perderán su nacionalidad cuando
11
adquieran otra por el principio de doble nacionalidad”. Y se mantiene la igualdad de derechos
de los ecuatorianos y extranjeros en el territorio nacional”.
En el Art. 9 de la Constitución de 1978, aunque fue publicada en el Registro Oficial Nº 800 de
27 de marzo de 1979, se vuelve a disponer que son considerados ecuatorianos por naturalización
“los españoles e iberoamericanos de nacimiento por naturalización sin perder su nacionalidad
de origen, si manifiestan su expresa voluntad de serlo”, pero esa disposición constitucional
agrega una condición, que los estados correspondientes apliquen un régimen de reciprocidad.
Un punto importante en esta Constitución es el que señalaba, hasta la codificación de 1997, en
el Art. 15, lo siguiente: “Art. 15.- El estado fomentará y facilitará la inmigración selectiva.
Exigirá que los extranjeros se dediquen a las actividades para las que estuvieren autorizados”.
Curiosa redacción, considerando que el Ecuador ha tenido una escasa migración, con relación a
otros países sudamericanos, quizás por el desconocimiento del Ecuador en la comunidad
internacional, “su escaso desarrollo, las malas vías de comunicación y la agitada política
interna” (Larrea J. , 2001, p. 105)
De igual manera que en las anteriores cartas fundamentales del país del siglo XX, en la Carta
Fundamental en análisis se respeta la igualdad de derechos civiles para los ecuatorianos y
extranjeros, con las limitaciones señaladas en la ley.
En Constitución de 1998 (Registro Oficial Nº 1, 1998) se elimina el derecho referido a la
nacionalidad ecuatoriana para los ciudadanos iberoamericanos y españoles.
En la Constitución de 2008 (Registro Oficial Nº 449, 2008), inspirada bajo la espada de don
Eloy Alfaro, en su ciudad natal, Montecristi, en una supuesta era nueva de derechos, se
plasmaron una serie de derechos para los ciudadanos de otras nacionalidades.
En el Art. 40, primer párrafo, de la mencionada Carta Fundamental se buriló para las
generaciones futuras, la siguiente afirmación como si hubiese estado esculpida con cincel y
mazo:
“Se reconoce a las personas el derecho a migrar. No se identificará a ningún ser humano como
ilegal por su condición migratoria”.
Párrafo solemne a todas luces, que abrió espacios de brillantez entre las oscuras tinieblas para
los ciudadanos de otras nacionalidades que se encontraban o encuentran en el Ecuador sin una
visa que los proteja.
12
En la práctica por obra y gracias de las autoridades ecuatorianas encargadas de los registros
migratorios y de los procesos jurisdiccionales de deportación, la palabra “ilegal” se cambió por
el fonema “irregular”, y no ha pasado nada, pues a las personas que carecen de una visa en
Ecuador se las detiene cuando son registrados sus papeles, se los lleva a los centros de detención
provisional en las provincias y en Quito a un centro de detención eufemísticamente llamado
“Centro de Acogida Temporal para Ciudadanos Extranjeros en Proceso de Deportación”,
llamado Hotel Carrión.
El otro principio maestro de la Constitución del 2008 es el consagrado en el Art. 426, numeral
6, que expresa:
“Art. 416.- Las relaciones del Ecuador con la comunidad internacional responderán a los
intereses del pueblo ecuatoriano, al que le rendirán cuenta sus responsables y ejecutores, y en
consecuencia:”
…
“6. Propugna el principio de ciudadanía universal, la libre movilidad de todos los habitantes
del planeta y el progresivo fin de la condición de extranjero como elemento transformador de
las relaciones desiguales entre los países, especialmente Norte-Sur.”
Tal como está redactado el artículo, el principio de ciudadanía universal se encuentra dentro del
contexto de la movilidad humana, concepto que no se encuentra definido por la Constitución ni
por ningún otro cuerpo legal.
En consecuencia, se trata de un principio que fue incorporado a la Constitución de la República
sin una discusión teórica previa, hecho que dificulta enormemente su entendimiento y
aplicación.
1.2.- LEYES DE EXTRANJERÍA.-
En esta última etapa del siglo XIX se publicó la primera Ley de Extranjería que tuvo el país (El
Nacional Diario Oficial No. 68 de 4 de Septiembre de 1886), la cual fue luego derogada por la
Ley de Extranjería dictada el 25 de agosto de 1892.
En el siglo XX se promulgó la Ley de Extranjería, Extradición y Naturalización (Registro
Oficial Nº 344, 1921), cuerpo legal de siete Capítulos y 80 artículos.
En la Ley de Extranjería, Extradición y Naturalización se permitió el ingreso de extranjeros al
Ecuador, siempre que lo hicieran con una visa consular del Ecuador o, en caso de no existir un
Consulado en el puerto de embarque, los ciudadanos foráneos debían hacer con el sello en el
13
pasaporte de un Cónsul de una nación amiga, según se lee en el Art. 25 del cuerpo legal
mencionado.
En este cuerpo legal se establecen algunas reglas de no admisión al país de ciudadanos
extranjeros, entre ellos se identificaba en el Art. 22 a los locos e idiotas, a los enfermos
incurables, a las personas incapaces de ganarse3 la vida, a los mendigos, a los traficantes de
prostitución, a los condenados en el extranjero por crimen, entre otros.
Podían ser expulsados del país, según se disponía en el Art. 11 de la Ley, los ciudadanos
extranjeros que tomaren parte en rebelión, sedición, motín o guerra o quienes las apoyaren con
dichos o palabras.
De acuerdo con esa ley, a los extranjeros les estaba prohibido participar directamente en asuntos
políticos, según se disponía en el Art. 19 de la ley, a ejercer el derecho de petición en esta
materia, mezclarse en elecciones populares y a prepararlas”.
La sanción por la participación política local por parte de los extranjeros podía ser puesta en
conocimiento a un juez pertinente por parte del Ejecutivo, o, “en otro caso procederá a la
expulsión del mismo del territorio de la República si lo creyere conveniente”.
1.1.1.- Ley de Extranjería de 1971.-
Posterior a la Ley de Extranjería, Extradición y Naturalización, durante el cuarto y último
gobierno del Dr. José María Velasco Ibarra, Ecuador publicó la cuarta Ley de Extranjería (y su
Reglamento) que ha tenido el país, en el Registro Oficial Nº 382 del 30 de diciembre de 1971.
Este cuerpo legal estuvo integrado por seis Capítulos y 22 artículos, más siete Disposiciones
Transitorias y un Artículo Final.
La Ley de Extranjería del Ecuador es la más antigua de Sudamérica, la cual, sin embargo, es
mucho más moderna que el Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana presentado por la
Función Ejecutiva a la Función Legislativa en junio de 2015.
En el Art. 5 de esta Ley se estableció la prohibición para los extranjeros que residían en el país
de participar en actividades políticas o bélicas que incitaran o fomentaran guerras civiles o
conflictos internacionales. El argumento para este artículo fue la estricta neutralidad en los
asuntos internos o externos que involucraran a otros Estados.
En el Art. 10 de esta Ley de Extranjería se entregó una definición de inmigrante y se
establecieron siete categorías de visas para los ciudadanos inmigrantes. La definición acotada
señala:
14
“Considerase inmigrante a todo extranjero que se interna legal y condicionalmente en el país,
con el propósito de radicarse y desarrollar las actividades autorizadas que en cada categoría
se determina a continuación:” Y se señalaban siete categorías migratorias para los inmigrantes:
“I.- Para vivir de sus depósitos, de las rentas que éstos produzcan o de cualquier otro ingreso
permanente que se traslade al país.
II.- Para invertir su capital en la adquisición de bienes raíces o en certificados, títulos o bonos
del Estado o de instituciones nacionales de crédito.
III.- Para invertir su capital en cualquier rama de la industria, agricultura, ganadería o del
comercio de exportación, en forma estable y distinta a la de sociedad por acciones.
IV.- Para asumir indefinidamente funciones administrativas, técnicas o de especialización en
empresas, instituciones o personas establecidas en el país.
V.- Para ejercer una profesión liberal o una profesión técnica, con arreglo a las normas de la Ley
de Educación Superior.
VI.- Para vivir bajo la dependencia En caso de ser cónyuge, o pariente dentro del segundo grado
de consanguinidad o de afinidad de un ciudadano ecuatoriano, o de un ciudadano extranjero con
visa de inmigrante distinta a esta categoría.
De igual manera, se definió en el 12 de la Ley de Extranjería a la persona no inmigrante, de la
siguiente manera: “todo extranjero con domicilio en otro Estado que se interna legal y
condicionalmente en el país, sin ánimo de radicarse y con los motivos que en cada categoría se
determinan a continuación”:
“I.- Funcionarios diplomáticos o consulares, funcionarios internacionales calificados
pertenecientes a organismos internacionales de los que sea miembro el Ecuador y los
representantes de las misiones especiales acreditadas ante el Gobierno del Ecuador, y sus
familiares más cercanos.
II.- Altos funcionarios de otros Estados y personalidades amparadas en pasaportes
diplomáticos, y sus familiares más cercanos.
III.- Empleados privados y domésticos de las personas citadas en los numerales anteriores, y
sus familiares más cercanos.
IV.- Personas desplazadas como consecuencia de guerras o de persecuciones políticas en su
país de origen, para proteger su vida o libertad, y sus familiares más cercanos.
15
V.- Estudiantes que deseen iniciar, completar o perfeccionar su instrucción en establecimientos
oficiales o particulares con reconocimiento gubernamental, y sus familiares más cercanos.
VI.- Profesionales de alto nivel técnico o trabajadores especializados que sean llamados por
empresas, instituciones o personas establecidas en el país, para ejecutar labores temporales de
su especialidad o con fines de entrenamiento industrial, y sus familiares más cercanos.
VII.- Misioneros, voluntarios o religiosos pertenecientes a organizaciones u órdenes
reconocidas en su país de origen y en el Ecuador para dedicarse a labores asistenciales,
docentes o de apostolado, y sus familiares más cercanos.
VIII.- Personas asistidas por organismos nacionales constituidos legalmente para desarrollar
programas de intercambio cultural, y sus familiares más cercanos.
IX.- Visitantes temporales con fines lícitos tales como turismo, deporte, salud, estudio, ciencia,
arte o para ejecutar actos de comercio que no impliquen la importación simultánea de bienes.
Esta categoría podrá amparar también a extranjeros en caso de que no les fueren aplicables las
categorías descritas en este artículo, cuando previo dictamen favorable del Consejo Consultivo
de Política Migratoria, su presencia en el país fuere debidamente justificada, de conformidad
con lo que establezca el reglamento al respecto.
X.- Transeúntes, comprendidos en las siguientes subcategorías:
1.- Personas que desembarcan hacia las zonas de tránsito directo con oportunidad de las
escalas técnicas de las naves marítimas o aeronaves para proseguir su viaje en la misma nave o
en otras provista por la misma empresa.
2.- Personas que ingresan al territorio nacional para dirigirse al país de destino, para abordar
una nave que los transportará al exterior o en cumplimiento de servicios en la conducción de
vehículos de transporte terrestre internacional.
3.- Visitantes temporales con los fines previstos en el número IX de este artículo, durante un
período no mayor de tres meses en cada año; y,
4.- Personas domiciliadas en las poblaciones extranjeras colindantes con las fronterizas
ecuatorianas y que requieran transitar diariamente en las poblaciones limítrofes nacionales”
Lo trascendente de esta Ley es que clasifica a los extranjeros en dos clases: inmigrantes y no
inmigrantes, al tiempo que se establecieron unas categorías de visas vigentes hasta ahora que
16
dificultan su cumplimiento, cuando podrían haberse los procedimientos con unas tres o cuatro
categorías, tal como analizaremos dentro del transcurso de este trabajo.
Según el Art. 9 de la Ley que comento, mandaba que los extranjeros que solicitaban su
admisión al Ecuador en calidad de inmigrante o de no inmigrante, excepto los transeúntes,
debían estar provistos de una visa emitida por un funcionario del servicio exterior ecuatoriano
que prestare sus servicios en el lugar de domicilio del solicitante o en el lugar más cercano.
Esta disposición, evidentemente, entorpecía la inmigración al Ecuador, pues el extranjero debía
llegar al país provisto de una visa consular, caso contrario no podía presentar una solicitud de
visa en cualquiera de las dos clases señaladas por la Ley.
Adicionalmente, en este cuerpo legal se creó el Consejo Consultivo de Política Migratoria, una
entidad dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores, integrado por representantes de
algunos otros ministerios y de la Junta Nacional de Planificación y Coordinación Económica,
cuya función era, de acuerdo al Art. 8 de la Ley “determinar y desarrollar la política
migratoria y coordinar los datos e iniciativas que deberán ser proporcionados por las
dependencias del Estado”.
A la larga, esta instancia gubernamental que se ha prolongado a través de los años con distintas
instancias como actores, de ninguna manera ha cumplido su rol para el cual fue creada, pues se
desconoce alguna iniciativa que haya impulsado con relación a la política migratoria del Estado
ecuatoriano, si es que existe alguna.
1.1.2.- Ley de Migración.-
En el mismo Registro Oficial donde se publicó la Ley de Extranjería, el número 382 del 30 de
diciembre de 1971, se promulgó la primera Ley de Migración, que a partir de ese año fue el
punto angular para los procesos de deportación, de exclusión y de expulsión de extranjeros en el
país.
De acuerdo con el texto de la Ley de Migración de 1971, se trataba de un cuerpo legal desde la
percepción de la seguridad interna del país, tendiendo como eje a los extranjeros susceptibles
para ser deportados, excluidos o expulsados del territorio nacional.
Los propósitos mencionados en el párrafo anterior se evidencian desde el primer artículo del
cuerpo legal, que señala como sus objetivos el control y regulación de la entrada y salida del
país de nacionales y extranjeros, el examen y calificación de sus documentos, y “la vigilancia
del cumplimiento de las disposiciones legales respecto a la permanencia y actividad de los
extranjeros residentes en el territorio ecuatoriano”.
17
Para realizar las acciones señaladas en el párrafo anterior, se creó un Servicio de Migración a
cargo de la Comandancia General de la Policía Civil Nacional, entre cuyas labores, de acuerdo
con el numeral II del Art. 5 de la Ley, de manera discrecional un miembro de esa dependencia
podía realizar interrogatorios a extranjeros e incluso revisar sus pertenencias, si es que
sospechaba o presumía que aquel podía estar incurso en una causal de exclusión de deportación.
Con relación a la exclusión, es decir la acción que soportan aquellas personas que no se les
permite el ingreso al país, además por temas netamente migratorios, como falta de visa, por no
contar con un pasaporte válido, entre otras, el Art. 9, en varios numerales, se excluía del ingreso
al país. Entre los numerales VII y XIII del mentado artículo se señalan algunas exclusiones
especiales de ingreso al país y a quienes no se les otorgaba visas en los consulados ecuatorianos,
a las siguientes personas:
VII.- Que padezcan de enfermedades calificadas como graves, crónicas y contagiosas, tales
como la tuberculosis, lepra, y otras similares no sujetas a cuarentena.
Respecto a individuos atacados por enfermedades tales como peste bubónica, cólera, fiebres
eruptivas y otras, se procederá con arreglo a las normas del código nacional de salud y del
panamericano.
VIII.- Que sufran de psicosis aguda o crónica, que tengan una manía peligrosa, desviación
sexual o adolezcan de parálisis general progresiva, quedando también comprendidos en esta
causa los alcohólicos habituales, los atávicos, epilépticos, idiotas, cretinos, ciegos y en general
los inválidos a quienes su lesión les impide el trabajo.
IX.- Que sean polizontes, mendigos profesionales, analfabetos mayores de quince años de edad,
afectados por el gitanismo, y, en general, los que evidentemente podrían convertirse en carga
pública.
X.- Que hayan sufrido una condena por delitos comunes, siendo entendido que nos e
comprenden delitos políticos aunque por co0nsecuencia de estos haya resultado un delito
común.
XI.- Los toxicómanos y especialmente los que hubieran sido condenados por violar o por
conspiración para violar cualquier ley o norma relativa a la posesión o tráfico ilícito de
estupefacientes o que hayan sido condenados por violar o conspirar cualquier ley o norma que
regule o controle la fabricación, manufactura, composición, transporte, distribución, venta,
cambio, entrega, importación o exportación de opio, cocaína, heroína, marihuana o sus
derivados o en la preparación de opio o cocaína o cualquier forma adicional o sustancia de opio
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y, en general, todo extranjero a quien se conoce o existe razón para creerse que es o ha sido un
traficante ilícito de drogas.
XII.- Que atente contra la moral y buenas costumbres, las prostitutas o quienes pretendan
introducir a éstas al país, las personas q2ue las acompañen, las que fomenten o exploten la
prostitución.
XIII.- Que aconsejen, enseñen, o practiquen la desobediencia de las leyes, el derrocamiento del
Gobierno por medio de la violencia, el desconocimiento del derecho de propiedad, que sean
opositores a todo gobierno organizado o al sistema republicano y democrático, pertenezcan o
hayan pertenecido a organizaciones nihilistas.
XIV.- A quienes el agente conoce o tiene razón para creer que prete3ndan ingresar al país
exclusiva, principal o incidentalmente para emprender actividades perjudiciales al interés
público o comprometer el prestigio o seguridad nacionales.
También se excluía a quienes al solicitar su ingreso al país y que habiendo sido admitidos como
inmigrantes en el país hubiesen cambiado de hecho su categoría migratoria. Con esta exclusión
se castigaba a quienes, por ejemplo, tenían una visa en una categoría, pero luego realizaban otra
actividad en el país.
En cuanto a los procesos de deportación, en esta ley se criminalizó la inmigración irregular,
pues los policías del servicio de migración tenían la facultad de realizar el arresto provisional
del extranjero y ponerlo a disposición del Intendente General de Policía para que inicie la acción
de deportación.
Asimismo, en el Art. 37 de la Ley se establecieron como delitos comunes que eran sancionados
con una pena entre seis y tres años de prisión, los siguientes:
I.- El extranjero que habiendo sido excluido o deportado del territorio ecuatoriano, ingrese o
pretenda ingresar nuevamente al país sin la autorización prevista en el artículo dieciséis de
esta Ley.
II.- La persona que llene, suscriba, emita u obtenga una visa, pasaporte o cualquier
documentación migratoria, en forma arbitraria, con información falsa o bajo protesta indebida
de la nacionalidad ecuatoriana.
III.- La persona que por cuenta propia o ajena, aconseje, auxilie, transporte o introduzca
furtivamente o con fraude a extranjeros al territorio nacional o les concede trabajo o
habitación con violación de las normas legales y reglamentarias de extranjería.
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IV.- Quienes por sí o por interpuesta persona, proporcionaren documentación de viaje a favor
de ecuatorianos que pretendan permanecer y trabajar en otro país, con fraude u omitiendo la
autorización específica de salida del país que con dicho objeto concede el Servicio de
Migración de la Policía Nacional, serán reprimidos con reclusión menor ordinaria de tres a
seis años, siempre que dicha conducta no constituya el delito de falsificación u otro mayor, en
cuyo caso se estará a lo dispuesto para el efecto en el Capítulo III del Título IV del Código
Penal.
Los valores que se hubieran entregado por dicho concepto deberán ser restituidos y las
obligaciones contraídas serán nulas, sin perjuicio de la acción por daños y perjuicios a que
hubiere lugar.
1.1.3.- Ley de Extranjería Codificada.-
La Ley de Extranjería codificada Registro Oficial Nº 454 del 4 de noviembre de 2004 se derogó
la prohibición de la participación política que pesaba para los extranjeros en el Art. 5 de la Ley
promulgada en 1971, al tiempo que se mantuvieron las definiciones para los extranjeros no
inmigrantes e inmigrantes.
En las categorías de inmigración, señaladas ahora en el Art. 9 de la Ley, se agregó como
categoría VII, la siguiente: “Para llevar a cabo actividades lícitas que no estén contempladas
dentro de las otras categorías descritas en este artículo, y que de conformidad con lo que
requiera el reglamento correspondiente y previo dictamen favorable del Consejo Consultivo de
Política Migratoria, garanticen ingresos suficientes y estables para el sustento económico del
inmigrante y sus dependientes”.
En la práctica, esta categoría migratoria quedó sin aplicación, porque nunca se dictó el
reglamento pertinente para su aplicación, tal como se señala en la norma jurídica. Sin embargo,
en algunos casos excepcionales, como el señalado en el Estatuto Migratorio suscrito entre las
repúblicas de Ecuador y Bolivariana de Venezuela (Registro Oficial 408 de 19-mar.-2011) se
otorga la categoría de visa 9-VII a los ciudadanos venezolanos en Ecuador, según se lee en el
Art. 2, numeral 4 del mencionado instrumento público:
“Art. 2.- Los términos utilizados en el presente Estatuto, deberán interpretarse con el siguiente
alcance:
4. "Residencia permanente": En el caso de la República del Ecuador se aplicará la Categoría
de Inmigrante, visa prevista en el artículo 9, numeral VII, de la Ley de Extranjería. En el caso
20
de la República Bolivariana de Venezuela se refiere a los migrantes previstos en el artículo 6
numeral 3 de la Ley de Extranjería y Migración”.
En cuanto a las categorías de no inmigrante, la Ley de Extranjería codificada agregó en el actual
Art.12 la categoría 12-XI, que fue pensada para “visitantes temporales con fines lícitos tales
como negocios, inversión, actividades empresariales, comerciales, industriales o profesionales,
y que requieran múltiples entradas al territorio ecuatoriano”.
En la práctica, esta categoría de visa se otorga a los ciudadanos nacionales de los Estados que
han suscrito acuerdos migratorios bilaterales o multilaterales con Ecuador, como el caso de
Venezuela, Haití y el acuerdo de Residencia para los Nacionales de los Estados Partes y
Asociados del MERCOSUR.
Durante la administración del Presidente Rafael Correa, Ecuador eliminó los requisitos de visa
para las personas que vienen por turismo o visita al país. Sin embargo, el 3 de septiembre de
2010 el gobierno volvió a exigir visas para los ciudadanos nacionales de Afganistán,
Bangladesh, Eritrea, Etiopía, Kenia, Nepal, Nigeria, Pakistán y Somalia, por un aumento
inusitado del flujo de personas de esos Estados que habrían ingresado a territorio ecuatoriano,
según la afirmación oficial, hecho que es desmentido por las estadísticas de la Dirección
Nacional de Migración (Valenzuela, 2013). A partir del 2 de diciembre de 20156, los
ciudadanos de nacionalidad cubana también necesitan visa consular para ingresar al Ecuador.
El otro aspecto relevante de la Ley de Extranjería codificada es que se derogó el Art. 9 de la Ley
de 1971 que exigía que los extranjeros que deseaban establecerse en el país como no
inmigrantes o inmigrantes debían hacerlo con una visa consular.
Esta codificación cambió radicalmente las funciones del Consejo Consultivo de Política
Migratoria, pues en cuanto a sus funciones a partir de la codificación del 2004 tiene los
siguientes deberes y atribuciones, según el Art. 7 de la Ley:
a) Conocer de las consultas venidas en grado sobre la negativa o revocatoria en el
otorgamiento de visas de inmigrante o de no inmigrante, presentadas por la Dirección General
de Extranjería del Ministerio de Gobierno, Cultos, Policía y Municipalidades; y, la Dirección
de Asuntos Migratorios del Ministerio de Relaciones Exteriores;
b) Opinar sobre las propuestas de inmigración organizada o sobre los proyectos
gubernamentales de tratados o convenios migratorios así como analizar los vigentes para
sugerir su prórroga, revisión o denuncia;
21
c) Promover la internación de contingentes humanos desde las zonas de excesiva población
hacia las regiones de débil densidad poblacional;
d) Procurar al establecimiento de fuertes núcleos de población nacional en lugares fronterizos
que se encuentren escasamente poblados;
e) Estimular la repatriación de los ecuatorianos facilitando su reasentamiento en lugares y
actividades adecuadas a su especialización;
f) Recomendar las medidas para restringir la emigración de nacionales cuando lo exija el
interés público;
g) Supervigilar y coordinar el desenvolvimiento administrativo de los organismos estatales que
ejecutan los programas de extranjería y migración; y,
h) Los demás señalados en la ley y reglamento respectivo.
Dejó de ser el ente que determinaba y desarrollaba la política migratoria en el Ecuador, tareas
que en realidad nunca desarrolló.
En cuanto al otorgamiento de visas de no inmigrantes por parte de la autoridad competente, la
Unidad de Asuntos Migratorios del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana,
la investigadora Alana Sylvie Ackerman observó los permanentes cambios de requisitos que
hacían los funcionarios de esa dependencia a los solicitantes, en una muestra de una autoridad
propia para mostrar poder (Ackerman, 2014).
1.1.4- Ley de Migración Codificada.-
La Ley de Migración de 1971 codificada en el 2005 (Registro Oficial Nº 563, 2005) fue
reformada de manera sustancial, especialmente con la eliminación de los delitos migratorios.
En las referida codificación de la Ley de Migración en el Art. 9 que indica las personas a
quienes no se les otorgará visa consular y que serán excluidos al momento de intentar ingresar al
país, se derogó parcialmente el numeral VIII dejando sin posibilidad de obtener visa o de
ingresar al país a las personas que sufren psicosis aguda o crónica y a los inválidos “quienes por
su lesión les impide el trabajo, excepto cuando cuenten con suficientes recursos económicos
que asegure que no serán una carga para el Estado ecuatoriano”.
El resto de numerales a partir del IX hasta el XIV fueron derogados en la codificación de la Ley
de Migración vigente, derogatoria que es pertinente con los tiempos actuales.
22
Los delitos migratorios tipificados y sancionados en el Art. 37 de la Ley de Migración fueron
derogados de manera expresa por la Disposición Derogatoria Décimo Séptima del Código
Orgánico Integral Penal (Registro Oficial Suplemento Nº 180, 2014).
La derogatoria de los delitos migratorios es consecuente con las disposiciones constitucionales
señaladas en los Arts. 40 de la Constitución de la República, que señala que “no se identificará
ni se considerará a ningún ser humano como ilegal por su condición migratoria”.
Del análisis realizado de las constituciones del Ecuador y de las Leyes de Extranjería y de
Migración concluimos que todas han permitido sin mayores limitaciones el ingreso de
ciudadanos de distintas nacionalidades a la ecuatoriana al país, en concordancia con los
postulados constitucionales vigentes en cada época.
Sin embargo, la Ley Orgánica de Movilidad Humana presentada por el Ejecutivo al Legislativo
contraviene varios principios constitucionales de la Carta Fundamental del Ecuador elaborada
en Montecristi el año 2008.
23
CAPÍTULO II
2.- ACUERDOS SUDAMERICANOS.-
Desde principios de la década de los años 90 del siglo pasado, los Estados sudamericanos
transitan por otros carriles en materia de integración de los iniciales de los años 50, lo que ha
significado la creación de nuevas “instituciones, ámbitos e instrumentos para la cooperación,
coordinación y concertación de políticas de gubernamentales en la Región” (Rodrígez P, p.93,
2014).
Atrás quedó la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio- ALALC (1960-1980), creada
siguiendo el ejemplo de la europea Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA) que
dio paso luego a la Comunidad Económica Europea en los años 50 (Barriga, 2001). Siguió a la
ALALC la Asociación Latinoamericana de Integración – ALADI (1980 ----), que sobrevive de
la misma manera que la Comunidad Andina de Naciones (CAN).
En materia migratoria, de esa época destacamos el Convenio de Supresión de Visas en los
Países de la ALALC, suscrito en Montevideo el 12 de diciembre de 1966, instrumento regional
al cual Ecuador se adhirió en 1971 (Registro Oficial N°243, 1971).
En esta emergencia de nuevos procesos de integración, como el Mercado Común del Sur
(MERCOSUR), cuyo Acuerdo Constitutivo fue suscrito en Asunción el 26 de marzo de 1992
(MERCOSUR, 1992), y la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), cuyo Tratado
Constitutivo fue suscrito en Brasilia el 23 de mayo de 2008 (UNASUR, 2008), marca un
proceso de integración de segunda generación o abierto (Scotti, 2010) que genera enormes
expectativas en materia migratoria.
Dentro del esquema de integración y de cooperación regional, el MERCOSUR resalta dentro de
los llamados procesos de integración regional de segunda generación, que remplaza a los
creados a principios de los años 60 del siglo pasado en Sudamérica, pues excede los ámbitos
exclusivamente comerciales (Scotti L. , 2010).
A esos Acuerdos subregionales le siguen otros complementarios también de enorme
trascendencia como los de cooperación en materia judicial, de reconocimientos de estudios y de
títulos profesionales y aquellos relativos a la seguridad social, entre otros.
24
Por esta razón, es importante que la legislación nacional en migración y extranjería vaya acorde
con estas nuevas realidades de Suramérica, para que de ninguna manera constituyan un escollo
al libre tránsito y a la fluidez de la movilidad humana regional.
2.1.- LA CIUDADANÍA SURAMERICANA.-
En el marco de la Unión de Naciones del Sur (UNASUR), los Presidentes de los Estados
Miembros reunidos en Lima el 30 de noviembre de 2012 encargaron a la Secretaría General la
elaboración de un concepto de ciudadanía sudamericana.
Los jefes de Estado hicieron esa petición fundamentados en el Art. 3, literal i) del Tratado
Constitutivo del organismo regional, que señala como objetivo principal: “la consolidación de
una identidad suramericana a través del reconocimiento progresivo de derechos a los
nacionales de un Estado Miembro residentes en cualquiera de los otros Estados Miembros, con
el fin de alcanzar una ciudadanía suramericana”. (UNASUR, 2014)
Se trata del conjunto de derechos civiles, políticos, laborales y sociales, como se resaltó en la
Declaración de Cochabamba, Bolivia, adoptada en el 2006 con motivo de la discusión de un
Nuevo Modelo de Integración de América del Sur Hacia la Unión Sudamericana de Naciones.
De igual manera, en la reunión de Cochabamba se resaltó que la libre circulación de personas
forma parte de una política migratoria Suramericana que es sustancial para la construcción
integral de la región.
De igual manera, a los derechos sociales, políticos, laborales y civiles resaltados en la reunión
de Cochabamba, se agregaron otros valores compartidos que deberían ser parte integrante de la
identidad suramericana, como la democracia, el Estado de Derecho, el respeto a los derechos
humanos y la consolidación de Suramérica como zona de paz, resolución que fue adoptada en la
VII Reunión Ordinaria del Consejo de Jefes de Estado reunidos en Paramaribo el 30 de agosto
del 2013.
Con estos antecedentes, se formó un grupo de trabajo para definir el concepto de ciudadanía
suramericana, el cual fue entregado a los Jefes de Estado de la UNASUR en su reunión
realizada en Guayaquil el 4 de diciembre de 2014, que se define de la siguiente manera:
La ciudadanía suramericana es la condición jurídica de acceso progresivo a
derechos, deberes y obligaciones por parte de los ciudadanos y ciudadanas de
la UNASUR4. Es una ampliación, no sustitutiva de las ciudadanías nacionales.
Asimismo, es la condición de identidad, pertenencia y arraigo a la tierra
suramericana, a sus tradiciones y costumbres, a sus culturas diversas, a sus
25
lenguas e idiomas y a sus cosmovisiones, cuyo fundamento primario es la
historia compartida de los países miembros de la UNASUR. (UNASUR, 2014)
Todo el concepto fue construido con la premisa de la libre circulación de personas a través de
los Estados Miembros de la UNASUR, la cual constituye el eje fundamental de la migración
como elemento de integración y de reconocimiento ciudadano más allá de sus propias fronteras
nacionales.
2.2.- EL ACUERDO DE DOCUMENTOS DE VIAJE
En el marco del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), el 30 de junio de 2008 se firmó en la
ciudad de San Miguel de Tucumán, Argentina, el Acuerdo sobre Documentos de Viaje de los
Estados Partes y asociados del MERCOSUR (Registro Oficial N° 456, 2008).
Ecuador promulgó el Acuerdo sobre Documentos de Viaje el 29 de octubre de 2008, instante a
partir del cual se constituyó en tratado de la República.
El propósito principal del Acuerdo sobre Documentos de Viaje fue generar “las condiciones
para la libre circulación de las personas en el ámbito comunitario”, tal como se indica en el
propio Tratado.
Mediante ese Acuerdo, los otros Estados suramericanos reconocen la validez de los documentos
de identificación personal de los nacionales y residentes en los Estados Partes y Asociados del
MERCOSUR como documentos de viaje para el tránsito dentro el territorio de los mismos.
En ese tratado se definen los siguientes conceptos:
Tránsito: el movimiento de nacionales o residentes regulares provenientes del
territorio de alguno de los Estados Partes o Asociados del MERCOSUR, con
destino al territorio de otro Estado Parte o Asociado del MERCOSUR, sin que
resulte necesario que provenga de su país de origen o residencia.
Residente regular: son aquellas personas extranjeras que accedieron a una
residencia o radicación permanente, temporaria o provisoria conforme la
legislación migratoria correspondiente del Estado Parte o Asociado del
MERCOSUR donde la persona reside, siempre que como consecuencia de ello,
la legislación la habilite a ser titular de alguno de los documentos de viaje
enumerados en el Anexo de la presente.
26
El anexo identifica los documentos de identificación de cada país, los cuales pueden utilizarse
como documentos de viaje dentro de la región Suramericana por los nacionales y residentes en
cada uno de los Estados Partes y Miembros del MERCOSUR.
El Acuerdo sobre Documentos de Viaje fue un paso importante para la validación del libre
tránsito de personas por los Estados Partes y Asociados del MERCOSUR, para el camino que se
debe recorrer para el reconocimiento de la ciudadanía suramericana y del conjunto de derechos
que deberían tener los nacionales y residentes de esta parte del mundo.
2.3.- ACUERDO SOBRE RESIDENCIA
Dentro del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) se aprobó el Acuerdo sobre Residencia para
los Nacionales de los Estados Partes y Asociados de esa entidad regional sudamericana, suscrito
en Asunción el 29 de junio del 2011 y ratificado por el Ecuador el 21 de marzo de 2014
(Registro oficial N° 209, 2014).
Según el Acuerdo en estudio, los propósitos fundamentales de ese Tratado son avanzar en la
elaboración de mecanismos comunes de cooperación en materia migratoria, aunar en los
esfuerzos de integración y establecer una política de libre circulación de las personas en
Sudamérica, para solucionar los problemas migratorios de los nacionales de los Estados Partes y
Asociados en la región.
De igual manera, el propósito de este Acuerdo es combatir el tráfico de personas y la
explotación laboral y de otras situaciones que impliquen la degradación de la dignidad humana.
Para la aplicación del mencionado Acuerdo, se definen algunos conceptos que también son
importantes para este trabajo:
Nacionales de una parte: son las personas que poseen la nacionalidad originaria de uno de los
Estados Partes o nacionalidad adquirida por naturalización y que ostentaran dicho beneficio
desde hace cinco años.
Inmigrantes: son los nacionales de las Partes que deseen establecerse en el territorio de la otra
Parte;
Independiente de la regularidad migratoria con la que una persona se encuentre en el país
receptor, el nacional de otro Estado Parte o Asociado puede pedir una visa de no inmigrante por
dos años.
27
Para acceder a esa visa necesita, en el caso ecuatoriano, la persona solicitante debe tener un
pasaporte con una vigencia mínima de seis meses y un record policial del país donde haya
vivido los últimos cinco años, instrumento público que deberá estar legalizado o apostillado.
Después de haber obtenido la visa de no inmigrante por dos años, tres meses que se venza el
plazo puede optar por una visa de inmigrante del MERCOSUR, para lo cual deberá demostrar,
además de los requisitos de la visa de no inmigrante, que tiene medios suficientes de vida para
su subsistencia.
Las dos visas del MERCOSUR señaladas protegen de igual forma a los parientes directos del
inmigrante (hijos, padres y cónyuge), quienes podrán acogerse a la visa del solicitante.
Tanto en las visas de no inmigrantes, como en las de inmigrante, las personas que accedieron a
ella tienen los mismos derechos sociales, culturales y económicas de los nacionales del país de
recepción, “en particular el derecho a trabajar; y ejercer toda actividad lícita en las
condiciones que disponen las leyes; peticionar a las autoridades; entrar, permanecer, transitar
y salir del territorio de las Partes; asociarse con fines lícitos y profesar libremente su culto, de
conformidad a las leyes que reglamenten su ejercicio”.
28
CAPÍTULO III
3.- LEGISLACIÓN MIGRATORIA SUDAMERICANA.-
Una revisión de las legislaciones migratorias y de extranjería de los Estados sudamericanos es
de vital importancia para poder situar la orientación y el desarrollo de esos cuerpos legales con
relación a la igual normativa ecuatoriana.
Se trata de leyes que se han expedido en los últimos 44 años, desde las leyes de Extranjería y
migración dictadas en 1971, de la República del Ecuador la más antigua, hasta la de la
República del Perú promulgada en septiembre de 2015.
De igual manera, este estudio nos permite vislumbrar la orientación que desde el punto de vista
legal tienen los distintos países con relación a la aceptación de la inmigración y del apoyo que
reciben los nacionales de sus Estados cuando emigran a otras regiones del mundo.
De esta manera, estimamos que la revisión de la legislación compara nos permitió determinar el
retroceso en materia de las normas jurídicas migratorias que representa el Proyecto de Ley
Orgánica de Movilidad Humana con relación al resto de cuerpos legales de igual contenido del
resto de países sudamericanos, razón por la cual definitivamente esa iniciativa legislativa debe
ser revisada de manera integral para estar acorde con las nuevas realidades migratorias de
Sudamérica y de los Acuerdos de Movilidad Humana alcanzados en el interior del Mercado
Común del Sur (MERCOSUR).
La idea es que las legislaciones de los Estados sudamericanos logren homologarse en una
misma dirección, para que los nacionales y residentes de esos países logren en un tiempo corto
transitar sin barrera alguna a través de las fronteras y elegir sus lugares de residencia sin
dificultad ni restricción migratoria de ninguna clase.
En esta investigación solamente quedó sin revisarse, por problemas de comprensión y de lectura
del portugués, del inglés y del holandés, las leyes migratorias y de extranjería de la República
Federativa de Brasil, de la República de Guayana y de la República de Surinam, sin que ello
signifique que con el tiempo se pueda hacer una revisión exhaustiva de esos cuerpos legales.
3.1.- REPÚBLICA DE ARGENTINA.-
3.1.1. Ley de Migraciones.-
La Ley Nº 25871 de Migraciones de la República Argentina fue sancionada el 17 de diciembre
de 2003 y promulgada el 20 de enero de 2004 (Boletín Oficial Nº 30322, 2004) está integrada
por un Título Preliminar, 12 títulos y 126 artículos.
29
El cuerpo legal en estudio regula la admisión, el ingreso, la permanencia y el egreso de personas
en el territorio argentino, bajo los principios internacionales asumidos por ese Estado en materia
de derechos humanos, integración y movilidad de los migrantes, el enriquecimiento y
fortalecimiento del tejido cultural del país, la reunificación familiar, la integración a la sociedad
argentina de las personas que hayan sido aceptadas como migrantes, la inserción laboral de los
migrantes, entre otros.
El Estado argentino, según se desprende de la lectura de la Ley de Migraciones, favorece la
inmigración, pues exonera de impuestos a los inmigrantes para el ingreso al país de sus efectos
personales y realiza acciones de promoción orientadas a lograr la inserción de las comunidades
de inmigrantes en los lugares donde residen.
La Ley reconoce la migración como un derecho fundamental esencial e inalienable de las
personas, por lo cual pone a las personas inmigrantes al mismo nivel de derechos que los
nacionales, inclusive el acceso a la salud y a cualquier nivel educacional, independiente de su
condición migratoria.
Entre esos derechos está el de la participación social y la consulta a los inmigrantes en los
asuntos relacionados con las decisiones relativas a las comunidades donde se encuentran
radicados los inmigrantes.
En cuanto a la reunificación familiar, el Estado argentino garantiza a los inmigrantes la
reunificación familiar, incluidos los padres, cónyuge, hijos solteros menores de4 18 años de
edad e hijos mayores con capacidades diferentes.
La ley establece tres clases de inmigrantes: "residentes permanentes", "residentes temporarios"
o "residentes transitorios". Hasta que se conceda la visa solicitada, el ejecutivo otorgará una visa
denominada “residente precario”, la cual durará 180 días renovables, pudiendo el ciudadano
solicitante salir e ingresar del país las veces que quiera.
De acuerdo con la Ley de Migraciones, se considera “residente permanente” a todo extranjero a
quien la Dirección Nacional de Migraciones le permita una admisión en el país con tal carácter.
Entre esos residentes permanentes se encuentran los parientes de inmigrantes directos o de
ciudadanos de nacionalidad argentina.
Los “residentes temporarios” son aquellos ciudadanos de distintas nacionalidades a quienes se
les otorga una permanencia en el país hasta por tres años, para realizar actividades como
trabajador migrante, rentista, pensionado, inversionista, científicos y personal especializado,
deportistas y artistas, religiosos, académicos, estudiantes, asi8lados y refugiados, por ser
30
nacionales de uno de los Estados Partes o Asociados del MERCOSUR, por razones
humanitarias y por especiales. Después de la estadía temporaria, aquellos ciudadanos pueden
pedir a la Dirección Nacional de Migraciones que se les otorgue una residencia permanente.
Por su parte, los “residentes temporales” o residentes transitorios son los turistas, pasajeros en
tránsito, ciudadanos en tránsito vecinal fronterizo, tripulantes del transporte internacional
trabajadores migrantes estacionales, académicos y personas que llegan al país por tratamiento
médico. Estas personas pueden permanecer en Argentina por un lapso de hasta 180 días. Si
aquellas personas desean obtener otro tipo de residencia en el país, se les puede otorgar una
“residencia precaria”, para que tramiten la categoría migratoria que deseen.
Quedan excluidos del ingreso a la Argentina las siguientes categorías de personas no argentinas:
quienes presenten a su ingreso documentación ideológica o materialmente falsa; quienes fueron
expulsados anteriormente del país; los condenados por tráfico de armas, personas, de
estupefacientes, los acusados o condenados de lavado de dinero quienes cometieron genocidio,
crímenes de guerra, terrorismo o delitos de lesa humanidad; los acusados de actos terroristas; los
traficantes de personas; quienes promuevan la prostitución; quienes intenten ingresar a
Argentina por lugares no habilitados.
Para la aplicación de la Ley de Migraciones, mediante Decreto Nº 616 del 2010 se promulgó el
Reglamento de la Ley de Migraciones (Boletín Oficial Nº 31.898, 2010, 2010)
3.2.- REPÚBLICA PLURINACIONAL DE BOLIVIA.-
3.2.1.- Ley de Migración.-
La Ley de Migración de la República Plurinacional de Bolivia (Gaceta Oficial Nº 0563, 2013,
2013) está integrado por 12 Tìtulos, 69 artìculos, cuatro Disposiciones generales y una
Disposición Abrogatoria y Derogatoria.
El cuerpo legal en estudio regula el ingreso, la salida y la permanencia de personas en el Estado
Plurinacional de Bolivia, así como es un cuerpo legal que ayuda a coordinar que garantices los
derechos constitucionales para los migrantes bolivianos y personas extranjeras dentro de su
territorio.
Los principios sobre los que se basa esa ley son el buen vivir (en armonía con la madre
naturaleza), la no discriminación, la equidad de género, la reciprocidad, la soberanía y la
transparencia.
En cuanto a su aplicación, esta ley está dirigida a todas las personas migrantes extranjeras que
se encuentran en Bolivia y a todos los bolivianos migrantes que se hayan en el exterior.
31
La ley en estudio entrega una serie de definiciones relacionadas con la migración, entre ellas
destacamos las siguientes:
“Extranjero o extranjera: Persona que siendo nacional de un Estado, no tiene la
ciudadanía reconocida por el Estado Plurinacional de Bolivia”.
“Inmigrante: Acto por el cual personas extranjeras ingresan al Estado Plurinacional
de Bolivia con el fin de permanecer en el mismo”.
“Inmigrante en Situación Irregular: Persona extranjera que habiendo libremente
decidido trasladarse a Estado Plurinacional de Bolivia, incumple las normas de
admisión, tránsito o permanencia vigentes”
“Migración: es el acto libre de una persona o grupo de personas de trasladarse de un
Estado a otro”.
“Migrante Irregular: Persona migrante extranjera que incumple las normas de
admisión o permanencia del Estado Plurinacional de Bolivia”.
“Nacionalidad: Vínculo jurídico de una persona con un Estado, cuyos dere4chos y
obligaciones son reconocidos por el ordenamiento jurídico”.
La gestión de la actividad migratoria en el país está a cargo de la Dirección General de
Migración, según se señala en la ley estudiada, que a su vez tiene Administraciones
Departamentales y Regionales para realizar las funciones de migración, extranjería, pasaportes,
control migratorio y arraigo en los distintos departamentos de Bolivia.
El control migratorio se realiza por medio de la Unidad Policial de Control Migratorio, que
depende de la Policía Nacional de Bolivia, que a su vez depende del Ministerio del Interior
boliviano.
El Estado boliviano garantiza a las personas extranjeras migrantes los derechos establecidos en
la Constitución de ese país, entre ellos los siguientes: a la migración, a la salud, a una vivienda
adecuada, al trabajo y a la seguridad social, a la educación, a la petición individual y colectiva,
a la libertad de residencia, a la reunificación familiar, a sufragar en las elecciones municipales, a
pedir refugio, a la libertad de pensamiento y de expresión, a recibir información, a la libertad de
asociación y a la prevención de la violencia de género.
La libertad de expresión y de difusión de ideas está limitada en las siguientes circunstancias: a)
por razones fundadas en la seguridad social y orden públicos; b) cuando se trate de propaganda
32
a favor o en contra de conflict6os armados conflictos internos o internacionales; y c) cuando se
haga apología a toda forma de odio nacional, racial o religioso.
Los extranjeros tienen la obligación de cumplir con los requisitos para el ingreso a Bolivia, de
mantener actualizado su estatus migratorio, de respetar los símbolos patrios y las costumbres
boliviana y a cuidar y respetar a la naturaleza, entre otros.
Para el ingreso a Bolivia, en los casos que se requiera, la entidad que otorga la visa es una
Representación Consular acreditada en el exterior por el Ministerio de Relaciones Exteriores
boliviano y, de manera excepcional, es otorgada por la Dirección Nacional de Migración.
El Estado boliviano reconoce las siguientes clases de visas: diplomáticas, oficial, en tránsito, de
cortesía, de estudiante, humanitaria, turismo o visita, para un objeto determinado y múltiple.
De acuerdo con el Reglamento de la Ley de Migración dictado por el Decreto Supremo Nº 1923
el 13 de marzo de 2014 (Lex Ivox 2014, 2014) los turistas obvtienen un permiso de estadía por
30 dìas prorrogables hasta por 90 días en máimo un año calendario. Quienes reciben otras visas
lo hacen para permanecer en el país por determinado número de días, como las de cortesía,
meses o años como la de estudiante.
Para la obtención de cada visa el solicitante debe cumplir determinados requisitos establecidos
en el Reglamento a la Ley de Migración, los cuales deben ser mostrados ante la autoridad
competente al momento de solicitar la visa.
De la misma manera como fueron autorizadas las visas, éstas pueden ser canceladas por la
autoridad competente en tres circunstancias: a) por salida obligatoria; b) por extradición; y c)
cuando la autoridad ha verificado la existencia de fraude cometida por el solicitante de la visa
para obtener el ignreso permitido a Bolivia.
Las personas que deseen ingresazr a territorio boliviano deben hacerlo por los puestos
adecuador por la autoridad y someterse a los controles migratorios pertinentes, caso contrario
ese ingreso será considerado irregular y la eprsona que lo coemtió será sancioanda con la salida
obligatoria del ciudadano de distinta nacionalidad a la boliviana.
Se niega el ingreso a Bolivia a las personas que han cometido alguna infracción migratoria,
cuando estén siendo perseguidos penalmente en otro Estado y cuenbten con orden de captura,
cuando hayan sido condenbados por delitos de lesa humandiad, trata y tráfico de personas,
tráfico de armas, tràfico de sustancias prohibidas, genocidio, crimenes de guerra y terrorismo,
de acuedo con los tratados y convenios suscritos por el Estado boliviano.
33
Quedan excentas de la prohibición de ingreso al país las personas solciitantes de refugio y
aquellas que son vícitimas de la trata de eprsonas y las personas extranjeras aque demuestren
personas extranjeras que demuestren el vínculo familiar hasta el primer grado de
consanguinidad, filiación, adopción o tutela legal con personas nacionales.
La Ley de Migración de Bolivia define a la permanencia como “la autorización otorgada por la
Dirección General de Migración, a la persona migrante extranjera para permanecer en territorio
boliviano respetando los plazos establecidos, previo cumplimiento de los requisitos establecidos
en la presente Ley y su reglamentación”.
Al tiempo, fija tres tipos de permanencia: a) la de transitoria, es decir, por turismo o visita,
estudio, trabajo, salud, familia y tránsito; b) Permanencia Temporal, esto es por estudio, trabajo,
salud y familia; y, c) Definitiva.
La permanencia transitoria permite la estadía en el país hasta por un tiempo de 180 días; la
permanencia temporal permite una estadía durante un período que se extiende entre uno y tres
años; la permanencia definitiva se otroga despuès de tres años de permanencia, plazo que queda
eliminado en caso de que se trate del cónyuge, hijos dependientes o mapdres a su cargo.
Las personas extranjeras pueden cambiar su estatus migratorio en Bolivia, pero quienes
obtienen su permanencia temporal o definitiva deben obtener la cédula de Identidad de
extranjero ante la autoridad competente.
Para los casos de permanencia transitoria, temporal o definitiva, el ciudadano de otra
nacionalidad debe documentar ante la autoridad con los requisitos requeridos en cada categoría,
aunque la Dirección General de Migración podría solicitar de manera fundamentada requisitos
adicionales para justificar la estadía de la persona.
Sin embargo, y a pesar que se conceda una permanencia transitoria, temporal o permanente, ésta
puede ser cancelada si las personas beneficiarias se ausentan del territorio boliviano sin
autorización en las siguientes escalas: a) Permanencia transitoria si el exceso de estadía fuera
del país es por un plazo no mayor a un cuarto del periodo de permanencia autorizado; b)
Permanencia Temporal de un (1), dos (2) o de tres (3) años, la ausencia es por 90 días
calendario continuos o discontinuos por año; c) Permanencia Definitiva, si la ausencia es por un
plazo máximo de dos (2) años continuos.
Además, las permanencias en cualquiera de las categorías podrían ser canceladas también por
las siguientes razones:
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1.- Por ausentarse del territorio nacional por más tiempo del establecido en el
reglamento de la presente Ley, sin contar con la autorización de la Dirección General
de Migración
2.- Por hechos o actos simulados o fraudulentos y/o dolosos comprobados por los que
hubieran obtenido la permanencia, hecho que se deberá informar a las autoridades
competentes.
3.- Por incumplimiento injustificado a la conminatoria expresa de regularización de su
situación migratoria en los plazos establecidos por la autoridad migratoria competente.
4.- Por la determinación de salida obligatoria emitida por autoridad competente.
5.- Por incumplimiento al objeto y las condiciones qué hayan motivado la concesión de
la permanencia bajo un programa subvencionado total o parcialmente de forma directa
o indirecta por el Estado.
6.- Por incurrir en una de las prohibiciones contenidas en el Artículo 26 de la presente
Ley.
La excepción para evitar la cancelación de alguna de las permanencias es que la persona
afectada mantenga un vínculo de parentesco con algún ciudadano boliviano hasta el primer
grado de consanguinidad o afinidad, adopción o tutela legal, para mantener el principio de la
unidad familiar.
Además de los temas migratorios. El Título VII de la Ley de Migración de Bolivia se refiere en
tres artículos a la naturalización de las personas migrantes extranjeras.
De acuerdo con el ordenamiento los ciudadanos de distinta nacionalidad pueden naturalizarse
bolivianos si cumplen con los siguientes requisitos, señalados en los Arts. 41 y 42, lo, cual les
permitirá tener los mismos derechos que los nacionales de Bolivia:
Art. 41.- (NATURALIZACIÓN PORE PERMANEWNCIA).-
1.- Contar con permanencia en el país por tres (3) años continuos.
2.- Manifestar su voluntad expresa de adquirir la nacionalidad boliviana y de cumplir
con la Constitución Política del Estado.
3.- Tener una actividad lícita en el país.
4.- Acreditar su nacionalidad de origen.
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5.- Cumplir con otros requisitos establecidos en el reglamento de la presente Ley.
Art. 42.- (NATURALIZACIÓN POR VÍNCULO FAMILIAR O SERVICIOS).-
I.- De acuerdo a lo establecido en el parágrafo II del Artículo 142 de la Constitución
Política del Estado, podrán adquirir la nacionalidad boliviana las personas migrantes
extranjeras que residan legalmente por dos (2) años en el país y se encuentren en una de
las siguientes situaciones:
1.- Que tengan cónyuge boliviana o boliviano, hijas o hijos bolivianos, o padres
sustitutos bolivianos. La nacionalidad no se perderá en caso de viudez o divorcio.
2.- Que presten el servicio militar en Bolivia, a la edad requerida y de acuerdo con la
Ley.
3.- Que por sus servicios al país obtengan la nacionalidad boliviana concedida por la
Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante Ley.
El Reglamento de la Ley de Migración señala los requisitos para cada una de las opciones
indicadas.
Otro de los temas relevantes que tiene esta Ley para el desarrollo del presente trabajo es el
relacionado con el Título X, de las bolivianas y bolivianos que viven en otros países.
De acuerdo con la Ley de Migración, el Estado Plurinacional de Bolivia instará a los Estados
receptores de ciudadanos bolivianos a que apliquen a ellos el mismo principio de igualdad de
trato que aplican a sus propios nacionales.
De igual manera, el Estado boliviano promoverá, a través de sus misiones diplomáticas, el
respeto y protección de los derechos fundamentales de sus ciudadanos que viven en otros
Estados receptores, para lo cual, de ser el caso, presentará ante las autoridades del país donde se
encuentran las acciones pertinentes para garantizar los derechos vulnerados de las personas
naturales y de las personas jurídicas bolivianas, cuando corresponda.
Respecto de los emigrantes bolivianos, en la Ley se señala que se darán las facilidades para el
retorno a Bolivia de sus nacionales, las facilidades para la inscripción consular de los
nacimientos de personas hijas de padre o madre bolivianos y para la registro y participación
democrática en los procesos electorales del Estado Plurinacional de Bolivia en el exterior.
36
3.3.- REPÚBLICA DE CHILE.-
3.3.1.- Ley de Extranjería.-
La Ley de Extranjería (Establece normas para Extranjeros en Chile) (Diario Oficial , 1975).
promulgada mediante el Decreto Ley Nº 1094 del 14 de julio de 1975, está integrada por 5
Títulos, 96 artículos y una Disposición transitoria de cinco artículos.
Le Ley comentada rige para el ingreso al país, la residencia, la permanencia definitiva, el
egreso, el reingreso, la expulsión y el control de los extranjeros.
La Ley de extranjería chilena define a la visa como “el permiso otorgado por la autoridad
competente, estampado en un pasaporte válido y que autoriza a su portador para entrar al país
y permanecer en él por el tiempo que determine”.
El otorgamiento y prórrogas de las autorizaciones y prórrogas de turismo serán resueltas por el
Ministerio del Interior; las otorgadas en el extranjero su otorgamiento corresponde al Ministerio
de Relaciones Exteriores y serán dadas para un período de vigencia de 90 días.
Los permisos de turismo para los turistas y de visas para los residentes y residentes oficiales
podrán prorrogarse o cambiarse por otras categorías de visas señaladas en la Ley de Extranjería.
Las autoridades chilenas prohíben el ingreso a Chile de las personas que propaguen o fomenten
por escrito o por cualquier otro medio doctrinan que atenten en contra del orden social del país o
hechos que constituyan delitos o un peligro para el Estado; a las personas que se dediquen al
tráfico de drogas o armas, al tráfico de personas; a los condenados por delitos; a las personas
que no tengan o no puedan ejercer una profesión o carezcan de recursos para su mantenimiento;
quienes sufran ciertas enfermedades; quienes hayan sido expulsados del país; quienes no
cumplan con los requisitos de ingresos establecidos en la Ley; y, los extranjeros que hayan
ingresado al país con documentos falsificados o sin documentos.
Los extranjeros pueden ingresar a Chile a través de los lugares habilitados para ello en calidad
de turistas, residentes, residentes oficiales e inmigrantes. El control del ingreso de personas a
Chile corresponde a funcionarios de la Dirección Nacional de Investigaciones o de carabineros
de Chile, si es que no existen en algunos lugares habilitados policías de Investigaciones.
Los residentes oficiales son los miembros del cuerpo diplomático, del cuerpo consular y de los
organismos internacionales acreditados en Chile, a quienes se les otorga visa hasta el término de
sus funciones, conjuntamente con sus familias y personas administrativo de las misiones.
37
Los demás residentes son los “residentes sujeto a contrato”, “residente estudiante”, “residente
temporario” y “residente con asilo político” o “refugiado”.
El residente sujeto a contrato recibe una visa sujeto a un contrato de trabajo hasta por un período
de dos años prorrogables por períodos iguales, para él y su familia. El empleador o patrón
deberá comprometerse a pagar el pasaje para su empleado y su familia de regreso a su país. La
terminación del contrato es causal para la caducidad de la visa. Los artistas y deportistas pueden
acogerse a esta visa.
El residente estudiante es aquel que está matriculado en un establecimiento educacional
reconocido por el Estado y podrá optar por una visa de un año de duración renovable sin costo
alguno por períodos iguales períodos. Para trabajar, el estudiante debe obtener una autorización
del Ministerio del Interior.
La visa de residente temporario se otorga a la persona que demuestre que tiene vínculos de
familia o intereses en Chile. Se otorga por un año renovable por igual período y por una sola vez
para él y su familia. El residente temporario podrá solicitar la residencia permanente después del
año que tenga esa visa. El extranjero que no solicita la permanencia definitiva a los dos años de
haber tenido la visa de residente temporario, deberá abandonar el país.
A las personas solicitantes de asilo diplomático o extranjeros que se encuentran en Chile y
solicitan refugio, se les otorga la visa de residente con asilo para él y su familia hasta que la
autoridad resuelva sobre sus casos y, una vez que se confirma el asilo o el refugio, se le otorga
la visa de residente con asilo de manera definitiva.
La Ley de extranjería chilena considera como refugiado “a quien se encuentre en alguna de las
situaciones previstas en las Convenciones internacionales vigentes en Chile. El refugiado
tendrá derecho a que se le otorgue la correspondiente visación de residencia”.
La permanencia definitiva, de acuerdo con la ley en estudio, “es el permiso concedido a los
extranjeros para radicarse indefinidamente en el país y desarrollar cualquier clase de
actividades, sin otras limitaciones que las que establezcan las disposiciones legales y
reglamentarias”. La autoridad encargada de otorgar la visa de permanencia definitiva es el
Ministerio del Interior.
Para obtener la visa de permanencia definitiva, el residente de ninguna manera debió haber
estado fuera del país más de ciento ochenta días ininterrumpidamente con la visa de residente.
La visa de permanencia definitiva se considerará revocada de manera tácita si el extranjero ha
estado fuera del país más de un año de manera ininterrumpida, a excepción de casos calificados.
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En cuanto a los turistas, la Ley de Extranjería define como tales a “los extranjeros que ingresen
al país con fines de recreo, deportivos, de salud, de estudios, de gestión de negocios, familiares,
religiosos u otros similares, sin propósito de inmigración, residencia o desarrollo de
actividades remuneradas”.
Los turistas deben tener medios económicos suficientes para sufragar los gastos que demande su
estadía en el país, la cual se otorga por 90 días prorrogables por otro plazo igual, el cual podría
ser extendido por razones justificables por el tiempo necesario para abandonar el país.
Por regla general los turistas no pueden desarrollar actividades remuneradas en el país; sin
embargo, en circunstancias especiales los turistas podrán trabajar previa autorización del
Ministerio del Interior.
Los turistas pueden cambiar su calidad migratoria en Chile, siempre que se configuren algunas
de las siguientes circunstancias, según el Art. 49 de la Ley:
1.- El cónyuge de chileno y los padres e hijos de él;
2.- El cónyuge y los hijos del extranjero que resida en el país con alguna visación o
con
permanencia definitiva, y los padres del extranjero mayor de 18 años que resida en el
país en alguna de las condiciones anteriores;
3.- Los ascendientes de chilenos;
4.- Los hijos extranjeros de chilenos por nacionalización;
5.- Los profesionales y técnicos que prueben su calidad mediante títulos legalizados
y acrediten su
contratación o que ejercerán efectivamente en Chile, como tales;
6.- Los profesores que sean contratados por organismos educacionales del Estado o
reconocidos por él, siempre que acrediten su calidad de tales, mediante títulos
legalizados;
7.- Los que sean designados o contratados para el desempeño de cargos para los
cuales ordinariamente se conceden visaciones de residentes oficiales;
8.- Los que invoquen la calidad de refugiados o asilados políticos…;
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9.- El cónyuge y los hijos del extranjero señalados en los cuatro números anteriores.
El beneficio podrá
impetrarse de consuno o separadamente, y
10.- Los que en concepto del Ministerio del Interior sean acreedores a este beneficio.
Sin embargo, el Estado puede rechazar la petición del cambio de calidad migratoria, por alguna
de las circunstancias que se establecen en la propia Ley de Extranjería y por las infracciones
migratorias individualizadas en ese cuerpo legal, algunas de las cuales son considerados delitos.
De acuerdo con la ley chilena, son considerados delitos migratorios a) el ingreso o egreso del
país con documentos falsos, adulterados o expedidos a nombre de otra persona; b) el ingreso o
el intento de egreso de manera clandestina; c) los extranjeros que ejercen actividades
remuneradas sin estar autorizados para ello; d) entrada clandestina.
Los extranjeros que se encuentran en Chile, con excepción de los turistas y los residentes
diplomáticos, están obligados a registrarse en el Servicio de Investigaciones (Policía Civil) y a
obtener la Cédula de Identidad, así como deben informar el cambio de actividad y domicilio.
3.4.- REPÚBLICA DE COLOMBIA.-
3.4.1.- Disposiciones Generales sobre Migración.-
Las Disposiciones generales sobre Migración para la República de Colombia fueron aprobada
mediante Decreto Número 0834 del 24 de abril de 2013 (Ministerio de Relaciones Exteriores de
Colombia, 2013), la cual está integrada por tres Títulos y 76 Artículos.
Ninguna persona puede, a su ingreso al país, evadir los controles migratorios. Si la persona que
ingresa a Colombia tiene más de una nacionalidad, entre ellas la colombiana, debe hacerlo con
pasaporte colombiano.
Se considera ingreso irregular si la persona ingresa a Colombia por un lugar no habilitado; si
ingresa evadiendo los controles migratorios; o, si pretende ingresa sin la documentación
necesaria o con documentación falsa.
La persona que busca ingresar a Colombia debe hacerlo con un pasaporte vigente, documento
de viaje o de identidad válido, según sea el caso, y con la visa correspondiente cuando aquella
sea exigible.
Pueden ser inadmito o rechazo el ingreso de la persona en las siguientes circunstancias:
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1.- No presentar carné o constancia de vacunación cuando y en los casos que lo exija la
autoridad nacional de salud;
2.- Carecer de recursos económicos que garanticen la subsistencia y la posibilidad de
desarrollar las actividades declaradas;
3.- Carecer del tiquete de salida de territorio colombiano, cuando se trate de
extranjeros con permiso de ingreso (PIP) o visas temporales (TP) cuya vigencia sea
inferior a un año, a discreción de la autoridad migratoria;
4.- Registrar antecedentes y/o anotaciones por delitos transnacionales, tráfico de
drogas o sustancias estupefacientes o por delitos conexos;
5.- Tener procesos pendientes por delitos con penas privativas de libertad de dos años o
más años en territorio extranjero y/o registrar conductas o anotaciones en el exterior
que pueden comprometer la seguridad interior del Estado o la tranquilidad social;
6.- Haber sido deportado o expulsado del país, salvo que con posterioridad al
cumplimiento de dicha medida le haya sido concedida visa o cuando desee ingresar al
territorio colombiano sin haber cumplido el término de sanción estipulado en la
resolución administrativa.
7.- Haber sido extraditado del país, salvo que compruebe la absolución de los delitos
imputados.
8.- No presentar la visa cuando se requiera;
9.- Estar registrado en los archivos de la policía internacional;
10.- Carecer de actividad económica, profesión, ocupación, industria, oficio u otro
medio lícito de vida o que por otra circunstancia se considere inconveniente su ingreso
al país;
11.- Registrar antecedentes y/o anotaciones por tráfico de migrantes, trata de personas,
tráfico de órganos, pornografía infantil o por delitos comunes;
12.- Pretender ingresar al país con información falsa, documentos falsos o sin la
documentación legalmente exigida;
13.- Haber incurrido en conductas que a juicio de la autoridad migratoria, califican al
extranjero como peligroso para la seguridad nacional o la tranquilidad social;
14.- Haber salido del territorio nacional evadiendo el control migratorio.
41
15.- No haber cancelado, por parte del extranjero con Permiso o Visa Temporal (TP)
de Negocios (NE), las sanciones económicas debidamente ejecutoriadas previstas en el
presente decreto.
16.- Irrespetar o amenazar a los funcionarios de la Unidad Administrativa Especial
Migración Colombia en razón del desarrollo de sus funciones.
17.- Que haya excedido el tiempo de permanencia de ciento ochenta (180) días
continuos o discontinuos en un mismo año calendario y desee ingresar nuevamente
dentro del mismo año calendario.
18.- Haber sido sancionado por incurrir en la misma conducta indebida por más de tres
(3) veces.
19. Padecer enfermedad de potencial epidémico definida en el Reglamento Sanitario
Internacional y que constituya una amenaza para la salud pública, de acuerdo con
certificación o valoración expedida por la autoridad sanitaria correspondiente.
20.- Cuando la autoridad migratoria cuente con información de organismos de
inteligencia nacionales o extranjeros en la cual se califique a la persona como riesgosa
para la seguridad nacional.
21.- Cuando por razones de soberanía nacional, la autoridad migratoria así lo
determine mediante procedimiento señalado en acto administrativo.
De acuerdo con la ley, se entiende por antecedente penal las condenas dictadas con sentencia
ejecutoriada; en tanto, por anotaciones se define en ese cuerpo legal como toda información que
posean sobre el extranjero los servicios de inteligencia, seguridad o defensa del Estado
colombiano.
De acuerdo con la Ley, se El cuerpo legal define a la visa como la “autorización concedida a un
extranjero para el ingreso al territorio nacional otorgada por el Ministerio de Relaciones
Exteriores”.
Según el instrumento legal en estudio, para el Estado de Colombia las visas se clasifican en tres
categorías: de Negocios (NE), Temporal (TP) y de Residente (RE).
3.4.1.1.- Las visas de Negocios.-
Las visas de Negocios se clasifican en:
42
a.- NE-1.- que es la visa que se otoba a los extranjeros que deseen ingresar al territorio
colombiano para realizar gestiones comerciales y empresariales o a crear empresas. Se otorga la
visa para un período de tres años con múltiples entradas, para una permanencia máxima anual
de 18 días continuos o discontinuos.
b.- NE-2.- que es la visa que se otorga a los extranjeros que deseen ingresara a Colombia para la
realización de negocios en el marco de instrumentos internacionales vigentes, como tratado de
libre comercios, acuerdos de asociación, como la Alianza Pacífico; para desarrollar inversiones,
promover la presencia de una empresa; promover el comercio de bienes y servicios
transfronterizos. La visa se otorga para un período de cuatro años con múltiples entradas, para
una permanencia de dos años continuos o discontinuos por la totalidad de la vigencia.
c.- NE-3.- Esta visa se otorga al representante de una oficina comercial extranjera de carácter
gubernamental, para un período de cuatro años con múltiples entradas. Esta visa le permite al
titular permanecer los cuatro años en territorio colombiano.
NE-4.- Esta visa se otorga la visa NE-4 es Presidente de una empresa multinacional el período
de vigencia es para cinco años, pero solamente puede estar en el país por ciento ochenta días
continuos o discontinuos.
Bajo la protección de las visas de negocio su titular no puede fijar su domicilio en el país ni
puede devengar el pago de salarios en Colombia, con la excepción de los titulares de las visas
NE-2 cuando ha sido otorgada bajo el amparo de un instrumento internacional vigente, tratado
de libre comercio y acuerdo de asociación; y de la visa NE-3 (el jefe de una oficina comercial
gubernamental).
3.4.1.2.- Visas Temporales.-
Las visas temporales se clasifican en:
a.- TP-1.- Se otorga al extranjero cuya presencia sea importante para el Estado colombiano; a
parientes en primer grado de consanguinidad y primero de afinidad, así como a los cónyuges o
compañeros de funcionarios del servicio exterior colombiano; a parientes en primer grado de
consanguinidad de los funcionarios diplomáticos acreditados en Colombia; a estudiantes-
practicantes, docentes, profesionales o técnicos que ingresen temporalmente al país amparados
en tratados de cooperación; a los miembros del jurado de maestrías y doctorados; a realizadores
de cine y técnicos que filmen en territorio colombiano.
La visa TP-1 tiene un año de vigencia y su titular puede permanecer en Colombia durante todo
ese tiempo.
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b.- TP-2 se otorga a tripulantes de medios de transporte internacional o de embarcaciones
pesqueras o de draga.
La vigencia de la visa TP-2 es de 90 días y su titular puede permanecer en Colombia todo ese
tiempo.
c.- TP-3 se otorga a las personas que ingresen al país para realizar estudios en un centro de
formación debidamente acreditado, con beca o sin ella, o a través de un programa de
intercambio para realizar prácticas profesionales o para realizar un entrenamiento en un arte u
oficio.
Esta visa es otorgada para un tiempo de cinco años con salidas y entradas múltiples. El
extranjero pierde su visa si permanece fuera de Colombia más de ciento ochenta días continuos,
d.- TP-4.- Esta visa se otorga a personas contratadas por una persona natural o jurídica de
nacionalidad colombiana o a integrantes de grupos de artistas, deportivos o culturales que
ingresen al país para brindar un espectáculo público. Esta visa se otorga para un período de tres
años y múltiples entrada.
d.- TP-5.- Esta visa se otorga a miembros de congregaciones religiosas, culto o credos por un
período de vigencia de dos años con múltiples entradas.
e.- TP-6.- Esta visa se otorga a cooperantes o voluntarios de una organización no gubernamental
o sin ánimo de lucro reconocidas por el Estado colombiano. Se otorga por el plazo de un año
con múltiples entradas al país.
f.- TP-7.- Esta visa se otorga a las personas que deseen cumplir en Colombia las siguientes
actividades: pensionado o rentista; socio o propietario de una compañía; para recibir tratamiento
médico; propietario de un bien inmueble; para el ejercicio de actividades independientes. Esta
visa se otorga por el plazo de un año con múltiples entradas al país.
g.- TP-8.- Se otorga a las personas que vayan a realizar en Colombia trámites de adopción o a
participar en trámites judiciales o administrativos. La vigencia de esta visa es de un año con
múltiples entradas al país.
h.- TP-9.- Esta visa se otorga a las personas asiladas o refugiadas a petición de la Comisión
Asesora para la determinación de la Condición de Refugiado. La Vigencia de esta visa es de
cinco años.
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i.- TP-10.- Esta visa se otorga al cónyuge o compañero de un ciudadano de nacionalidad
colombiana. La vigencia de esta visa es de tres años.
j.- TP-11.- Esta visa se entrega a personas que desean ingresar al país para realizar actividades
de descanso o esparcimiento. La duración de la visa es de un año con entradas múltiples. El
extranjero puede permanecer en el país un máximo de ciento ochenta días continuos o
discontinuos.
k.- TP-12.- esta visa se otorga a las personas que realizarán en el país actividades en eventos
científicos, académicos, artísticos, culturales, deportivos o para presentarse en entrevistas de
trabajo en entidades públicas o privadas, así como para participar en capacitación empresarial,
cubrir eventos periodísticos hacer contactos de negocios. Esta visa tendrá una vigencia de 90
días con múltiples entradas.
l.- TP-13.- Esta visa se otorga a la persona que prestará en el país asistencia técnica
especializada con o sin contrato de trabajo. La vigencia de la visa es de ciento ochenta días
continuos y con múltiples entradas.
Las visas Temporales se pierden si la persona permanece fuera de Colombia más de ciento
ochenta días continuos.
3.4.1.3.- Visa de Residente (RE).-
Esta visa se otorga a los extranjeros que deseen vivir en Colombia, bajo las siguientes
circunstancias:
a.- Si es padre o madre de un nacional colombiano;
b.- A la persona que sea hijo de extranjeros y al momento de nacer uno de ellos estuviere
domiciliado en Colombia;
c.- Cuando haya sido titular de una visa TP durante cinco años, en las siguientes categorías: TP-
3, TP-4. TP-5, TP-7 TP-9.
d.- Si el titular tiene una visa TP-10 durante un mínimo de tres años continuos.
e.- Si el beneficiario ha tenido una visa RE durante al menos cinco años continuos e
ininterrumpidos.
f.- Cuando el inversionista haya realizado una inversión de al menos 650 salarios mínimos
mensuales vigentes.
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El beneficiario de una visa de residente (RE) podrá realizar cualquier actividad legal y podrá
permanecer en el país durante cinco años. Si el beneficiario se ausenta del país por un período
de dos o más años, el extranjero pierde la visa.
3.4.1.4.- Beneficiarios.-
Podrán acceder a visas en calidad de beneficiarios al cónyuge, compañero permanente, hijos de
hasta 25 años que dependan económicamente del titular de la visa (si es mayor a esa edad, pero
tiene una discapacidad se le otorgará una visa de beneficiario.
Solo pueden acceder a visas de beneficiarios cuyos titulares tengan visas de Negocios en las
categoría N-2, N3, N-4; temporales en la categorías TP-3, TPp-4, TP-5, TP-7 y TP-9; y, en las
visas de Residente (R).
Para acceder a las visas señaladas los titulares deben completar los requisitos establecidos
mediante resolución por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia.
Todas las visas pueden ser canceladas por vencimiento, por orden judicial, por expedición de
una nueva visa, por petición del titular y por cambio de las condiciones en las cuales fue
otorgada la visa.
Las visas pueden ser canceladas por el Ministerio de Relaciones Exteriores en cualquier tiempo,
por deportación o expulsión, o cuando se evidencie que la visa fue otorgada mediante actos
fraudulentos o dolosos por parte del solicitante para evadir el cumplimiento de requisitos.
3.4.1.5.- Cédulas de Extranjería.-
Los extranjeros que poseen visa superior a tres meses deben tramitar su cédula de extranjería,
documento que es de dos tipos, para mayores de edad y para menores de edad y cuyo único fin
es el de identificar a las personas dentro del territorio colombiano.
La duración de estas cédulas de extranjería es el tiempo constante en la visa que posee la
persona. Sin embargo, también pueden tramitar la cédula de extranjería los extranjeros que
tengan una visa menor al mínimo de tres meses.
46
3.5.- REPÚBLICA DEL PARAGUAY.-
3.5.1.- Ley de Migraciones.-
3.5.1.1- Generalidades.-
La Ley de Migraciones fue aprobada por la República del Paraguay mediante Decreto Ley N|
978 y publicada en la Gaceta Oficial N° 136 el 21 de noviembre de noviembre de 1996,
instrumento legal que está integrado por UN Título Preliminar, cuatro Títulos y 155 artículos.
Este cuerpo legal tiene como propósito regular la migración y de extranjeros y la migración y
retratación de ciudadanos paraguayos, para generar una fuerza poblacional necesaria para el
país, a través de una entidad que se encargue de ejecutar la política migratoria paraguaya.
Para lograr esos objetivos, el Paraguay promueve la inmigración de personas extranjeras
calificadas que sirvan a los proyectos de desarrollo del país, siempre que no comprometa el
trabajo del trabajador nacional; la inmigración de personas con capital para el emprendimiento
de pequeñas y medianas empresas; la inmigración de agricultores, para la ejecución de
proyectos agrícolas en áreas de escasa densidad poblacional; y, el retorno de paraguayos
emigrados de acuerdo con las necesidades demográficas, económicas y sociales, así como la de
nacionales profesionales que sean útiles para su incorporación al país.
3.5.1.2. Inmigración.-
La Ley de Migraciones regula la admisión, el ingreso, la permanencia y el egreso de extranjeros
al país, excepto de diplomáticos y representantes consulares, funcionarios internacionales, los
funcionarios administrativos y técnicos de los niveles señalados, y a los funcionarios
diplomáticos y consulares y personas de organismos internacionales a través del territorio
paraguayo con sus respectivos familiares.
La ley paraguaya prohíbe el ingreso de personas extranjeras como residentes permanentes o
residentes temporarios que presenten enfermedades infecto-contagiosas transmisibles; enfermos
mentales que alteren sus conductas; los disminuidos por efectos síquicos o físicos que les
impida ejercer una profesión, ocupación, arte o industria; a quienes hayan sido condenados por
delitos dolosos; los que tengan antecedentes penales por actos peligrosos; los que ejerzan o
lucren con la prostitución, el tráfico de personas o sus órganos, los adictos a los estupefacientes
y al tráfico de drogas; a quienes carecen de profesión, arte o industria, practiquen la mendicidad
y sean alcohólicos consuetudinarios; y a quienes hayan sido expulsados del Paraguay y quienes
tengan prohibido de manera expresa el ingreso al país.
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Sin embargo, podrán ingresar al país las personas que padecen enfermedades infecto-
contagiosas y los enfermos mentales si son parte de un núcleo familiar migratorio, en tal caso se
valorarán la enfermedad que padece, las condiciones económicas y morales apreciadas en su
conjunto y el vínculo de parentesco que los une al grupo familiar.
En el caso de las personas que padezcan un defecto físico o síquico, se permitirá el ingreso si
solo afecta sus capacidades para el trabajo de manera parcial, según sea la profesión, arte, oficio
o industria que tengan.
Se permitirá el ingreso de las personas condenadas por delitos dolosos cuando aquellos hayan
cumplido la pena por el delito que sea sancionado hasta por dos años de prisión y cuando
hubiese sido favorecido por la amnistía o el indulto.
Se permitirá el ingreso de personas adictas a los estupefacientes cuando aquellas lo hagan para
tratarse de su adicción en instituciones oficiales o privadas.
3.5.1.3.- Categorías de Admisión.-
Los extranjeros, a los efectos de su ingreso y permanencia, pueden ser admitidos dentro de dos
categorías señaladas por la ley paraguaya, los “residentes” y los “no residentes”, de acuerdo con
las condiciones y requisitos establecidos en la ley.
Se define “residente” a la persona que de acuerdo con su actividad fije su residencia en el país,
es decir, que tenga el ánimo de permanecer en territorio paraguayo de manera temporal o
definitiva, en con secuencia, los “residentes” se dividen en permanentes y temporarios.
En cambio, las personas extranjeras “no residentes” carecen del ánimo de permanecer en
territorio paraguayo, pues no pretende radicarse en el Paraguay.
3.5.1.3.1.- Residentes Permanentes.-
Los residentes permanentes son las personas extranjeras que buscan radicarse de manera
definitiva en el país, para ejercer alguna actividad que aporte al desarrollo de la República del
Paraguay.
Se pretende que los extranjeros residentes aporten con sus capacidades para satisfacer las
necesidades del desarrollo industrial, agrícola, pesquero, forestal, minero, científico, tecnológico
y cultural del país.
48
Lo anterior, para ensanchar la frontera agropecuaria, incorporar tecnologías necesarias al país,
generar empleos para trabajadores paraguayos, incrementar la exportación de bienes y servicios,
instalarse en zonas de baja densidad poblacional y reducir las importaciones.
Con esos objetivos, los residentes permanentes podrán ingresar al Paraguay como inmigrantes
espontáneos, asistidos y con capital, inversores, jubilados y pensionados y rentistas, así como
parientes extranjeros de ciudadanos paraguayos, entendiéndose como tales el cónyuge, los hijos
menores y los padres del residente permanente.
La ley considera inmigrantes espontáneos al extranjero que de forma individual, en grupo
familiar o de manera colectiva ingresa al país con sus propios medios y por su propia cuenta
efectúa los gastos de traslado e instalación en territorio paraguayo.
De igual manera, considera inmigrante asistido al extranjero cuyo ingreso es apoyado por
organismos públicos o privados y el estado paraguayo apoya directa o indirectamente con el
gasto que demande el traslado e instalación de la persona en el país.
Se considera inmigrante con capital a aquella persona que aporta sus propios bienes para
realizar actividades que son de interés por las autoridades nacionales.
Son considerados inversores las personas extranjeras que realicen inversiones financieras y
transferencias tecnológicas para el desarrollo de actividades previamente determinadas por las
autoridades competentes.
Según la Ley, son considerados jubilados, pensionados o rentitas, las personas extranjeras que
demuestren que perciben ingresos de fuentes externas en cantidades suficientes que les permiten
vivir en el Estado del Paraguay, razón por la cual no les está permitido realizar actividades
remuneradas, a no ser que tengan permiso de la entidad pertinente.
Los extranjeros que obtengan la radicación definitiva en el Paraguay son considerados
“residentes permanentes” y tendrán los mismos derechos que los ciudadanos paraguayos, entre
esos, la de tener cédula de identidad. El permiso de los residentes permanentes se hace
extensivo al cónyuge, hijos menores y padres extranjeros del beneficiado.
La categoría de “residente permanente” se pierde si el beneficiado se ausenta del país por un
período de tres años o más. Para recuperar la categoría de “residente permanente”, la persona
deberá acreditar nuevamente los requisitos necesarios.
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3.5.1.3.2.- Residentes Temporarios.-
“Residentes temporarios” son los extranjeros que ingresan al Paraguay con el ánimo de
permanecer en el país de amera transitoria, mientras dure la realización de sus actividades, entre
las cuales destacan las siguientes: actividades científicas, profesionales, académicas, técnicas y
de contrato por entidades públicas o privadas; actividades de empresario, directores, gerenciales
y personal administrativo de empresas; estudiantiles; periodísticas, deportivas o artísticas;
becarios; personas que trabajan en organismos internacionales; religiosos; asilados políticos y
refugiados; cónyuges o hijos menores de o padres de beneficiarios de otras categorías
migratorias.
Los extranjeros que ingresaron como residentes temporarios solo podrán realizar las actividades
que indicaron al momento de su ingreso al país. Los extranjeros que se encuentran dentro de
esta categoría migratoria, excepto los asilados y refugiados, podrán salir del país las veces que
estimen conveniente.
3.5.1.4.- Los No Residentes.-
Son las personas extrajeras que ingresan al país sin la intención de permanecer él.
Dentro de este grupo de personas están los turistas que llegan con ánimo de recreo y
esparcimiento; los integrantes de espectáculos públicos contratados por entidades estatales o
privadas; los tripulantes de medios de transporte internacional; los pasajeros en tránsito; las
personas que realizan tránsito vecinal transfronterizo; los trabajadores migrantes fronterizos
contratados de manera individual o colectiva y de zafra; inversores que llegan con la intención
de realizar una inversión específica; los periodistas y otros profesionales de medios de
comunicación que llegan al país por un hecho puntual; las personas que llegan a realizarse
exámenes y/o tratamientos médicos.
Fuera de los casos señalados, el resto de personas no residentes de ninguna manera podrán
recibir remuneraciones por actividades lucrativas realizadas durante su estadía en el país.
3.5.1.5.- De los Plazos de Permanencia.-
Las personas extranjeras permitidas como residentes permanentes podrán permanecer de manera
indefinida en el país; los extranjeros admitidos como residentes temporarios podrán permanecer,
de manera general, hasta un año renovable en el país; las personas admitidas como no residentes
podrán permanecer, según los casos, entre tres hasta seis meses de estadía (los turistas podrán
permanecer hasta tres meses renovables por otro período igual).
50
Los residentes permanentes perderán esa condición si dentro de los tres años de su ingreso al
país no cumplieron o violaron las condiciones por las cuales la autoridad migratoria les otorgó
esa calidad; si dentro de los tres primeros años de su ingreso al país o del otorgamiento de la
residencia permanente las personas que se comprometieron a permanecer en una determinada
zona del país para realizar una actividad específica no cumplieron lo acordado; si los
inversionistas, dentro de los tres primeros años a su ingreso al país o de otorgada la
permanencia, no cumplieron con la inversión o con el aporte de capital; cuando por razones no
justificables los rentistas o pensionados dejen de ingresar sus aportes de la pensión o renta;
cuando los residentes permanentes permanecen fuera del Paraguay por un período mayor a tres
años.
En el caso de los residentes temporarios, los extranjeros que tengan esta categoría pueden serles
suspendidas cuando incumplan la Ley en estudio o cuando se dediquen a actividades no
autorizadas.
En cada uno de los casos, los requisitos para acceder a las distintas categorías migratorias están
señaladas en la propia Ley de Migraciones de la República del Paraguay.
En general, los extranjeros admitidos como residentes temporarios o los no residentes podrán
cambiar de categoría migratoria dentro del país.
3.5.1.6.- Del Rechazo y de la Expulsión.-
El rechazo la negación del ingreso de un extranjero al Paraguay, por parte de la autoridad
migratoria, cuando la persona no haya presentado la documentación exigida para su ingreso,
cuando se comprobare alguna causal de inadmisión, cuando fuese sorprendido tratando de
evadir el control migratorio, al que hubiese expulsado del país y no tuviere permiso de ingreso,
cuando la autoridad migratoria tuviese antecedentes que no ameriten el ingreso de la persona al
país y cuando la persona que desea ingresar demuestre insolvencia para afrontar sus gastos.
La expulsión del país procede cuando la persona ha ingresado de manera clandestina al país,
cuando hubiese obtenido el ingreso o permanencia con declaraciones o documentación falsa,
cuando hubiese permanecido en el país vencido el plazo autorizado, cuando hubiese
permanecido en el país una vez cancelada la residencia, cuando hubiese condenado a prisión por
más de dos años por el cometimiento de un delito doloso durante sus tres primeros años de
residencia o luego hubiese sido condenado a cinco años de prisión por un delito doloso (luego
de cumplir la condena), cuando atente en contra de la soberanía del país.
La expulsión no es aplicable si tiene cónyuge o hijos paraguayos o si tiene una residencia legal,
continua e inmediata por más de diez años.
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3.5.2.- Inmigración Organizada.-
La inmigración organizada está dirigida por el Poder Ejecutivo, a través de la Dirección General
de Migraciones finando el número de inmigrantes y la actividad que reviste interés para el
desarrollo del país.
La inmigración organizada se divide en inmigración calificada, inmigración asistida e
inmigración con capitales.
La inmigración calificada es aquella que tiene como propósito la incorporación d extranjeros
con conocimientos tecnológicos y experiencias apropiados para el desarrollo científico,
tecnológico, económico y social que el gobierno pretenda emprender.
La inmigración asistida es aquella en la cual el gobierno anticipe gastos para el traslado y
asentamiento de extranjeros en lugares donde se estén desarrollando distintos proyectos
productivos.
La inmigración con capitales es la autorizada por el gobierno para los extranjeros que lleguen al
país con capitales propios y recursos financieros cuando interesen al desarrollo nacional.
Para promover la migración organizada, el gobierno desplegará proyectos de difusión social
orientados a difundir generales del país, su organización socio política y cultural; los
requerimientos de personal científico, técnico y profesional que requiera el país; la difusión de
perfiles específicos para la instalación de pequeñas y medianas industrias; la facilidad y
seguridad para el ingreso de capitales y la promoción de facilidades que pueden otorgarse a los
extranjeros que lleguen al país como residentes permanentes en las sub-categorías de
inversionistas, rentistas o pensionados.
3.5.3.- De las Penas y Sanciones Administrativas.-
De acuerdo con la legislación migratoria del Paraguay (Art. 108), cometen delito y serán
sancionados con pena de tres meses a dos años de penitenciaría, las siguientes personas:
1) Los extranjeros que ingresen al país mediante la presentación de documentos
falsificados, adulterados o expedidos a nombre de otra persona, o hagan uso de ellos
durante su residencia en el país;
2) El que ayudase a un extranjero a entrar en el territorio nacional en infracción a esta
ley y su reglamentación o lo ocultare después de su ingreso;
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3) Los extranjeros expulsados del territorio nacional que reingresen al país si no
mediara previa autorización otorgada por la Dirección General de Migraciones;
4) Los que obstaculizasen la ejecución de una medida de rechazo o expulsión
legalmente dispuesta. En caso de tratarse de un funcionario público, con la pena
aplicable corresponderá disponer como accesoria su inhabilitación de uno a tres años
para ejercer cargos públicos; y,
5) El funcionario público que expulse a un extranjero sin mediar resolución expresa
firma y ejecutoriada emanada de la autoridad administrativa o judicial competente.
En cuanto a las sanciones administrativas, según el Art. 112 de la Ley de Migraciones, la
Dirección General de Migración aplicará distintas multas a los extranjeros, empresas de
transporte y empleadores que no cumplieren determinadas obligaciones.
3.5.4.- La Emigración.-
El título II de la Ley de Migraciones está dedicada a las personas de nacionalidad paraguaya que
por distintas razones emigraron de su país en distintas épocas.
En este Título, la Dirección Nacional de Migración se compromete a realizar estudios sobre la
emigración de paraguayos, si alguna entidad local se lo pide, a difundir entre la comunidad
paraguaya en el exterior sobre las posibilidades de ocupar posiciones laborales en el país; a
informar sobre la situación política, socio-económica y poder adquisitivo existente y sobre los
eventuales problemas de inserción laboral; así como a intervenir o asesorar a los emigrantes en
relación con ofertas de trabajo que le formulen desde el exterior.
Las Embajadas y Consulados paraguayos ubicados en Estados donde existan grandes
concentraciones de nacionales, deberán disponer de servicios culturales para preservar y la
identidad paraguaya, sin que entorpezca la adaptación en integración de los paraguayos a las
sociedades en los Estados receptores.
De igual manera, se fomentará la creación de centros o asociaciones de emigrantes paraguayos
en el exterior, para promover acciones de asistencia social voluntaria, realizar actividades de
carácter cultural, deportivas e informar a sus miembros de los principales acontecimientos
políticos, sociales, económicos, culturales y deportivos acaecidos en el Paraguay.
La Ley de Migraciones prohíbe en el territorio nacional el reclutamiento de personas paraguayas
en calidad de migrantes, a no ser que se disponga de los permisos necesarios otorgados por la
autoridad competente.
53
3.6.- REPÚBLICA DEL PERÚ.-
3.6.1.- Decreto Legislativo de Migraciones.-
El Decreto Legislativo de Migraciones fue aprobado mediante Decreto Nº 1236 promulgado el
veinticinco días del mes de setiembre del año dos mil quince (Diario Ofical El Peruano, 2015)
está integrado por un Título Preliminar de XI artículos, ocho Títulos de 91 artículos, trece
Disposiciones Complementarias Finales, dos Disposiciones Transitorias, una Disposición
Complementaria Modificatoria, y una Disposición Complementaria Derogatoria.
3.6.1.1.- Principios Fundamentales.-
El Decreto legislativo de Migraciones establece en el Título Preliminar once principios
fundamentales relacionados con la migración en la República del Perú, que se priorizan y se
consideran fundamentales en el cuerpo legal mencionado.
1.- El Estado peruano reconoce el Principio del reconocimiento del aporte que efectúan los
migrantes internacionales tanto a la cultura, como a las demás actividades de todo tipo de la visa
peruana, por lo cual se asegura una migración segura y libertad de tránsito internacional.
2.- El Estado peruano manifiesta el Principio de la soberanía absoluta que ejerce sobre la
integridad de su territorio y “sobre los nacionales y extranjeros que en él se encuentre”.
3.- Sobre la base de la Constitución Política del Perú, que destaca el respeto a la dignidad de
toda persona humana, el Estado peruano expresa el Principio de su más irrestricto respeto por
los derechos fundamentales de los extranjeros que llegan a su territorio, tal como se manifiesta
en la legislación nacional vigente.
4.- De igual manera, el Estado peruano promueve el Principio de la integración del extranjero
migrante y de sus familias a la sociedad y culturas peruanas.
5.- El Estado peruano atiende su política migratoria bajo el Principio estricto de la No
criminalización de la Migración Irregular.
6.- El Estado peruano promueve el Principio de abolición de todas las manifestaciones
discriminatorias, al tiempo que elimina todo tipo de prejuicio en materia migratoria, al tiempo
que rechaza de manera especial el racismo y la xenofobia.
7.- Se reconoce el Principio de unidad de acción administrativa en los procesos para el
otorgamiento de visa, ingreso al territorio peruano, expulsión, cambio de calidad migratoria y
otros.
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8.- El Estado peruano sostiene que promueve la reciprocidad como Principio del derecho
Internacional, por el cual se corresponde en el trato con otros Estados, para el desarrollo de sus
relaciones internacionales.
9.- Otro Principio fundamental que el Estado peruano es el concerniente al principio del interés
superior del niño y adolescente y del respeto a sus derechos, el cual debe estar presente en todas
las decisiones que adopte todas las instituciones.
10.- El Principio de la unidad familiar de los extranjeros con los nacionales peruanos es otro que
garantiza, promueve y vela el Estado peruano.
11.- El Principio de la formalización migratoria es el último que gira en torno a la aplicación del
cuerpo legal en análisis por parte del Estado peruano, el cual favorece la regularización
migratoria de las personas para facilitar la protección de la persona humana, al tiempo que evita
situaciones de vulnerabilidad o afectación de la dignidad de los seres humanos, así como su
libertad y ejercicio pleno de los derechos.
3.6.1.2.- Generalidades.-
El Decreto Legislativo regula el ingreso de todas las personas, así como la permanencia y
residencia de los extranjeros en el territorio peruano.
El alcance de aplicación del cuerpo legislativo en estudio es tanto al interior de la república del
Perú, como fuera de él, a través de las oficinas consulares peruanas, en lo que no se oponga a los
tratados y convenios internacionales de los que forma parte el Estado peruano y que tengan que
ver con normas relativas a extranjeros.
Es el Poder Ejecutivo el que dicta la política migratoria del Perú, tanto en los ámbitos externo
como interno. En el ámbito externo busca determinar la relación existente entre el Estado
peruano y los extranjeros que desean ingresar al territorio nacional, con la promoción y
protección de los derechos de los ciudadanos peruanos que se encuentran en exterior y,
finalmente, la relación con otros Estados en el marco de las relaciones internacionales en
materia migratoria.
En el ámbito interno es la relación del Estado peruano con el ingreso, permanencia, residencia, y
salida del territorio del Perú.
Para el Estado peruano, la inmigración debe orientarse considerando las necesidades del país en
tecnología, talento, desarrollo de la industria, turismo y con las políticas demográficas que se
implementen, entre otras consideraciones. A pesar de lo señalado, el Estado peruano puede
55
limitar el ingreso y tránsito de extranjeros a través del país, por razones de seguridad nacional,
salud pública, orden interno y orden público.
Como política fundamental, el Estado peruano garantiza a los extranjeros que se encuentran en
territorio peruano el goce y ejercicio de sus derechos fundamentales, especialmente el derecho a
la salud, a la educación y al trabajo en igualdad de condiciones que los nacionales.
En cuanto a los deberes y obligaciones, los extranjeros tienen los mismos que los nacionales,
especialmente debe respetar el orden interno, el orden público, la seguridad ciudadana y la
seguridad nacional. Si esos deberes y obligaciones se trasgreden, la autoridad migratoria le
aplicará la sanción que corresponda, independiente de otras que pudieran generarse.
Las autoridades migratorias de la República del Perú son la Superintendencia Nacional de
Migraciones (MIGRACIONES), entidad técnica adscrita al Ministerio del Interior
(MININTER) y el Ministerio de Relaciones Exteriores, que es la entidad responsable de la
política exterior del país.
Es deber de la autoridad migratoria poner en conocimiento de las autoridades pertinentes los
casos que lleguen a su conocimiento de niños, niñas y adolescentes, mayores de edad y personas
de poblaciones indígenas que se encuentran en situación de vulnerabilidad, todos extranjeros; de
igual manera pondrán en conocimiento de las autoridades competentes los casos de víctimas de
presuntos delitos de trata de personas y tráfico de migrantes, al tiempo que atenderán a las
personas extranjeras que requieren protección por enfrentarse a actos de violación de sus
derechos fundamentales, como las víctimas de violencia familiar o sexual.
Las autoridades peruanas reconocen como documentos migratorios los documentos de viaje y
los documentos de identidad.
Por definición legal, los documentos de viaje “son aquellos expedidos por las autoridades
competentes de un Estado u organismo internacional habilitado para ello por el Derecho
Internacional; que contiene la información suficiente para determinar la identidad y
nacionalidad de su titular y que lo habilitan para el ejercicio de la libertad de tránsito
internacional”.
Para las autoridades peruanas, los documentos de viaje son: “el pasaporte, el salvoconducto, el
documento de viaje o laissez-passer por razones humanitarias. Asimismo, el documento de
identidad de otro Estado, siempre que se utilice con este propósito, u otro documento, de
conformidad con las normas o los instrumentos internacionales de los que el Perú es parte”.
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En tanto, “los documentos de identidad permiten la identificación del ciudadano extranjero
durante su permanencia en el territorio nacional, de conformidad con las normas o los
instrumentos internacionales de los que el Perú es parte”.
El extranjero que tenga una categoría migratoria “temporal” o de “Residente” deberá
identificarse en el Perú y cuya autorización sea mayor a noventa días debe identificarse con el
Carné de Extranjería que otorga MGIRACIONES o con el documento que expida el Ministerio
de Relaciones Exteriores o documento de viaje, según corresponda.
En el Perú son reconocidas las cédulas de identidad de los extranjeros como documentos de
identidad al interior del país, conforme con los instrumentos internacionales suscritos por el
país.
Los extranjeros que ingresan al país en las calidades y categorías migratorias señaladas en el
Reglamento están obligados a inscribirse en el Registro de MIGRACIONES, donde deben
actualizar sus datos cuando se cambien de domicilio u otros datos declarados.
3.6.1.3.- Visas y calidades Migratorias.-
De acuerdo con el Decreto Legislativo, la visa “es la autorización de una determinada
categoría y calidad migratoria otorgada por una Oficina Consular del Perú en el exterior, que
acredita que el portador extranjero reúne los requisitos para su admisión al territorio nacional
por un plazo de permanencia determinado a través de un puesto de control migratorio
habilitado”. La visa se extiende en el pasaporte o en el documento de viaje pertinente emitido
por la autoridad competente e indica la calidad y categoría migratoria y el plazo de permanencia
autorizado.
Para el Estado peruano, son categorías migratorias la de Visitante, que permite al extranjero
realizar cortas visitas al Perú, la Temporal, que permite al extranjero efectuar actividades
lucrativas, realizar estudios o desarrollar actividades de formación, según la calidad migratoria
otorgada, y la de Residente, que posibilita al extranjero residir en el Perú.
Por su parte, de acuerdo con la legislación peruana, la calidad migratoria “es la condición que
otorga el Estado peruano al extranjero por su situación personal o por la actividad que va a
desarrollar en el territorio nacional atendiendo a su categoría migratoria”.
Los extranjeros residentes pueden realizar cualquier actividad remunerada o lucrativa, de
manera independiente o por cuenta propia o subordinado a alguien, siempre bajo el amparo de
las leyes de la República.
57
Los extranjeros pueden aplicar a la calidad migratoria de “Residentes permanente” luego de
haber tenido la calidad migratoria de “Residente Provisional” durante 21 meses.
Los extranjeros pueden tener la calidad de “Residente Provisional” por el plazo máximo de dos
años, para la cual las personas pueden aplicar mediante convenios internacionales que tenga
suscrito el Estado peruano con países que posibiliten esa residencia; luego de dos años de
permanencia en el país en las calidades migratorias de humanitaria, Inversionista, Religioso,
Trabajador y otras que pidieran determinarse luego; los extranjeros altamente calificados
conforme a criterios aprobados por el Estado peruano; a aquellos extranjeros que forman una
unidad migratoria familiar de un nacional; al familiar de un residente; los extranjeros que gozan
de una pensión o renta permanente de fuente peruana o extranjera; y al extranjero que ingrese
como empleado de una empresa transnacional o corporación internacional.
Todos los extranjeros “Residentes Provisional” o “Residente Permanente” pueden acceder a la
reunificación familiar con su cónyuge o pareja en unión de hecho, sus hijos menores de edad y
hasta 28 años que sea casado y estudiante, hijos con capacidades especiales que no puedan
valerse por sí mismo de cualquier edad y sus padres, a quienes se les otorgara la calidad
migratoria correspondiente.
El familiar peruano que tenga vínculo con un extranjero o extranjera puede pedir ante las
autoridades migratorias la categoría migratoria de “Residente Permanente” de cualquiera de los
integrantes de su núcleo familiar.
Los extranjeros “Visitantes” no pueden realizar otras actividades que las que le fueron
autorizadas a su ingreso al país.
MIGRACIONES cancela la categoría migratoria de residente a solicitud de parte; por
fallecimiento o declaratoria judicial de muerte o ausencia; por nacionalización; por vencimiento
del plazo de la categoría de la calidad migratoria.
De igual maenr4a, se pierde la calidad migratoria de residentes provisionales si tienen una
ausencia del Perú por más de 183 días consecutivos; en tanto, los residentes permanentes
pierden su calidad migratoria si evidencian una ausencia del país por 365 días consecutivos,
pero en este último caso existe la excepción para esa ausencia por la existencia de algún motivo
justificado.
3.6.1.4.- Situación Migratoria Irregular y Regularización Migratoria.-
58
El extranjero cae en situación de irregularidad migratoria cuando se ha le ha vencido el plazo
para su estadía por el Estado peruano, según su calidad migratoria; o cuando ha ingresado al
país de manera irregular.
Los extranjeros con categoría migratoria temporal y residente con plazo de estadía mayor a 90
días, pero que se encuentran en situación irregular, pueden regularizar su situación migratoria.
Los extranjeros con una estadía permitida menor a 90 días que se encuentran en situación de
irregularidad migratoria pueden regularizar su situación pagando la multa correspondiente.
Los extranjeros que hayan ingresado al país de manera irregular pueden regularizar su situación
migratoria de acuerdo con las disposiciones que se establezcan en el Decreto correspondiente.
3.6.1.5.- Control Migratorio.-
Todas las personas deben realizar su control migratorio en los puestos debidamente habilitados
con sus documentos de viaje o documentos de identidad pertinentes, según sea el caso.
Los nacionales peruanos que tengan doble o múltiple nacionalidad deben salir o ingresar al
territorio peruano con su documento de viaje o cédula de identidad peruano.
El ingreso y salida de nacionales y extranjeros se realiza por los aeropuertos internacionales,
puertos o terminales portuarios, los Centros Binacionales de Atención Fronteriza (CEBAF) y los
puestos de control migratorio o fronterizos habilitados.
Los extranjeros con estadía regulan en el Perú pueden ingresar o salir del país las veces que lo
estimen necesario.
MIGRACIONES impide el ingreso al territorio peruano de los siguientes extranjeros:
a. Cuando tengan la condición de sancionados con salida obligatoria o expulsión y que
no se haya cumplido el plazo de la sanción.
b. Que supongan una situación de peligro o amenaza para la seguridad nacional, el orden
público, el orden interno, promover, lucrar o ejercer la prostitución, la protección de
los derechos y libertades de otras personas, prevención de infracciones penales o las
relaciones internacionales del Estado peruano o de otros Estados, sobre la base de las
obligaciones internacionales suscritas sobre la materia.
c. Que hayan sido incluido en las listas de sanciones, particularmente con impedimento
de entrada y tránsito a través del territorio de los Estados Miembros de la
59
Organización de las Naciones Unidas, establecidas conforme a las Resoluciones del
Consejo de Seguridad de dicha organización internacional.
d. Que registren antecedentes penales en el extranjero por delitos también tipificados en
la legislación peruana que merezcan penas privativas de la libertad iguales o mayores
a cuatro años y que no se haya producido la rehabilitación.
e. A los prófugos de la justicia en otros Estados por delitos tipificados como comunes y
delitos graves, como tráfico ilícito de drogas, trata de personas, tala ilegal, lavado de
activos, terrorismo y su financiamiento, corrupción, crimen organizado o delitos
conexos a la legislación peruana.
f. Que pretendan ingresar al país con información falsa o documentos falsos, adulterados
o fraguados.
g. Que sean sorprendidos intentando evadir el control migratorio o ingresando por un
lugar no habilitado.
De igual manera, MIGRACIONES puede impedir el ingreso al territorio peruano de las
personas extranjeras que se encuentren en las siguientes circunstancias:
a. Que no cumplan con los requisitos de ingreso exigidos por la legislación vigente.
b. Que la autoridad sanitaria del Perú determine que su ingreso al territorio nacional
puede poner en riesgo la salud pública nacional.
c. Cuando la autoridad migratoria cuente con información de organismos de inteligencia
nacionales o extranjeros en la cual se califique a la persona como riesgosa para la
seguridad nacional.
d. Cuando se detecten ingresos al país sin justificar sus actividades en el Perú al momento
de efectuar el control migratorio.
e. Carecer de recursos económicos suficientes que garanticen la subsistencia en el país.
f. Carecer de boleto de retorno cuando corresponda.
g. No presentar visa cuando esta sea requerida.
60
3.6.1.6.- Sanciones.-
MIGRACIONES y el Ministerio de Relaciones Exteriores pueden sancionar a los infractores de
este Decreto Legislativo, para lo cual se debe tomar en cuenta la gravedad de la falta y los
criterios de proporcionalidad y razonabilidad. Las faltas se califican en leves, graves y muy
graves.
Los tipos de sanción son las multas sobre la Unidad Impositiva Tributaria (UIT) dentro de los
límites mínimos y máximos; la salida obligatoria, mediante la cual se determina que el
extranjero abandone el país, lo cual conlleva a que no pueda regresar hasta en un plazo de cinco
años; y la expulsión, que obliga al extranjero que abandone el país y np0 pueda regresar hasta en
un plazo de diez años.
De acuerdo con el Decreto Legislativo, son merecedores a multas los extranjeros que cometen
las siguientes conductas infractoras;
a. El incumplimiento de las obligaciones establecidas en el presente Decreto Legislativo
.
b. El exceso de permanencia al momento de salir del país.
c. En caso de más de una nacionalidad, utilizarlas indistintamente para el ingreso,
permanencia o salida del territorio nacional.
d. Si al salir del país se verifica que el extranjero ingresó sin realizar control migratorio.
e. Por regularizar su situación migratoria al haber ingresado al territorio nacional sin
realizar el control migratorio de ingreso.
f. Por no inscribirse en el Registro ni actualizar datos o la información contenida en el
carné de extranjería.
g. Por no pagar la tasa de extranjería cuando corresponda.
Los nacionales peruanos pueden ser sancionados con multas si no realizan el control migratorio
con la nacionalidad peruana o si no cuentan con un documento de identidad o de viaje vigente al
momento de ingresar al país.
Las personas extranjeras pueden ser merecedoras de la sanción de salida obligatoria en el país,
bajo las siguientes circunstancias:
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a. Por realizar actividades que no corresponden a la calidad migratoria asignada o
desnaturalizarla.
b. Carecer de medios de vida o recursos que garanticen la subsistencia en el país.
c. Por encontrarse en situación migratoria irregular por exceso de permanencia y no
haber solicitado su regularización en el plazo que se fije en el Reglamento.
d. Cuando vencido el plazo de quince días luego de la intervención policial que detecte el
ingreso irregular, el extranjero no regulariza su situación migratoria o abandona el
país.
e. Por incumplir o contravenir las normas imperativas en materia de salud pública.
f. Por haber sido sancionado por conducta infractora grave o muy grave en materia
ambiental, por la autoridad competente.
La expulsión de extranjeros corresponde cuando:
a. Realizar trámites migratorios mediante la presentación de documentación falsa o haber
proporcionado datos o información falsa.
b. Por reincidencia en cualquiera de los supuestos de Salida Obligatoria, en un periodo
correspondiente al doble de la sanción impuesta.
c. No cumplir con la salida obligatoria impuesta por infracción administrativa.
d. Haber ingresado al Perú sin realizar los controles migratorios, pese a tener
impedimento de ingreso por salida obligatoria.
e. Por atentar contra el patrimonio cultural de la Nación.
f. Realizar actividades que atenten contra la seguridad nacional, el orden público, el orden
interno, promover, lucrar o ejercer la prostitución.
g. Por mandato judicial.
h. Al obtener la libertad luego de cumplir condena dispuesta por tribunal peruano.
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Sin embargo, en casos excepcionales, por los principios de la unidad familiar y del interés
superior del niño, niña o adolescente, la autoridad migratoria peruana puede suspender la
ejecución de la sanción de salida obligatoria, cancelación y expulsión, “en aquellos casos en los
que se compruebe su evidente e inminente riesgo de vulneración”.
3.7.- REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY.-
3.7.1.- Ley de Migración.-
3.7.1.1.- Generalidades.-
La Ley de Migración de la República Oriental del Uruguay fue aprobada por el Senado como
Ley Nº 18.250 el 27 de diciembre de 2007 y entró en vigencia el 17 de enero de 2007. Este
instrumento legal está integrado por 15 Capítulos y 84 artículos.
De acuerdo con la ley, el Estado uruguayo reconoce como derecho inalienable de todas las
personas el derecho a la migración, el derecho a la reunificación familiar, al debido proceso y
acceso a la justicia, así como a la igualdad de derechos con los nacionales.
El ámbito de aplicación de esta ley abarca la admisión, el ingreso, la permanencia y el egreso de
las personas al territorio nacional uruguayo, quienes se rigen por la Constitución de la República
y por el cuerpo legal en estudio.
La norma jurídica define ´`migrante” a todo persona que ingresa al país con ánimo de residir en
él de forma permanente o temporaria, para lo cual el Estado le garantizará todos los derechos
establecidos en las leyes locales o instrumentos internacionales.
Quedan exceptuados de las normas que rigen el ingreso y la permanencia establecidas en la ley
los diplomáticos ya gentes consulares; las personas que llegan al país en misiones oficiales; los
funcionarios con inmunidad de organismos internacionales; el personal extranjero que llega para
prestar asistencia a misiones diplomáticas; los familiares y personal de servicio extranjero de los
funcionarios señalados; el personal diplomático, consular y de organismos internacionales en
tránsito por el país; y, quienes por circunstancias especiales y fundadas determine el Poder
Ejecutivo.
Los extranjeros tienen el derecho a la igualdad de trato con el nacional, y los derechos de acceso
a la justicia, a la salud, a la educación, al trabajo, a la seguridad social, a la vivienda, al trabajo,
a la seguridad social y a la vivienda.
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La irregularidad migratoria de ninguna manera es un obstáculo para el derecho a la salud y a la
justicia, y el acceso a la educación de los hijos de padres migrantes, a quienes se les entregará
información para regularizar su situación el país.
Los migrantes mantienen el derecho a la reunificación familiar con su cónyuge, sus hijos y
concubinos menores de edad y mayores de edad con discapacidad, así como con sus padres. El
Estado velará por el respeto a la identidad cultural de los migrantes y exigirá así mismo, el
respeto y cumplimiento de las obligaciones señaladas en la Constitución de la República, leyes
nacionales e instrumentos internacionales.
El Ministerio del Interior uruguayo es la entidad responsable de:
“a) Habilitar los lugares por los cuales las personas deben ingresar o egresar del país.
b) Otorgar y cancelar, a las personas extranjeras, la residencia definitiva, en los casos
señalados en la presente ley.
c) Expulsar a las personas extranjeras según las causales previstas en la presente ley”.
Sin embargo, es la Dirección Nacional de Migración, dependiente del Ministerio del Interior, la
entidad encargada de la relación directa con las personas extranjeras que ingresan al país, a
través de las siguientes atribuciones:
a) Controlar y fiscalizar el ingreso, permanencia y egreso de personas del país, en
cumplimiento de las normas legales y reglamentarias vigentes, así como declarar
irregular el ingreso o permanencia de personas extranjeras cuando no pudieran probar
su situación migratoria en el país.
b) Rechazar a las personas extranjeras en el momento de ingresar al país, de acuerdo a
las situaciones previstas en la presente ley.
c) Exigir permiso de viaje a menores de edad de nacionalidad uruguaya o extranjera
con domicilio o residencia habitual en el país.
d) Registrar las entradas y salidas de las personas del territorio nacional y efectuar las
estadísticas correspondientes.
e) Controlar la permanencia de las personas extranjeras en relación a su situación
migratoria en el país.
f) Otorgar y cancelar el permiso de residencia temporaria y autorizar su prórroga.
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g) Otorgar la prórroga de permanencia a quienes hubieren ingresado al país como no
residentes.
h) Autorizar el cambio de categoría a las personas extranjeras que ingresan
regularmente al país como residentes temporarios o no residentes.
i) Regularizar la situación de las personas migrantes cuando así correspondiere.
j) Inspeccionar los medios de transporte internacional para verificar el cumplimiento
de las normas vigentes relacionadas con la entrada y salida del país de pasajeros y
tripulantes.
k) Aplicar las sanciones administrativas que correspondan a quienes infrinjan las
normas migratorias en los casos previstos en la presente ley y cobrar las multas
pertinentes.
l) Percibir y proponer los tributos que por la prestación de servicios pudieran
corresponder.
m) Disponer medidas de expulsión de residentes temporarios y no residentes cuando así
lo haya resuelto el Ministerio del Interior.
n) Ejercer las demás atribuciones que le confiere la presente ley y su reglamentación.
En tanto, el Ministerio de Relaciones exteriores, a través de las representaciones consulares
uruguayas en el extranjero, se encarga de: recibir, controlar e informar sobre las solicitudes de
ingreso al Uruguay, para luego remitirlas a la Dirección Nacional de Migración; otorgar visas de
ingreso al país en las categorías previstas en la presente ley y su reglamentación; difundir las
políticas y programas del Estado uruguayo en materia migratoria.
3.7.2.- Categorías Migratorias.-
El Estado uruguayo reconoce dos categorías migratorias: residentes y no residentes, quienes
pueden ingresar y permanecer en el territorio nacional con una visa otorgada de acuerdo con lo
indicado.
La categoría de residente, a su vez, se subdivide en residente permanente y temporario.
De acuerdo con la definición de la norma jurídica, se considera residente permanente “la
persona extranjera que ingresa al país con el ánimo de establecerse definitivamente y que
reúna las condiciones legales para ello”.
65
Por Ley, tienen la categoría de residente permanente los cónyuges, concubinos, padres y nietos
uruguayos, una vez que demuestren dicho vínculo ante las autoridades de la Dirección Nacional
de Migración.
Por otra parte, se considera residente temporario “a la persona extranjera que ingresa al país a
desarrollar una actividad por un plazo determinado”.
Entre las personas extranjeras que se considera residentes temporarios destacan los siguientes;
A) Trabajadores migrantes. B) Científicos, investigadores y académicos. C) Profesionales,
técnicos y personal especializado. D) Estudiantes, becarios y pasantes. E) Personas de negocios,
empresarios, directores, gerentes y consultores. F) Periodistas. G) Deportistas. H) Artistas. I)
Religiosos. A este grupo de personas se debe agregar a los ciudadanos nacionales de los Estados
Miembros y Asociados del Mercado Común del Sur (MERCOSUR).
Los residentes temporarios pueden ingresar y salir del país las veces que lo estimen
conveniente, debieron para ellos solamente acreditar su condición migratoria en el Uruguay.
La Ley considera no residentes a “la persona extranjera que ingresa al país sin ánimo de
permanecer en forma definitiva ni temporaria en el territorio nacional”.
Se considera no residentes a las siguientes personas:
A) Cónyuges, hijos menores y padres de las personas beneficiadas anteriormente.
B) Personas que ingresen al país por razones humanitarias.
C) Aquellos que sin estar comprendidos en los literales anteriores del presente artículo
fueran autorizados por el Poder Ejecutivo por resolución fundada.
1) Turistas. Las personas extranjeras que ingresan al país con fines de recreo,
esparcimiento o descanso.
2) Invitados por entes públicos o privados en razón de su profesión o arte.
3) Negociantes.
4) Integrantes de espectáculos públicos, artísticos o culturales.
5) Tripulantes de los medios de transporte internacional.
6) Pasajeros en tránsito.
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7) Personas en tránsito vecinal fronterizo.
8) Tripulantes de buques de pesca.
9) Tripulantes que realicen trasbordo en el territorio nacional.
10) Personas que vienen a someterse a tratamiento médico.
11) Deportistas.
12) Periodistas y demás profesionales de los medios de comunicación.
13) Todas aquellas personas que sin estar incluidas en los numerales anteriores fueran
autorizadas expresamente por la Dirección Nacional de Migración.
3.7.3.- Causales de Negativa de ingreso y de cancelación de residencia.-
La Ley de Migración del Uruguay establece en sus normas jurídicas varias causales para la
negación del ingreso a una persona extranjera, entre ellas:
A) La falta de documentación requerida para ingresar al país.
B) Haber incurrido o participado en actos de Gobierno o de otro tipo que constituyan
genocidio, crímenes de guerra o delitos de lesa humanidad o cualquier acto violatorio
de los derechos humanos establecido como tal en los instrumentos internacionales
ratificados por el país.
C) Haber sido objeto de medidas de expulsión o de prohibición de reingreso al país y la
medida no haya sido revocada.
D) Haber sido objeto de condena por delitos relacionados al tráfico y trata de
personas, lavado de activos, tráfico de estupefacientes y tráfico de armas en el país o
fuera de él.
E) Haber intentado ingresar al territorio nacional eludiendo el control migratorio.
F) Razones de orden público de índole sanitaria en concordancia con lo establecido en
el Reglamento Sanitario Internacional vigente.
G) Razones de orden público o de seguridad del Estado determinadas por el Poder
Ejecutivo.
En cambio, la cancelación de la residencia a una persona extranjera, el Ministerio del Interior lo
hará en las siguientes circunstancias:
A) La persona extranjera que mediante hechos o actos simulados o fraudulentos
hubiere logrado obtener la categoría migratoria pertinente.
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B) La persona extranjera que en el territorio nacional cometiere delito de carácter
doloso y fuera condenado con pena de penitenciaría o registrase una conducta
reiterante en la comisión de delitos, excepto los refugiados.
C) La persona con residencia permanente que se ausentare del país por un plazo
superior a tres años.
D) La persona con residencia permanente o temporaria que haya ingresado al país a
través de un programa subvencionado por el Estado uruguayo o haya sido exonerado
del pago de impuestos, tasas o contribuciones y no cumpliere con las condiciones que
dieron origen a la subvención o exoneración.
E) La persona con residencia permanente o temporaria que realizare alguna de las
conductas previstas en los literales B) y D) del artículo 45 de la presente ley.
F) La persona con residencia que cometiere en el país o fuera de él actos de terrorismo
o cualquier acto violatorio de los derechos humanos establecido como tal en los
instrumentos internacionales ratificados por el país.
3.7.4.- Delitos que establece la Ley.-
La Ley de Migración del Uruguay establece algunos delitos, como son el tráfico de personas,
que es sancionado con una pena que va de seis meses de prisión a tres años de penitenciaría,
para la persona que promueva el tránsito ilegal de personas a través de la persona para obtener
un beneficio económico.
De igual manera es delito la trata de personas, es decir, el reclutamiento, transporte,
transferencia, acogida o el recibo de personas para el trabajo forzoso, la esclavitud, la
servidumbre, la prostitución, la explotación sexual, la remoción y extracción de órganos. Este
delito está sancionado con una pena de cuatro a dieciséis años de penitenciaría.
3.8.- REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA.-
3.8.1.- Ley de Extranjería y Migración.-
3.8.1.1.- Generalidades.-
La Ley de Extranjería y Migración Nº 37.944 (Gaceta Oficial, 2004) está conformada por ocho
Títulos, 60 artículos, una Disposición única Derogatoria, tres Disposiciones Transitorias y una
Disposición. La Ley en estudio entró en vigencia 60 días después de su publicación en la Gaceta
Oficial.
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Esta ley en estudio regula la admisión, ingreso, permanencia, registro, control e información,
salida y reingreso de los extranjeros y extranjeras en el territorio de la República, así como sus
derechos y obligaciones.
Las disposiciones del cuerpo legal citado se aplican exclusivamente a los extranjeros que se
encuentran dentro del territorio venezolano, independiente de su condición migratoria, con
excepción de los representantes diplomáticos y consulares, los miembros de las misiones
diplomáticas y oficinas consulares y representantes, delegados y miembros de organismos
internacionales.
Por el Ejecutivo, el ministerio encargado de los asuntos de extranjería y migración es la
autoridad encargada de la admisión, ingreso, permanencia, registro, salida y reingreso de los
extranjeros al país.
El Estado venezolano creó el Registro Nacional de Extranjeros, donde se llevará el registro de
todas las personas extranjeras que tienen una visa o un permiso laboran en Venezuela.
Para el ingreso y estadía de los extranjeros en el país, se determinan las categorías de no
migrante, migrante temporal y migrante permanente, determinados de la siguiente manera de
identificación:
1. Serán considerados no inmigrantes, los que ingresen al territorio de la República con
el propósito de permanecer por un tiempo limitado de noventa días, sin ánimo de fijar
en él su domicilio permanente ni el de su familia y, por lo tanto, no podrán ejercer
actividades que involucren remuneración o lucro.
2. Serán considerados migrantes temporales, los que ingresen al territorio de la
República con el ánimo de residir en él temporalmente, mientras duren las actividades
que dieron origen a su admisión.
3. Serán considerados migrantes permanentes los que tengan la autorización para
permanecer indefinidamente en el territorio de la República.
Para ingresar al país, Venezuela acepta el pasaporte y cualquier otro documento válido de
acuerdo con las normas de la materia y tratados internacionales o convenios suscritos por el
país.
La República Bolivariana de Venezuela impide el ingreso al país de los extranjeros que se
encuentren dentro de las siguientes circunstancias:
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1. Cuando su presencia pueda ser motivo de alteración del orden público interno o
comprometa las relaciones internacionales de la República, como consecuencia de ser
requeridos por autoridades extranjeras policiales o judiciales, en relación con causas
penales comunes o que estén vinculados con organizaciones delictivas nacionales e
internacionales.
2. Cuando hayan sido expulsados del territorio de la República y permanezca vigente la
prohibición de entrada al país.
3. Cuando hayan cometido delito que la ley venezolana califique y castigue, mientras
no hubieren cumplido condena o hubiere prescrito la acción o pena en el país donde
ésta se originó.
4. Cuando hayan incurrido en violaciones a los Derechos Humanos, Derecho
Internacional Humanitario o a las disposiciones contenidas en los instrumentos
internacionales, en los cuales sea parte la República.
5. Cuando estén relacionados con el tráfico de sustancias estupefacientes o
psicotrópicas, o realicen actividades conexas.
6. Cuando padezcan enfermedades infectocontagiosas u otras que comprometan la
salud pública.
3.8.1.2.- Derechos y deberes de los Extranjeros.-
Los extranjeros que se encuentren en la República Bolivariana de Venezuela tienen los mismos
derechos que los nacionales venezolanos.
En cuanto a los deberes de los extranjeros en Venezuela, además de los deberes señalados en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, tiene los siguientes deberes:
1. Cumplir con los requisitos y las condiciones de identificación, permanencia y
localización en Venezuela, de conformidad con lo establecido en el ordenamiento
jurídico.
2. Presentar ante las autoridades los documentos que los identifiquen, cuando le sean
requeridos. Dichos documentos, no podrán ser retenidos por las autoridades.
3. Inscribirse en el Registro Nacional de Extranjeros y Extranjeras del ministerio con
competencia en la materia, dentro de los treinta (30) días siguientes a su ingreso, de
conformidad con lo previsto en el Reglamento de esta Ley, cuando ingrese al territorio
70
de la República como migrante temporal o adquiera la categoría de migrante
permanente.
4. Consignar ante la autoridad civil correspondiente al lugar de su domicilio, las actas
relativas al estado civil debidamente legalizadas o con la respectiva apostilla, tanto de
ellos como de su familia, y participar cualquier cambio de domicilio o residencia,
cuando se trate de extranjeros y extranjeras que se encuentren comprendidos en las
categorías de migrantes temporales y permanentes.
5. Mantener vigente el visado u otro documento que autorice su permanencia en el
territorio de la República.
6. Presentarse en el lapso fijado cuando sean citados por la autoridad competente.
3.8.1.3- Autorización laboral.-
Los extranjeros que deseen trabajar en Venezuela en virtud de un contrato laboral, deben
solicitar la autorización respectiva al Ministerio del Trabajo de ese país, antes de ingresar a
territorio venezolano.
Quedan exceptuados de solicitar el permiso laboral: a) los científicos, profesionales técnicos,
expertos y personal especializado que lleguen al país a realizar labores temporales por menos de
90 días; b) Los técnicos y profesionales invitados por entes públicos o privados para cumplir
con labores académicas, científicas o de investigación por un lapso de hasta 90 días; c) los que
ingresen al país amparados en convenios de cooperación y asistencia técnica; d) los trabajadores
de medios de comunicación de sus países debidamente acreditados para efectuar labores
informativas; e) los integrantes de misiones científicas que realicen labores de investigación
autorizados por el gobierno venezolano.
Las personas extranjeras que deseen ser contratadas por entidades del Estado o Municipales
deben contar con la autorización laboral, a quienes se les otorgará la visa según el tiempo de
permanencia autorizado por la autoridad del trabajo.
3.8.1.4.- De las Infracciones y Sanciones.-
La autoridad con competencia en materia de extranjería podrá imponer a las personas
extranjeras que incumplan con la ley en estudio, las siguientes sanciones: amonestación, multa o
deportación.
La multa se aplica cuando la persona extranjera no se ha inscrito en el Registro Nacional de
Extranjeros, sanción que alcanza al pago de diez unidades tributarias. El empleador que contrate
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a personas extranjeras ilegales debe pagar por concepto de multa una cantidad de 200 unidades
tributarias.
Serán deportados de Venezuela: a) los extranjeros que ingresen al territorio venezolano sin el
visado correspondiente; b) los que hayan ingresado a desarrollar actividades que requieren de
autorización laboral; c) los que no cumplan con la obligación de renovar su visado dentro del
plazo correspondiente; d) los trabajadores cuando realicen actividades distintas para los que
fueron contratados y en una jurisdicción distinta; e) las personas que fueron multados por la
autoridad competente dos veces o más y se renuentes al pago.
De manera adicional, la Ley de Extranjería y Migración establece la expulsión para los
extranjeros que se encuentren en las siguientes circunstancias: a) Los que hayan obtenido o
renovado el visado que autoriza su ingreso o permanencia en el territorio de la República, con
fraude a la ley; b) Los que se dediquen a la producción, distribución o posesión de sustancias
estupefacientes y psicotrópicas o demás actividades conexas; c) Los que encontrándose
legalmente en el territorio de la República, propicien el ingreso legal o ilegal de otro
extranjero o extranjera con falsas promesas de contrato de trabajo, promesas de visas o
autorización de trabajo; d) El que comprometa la seguridad y defensa de la Nación, altere el
orden público o esté incurso en delitos contra los Derechos Humanos, Derecho Internacional
Humanitario o las disposiciones contenidas en los instrumentos internacionales, en los cuales
sea parte la República.
Los extranjeros incursos en un proceso administrativo por alguna sanción señalada en la ley
tienen el derecho a la defensa y a presentar pruebas de descargo ante la autoridad competente en
materia de extranjería y migración, entre ellas a tener un traductor si el sancionado desconoce el
idioma castellano.
Mientras la autoridad resuelve la situación jurídica del extranjero, podrá señalar medidas
cautelares para asegurar la comparecencia de la persona sometida al proceso administrativo,
pero menos la privación de libertad.
3.8.1.5.- Delitos y Responsabilidad Penal.-
Son delitos y son sancionados con prisión de cuatro a cinco años los siguientes: el que
promoviere o favoreciere la inmigración ilícita a Venezuela; las personas naturales o los
representantes de las personas jurídicas que por acción u omisión promuevan o medien el tráfico
ilegal de personas desde en tránsito o con destino el territorio de la República; hacia la
república; va el ingreso ilegal de personas.
72
CAPÍTULO IV
4.- PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE MOVILIDAD HUMANA.-
4.1.- Antecedentes.-
El Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana fue presentado a la Asamblea Nacional por
el Presidente de la República el 15 de junio del 2015 (Agencia Pública de Noticias Andes, 2015)
y entregado a la Presidente de la Asamblea Nacional por los legisladores representantes de los
ecuatorianos en el exterior el 18 de julio del mismo año (Asamblea Nacional, 2015).
El Proyecto en estudio está integrado por 18 Considerandos, 14 Títulos y 184 artículos, entre los
cuales se encuentran dos Disposiciones Derogatorias, dos Disposiciones Generales y ocho
Disposiciones Transitorias (Asamblea Nacional, 2015).
El nuevo cuerpo legal deroga la Ley de Extranjería que fuera promulgada en 1971 (Registro
Oficial Nº 382, 1971) y codificada en el año 2004 (Regsitro Ofricial Nº 454, 2004); la Ley de
Migración (Registro Oficial Nº 382, 1971) y codificada el año 2005 (Registro Oficial Nº 563,
2005); la Ley de Naturalización (Registro Oficial Nº 66, 1976) y la Ley de Documentos de
Viaje (Registro oficial Nº 5623, 2005) y los respectivos reglamentos.
De manera adicional, el Proyecto de ley también deroga algunos Decretos Ejecutivos, Acuerdos
y Resoluciones Ministeriales relacionadas con migración y extranjería, que incluso modifican
con los hechos y mediante su aplicación las leyes y sus reglamentos.
Si bien es cierto que las leyes de Extranjería y Migración del Ecuador son las más antiguas de
Sudamérica, seguidas por la Ley de Extranjería de Chile que data de 1974, de ninguna manera
significa que las nuevas normas jurídicas sean mejores que las que se reemplazan, si no están en
sintonía con la nueva realidad constitucional que está plasmada en la Constitución de la
República de 2008 y con el nuevo rumbo en la integración y cooperación por la que caminan los
Estados sudamericanos.
Los deseos por tener una ley de extranjería y migración que se enmarque dentro de los
derroteros que sigue la integración sudamericana ya señalados fueron de improviso
interrumpidos por la Función Ejecutiva, pues el Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad
Humana presentado a la Función legislativa pone el acento en los ciudadanos ecuatorianos que
se encuentran fuera de las fronteras del Ecuador, aunque se sostenga desde la óptica
gubernamental que se trata de saldar “la deuda social con nuestros migrantes que desde un
enfoque de derechos permita el acceso a los distintos programas de desarrollo en salud,
73
educación e inserción laborales” (Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana,
2015).
En tanto, en la parte concerniente a los inmigrantes de distintas nacionalidades que viven o
transitan por diferentes razones por nuestro país, son tratados en la legislación propuesta con
una ligereza que bordea, cuando no los sobrepasa, con la vulneración de muchos derechos
constitucionales, tal como veremos en el transcurso de este estudio.
Adicional a lo anterior, “el documento legislativo carece de los aspectos técnicos que requiere
un cuerpo legal de estas características, lo cual se demuestra, por ejemplo, en que a los
ecuatorianos que se encuentran fuera del país se los califica de emigrantes, al tiempo que los
no ecuatorianos continuarán manteniendo esa calidad en el Ecuador, incluso habiéndose
naturalizados ecuatorianos, en abierta vulneración de principios constitucionales; en el mal
manejo del idioma castellano y en las constantes tautologías y pleonasmos que dificultan a un
lector atento la lectura y el entendimiento de la normas jurídicas que contiene la iniciativa”
(Valenzuela, 2015)
4.2.- Vulneración de Derechos Constitucionales.-
El Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana vulnera al menos los siguientes derechos
constitucionales:
1.- El derecho a la familia transnacional dispuesto de la siguiente forma en el Art. 40, numeral 6
de la Constitución de la República:
“Art. 40.- Se reconoce a las personas el derecho a migrar. No se identificará ni se considerará
a ningún ser humano como ilegal por su condición migratoria. El Estado, a través de las
entidades correspondientes, desarrollará entre otras las siguientes acciones para el ejercicio de
los derechos de las personas ecuatorianas en el exterior, cualquiera sea su condición
migratoria:
…
6.- Protegerá las familias transnacionales y los derechos de sus miembros”.
Para el Estado ecuatoriano la protección de la familia transnacional es de vital importancia,
porque, entre otras cosas, asegura el vínculo entre las personas de un mismo núcleo familiar y el
desarrollo integral de los niños, niñas y adolescentes procreados por una misma pareja.
Es por todas razones que constituye una violación del principio constitucional invocado el que
se separe el núcleo familiar por medidas administrativas de carácter migratorio, más aun cuando
74
se podrían lesionar los derechos de niños, niñas y adolescentes, tal como analizaremos en su
oportunidad.
2.- El principio de ciudadanía universal, la libre movilidad y el progresivo fin de la condición de
extranjero, señalado en el Art. 416, numeral 6 de la Carta Fundamental:
“Art. 416.- Las relaciones del Ecuador con la comunidad internacional responderán a los
intereses del pueblo ecuatoriano, al que le rendirán cuenta sus responsables y ejecutores, y en
consecuencia:
6. Propugna el principio de ciudadanía universal, la libre movilidad de todos los habitantes del
planeta y el progresivo fin de la condición de extranjero como elemento transformador de las
relaciones desiguales entre los países, especialmente Norte-Sur…”
En el Proyecto de Ley se vulneran los tres principios constitucionales, porque se limita la
participación ciudadana en el Ecuador, la libre movilidad de las personas y porque el ciudadano
de una nacionalidad distinta a la ecuatoriana siempre seguirá siendo extranjero en el país,
independiente de los años que se encuentre residiendo en estas tierras.
3.- Se vulnera el principio de igualdad formal y de no discriminación, invocado en el Art. 11,
numeral 2, que manda:
“Art. 11.- El ejercicio de los derechos se regirá por los siguientes principios”:
…
“2. Todas las personas son iguales y gozarán de los mismos derechos, deberes y oportunidades.
Nadie podrá ser discriminado por razones de etnia, lugar de nacimiento, edad, sexo, identidad
de género, identidad cultural, estado civil, idioma, religión, ideología, filiación política, pasado
judicial, condición socio-económica, condición migratoria, orientación sexual, estado de salud,
portar VIH, discapacidad, diferencia física; ni por cualquier otra distinción, personal o
colectiva, temporal o permanente, que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el
reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos. La ley sancionará toda forma de
discriminación.
El Estado adoptará medidas de acción afirmativa que promuevan la igualdad real en favor de
los titulares de derechos que se encuentren en situación de desigualdad”.
“Art. 66.- Se reconoce y garantizará a las personas”:
…
75
“4. Derecho a la igualdad formal, igualdad material y no discriminación”.
4.2.1.- De los Ecuatorianos.-
4.2.1.1.- El Principio de la Igualdad Formal y no Discriminación.-
El Principio de la Igualdad Formal y no Discriminación está en buena hora arraigado en la
población ecuatoriana, por lo cual es imposible que se retroceda por una decisión legal o
administrativa de cualquier orden.
Sin embargo, en el Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana el Título V, sobre la
Comunidad Ecuatoriana en el Exterior, de nueve artículos, se dispone:
“Art. 43.- Emigrantes ecuatorianos.- Se reconoce como emigrante a toda persona ecuatoriana
que se encuentre fuera del territorio nacional, cualquiera sea su situación migratoria”.
Ese artículo contiene una afirmación errónea, porque, por un lado, no todas las personas
ecuatorianas que se hallen en el exterior son emigrantes. Solo por poner unos ejemplos, citamos
los casos de los ciudadanos que viajaron a otros Estados en calidad de turistas, los estudiantes
que realizan estudios en universidades extranjeras, los tripulantes de medios de transporte
internacionales o los diplomáticos y sus familias que representan al país en embajadas
ecuatorianas, quienes de ninguna manera son ni pueden ser considerados emigrantes.
Todos ellos siguen teniendo el domicilio político en el Ecuador, es decir y tal como se señala en
el Art. 45 del Código Civil del Ecuador, “el domicilio consiste en la residencia, acompañada,
real o presuntivamente, del ánimo de permanecer en ella”, porque no se han radicado en otro
estado por ninguna razón.
En cuanto a su situación migratoria, también es una falacia lo que afirma el artículo de marras
del Proyecto de Ley presentado a la Asamblea Nacional, porque aquella refleja la condición en
que se encuentra un ciudadano ecuatoriano en un Estado receptor, es decir, con permanencia
regular o irregular o con qué tipo de visa. Es lo afirmado en el párrafo anterior, por lo cual
tampoco significa necesariamente que aquel ciudadano sea un emigrante.
Por lo dicho, el enunciado del artículo del Proyecto de Ley es falso desde la primera hasta la
última letra.
El otro artículo que llama la atención del Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana es el
45, que manda: “De las normas para reconocimiento del emigrante.- La autoridad encargada
de los asuntos de movilidad humana emitirá los procedimientos para la certificación de la
76
condición de emigrante. El Estado adoptará medidas de acción afirmativa en favor de las
personas que se encuentren en esta condición”.
Es inusual y extremadamente llamativo que el Estado emisor sea quien califique si una persona
es emigrante o no lo es, cuando en realidad esa tarea corresponde realizarla al Estado receptor
de personas emigrantes, a través del cumplimiento de sus propias disposiciones legales.
¿Por qué razón el Estado ecuatoriano tendría interés en reconocer a sus nacionales como
emigrantes cuando ellos han establecido su residencia en otros Estados? La respuesta podría
encontrarse en los siguientes artículos del Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana.
“Art. 2.- Ámbito.- Se aplicará a las personas en movilidad humana como sujetos de derechos y
obligaciones: las y los ecuatorianos en el exterior y las personas que viven directamente la
migración internacional en el Ecuador.
Esta ley es de cumplimiento obligatorio en el territorio ecuatoriano, en todas las funciones del
estado, en todos los niveles de gobierno, y en las misiones ecuatorianas y oficinas consulares
del Ecuador en el exterior”.
Mediante la Ley de Movilidad Humana se busca tener control sobre los ciudadanos de
nacionalidad ecuatoriana que viven en el exterior, vulnerando, de paso, el principio de
extraterritorialidad de la Ley, señalada en el Código Civil del Ecuador:
“Art. 13.- La ley obliga a todos los habitantes de la República, con inclusión de los extranjeros;
y su ignorancia no excusa a persona alguna”.
Es una vulneración de la Constitución y de las leyes obligar a los ecuatorianos a seguir una ley
nacional en el extranjero, al tiempo que también podría vulnerar leyes extranjeras en los Estados
receptores de nacionales, quedando pisoteado el Derecho de los Tratados.
Para que no quede ninguna duda sobre el alcance de la Ley de Movilidad Humana que pretende
controlar a los ecuatorianos en el exterior, el Art. 14 del cuerpo legal invocado lo aclara:
“Art. 14.- Obligaciones de las y los ecuatorianos en el exterior.- Los ecuatorianos y
ecuatorianas en el exterior sin perjuicio de las obligaciones que están estipuladas en la
Constitución y otras leyes deberán cumplir además con:
1.- Promover la buena convivencia entre los ecuatorianos en el exterior.
2.- Cultivar y transmitir valores tradicionales, morales y cívicos a los hijos e hijas nacidos en el
exterior, de acuerdo con su identidad y lugar de origen.
77
3.- Propender la Paz, el respeto y la buena conducta en todos sus actos públicos y privados.
4.- Acudir o realizar su registro en las oficinas consulares del Ecuador en el exterior cuando
éstas los convoquen”.
Nadie ni ningún cuerpo legal puede obligar a los nacionales ecuatorianos que se encuentran
fuera de las fronteras del Ecuador a comportarse de determinada manera con sus compatriotas,
menos está en la obligación de concurrir a una misión consular ecuatoriana a registrarse, aunque
los funcionarios se vuelvan locos llamando o citando a sus compatriotas.
El Cónsul del Estado emisor tiene definidas sus funciones entre los literales a) a la m) del Art. 5
de Convención de Viena sobre Relaciones Consulares (Registro Oficial Nº 472, 1965), y en
ninguna parte de esas facultades se encuentra que puede obligar a un ciudadano de su país a
registrarse en esa dependencia oficial.
De igual manera es extraño y atenta en contra del principio de igualdad formal y no
discriminación la disposición legal constante en el Art. 44 del Proyecto de Ley Orgánica de
Movilidad Humana, que dispone:
“Art. 44.- Reconocimiento del emigrante.- Se reconoce como emigrante, a toda persona
ecuatoriana que cumpla una las siguientes condiciones:
1.- Cuando ha establecido su domicilio en el exterior.
2.- Cuando ha permanecido en el exterior por un plazo mayor a 3 años.
3.- Cuando se desplace anualmente por más de 8 meses desde el Ecuador al país donde ha
fijado su domicilio.
4.- Cuando ostente la calidad de trabajador migratorio como se encuentra definido en los
instrumentos internacionales suscritos por el Ecuador”.
Es odioso que sea el propio Estado de origen del nacional el que califique de emigrante a sus
compatriotas cuando se desplacen por más de ocho meses desde el Ecuador al país donde han
fijado su residencia, tal como se indica en el numeral 3 del artículo citado.
Podría deberse a una necesidad de control por parte del Estado respecto de sus nacionales que
viven fuera del país o también quizás a la imposición de algún tributo posterior que deberían
pagar a futuro aquellas personas. Estas dudas que saltan a la vista para nada quedan claro en la
ley en estudio, pero que preocupan justamente por las consecuencias que pudieran tener sobre
nuestros compatriotas que viven en el extranjero.
78
Porque si fuera para que puedan repatriar al Ecuador su menaje de casa, sus herramientas de
trabajo, su automóvil y otros enseres o bienes, bastaría con que prueben su domicilio en otro
Estado, más que cualquier otro registro en algún Consulado ecuatoriano.
4.2.2.- De los Extranjeros.-
En ese trabajo evitaremos utilizar el término “extranjero”, porque resulta odioso que si la
Constitución de la República en el Art. 416, numeral 6, ya citado, promueve el progresivo fin de
la condición de extranjero, la Ley Orgánica de Movilidad Humana no solo que insiste en el
término mencionando la palabra 35 veces en todo el texto, sino que de ninguna manera tiende a
eliminar esa circunstancia, sino que la prolonga indefinidamente en el tiempo.
4.2.2.1.- El Progresivo fin de la Condición de Extranjero.-
El principio del progresivo fin de la condición de extranjero proclamado en La Constitución de
la República queda en una norma meramente declarativa, pues en el Proyecto de Ley de
Movilidad Humana se sanciona a las personas de nacionalidades distintas a la ecuatoriana si
realizan ciertos hechos y en determinadas circunstancias.
El Art. 18, numeral 5 del Proyecto de Ley de Movilidad Humana señala
“Art. 18.- Contravenciones Migratorias.- Constituirán contravenciones migratorias que serán
resueltas por un juez de contravenciones, aquellas cometidas por una persona en movilidad
humana, sin perjuicio de las que están establecidas en la legislación ecuatoriana, en los
siguientes casos…:”
“5.- Perturbar la paz social y el orden público mediante la ejecución de acciones tendientes a
la desestabilización política y/o la sublevación a la autoridad estatal…”.
Los elementos constitutivos de la contravención migratoria señalada en el numeral 5 del Art. 18
del Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana son generales y sin que se encuentren
definidos, por lo cual cualquier hecho podría ser considerado por el juez de contravenciones
como perturbar la paz y el orden público.
Igual de general y se dificulta la interpretación lo referente a la desestabilización política y la
sublevación a la autoridad estatal, más aun cuando esa infracción no se encuentra singularizada
en el Código Orgánico Integral Penal.
Sin embargo, si está tipificada y sancionada debidamente en el Código orgánico Integral Penal
las siguientes infracciones penales:
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“Art. 282.- Incumplimiento de decisiones legítimas de autoridad competente.- La persona que
incumpla órdenes, prohibiciones específicas o legalmente debidas, dirigidas a ella por
autoridad competente en el marco de sus facultades legales, será sancionada con pena
privativa de libertad de uno a tres años…”.
“Art. 283.- Ataque o resistencia.- La persona que ataque o se resista con violencias o amenazas
a los empleados públicos, a los depositarios o agentes de la fuerza pública, a los comisionados
para la percepción de los impuestos y contribuciones, a los ejecutores de los decretos y fallos
judiciales, a los guardas de las aduanas y oficinas de recaudación y a los agentes de policía,
cuando obran en ejecución de las leyes, o de las órdenes o reglamentos de la autoridad pública,
serán sancionadas con pena privativa de libertad de seis meses a dos años…”
Se trata de infracciones que no hace discriminación contra persona alguna. Sin embargo, la
infracción señalada en el Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana afecta solo a las
personas de distinta nacionalidad de la ecuatoriana que se encuentran en el país, la cual es
sancionada también de acuerdo a lo que manda el Art. 19 del citado cuerpo legal:
“Art. 19.- Multa.- Constituye una sanción debido a la comisión de faltas administrativas o
contravenciones migratorias, que consiste en la obligación de pagar una compensación
económica de la siguiente manera:
1.- Faltas migratorias administrativas.- un salario básico unificado; y,
2.- Contravenciones migratorias.- Desde dos hasta diez salarios básicos unificados en
proporcionalidad con la contravención según determine el juez de contravenciones, y la
deportación, de considerarse procedente de acuerdo a la gravedad de la infracción”.
Es más, y tal como se especifica en la norma legal, la autoridad judicial puede determinar la
deportación del ciudadano de otra nacionalidad si estima que los hechos ocurridos son graves,
según su criterio y sin que exista una gradación o un listado de elementos constitutivos para
determinar la gravedad del asunto.
Como en la ley no se especifican algunas circunstancias eximentes de la deportación, entonces
debemos entender que la deportación podría ocurrir aun si la persona sometida a proceso por
una contravención migratoria tiene cónyuge, pareja o hijos ecuatorianos, hecho que atenta en
contra de la familia transnacional.
El otro aspecto llamativo y que tiene relación con el fin progresivo de la condición de extranjero
es que, según el proyecto de Ley, los ciudadanos de distinta nacionalidad a la ecuatoriana nunca
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dejaran su condición originaria aunque hayan adquirido carta de naturalización, por alguna de
las circunstancias señaladas en el Art. 8 de la Constitución de la República.
En efecto, el Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana dispone en la norma pertinente:
“Art. 114.- Revocatoria de la naturalización.- La autoridad de Movilidad Humana está
facultada para revocar, por vía administrativa, la carta de naturalización en los siguientes
casos:
2.- Cuando el naturalizado incurriere en actos de perturbación de la paz social mediante la
ejecución de acciones tendientes a la desestabilización política y/o a la sublevación a la
autoridad estatal, además de intereses adicionales de seguridad para el Estado, debidamente
motivadas.
En dichos casos la persona vuelve a su estado anterior, con la misma situación, derechos y
deberes”.
Por ese artículo, la persona naturalizada nunca dejará de lado su condición de extranjero, pues
en cualquier momento el Estado podría su origen nacional y despojarlo de la nacionalidad
ecuatoriana. Incluso, podría dejarlo en condición de apatridia, si es que para acceder a la
nacionalidad ecuatoriana debió renunciar a la de origen.
En consecuencia, la espada de Damocles penderá siempre sobre la cabeza de las personas
naturalizadas en el Ecuador, porque nadie estará libre de ser encausado si por las cosas del
destino se encuentra en el lugar equivocado y en el día equivocado.
Si es ecuatoriano por naturalización, es decir, ecuatoriano al fin y al cabo, aquella persona
debiera ser juzgada y sancionada como ecuatoriano, en vez de quitarle su carta de
naturalización, vulnerando el principio del fin progresivo de la condición de extranjero que se
expresa justamente con la entrega de la carta de naturalización al beneficiado.
Adicionalmente, me parece que ese artículo es inconstitucional porque vulnera el inciso final del
Art. 8 de la Carta Fundamental, que expresa: “La nacionalidad ecuatoriana adquirida por
naturalización se perderá por renuncia expresa” Es decir, la norma no señala ningún camino
para privar de la naturalización a un ciudadano que la adquirió por Carta.
De manera adicional, llama la atención en el numeral 2 del Art. 114 el uso de la frase “el
naturalizado”, para referirse a un ciudadano ecuatoriano, por la utilización de aquella resulta
despectiva y discriminatoria.
81
De igual manera también resalta en el mismo artículo y mismo numeral la utilización de la frase
“debidamente motivadas”, porque no queda claro si se refiere a la resolución del juez de
contravenciones o a los actos que justifican el proceso en contra del ciudadano ecuatoriano a
quien se le quiere cancelar su nacionalidad.
El Art. 76, numeral 7, literal l) de la Constitución de la República, dispone:
“Las resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá motivación si en la
resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y no se explica la
pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. Los actos administrativos,
resoluciones o fallos que no se encuentren debidamente motivados se considerarán nulos. Las
servidoras o servidores responsables serán sancionados”.
Si el artículo estudiado en la Ley se refiere a las resoluciones de los poderes públicos, es un
abuso del lenguaje insistir que las resoluciones deben estar “debidamente motivadas”, porque si
carecieran de esa motivación, sencillamente esa resolución sería nula.
Queda la duda entonces si el proponente del Proyecto de Ley al decir “debidamente motivados”
se refirió a los actos que motivaron el proceso, razón por la cual el procesado debería ser librado
de todo cargo, por la justificación que le otorga el legislador.
4.3.- Calidades Migratorias.-
El Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana señala las calidades y categorías
migratorias de las personas de distinta nacionalidad a la ecuatoriana que se encuentran en el
país, sin que las defina de manera apropiada.
4.3.1.- Transeúntes.-
En el Art. 53 de la Ley se define como migrante a “toda persona que siendo nacional de otro
Estado, que además no tenga nacionalidad ecuatoriana, se encuentra en el territorio nacional,
con el ánimo de permanecer de manera temporal o definitiva en el país”.
En tanto, en el Art. 54 se considera transeúnte “a toda persona que siendo nacional de otro
Estado, transita por el territorio ecuatoriano por las siguientes causas:
1. Visita por motivos de turismo o vacaciones.
2. Ingreso al territorio nacional para dirigirse o abordar un transporte terrestre, nave o
aeronave para proseguir el viaje a otro país de destino, o en cumplimiento de servicios
en la conducción de vehículos, naves o aeronaves de transporte internacional.
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3. Personas domiciliadas en los territorios extranjeros colindantes con las zonas
fronterizas ecuatorianas que requieran transitar diariamente por zonas de integración
fronteriza. En estos casos deberán realizar un registro único ante la autoridad de
Movilidad Humana”.
De acuerdo con el Art. 55 de la Ley, a las personas que ingresan como transeúntes al Ecuador
para hacer turismo o vacaciones se les otorga una autorización de permanencia de hasta 90 días
en el mismo año cronológico, con excepción de los nacionales de los países miembros de la
Unión de Naciones Suramericanas, a quienes se les podrá prorrogar su estadía por otros 90 días.
A las personas que llegan al Ecuador para abordar un transporte terrestre, aeronave o nave se les
autoriza el ingreso hasta por cinco días cada vez; en tanto, a las personas de otras nacionalidades
distintas a la ecuatoriana que ingresan al país por estar domiciliadas en una zona fronteriza se
les permite el ingreso libre.
Sobre los días de permanencia autorizada para los turistas y visitantes soy del criterio que
debería concedérseles una permanencia autorizada anual de 90 días renovables por igual
período, que es lo generalmente establecido en las leyes de extranjería y migración de los países
sudamericanos que hemos revisado.,
Respecto del permiso de permanencia para los nacionales y residentes de los Estados Partes y
asociados de la UNASUR debería autorizárseles el ingreso al país sin límite de tiempo,
posibilitando que se establezcan en el Ecuador si es que es su deseo, criterio que está
sustentando en el principio de libre tránsito señalado en los Acuerdos sobre Migración
adoptados por el MERCOSUR y por la definición de ciudadanía sudamericana adoptada por la
UNASUR.
4.3.2.- Inmigrantes y no transeúntes.-
De acuerdo con el Art. 56 de la Ley, la calidad migratoria se define según el plazo de
permanencia de la persona no nacional que se encuentra en el país como inmigrante o no
transeúnte.
Según lo afirmado, la ley señala tres calidades migratorias para los inmigrantes y no
transeúntes:
a.- Temporal, que tiene una estancia permitida por un plazo de permanencia en el país para las
personas de hasta por dos años renovables por tres ocasiones;
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b.- Permanente, que tiene una estancia permitida en el territorio nacional mayor a dos años y
hasta cinco años, renovables por tres ocasiones;
c.- Residente, que se adquiere luego de 10 años de contar con una calidad migratoria vigente.
El primer criterio que tengo sobre la calidad migratoria, es que para obtener la residencia se
debe esperar demasiado tiempo (10 años), lo cual genera inestabilidad a las personas que viven
en el país, incluso a aquellas que han establecido una familia transnacional con una persona
ecuatoriana, tienen hijos ecuatorianos, han generado industria, realizado inversiones, e incluso
podrían haber obtenido un título profesional universitario del cual viven.
Para un Estado debería constituir uno de sus objetivos fundamentales asimilar lo más
rápidamente posible a las personas de distintas nacionalidades a los habitantes del país y
regularizarlos en todos los derechos y obligaciones de quienes nacieron dentro de su territorio.
En consecuencia, el plazo de 10 años es excesivo. Por una parte, los padres de hijos
ecuatorianos o quienes están casados o viven en unión de hecho con personas de esa
nacionalidad deberían acceder a la residencia sin más trámite que demostrar ese hecho. Lo
mismo debería suceder con las personas que realizaron una inversión en industria o han
adquirido un bien raíz en el país,
Para obtener la residencia después de 10 años, la Ley fija en el Art. 57 los siguientes requisitos:
“1.- Realizar una actividad económica, profesional, educativa, artística, académica, religiosa,
productiva u otra que le otorgue medios de subsistencia suficientes.
Si realiza dichas actividades sin relación de dependencia, el residente deberá contar con un
seguro médico vigente durante la duración de su actividad económica.
2.- Ser cónyuge, o mantener unión hecho o parentesco dentro del segundo grado de
consanguinidad o primero de afinidad con un ciudadano ecuatoriano o ecuatoriana; excepto de
quien obtenga su residencia por este mismo motivo.
Tener domicilio en el territorio ecuatoriano y haber permanecido con calidad migratoria
vigente por un plazo mayor a diez años, sin perjuicio de salidas por motivos familiares y de
vacaciones a otros países.
Para los casos contemplados en el numeral 1 y 2 de esta disposición se deberá acreditar una
entrevista oral que permita determinar los elementos para la condición por la cual solicita su
residencia, así como conocimientos básicos acerca del Ecuador.
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La residencia se otorga una sola vez y puede ser revocada por incumplimiento de la presente
Ley, la acreditación documental se otorga impresa en el pasaporte y se transfiere las veces
necesarias previo el pago del arancel”.
4.4.- Tipos de Visa.-
La Ley Orgánica de Movilidad Humana señala en el Art. 59 los tipos de visa que se conceden a
personas de distintas nacionalidades de la ecuatoriana, las cuales se reducen a cuatro tipos:
“1.- Visa uso múltiple, habilitante para una o más actividades lícitas.
2.- Visa especial, destinada a diplomáticos de otros países en misión permanente o temporal,
así como funcionarios de otros estados que sean acreditados por su país para ingresar y
permanecer en territorio ecuatoriano e invitados del Gobierno del Ecuador para eventos,
reuniones y actividades oficiales.
3.- Visa convenio, aquellas establecidas al amparo de los convenios nacionales, bilaterales,
multilaterales o regionales suscritos al respecto.
4.- Visa humanitaria, habilitante para permanecer en el Ecuador mientras sucede y supera una
condición de vulnerabilidad extrema, debidamente calificada conforme la normativa nacional”.
El trámite para la obtención de una visa para el Ecuador se puede realizar dentro del país o en
las oficinas consulares del Ecuador en el exterior.
Es facultad discrecional del Estado ecuatoriano de conceder, negar o revocar una visa a un
ciudadano inmigrante, sin que esté obligado a explicar las razones de su decisión, de acuerdo
con el principio de soberanía.
Por otra parte, los ciudadanos inmigrantes en el Ecuador que dispongan de una visa en
cualquiera de las calidades migratorias señaladas por la ley, recibirán del Estado una cédula de
identidad que tendrá la duración de la visa otorgada.
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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
CONCLUSIONES
1.- Las Constituciones ecuatorianas del siglo XIX permitían el libre ingreso de personas al
Ecuador, con especial énfasis de los ciudadanos de Estados sudamericanos, por lo cual ese
principio podría ser retomado nuevamente y permitir el libre ingreso al Ecuador de ciudadanos
de Estados sudamericanos.
2.- Las Constituciones ecuatorianas del siglo XIX otorgaban la nacionalidad ecuatoriana a los
ciudadanos de Estados sudamericanos, hecho que refuerza la idea del libre tránsito para los
nacionales de esos Estados.
3.- En general, las leyes de extranjería que ha tenido el país han sido bastante flexibles y
beneficiosas para con los ciudadanos de otras nacionalidades, en cuanto al otorgamiento de
permisos para radicarse en el país.
4.- Loas Acuerdos Migratorios del MERCOSUR, específicamente el Acuerdo sobre
Documentos de Viaje y el Acuerdo sobre Residencia, más la definición de ciudadanía
sudamericana adoptada por la UNASUR, establecen como principio fundamental el libre
tránsito por los países de la subregión.
5.- Las leyes de extranjería y migración de los países castellano de Sudamérica tienen una
legislación muy similar entre todos ellos, en las cuales se puede incorporar sin mayores
problemas una norma jurídica que permita el libre tránsito para los ciudadanos de la subregión.
6.- El Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana presentado por el presidente Rafael
Correa a la Asamblea Nacional constituye un retroceso legislativo en materia migratoria que
nunca se había manifestado en las leyes de extranjería del Ecuador.
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RECOMENDACIONES
1.- La nueva Ley de Movilidad Humana del Ecuador debe estar acorde con los principios
constitucionales relacionados con la libre movilidad, el progresivo fin de la condición de
extranjero, el respeto a la familia transnacional y la igualdad de las personas.
2.- La nueva Ley de Movilidad Humana del Ecuador debe tener sindéresis con los principios
que fundamentan la integración y cooperación de Sudamérica.
3.- Los nacionales de los Estados Partes y Asociados del MERCOSUR deberían tener una
permanencia autorizada mínima de seis meses en el Ecuador.-
4.- Un proyecto de ley de Movilidad Humana debe ser difundido y socializado con los actores
vinculados a esa materia.
5.- El proyecto de Ley de Movilidad Humana del Ecuador de ninguna manera debe discriminar
a los ecuatorianos por su estatus migratorio que ostenten fuera del país.
6.- Se propugna una legislación migratoria común dentro de los Estados Partes y Asociados del
MERCOSUR.
7.- Urge en el Ecuador una nueva legislación migratoria, pues la existente data de
1971.
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BIBLIOGRAFÍA
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