PUBUCACIONt.-SREClENTl:S

Andrés Caso 1,n¡"hardoCuatro Ensayos de tolitica,Administración y I./"/,resa

Púhlica

Raúl Salinas de I .ortariDiconsa en la Mad, -ni zacionComercial y la R, .ntacion

del Abasto P,:¡"dar

Octavio Abrogo Ayalay

Silvano Barba BehrensCorporaciones Nacionales

Enrique Salazar AbaroaDerecho Parlomentorio

Jacinto Faya ViescaEl Federalismo Mexicano

Guillermo Ha lo Belchezportacioncs /JlU a la Reforma

de la Funcion Públicaen M éxico

Romeo Flores CaballeroAdministracion y Políticaen la Historia de México

Raúl Martínez AlmazánLas Finanzas del Sistema

Federal Mexicano

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05110 México, D.f.Te!. 570-69-45 570-71-40.Impreso y hecho en México / Prtnted and madc in México

México, 1989

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Coordinación de Administración y FinanzasJosé Rodolfo Raigosa Sotelo

Tamañode la

AdministraciónPública

INDICE

PRESENTACION 13

TRIBUNA 15

Tamaño y composición de la administración pública mexicana.José Merino Mañón. 17

Tamaño de la administración pública y su distribución territorial por ámbitosde gobierno.ROIíl Olmedo Carranza. 33

La racionalización del sector de empresas públicas.Jorge Tamayo

El futuro de la administración pública en México.Javier Treviño Cantú

49

69

Análisis de la estrategia de repliegue estatal en el sector industrial mexicano.Enrique Cabrero Mendozu. 85

NORMATIVIDAD

Decretos de Desincorporación de Entidades Paraestatales

1982-1988

RESEÑA

Administración y politica en la historia de Méxicode Romeo Flores Caballero por Mario Camocho Salas

103

105

117

119

PRESENTACION

El tamaño óptimo de la administración pública es desde antiguo objeto de deba­te. El número de instituciones, unidades y personal O de las atribuciones a su cargopara algunos es excesivo, mientras para otros es insuficiente para dar cabal respuestaa las demandas sociales acumuladas y las nuevas, resultado de un país en caminode su modernización.

La administración mexicana para vencer los desafíos de antaño insatisfechos, losde nuestra hora y los futuros, fortalece a sus organizaciones depurándolas, acercán­dolas al habitante, destinándolas a realizar lo esencial de la manera más simple,fomentando la participación en sus tareas de la ciudadanía, con responsabilidad com­partida y visión tambíén del porvenir.

En efecto nuestro país, como ha señalado Andrés Caso, se encuentra "viviendode lleno un proceso de modernización, de reestructuración y redimensionamiento delaparato público que se hace mayormente necesario a la luz de la ya prolongada crisisde esta década. Dentro del proceso en general, hay un replanteamiento de las respon­sabilidades de cada uno de los sectores sociales en el desarrollo nacional; la concerta­ción emprendida implica su corresponsabilidad en las decisiones, en la actuación yen los resultados".

El debate sobre la dimensión de las administraciones públicas está abierto en to­dos los países y se encuentra nutrido por diferentes teorías, posiciones ideológicase intereses. En el presente número la Revista de Administración Pública incluye tra­bajos destinados a precisarlo y esclarecerlo, para ser punto de partida de nuevas apor­taciones.

Los ternas desarrollados tienen corno antecedente inmediato la investigación "Ta­maño y Composición de la Administración Pública Mexicana", coordinada por JoséMerino Mañón. Estas contribuciones coadyuvan, además, a difundir el conocimien­to de nuestra administración pública, tarea permanente delINAP. Tal conocimientoes indispensable para quienes sirven en ella como para todo habitante del país. Asise comprenden reciprocamente a las meras opinioncs que podrán encontrar argu­mentos sólidos para transformarse en convicciones sobre las instituciones, unidades,personal y atribuciones necesarias a nuestra administración para satisfacer las de­mandas sociales, sobre los criterios para determinar su dimensión óptima y sobresu papel actual y futuro.

.10,\(' CII(I1/('s Nieto

11

TAMAÑO Y COMPOSICIONDE LA ADMINISTRACION PUBLICA MEXICANA

JaSE MERINO MAÑON

Es frecuente escuchar cuestionamien­tos o inquietudes sobre la dimensiónde la administración publica mexicanamedida en términos del número de losempleados que la conforman. Los argu­mentos esgrimidos en las controversiasadolecen, en muchos casos, de precisio­nes objetivas que los sustenten. Ellosderivan de falta de información sistema­tizada o de criterios de ponderación ina­decuados.

El fenómeno no es reciente. En 1857se publicaba en París por la Librería deRosa Bouret el Manual de Estadisticade la República Mexicana; su autor, .Je­sús Hermosa, señalaba en el apartadocorrespondiente a los empleados de laadministración pública: "Que no exis­tiendo una noticia completa del núme­ro de todos los empleados que la sirvenera preciso consignar los estudios par­ciales que unos años antes había formu­lado para el efecto". Daba cuenta de la

existencia de algo más de :lO mil traba­jadores civiles en los distintos niveles degobierno y los establecimientos educa­tivos que el Estado sostenía y de cercade 20 mil elementos en el ejército y laguardia nacional.

El último censo de recursos huma.nos del sector público federal mexicanofue levantado en 1975 con un enfoquemeramente cuantitativo, en función aadscripción orgánica y referido exclu­sivamente al sector central. La infor­mación anual sobre recursos humanoscontenida en los presupuestos de egresosde la Federación y del Departamento delDistrito Federal se refiere, igualmente.solo al número de plazas autorizadaspara las dependencias del sector central.No existe sistematizada información so­bre trabajadores al servicio del sectorparaestatal y tampoco de los dependien­tes de los gobiernos estatales y munici­pales. Estas deficiencias informativas

17

impiden, o cuando menos dificultan, laformulación de juicios de valor sobrela magnitud relativa de la administra­ción.

Al inicio de 1988 el Instituto Nacio­nal de Administración Pública empren­dió la realización de una investigaciónsobre el tamaño y composición de la ad­ministración pública mexicana que laSecretaría de la Contraloría General dela Federación le había encargado paracumplir una instrucción del Ejecutivot'ederal.'

El trabajo, cuya dirección tuve opor­tunidad de asumir, pretendía no sola­;nente conocer en términos cuantitativosla formación de la administración, sino,fundamentalmente, analizar su distribu­ción en orden a las funciones que atien­de, su relación con la población a quese sirve y su magnitud relativa, median­te comparativos con otros países.

De manera simplista pudiera indicar­. se que el propósito del proyecto era, responder objetivamente a la siguienteinterrogante tan reiterada: ¿Qué tanobeso es el aparato administrativo me­xicano? .

Resolverla adecuadamente deman­daba definir previamente algunas con­venciones conceptuales y adoptar unametodología capaz de permitir compa­raciones válidas sobre datos confiables.

El desarrollo de la investigación seinició, consecuentemente, con la formu­lación de un marco conceptual y meto­do lógico. Tres fueron las cuestionesprincipales que se abordaron:

J) Los criterios para la determinaciónde lo que debiera considerarse como."administración pública mexicana" .

1 El estudio ha sido publicado por el INAP." Tamañoy Composición de la Administración Pública Mexicana.

18

11) Los criterios para la determinaciónde "trabajador efectivo a su serví­cio" y

111) Los criterios para las definiciones yclasificaciones funcionales.

Respecto al primer punto hubo queanalizar y discutir los diversos esquemasde conceptualización de la administra­ción. Por una parte, los "formales" quela refieren en términos legales a una am­plia e imprecisa definición en una diver­sidad de ordenamientos jurídicos delsistema mexicano y los criterios doctri­narios generalizados intemacionalmen­te, que plantean cuestionamientos sobrela inclusión o no de los órganos queconforman a los poderes Legislativo yJudicial y a las entidades del sector pa­raestatal constituidas como sociedadesmercantiles.

Por otra, los "funcionalistas" quesólo consideran como integrantes de laadministración a los órganos que ejer­cen una función pública, lo que llevaríaa considerar como parte de la adminis­tración a entidades civiles sin vincula­ción gubernamental pero con funcionespúblicas, como cuerpos de defensa o res­cate, y a eliminar por contra a entida­des públicas como el servicio de correosque se reputan como de mercado, sus­ceptibles de prestación por los particu­lares. Finalmente, los "presupuestales"que únicamente consideran integrantesde la administración a las entidades in­corporadas para efectos de asignaciónde recursos públicos en los presupues­tos gubernamentales.

El cr iterio adoptado en la investi ga­ción concilia en lo posible esos plantea­mientos cunsi de rando los principios ypr áct icas en el pa ís, sus característicaspart iculares vinculadas a nues tro esque­ma constitucio nal de economía mixta yelementos adecuados para posibilitarcomparaciones válidas . Confor me aello, se co nsid eró para efect os.d el estu ­dio. Que co nforman a la administra ciónpublica mexic ana, las dependencias de lsector centra l del Ejecutivo Federal enlos términos del articulo 11 de la 1..<' '0' Or­~dnica de /0 Administración Pública Fe­deral, las dependencias centra les de losejecutivos de los estados, y los cab ildosy depe nde ncias de los ayuntamientos enlos térm ino s de sus respectivas leyes o r­gánicas . los organismos descentralizadosy las empresas de participación estatalmayoritaria independientemente de suobjeto socia l y actividad. los fondos ylos fideic o misos públ icos en los que elgobie rno fede ral sea fideicomi sar¡o o fi ­deicomiten te y los organismos o empre­sas del sect or paraesta lal depend iente sde los estados .

En el caso de los criterios para lainclusión de trabajadores la definiciónformal mas simplista implica ría la incor­poración de sólo aq uellos que se repu­ta n como tales conforme a las normaslegales que rigen la relación laboral delEstado con sus trabajado res, contenidasen el apa rtado B del articulo 123 Co ns­t ituci ona l para el cas o del gobiernofedera l y el 115 para el de estados y mu­nicipios }' sus leyes reglament a rias, in­clu yendo lo s orde namientos espec íficospara milita res, ma rines y personal de loscuerpo s de segur idad pub lica y del ser­vicio exterior y los de norrnatividad deseguridad socia l relativa a los pro piosinstitut os. Este esquema, sin emba rgo,

dejaría fuera a los trabajadores de lama yoría de las entidades del sector pa ­raestatal regulado..\ por el apartado A dela rt icu lo 123 Co nstitucional y su ley re­glam enta ria .

Para resolver y co nciliar estos plan­teami emos se adoptó. para efectos delestudio, el criterio de considera r qu e for­man pa rle de la ad min istración públicaen ca lidad de efectivos a su servicio to­da s las person as que en virtud de no m­htamicntn. designac ión o contratació nindividual o co lectiva , sujetas en surelac ión labo ral a la Ley Federal delTr abajo o a las especificas de los tr aba­jadores al servicio del gobierno Icde­ra l y de los de estados y municipios,prest en servicio en las entidade s ydependencias inco rporadas a la admi­nistración conforme al cr ite rio antesdescr ito : y considerar para efectos decua ntific ación a un Ira ba jado r efec ti vopor ca da plan presup uestal. indcpcn­die ntcmentc de su tem poralidad o de ladu ra ción de la jornada de trabajo .

Con..ccucntcmcmc se co nsidera ro ncomo traba jadores a los que genera l­men te se denomi nan como de co nfian­za, ba se. eventuales o de lista de raya enlos sectores centra les y a los de co nfian­za. sindicalizados y eventu ales en elpatacvtat al , quedando excluido s únic a­meruc los que realiza n algún trabajo ba­jo co nt rato suje to a legislación comúnco n co ntra prestac ión mediante pag o dehono rarios po r servicios profesionalesindependie ntes .

Tradi cion alme nte 0;1.' vincula la cla­sificaci ón funcio nal a un criterio o rgá­nica por secre tar ía coord inadora de

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sector . Si bien ese esquema resulta foromalm ente válido para cie rtos propósi-tos, dificulta su comparación con otrosagr upamientos que at iende n más a cr i­te rios de "fun ci ón ad ministrativa" qu e 4 .•a convenciones orgánicas. Esta situaciónes particularmente signi ficat iva en el ca-so del sector paraestaral co mún menteidentificado co mo ~61o integrado porentidades productora s de bienes o ser­vicios de mercado sin dist inguir eñ cicn ­temenle las funciones que atiendan .

infraestructura ; y ab asto popularalimenta rio .

Funciones de producción de bie­nes )- servicios, divididas en las quese realizan por mandato co nst itu­cional, las de ba nca y fina nciamien­to . las qu e tienen co mo objeto laprestación de servicios públ icos yla producción de bienes con sidera ­dos prioritari os.

A efectos de posibilitar análisis yco mparaciones, la clasificación adopt a­da distingue las siguientes funcio nes enlas que fueron agrupados los disti nt osór ganos y ent idades de conformidad co nsu obj etivo part icula r prepond erante:

1.- Funcio nes de soberanía y gob iern o ,comprenden las de t itularidad de losejecutivos, relaciones co n el exte­rio r, segurida d nacion al, planeaciónadministración y con trol financieroy pa tr imonia l y orde n publ ico y se­gur idad ciudadana.

2.- Funciones sociales, incluyen edu­cación y cultura, seguridad socia l,salud , desarrollo urbano y comuni­tario y ecol ogía .

J .- Funcio nes de promoción y apoyo ala activida d económ ica , desagre ga­dos por incide ncia sectoria l en agri­cult ur a . ganadería. silvicultu ra ypesca : co mercio, indu st ria y servi­dos; comunicaciones y t ransportes,únicamente en 10 relat ivo a pro­moción }- ejecución de obras de

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Independien tem en te de la clasifica .ció" anterior , y para propósitos de otrosan álisis, el estudio inclu yó clasiflcacio.nes secto ria les, orgánicas y de nivel degobierno . Así fue pos ible presentar la in­fo rmació n clasificada funcio nalm ent een for ma co nsolida da pa ra la admin is­tración p ública mexicana en su co njun­to y para cada lino de los gr upos q ue laintegran : gobierno fed eral. secto r pa­raestatal federal, Departam ento delDistr ito Federal , gobierno s estatales ymun icipios.

Los pr oblemas metod ológicos másco mplicados tuvieron que ver co n laselecci ón de fuen tes y recolección dedatos y las est imacio nes e indi cad or escomparat ivos. Se optó por acudir a lasfuent es más co nfiables aun cuando elloimpli cara mayor exten sión en los tra ­baj os de cam po. vale dest acar por ejem­plo . qu e par a efectos del sector paraes­ta tal los datos cor respo ndie ntes a cadaentida d fueron recabados directamentede su ad ministración , co n la valiosaintervención de la Secretaría de la Con­traloria Gen era l de la Fed eración , irn­plican do en algunos casos, recuentosfísicos específicos.

Fue necesa rio formular estimacio nes entida des federa tivas que ab sorben alsólo par a el caso de las administracio - 70"/0 de la po blación de los estados y ennes estatales y municipales donde 11 0 se el de los municipios con ba se en la in­obtuvo la información analítica co mple- for mación d e 16 estad os que cubren ella . Las esti macion es, sin embargo . re- 5(l ll/n de la población en su co nju nto ysultán válidas si se co nsidera que pa ra al hecho de Que. en a mbos caso". la in­el caso esta tal se fo rmularo n co n ba se formación a nalítica inclu yó a los esta­en info rm ación an alíti ca rela tiva a 20 dos de ma yor tamaño .

CU A D R O

TAMAÑO HE LA AOMINISTRACION PUBLICA MEXI CA NACOMPARATI VOS ¡;ON LOS PAIS.~S BE LA COM UNIIJAD

ECO NOMIC A EUROP EA------_~

E fectiv os de la Efecti vos por cadaad ministrac ión 1000 habitan tes

Población CivilPAISES Tolal Totales (mile s) Tot al (a l C ivil

(miles)

Dinamarc a 5,144 762 731 148.1 142.1G ran Bret a ña 56,377 5,241 4,921 93.0 87.3Bélgica 9,856 7 11 616 72. 1 62. 5Francia 54,729 3,754 3,261 6 R.6 59.6Alemania (R.F .) 61,423 4,026 3,531 65.5 57.5Italia 56,825 3,342 2,969 58.8 52.2Holanda 14,367 733 630 51.0 43.9Irlanda 3,508 174 159 49.6 45.3Luxemburgo 365 17 16 46.6 43.8EspaDa 3R, I73 1,689 1,34 2 44.2 35.2Po rtu gal 10,073 430 367 42.7 36.4

MEDIA CEE 310,8 17 20,786 18,54 3 66.9 59.7

MéxicoA bsol utos 81,139 3,751 3,567 46. 2 44.0Lugar 10/ 12 9/ 12

a) Las cifras (olales incluyen trabajadores civiles y fuerzas armadas.b) Fuente: CEE. La Función Pública de loo. Doce. Juan Junquera <i ., INAP, Madrid . 1986.

México . Elaboraciones del estudio. Cifras de 1988.

2 1

22

Para erectos co mparat ivos se utilizóla información relativ a a los 11 paisesde la Co munidad Económica Euro pea,a partir del trabajo que par a la medi ­ción de sus administraciones realizó elDr. Junquera del Instituto Español deAdministración Pública. En el futuropróxim o será posible efectuar compara­ciones co n los paises del área latinoame­ricana en virtud de que están realizandoa sugerencias dellNI\P mexicano, estu­dio s similares con base en las metodo­logías de Junquera y de nuestro estudio.

En una comparación con los paísesde la Comunidad Económica Europeaponderando el númer o de trabajadoresal ser vicio de su administración se ob­serva que nueve de aquellos acusa ría nun grado de "burocratismo" mayor queel del país. Si la comparación se hace ex­clusivam ente con el personal civil de laadministración, esto es,excluyendo a losservidores públi cos que integran lasfuerz as de seguridad nacional, Méxicotendría una administración mas peque­ña que la de ocho paises de la Comuni­dad Económica Europea. Vale recalcarque para el caso mexicano se incluyeroncorno efectivos al servicio de la ad minis­tración pública los trabajadores del sec­toe paraestatal ,

Algunos estud iosos de la materiasostienen que existe una estrech a corre­lació n entre el tamaño de la ad ministra­ción pública de un país y su estad io dedesarrollo. correspo ndiendo una ad mi­nist ración ma yor a los que tienen másaltos indicadores de desarrollo económi­co y social. Los resultad os de la co m­paración citada resultan consecuentescon esa apreciación, difiriendo de otrasopini ones, menos sustentadas en eviden­cias pero mas generalizada s, que sostie-

nen el criterio co ntrari o , o sea, que unpaís subdesarrollado tiende, por razonesde empleo y de paz interna, a man tenerun aparato administra tivo estatal masgrande en términos relat ivos a su po ­blación.

PREDOMINIO DF. I.ASFUNCIONES SOCIAU:S EN LAAIlM1N1STRACION P UBUCA

MEXICANA

La composición funcion al de la ad­ministración pública mexicana confi rmael predominio de las fun ciones socialessobre otras ram as del quehacer públicoy muestra, cont ra creencias tambiéngeneralizadas, que las funciones estric­tament e gubernamentales absor ben almayor número de trabajadores y que lasde producción de bienes y servicios queen el sen tido más lato y al margen deprecisiones constitucionales pudieran es­tim arse com o de mercado, susceptiblesde realización por el sector privado, só­lo ocupan el 24.4010 de los trabajadores,porcent aje que se reduciría al 4.4 '!osi seestima n como gubernamentales las re­lacicnadas co n energía, banca y ferro ­carriles, correos y telégra fos que en elcaso mexicano se ent iende n privat ivasal Estado.

El pred ominio de las funciones socia.les en la adm inistración púb lica mexica­na destaca también si se compara co n laatención que a ellas prestan los paises dela Comunidad Económica Europea, en losque la media relacionada co n los traba­jadores de la seguridad social es de 3.6010frente a 14.2(r¡"o para el caso mexicano o enmateria de educación donde los por cen­tajes en ese orden serían 20.4 "ufremea 30.7% .

CUADRO 2

COMPOS'CION fUNCIONAl.. UE tA AI>MINISTRACIONPUBLICA MEXICANA

TRABAJAOORK~ EFF,L.IVOS

TRABAJADORES ASIGNAIJQSFUNCION (miles) (..)

TOTAL 3,751 100.0

SOBERANIA y GOBIERNO '93 15.8

Gobierno 26 .7Relaciones con el exterior 4 .1Seguridad Nacional 184 4.9Planeadón, administración ycontrol financiero y patrimonial 196 4.7Orden público y seguridad ciu-dadana 203 lA

2 SOCIALES 1,856 49.5

Educación y cultura 1,152 30.7Seguridad social y salud l32 14.2Desarrollo urbano y comunitario yecología 172 4."

PROMOCION y APOYO A LAACTIVIDAD ECONOMICA yOTRAS FUNClONES PUBLICAS 3115 10.3

A la agricultura, ganadería,silvicultura y pesca 198 lAAl comercio. la mtnerra, laindustria y los servicios 48 1.3Comurucacción y transporte 82 2.2Comercialización de productosagropecuarios y abasto popular 41 \.0Otras funciones públicas 16 A

Suma funclones guhernamenlales.(1+2+3) 2,834 75.6

4 PRODUCCION DE BIENESESTRATEGlCOS y PRESTACIONDE SERVICIOS PUBLIcaS '" 20.0

Por mandato Constitucional 407 11.0Banca y financieros 215 s.sServicios públicos 131 s.s

Suma rundones públic.s conformedefinición legal ( I + 2 + 3 + 4 ) 3,587 ss.s

PRODUCCION DE BIENES YSERVICIOS DE MERCADO 164 4A

2

Por contra, los porcentajes de parti­cipación de los trabajadores en funcio­nes de seguridad nacional reflejan unamayor ocupación en el caso de los pal-

ses de la Comunidad Económica Euro­pea en donde en promedio representan11.2070 frente al 4.9070 para el caso me­xicano.

CUADRO 3

TRABAJADORES EFECTIVOS DE LAS ADMINISTRACIONES ENFUNCIONES DE SEGURIDAD SOCIAL, EDUCACION y EJERCITO

PORCENTAJE SOBRE EL TOTAL

PAISES Seguridad Educación Fuerzas OtrasSocial (1) armadas

Alemania(R.F.) 4.4 17.8 13.1 64.7Francia 6.8 25.5 11.1 56.6Gran Bretaña 1.9 12.9 6.1 79.1Italia 1.7 27.8 11.1 59.4Espafta 3.1 19.1 20.5 57.3Bélgica 9.6 36.9 13.3 40.2Holanda 3.7 30.7 14.1 51.5

.Dinamarca .5 8.7 4.0 86.8Irlanda 1.7 26.6 8.7 63.0Luxemburgo 5.9 28.3 4.0 61.8Portugal n.d 27.8 14.7 n.d

Media CEE 3.6 20.4 11.2 64.8

México 14.2 30.7 4.9 50.2

(1) Sólo docentes en el caso de CEE.

24

RACIONALIDAD FUNCIONALDEL SECTOR PARAESTATAL

La presencia del sector paraestatal enla economía y la administración mexi­canas se inscribe en el devenir históricodel país. Ha constituido una respuesta

instrumental para que el Estado ejerzafunciones de rectoría en el marco de laeconomía mixta que postula la Consti­tución General de la República.

Su integración, sin embargo, se vióinfluenciada por la incorporación de en­tidades que por situaciones de coyuntu-

ra, no forzosame nte identi ficad as conlos pro pósitos esenciales que las defin en,aunque ju stificada por circunsta nciasde opon unidad . Tal es el caso , porejemplo , de empresas inco rpo radas pa­ra mantener una fuente de trabajo,para recuperar crédito a favor del Esta­do o para atender con una temporal idadtransítor ia definida, aunque no siemprerespetada, alguno s problemas part icula­res de relativa imp or tan cia .

Al inicio de los ochenta el sector pa ­raestat a l presentaba un relativo grado dedispersi ón en relación a lo qu e pu dieradefinirse como actividades est ra tégicasy prioritarias para el país y una pr esiónde recursos para operación o inversiónque co ntras taba co n las escas as dispo ­nibili dades del gobiern o federal y co nesquemas racionales de asignación de re­cursos.

Un proceso de racionallzaci én, aúnno concluido, se puso en mar cha a par ­t ir de 1983, bu scan do, po r una parle,fortalecer las entidades que ju sti ficada­ment e lo requirieran y desincorpora r porla ot ra , mediante fusiones, liquidaci o­nes, extincio nes, venia o tr ansferencia,las que po r sus características o condi ­ciones no debieran man tener se en ope­ración a cargo de l Estado .

El proceso de desincorporación fuemuy intenso y el número de ent idade sdisminuyó en los últimos añ os sensi­blemente .

Al inicio de 1988 el sector par aesta­tal comprend ía 758 entid ades, de las Que3J3 se encontra ba n aú n en proceso dede sincor po ra ci ón y 80 correspo nd ían aempr esas inmob iliari as cuyo único pro­pó sito era detentar la pro piedad de in­muebles de sus matrices. Conforme aellos las ent idades en operac ión efecti­va ascend ían a esa fecha a 365, de lasQue 73 era n organismos descentraliza­do s, 254 empresas de participación es-

taral ma yor ita ria . 33 fide ico misos y 5asociaciones civiles .

El sector paraestatal ocupaba a esafecha un millón 409 mil tr abajadores,eq uivalentes a l 39.2'7(1 del total de losque conforman la administración públi­ca mexicana.

Analizad a su com posición funcionalse observa que el 36.4°/, atie nde funcio ­nes de orde n púb lico que se real izanpo r conveniencias de o peración , baj oel esquem a de descentralización admi­nist rau va. pero que pod rían co nstituirdependencias del secto r centra l de lap ro pia administración pública. Este to­tal se integra con 26.6010 en seguridady salud , 4.3°10 en edu cación y cultura y5.4070 en airas actividades de carác terpúblico , especialmente las de fomentoa la actividad económi ca .

Un 28.9 % de los tra ba jad o res q ueco nfor man el 'lector pa raestafa l se ocu ­pa n en las cntidade.. que atienden las ac­t ividadcs q ue expresa mente reserva a lEstado el arti culo 28 de la Constitució n:impresión y acuñación de mo neda , pe­tr óleo. electr icidad y energ ía nuclear .fe rrocarri les. co rreos y telégra fo !'> . Orro15.3°/0 at iend e a funciones de par ticipa ­ción estat al por dispo siti vo consut uclo­nal vinculada" con los servicios de bancay fina nciamient o .

Solamente c1 19.5Il'fll de los traba jado­rcc del secto r paraestatal se ubican enentidades cuyo propósito es la produc­ci ón y dis tr ibu ción de bienes o de serv í­c tos Que pudi eran ser susceptibles deat ención po r los part iculare s. Esto quie­re deci r que si el Estado se ret ira ra deesas actividades. a pesar de la importan­cia de su part icipaci ón en ctlas para elbeneficio general, dejarían de for marparte de la ad min ist ración pública 174mil trabajadores. cantidad equivalentea l 4.4 lt/o del total de la propia adrninis­tr acion púb lica .

25

C U A D R O 4

COMPOSICION FUNCIONAl, DEI. SECTOR PARAESTATAl, FEDERAl,Número de trabajadores

Función Número de efectivos 'lo

TOTA LES 1,409,118 100.00

De mandato constitucional 407,236 28.9Impresión y acuñaci ón de moneda 1,560 0.4Petróleo 176,508 12.5Electricidad y energía nuclear 105, 121 7.5Ferrocarriles 80,247 5.7Co rreos y telégrafos 43,740 3.1

Servicios de Banca y Financiamiento 215,005 15.3Banca Central 2,300 0.2Banca de Desarrollo 35,327 2.5Banca Comercial 156,373 11.1Almacenad oras 3,369 0.2Asegura doras 8,629 0.6Afianzadoras 146Arrendadoras 130Fondos y fideicomisos financieros 7,692 0.6Otros 1,039 0.1

Seguridad Social)' Salud 375,497 26.6Seguridad Social 352,875 25.0Asistencia Social 11,619 0.8Salud 11,003 0.8

Educaci ón y Cultura 60,803 4.3Servicios educativos 37,969 2.7Centros de investigación 2,503 0.1Apoyo y fomento a la educación 6,678 0.5Fomento Cultural 2,440 0.2Cinematografía, radio, televisión yprensa 11,215 0.8

Fomento a la actividad económica y otrasfunciones de COrdele,. p úblico 76.436 5.4

A la agricultura , ganadería y pesca 23,758 1.7A la industr ia , a la minería y el co-mercio 8,636 0.6

26

(continlladón)

COMPOSICION .'UNCIONAL m:J, SECTO" I'A"AESTATAL n:m:RALNúmero de trabajadores

------------ ._-----------

A la comercialización de productosagropecuarios y al abasto popularOtras funciones de carácter público

Producción y distribución de bienes en ra­mos considerados prioritarios

PesquerosAzúcarFertilizantesNavalAutomotrizMaquinaria agrícolaFerroviariaMetalmecánicaSiderurgiaHuleraMineríaForestal y PapelInsumas agropecuarios

Prestación de servicios públicos priori­tarios

Transporte aéreoTransporte público de pasajerosTelefoníaAeroportuariosCaminosPortuariosDesarrollo turísticoDesarrollo urbano

35,0528,990

153,7316,501

27,52513,7804,8103,6673,3012,8213,794

58,2571,404

15,6706,6382,553

2.50.6

10,9OA1.90,9O,]

0,50,20.20.34.10.11.1DA0.1

8.6L72.52,9DA0.30.20.1

INSUFICIENTEIJESCENTRAUZACION

Dos consideraciones derivan del es­tudio en materia de descentralización.Por una parte, el peso específico del go­bierno federal frente al de los estados y,por la otra, la disparidad de la relaciónde trabajadores y población entre la ad­ministración del Distrito Federal y las delos gobiernos de los estados y de los mu­nicipios.

El 1'1.9070 de los trabajadores queconforman la administración públicamexicana depende del gobierno federal,mientras el 18.1070 a los estados y muni­cipios. Estos porcentajes podrían variarde considerar al Distrito Federal comoentidad local, similar a estados y muni­cipios, sin embargo, la proporción se­guiría siendo de 17fT1o para el gobiernofederal y 33% para los gobiernos locales.

Es cierto que entre los trabajadoresdel gobierno federal se consideran a los

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de su amplio sector paraestatal que porsu carácter autónomo y por la realiza­ción de actividades de extensión regio­nal por varios de ellos distorsionan paraefectos comparativos las cifras corres­pondientes a este análisis.

Si la comparación se efectúa exclu­sivamente por los trabajadores de lossectores centralizados el porcentajeindicaría que el 62llfo corresponde algobierno federal y el 38010 a las admi­nistraciones locales, ubicando en ellas alDepartamento del Distrito Federal. Es­tas cifras, sin embargo, indican un me­nor nivel de descentralización que elpromedio observado en los países de laComunidad Económica Europea dondeel 55010 corresponde a la administracióncentral y el 45010 a las administracioneslocales.

Una desproporción mayor se obser­va en la relación de los trabajadores alservicio del Distrito Federal y los delresto de las entidades del país, particu­larmente si su número se refiere a la po­blación que cada uno de estos nivelesatiende.

En el Departamento del Distrito Fe­deral se cuenta con 20.4 servidores pú­blicos por cada mil habitantes mientrasque en los estados, considerando gobier­no estatal y municipal, el promedio esde 9.7. La desproporción es aún másgrave si se considera que los estadosatienden en distintas proporciones a laprestación de servicios educativos conempleados a su servicio mientras que enel Distrito Federal el servicio educativocorre a cargo totalmente del sector cen­tral del gobierno federal.

CUADRO 5

RÉLACION DEL NUMERO DE TRABAJADORES Y POBLACIONADMINISTRACION PUBLICA DEL DISTRITO FEDERAL Y SU POBLACION

EN COMPARAClON CON EL RESTO DEL PAIS

Trabajadores por cada1,000 habitantes

28

IIISTRITO FEDERAL<10BIERNO FEDERAL. (SIN SECTOR PA­HAESTATAL),"OBIERNOS ESTATALES y MUNICIPALES

11ISTRITO FEDERAL (SIN DELEGACIONES)¡'STADOS

IlISTRITO FEDERAL (DELEGACIONES)\IUNICIPIOS

20.4

18.29.7

14.96.5

5.53.2

COMPOSICION SF,CTORIALIJF.5EQUILlBRAIJA

Conviene destacar. por último, el pe­so que en la composición sectorial en losdistintos órdenes de gobierno tiene elsector paraestalal, aunque vale reiterarque una parte sustancial de él atiende afunciones de estricto orden público ba­jo la modalidad de descentralización ad­ministrativa.

En el caso particular de los gobiernosestatales el sector paraestatal atiende laprestación de algunos servicios públicoscomo agua y alcantarillado y en menorcuantía transporte de pasajeros y pro­moción del desarrollo urbano y vivien­da. En el caso del Distrito Federal lamayor proporción de su sector parees­tata! se ocupa del transporte públicode pasajeros: metro, autobuses y tro­lcbuses.

CUADRO 6

TAMAÑO Y COMPOSICION 1lF: LA AIlMINISTRAClON PUBLICAMEXICANA

COMPOSICION SECTORIAL POR ORIJEN UF: GOBIERNOTRABA.IAIlORES EFECTIVOS

SECTOR

TOTAL CENTRAL PARAESTATAL

(miles) "lo (miles) % (miles) 0;'0

TOTAL 3,751 100.0 2,282 60.8 1,469 39,2

Gobierno Federal 2,848 jOO,O 1,480 52,0 1,368 48.0Distrito Federal 223 100.0 182 81.6 41 18.4

Suma 3,071 100,0 1,662 54.1 1,409 45.9

Gobiernos Estatales 454 100.0 394 86.8 50 12,1Gobiernos Muni-cipales 226 100.0 226 IlXJ,O

LOS PROBLEMASDE LA EFICIENCIA

Un nuevo análisis deberá intentarseen torno a la administración pública me­xicana. El tamaño medido en la relación

entre número de trabajadores públicrisy población servida en términos gleba­les no resuelve el problema en torno ala eficiencia y la eficacia de su gestión.Esta tiene que medirse en relación conlos recursos asignados para cada una de

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las funciones y los resultados que de suempleo se obtienen.

El problema es complejo, no basta,por ejemplo, determinar el número dealumnos que cada profesor atiende, se­ría necesario, en este caso, juzgar los ni­veles de aprendizaje y la preparaciónque los educandos obtienen. Sería igual­mente insuficiente determinar el núme­ro de piezas que cada empleado delservicio postal maneja, el indicador másacabado tendría que mostrar también eltiempo en que éstas llegan a su destino.

La realidad es que aún parámetrosmenos afinados no se han aplicado consuficiente profundidad para mostrar laeficiencia de la administración públicamexicana. Será necesario sistematizaresos procesos evaluatorios. La simple,a:uJlque compleja, determinación de losindicadores constituye un arduo traba­jo y ofrece un vasto campo para el es­tudio de la administración. El InstitutoNacional de Administración Pública tie­ne aquí -un campo de acción en el queya está incursionando.

LA CONTROVERSIA CENTRAL:DETERMINACION DE LAFUNCION DEL ESTADO

MODERNO

El punto central en la discusión so­bre el tamaño y composición de la ad­ministración pública, sin embargo, seubica más en aspectos cualitativos quede magnitud. La discusión se centra endeterminar las funciones que el estadomoderno debe de continuar asumiendo,las nuevas que habrá de incorporar a suquehacer y las que habrá de transferira otras instancias de la sociedad.

Un amplio debate sobre el tema se de­sarrolla en el presente en diversos forosy latitudes. Perestroika, privatización,reconversiones, desincorpcraciones, son

30

hoy temas de discusión cotidiana y per­manente.

A finalesde 1988 el Instituto Nacionalde Administración Públicarealizó en Méxi­co, junto con su homólogo francés, un se­minario franco-mexicano para propiciarreflexiones sobre el tema. Andrés Caso,uno de los ponentes en el seminarioapuntaba que: "La modernización delsector público supone el redimen siona­miento del aparato estatal y la valora­ción de la intervención del Estado en losprocesos sociales y económicos para fa­cilitar su presencia o retiro de ciertas ges­tiones económicas o de determinantesactividades sociales". Su concepto de"redimensionamiento", claramente ex­presado en su trabajo, es el del sentidomás preciso del término: dar una nuevadimensión, no simplemente reducir oaumentar, adecuarla a las obligacioneshistóricas del Estado, a su responsabili­dad frente a la sociedad a que sirve y ala posibilidad de que ésta asuma tam­bién las que le permitan la realizaciónindividual de quienes la conforman y dela colectividad en su conjunto. Implicaoperar los mecanismos que garanticenel ejercicio de la libertad, que propi­cien el desarrollo integral y que enri­quezcan la convivencia. Implica crear lascondiciones necesarias para conservar laindependencia y la soberanía del país ypara mantener y desarrollar la identidadnacional.

Comparto el criterio sostenido porCaso al concluir su exposición en esaocasión y con el cual yo también con­cluyo esta nota: "Personalmente estoyconvencido de que cualquiera que sea eltamaño del Estado en el futuro, sus res­ponsabilidades habrán crecido respectoa la que tuvo el Estado mínimo de losliberales clásicos. Lo verdaderamenteimportante será su fortaleza y su eficien­cia, no su dimensión. Que la conduc-

ción, la rectoría , si no la gest ión misma ese proceso, el papel del político y el delde ciertos procesos económicos. es irte- admi nistrador pub lico seguirá siendonunciable, lo mismo Que la salvaguarda esencial en el cumplimiento eficientede los derechos sociales ya consagra- de la respo nsabilidad de un Estadodos en los estados constitucionales. En moderno" .

31

TAMAÑO DE LA ADMINISTRACIONPUBLICA y SU DISTRIBUCION TERRITORIAL

POR AMBITOS DE GOBIERNO

RAUL OLMEDO CARRANZA

La crisis económica afecta cada díade manera más intensa al mundo, yes­pecialmente a los países subdesarrolla­dos. Se ha convertido en el centro deatención de la sociedad. Pero no es tan­to la economía lo que está en el centrodel debate sino el Estado, es decir, la or­ganización política de la sociedad. An­te la persistencia de la crisis económica,el debate ha tenido que ir a la raíz de laeconomía: la política, la polis, la orga­nización social.

El debate en torno al tamaño que de­be tener el Estado en la etapa actual es,en el fondo, el debate sobre el nuevo pa­pel del Estado en un periodo de crisiseconómica que se resiste a ceder.

El desarrollo industrial de las nacio­nes ha exigido un Estado promotor ca­paz de crear las condiciones para elimpulso de la producción y del consu­mo de bienes y servicios industrializa-

dos. Bajo diferentes modalidades surgióla intervención del Estado en la econo­mía, y su evolución ha ido a la par conla progresiva ampliación de la demo­cracia.

En el presente siglo, la participa­ción del Estado en la economía pode­mos resumirla en dos grandes etapas.l.a primera comienza en el periodopovrevolucionario y termina aproxima­damente con la década de 1930; su ca­ructcristica principal es la canalizaciónde la inversión pública hacia la construc.cion de obras de infraestructura paraimpulsar el desarrollo económico. Lasegunda etapa se concibe como aquellaen la que el Estado participa más ac­rivamente corno empresario y comopromotor de mecanismos financieros.tendentes a impulsar el proceso de in­duvtrialización que el país requeria enaquellos momentos.

34

Durante este segundo periodo surgióla deformación o distorsión de la inter­vención del Estado en la economía. Laexpansión del sector público tuvo comobase la absorción de empresas pr ivadasen quiebra para evitar el desempleo . Deesta manera, el Estado Se convirtió enaccionista de un gran número de em­presas .

Este crecimiento del sector paraesta­tal de la economía alejó al Estado de suverdadero objetivo que era crear los me­canismos para impulsar el desarrollo delas fuerzas productivas. De hecho fuemediante ese alejamiento como se resol­vieron los problemas de las empresas encuestión y de absorción del empleo queellas generaban.

Asl , según datos publicados por An­drés Caso en su excelente libro Política,Administración y Empresa Pública, en1980 el sector paraestatal de Méxicocontaba con más de mil empresas públi­cas agrupadas en las distintas figuras ju­rídicas que establece la legislación. Ensu conjunto, el sector participaba en eseafta con 29 por ciento de los ingresos tri­butarios del gobierno federal. con e11~

por ciento de las exportaciones y 27 porciento de las importaciones; ocupaba acasi un millón de personas y abarcabalas más variadas act ividades econórni­caso Para 1983 el sector paraestatalaportaba 18.2 por ciento del ProductoNacional Bruto.

En 19~4. señala Andrés Caso, la di­mensión del sector paraestatal estabadad a por un conjunto de 498 empresas,de las cuales 65.9 por ciento se concen­traban en la industria manufacturera¡16.9 por ciento en los servicios; 9.4 porciento en la minería y 8.7 por ciento enlas actividades comerciales. Si ademássumamos las entid ades financieras, losfideicomisos, las empresas relacionadascon el sector salud y el sector educan-

vo, entonces observamos que el sectorparaestatal tenia alrededor de mil en­tidades.

El gasto público se incrementó tam­bién considerablemente y la proporciónque guardaban el gasto corriente y el decapital se desequilibró dando lugar alpredominio del primero, tal como po­demos apreciar en el siguiente cuadro.

Esta visión progresiva del Estadochoca con la visión neoliberal que pideel retorno al Estado mínimo, retirándolode la gestión económica , con el argu­mento de que el Estado ha fracasado ensu intento de satisfacer las demandas SO~

ciales y de que ahora se debe dejar elcampo libre a la iniciativa individual ya la libre empresa para cumplir esa fun­cíón . Sobre el tema del tamaño del Es.tado las opiniones se han polarizadoentre los defen sores de un Estado cadavez más grande y los defensores de unEstado cada vez más reducido.

Pero más bien habrí a que preguntarsesi el debate sobre el tamaño del Estadooscurece más que aclarar el análisis delas causas de la crisis y de sus posiblessoluciones . El debate en torno al tarna­ño del Estado es en realidad el debatesobre las formas de la organización po­líticade la sociedad, y de los medios pa­ra alcanzar sus objetivos de desarrollo.

Por ello, reducir el probl ema del ta­maño del Estado a una cuestión de fl­nanzas públicas (déficit o superávit delpresupuesto público) sólo desvía la aten­ción de las cuestiones de fondo. Si bienel "redimensionamiento" del Estado esun tema fund amental para la soluciónde la crisis ya tan larga, no debemos caeren los extremos de pedir un Estado mí­nimo (reducido a su mínima expresiónde vigilante) o un Estad o máxim o (quesustituya a la iniciativa de la sociedad).En la realidad histórica los extremos só-

CUADRO I

GASTO PUBLICO PROGRAMABLE FEDERALCORRIENTE Y DE CAPITAL

MEXICO 1978·1988

(Total y Porcentual)(Miles de Millones de Pesos)

Año Gobierno Federal Gasto Corriente ('lo) Gasto de Capital (OJo)

1978 225 793 132360 58.62 93433 41.381979 316618 165873 52.38 150 745 47.621980 503 325 297 441 59.09 205 884 40.011981 788 288 455212 57.74 333 076 42.261982 I 160 388 767976 66.18 392 412 33.821983 1 673 665 1 068 537 63.83 605 128 36.171984 2727 367 I 805 106 66.18 922261 33.821985 4299558 2997 176 69.71 1 302 282 30.291986 6419952 4580585 71.35 1 839 367 28.651987 14484290 10 463 674 72.23 4020616 27.761988 31 3()() 255 22 845 320 72.98 8 454 935 27.02

ELABORADO CON DATOS DE: Poder Ejecutivo Federal, Sexta Infonnl' de Gobierno 1988(Anexo Estadístico), México. Talleres Gráficos de la Nación, 1988, p. 99.

lo han contado como modelos idealesque alimentan a las ideologías. mientrasQue el Estado existente ha experimen­tado, de acuerdo con las condicionescambiantes, transformaciones paraadaptarse a la creciente complejidad dela sociedad.

Resulta absurdo sostener una: posi­ción definitiva sobre el tamaño delEstado y sobre la conveniencia o incon­veniencia de la empresa pública. El Es­tado y la empresa pública tienen unahistoria, una evolución cambiante, enfunción de las circunstancias. Ante­poner la teoría a la historia nos llevasimplemente a posiciones y criteriosahistóricos y antihistóricos.

Lo que es indudable, y que no debe-

mos perder de vista en ningún momen­to, es la estrecha correlación entre elperiodo más dinámico y de mayor ere­cimiento económico dc la historia deMéxico y la expansión del sector paraes­tata! y de la intervención del Estado enla economía. Desde esta perspectiva, pa­recen demasiado estrechas y aventura­das las tesis neoliberales que sostienenque la única manera de salir de la actualcrisis es reducir el Estado a su mínimaexpresión de vigilante de la actividadprivada.

El debate sobre el tamaño dcl Esta­do debe tomar en cuenta las influenciasde las ideologías que provienen de su­puestos Estados mínimos o Estados má­ximos (como en los países socialistas),

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que actualmente también están en pro­ceso de revisar su concepto de Estado.

Es fácil caer en las trampas de la fe(Estado mínimo contra Estado máximoo viceversa), en las modas ideológicas oen las soluciones milagrosas que apare­cen como último recurso cuando los in­tentos de la ciencia económica hanfallado. Pero un análisis histórico, así

como un análisis comparativo, nos de­vuelven al realismo de la teoría.

El tamaño del Estado es una nociónrelativa. La importancia económica dela empresa pública podemos ubicarlaanalizando la participación porcentualde los sectores paraestatales en el Pro­ducto Interno Bruto de distintos países,en los últimos años:

CUADRO 2

PARTICIPACION DEL SECTOR PARAESTATAL EN EL PIBPAISES SELECCIONADOS

(Porcentaje)

Inglaterra (l97g-1981)Francia (1983)Alemania (1979)Italia (1978)España (1979)Hungría (1980)Corea (1974-1977)Turquia (1978-\980)México (1983)

10.9 (a)17.0 (b)

1.07.5 (b)4.\ (b)

63.56.45.0 (b)

16.7 (b) +

(a) Incluye empresas financieras(b) Participación en el Pie a costos de mercado(e) No incluye cooperativas+ Esta cifra se eleva a 18.2 por ciento si se incluyen empresas financieras

TOMADO DE: Caso, Andrés, Cuatro Ensayos de Política. Administración y Empresa Públi­ca, México, Instituto Nacional de Administración Publica, 1988, p. 79.

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Si analizamos los datos referentes alos trabajadores efectivos de la adminis­tración por cada 1000habitantes, obser-

vamos que México está aún muy pordebajo de los países de la ComunidadEconómica Europea:

C UADR O 3

TAMAÑO DE LA ADMINISTRACION PUBI.ICA MEXICANA COMPARADOCON LOS PAISFll DE I.A COM UNIDAIJ ECONOMICA EUROPEA

EMPLEADOS EFECTIVOS EMPLEADOS EFECTIVOSDE LA ADMINISTRACION POR CADA 100 IIABI·

TANTES

Población FuerzasTotal Armadas Civiles Fuerzas

Países (Miles (Miles) (Miles) Armadas Civiles

Dinamarca 5.144 31 731 6 142.1Gran Breta ña 56.377 320 4,921 5.7 87.3Bélgica 9,856 95 616 9.6 62.5Francia 54,729 493 3,261 9 59.6Alemania (R.F .) 6 1,423 495 3,531 8 57.5Italia 56,825 373 2.969 6.6 52.2Holanda 14,367 103 630 7.1 43.9Irlanda 3.508 15 159 4.3 45.3Luxemburgo 365 I 16 2.8 43.8Espafta 38, 173 347 1,342 9 35.2Portugal 10,073 63 367 6.3 36.4

MEDIA CEE 310,817 2.243 18.543 7.2 59.7México 81.139 184 3,567 2.2 44.0

FUENTE: Datos de la Comunidad Económica Europea; Junquera González, Juan. La Fun­ció. Púhlim dt /0' Doce, Madrid, INAP (España}, 1986.Datos de México: Elaboraciones del Estudio. Cifras de 1987.

TOMADO DE: Secretaría de la Contr alor ía General de la Federación. Instituto Nacional deAdministración Pública, Tamaño y Composici ón de fa Administración PublicaMexicana. México, 1988, pp.24.

En síntesis, el tamaño del Estado me­xicano, determinado en gran medida porsus empresas públicas. No sólo debeanalizarse desde el criterio del equilibriopresupuestario del gobierno, sino fun­damentalmente desde el pu nto de vistade la posición de nuestro país en el con­texto mundial y en la perspectiva his­tó rica .

La reducción "per se" del tamaño delEstado sólo contribuye a deslegitimar­lo entre las masas, en la medida en que

tal reducción no es simultánea a su sus­titución por nuevas formas de interven­ción del Estado destinadas a satisfacerurgentes dema ndas de grandes sectoresde la población .

La idea neoliberal de reducir al E~­

lado a su mínima expresión para dar li·bre juego a la iniciativa privada sería"contra natu ra ti y esta ría destinada nosólo al fracaso sino a despertar la rebe­lión tanto de los desva lidos del sistemacomo de los sectores empresariales de

37

vanguardia y exportadores. Estado y especia lmente de su secto r pa-Debemos situar <1debate sobre la em- raes tatal . Toda una historia qu e apenas

presa pública y el tamaño del Estado en esta mos interpretando y cornprendle n-su justo sitio. La tesis de que la desea- do en sus posibilidades y limit aciones.pital izaci ón del Est ado significa la des- El Estado - y sus instrumentos de ae-capitalización del país, es clave para ción: la administración públi ca centra lentender los transfondos políticos del y los organismos y empresas paraestata-debate. les- ha evolucion ado y cambiado de

El " redlmenslonamiento" del Esta- form as y funcion es de acuerdo con lasdo tiene varias etapas. La primera con- diferent es circunstancias históricas. Losiste en eliminar a un sector paraestatal que procede, ent onces. no es situarse deobsoleto, simplificar la adm inistración antemano como partidario o antago nis-pública central y redu cir al máximo ne- la al aumento o disminución del lama-eesario los elementos humanos y mate- no del Estado (o más bien del tamañ oria les superfluos que inhiben la eficacia de sus instrumentos de acción), sino re-y eficiencia del Estado. visar si las fun ciones e instrumentos de

En México, como en la mayor ía de acció n del Estado son las adecuadas pa-los paises del mundo, se ha emprendí- ra las act uales circunstanci as de crisisdo ya una vasta reform a del Estado que persistente y. en tod o caso , de proponercomprende un "redimension am iento" y pon er en marcha las funci ones e ins-del aparato públi co. tanto en su sector trumentos qu e perm itan recuperar la ca-central (secretarlas de Estado) como en pacidad de desarrollo económico delsu sector paraestatal (empresas públi- país.cas), así como una redefinici ón de sus Hoy , el bienestar soci al se conviertefines ~ funciones y de su relación con la en la finalidad del desarrollo y en estr a-sociedad. tegia fundamental del gobierno. Pero

Como parte de este proceso , a prin- este cambio de priorid ades históricas im-cipios de 1988 se desincorpor aron o es- ' ) plica mod ificaciones sustanciales no sólotaban en proceso de desi nco rpo raci ón - al mod elo de desarrollo sino al Estado297 empresas públicas de la rama indus- •y al apara to público , inclu yendo mod i­tri al. Y. según la Secretaría de Energía, ~ Iicaciones al compo rtamiento y éticaMinas e Industria Paraestat al, al con- "p rofesional de los funcionarios públicos.cluir el gobierno de Miguel de la Madrid Esta razón clave de los cam bios ac­el Estado mantendría el control exclu-

tuales no ha sido comprendida tod avíasivamcnte en 85 de las 400 empresas que en tod os sus alcances. Pa sar de un mo-hasta 1982 conformaban el sector pa- delo de desarr ollo donde el bienestar 50 ­rae stata\. Hasta el 30 de junio de 1988 cia l era un sub prod ucto a un model ose había autorizado la desincorporación do nde el bienestar es la prior idad signi­de 304 ent idade s. o sea el 76 por ciento .

rica , en otras palabras, pasar de un mo­De las 304 desincorporad as. ISS fuero n dele de desarrollo centralizador a unvendidas, ] 14 liquidadas. 12 fusionadas, modelo descentralizador. No es un cam-11 tran sferidas a los gobi ernos locales

V'» bio de forma sino también. y fundamen-y 12 son minoritarias. talmen te de fondo.

En escasos 60 a ños hemos presencia- Lo que requiere un país como el nues-do el surgimiento. auge, deform ación y Ira es un conjunto de instrumentosredu cción o " redimensionamie nlo" del para equi libra r los conflictos y desigua l.

38

dades sociales, impulsando eJ desa rro ­110 eco nó mico y la dist ribución de susbeneficios entre la socieda d . De mane­ra que lo primero que tenemos Que ha­cer es de finir los mecan ismos del Estad o.para promover el desarrollo y pa sar deinmediato a establecerlos e instrumen­ta rlos sin perder más tiempo, sin dejarque la crisis se profundice más .

Nos encaminamos hacia un tipo deempresa pública cuya finalidad prin­cipal sea contribuir a la creació n deinfraestructura para el bienestar social,y no solamente de infraestructura pa rala gra n producción. Pensar las moda­lidades de empresas adecuadas a estafinalidad es ya un reto Que debemosafronta r con imag inación y audacia.pues la urgencia que tiene la sociedadpa ra satisfacer sus necesidades de bie­nestar. especialmente en el medio ruraly en las zonas deprimidas de las gran­des ciudades, no deja plazos largos.

Será preciso definir qu é debemos en­tender como bienesta r social y como in­fraestructura para el bienestar socia l, sincaer en el grave peligro de reducir el bie­nestar al simple cons umo imp rod uctivo .Te nemos que elaborar un concepto de;bienestar que implique un co nsumo pro-l.ductivo y una distribución de los bene­ficios del desa rro llo capaz de capitalizara las todavía enormes lonas descapita­lizadas de l territ orio .

En resumen las líneas generales Que.de acuerdo con Andrés Caso , debenguiar la modernizaci ón del Estado, desus funciones y de sus intrumentos deacción son las siguientes:

- Coloca r a la empresa pública ala vanguardia de los procesoseconó micos, tecnológicos e in­dustrial es.

- Colocar la actividad producti­va del Estado en la vanguardiadel desa rrollo .

- Que la empresa pública se des­paje, por lo ta nto , del carác tersubsid iario o complcmenlar iode la economía de mercado .

- Que el secto r paraestatal efec­túe su recon versión eficaz.

- Qu e genere nuevas actividadesdestinadas a resolver los gran­des problemas nacionales Queco nforma n la crisis.

- Qu e el Estado teng a como ob- .jetivo fundamental satisfacer laaspiración general de la socie­dad a mejo res niveles de vida,y subordinar el crecimiento eco­nómico y la acumulació n de ca­pit al a ese objetivo (al revés decorno venía haciéndo lo).

- y qu e, para ello. el Estad oa ba ndo ne su mod alidad de ac­ruaci ón de última instancia (quehabía caracterizado su interve n­ción en la economia nac ional)para pasar a eje rcer una verda ­deta recto ría caracterizada po rla pla neación y la concertaci ónpor la vía democrát ica .

Debemos pasar , cuanto antes , a estatarea de definición, pues en ella radic ala renovada esperanza de dar solucióna los grand es problemas nacionales. Laplaneación y la concertación democrá­tica tendrán que ser la bas e de este tr a­bajo de definición del nuevo Estadomexican o.

Si atendemos a las lecciones de la his­tori a , lo qu e hace falla es ca mbiar aho­ra el sentido de la inte rvención delEstado en la eco nom ía, depurándolo desus elementos ineficientes y propiciado­res de 13 cent ralización. En realidad esen elite punto donde debe mos cent ra rnues tra at ención , ya que cuan do se ha­bla de retlimensionar al Estado se haceen t érminos generales, sin considera r las

39

características específicas de los tres ór­denes de gobierno.

Existe un extremo desequilibrio en lasdimensiones de los tres órdenes de go­bierno. La composición del número detrabajadores por orden del gobierno re­gistra altos índices de concentración; porejemplo el gobierno federal absorbe ensu conjunto al 81.8 por ciento de los tra­hajadores efectivos (3 millones 71 mil).mientras que los 31 gobiernos estatalesabsorben al 12.2 por ciento y los muni­cipales al 6.0 por ciento solamente.

El Departamento del Distrito Fede­,ti por su parte, concentra un número.le trabajadores públicos igual al del

total de los municipios del país y equi­valente al 49.1 por ciento del total re­gistrado en los 31 gobiernos estatales.El Distrito Federal dispone de 20.4 tra­bajadores públicos por cada 1000 ha­bitantes, en tanto que los estados ymunicipios en su conjunto disponen de9.1 trabajadores públicos por cada 1000habitantes.

En lo que respecta al porcentaje delgasto ejercido por el gobierno federalen el rubro de desarrollo regional, ob­servamos que en 1978 era apenas de1.84 por ciento. en 1984 se incrementóa 2.84 por ciento y en 1988 descendió a1.27 por ciento.

CUADRO 4

DESARROLLO REGIONAL1982-1988

Gasto Total Ejercido por el Gobierno Federal(Total y Porcentual)

(Miles de Millones de Pesos)

Gasto Tolal (100%) Desarrollo Regional "lo

1982 3 269769 60225 1.841983 5 367 456 84071 1.561984 8 065 349 229 175 2.841985 13 020464 319781 2.451986 28 574 614 603 274 2.111987 77 754 859 1 281 966 1.641988 153 150780 I 950700 1.27

FUENTE: Secretaria de Gobernación ,Centro Nacional de Estudios Municipales, Staff'.ELABORADO CON DATOS DE: Poder Ejecutivo Federal, Sexto Informe de Gobierno

1988 (Anexo Estadistica) México, Talleres Gráficos de la Nación,1988, p. 55.

4IJ

gobiernos estatales de Yucatán y Oaxa­ca que tienen 14.2 y 3.3 trabajadores porcada 1000 habitantes, respectivamente.

Incluso entre los mismos estados ymunicipios se registran eno rmes diferen­cias en el tamaño de sus ad ministracio­nes públicas. Los extremos son los

C U A D R O 5

RELACION DEL NUMERO HE TRABAJAIJORES HE LAADMINISTRACI ON PU BI.ICA EN LOS EST ADOS

Y POBLACION

TR ABAJ ADORES POR CAD A 1000HABITANTES

TOT AL ESTIMA DOYucatánNuevo leónVeracruzChiapasChihuahuaSonoraJaliscoMéxicoColim aDurangoTlaxcalaZacatecasGuerreroPueblaMichoacánQuer étaroNayaritOaxacaBaja CaliforniaHidalgo

T o tal

6.514.211.010.49.59. 18.77.67.37.27.06.96.25.75.44.94. 83.93.3

Sector Central

5.78.3

10.16.88.87.86.77.66.06.56.86.55.34.64.73.63.63.92.63.02.4

TOMADO DE: Secretaría de la Contralcna General de la Federación . Instituto Nacional deAdministración Pública, Tamaño y Composición de in AdmínístrociónPúblicaMexicana, México, 1988, p. 76.

Cifra s al mes de Diciembre de 1987.

41

Por su parte, los municipios de Nue­vo León tienen en promedio 4.9 tra­hajadores por cada 1000 habitantes,

mientras que los de Zacatecas tienenapenas 1.4.

CUADRO 6

RELACION DE TRABAJADORES PUBLlCOS MUNICIPALESCON POBLACION

TRABAJADORES POR CADA 1000 HABITANTES

Tal a 1Administración

r ruevc León')onoralalisco'':hihuahuaChiapasIlaja taliCorniaYucatánrabasccQuer~taro

ColimaMéxicoGuerreronaxcalat..ñchoacénNayarit/ ,acatecas

Promedio MunicipiosPromedio EstadoDistrito FederalGobierno Federal

4.94.54.53.83.73.73.32.82.72.72.62.42.32.12.11.4

3.1S.2

20.417.0

42

TOMADO DE: Secretaria de la Contralorfa General de la Federación. Instituto Nacional deAdministración Pública, Tamaño ). Composición d~ lo Admiffislroción PúblicaMexicaM . Mbico. 1988. p. 80.

Cifras al mes de Diciembre de: 1987.

En fin, el ob jetivo aho ra es dcterrni ­nar el tamaño que debe ad optar el Es­tado par a cumplir las líneas generalesque dem andan su adecuación a las ac­tuales y futuras circun stancias hist ón ­caso La forma de lograrlo es sencilla ycompleja a la vez: el tama ño del Esta dodebe ser el qu e se requi era para esta­blecer los imrumentos de acció n másdicien tes y eficaces que le perm itancumplir con esos lineam ientos . Lo com­plejo rad ica en definir la recon versiónde los actuales instr um entos para, enconjunto , contribuir a resolver la crisis.

REDlMt:NSIONAR ESDESCENTRALIZAR LAS

FU NC IONF.s D EL ESTAllO HACIAESTAtlOS y MUNICIPIOS

Sin duda , la realidad mexicana exigeun proceso de desreglamenraci ón y des­burocrat izaci6n del sector públ ico ten ­dente a increm entar la eficacia y laeficiencia del mismo. Existe consenso entorno a esta idea , pues la experiencia his­tóri ca demue stra que el excesivo núm e­ro de trámites, de recursos humanosy de infra estructura utilizad os en elquehacer públic o, no con stituyen, unagarantía para la mejor prestación de ser­vicios a la comunidad.

Es claro que se debe avanzar en cali­dad y no en cantidad . No obstante, esnecesar io diferencia r la problemática ylos requerimientos derivado s de cada ni­vel de gobierno .

Si bien es cierto Que la sociedad me­xicana requiere de un proceso desburo­cratizador a fin de que le sea n prestad oslos servicios indispensabl es para su re­producción, result a eviden te que es enel gobierno federal donde deben apli­carse severas medid as, pues aquí loserectos de la cent ralizació n econó mica ,politica y administrativa se han manifes­tado en mayor medida. Por ello , cuan-

do se habla de adelgazamient o del sectorpúblico nos referimos más bien al ordenfederal.'éste debe sufrir profundas trans­form aciones tende ntes a agilizar su fun ­cionamiento .

Por el co ntrario. algunos gobiernosestatales y muni cipales tienen que ror­talecerse med iante el crecimiento de suinfraestructura administra tiva. de sus re­cursos humanos, a~í como de la creacióny ejec ució n de reglamentos Que perm i­ten normar adecuadamente su ejerci cioco tidiano .

No se tra ta de disminuir sistemática­ment e el nú mero de empleados, de re­du cir el gasto público. n i de desaparecerla reglamentació n en general, sino de re­d ist ribuir esas acciones hacia las áreasy niveles de gobierno qu e más lo nece­sita n. Y aún más. de transmitir las ex­periencias de los gobiernos Que ya hanlograd o su co nso lidación adminis­trat iva .

Hasta hoy sólo el gobierno en el ám­bito federa l. y en cierta medida el esta ­tal, poseen una administració n públicainstitucionalizada y con cuerpos de fun­cionarios capacitados y experimentadosque hacen posible la acción guberna­ment al eficiente y racio nal. En cambio,en el orden del gobierno mun icipal, mu­chos municipios, no tienen aún unaestructura institucional. Una de las razo­nes fundament ales consiste en que elayunta miento, base de la instituci ónpolítica munici pal . ten ía indefinidas ­hasta antes de la reform a al Articulo I t5Co nstituciona l de t982- sus atribucio­nes y funciones , por lo que ta nto el ni­vel estatal corno el federa l a bsor bieronel poder que le correspondía al Mu­nicipio.

Salvo en contados casos. la mayorpar le de los municipios enfrentan unadebilidad adm inistra tiva que no les per­mite emprender pro yect os de beneficio

4 ~

, social. Las diferentes estructuras admi­nistrativas municipales con stituyen unejemplo elocuente de la disparidad encuanto a los niveles de desarrollo de lasmunicipalidades. Así, mientras que elayuntamiento de Ju árez, Chih., cuentacon un Secretario, un Tesorero, un Ofi­cial Mayor , un Director de Obras, unDirector de Servicios Públicos y un Di­rector de Seguridad, el Ayuntamiento deAh umada del mismo Estado tiene úni­'camente como apoyo administrativo alSecretario, al Tesorero y al Comandan­te de Policfa.

La concentración de ingresos en unoscuantos municipios metropolitanos tam­bién constituye un indicador de las ca­pacidades administrativas y financierasen unos cuantos gobiernos locales y, porotro lado. muestra la debilidad econó­mica de la mayoría. Asf por ejemplo. delos S l muni cipios que configuran el Es­tado de Nuevo León , tan sólo uno , elde Monterrey, captó recientemente ell?por cjento de los ingresos totales muni­cipales de dicho estado.

Por otra parte, el número de trabaja­dores públicos municipales por habit an­te representa un indicador del precariodesarrollo administrativo del nivel máspequeño de gobierno. En efecto, exis­ten a nivel nacional 3.2 empleadosmu nicipales por cada 1000 habitantes,mientras que en el gobierno federal la­boran 18.2 trabajadores para el mismonúmero de habitantes; en los gobiernosestatales S.2 trabajadores , y en el Dis­trito Federal 20.4 .

Si se considera que del tota l de tra­bajadores mun icipales del país el 44.5por cient o desarrolla actividade s de go­bierno, e138.S por ciento desempeña la­bores de tipo social y el 17 por cientose emplea en actividades económicas,podremos derivar que también le falta

~4

al mun icipio un camino largo por reco­rrer en materia de promoción de la ac­tividad productiva .

Cabe resaltar que si la transferen­cia de atr ibuciones del Estad o hacia elmunicipio no se ha efectuado con la ra­pidez que requiere el momento quevivimos es porque, debid o al corto tiem­po que llevan vigentes las refo rmas alliS const itucional. todavía no se ha lle­gado a esta blecer todas las reglas clarasy definidas para que, por un lado, el go­bierno estatal transfiera las atribucionescon la seguridad de que el gobierno mu­nicipal les asumirá de manera responsa­ble y, por otro lado, para que el propiogobierno municipal las pueda aceptary asumir sin correr el riesgo de versedesbordado por las nuevas responsabi ­lidades.

Es necesario establecer el puente qu eperm ita efectuar de maner a progr esivala tran sferencia de atribuciones. Estepuente consiste en establ ecer las reglaspara efectuar y asumir la trans ferenciade atribuciones; es decir, ese puente esla reglamentación muni cipa l.

Debido a la ausencia de reglamenta­ción y de una adm inistración pública só­lida, en la mayor ía de los municipios,cuando cambian las aut oridades, noqueda continuidad en las acciones. Ellosignifica que aún no se ha logrado, ennumerosos municipios, establ ecer insti ­tuciones capaces de preservar y acu­mula r el patrimonio adm inistra tivo ypolí tico del municipio y de su ayunta­miento .

Excepto en municipios desarrollados,cada nuevo equipo de gobierno tiene queiniciar su aprendizaje, tiene que formarsus propi os archi vos, sus prop ios méto­dos de trabajo y formar su nuevo per­sonal administrativo. Y cuando ya estáentrena do para gobernar y adm inistrardecor osamente, se le te rmina su perio­do de tres año s y entra un nuevo equi-

po qu e a su vez tiene que partir cas idesde cero.

En efecto, cada 3 anos, los 2,378municipios del país renuevan la compo­sició n de sus poderes y de su admi­nistración . En 1988 cambiaron losayuntamientos de los estados de Ca m­peche. C hiapas, Colima . Gu an ajuato,Jalisco. Nuevo León. San Luis Pot osí.Tabasco , Tlaxcala, Veracruz y Zaca­tecas. En su conjunto, esta s entidadesrepresentan el 32.3% de las municipali­dades del país. En total, tomaron po se­sió n 735 presidentes municipales, 735Síndicos Procuradores, 5,145 Regidoresde mayoría relativa y 2,205 Regidores derepresentación proporcional , así como22 ,050 autoridades auxiliares.

Esta enorme cantidad de funcio na­rios que se renuevan conti nua mente.trae com o consecuencia la necesidad dereglamentar las atribucion es del muni­cipio . a fin de dar co ntinuidad a los pro­yectos. estimular accione s de desarrolloeco nó mico y soc ial de las loca lidade sy.so bre todo , garantizar la permanenciade los recursos humanos que hayan acu ­mul ado importantes experien cias para lasuperación del gobierno , ad ministracióny comunidad municipal es.

La funció n de la reglamentación enel nivel muni cipal es indispensabl e, a di­ferencia de lo que ocurre en el gobiernofederal y en algunos gobiernos estatales.

El reglamento muni cipal es un instru­mento de ga rantías institucion ales a fa­vor de la co munida d , para regul ar laacción del gobierno municipal. En estesentido , el reglament o perfeccio na lasregla" de la or gani zación po lítica ; expre­sa el co nsenso y el co mpro miso de losdiferente s sector es sociales del munici­pio. para as umir las nuevas atrib ucio­nes bajo determinad as reglas; el; laforma como el mu nicipio asu me su nue­vo poder de manera o rdenada: pe rmitea la co munidad municipal exigir a sus

au toridades qu e ejerzan efect ivam entelas nuevas at ribuciones y evita que laauto rida d a plique ese poder arbitra ­riam ente .

La reglamentación municipal no t ie­ne co mo fin sujetar a la comunidad (1

a la au tor idad del ayun tamiento a unaserie de normas legales que frenen su de­sa rro llo; tampoco busca imponer atri ­bucion es paterna listas o generales paracualq uier ayuntami ento . La nueva regla­ment ación debe estimular las fuer za sprod uctivas conducentes a desarrollar laadministración y población mun icipales.

Asi, para que el gobierno municipalse con viert a en promotor de este desa­rroll o, es necesario que se transforme enuna institu ción fuerte y con personali­dad prop ia, tal co mo lo so n los gobi er­nos estatal y federal.

Para ello, req uiere actu alizar su mar­co jurídico e institu cional izar por estavía las accio nes tend ent es al mejora­mient o de sus comunidades .

Es necesa rio incorporar en los or de­na mientos y reglamentos que norman lavida de los propios municipios. las nue­vas at ribuci on es qu e co mprende el Ar ­tículo 11 5 Co nstitucional. las cua les,una vez puestas en acción , estim ulará nel desarr ollo integral de las poblaciones.En erecto. la promoción del desarrollourb an o, la prestación de los serviciospúblicos, el fortalecimiento de la hacien­da municipal y la celebración <le co nve­nios intcrtn stitucionales, son tareas q uemedi ante su de laliad a y adec uada ins­trumen tación pod rán co nvertirse en laga ran tía del desarrollo social local. Hoyen d ía reglam entar es, par a el munici ­pio , ejercer tales facult ades.

En cada municipio del pnls esta fi lo­sofí a reglam entaria ya recorre sus carni ­no v. Los gob ier nos esta ta les hanaprobado. por medio de suvlegislatu raslocales , las bases no rmativas que de n-

tro de su Ley Orgánica permiten alayuntamiento reglamentar los diversosservicios que -en virtud de su nuevacapacidad- prestan para el bien de lacomunidad. El Bando de Policía y BuenGobierno, el Reglamento Interior delAyuntamiento y el Reglamento de laAdministración Municipal , son algunosejemplos jurldicos que ya se aplican pa­ra desarrollar la vida cotidiana mu­nicipal.

En particular, del Reglamento Inte­rior del Ayuntamiento se derivan regla­mentos espec íficos para detallar el cómoejercer las distintas atribuciones. De losreglamentos específicos se deriva, a suvez, la necesidad de elaborar los manua­les e instructivos para aplicarlos ad­ministrativamente. Surge, entonces, lanecesidad de preparar y capacitar téc­nicamente a los servidores públicosque hacen funcionar esos reglamentos,creando así las condiciones instituciona­les favorables para desarrollar un ser­vicio civil de carrera Que asegure lacontinuidad de las acciones del gobier­no y de la admini stración municipal.

Reglamentar equivale a efectuar la re­volución institucional Que le falta, en ge­neral, al nivel del gobierno municipal.Esta acción significa, para el municipio ,pasar del poder de los hombres y de lasdecisiones personales al poder de las ins­tituciones.

Por ejemplo, en el municipio de Ta­rimero, Guanajuato, actualmente se en­cuentra en elaboración un proyecto parareglamentar la cultura . El objetivo delproyecto es recuperar las costumbres ylos conocimientos autóctonos de sus ha­bitantes, plasmándolos en la recopila.ción y elaboración de revistas y libros.Otra experiencia se encuentra en Tama ­zola, municipio indígena de Oaxaca . Pa­ra elaborar el Reglamento Interior deeste lugar se realizaron reuniones en ca­da una de las agencias del municipio y

46

en la cabecera municipal. En esos forosse escucharon las propuestas de la co­munidad, y se aprobó el documentoen el cual se definieron las funcionestradicionales qu e como autoridadescumplen los ancianos y principales delmunicipio , con la finalidad de preservar­las para el bien de la comunidad.

Recientemente se realizó una consultapopular a nivel nacional sobre los rum­bos qu e debía seguir la reglamentaciónmun icipal. Durante este pro ceso se ce­lebraron más de 600 foros municipalesy 31 estatales, en los cuales se recogióuna gama de opiniones y de respuestasde todos los sectores de la población in­mersos en la problemática municipal. Sepresentaron más de 2 mil ponencias ypropuestas de reglamentos para ejecu­tar cada una de las atribuciones del Ar­ticulo 115.

El camino es largo por recorrer.También es necesario profundizar en laadecua ción de la legislación secundariafederal y estatal y, en particular , perfec­cionar la normatividad que rige a la ad­ministración pública federal y estatal,para que sus programas y acciones seimbuyan del espíritu descentralizador yse orient en hacia el fortalecimiento mu­nicipal. En efecto, si la administraciónpública federal y la estatal no orientansus programas y acciones hacia la des­centralización a través del fortalecimien­to de los mun icipios, mucho s de losesfuerzos de los distintos sectores admi­nistrativos, de las aut oridad es mun ici­palea y de la comunidad misma. podríanser anulado s nuevamente por la inerciacentralizadora .

No hay que olvidar que en el muni­cipio confluyen los tres órden es de go­bierno y concretan su acción en unterritorio y en una población determi­nado s. En este sentido, la reforma mu­nicipal no sólo constitu ye la reforma delmunicipio sino la renovación de la na-

ción entera . El municipio es el lugardonde residen los mexicanos y donde serecogen, a final de cuentas, los senti­mientos de la nación. El municipio es lacausa y la casa común de los mexicanos.El fortal ecimiento del municipio es labase más sólida de la Nación. porque esel fortalecimient o a part ir de nuestraspropias fuerzas.

El desarrollo integral de la comu­nidad se garantizará si el gobiernomunicipal coordina el esfuerzo de losdistintos sectores de la administraciónpública federal, estatal y mun icipal. Co nello, se evitará una duplicidad de fun­ciones, se logrará una racionalizacióndel gasto. una mejor utilización de losrecursos humanos y. en suma, un fuer­te apoyo Que redundará en el bienestarsocial de los mexicanos.

La crisis econ ómica que vivimos hoyen día plan tea un reto al Estado mexi­cano: ¿Cómo estimular el desarrolloeconómico nacional logrando al mismotiempo el mejoramiento de la calidad devida de las infinitas poblaciones que in­tegran el terr itorio nacional?

No cabe duda que la descentraliza­ción en todos los órdenes de la vidaeconómica. política, social y administra­tiva. dotará de mayor poder a las comu­nidades y a los gobiernos locales. Laredistribución del poder y de la riquezaes un clamor de todos los sectores so­ciales.

Yase han logrado ciertos avances. Enparticular , se está realizando un proce­so de transferencia de recursos humanosy financieros y de facultades técnicas yadministr ativas, hacia los gobiernos es­tatales y municipales. En la medida en

que se incrementen estas acciones. losámbitos pequeños de gobierno asumiránnuevas responsabilidad es y requeriránde mayor personal y de recursos finan­cieros y técnicos, para atender las nue­vas demandas administra tivas.

Tales recursos se canalizarán gradual­mente hacia los municipios, mientrasque la federa ción paulatinamente regis­trará un adelgazamiento.

Si. por ejemplo, algunas de las dele­gaciones federales instaladas en el inte­rior de la Rep ública adquieren rangoestatal o municipal, este hecho implica­rá un crecimiento administrativo paratos gobiernos locales, lo que traerá co­mo consecuencia, a su vez, la necesidadde actualizar la normatividad que rigeen los tres órdenes de gobierno y de re­distribu ir los recursos. a fin de que lasadministraciones pequeñas mejorenla prestación de los nuevos serviciosasignados.

De esta rn anera, los procesos de re­dimensionamiento del Estado y de des­centralización implican la tran sferenciapaulatina y constante de funciones yrecursos human os, financieros y mate­riales hacia los gobiernos estatales y mu­nicipales. El desarrollo integral de lasregiones y la elevación de los nivelesde vida de la población. depende en bue­na medida del impulso dado a estosprocesos.

A medida que esto se lleve a cabo. se­guiremos avanza ndo pa r el arduo cami­no que México ha emprendido parapasar de una organización social domi­nada por los hombres, a una Nación go­bernada por instituciones democráticas.

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LA RACIONAUZACION DEL SECTOR DE t:MPRESAS PUBLICAS

JORGE T.1MAYO

En los últimos años, las entidadespa raestatales mexicanas se han vistosometidas a un intenso proceso de rees­tru cturación que ha procurado hacermás selectiva la intervención estatal, almismo tiempo que se busca fortalecerlas entidades que permanecen en el sec­tor público.

Dos han sido los procesos básicos.Primeramente. la racionalización delsector paraestatal y en segundo lugar ,los convenios de rehabilitación financie­ra y decambioestructural. En el trabajoque se presenta, se atiende fundamen­talmente al primero de estos procesos;sin embargo, se piensa qu e para enten­derlo en su sentido preciso, se requierecomprender las razones y propósitos dela intervención estatal mediante tales en­tidades, junto con un examen de lo que,en nuestra opinión, ha cons tituido elnúcleo de esta intervención.

Por ello, el trabajo se Inicia con unabrevísima reflexión sobre el papel delEstado en el curso deldesarrollo econó­mico posterior a la lucha armada de1910-1 7; esta reflexión ilustra lo, pro­pósitos de la intervención. En una se-

gunda parte, también muy brevemente,se expone la estructura e importancia delsector paraestatal en diferentes agrega­dos macroeconómicos , poniendo espe­cial énfasis en seis sectores donde lapresencia estatal ha sido significativa .

En la tercera parte, se presenta infor ­mación sobre el proceso de desincorpo­ración de entidades par acsta tales , tantoen términos de los mecanismos y crite­rios utilizados. como numéricam ente .En seguida, se revisan los impactos deesto s pro cesos en do s variantes básicas ;el PUl yel empleo. Seconcluye con unareflexión sobre la perspectiva de nues­tro sector paraestatal , en tres aspectos :reestructuración financiera, relacioneslaborales y a uto nomía de gestió n.

l. EL PAPH IlEl. ESTAll OEN EL DESARROLLO

La intervención del Estado mexica .no en la economía ha respondido a lanecesidad de vencer los obstáculos al de­sarrollo, haciendo del mismo un proce­so más flu ido. autó nomo y equitativo.Es por ello que la evolución del sector

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de entidades paraestatales tiene una es­trecha vinculación con el curso seguidopor nuestro país en el tránsito de unaeconomía agraria a otra de carácter in­dustrial.

Esta intervención económica se ade­cuó a los requerimientos de la economianacional. Así, en los años de reconstruc­ción económica posteriores a la lucha ar­mada, el Estado fue asumiendo un papelcada vez de mayor importancia. Pero esa partir de los años de la crisis mundialde 1929-33,cuando se aprecia una inten­sificación notable en el peso del gastodestinado tanto al desarrollo económi­co com o a la asistencia social.

El inicio del proceso de reformasprofundas se ubica fundamentalmentedurante el régimen del Presidente Cár­denas, cuando se da un intenso repartoagrario, un gasto público con orienta­ción económica y social, el surgimientode un conjunto de instituciones y meca­nismos financieros y la creación y nacio­nalfzación de empresas estratégicas .

La década de los años cuarenta se ca­racterizó por una política económicaque privilegió la expansión de la empre­sa industrial. Los recursos políticos yeconómicos del Estado se orientaron atrasladar la fuerza motriz del sistema dela demanda externa a la indus tria ma­nufacturera. Sin embargo, en esta déca­da , el grueso de la inversión pública sedestinó todavía al sector de transportey comunicaciones.

En la década de los cincuenta se dióun cambio en dos sentidos: se incremen­tó la inversión en el sector directament eproductivo, sobre todo energéticos, a lavez que la mayor parte de ella fue reali­zada por los organismos y las empresasdel Estado .

En la década de los sesenta destacanlos esfuerzos que el Estado realizó pordisminuir los costos generales de la acu-

so

mulación de capital. Estos esfuerzos seconcretaron en el congelamiento de losprecios de los insumos básicos produci­dos por el Estado (electricidad, acero ,fertilizante s, petroqu ímica), en la disrni­nución del costo de la mano de obra através de la pol ítica de subsidios al con­sumo de alimentos, etc.

En la primera mitad de la década delos setenta se hacen presentes ciertas li­mitaciones en la estructura productivaque se expresan en la inflación, el de­terioro de la producción agrícola y ladisminución dcl ritmo de crecim ientohistórico. Para enfrentar estos cambios,una parte importante de los recursos es­tatales se canalizaron al sector agrtco­la, a la vez que se estimuló la inversiónmediante la creación de nuevos fondosy fideicomisos de fomento y el Estadose hizo cargo de un buen número deempresas en quiebra del sector privado.

En el segundo lustro de los años se­tenta, a partir del alza en el precio in­ternacional del petróleo , los esfuerzosdel sector público mexicano, se orienta­ron a la expansión de la plataforma pe­trolera y al desarrollo de la industria debienes de capital (industria naval, de for­ja y fundición, etcétera).

La disminució n en los precios inter­nacionales del petróleo, la abultada deu­da externa , las altas tasas de interésinternacional y la caída en la produccióninterna, determinaron que la década delos ochenta se caracterizara por una cri­sis económica sin precedentes. Para ha­cerle frente, se planteó la necesidad delcambio estructural, señalándose para es­te propósito la reorganización del apa­rato productivo estatal, dándole unamayor racionalización y elevand o susniveles de eficacia y eficiencia para con­vertirlo en una palanca fund amental pa­ra superar la crisis económica.

11. ESTRUCTURA E IMPORTANCIADEL SECTOR PUBLICO Y DEL

SECTOR PARAESTATAL*

En los años recientes se han produ­cido importantes variaciones en el pesodel sector público, así como de las enti­dades paraestatales, en las principalesvariables macroeconómicas, En efecto,mientras que en 1975 el sector públicoaportaba el 14.6'70 del PIB, en 1983 al­canzó su nivel máximo con 25.6010 parallegar en 1986 a una contribución de20.4%. estimándose para 1987 un apor­te de alrededor de 18070. Por su parte,en 1975, las 235 principales entidades

paraestatales consideradas en las cuen­tas de producción del sector público,generaron el 6.6"10 del PIB, en 1983 lle­garon al 18.2070 y en 1986 Su participa­ción fue de 13.0070 (cuadro 1).

Conviene señalar que los incremen­tos anotados más que el resultado de uncrecimiento generalizado de la partici­pación estatal en la economía, fueronproducto de un desarrollo altamente di­námico de la producción petrolera enesos años. Prueba de ello es que, si seexcluye PEMEX, el sector públicoaumenta su peso en el PIB en 1.4070 en­tre 1975 y 1986 Y el resto de las empre­sas del sector paraestatal sólo lo hacenen 2.5070. 1

CUADRO

PARTlCIPACION DE LOS SECTORES PUBLICO Y PARAESTATALEN EL PIB, EN EL EMPLEO Y EN LA FORMACION BRUTA DE

CAPITAL FIJO

EN Ell'lB EN I.A rORMAClON RR\JTi\.EN ELPIB (EXCLUIDO PEMI'Xl FN EL EMI'LF-O DE CAPITAL BRUTO----- ---

SECTOR SECTOR srCTOR SECTOR SECTOR Srt'TOR SECTOR SECTORA.O PUBLICO PARAESTATAl PUBlICO PARAESTATAL PUBlICO I'ARAFSTATAI PUIlLlCO PARAESTATI\i

1975 14.6 6.6 11.9 J.9 14.0 3.4 41.9 26.01976 15.2 6.5 13.0 4.J 15.1 .1.6 38.9 24.61977 16.4 7.8 13.2 4.6 15.3 J.7 39.8 23.R1978 16.2 7.7 13.0 4.5 15.8 3.7 45.1 28.61979 16.9 8.J 12.9 4.J 16.4 J.' 43.8 27,71980 19.1 10.5 11.5 J.9 17.0 J.9 45.0 26.71981 19.8 10.4 13.5 4.' 17.5 4.0 46.3 29.21982 23.3 14.0 13.3 4.U 18.7 4.4 46.7 30.01983 25.6 18.2 12.5 S.1 20.4 5.\ 44.5 27.71984 24.4 17.0 12.7 54 21.0 5.2 39.51985 22.9 15.4 12.9 5.4 21.4 4.9 35.51986 204 13.0 I3.J 6.4 20.4 4.7 n.s

Fuente: S.P.P. Sistema de Cuentas Nacionales. Cuentas de Producción del Sector Público.

51

Por lo que se refiere a la inversión fijabruta, el sector publico aumentó signi­ficativamente su presencia, ya que decontribuir con el 38010 de la misma en<1 período 1939-1977, entre 1978 y 1981~ 'I participación aumentó a 45.7'70. Por•" puesto, en los años 1982 a 1986 dis­" ,inuyó a 37.5'1, .

Con dalas a partir de 1970, es posi-· le apreciar el papel de las entidades pa-· 'estatales en este esfuerzo de inversión.

..f constatamos un aumento significa­VO l al crecer la participación de la in­.rsión paraestatal de un porcentaje de

, 1"'0 a principios de la década pasada a, u 30'1, entre 1978 y 1981.

Puede afirmarse que, durante más decuarenta aftas, la inversión paraestatal:ue un factor decisivo para la transfor­-'Iación de la estructura productiva y dela economfa nacional en general . La am­pliación y diversificación del sector pa­raestatal , aunque no siempre planeada,coadyuvó al desarrollo de un gran nú­mero de actividades que no hubieran si­do cubiertas por el sector privado.

11. 1 WS NUCLEOS DEPÁRTICIPACION ESTATAL

A pesar de la amplitud y diversifica­ción del universo paraestatal, que en1982 alcanzaba la cifra de 11SS entida­des, es posible identificar seis sectoresdonde la presencia estatal ha venidosiendo significativa: el de energía y mi­nas, el industrial . el financiero, el co­mercial y de abasto, el social y el detransportes y comunicaciones. Por suimportancia en el producto de cada sec­tor , a dichas actividades las hemos de­nominado "núcleos de participaciónestatal" .

El Núcleo de Energía y Minas.

Lageneración y distribución de energía

52

eléctrica es, por mandato constitucional,exclusiva del Estado. La importanciaeconómica de esta actividad se eviden ­cia en el hecho de que repr esenta másdel 1'1, del PIB nacional, además de serun insumo imprescindible para el fun­cionamiento de toda la economfa.

En las actividades mineras, el Esta­do generó el 59'" del PIB en 1975 y el67.5% en 1986. La mayor proporciónde esta participación corresponde a laextracción de petróleo y gas natural quees monopolio constitucional. Si se exclu­ye esta actividad, los porcentajes dismi­nuyen a 9.90'/0 y 9.4070 en los mismosaños .'

Dada la elevarla concentración de laactividad minera, derivada de lo fuertede las inversiones requeridas para la ex­ploración , extracción y beneficio de losyacimientos, la intervención estatal eneste sector introduce un elemento decontrol de prácticas monopólicas que sinesta participación resultarían perjudicia­les para el resto de la cadena producti­va y para el consumidor finaL

El Núcleo Industrial.

La industria manufacturera estataladquirió creciente importancia desdemediados de la década pasada, aJ aumen­tar su participación en el PIB de la in­dustria de 8.3'1. en 1975 a 13.8'1, en1986. Si se excluye la manufactura pe­trolera , la participación estatal en losmismos años es de 4.IOJo y 4.0% delPID, respectivamente. Por lo tanto, ent érminos agregados, puede afirmarseque el aumento de participación obede­ció al mayor dinamismo de la industriapetrolera en el periodo.

Al analizar la industria estatal en fun ­ción del tipo de bien producido, seobserva un amplio predominio de los in­sumos inte rmedios, incluidos los perro­leros (cuadro 2). En 1965, estos bienes

representaron cerca de 90070 de la pro­ducción indust rial esta tal. Veinte añ osmás tarde significaron más de las trescuartas partes del total.

Ahora bien, medidas en t érmino s desu peso porcentual en el total dela in­dustriaestatal, en sólo ocho actividadesse concentrael gruesode la industria delEstado. En efecto. el cuadro 3 muestraque durante los últimos veinte anos.más

del 801J1o de la industri a estatal se con­centró en la producción de azúcar. elenvasadode pescados y mariscos. la re­fina ción de petróleo y l. peiroqu imicabásica, los Iertilizantes, la industria bá­sica del hierro y el acero, los vehículosautomóviles y el equipo y material detransporte. Por su importancia. tales ac­tividades puedendefinirsecomo el "cen­tro industrial paraestata l",

CU AD RO 2

ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LA PROnUCCION INDUSTRIALESTATAL POR TII'O n E BIEN

1965 1970 1975 1980 1982 1986

Bienes de consumo no duradero 5.7 9.7 10.5 17. 1 19.7 23 .7

Bienes de consumo duradero 2.6 7.7 9.6 10.4 7 .4 5.6

Bienes intermedios no petroleros 38.9 31.6 28.2 30.4 34 .5 25.2

Bienes de capital 2. 5 3.4 3.2 3.3 4.2 2.0

Subtotal 49.7 52.4 51.5 61.2 65 .8 56.5

Refinación de petróleo y perro-qulmica 50.3 47.6 48.5 38.6 33.8 43 .5

Tolal 100 .0 100 .0 100.0 100 .0 100.0 100.0

Fuente: Para 1965-1975. se: utilizaren los Censos Industriales; para los demás años se utiliza­ron las Cuentas de Producción del Sector Publico. INEG1, SPP.

53

CUADRO 3

EL CENTRO INDUSTRIAL PARAESTATAL(participación porcentual en la producción de la industria estatal)

1965 1970 1975 1980 1982 1986

Azúcar 3.5 4.9 3.8 6.3 6.1 7.7

Envasado de pescado y ma-riscos 0.1 2.1 2.1 2.9 6.4 5.6

Refinación de petróleo y de-rivados 50.3 42.1 39.8 31.7 26.1 36.1

Petroquimica básica 5.5 8.7 6.9 7.7 7.4

Fertilizantes 2.7 4.2 3.7 2.6 3.2 4.7

Industrias básicas del hierro y elacero 22.0 17.0 15.9 18.7 23.0 13.4

. Vehículos automóviles 2.6 6.9 7.6 9.6 6.5 2.9

Equipo y material de transporte 1.8 2.4 2.2 2.2 2.7 1.1

Total 83.0 85.1 83.8 83.0 84.1 78.9

Fuente: Para 1965·1975se utilizaron Jos Censos Industriales; para los demás aftas se utiliza-ron las Cuentas de Producción del Sector Público, INEGI, SPP.

La conformación de este "centro in­dustrial paraestatal", ubicado funda­mentalmente en los sectores de bienesintermedios, es significativo en dos sen­tidos: a) en la integración de las cade­nas productivas dentro del mercadonacional y b) en su impacto en los nive­les generales de costos.

El Núcleo Financiero.

A lo largo de cuarenta años, el nú-

54

cleo financiero estatal muestra unaparticipación sustantiva en el financia­miento bancario total. Las cifras de1940-75 muestran que el 60070 de los re­cursos financieros del sistema fueronproporcionados por el Banco Central yla banca nacional, aportando esta últi­ma cerca del 50070 del financiamiento en­tre 1942 y 1970 Yalrededor del 42"10 en1971 y 1976. Para los años 1977 a 1982,el núcleo financiero estatal aporta enpromedio entre el 45"10 y 50"10 del cré­dito total (cuadro 4).

CUADR O 4

FINANCIAMIENTO IIANCARIO POR DESTINO Y TII' O DE BANCA

(en porcentaje. promedio del período)

AÑOS

1942·1948

1949·1958

1959·1970

1971·1976

1977·1982"

BANCA NACIONAL'

57.5

57.4

48.8

42.1

47.6

BANCA PRIVADA

42.5

42.6

51.2

57.9

52.4

• Incluye Banco de México e instituciones nacionales de crédito... A parti r de 1979. la metología utilizada par a def inir el financiamiento se modifica .

Fuente : Banco de México, Manual d~ estadísticas financieras 1942-/ 970 e lndicadores Econó­micos, serie histórica.

Hay que destacar que hist óricamen­te el sector público financiero , no sóloha proporcionado más de la mitad de losrecursos financieros a la economía,sino también que el costo de los mismosha sido menor que el de la banca privada.

En efecto, en un estudio realizado pa­ra el año de 1980, se estimó que míen­tras la tasa activa ponderada promediode la banca nacional y fondos de fomen­to era de 17.4% (con rangos que fluc­túan entre 10070 para FONEP. " 161t!n paraBANRURAL y 25.9% para NAFIN­SA), la tasa efectiva compuesta sin re­ciprocidad de la banca privada y mixtaera de 27.8%.

La nacionalización de la banca en¡982, obligó a profundas transforma­ciones en el marco legal del sislema fi·nanciero, para adecuarlo a su nueva• Fondo Naclcna¡ de ~~lUdio s y Proyectos.

condición de empresa publica. A pe­sar del difícilentorno económico que ca­racterizó el período posterior a 1982,entre este último año y J 987 el númerode transacciones de la hanca aumentó en61 OJo, en tanto que el número de sucur­sales y el empico se mantuvieron prác­ticamente constantes. 1.0 ante rior , juntocon la favorable evolución de otros in­dicadores financieros de la banca comer­cial, da cuenta de que la gestión estatalmejo ró significativamente su eficienciaoperativa , desmintiend o así la frecu en­te aso ciación entre pr opie dad estatal eineficiencia .

El Núcleo Comercial )' de Ahasto.

La intervención del Estado en el secotor comercial y de abasto se inicia en

55

1937 con el Comité Regulador del Mer­cado de Trigo y la Compañía Nacio­nal Exportadora e Importadora, S. A.(CEIMSA), que experimenta sucesivasmodificaciones hasta constituirse en elactual sistema Conasupo. A la fecha,Conasupo se ha integrado como un sis­tema Que abarca el campo, la industriay el comercio de básicos de consumopopular.

La presencia de Conasupo en el cam­po, que se ubica en la regulación delmercado, tiene en cuenta tres aspectosfundamentales: las necesidades del pro­ductor. el poder adquisitivo del consu­midor y el establecimiento de un precioequitativo. Para alcanzar su propósito,utiliza dos instrumentos primordiales:los precios de garantía y la comerciali­zación de los productos del campo.

Por lo que se refiere a la participa­ción del sistema Conasupo en la activi­dad industrial relacionada con los bienesde consumo básico. ésta tiene tres.aspec­tos principales: a) el abasto de materiaprima a la industria Que elabora artícu­los fundamentales en la alimentación delmexicano: tortilla. pan, aceite, pastas ylas que se canalizan a la elaboración dealimentos balanceados para el consumoanimal; b) la producción directa de ha­rina de maíz, leche, aceite y pastas, y e)apoyo a la pequeña y mediana industriadel sector privado, como proveedora delsistema de distribución al menudeo a lastiendas de Diconsa.

Finalmente. la participación estatalen el área de la comercialización y elabasto. ha permitido establecer un am­plio sistema de regulación de las sub­sistencias básicas alimentarias, que com­prende el comercio agropecuario, la pro­ducción industrial y la distribución almenudeo, a través de una basta red deriendas del Sistema Distribuidoras Ca­nasopo a lo largo y ancho del pais .

56

E/ Núcleo SOfía/o

El núcleo social estatal comprende adependencias y entidades cuyas funcio­nes se refieren a la prestación de servi­cios médicos y de seguridad social, laimpartición de educación y la investiga­ción ciendfica y tecnológica.

En México. como en la mayoría delos paises , el peso de la salud y la segu­ridad social ha recaído sobre el Estado.A partir de esta responsabilidad. se halogrado un avance considerable en lascondiciones de salud de la población denuestro país. Dos indicadores importan­tes de este avance son la disminución delgrado de mortandad y el incremento dela esperanza de vida al nacer, que pasóde 36.8 aftas en 1938, a 69 en 1986.

Se estima Que en 1986 el Sector Sa­lud atendió alR8 .101. de la población ro­tal del pais. En contraste, la medicinaprivada sólo atendió al 3.6OJ. de la po ­blación . con el 20'1. de los hospitales y.el 2SO¡o de las camas en el país.

Otra función que el Estado mexica­no asumió es la impartición de la edu ­cación y la cultura, como elementosfundamentales para integrar a la nacióny avanzar en el desarrollo social . Actual­mente, el sector público atiende aproxi­madamente al 95'7. de la población totalen proceso de educación, contando conmás del 80% de la planta docente delpaís controlando una parte muy impor­tante de los centros nacionales de inves­tigación.

El Núcleo de Comunicaciones )' Trans­pones.

Sin duda, el grueso de la infraestruc ­tura de transporte ha corrido a cargo delEstado. La apertura de nuevas v ías decomunicación , corrió paralela con lacreaci ón de entidades paraestatales quecoadyuvaron a integrar un sistema na -

cional de transporte y comunicación.destacando entre ellas: Teléfonos de Mé­xico, Ferrocarriles Nacionales de M éxi­ca, Caminos y Puentes Federales deIngresos y ServiciosConexos. Aeropuer­tos y Serv icios Auxiliares, compañ íasaéreas. transpones urbanos y medios decomunicación.

En cuanto al transporte ferroviario.conviene mencionar que fue uno de lospuntales de la integración territorial du­r ante las primerasdécadas del presentesiglo. Sin embargo, el ferrocarril ha idoperdiendo participación en el transpor­te nacional. Tal situación no es ajena alhecho de que se privilegió la expansióndel autotransporte carretero . En efecto,la longitud de la red de carreteras en1987 fue ca si nueve veces mayor que ladel ferrocarril y cerca de once veces lalongitud de carreteras existentes en 1950.

Por otra parte. el tr ansporte aéreo hacobrado creciente importancia en los úl­tim os aftas , fundamen talmente en eltraslado de pasajeros.

Adicionalmente. Aeropuertos y Ser­vicios Auxiliares es responsable de laoperación y mantenimiento de los aero­pu ertos nacionales.

Por lo que se refiere a las co munica­ciones, la entidad paraestatal que pres ­ta servicio en este ámbito es Teléfonosde México, que desde 1972pasó a ser departicipación estatal mayoritaria. A par­tir de entonces amplió su coberturanacional . con una tasa de crecimientopromedio anual de teléfon os en serviciode ISO'Jo , al tiempo que se duplicó la den­sidad (elefónica en diez años,

111. LOS PROCESOS DF.DESINCORPORACION,

Una de las medidas de mayor trascen­dencia, durante el período 1982-1988. enrelación a la participación del Estado enla economía fue la modificación de va-

ríos art ículos constitucionales , con el finde consolidar su rector ía en el desarro­llo nacional y precisar el conjunto de ac­tividades en donde se concentrarian losrecursos públicos,

En efecto, en los articula s 25 y 28 dela Co nst itució n se reservan de maneraexclusiva al Estado las áreas estratégicas,que comprenden la acunación de mone­d a s y la emisión de billel~; corr eos; le ­légrafos: radiotelegrafía y comunicaciónvía satélite; petróleo y demás hidrocar­buros; petroquímica básica ; mineralesradioact ivos y generación de energ ía nu­clear; electricidad; ferrocarriles y el ser­vicio públi co de banca y crédito.

Asimismo, se establece que el Estado podrá participar por si o con tos sec­ta res social y privado, en las áreas qu e,sin ser fundamentales para el desarro ­110 y soberanía del país, requ ieren dema yor apoyo de acuerdo al interés nacional. Dichas áreas son definidas co moprior itarias y su composición. na tu ral ­mente, puede estar sujeta a cambios , en[""ción de las necesidades derivadas deldesarrollo.

La apl icación de estos criterios. auna­da a la necesidad de hacer un uso mávracional de los escasos recursos p úbli .cos , llevó a adoptar decisiones en mate­ria de desincorporación de entidadesparaestatales.

Cabe precisar que. a diferencia deo tro s países, dichas decisiones no se redu jeron a un a mera privatización, sinoque además se realizaron liquidacion es,extinciones. fusiones y transferencias. S(trataba . en lo fundamental. de avan za,en la modernización de las entidades p<l ­raesiatales estratégicas y prioritarias, 1(·qu e impli ca ma yore s niveles de eficiencia y competitividad .

La mayor raci onalidad en el uso delos recursos, así co mo su escasez, imponía una restricción , en el sentido de qu.la mod ernización de la parte más impar

tante de1 sector debía ser financiadaprincipalmente con recursos liberadosmediante la desincorporación de otrasentidades no estratégicas ni prioritarias.

111. 1. CRITERIOS Y MECANISMOS

Varias son las formas que adopta di­cha proceso dependiendo de la situaciónespecífica de cada entidad.

Se decide la liquidación o extinciónde las entidades que ya alcanzaron losobjetivos para los que fueron creadas;que duplican actividades, que no cum­plen con sus fines o cuyo financiamientoresulta demasiado oneroso o inconve­niente.

Se opta por la fusión cuando la com­plementariedad de actividades lo permi­te y se traduce en disminución de costosy en mejoras en los sistemas de admi­nistración y operación.

Se lleva a cabo la transferencia a losgobiernos de los estados cuando la en­tidad tiene un claro perfil regional, conlo que se fortalece la descentralizacióneconómica y el desarrollo regional.

Por último, se sujetan a proceso deventa las entidades que, teniendo viabi­lidad económica, no revisten el carácterde estratégicas o prioritarias y donde,por lo tanto, la presencia directa del Es­tado no se juzga necesaria para el desa­rrollo de esas actividades.

En el caso de que la entidad pataes­tatal se haya creado por ley, la toma dedecisiones de desincorporación compe­te al Congreso de la Unión. Si, por elcontrario, la entidad es resultado de unacto del Poder Ejecutivo es a éste quele corresponde tal responsabilidad.

Corresponde a las coordinadoras desector identificar a las entidades paraes­tatales susceptibles de ser desincor­poradas.

La Ley Federal de las Entidades Pa­raestatales establece que la Secretaría de

58

Programación y Presupuesto, atendien­do la opinión de la Coordinadora deSector, tiene la facultad de proponer alEjecutivo Federal la desincorporaciónde las entidades donde no se considerenecesaria o conveniente la participaciónestatal. En el caso de las fusiones, la leyfaculta al órgano de gobierno de la en­tidad para proponer al Ejecutivo Fede­ral, los convenios respectivos, con laparticipación de la Secretaría de Progra­mación y Presupuesto.

Asimismo. desde 1986 se dispusoque las propuestas de desincorporaciónrealizadas por dicha Secretaría debenapoyarse en dictámenes emitidos por laComisión Intersecretarial Gasto-Finan­ciamiento.

En el caso de los procesos de venta,una vez tomada la decisión, la Secreta­ría de Hacienda y Crédito Público esla responsable exclusiva de coordinar,supervisar y ejecutar la venta de las en­tidades, para lo cual designa a una So­ciedad Nacional de Crédito como agenteencargado de la enajenación.

A su vez, la Secretaría de la Contra­loría General de la Federación es respon­sable de vigilar y dar seguimiento alcumplimiento de los procedimientos es­tablecidos para la desincorporación.

Para determinar el valor de las enti­dades en venta, la Sociedad Nacional deCrédito que se designe, realiza una eva­luación técnico-financiera y determinaun precio mínimo. También formula unconjunto de recomendaciones sobre lascondiciones de venta, tomando en cuen­ta la opinión de la Coordinadora de Sec­lar correspondiente. Esta información,junto con la de los posibles adquirentes,es remitada a la Secretaría de Hacienday Crédito Público, la que loma la deci­sión final.

Por lo general, el proceso de venta serealiza mediante una convocatoria pú­blica, aunque en algunos casos se lleva

a cabo po r invitación. En ambos casos do de desarrollo , donde la venta dees requ isito que existan cuan do menos empresas se realizó , por lo general, me-dos oferentes. diante la subast a en la bolsa de valores ,

El mecanismo de invitaci ón se justi- en México, dado el escaso desarro llo re-fica en ciertas actividad es donde existen lativo de dicho mercado y consideran-pocos co mpetidores , lo que supo ne un do que la presencia de empresas estatalesalto riesgo de monopolización median- en el mismo es casi nula , dicho meca-te la adquisición de la entidad paraesta- nismo no era viable .tal por parte de grandes empresas. En 111. 2. EL IMPACTO DE LAtal caso . el co ncurso por invitación pa- DF.8INCORPORACION.rece más adecuado A fines de J982 el secto r paraestatal

En cuanto a la selección de los adqui- estaba integrado por J,155 entidades. loren tes, la única prefer encia que señala que aunado a las 61 que se crearon enla Ley Federa l de las Entidades Pa raes- el curso de la siguien te administración,ta tales es que los trabajadores, siempre forma un univer so de 1,216 entidades.que presenten igualdad de co ndiciones De este conjunt o, 724 entidades se socon los demás oferent es, tienen priori- metieron a proceso de desincorporacióndad . En los ot ros casos se selecciona al y 48 más dejaron de serlo legalmente.oferente que mejor cumpla con las con - debido a que la participaci ón estatal endiciones y criterios establecidos. Los ellos era minori taria . Por lo tan to qu e-postulantes extranj eros. siempre que se dan 444 entidad es vigentes al 30 de sepaju sten a las leyes mexicanas en la ma- tiemb re de 1988.teria, tienen las mismas posibilidades de En el cuadro 5 se puede apreciar laser seleccionados que los nacionales . estruct ura de la desincor poración y el

Conviene señalar que, a diferencia de grado de avance alcan zado por tipo delo ocurr ido en los paíse s con mayor gra - proceso.

C UADR O 5PROCESO DE DESINCORPORACION AL JO DE SEPT . DE 1988

TIPO DE PROCESOS PROC ESOS PROCESOSPR OC ESO AUTORIZADOS CO NCLUID OS PENDI ENTES

LIQ UIDACION 261 159 102

EXTlNCION 136 106 JO

FUS ION 81 68 13

TRANSFE RENCIA 28 24 4

VENTA 218 124 94

SUBTOTAL 724 481 243

VIA LFEP 48 48TOTAL 772 529 24J

- - --Fuente: Comisión Intersecretarial de Gas to-Fi nanciamien to.

Como puede observarse del total deprocesos autorizados, 724 , s610 el 3007.,es decir , 218 son procesos de venta ; elresto son , en realidad, reajustes, en elcaso de las liquid aciones y extincionesque representan el 55'7., y reasignaciónen el caso de las fusiones y transfe­rencias.

Un elemento poco discutido en la li­teratura reciente sobre los procesos deventa de las entidades paraestatales serefiere a su origen. En una investigacióndirecta se enco ntró que el 5S'I. de lasprivatizaciones se dieron en empresasque en sus orlgenes fueron pri vadas. el35'l. de los casos de ven ta encuentra ensu fundación a una empresa creada porel secto r público , en el IOllJ. restante al

momento de la creación el Estado par­ticipó en forma minoritaria , siendo ma­yorita riamente privada (cuadro 6) .

Así, tenemos que prácticamente lasdo s terceras partes de las ventas que elsector público ha hecho a los sectores so­-cíal y privad o. fueron en sus inicios em­presas privadas que quebraron y elEstado sostuvo y desarrolló, para sanea­das y expandidas hacer el caminoinverso.•

Desde el punto de vista econ ómico,se puede afirmar que el proceso de de­sincor poraci6 n afectó de man era menorla producción del conjunto de empresaspúblicas , ya Que las entidades desincor­paradas representan sólo el 2.9070 delPI8 total del sector pa raestatal (cuadro7). Si bien dicho cálculo se reali zó so-

CUADR O 6ORIGEN DE LAS EMPRESAS SUJETAS A PROCESO DE VENTA

CONSTITUIDA ORIGINAl.MENTE

S~OR TOTALF1I.1AL PARTICIPA CION

PRIVADA PUBLICA EMPRESA ESTATALPUBLICA MINORITARIA

sacrus 20 13 6 - I

SEPESCA 15 7 4 3 1

SCT 2 1 - 1 -

SHCP 3 3 - - -

SARH 21 6 10 2 3

SECOFI 1 - 1 - -DDF 1 1 - - -SEMIP 155 89 39 11 16

TOTAL 218 120 60 17 21

60

CUADRO 7

EFECTO DE LAS DESINCORPORAClONES EN EL PIBDE LAS EMPRESAS PUBLICAS

(millones de pesos corrientes y porcentajes)

9 8 3'

PIB DE LAS PIB DEEMPRESAS EMPRESASPUBLICAS DESINCOR-

PORADAS

TOTAL CON PEMEX' 3'125,226 91,742

TOTAL NO FINANCIERO 2'878,340 91,742

- Sin Pemex 626,142 91,742

DE CONTROL DIRECTO 2'494,175 32,147

- Sin Pemex 241'977 32,147

DE CONTROL INDIRECTO 631,051 59,595

No Financieras 384,165 59,595

Financieras 286,886

2.9

3.2

14.6

1.3

13.3

9.4

15.5

I Se tom6 1983 como año de referencia debido a que en ese año el proceso de desincorpora­ción todavía no se reflejaba en los agregados económicos. Puesto que en los años posterio­res a 19831a5desincorporaciones se contabilizaron. El tomar un año más reciente como basepara el análisis habría conducido a resultados poco confiables.

2 Incluye Compañía Minera de Cananea (se estimó restando a las ventas de 1983, el costo deventa, excluido de este último rubro. el concepto de sueldos y salarios. El PIB estimado esde 5,295 millones de pesos).

Fuente: Ignacio Pichardo Pagaza. El proceso de desinccrporación de las Entidades Paraesta­tales (El caso de México). Discursos del Secretario No. 5. Secretaria de la Contra­ría General de la Federación.

61

CUADRO 8EFECTOS DE LAS DESINCORPORACIONES EN E), PIB

DEI, SECTOR PUBUCO(millones de pesos corrientes con base 1970 y porcentajes)

9 8 31

PIB DEL PIB DESECTOR EMPRESAS %

PUBLICO DESINCOR-PORADAS

TOTAL SECTORPUBLICO 4'388,217.6 92,187 2.1

Gran División1 Agropecuario, Silvi-

cultura y Pesca -5,013.4 415.3 n.s.?

11 Minería! 1'855,370.6 9,005.4 0.5

-Sin Pemex 30,454.6 9,005.4 29.6

111 Industria Manufac-turera 627,837.9 63,648.5 10.1

-Sin Pemex 200,555.3 63,648.5 31.7

V Electricidad 155,357.9

VI Comercio, Restaurantesy Hoteles -28,959.7 1,511.2 n.s.

VII Transportes, Almacena-miento y Comunicacio-nes 279,581.6 17,606.2 6.3

VIII Servicios Financieros,Seguros y BienesInmuebles 247,504.3 s.d. s.d.

IX Servicios Comunales,Sociales y Personales 1'268,086.5 s.d. s.d.

I Vease nota I del cuadro 7 .2 n.s. = no significativo.3 Incluye Compañía Minera de Cananea.Fuente: misma del cuadro 6.

62

bre una muestra de 235 entidades, esaltamente representativo, ya que las mis­mas generan más del 90070 del valor deproducción del sector paraestatal.

Si de ese universo se excluye Petró­leos Mexicanos y el sector financiero, laimportancia de la desincorporación seeleva a 14.6"10 del P1B del sector.

Utilizando el enfoque económico sec­torial, se puede distinguir cuáles son lasactividades donde tuvo mayor Impactola desincorporación (cuadro 8). Es en laminería y en la manufactura no petro­lera donde se localizan los efectos mássignificativos, ya que las desincorpora­ciones en esas actividades representan el29.6% y el 31.5% del PIR, respectiva­mente. La liquidación de Aeroméxico yla propuesta de venta de Compañía Me­xicana de Aviación explican gran partede la desincorporación en la gran divi­sión que agrupa dicha actividad. En el

resto de los sectores económicos no seregistran impactos de consideración.

De las ocho actividades que confor­man el núcleo de la industria estatal, elEstado se retira totalmente de la produc­ción de vehículos automóviles y suspartes. En azúcar y en envasado de pes­cados y mariscos, la liquidación o ven­ta de entidades afectó a casi la mitad dela producción estatal. En equipo y ma­terial de transporte también se observauna disminución de la participación es­tatal como resultado de la deslncorpo­ración de entidades. El resto de lasactividades de este núcleo no resultaronmayormente afectadas por esos procesos.

Por lo que se refiere al empleo, COII

base en la misma muestra de 235 cmtdades que se utilizó anteriormente, secalculó que la desincorporación abarcóel 6.7070 del empleo del sector paraesta­tal yel 10.2070 si se excluyen la industriapetrolera y el sector financiero (cuadro 9).

CUADRO 9

IMPACTO DE LAS DESINCORPORACIONES EN EL EMPLEODE LAS EMPRESAS PUBLICAS·

Empresas públicas

Sin Pemex

Sin Pemex y SinSector Financiero

PERSONALOCUPADO

EN 1983

1'000,169

895,390

670,467

PERSONAL OCUPADO EN ENTIDADESDESINCORPORADAS

VENTA •• L1QUID. • e TOTAL

43140 4.J 25.718 2.6 68,858

43140 4.R 25,718 2.9 68,858

4]]40 6.4 25,718 J.8 68,858 1"

• Solo se consideran las ventas o liquidaciones de entidades que integran el universo de ¡.,Cuentas de Producción del Sector Público, INEGI, S.P.P.

Un ejercicio similar realizado con ununiverso de 431 entidades permite afir­mar que el número de trabajadores delas entidades desincorporadas representael 10.2% del total y el 14.407. cuando seexcluyen los sectores petrolero y finan­ciero (cuadro 10).

Conviene señalar que estas cifras noson equivalentes a desempleo ya queincluyen los procesos de venta que, enprincipio, no implican necesariamentedisminución de personal. En sentido es­tricto, el desempleo generado por la de­sincorporación sólo es atribuible a losprocesos de liquidación y extinción, losque habrían afectado a poco más de35,000 trabajadores.

En general, puede afirmarse que ladesincorporación de entidades no se tra­dujo en un desmantelamiento del apa­rato productivo estatal. La parte másimportante de la producción y el empleoestatal, es decir, las entidades estratégi­cas y prioritarias siguen y seguirán bajoel control del Estado. Hay que recono­cer, sin embargo, que a nivel sectorialy en algunas actividades específicas dela industria y la minería, la desincorpo­ración tuvo un fuerte impacto.

IV. CONSIDERACIONES FINALES

Es importante tomar conciencia deque la desincorporación de entidades pa­raestatales no es un hecho aislado, sinoque se inscribe dentro de una estrategiamás general de cambio estructural en laempresa pública. Uno de los aspectoscentrales de dicho cambio es la reestruc­tu ración financiera impulsada en aque­Hasentidades estratégicas o prioritariasque tenían serios problemas financieros,mediante la firma de los convenios res­pectivos.

En esos convenios, suscritos entre elgobierno federal y la entidad paraesta-

64

tal, se establece un conjunto de objeti­vos y acciones, en función de los cualesla empresa asume compromisos progra­máticos cualitativos y cuantitativos, enaspectos vinculados con la producción,penetración del mercado, exportaciones,productividad, inversión y resultadosfinancieros. Como contraparte, el go­bierno federal asume los pasivos que su­peran las posibilidades de pago de laentidad y se compromete a aportar re­cursos para llevar a cabo nuevas inver­siones.

Los resultados hasta la fecha sonalentadores, ya que han mejorado los in­dices de productividad de las entidades,con la consiguiente disminución de losapoyos fiscales que requerían para suoperación. En efecto, las transferenciasal sector paraestatal, que en 1982repre­sentaban el 2.707. del PIB, disminuye­ron al 1.5 OJo en 1987.

Por su parte, el déficit antes de trans­ferencias del sector paraestatal contro­lado presupuestalmente, con exclusiónde Pemex, se abatió significativamente,al pasar de 23.807. del déficit total delsector público en 1982, al 12.707. en1987. Tales resultados se explican, enbuena medida, por el esfuerzo de mejo­ramiento en la gestión de las entidades,tanto en el ámbito administrativo comooperativo.

Pese a los avances y logros alcanza­dos, aún subsisten problemas que de­mandan una acción clara y decidida delEstado para su superación y para con­solidar el cambio estructural en la em­presa pública. Tres serían las grandeslíneas a desarrollar en el futuro.

Primero, el Estado, como dueño delas empresas públicas, debe asumir suresponsabilidad financiando sanamen­te la creación y expansión de las mismas,evitando excesivos "apalancamientos"que distorsionan los resultados obteni-

CUADRO 10

IMPACTO DE I,AS DESINCORPORACIONES EN EL EMPLEODEI, SECTOR PARAESTATAL

UNIVFRSO PERSONAL PERSONAl OCUPADO EN FNTIOf\DF.SLUNSlDERAIX>l OCUPADO IllSINCOItf'()RADAS

EN 1983VE!'ITA 2

" UQUIO. " TOTAl. "Entid.du Par.estatales '" 1'133.400 80,041 " H,132 U IU,ln 10.2

-Sin Pemez 430 1'028,621 8(1,l141 l.' ~~,D2 l.' 11~.I71 11.2

_Sin Pemex y ,inSector Financiero m 803,999 80,041 IO,{I .1~,n2 " 11~.I7] 14.4

I Sólo se con<ideran la! entidades para. la. que"" di.puso de información .ohtc <mploo Fxduyc <c~",id~d <ocia!2 Sólo se oonsideran 136 procesos de venta y H de liquidación para los 'lile.., di'pu," de ¡n[ounación \011,( cml'l."

Fuente: seeretena de la Conlralorla (kneral de la Federación

dos. Asimismo. es conveniente ajustarlos precios en función de los costos y laproductividad de las empresas y no res­ponsabilizarlas del otorgamiento de sub­sidios.

Es necesario consolidar los logrosalcanzados mediante el uso de los con­venios de rehabilitación financiera ycambio estructural, extendiendo su al­cance a todas aquellas entidades estra­tégicas o prioritarias que lo requieran.Ello permitirá avanzar en la informa­ción de un sector paraestatal más efi­cien le y competitivo.

Segundo, el Estado como adminis­trador de las empresas públicas, debeasumir su responsabilidad, pagando sa­larios y prestaciones justas a sus traba­jadores. Esta mejor retribución debe detener como contraparte el establecimien­to de relaciones laborales de nuevo ti­po, con mayor flexibilidad laboral yatractivos estímulos a la productividad.Sobre estas bases el sector paraestatal es-

tará en mejores condiciones de enfren­tar los difíciles retos que conlleva lamodernización.

Tercero, la mayor autonomía de ges­tión que promovió la administración enel período 19R7-1988 para la empresapública, implicó un salto cualitativo enmateria jurídica. Al modernizarse elmarco legal que regía su actividad yrelaciones con el sector central, se res­ponsabiliza esencialmente a la direccióngeneral y al órgano de gobierno de la to­.na de decisiones y se sientan las basespara el pleno desarrollo de las capaci­dades gerenciales. Sin embargo, unacorrecta operación de los órganos de go­bierno, exige un funcionamiento regu­lar, una integración y representaciónadecuadas información oportuna y con­fiable y, sobre todo, que los consejerosasuman plenamente su corresponsabi­lidad, en todas las decisiones que no evtén sujetas a otras instancias guberna­mentales.

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La mayor autonom ía de gestión po­sibilita el desarrollo de la planeación es­tra téglca y operativa desde la propiaempresa , con lo Que se supera el hori­zonte de corto plazo con que frecuen­temen te operan mucha!' de ellas. Alampliar el hor izonte de planeación-pro­gramacién-presupuestación, se: promueveuna mejor utilización de tos recursos.

Además, resulta legitimo y razonableque cada una de ellas pueda decidir res­ponsablemente sobre aspectos como laadquisición o enajenación de productos,el ejercicio de niveles de inversión conrecursos propios, su estructura adminis­trativa y los niveles de remuneración delpersonal . cuya fijación no sea compe­tencia de otras instancias, para de estaforma cumplir con los ob jetivos que leha asignad o el Estado .

Complementa riamente. una mayorautonomía de gestión supo ne el desarro ­llo de un sistema de evaluación que pon ­ga el énfasis sobre los resultados. par a10 'cual es necesario profundizar en laut ilización de indicadores de gestión.

Finalmente, parece conveniente ex­cluir del presupuesto de egresos de la Fe­deración a las ent idades paraestatalesque sean autosuficientes financieramen ­te, contabilizando sólo los saldos quearroje la operación; en el caso de las en-

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tidades que reciben trans ferencias. seránparte del presupuesto y sujetas a una su­pervisión cuidadosa .

Sin descon ocer la existencia de pro­blemas y dificul tad es, pode mos afir marque actu almente contamos con un sec­tor paraestatal mucho más sólido. en­cargado de produ cir bienes y serviciosde uso generalizado y de satis facer re­querim ientos fund amen tales en matcriade educación y salud. En suma , tenemoshoy un secto r paraestatal mejor organi­zado, que será fundamental para el reen­cuent ro con el crecimiento económico yla preservación de nuestra soberanía.• Par a un ellamen mas detallado, cc nscuese J. Tamayo .

l.as entidades par aestatales en Mbico . en el libro co­jectlvo: Mhiro 75..mes d~ Rnvluciórt. Dtson-ol ln fro­nómico. Vol. 11. ed. FCE , México, 1988.

1 La nacion;o.lil.aci6n de la banca JTf ivada en 1932 alimen­tó en 0.8'1'. la participación del sector pUblico 1m elPIB_

2 Co nv1.ene ~/\.a la r que huu 1981 hay una subvaluaci6nde la participación real. ya que las Cuentu de Pro­du..,;ión del S«t:DI Público. no <:on ~idclan a la Cia .Minera de Cananea por ser form alme nte' de partici ­pación eual al minor itari a. aun que la suma de lur articipscionn dd ¡obimto Iederal y Nacional Pi­nanckl"a (accione s en fideicom iso). r(Sullt mayo­rit aria .

• Debe!ldtalanc que de rnti empresas de orillm privado .en alguno s caros se ' escala r<m únicamente IIIS insta ­laciones, modirl cando la raz6 n social; en O1 r05 ca sossubsistió ,010 la razón social y en ouos mil' K' con­cluyeron proy ectos iniciado s por el sector privado.

EL FUTURO DE LA ADMINISTRACIONPUBLICA EN MEXICO

JAVIER 7REVIÑO CANTU

T. S. Elior escribía que aun cuandola solución de un problema seguramen­te tomaría tiempo y requeriría la aten­ción de un gran número de expertos, porvarias generaciones, eso no podría con­siderarse como una justificación paraposponer su estudio. Y, en tiempos decrisis~añadía- podría demostrarse que,vistos en el largo plazo, los problemasque se pospusieron o ignoraron -másque aquéllos en los que se fracasó al in­tentar resolverlos- volverían como unaplaga. '

En este número de la Revista de Ad­ministración Pública se analiza un temaque resulta ser una preocupación delmomento -el tamaño y el redimcns¡o­namiento de la administración pública.No obstante, intentaré escribir sobre 1111

asunto que tal vez se ha ignorado -opospuesto su análisis- y que es necesa­rio empezar a afrontar, porque sera di­ficultad de todo momento. Este, másque un artículo producto de una exten­sa investigación, es un ensayo que inten­ta ubicar el lugar de los administradorespúblicos en una sociedad democrática.Trataré de sugerir algunas ideas sobrelas fuentes en donde deben buscar orien­tación y guía los funcionarios públicos

para diseñar las políticas guhcr namen­tales. Mi propósito, más que dar res­puestas, es plantear algunas inquietudes.despertar dudas e imaginar hacia dón­ele va la administración pública en Mé­xico, con hase en los acontecimientos deatlas recientes.

Después de las elecciones del 6 de ju-­lio de 19RR, creo que la comunidad delInstituto Nacional de AdministraciónPública (INAP) debe iniciar el estudiodel papel de los servidores públicos enla vida política del país. Al electorado,más que saber cuántos burócratas hayen México. le interesa saber qué hacenlos administradores públicos y cómo vana enfrentar. ya solucionar, los proble­mas del país.

1. EI.I'RO"ECTO IlEL INAI' Y LASESTAIlISTlCAS

Antes de iniciar. quisiera reflexiona!sobre el valor del proyecto de investi­gación dellNAP relativo al tamaño y ala composición del sector público enMéxico.

Uno de los principios fundamentalesque debe ser considerado por fado ana­lista de los problemas gubernamentales,

6'

y por los funcionarios públicos que to­man decisiones, consiste en formular laspreguntas correctas al intentar enfren­tar un problema. Las interrogantes quedieron lugar al mencionado proyecto deinvestigación son, sin lugar a dudas,muy importantes:

¿Cuál es la fuerza numérica de laadministración pública mexicana?¿Cuál la del sector central federal?¿Cuál la dimensión del sector deempresas públicas o sector paraes­tatal? ¿Cuál es el total de traba­jadores de las administracionespúblicas estatales? ¿Cuál es el delas municipales? ¿Cómo se com­para el tamaño de la administra­ción pública mexicana con la deotros países? ¿Es cierto que Mé­xico ha creado una administracióngigantesca u obesa, y posiblemen­te desmesurada'l!

Creo que la publicación de la Secre­taria de la Contraloría General de laFederación y del Instituto Nacional deAdministración Pública, Tamaño y com­posición de la administración pública me­xicana, l ofrece una primera respuesta alas interrogantes planteadas y es de granutilidad como materia prima para otrotipo de estudios. Lo que resulta un tan­to preocupante es que toda esa informa­ción no existiera previamente en algúnlugar. En realidad es al gobierno, másque al INAP, a quien corresponde la ta­rea de recopilar estadísticas útiles parala toma de decisiones.

Los resultados de la investigación ci­tada y los cuadros estadísticos que sepresentan, podrían ser útiles para pro­poner algunas iniciativas de reformas ala Ley Orgánica de la AdministraciónPública Federal; o bien podrían llegara constituirse en cierto tipo de "fuentede orgullo nacional":

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mientras que México tiene única­mente 44 servidores públicos -in­cluyendo todos los niveles y todoslos sectores de gobierno- por ca­da mil habitantes, Dinamarca tie­ne 142, Gran Bretaña 87, Bélgica62, Francia 59, Alemania Federal57, Italia 52, Holanda 43, Irlanda45, Luxemburgo 43, España 35 yPortugal 36.4

También puede considerarse a las es­tadísticas mencionadas como una formade señalar a un grupo de mexicanos quetiene que ser reconocido, o criticado,porque son miembros de una comuni­dad especial. 0, finalmente, pueden sertomadas, simplemente. como herramien­tas útiles para que ciudadanos, dentroy fuera del sector público, tomen deci­siones.

Según la teoría microeconómica neo­clásica, una economía en perfecta com­petencia da lugar a una asignaciónóptima de recursos. Todo esto bajo dossupuestos: en primer lugar, sólo quienpaga el precio por un determinado bienpuede consumirlo. En segundo lugar, siuna persona consume un bien, otro in­dividuo no podrá consumir la misma co­sa, es decir, existe una "rivalidad" entrelos dos consumidores." Esto es ciertopara una gran cantidad de bienes, perono lo es para otros muy importantes, ta­les como la seguridad nacional, la cali­dad del medio ambiente de la ciudad deMéxico, o las estadísticas sobre el tama­ño y la composición de la administra­ción pública mexicana. Los "bienespúblicos" son aquellos en los que no en­con tramos la característica de rivalidadentre consumidores, es decir, dos o másindividuos pueden consumir el mismobien con la misma satisfacción sin afec­tarse ni excluirse. El "mercado" noprovee estos "bienes públicos" en lascantidades suficientes; por ende, el go-

bierno debe intervenir y participar paraproveer, por ejemplo, estadísticas sobrelas características socio-económicas dela población.

Esta explicación justificaría, hastacierto punto, la inversión de recursos pa­ra recopilar las estadísticas sobre losfuncionarios públicos en México. Sinembargo, ahora tenemos que dar el si­guiente paso en el Instituto, dejando quesea otra instancia del gobierno federalla que se encargue de actualizar las es­tadísticas, y formularnos otro tipo depreguntas sobre las funciones que de­sempeñan esos 3,751,000 servidorespúblicos: ¿Cuál es el problema quedebemos enfrentar? ¿Cuál es la preocu­pación del gobierno federal? ¿Cuál es lapreocupación del INA?? Después delanálisis estadístico y al ver el tamaño delsector público, ¿Qué es lo que sabemoscon certeza?, ¿Qué es lo que queda cIa­ro?, ¿Qué es lo que se presume? ¿Cuá­les son las semejanzas y diferencias conotros paises? Debemos intentar definirobjetivos y preguntarnos ¿Qué quere­mos en el futuro en lugar de lo que te­nemos ahora?, ¿Cómo fue que creció laadministración pública?, ¿Cómo se de­sarrolló el problema'i"

2. COMPARACIONES CON OTROSPAISES EUROPEOS

En la "Consideración preliminar" dela obra del INAP y la Ccntraloría" seargumenta que:

En efecto, la opinión pública ge­neral y aun la especializada enciencia política tiende a estableceruna cierta correlación entre dos

variables: a mayor grado de desa­rrollo económico y social de unpaís, menor el tamaño relativo desu burocracia o administraciónpública. Las cifras y datos de estedocumento revelan hasta ciertopunto lo contrario: a mayor desa­rrollo relativo de una sociedad,mayor tamaño relativo de su ad­ministración pública, con algunasexcepciones."

y añade:

La de México frente a la Comuni­dad Económica Europea es unabrecha administrativa enorme. Esuna forma de manifestación delsubdesarrollo frente al desarrollo.Quienes propugnan por reducir laburocracia, si lo hacen de buenafe o por desconocimiento. estánrealmente pidiendo disminuir losniveles de eficacia gubernamental.Un gobierno mexicano más peque­ño querría decir un gobierno me­nos eficiente, incapaz de cumplircon las atribuciones que tiene en­comendadas."

Me parece que hay una falta de pre­cisión en las afirmaciones anteriores. megustaría tomar algunos casos concretos,utilizando ciertas cifras del estudio deMerino Mañón y otras del Fondo Mo­nctar¡c Internacional, para mostrar allector que: a) no es necesariamente cier­to que "a mayor desarrollo relativo deuna sociedad, mayor tamaño relativo desu Administración Pública"; y que b)resulta muy exagerado afirmar que encomparación, la de México frente a laComunidad Económica Europea es unabrecha administrativa enorme. y que esuna forma de manifestación del subde­sarrollo frente al desarrollo. Veamos elsiguiente cuadro:

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CUADRO

Porcentaje detrabajadores en

Servidores funciones depúblicos educación sobre(civiles) por PIB per cápita el total decada mil (dólares al servidores

País habitantes año, 1986) públicos

República Federal Alemana 57 18,373 17.8

Holanda 43 14,541 30.7

Irlanda 43 6,495 26.6

México 44 1,598 30.7

FUENTE: INAP-SECOGEF. Tamnño y composición de la administración pública mexicana.pp. 23-29.

Fondo Monerario Internacional. lntemational Firumcial Statistics, vol. XLII, no. 1, enero de 1989.

Del cuadro anterior se desprende quepaíses con un número relativo similar deservidores públicos tienen grados muydisímiles de ingreso per cápita en dóla­res. Es muy interesante advertir que elproducto interno bruto per cápita deHolanda es nueve veces mayor que el deMéxico y el de Irlanda es sólo 4 vecesmayor que el de México, y ambos pal­ses tienen 43 servidores públicos por ca­da mil habitantes -uno menos que ennuestro país. También es interesante vercómo un país como Holanda, cuyo por­centaje de trabajadores en funciones deeducación es exactamente igual que elde México tenga un PIB per cápita tandiferente al de nuestro país. Si, porejemplo, en 1985 el gasto público de Ho­landa fue de 70,973 millones de dólaresy el de México fue de 45,869 millonesde dólares, y 10 dividieramos entre el nú-

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mero de habitantes en cada país, resul­taría que el gobierno holandés gastó,4,901 dólares por habitante, mientrasque el gobierno mexicano gastó 584 dó­lares por habitante. Esto nos puede daruna indicación de que aun cuando elporcentaje de trabajadores en funcionesde educación es igual en México y enHolanda, ciertamente los holandesesperciben mayores ingresos. Tal vez, siconsideramos que reduciendo la buro­cracia mexicana el gobierno federal pue­de otorgar a los servidores públicosingresos dignos, el gobierno sería máseficiente y estaría mejor capacitado pa­ra cumplir con las atribuciones que tie­ne encomendadas.

Los ejemplos anteriores sirven parailustrar que no es suficiente la informa­ción que provee el estudio del INAP Yde la Contraloría, para realizar cornpa-

raciones que sean significativas y con­fiables. Si tratáramos de encontrar unacorrelación entre el numero de burócra­tas por cada mil habitantes y PIB per cá­pita, los indicadores estadísticos nosdirían que no la hay."

3. ¿A DONDE VA LAAIJMINISTRACION l'UBLlCA

EN MEXICO?

Tal vez, lo importante en este mo­mento no es preguntarse si la adminis­tración pública mexicana es demasiadogrande o pequeña, sino preguntarse ¿adónde se dirige?

Los servidores públicos de los nive­les más altos, y que no han sido electos.tienen que acatar ordenamientos legalesambiguos. Puesto que el lenguaje vagode la ley no resuelve la mayoría de loscasos concretos, el funcionario públicotiene gran discrecionalidad al elegir 10que va a hacer; las soluciones que defi­na y las estrategias que diseñe para laejecución de las políticas dependerán desu habilidad. Si hay tanta discrecionali­dad en lo que hace un administrador pú­blico en México, creo que es tiempo deque los estudiosos de la administraciónpública de nuestro país se preocupen poranalizar la función del servidor públicoen una sociedad democrática. II

a) La teoría de sistemas y la evaluación

Durante el sexenio 1982-1988 se sen­taron las bases para un nuevo tipo de ad­ministración pública en México queconviene observar con mucho cuidado.La crisis económica de 1982 generó una

especie de consenso entre la poblaciónsobre lo que se tenía que lograr. Sobretodo, la idea era solucionar los proble­mas económicos. Esto, aunado a la crea­ción de la Secretaría de la ContraloriaGeneral de la Federación, a la Ley Fe­deral de Responsabilidades de los Ser­vidores Públicos, a la normatividademitida por la Secretaría de Programa­ción y Presupuesto y a las disposicionesde la Ley de Planeación , condujo a quese fueran definiendo tipos diferentes deservidores públicos. Por un lado, aqué­llos que, acatando toda la normatividad,se limitaban a hacer lo que les corres­pondía; por otro, aquéllos que, con elpretexto de que se necesitaba un altogrado de capacidad técnica para salir dela crisis, iban más allá de lo que les co­rrespondía específicamente e incursiona­han en el área del análisis y de laejecución de las políticas con gran dis­crccionalidad.

Los recortes presupucstalcs, la dcsin­corporación de empresas paracstat alcsy la disminución en el tamaño de laadministración pública en México rea­lizados duran/e el sexenio 1982-198R,obedecen a una estrategia diseñada poranalistas económicos entrenados y do­tados con las mejores metodologías pa­ra realizarlos. En realidad, lo que losanalistas iniciaron fue el proceso que He­vnnu al fin de un "sistema" creado (10r

la Reforma Administrativa del sexenio1976-1982. Esto parecería un tanto pa­radújico, pero es cierto. El uso de fa reo­nu de los sistema.. para diseñar unaestrategia de reforma administrativa era10 suficientemente ambiguo para que laevaluación de su funcionamiento pudie­ra llevarse a cabo desde dos perspcct i­nlS completamente diferentes: por unlado, se podía evaluar considerando los"productos", y por otro, considerandoIliS "insumos'". Alejandro Carrillo Cas­tro presenta el esquema siguiente:"

PRODUCTOS-----------+-Bienes

ServiciosQue cumplen o no

los objetivospropuestos

PROCESOS

I-"Es-;;:;;;;-'L ....!

RETROALlMENTACION

INSUMOS--------..NormasInstruccionesApoyoRecursos

I------------------------

De acuerdo con la lógica técnica delanalista de las políticas gubernamenta­les, son los "resultados". o "produc­tos" de una polftica pública, los queproveen una base adecuada para evaluarlos logros de dicha política. Al técnicosiempre se le advierte de que no vaya acometer el error de utilizar los "Insu­mos" como una medida de los benefi­cios de un programa. En la lógica tecno­crática, se sabe evaluar los beneficios deun programa correctamente cuando sepuede definir con certeza cuánto se lo­gró con el programa. Para el político,por el contrario, los "insumos" proveenla medida apropiada para evaluar los be­neficios de un programa.

Un ejemplo que utilizan algunos teó­ricos norteamericanos para ilustrar loanterior es:

Para el analista, los beneficiosde programas militares son losresultados (seguridad nacional)y la pregunta que ellos tratande responder cuando evalúan es¿Cuánta "defensa" se obtiene dediferentes tipos y niveles de gastomilitar? Para el político, sin em­bargo, los beneficios de los pro­gramas militares son los insumes(dinero y empleos) y la preguntaque tratan de responder es ¿Cuán­tas ganancias y cuántos nuevosempleos se obtienen -para suslectores- como consecuencia devarios tipos y niveles de gastomilitar?"

Me parece que por ser más conve­niente y sencillo evaluar por insumos,que por productos, en e! caso de Méxi­co, muchos de los políticos y funciona­rios públicos evaluaron el Funcionamientode! "sistema administrativo" conside­rando los primeros (normas, recursoshumanos y materiales, etc.), Fue así co­mo se empezó a desbocar e! crecimien­to del sector público. Pero cuando llega­ron los analistas a ocupar los cargos deprimer nivel se dieron cuenta de que ha­bía que empezar a evaluar seriamente los.programas, de acuerdo con los resulta­dos y con la racionalidad de las técni­cas del "costo-beneficio".

Durante los años posteriores a la cri­sis de )982 parecía haber cierto consen­so sobre la definición de los problemasque enfrentaba el gobierno federal y querequerían una solución: corrección delas finanzas públicas; combate a la in­flación; adecuación del aparato econó­mico del Estado; renegociación de ladeuda externa; reordenación del comer­cio exterior. En realidad, no parecíaexistir una línea divisoria clara entre losconceptos de "formulación de las políti­cas" e "instrumentación" de las mismas.Esto dejó el campo abierto a los exper­tos que pudieron actuar, según algunos,como "meros ejecutores" de medidas pa­ra las que se creía que había consenso(porque fueron resultado de una cónsul­ta popular nacional requerida por la Leyde planeación, cuyos resultados quedaronplasmados en los programas de medianoplazo de cada sector). En un primer cor-

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te, parecería que la labor de los expertosera materia de ejecución, pero, en reali­dad, estaban continuamente tomando de­cisiones y aprovechando un tipo específi­co de discrecionalidad administrativa queno contemplaba la normatividad de laContraJoría ni de Programación y Presu­puesto: la discrecionalidad delexperto queargumenta que su misión consiste en pro­poner y ejecutar soluciones.

Después de seis años de trabajo inten­so encaminado a resolver los problemaseconómicos del país, el pacto de soli­daridad económica (PSE) representó elpunto culminante en la posible transfor­mación de la administración pública enMéxico. Con el pacto no sólo se instru­mentó una decisión de reducir la infla­ción; más bien se conjugaron los dosmodelos preponderantes que se gestarondurante el sexenio 1982-1988 para la for­mulación de las políticas gubernamen­tales. Por una parte, la corriente de laconcertación, el intermediarismo entregrupos, que se basa en la idea de nego­ciar con los "representantes" de diferen­tes sectores. Por otra parte, los analistaseconómicos que siguen modelos preesta­blecidos.

b) Pacto de Solidaridad Económica

Los analistas económicos del gobier­no federal, en 1987, veían que "los tiem­pos de turbulencia financiera parecíanhaber quedado atras"14 puesto que, enese año, se habían "repatriado" 3,500 mi­llones de dólares, "las exportaciones nopetroleras eran 27lrfo superiores a las ob­servadas hasta septiembre de 1986",11 lainversión privada crecía, el precio del pe­tróleo había superado la caída de 1986 y"las reservas internacionales se acercabana los 15,000 millones de dólares"."

No obstante, según el recuento ofi­ciak'para octubre de 1987 el panorama

cambió. la caída en las cotizacionesbursátiles en los principales centros fi­nancieros internacionales "arrastró almercado mexicano de valores" y, unmes después, el peso se devaluó en másde 40070,17 La innación se desató y elpeligro que enfrentaba la economía me­xicana era de estancamiento económicocon hiperinflación. Los líderes obreroshabían emplazado a una huelga generalpidiendo un aumento salarial de emer­gencia. "Así, el fenómeno inflacionarioamenazaba ya con rebasar el terrenoeconómico para irrumpir en el ámbitopolítico" ,18

Estos acontecimientos dieron lugar aun nuevo experimento de intermedia­ción entre líderes políticos: el pacto desolidaridad económica, firmado el 15 dediciembre de 1987. Es interesante rese­ñar la manera en que lo concibe la "his­toria oficial" como un:

conjunto de compromisos recípro­cos que suscribieron los princi­pales sectores de la economía mexi­cana (público, obrero, campesinoy empresarial) con el propósito dedisminuir, de manera significativay pronta, la agobiante inflación.Con el pacto de solidaridad eco­nómica se inició una experiencia,tanto política como económica, degran importancia para la vida na­cional. Con la conducción del Es­tado, se concertó un acuerdo paralibrar una lucha amplia y decidi­da en la que los sectores mayoríta­rías de mtl'stra sociedad convinieronen supeditar sus intereses particu­lares al objetivo común de vencerla inflación, aceptando que éstaera la condición indispensable pa­ra que la economía recuperara sucapacidad de desarrollo;'?

75

En realidad, los "compromisos recl­procos" no fueron suscritos por losprincipales sectores de la economía, si­no por los líderes de dichos sectores.Después de un año de PSE, de acuerdocon los indicadores económicos, la eco­nomía del país parecía recuperarse. Pe·ro las perspectivas para un individuoracional, de acuerdo con la teoría mi­croeconómica, no eran muy alentadoras.¿Por Qué los individuos no abandonanel país? ¿Por Qué no hay mayores dis­turbios sociales? Tal vez hay algo másque la "suma de intereses individuales"a la que aluden los teóricos de la micro­economía neoclásica. Eso se llama "In­terés público" y la población puedellegar a creer en él. Sólo es necesario unliderazgo político bien encauzado paraQue los ciudadanos asuman sus respon­sabilidades ante la sociedad.

e) Concertadores

I!..os defensores de una nueva estrate­gia de concertación parecerfan estar to­mando prestada la idea del pluralismonorteamericanos" y definiendo la labordel servidor público como una de "In­termediario" Que acomoda las deman­das provenientes de diversos grupos. Eladministrador público que practica laconcertación pretende aparecer como unárbitro, un individuo Que facilita la dis­cusión y Que conduce a la negociacióny al compromiso; este funcionario estáconvencido de que ha logrado el éxitocuando los diferentes grupos llegan a unacuerdo. Puede llegar al grado de lograrque todos los grupos, por menores, quesean, estén representados en el procesonegociador. El objetivo último del pro­ceso de concertación no es precisamen­te buscar, y encontrar, lo que constituyeel "interés público" sino encontrar laspolíticas con las que están de acuerdo to­dos los grupos.

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Un servidor público con estas carac­terísticas puede llegar a tener una visiónmecanicista de que existe siempre unatendencia, de los individuos con intere­ses similares, a formar grupos y que, co­mo consecuencia, estos sectores tiendena competir entre ellos, cada uno tratan­do de satisfacer sus intereses. El proble­ma radica en que se asume, de entrada,que el servidor público ya conoce laspreferencias de los individuos y los in­tereses de los grupos.

d) Economistas

Los economistas, cuando desempe­ñan funciones en los gobiernos de dife­renes países, se han convertido en ana­listas de alto nivel que buscan, ante lasfallas del mercado, una intervención delEstado Que favorezca la eficiencia. Des­pués de que un economista define el pro­blema (i.e., inflación), analiza lasopciones (i.e., plan de choque, PSE,continuar igual) y los aspectos favora­bles y desfavorables de cada una deellas, escoge la Que genera el mayor be­neficio neto puesto que así hay mayorutilidad social. La experiencia de este ti­po de administrador público se basa me­ramente en su habilidad analítica y sabeorganizar un proceso por el que se llegaa una política óptima.

Mientras que los concertadores pro­mueven que los grupos lleguen a unacuerdo o a una transacción, los ana lis­tas llevan a cabo análisis de costo-beneñ­cio. La microeconomía neoclásica asu­me un mundo habitado por individuosracionales que maximizan utilidades ynegocios que maximizan ganancias; ca­da agente actúa en su propio interés. Lasideas, creencias, valores son elementosexógenos que están más allá del análi­sis. Cada persona tiene un conjunto depreferencias y una función de, utilidadpredeterminadas. La lógica de precios,

oferta y demanda, simplifica una reali­dad compleja. Sin embargo, en muchasocasiones, los supuestos de los modelosno se dan en el mundo real.

Sería un grave riesgo para un gobiernodeterminado el llegar a entrenar formu­ladores de pollticas gubernamentales quepensaran seriamente que:

1. La gente no es altruísta, sino inte­resada en sí misma.

2. La gente se comporta de la mismamanera ya sea que esté escogiendo unalavadora o votando en una eleccionespara diputados.

3. Las preferencias personales no sonafectadas significativamente por la po­lítica, ni por las normas sociales o deci­siones de política previas.

4. El interés público y el bien públi­co se entienden mejor como la suma delas preferencias individuales.

5. La sociedad mejora siempre quealgunas de las preferencias de un indi­viduo sean satisfechas sin perjudicar aotros.

6. En la mayoría de los casos, los in­tercambios en el mercado privado sonsuficientes para mejorar la sociedad.

7. Las políticas gubernamentales sonapropiarlas sólo cuando pueden hacerlas mejoras de una manera más eficien­te que las del-mercado.

8. Por tanto, la responsabilidad cen­tral de los servidores públicos, adminis­tradores y analistas es determinar si laintervención del gobierno es mejor queel mercado y elegir las políticas que He­ven a la mayor satisfacción de los indi­viduos."

Un administrador público con esta vi~

sión del mundo no consideraría el pa­pel de las ideas sobre lo que es buenopara la sociedad y sobre la importanciade debatir el mérito relativo de talesideas. Tampoco considerarla las virtu­des de una deliberación democrática pa­ra refinar y alterar tales visiones y para

movilizar la acción pública en torno aellas. Mucho mellas apreciaría los aspec­tos de justicia distributiva que son deprimordial interés para casi todas las so­ciedades.

Precisamente hoy día, en los EstadosUnidos, se está llevando a cabo un de­bate académico sobre la influencia de lasescuelas e institutos de administraciónpública en la formulación de las políti­cas gubernamentales. El gobierno nor­teamericano enfrenta un problema graveporque tiene en sus filas a un gran nú­mero de expertos que, aunado a la vi­sión economicista de la realidad, no sepreocupa por estudiar, al menos, un po­co de historia. Richard Neustadt y Er­nest May comentan que, desafortuna­damente, el conocimiento general de lahistoria es cada vez menos una caracte­rística del funcionario público nortea­mericano y de sus ayudantes:

Nuestro sistema educativo formaabogados que tal vez sólo sabensobre la historia que aprenden alleer los casos y las opiniones de lascortes; economistas que quizás noaprendieron historia económica nimucho del pensamiento económi­co, salvo el de ellos; científicos quees probable que sepan muy pocode historia de la ciencia: ingenie­ros que tal vez son ajenos a lahistoria por completo, aun a la his­toria de su profesión; graduadosde escuelas de negocios con un co­nocimiento superficial de su pro­pia historia; y otros profcsionistasque, con ingenio, lograron esca­parse de todo tipo de cursos de his­toria en la universidad. Pedir atodos ellos tomar en serio el recla­mo de Tuddides por la historia espedir demasiado."

Para nuestra fortuna, en México to-

7

davía conta mos con ad minist radores pú­blicos de a lto nivel preocupados por lajusticia social y por el desarrollo eco­nóm ico del pa ís . Sin embargo, para noco rrer riesgos , el fun cionario públicomexicano , y sob re tod o después de laseleccio nes del 6 de julio de 1988, debedar al público las visio nes alternativasde 10 Que es deseab le: y de 10 Que es po­sib le. Deb e estimula r la deliberación.provocar un nuevo examen de las pre­misas y valores y ampliar el rango de res­puestas po tenciales. En una palab ra,debe profundizar en el ente ndimiento dela sociedad y de la histo ria de nuestropa ís. Esto es particularmente importantepa ra aq uellos funcionar ios que no fue­ron elegido s por la ciudadanía; por elmismo hecho de no ser electos , tienenuna gran responsabilidad de administrarconforme al principio de deliberaciónpublica . Esto es casi siempre muy di fí­cil, po rque para un ad ministrador lo me ­jor es Que el públi co esté callado, quesea parte de los " supuestos" de los mo.delbs eco nó micos . Sin embargo, se de­be esti mular el debate sobre 10 que sehace. El debate clarifica al ad ministradorel manda to vago y ambiguo . y ayuda ala gente a descu brir las contradiccionesque existen entre sus preferencias. El tra­bajo del administrador público no essólo toma r decisione s y ejecuta rlas , tam­bién es participar en un sistema de go­bierno democrático .

e) C aso de la contamina ciónen la ciudad de México

Vea mos a hora otro ca so concreto enel que se hubiera podido llevar a caboun a forma de deli ber a ción pública:

El Jefe del Departamento del Distri­lo Fed eral y el Gobernador del Estadode México anu nciaron , el 14 de diciem­bre de 1988 . en co nfere ncia de pre nsa .ocho medidas pa ra abat ir la contamina-

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ci ón en el va lle de Mé xico . El objet ivode ambos funcionarios públicos era bue­no . En palabras del Regente ca pita lino." no pode mos esperar más tiempo y to ­do aq uello Que garantice y mejore la sa­lud de los habitan tes de la ciudad deMéxico debe ser verdaderamente priori­tario" .2) Nadie se opone a este tipo deobjetivo. Pero se co nfu nde la tomade decisiones co n la instrumentaci ón delas polít icas po rque se está ante una si­tuación de crisis.

Las medidas fueron :l . Se mo di ficó el cal endar io de vaca­

ciones para los niveles de preescolar, pri­maria y secundaria. del 15 de diciembreal 31 de enero; las clase s pospuestas seco mpe nsarían durante el mes de junio.

2. Del 9 de enero al 21 de mar zo seprocederte al reti ro de la circulación deaq uellos vehículosostensiblemente co n­ta minantes.

3. Las calc omanias de autom óvilescorrespon dientes a 1989 se emiti rían decinco diferentes colores , de acuerdo a losdígitos finales, a fin de ap licar lirnitacio­nes obligatorias a la circulación de ve­hícul os .

4. La veri ficación obliga to ria de emi­siones contaminantes de motores se am ­pliará a todos los modelos mediantede­centros de dia gnós tico privados y pú ­blicos.

5. Se llevaría a cabo una verificaciónob ligatoria de emisiones de gases, hu ­mos y partículas contaminantes de losveh ículos de: ca rga de diesel y gasolina .

6 . A par ti r del 16 de enero se modifi­ca rían los horarios de carga }' desca rgade mercancías.

7. Las del egaciones de l DDF y la Se­cretaria de Edu cación Publica o torga­rían facilidades a las agrupaciones civilesy de rescate y padres de fam ilia para quepart iciparan en ta reas de orientac ión.sup ervisión y contaminación vehicular

en los periodos de clases escolares.8. Quedaría estrictamente prohibida

la incineración de llantas, plásticos, des­perdicios y similares a cielo abierto del15 de diciembre al 21 de marzo.

Se puede decir que, de alguna mane­ra, la mente del analista y del enfoquedel costo-beneficio estaba presente en es­tas medidas. De acuerdo con el diarioÚ1 Jornada, "el jefe del DDF indicó quesacar de circulación a la quinta parte delos vehículos será importante porqueellos {el total de los vehículos] generanel 80 por ciento de la contaminacióntotal" .

Un nuevo aspecto en la toma de de­cisiones es el justificar las acciones conbase en la confirmación, a través de en­cuestas, de que la opinión pública está'a favor de cierta política. El Regente de­cía, durante la conferencia de prensa enla que se anunciaron las medidas, que"se hizo una encuesta y encontramosque más del 80 por ciento de la ciuda­danía no sólo está de acuerdo con estamedida, sino que la exige". No obstan­te, pasó el anuncio de las disposicionesanticontarninantes y la situación am­biental no ha mejorado sustancialmente.

Ni con el pacto de solidaridad econó­mica ni con las medidas de proteccióndel ambiente se ha logrado que la po­blación asuma su responsabilidad y co­labore en la ejecución de las políticas.Los industriales y los comerciantes nomovían los precios de sus productos por­que estaban continuamente amenazadospara no hacerlo. No estaban convenci­dos de la bondad del pacto porque nohabían participado en la concepción dela idea desde el principio. Los habitantesde la ciudad de México no han asumidosu responsabilidad y la contaminación,a pesar de las ocho medidas, continúacausando graves daños a la salud de loscapitalinos. Tal vez porque no ha habi­do un debate nacional, o local, sobre las

políticas anunciadas -pacto y medidasanticontaminantes- los ciudadanos noestán convencidos de participar en el es­fuerzo del gobierno.

4. ¿COMO PODEMOS MEJORAR?

El uso de los medios de comunicaciónen el sector público

El servidor público, cuando intentaser efectivo, puede utilizar los medios decomunicación de tres maneras diferen­tes: a) toma una decisión sustantiva depolítica y luego diseña la propagandapara convencer a la población de que lamedida es buena; b) utiliza algunas téc­nicas para el uso de la televisión y la ra­dío durante el anuncio de una decisióngubernamental, de tal forma que la gen­te entiende la medida y la acepta comobuena; e) utiliza los medios para origi­nar y facilitar un debate público sobrelas diferentes opciones para enfrentar unproblema público,

La presidencia de la República, todaslas secretarías y todos los organismosparaestatales tienen, al menos, una ofi­cina de "comunicación social" que pue­den ser transformadas para cumplir conuna nueva misión y convertirse en el ejecentral para favorecer un debate públi­co y tomar en cuenta la opinión de lapoblación cuando se definen medidasque intentan acabar con un problema.

Los funcionarios públicos se hanacercado a la población a través de losmedios de comunicación: conferenciasde prensa, boletines, información que sefiltra en las columnas, discursos o men­sajes que son cubiertos por los medios.Sin embargo, el uso de la televisión, porejemplo, ha tendido a ser más persuasi­vo. o propagandístico (propaganda delPSE, propaganda sobre las calcomaníaspara los vehículos y la restricción en el

7'

uso del auto por un día), que inclinadoa promover el análisis de la informa­ción, el debate y la deliberación sobrelos problemas que enfrenta el país. Enel futuro cercano, lo importante será ha­cer la participación del público sencilla,fácil, ágil, sin complicaciones, anónima,conla ayudade losmedios electrónicos.

La manera en la que la informacióngubernamental o las opciones de políti­ca se presentan al público, tiene su pro­pio contenido. La forma es fondo y elmedio es el mensaje. La forma en la queel público recibe cierta informaciónafecta la manera en la que la analiza. Elfuncionario público considera con ma­yor atención, para fines de toma de deci­siones lo que se comenta en las columnaspolíticas. No obstante, sería convenientecambiar el énfasis para utilizar tres ins­trumentos: la televisión, la radio y el te­léfono. El funcionario público, en elfuturo, deberá, si quiere ser efectivo,poner una mayor atención a las poten­cialidades de la televisión para fines po­líticos y, sobre todo, para promover ladeliberación pública de los temas delmomento y fomentar la participación delos ciudadanos. Bastaría que un ciuda­dano esté cerca de un teléfono para quecomunicara su opinión y se transmitie­ra al aire, de tal forma que otros ciuda­danos emitan las propias, se genere eldebate, yel funcionario público se en­tere de lo que la gente piensa.

Se debe pensar muy cuidadosamentesobre la manera en que se presentarána la población las diversas políticas gu­bernamentales. La comunicación delanálisis y de las decisiones es una mane­ra de lograr que el público acepte una me­dida como la mejor. Debe haber una in­teracción entre el analista, el formula­dar de políticas, y el público a quien sedirige la acción del Estado.

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Por lo general, la comunicacióntiene dos partes altamente interre­lacionadas: una social y una sus­tantiva. Una manera de entenderla distinción entre ambas es pen­sando sobre las habilidades delanalista. Escribir y hablar son ha­bilidades sociales, mientras quediseñar modelos y analizar infor­mación son habilidades sustanti­vas. La tarea de formular y definirun problema requiere de ambashabilidades, la sustantiva y lasocial."

Si un analista no es persuasivo ni creí­ble, no hay confianza entre el públicoy él; además no se comparten ni los va­lores ni las creencias. Tal vez, en oca­siones, la parte sustantiva en una polí­tica gubernamental tiene un contenidológico, información válida y confiable,y, a la vez, se han previsto las implica­ciones de la medida. Sin embargo, denada sirve tener un análisis sólido cuan­do no se puede comunicar a la pobla­ción de una manera sencilla y creíble, detal manera que se fomente la discusióny que, posteriormente, cada quien asu­ma su responsabilidad, precisamenteporque entiende lo que hay detrás de ladecisión. Creo que en el pasado, hemosvisto, en nuestro país, una incompati­bilidad entre las partes social y sustan­tiva. Mientras que las políticas parecenser sólidas en términos técnicos ü.e., elprograma de estabilización llamado pac­to de solidaridad económica), hay unafalla en la parte social, en el hablar y enel escribir, en el comunicar. La siguien­te matriz nos puede ayudar a entenderel problema:"

SUSTANTIVA

Adecuada

Inadecuada

SOCIAL

Creíble Poco creíbler--------T-------.,I No bay problema I Se rechaza II de comunicación I fácilmente 1I 1 I 2---------,-------- -'I Se acepta I No hay problem: fácilmente I de comunicació..

3 I 4L _

El ideal par a los servidores públicosmexicanos sería estar ubicados en el cua­drante No. t . es decir I que la part e sus­tantiva de las políticas sea adecuada ysólida en términos de contenido; que es­té bien pensada y que tenga una alta pro­babilidad de éxito. Además de lo ante­rior I la comunicación del análisis debeser creíble para que no exista ningúnproblema , y el público pueda debatir lasopciones y asumir su responsabilidad ala bora de poner en práctica las polfticas.

Tal vez lo que ocurría en México enaños pasados era que la parte social es­tab a domin ando la parte sustantiva; silos análisisde tos expertos no eran acep-.lad os ' por la población era porque laparte relativa a la comunicación no sellevaba a ca bo de la manera adecuada.En el futuro , el servidor público mexi­cano no debe olvidar que

Los problemas de comunicació ny persuasión son frecuentementeignorados aunque sean crucialespara qu e las recomendacionessean traducidas en polfticas."

La comunicación debe ser una parteintegral de la actividad analítica. Mu­chas veces se concluye el análisis conmucho cuidado y se sobreestirna la co­municación del mismo . Tal y como lohacen algunos analistas, en el nivel mi-

ero, se debe involucrar al "cliente" enel proyecto desde el principio. Traduci­do a términos de relaciones gobierno­sociedad civil, es necesario involucrar ala comunidad en un proyect o, desde elprincipio. y no limitarse a sólo anunciar­lo. Si se identifican los "públicos" a losque se dirige una medida. si se les en­tiende, entonces hay una gran probabi­lidad de éxito en la comunicación y enla puesta en ejecución de la misma. Elanálisis. la toma de decisiones y la co­municación deben ser actividades inte­rrelacionadas.

Si en los próximos años salirnos de lacrisis económica que enfrentamos, yelpaís alcanza crecimiento y prosperidad ,la distinción entre la formulación de laspolíticas y la implementación de las mis­mas se hará más clara y la población seempezará a preocupar por el problemade la discrecio nalidad administrativa.del debate público y del uso de los me­dios de comunicación para fomentar laparl icipación.

NOTAS

I f1¡(' M'·lI ,(f Om.\/"/II .~l("if·fI' . N('w York: Harcourt, Bra.ce and Co., 1940

2 Srcret arfa de la Coutralorta {it"off,, 1df la Federacióne lnunutc Nacio nal de Admi"i~r radóo Pública . fa

"""'" .1·"""'f""" iú" ,Ir 1"odmínístrarián pliMinl mni,",11I" . 1 911 ~ . ro . .lo

.1 Elaborada por el consultor José Merino Mañón.

81

• !bid., p. 5. Seria muy grave que ~e invirtiera un granesfuerzo de recopilación de estadrsuces tan s610 pa­ra poderpresentar ponencias en reuniones del CLAD.

, Edwin Mansfield, Micr~cOllflmics; Th~Qry afld App/ica·tions, Sao ed., New York: W. W. Norton, 1985,p.490.

6 Richard Neustadt y Emest May sugieren una serie demétodos pata estudiar diferentes problemas del sec­tor público en 1hink¡ng in Time: The Uses 01 HiSloryJor Dtdsion-Makml. New York: The Free Press, 1986.

; Escrita por José Merino Manón. "p. dI .. pp. 3-6.lbid., JI. S.

9 !bidem.10 Realicé el ejericio siguiente: comparando los paises

europeos del estudio del INAP (Dinamarca, GranBretaña, Bélgica, Francia, República Federal Alema­na, Italia, Holanda, Luxemburgo, Irlanda, Españay Portugal) tomé como variable independiente (x) elnúmero de burócratas por cada mil habitantes y co­mo variable dependiente (y) el PIB per cápita en ca­da pafs. Al comparar las variables a través de unaregresión, la ecuación resultante fue y "" 64.544x = 4740.729, con una R-cuadrada de 0.2.

tI En los Estados Unidos, en la década de 1930, la opi­nión publica apoyaba el ideal de los expertos admi­nistrativos. A raíz de la Depresión, se tomaban comoevidentes los objetivos del publico: echar a añdar laeconomla de nuevo y disminuir el suírimiento de lasfamilias por la crisis económica. El reto ccnsísua endescubrir, y ejecutar, las soluciones.

12 Alejandro Carrillo Castro, La Reforma Administra,tiva en M~xico, 3a. ed., México D.F.: Instituto Na-

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ctonatde Adminislraci6n Pública, 1978, JI. 33.1l Robert D. Behn, "Policy Analysis and Poliey Poli­

tics" en PoIicyAnalysi.f, vol. VII, no. 2, spring 1981,p.206.

14 Presidencia de la República, Unidad de:la Crónica Pre­sidencial, Las razones y las obras; gobierno de Migllt'/de la Madrid. Crónica del sexenio 1982·1988. sextoano. México, D.F.: Fondo de Cultura Económica,1988 p. 187.

13 Ibid .• p. 188.16 !bidem17 Ibid~m:t8 !bidem19 Ibídem. El subrayado es mio.20 Un libro de reciente aparición en los Estados Unidos

dedica una buena parle a estudiar algunas car acte­rtsricas de la administración publica norteamericanade la posguerra, y cnuea. sobre todo, los enfoquesde los pluralistas y de los economistas: Robert 8.Reich, ed., The Po_r 01 Public taeos, Cambridge,MA: Ballinger Pubtishing Co., 1988.

21 Ver Gary Orren, "Beyond Seír-Imerest" en ibid.. pp.14·20.

22 Neustadt y May, "p. dI.• p. 245.23 La Jornada. IS de diciembre de 1988.24 Arnold S. Meltsner, "Don't Slight Communication:

Sorne Problems of Analytical Practice" en PoíicyAnalysis, vol. V, no. 3, summer 1979, p. 369.

2S !bid .. p. 370.26 Herman Kahn e Irwin Mann, Ten Common Pilfa/Is,

Santa Mónica, Calif.: Rand Corporation, 1957,p. 45.

ANAUSIS DE LA ESTRATEGIA DEREnIEGUE ESTATAL EN n SECTOR

INDUSTRIAL MEXICANO

ENRIQUE CABIIERO MENDOZA

INTRODUCCION

La evolución reciente del capitalismoa nivel mundial se ha caracterizado porun repliegue en las actividades estatales.Esta tendencia se ha observado tanto enpaíses desarrollados, por ejemplo:Gran Bretaña, Alemania Federal, Fran­cia, como en países subdesarrolladosdonde se pueden mencionar entre otroslos casos de Brasil, Pakistán y México.

El repliegue estatal se ha manifesta­do tanto en un redimensionamiento delaparato de la administración públicacentralizada, como en intensos procesosde desincorporación de empresas públi­cas, a partir de la venta o liquidación delas mismas.

En la mayor parte de los paises sub­desarrollados se argumenta, con mayorfrecuencia, la necesaria reducción decargas presupuesrales en subsidios e in­yecciones crediticias a empresas poco re-

dituubles. En México particularmente,éste ha sido uno de los principales ar­gumentos, sin dejar de lado el supuestode una mayor eficiencia en la adminis­tración privada.

Es indudable que el trasfondo ideo­lógico de este fenómeno encuentra suorigen. por una parte. en los proyectosde gobierno conservadores que clara­memo han dominado el escenario polí­rico y económico de los ochenta; porotra, en el embate ncoliberal emprendi­do por los organismos financieros in­ternacionales ha incidido fuertemente enla adopción de este enfoque por partede los países dcudorc... , que ahora acep­tan la idea de un "Estado sano" cornoaquel que ha desmantelado una parte desu sector de empresas públicas.

Sin embargo, cabe reflexionar si enpaíses corno México este tipo de proce­so impulsará efectivamente un nuevoproyecto de desarrollo o, por el contra-

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no, dadas sus condiciones históricas yestructurales, estancará el desarrollo delpaís ante el dinamismo del comercio eintercambio mundial.

El proceso de reestructuración delsector paraestatal mexicano forma par­te de la estrategia de modernización yreconversión industrial, prerrequisitosindispensables en el nuevo escenario in­ternacional.

En este ensayo se pretende, en un pri­mer momento, recapitular las diversasestrategias posibles que puede asumir elEstado frente al proceso de reconversiónindustrial, a la luz de las característicasde algunos casos a nivel internacional.Posteriormente se analiza el caso mexi­cano a partir de la naturaleza y compo­sición del sector de empresas publicas.Este análisis tendrá como base -unamatriz de análisis estratégico para el por­tafolio de actividades industriales esta­tales, que permitirá igualmente observarlos cambios que se presentan derivadosdel proceso de desincorporación de en­tidades paraestatales. Por ultimo, sepropone un diagnóstico global del im­pacto del repliegue estatal en el modelode desarrollo industrial del país.

ALTERNATIVAS DE LAESTRATEGIA INDUSTRIAL

ESTATAL EN LA RECONVERSION

El Estado puede asumir un papel di­ferente en la economía dependiendo desu forma de inserción, es decir, de la am­plitud y profundidad de su intervención.Cada una de estas formas estará inspi­rada en un modelo teórico determina­do, el cual a su vez va a circunscribirtambién la estrategia de reconversión in­dustrial "ideal". Es así como las expe­riencias internacionales en materia dereconversión industrial muestran comoel Estado puede asumir la responsabili-

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dad directa del proceso, puede limitar­se a complementarlo o simplementerestringirse a promoverlo.

Se pueden tipificar cuatro posiblesestrategias estatales para abordar la re­conversión':

1) ESTRATEGIA DEL1BERALlZACION

Consiste en basarse en los mecanis­mos de ajuste automático de fuerzas delmercado (apertura comercial) sin parti­cipación estatal alguna.

2) ESTRATEGIA DECOMPLEMENTACION

Surge de la participación estatalimpulsando los cambios estructuralesnecesarios para corregir las imperfeccio­nes y retardos de los mecanismos delmercado.

3) ESTRATEGIA DE EQUILIBRIO

Se caracteriza por una intensa parti­cipación del Estado orientada no a la in­tervención directa, sino a la ejecución depolíticas defensivas que contrarresten elimpacto del costo social y político de lareconversión.

4) ESTRATEGIA DECONDUCCION

Se basa en la acción directa estatalmediante el control publico y la nacio­nalización de sectores productivos lla­mados a conducir el proceso.

Cada una de las estrategias mencio­nadas corresponde a un modelo teóricoideológico distinto y cada una encuen­tra una fundamentación en diferentesparadigmas de interpretación de la eco­nomía. el Estado y la sociedad.

Una revisión de algunos casos en elcontexto internacional muestra la inexis­tencia de casos puros . Se o bserva n es­tra tegias Que predominan pero Que soncontinuamente modificadas dependien­do de la dinámica real aun cuando nocoincidan con el planteamiento teóricode ori gen .

Se observa que los procesos de re­co nversió n de Gran Bretaña, Japón yEstados Unidos han sido definidos entérminos del esquema liberal del merca­do , sin embargo es claro que han asu­mido estrategias de complementaciónmá s que de liberalización .

En los casos de Alemania Federal yEspaña se han plantead o formalmenteestr a tegias de complementaci ón, aúncuando en la realidad se apr oximan a es­trategtas de equihbrio .!

Por úllimo el caso de' Fran cia, a pa r­tir de la llegad a del pa n ido soc ialista a lpoder, es representat ivo de una clar a es­tra tegia de conducción en la cual el sec­tor de empresas públicas se consti tu yóen el pivote del proceso. Aun así tam­poco este pr oceso está exento de ajus­tes de coyuntura dado que sufrió un giroa partir de una temporal co ha bitaciónco n el partido conse rvad or ;' VéaseHualde, Alfredo, "Aspectos co mpa ra­tivo s de las reconver sion es industrialesen Francia y España. ", Map a Econó­mico Internacional, Num . 4, CIDE,México.

De todas las experiencias sena ladas sedesprende lo siguient e:

• En lod os los ca sos ana lizados elEstado ha part icipad o de alg una fo r­ma en el proceso .

• El Estado ha deb ido inyectar fuert essum as , prác tica mente ha financiadolos procesos.

• Se ha requerido de un Incremento desub sidios a l de sempleo . a la liquida­ción, etc .

• En los casos anteriores se tra ta de paí­ses con un secto r indust rial pri vad otot alm ente co nso lidado. y sin emba r­1':0 se ha requerido del apoyo esta tal.

• E l elemento tecnológico se con vierteen el punto de referencia de los pro­cesos de reconvers ión por ser la cau ­sa misma de la necesidad del cambioestr uctura l, y por ser el factor cla vede la co mpetit ividad internacional enla ac tua lidad.

Se obs erva que práct icamente en to ­do s los caso s se parte de una detalladarevisi ón secto rial y subsectorial . La es­trategia tecnológica constituye, por tan ­to , la co lumna vertebral del proceso dereconversión.

Ten iend o co mo mar co de referencialas exper iencias de diversos paises. }' ladin ám ica rea l que se ha generado enprocesos de cambio y reconversi ón in­du str ial, es necesario pasar a hora alaná lisis-diagnóstico del secto r estatal in­d ustr ial en México , su posición Ircnte alproce so de modernización. y el nue voescenario a pa rti r del proceso de rcpl ie­gue esta tal .

ANAI.ISIS lit:[ . l'ORTAHlI.lO IIEACTIVIlIAIIES INIIlISTRIAI.ES

ESTATAl.ES

Para realizar un diagnóst ico de la si­tua ción del conj unto de activid ades in­du striales esta tales. se propon e una"mat riz de análi sis" que permite ubicarlas d iversas ac tividades a par tir de tresva rtab lcs q ue co nsideramos part icular ­mente relevan te... el ,lituwJÍ.\mo treno­lúx; ("o , /tI dependencia u>owM.f(Ü"a y la

madure; secmriul.La.'S. variables base del anál isis se con­

sideran de gran relevancia dado que lamodernización industri a! (' 11 la actua­lidad gira alreded o r de los procesostecno lógicos, )' es este factor indu dabl e-

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mente el elemento pivote de la compe­titividad internacional. De hecho laevolución de los patrones de industria­lización ha mostrado ser consecuenciade la evolución de los patrones tecno­lógicos,'

La primera variable, el grado de di­namismo tecnológico, aparte de "marcarel ritmo" en el ciclo de madurez y desa­rrollo de cualquier sector, sugiere el ni­vel de amenazas que pueden modificarla naturaleza intrínseca de los sistemasproductivos y neutralizar , por lo tant o,las ventajas en relación al efecto dela curv a de experiencia y las economíasde escala propias de cualquier actividadproductiva. Esto s cambi os pueden sermás o menos intensos, de donde se de­riva la necesidad de conocer las tenden­cias a nivel mundial en el tipo de sectorsujeto al análisis.

Se proponen tres situaciones-tipo enel dinamismo tecnológico con el fin desimplificar el análisis:

Alto grado de dinamismo tecno­t ógteo.

Sectores con alta frecuencia de inno­vaciones tecnológicas . No sólo aquellossujetos a nuevos desarrollos en la tele­mática, biotecnologia, energía nuclear ysolar , etcétera, es decir que transform anla naturaleza misma del sector, sinotambién aquellos que se ven sujetos aconstantes innovaciones en los sistemasproductivos aso ciados : automa tizaciónelectrónica, robótica, diseños y pro ­ducción asistidos por computadora(CAD- CA M) .'

Grado medio de dinamismo tecno­lógico .

Sectores con adaptaciones tecnoló­gicas con stant es, sin que los cambiostransformen la naturaleza del productoni de los sistemas produ ctivos. Sin em­bargo, al igual que en el caso anterior,la tecnología se constit uye en variableclave de ventajas compet itivas.

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Bajo grado de dinamismo tecnoló­gico.

Sectores tradicionales donde las adap­taciones tecnológi cas son poco frecuen­tes. La característica fundamental es quela variable tecnológica no es el factorclave de ventajas competitivas. Esto noindica que no pudiesen darse transfo r­maciones radicales en un momento da­do (de hecho cada vez es menor elnúmero de sectores que no se ven seria­mente modificados por la tecnología] sinembargo, el an álisis partirá de los su­puestos y tendencias actuales.

La segundavariable, grado de depen­dencia tecnológica, provee informaciónsobre las posibilidades estratégicas, ven­tajas o desventajas que caracterizan eltipo de sector analizado en México y re­lacionado a la dependencia con el exte­rior. La dependencia podrá manifestarsepor la obligada adquisición de paquetestecnológicos ya sea a transnacionales enel país o a empresas extra njeras .

Considerando, como ya se ha men­cionado, que un proceso de moderni ­zación industrial se debe constituir apartir de una estrategia tecnológica, elgrado de dependencia permite observarla fuerza o la debilidad estructural conla que se aborda el proceso.

Varios estudios destacan la fuertetendencia de los paises en desarrollo alempaquetamiento tecnológico, su fre­cuencia y efectos limitante s sobre la ca­pacidad para generar una dinámica tec­nológica e indust rial propia ."

Se sugieren tres niveles de dependen­cia tecnológica:

Alta dependenciaCuando el sector tiende en general a

basar su competencia tecnológica en laadquisición de paquetes completos, es­to es desde el diseño hasta la instalacióny puesta en mar cha, incluyendo servi­cios, control y mantenimiento.

Dependencia mediaCuando se trata de adquisiciónde pa­

quetes que incluyen únicamente la trans­ferencia del "know how", es decir, lacelebracción de contratos de transferen­cia de metodología de procesos y partesde maquinaria que requieren de una ca­pacidad adaptativa por parte de las em­presas receptoras.

Baja dependenciaCuando se trata de sectores que en la

generalidad tienen un alto grado deautonomía tecnológica y la adquisiciónde paquetes es prácticamente accidental;más bien se observaría una capacidadde transferencia a otros países y una,cercanía a los países líderes tecnoló­gicamente hablando. Igualmente unacapacidad de innovación y creación tec­nológica.

Finalmente la variable grado de ma­durez sectorial aparece como esencial enel análisis, dado que sugiere el avancey consolidación en un determinado sec­tor en términos de la curva de experien­cia y de la infraestructura en capacidadinstalada. Cualquier retiro o cambio enlas condiciones y presencia en el sectordeberá ponderar el costo de la estrate­gia. Este dato surge a partir del costo endesinversión, desmantelamiento y deso­cupación que implica el abandono decualquier actividad, costo que tiende aincrementarse en la medida que se tratade un sector con una mayor madurez;por otra parte permite analizar las inver~siones a realizar en el caso de un sectornaciente.

Se plantean tres situaciones para elanálisis:

Sector nacienteImplica una fase que requiere, por

naturaleza, del impulso y el apoyo de lainversión continua para expandir la ca-

pacidad al nivel requerido y lograr eco­nomías de escala; requiere inversión entecnología y en capacitación.

Sector maduroImplica rigideces en la capacidad de

adaptación a nuevas tecnologías e irn­plica recursos comprometidos. En lamedida que un sector prolonga su fasede madurez tiene posibilidades de amor­tizar sus inversiones, pero se acerca a laobsolescencia.

Sector en declinaciónImplica un sector en franca tenden­

cia a la obsolescencia o desaparición,sector en desinversión.

En resumen, la utilidad de las varia­bies seleccionadas para el análisis delsector de empresas públicas y su impac­to en la estrategia industrial SOI1: la na­turaleza tecnológica del sector, esto es,la agresividad tecnológica en la compe­tencia mundial que se obtiene medianteel grado de dinamismo tccnolágico; lavulnerabilidad de los sectores indus­triales nacionales medida a partir delgrado de dependencia (e("11o!ñ1?Ú"l1 y las ri­gideces y costos asociados al sector Quesurgen del grado de madurez sectorial.

En la gráfica 1, se sintetizan las ca­rncrcrtsncus más comunes, detallandocada tipo de situación; en la gráfica 2se muestran las áreas "criticas" de lamatriz y en la gráfica 3 las estrategiasrecomendables en lo general.

Dada la diversidad de actividades in­dustriales estatales en México, es nece­sario discriminar el universo de lasmismas a partir del criterio de su impor­landa o peso específico en el sector (ra­ma industrial). Esto permitirá dar unamayor consistencia al análisis de por­tafolio de actividades, centrándose enaquellas que representan una parte im-

89

portante de la estructura estatal y don­de. por consecuencia, es de mayor mag-

nitud el impacto de la modernizaciónindustrial.

GRAFICA lMATRIZ DE ANALlSIS DEL PORTAFOLIO DE

ACfJVmADES INDUSTRIALESORADO DE DINAMiSMO TECNOLOGICO DEL SECTORBAJO MEDIO ALTO

-Estabilidad relativa da­do que los cambios tec­nológicos, aunque cons­tantes pueden anticipar­se o ineluso inducirse encasos de liderazgo tec­nológico.

-Un sector naciente debe Bintensificar la inversión Aen tecnologla, se debe Jbuscar el Hdetazgo. O

-Un sector maduro debeanticipar las innovado­nes (Reconversión).

-Un sector en decline tra­tar! de subsistir conadaptaciones.

-En esta situación se re­quiere una atenciónconstante a los cambiostecnológicos, dado queimplican inversiones enadaptaciones técnicas.

-Un sector naciente re­quiere inversiones consi­derables en tecnologla.

-Un sector maduro debeadaptarse para mante­nerse (Reconversión).

-Un sector en decline:obsolescencia plani­ficada.

-Siluación relativamenteestable dado que loscambios tecnológicospueden ser asimilados.

-Un sector naciente re­quiete inversiones en ca­pacidad productiva y entecnología, para mante­ner autonomla.

-Un sector maduro pue­de anticipar cambios pa­ra mantenerse.

-Un sector en decline de­be renovarse.

-Esta situación se carac­teriza como estable.

.c.No existen riesgos fuer­tes de cambio tecnológi­co y si los hubiera, hayuna situación de auto­nomla tecnológica.

.c.Un sector naciente re-T quiere inversión en ca-

O E pacidad de expansión.R C -Sectores en madurez yA N aón en decline puedenD O mantenerse estables.

OLO

DO

E~f------+------¡-"::::::==:"""--1O A -Esta situación es reteu-E 'lamente estable dadoP D que es poco probable unE E cambio tecnológico.N L -Un sector naciente debeD invertir en expansiónE'. S productiva y algo en tec-N E nologla para preveerC C riesgos.I T -Un sector maduro gene-

ra beneficios, uno en de­AO e1ine también. Relativa

R estabilidad.

-Situación aparentemen­te estable, poco proba­bles los cambios tecno­lógicos, sin embargohay un riesgo latente.

-Un sector naciente debe

invertir en expansión(bajo riesgo).

-Un sector maduro debe"maximizar la cosecha"ante el riesgo, al igualque un sector en decline.

-Situación de alto riesgodado que requiere cons­tantes adquisiciones depaquetes tecnológicos.

-Un sector naciente deít­cilmente, con inversiónen tecnología, podríadisminuir la dependen­cia; inversión sólo enadquisiciones.

-Un sector maduro debeinvertir en tecnologla(Reconversión).

-Un sector en decline:obsolescencia plani­ficada.

-Situación de vulnerabili­dad total.

-Continua adqusición de Apaquetes que hacen ca- Lda vez mis dependiente Tal sector. O

-Un sector naciente notiene perspectivas en ellargo plazo.

-Un sector maduro debedeslnvertlr y planificarla obsolescencia.

90

GRAFICA 2

MATRIZ DE ANALISIS DEL PORTAFOLIO DEACTIVIDADES INDUSTRIALES

EN SITUACION DE APERTURA Y MODERNIZACION INDUSTRIAL

ORADO DE DINAMISMO TECNOLOOICO DEL SECTORBAJO MEDIO ALTO

ALTO

ALTO

MEDIO

ZONA CRITICA

ZONA DERIESOO

LATENTE

ORAD

O T D....,.¡4',4r-,'rr-,"-l':....L.L..L....<4-.L..<<..LLf-rTTTTTTT'rTri-rlEE

DCLEN

OSDLEEOCpGT

E I O Lt:-.L...<....L...L.L..<:....L.Lf-"""-.-r-.-r-.-r-rr-r-i-rt-I+I+++++++++-fINA R r

DENCIA

La composición del sector paraesta­tal industrial muestra -con base enlos análisis propuestos por algunosautores-> que la industria estatal secompone de actividades como la re­finación del petróleo y derivarlos, y pe­troquímica básica 5].70/0; de bienesintermedios no petroleros 26.8010; de

bienes de consumo no duradero 15.6070;de bienes de consumo duradero 3.1 OJo yde bienes de capital 2.8070 (datos para1983, a partir de la producción bruta dela industria estatal). Más específicamen­te se detectan ocho ramas industrialesque concentran el 85070 de la industriaestatal (refinación de petróleo y deriva-

91

GRAFICA 3

MATRIZ HE ANALl SIS DEL PORTAFOLIO HEACTIVIDADES INDUSTRIAU:S

-RECOMENDACIONES ESTRATEGICAS-

GRADO DE DINAMISMO TECNOLOGICO DEL SECTO R

BAJO MEDI O ALTO

D,EL

I

'SE

'ci T,O' R

·"C R E C I M I E N T O - OFENSIVA- - OFENSIVA-EST A B LE -

RECONVERSION y RECONVERSION yMOD ERN IZACIÓN ASIMILACION O IN· LID ERA ZGOADMINISTRATI VA, NOVACION mCNO- TECNOLOGICO .

LOG ICA.

- C REC IMIENTO ES· - OFENSIVA- - DEFENSIVA-r AI\LE-

MOD ERNI ZACi ÓN RECONVERSION E RECON VERSiÓN YADMINIST RATl VA, IMPU LSO A LA COINVERSION CON

INVESTlGACION LID ERAZGOS TEC-TECNOLOGICA , NOLOGl COS ,

- PREVENTIVA- -DEFENSIVA-

ATE NCJON A PERS- RECONV ER SION y DESINVERSIONPECTlV AS DE CAM- COINVERSION CON y RETIRO ,BIO TECNOLOGI CO, LIDERAZGOS TEC-

NOLOGICOS ,

BAJO

MEDIO

ALTO

dos. industrias b ásicas del hierro ydel acero. pctroq uimica básica , azúcar.otros produ ctos alimenticios. fert ilizan­les. equipo y material de transporte y ve­hículos autom óvi les).

92

Sin embargo, el análisis se amplía aot ras doce ramas industriales, que enconjunto const ituyen poco más de un100/0 de la industria estatal, lo cual apro­ximaría el análisis al 95","0 de la misma;

además estas doce ramas adicionales re­presentan cada una entre un 3 y un 28070de la producción bruta de cada rama in.dustrial a la que pertenecen", lo cualmuestra la pertinencia de su inclusión,

Por otra parte, el posicionamientoque se hace de los sectores en la matrizde análisis, respecto al grado de dina­mismo tecnológico. se realiza con baseen estudios y tendencias comentadas pordiversos autores. q En lo que respecta algrado de dependencia tecnológica, seutilizó el diagnóstico realizado por Un­ger y Saldaña'v que detecta claras ten­dencias de dependencia tecnológica enactividades de bienes de capital, bienesintermedios y bienes de consumo dura­dero, mientras que en agroindustria, in­sumos estratégicos y bienes de consumono duradero se observan mayores nive­les de autonomía. Por último, el gradode madurez sectorial se define tambiéncon base en estudios y análisis anterior­mente propuestos."

En la gráfica 4 se ubican en la matrizlos sectores donde la presencia de cm­presas públicas es considerable. El aná­lisis de portafolio propuesto en esteprimer momento, se basa en datos para1983; la lista de ramas industriales conpresencia de empresas públicas se des.cribe a continuación.'!

Sectores con mayor presencia de Em­presas Públicas (E. P.)

l) Azúcar.2) Otros productos alimenticios.3) Refinación de petróleo y derivados.4) Petroquímica básica.5) Fertilizantes.6) Industrias básicas del hierro y el

acero.

7) Vehículos automóviles.8) Equipo y material de transporte,

Otros sectores con presencia relevantede E.P.

9) Carrocerías y partes automotrices10) Papel y cartón,JI) Resinas sintéticas plásticas.12) Aparatos Electrodomésticos.13) Aceites y grasas vegetales comes-

tibles.14) Tabaco.15) Química básica.16) Alimentos para animales.17) Hilados y tejidos de fibras duras.18) Muebles y accesorios metálicos,19) Productos metálicos estructurales.20) Hilados y tejidos de fibras blandas.

El análisis del portafolio de activida­des industriales estatales muestra diver­sos datos que deben ser cuidadosamenteanalizados. Una primera observaciónsurge del grado de madurez sectorial quepresentan las actividades, evidenciando­se una fuerte tendencia a la presencia ensectores maduros (quince de los veinteanalizados). Esto plantea una necesidadestructural de reconversión prácticamen­te generalizada. Los cinco sectores res­tantes son sedares en crecimiento, locual implica fuertes inversiones en ex­pansión y tecnología. No se detectó nin­gún caso de sectores en declinación.

En cuanto a las "zonas estratégicas",y este es un dato muy importante, se ob­serva tilla fuerte concentración de lasactividades en la denominada "zona crí­tica" (la mitad de las actividades ana­lizadas), igualmente en la "zona deimpulso mantenido" se concentran seisactividades más, quedando sólo cuatrode los veinte sectores con presencia im­portante de empresas públicas, en la lla­mada "zona de estabilidad",

La observación anterior muestra unasituación vulnerable de las actividadesindustriales estatales ante una coyuntu-

93

GRAFICA 4

MATRIZ DE ANALISIS DEL PORTAFOLIO DEACTIVIDADES INDUSTRIALES

ESTATALES PARA EL CASO MEXICANO

GRADO DE DINAMISMO TECNOLOGICO DEL SECTOR

O

ALTO

BAJO

MED

ALTO

SECTOR NACIENTE OSECTOR MADURO O

SECTOR EN DECLINACION A

MEDIOBAJO

IDlIJ @ m

ITII (5X4 )1m --

~ rn(j] [i]J I]]@ I@)

rn f!2] [2] IIJ@

ra de apertura y modernización. Sin em­bargo, también aparece con claridad unamplio espacio de oportunidades estra­tégicas para la consolidación de secto­res mediante procesos oportunos dereconversión.

Cabe mencionar que la composicióndel sector paraestatal industrial no hay"que observarla a la luz de una "malaplanificación en la intervención"; por elcontrario es necesario entenderla, comoya varios autores lo han señalado!', co-

mo la conformación, en parte, de unaestrategia de intervención orientada auna política de sustitución de importa­ciones, yen parte, como una agregaciónde actividades no planificadas en ope­raciones "salvavidas". Todo esto ade­más de las actividades propias a lasoberanía nacional (llamadas estra­légicas).

Por otra parte se pueden observar enla matriz diversos "grupos estratégi-

94

cos", siguiend o la terminología de M.Poner '•. Dichos grupos estarían corn­puestos por los secto res concentrados enlas diver sas á reas de la matriz.

ANAUSIS IlF.L IMPAl..O DELREPl.IEGUE ESTATAL

Cada uno de estos grupos estratégicosserá analizad o incluyendo la informa­ción relacionada al proceso de desincor­poraci ón de entidades paraestatales",lo cua l permitirá observar el sentido dela raciona lización de la intervención es­tatal desde la perspectiva de la estrate­gia industrial del Estado . Se pretende.hacer una evaluación del impacto delproceso de desincorpor ación desde la es­trategia de modern ización que subyaceen el mismo y no sólo desde la perspec­tiva económ ica.

Co mo se puede observar (Gráfica 5)el gobierno asume una estrategia clarade repliegue en doce de los veinte secto­res anali zados. En seis de ellos es un re­pliegue parcial y en seis es un abandonototal.

Realizand o un análisis por grupos es­tratégicos surgen las siguientes observa­ciones:

En la llamada "zona de estabilidad"se pod ría conj untar un grupo estratégi­co formado por sectores que se colocanen una postura cómoda y relati vamenteestable frente a un proceso de moderni­zació n (azúca r, ot ros productos alimen ­ticios, refinación de petróleo y derivadosy alimentos para an imale s). Aunquemuy diferentes desde la perspectiva desu naturaleza productiva. esto s sectorescomparten un do minio tecnológico y tie­nen capacidad productiva sólida. Enform a general pa ra este grupo estrat é-

gico, parecería imponerse una estrategiade mantenimient o e incluso de ofensi­va. En el caso de los alimenticios. la es­trate gia recom endable parecería ser laconsolidació n productiva y la integra­ción . Para el caso del petr óleo el lide­razgo tecnológico y la investigación enproductos sustitutos o derivados. y enazúcar la investigación en bioteenología.

Sin emba rgo, se ob serva que aun eneste tipo de sectores se da ret iro parcial(productos alimenticios. az úca r") auncuand o los restantes permanecen inalte­rables.

En la "zo na de impulso mantenido"se co nj ugan secto res diversos que se ca ­racterizan por una situación de reacciónnecesa ria Frente al proceso de moderni­zación. Se impo nen estr ategias ofen si­vas de reconversión e impulso a la inves­tigación tecnológica .

Esta posición. relativamente sólida .se da en secto res dond e hay una mín i­ma suficiencia tecnológica en cond icio­nes de dinamismo estable o previsible.El grupo de actividades esta tales aqu íubi cadas. tiene en comun estar const i­tuido por sectores maduros. donde lapreocupación fundamental es satisfacerla demanda interna .

En los sectores de aceites y grasas ve­getales, hilad os y fibras duras se man­tiene la presencia esta tal inalterable:particularment e en éste ülnmo" apare­ce la urgent e necesidad de instrumenta rdesarrollos tecnológicos y diver sifica­ció n , para sobrevivir al embate externo(fibras sint éricas).

En lo que respecta a los secto resde aparato s electrodomésticos y fibrasbland as, se o bserva un ret iro to talu .

f inalmente dentr o del grupo , aunque

95

ORAFICA 5

MATRIZ DE ANALISIS'DEL PORTAFOLIO DEACTIVIDADES INDUSTRIALES

ESTATALES FRENTE AL PROCESO DE REPLIEGUE ESTATAL

SECTOR NACIENTE:O DESINCORPORACION TOTAL ----­DESINCORPORACION INTENSA~::--:-~­

SECTOR MADURO: o DESINCORPORACION AISLADAPERMANECE INALTERADO

BAJO

MED

O

ALTO

ORADO DE DINAMISMO TECNOLOGlCO DEL SECTORBAJO MEDIO ALTO

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con una situación marginalmente dife­rente, está la industria básica del hierroy el acero. Este sector, más dinámicotecnológicamente y más dependiente Quelos anteriores, está al parecer emplaza­do a un intenso proceso de reconversión,debido a la caída en la demanda inter­nacional del acero. Este sector ha sidouno de los más alterados en procesos dereconversión, por lo menos así lo sugie­ren las experiencias de otros países; sinembargo, el embate internacional y las

innovaciones tecnológicas ubican a estesector en una posición muy frágil en elmediano y largo plazo; además es unode los sectores más rígidos estructural­mente por las fuertes inversiones en ca­pacidad instalada y por ser grande elvolumen de las planillas de personal, es­to indica que toda retracción o reríropaulatino acarrearía altos costos econó­micos y sociales. Una estrategia de mo­dernización y actualización tecnológicaparece ser la única vía para ubicarse

96

oportunamente en la nueva estructuraindustrial, así como la diversificación aproductos especiales con tendencias in­teresantes en la demanda.

La política de desincorporaci6n en es­te sector ha sido intensa, salvo el casode Fundidora Monterrey que se explica­ría como parte del proceso de reconver­sión y ajuste a la demanda; la estrategiaparece ser el retiro en productos espe­ciales, esto es, la renuncia a una estra­tegia de impulso y diversificación y laconservación exclusiva de las empresasde insumos básicos'".

En la "zona crítica" se encuentrandiversos grupos de sectores y empresasestatales, que aun cuando su situaciónes de alto riesgo, se contemplan en cier­tos casos la posibilidad de implantar es­trategias defensivas de reconversión conliderazgos tecnológicos. Sin embargo ala luz de la política de desincorporación,parecería claro un retiro intenso, en cier­tos casos total, de esta área de la matriz.

En el caso donde se recomienda de­sinversión y retiro, efectivamente se hadado un abandono de la participaciónestatal" (Vehículos, automóviles y quí­mica básica). Este caso se justificaplenamente dado que es el grupo deactividades más vulnerable; está forma­do por empresas donde se depende de­masiado tecnológicamente, efecto quecombinado con características de fuer­te dinamismo agrava la situación. Aquíno parecen existir opciones en el media­no y largo plazo aun con fuertes inver­siones en tecnología.

En lo referente al grupo de activida­des compuesto por sectores corno carro­cerías y partes automotrices y productosmetálicos estructurales, a pesar de no ser

de los más dinámicos actualmente, to­do parece indicar que mediante automa­tización, robótica y diseño compu­tacional CAD/CAM, se transformaránen el mediano plazo en sectores muy di­námicos. Para ambos grupos aparececomo única alternativa posible la aso­ciación con empresas extranjeros líderesen tecnología, estrategia que, aunquemantiene la dependencia al realizar coin­versiones, garantiza la actualizacióntecnológica. Internacionalmente se ob­servan marcadas tendencias a implantareste tipo de estrategias en estos sectores.

La política de dcsincorporación en es­te grupo es el abandono total del primersector mencionado y la intensa desincor­poración del segundo",

Nuevamente se observa un "retiroanticipado" dejando de lado la posibi­lidad de convertir este tipo de sectoresen palancas de modernización.

Finalmente se agrupan sectores quedeberán diferenciarse en su análisisdado que, aunque se ubican en un mis­mo espacio, presentan situaciones cua­litativamente diferentes.

La nctrouuimica y los fertilizantesson sectores ('O n fuerte presencia en laestructura industrial y se ubican en ungrupo estratégico que se caracteriza porun mayor dinamismo tecnológico, auncuando se tiene dominio suficiente de latecnología. Una estrategia del grupo de­berá consistir en la consolidación de laautonomía tecnológica (fuertes inversio­nes en investigación) para mantener lasventajas fundamentales en el proceso dereconversión.

El proceso de desincorporación, eneste caso, no afecta drásticamente lapresencia estatal, salvo algunas desin-

97

corporaciones aisladas en el secto r de lapetroquimica básica. Este grupo es­tratégico constituye po siblemente laactividad estatal qu e ofrece mayoresperspect ivas de desarrollo en el procesode modernización e inserción. en la nue-·..a dinámica del capitalismo interna­cional.

Sin embargo, también en el sector de1;, petroqulmica existe la pos ibilidadJe que , dado un proceso de reclasifica­. fón de productos a la petr oqufmica se­- undar ia, se profund izara lalesincor poraci ón que hast a el momen­1) solo ha sido aislada; esto significaría

;,' renuncia del gobierno mexicano aonducir la modernización aún en este

: ípo de actividad .

En cuanto al grupo de act ividad es1estan tes (equipo y material de transpor­'e , papel y cartón, resinas sintéticas plás­:kas). se impone una estra tegia, 'cfensiva de reconversión y coinversión."articularmente el secto r de resinas sin­réticás, sector na ciente, requiere de in­.crsi ón sobre todo en tecnol ogía para-tisrninuir los niveles de dependencia tec­ool ógica .

La política de deslncorpor acion mues­tr a un abandono total de las resinassintéticas y un intenso proceso de desin­corporación en equipo de transporte,papel y cartón-t.

CONSIDERACIONES FINALES

La empresa públi ca indu str ial es unaherramienta de po lítica esta tal. En lahistoria reciente de México ha contribu i­do al desarrollo econ óm ico mediante lasustitución de importacion es y genera­ción de actividades peri féricas no esta-

98

tale s; ya sea como oferen te o comodem andant e. Igualmente ha contribui­do al desarrollo desde la perspectiva so­cial med iante el empleo y el impulso aactividades relacionadas al desarrollo re­gional. Lo cierto es que ante un proce­so de modernización y cambio. laempresa públi ca industrial mexicana re­Quiere un replanteamiento ur gente .

Un replan teamiento qu e haga énfa­sis en la reestructuración organizacio na ly administrativa de las empr esas, permi­tiendo una flexibilidad necesari a en lagestión y en los procesos decisorios, Esdecir una autonomia real del grupodirectivo en los ámbitos de plan eación,estrategia, financiero y tecnológicoprincipalmente". La estabilidad de gru­pos directivos" y equipos de trab ajo yel apoyo financiero en una fase de in­vestigación tecno lógica intensa , comple­mentan los esfuerzos iniciales mínimosa realizar, Cabe señalar que las propues­tas mencionad as anterio rmente se hanvenido formulando desde hace tiempocomo elemen tos de seable s para incre­ment ar los niveles de eficie ncia, efica­cia y congruencia del sector paraestatal;sin emba rgo , en el inicio de un procesode reconversión industrial se vuelven nosólo deseables sino prácticamen te la ún i­ca alternativa posible, una vez que elmod elo de gest ión tiende a ago ta rse ypor tanto a inhibir el impacto de lasempresas en un contexto diná mico ycomplejo ,

Ot ra fase del necesar io replantea­miento de la empresa indu str ial estatallo constit uye la reestructur ación de sis­temas produ ctivos y tecnológicos, es de­cir la reconversió n. Solo mediante elredimensionamiento de unidades pro­du ctivas y la act ualizac ión tecnológica,se puede subsistir ante la revolu ción in-

e) Uno de los saldos de la política dedesincorporación, es la reduccióndel espacio de maniobra del Esta­do sobre todo frente a su capaci­dad de incidencia en la política dedesarrollo industrial del país, si­tuación que se agudiza en un pro­ceso de modernización. Los altosniveles de dependencia tecnológi­ca en los sectores susceptibles demodernización yen aquellos de in­tenso dinamismo, no permite cla­rificar hacia donde se deberáorientar el proceso. De hecho nohay suficiente claridad respecto alperfil tecnológico sectorial delpaís, ni respecto a los sectores don­de se tienen potenciales capaci­dades de innovación y liderazgotecnológico.

Esta situación de indefinición y faltade claridad de una estrategia sectorial ysubsectorial frente a la modernización,deja en situación de alto riesgo y vulne­rabilidad a la estructura industrial na­cional, ya que tanto el Estado, mediantela desincorporación, como el sector pri­vado nacional que preferentemente vaa sectores de hajo riesgo, renuncian alliderazgo del proceso. Al parecer es elsector de empresas lransnacionales elque asume el liderazgo en los sectorestecnológicos de punta, en bienes de con­SUIllO duradero y en bienes de capital.El riesgo de una estrategia de moderni­zación basada en la política de redesplie­gue industrial de las economíasdesarrolladas (maquila) es alto; no debeolvidarse el hecho de que el dinamismotecnológico puede modificar constante­mente estas tendencias, de tal forma queun sector que hoy busca abatir el costo

dustrial del capitalismo contemporáneoy sus características de competitividad.

Sin embargo, a la luz de la políticade desincorporación de entidades para­estatales, ejecutada en los años de 1982a 1988, parecería desprenderse una es­trategia de participación estatal en elproceso de modernización más o menosclara.

a) Se observa una nítida renuncia,por parte del Estado, a asumir lacarga de la conducción del proce­so de modernización. No solo porel hecho de que no crea nuevasactividades, sino porque no man­tiene las existentes aun cuandoalgunas de éstas podrían consti­tuir parte del eje medular de unapolítica de modernización, dadassus características tecnológicas yde "efecto multiplicador" desdela perspectiva industrial que po­drían generar en otros sectoresperi féricos".

Por lo tanto se asume una estrategiade complementación argumentando­se, más bien, la liberalización.

b) La condición que podría explicarla adopción de una estrategia deeste tipo, estaría dada por la situa­ción de endeudamiento externo yla astringencia de recursos finan­cieros del sector público. Sin em­bargo, a partir de las experienciasinternacionales observadas, el Es­tado en cualquier caso, ha apoya­do el financiamiento del procesovía fomento crediticio y en políti­cas de equilibrio del costo social.Con el hecho de no constituirse enel pivote de la modernización, so­lo se aligera marginalmetue el re-

quer imicntofinancieros.

de recursos

de mano de ob ra . en el cort o plazo, víaautomatización. se tra nsforma radica l­mente perdiendo las ventajas en costode ma no de obra . Ade más esta opciónestratégica no da posibilidades de ava n­zar en el factor clave de la com peti­tividad mundial en la actua lidad: la tec­nología. Es decir. que 105 beneficios delredespliegue industrial son aparentes.dado que el país receptor ni mantiene undominio de la tecnolog ía, ni tiene capa­cidad de mantener las actividades en ellargo plazo .

Un últ imo aspecto a mencionar en es­le punto es que. aun cuando la desincor­nor acl ón se ha dado en muchos de loscasos como venta de tod as o parte de lasacciones, es ind udable que se pierda laca pacidad amplia de conducción . Ade­más una de las estrategias previsibles dealgunas de estas actividades en manosprivadas, ya sean nacionales o extran­jeras. podrá ser la "cosecha de benerí­cios' yia desinversión paulatina para suposterior venta o liqu idación; sobre to­Jo en aquellas actividades que requie­ren altas inversiones en situación de altoriesgo.

Por todo lo mencionado an terior­mente, el reto de la mod ernización in­dustrial en México se sugiere complejor. incierto. El riesgo que implica la in­serción en la dinámica productiva , tec­no lógica y comercial del capita lismointernacio na l sin una estrategia clara, ysin la pa rticipación del agent e que his­t óricamente ha sido el líder en la con­ducción industrial (el Estado), es airo.Hasta ahora el Estado indudablementeha sido el promotor del desarrollo enM éxico, Es el Que ha asumido el cos tode la indu stria lización, el que ha sub si­diado el período de mad uración delsector privado nacional, y en ultima ins­rancia el estratega de la industrializa­ción; es necesa rio acept ar este hecho ,

00

independientemente del éxito o fraca sode la politica, ya que a parti r del proce­so de desincorporación de empresas pú­blicas, nos enfrentamos a un nuevoescenar io.

Parecería recomendable profundizarla reflexión acerca de la magnitud,orientación y definición de estrategias,antes de continuar con la intens ificaciónde la desincorpo ració n de ac tividadesestatales; pol üica que desde la perspec­tiva del desarrollo industrial y la mode r­nización, puede arrojar saldos y costosconsiderab les en el mediano plazo .

El repliegue estatal, caracter ístico dela evo lución reciente del capitalismomundia l, tiene al parecer un impacto dealto riesgo en la dism inución de la ca­pacidad de conducción del modelo dedesarrollo industrial de cada pais . Laevaluación hasta ahora ha sido sólo decarácter ideológico, económico. y finan ­ciero , sin embargo cabria incor porar alanálisis, siquiera en algún momento , unargumento ya casi olvidad o : la sobera­nía del modelo de desarrollo de cadapaís.

I Al ft" p«tOalgunos aUlorl"'l; f'JOJ'O'lm~ricfamenle Ir~alltmalivas. ,i n embargo se loma como bese: Mkhals­l i, " O aves para el CambiQE5lructu ral y una r« upna­{"ton rr~on,ada " Papcl~ de Economia Espal\()la, IS,Fundación Cajas de Ahor ro, b patla (Las nomerctetu­ras dadas a cada tipo de estrategia son propuestn porel auto r pata simplificar su caracterización) .

2 Para maym detalle véase "El proceso de reconversiónindu5trial en algunos países desarrotlados" . El Mercadode Valores Afio XLVII, núm. 12, 23 de mar lO de 1987,NAFlN5A, México .

J Vl!aw Hualde, Alfredo , "Aspectos compaearives de lasr«on veniones i ndU5lf¡ a[~ en F,ancia ., ESflill lla". Ma­pa Económico Inlernadona J, Núm. " . crOE, Mhico.

•Al rC'Spcc:1o ni\ltn innumerables nlUdi O"l que ul lo O\C'-

nillan. I~ ellos surgIdos a finilk , de la dl!CJ.:l il ue 105lo("I cnla . Palil Ilu\Uilr e:! fenóm eno . \' t a'l: por tj emr10 10'1UilNaJO' de:! Sun fonl RC\eu ch ln<lilult e ce liIfirma con­\UhOril A.D. Iin le, aunque una sisrematiu d ón y renden­cias del fenómeno se puede ver: Minian, Isaac,"Indum iu nuevas", e lDE, 1986.

~ RcsptClo a las IC'lldtncias en 3111Omaliución, fobóliuy C A D/CAPoto ~ 1!aM' poi ejemplo. Chud no \s ky, Daniel.

"AlIfOmalizadóTl y Trnnsnacienal: el caso de la lndus­lria eebíenesde , apilal" en Economl. de América Lati­na, n úm. 11,CIDE, Méx íco.

loV~lIn~ lo~ I rll~i1 jOS de C(l('lP"' y Mu well, "Machjnerysuppliers anda the uansfer of technologylo Latin Ame ­rica", reporte 11 la DEA, 1975. Cortez M. "Transjer oftcchnolo, y in Lann Ameri t a" , rll D Dissenatiou Uni·versity of Sussex, 1977, Cooper y HoUman, "Transac­tion in rechnotogv and implications for develnpingccuntries", mmec Unjv~nilY ofSu_~sell:, 1978, Todosdiostomados de Unger y Salda ña, "México , tran sferencia detecnojogta y estructura industrial", CIDE 1984 México .

, Véase Machado, Pén"r y Delgado. " LII estructura dela industria estatal 197tJ.-1985", Economía Mexicana 7,C IDE, M't lCk o .

8 Ibldern.

9 Vt am e por ejemplo : Vmllrreal, Rent, "Hllcill el cam­bio estructural en 111 industria y el comercio elUeriur",en Mini .n, IUlI C, "'p . cn.. Ca brero Ennque, " Mod C'lode anél isls estratél!ico, para la emp resa publiCA " , gm.presa Pública, Problemas y Desarrollo. Vol. 1, Núm. l.e lDE, México , A.D. LittlC', " Str ¡tlt',ie et technololtiC''',documento presentado en el"European Management Po.ron" de Daves en 1981.

10 UnBer y Saldaftl\, oo. cit.

" Misma~ referencias Que en la nota JO.

11 Fuente: Sectores seleccionados con base en datos rore­semedos por Machad o , P éres y Delgado, op . cit . cate spar. 1983.

B véase por ejemplo Acle y h ita, " La empresa púhli ­ca desde dentro, desde fuera" Ed . l.imu~a, 19/1fi, Mh l·ce. Arancihia y P éres " La polémica en lomo a lasempresas públicas en Améric a Latina" en Economía deAmérica Latina . nurlt . J, Mi xk o , emE.

t4 Porter , M. " Competitivl." Analysi.~ -TC'Chlliques foranalyzing industries IInd COnlpe!jtors " , Nueva York , f rt'('Prasi, 1980.

H Para la informacion de ('ntid ade s C'n proceso de d('­sincorporación SI." ana]iló: SEMIP, "Evulución del uni­verso de C'nlidades coord i n ll da.~ por la SEMIP"Coor dinación Gtnera l de Program ación Seclor ial. M~ ­

Xleo. Pichardo, Ignacio "El procc~o de desincorporaciónde entidades parae'lataJes" Secretaría de la Conlra loriaGeneral dC' la Federación, f.1I!xlco .

16 Particularmente las desincorporacione<; a panir de prn­cts oS dC' venia y t n (jerl os cam s liquidad o lln de ~mr l e ­

sas en iU mayoría. de productos pesqueros. En lo que~ n'rlere al sector allicar principalmwt e las venIas y Ji­quidacion C's de un nÚmero con si d ~ r able dt iJ'lgC' nios.

17Cabe aclarar que en este sector Cordernex, la ernpre­U de mayor peso. esté o ficialmente considC'rada en de­smcorporacié n como naasreren cia, 5io embargo, dad oQue se mantiene corno propiedad del sector púhliro (Go­bicmo de Yucat "n ) nn ~t cOlIsid('ra como dtlincnr por ll'cién panl los fines de este trabajo.

t~ F.n c IeC'l r(ldorn~.~t ico~ la tot alidad de C'mprC"'~ t Slllta ·leese someten a procesos de venta; destacan por su mag­nitud; Aceros Esmaltados, Anos, Estufas yRrfri g~radores /'IacionalC's y ManufaClurrra Corpomell.En lo que se refiere a fihra s blandas es similar. aun cuan ­do también se dan procesos de liquidación. Destacan enproceso de \'r nla : Hno s Cadena , A....nlram Muic• na,Grupo l'~xtil Cadena y otr as.

19 E~ln s~ tnñere po r el !ipo de emprC'I U l ujet 'l a pro­t esos de venta: Rit s ~ioi , Siderurglca Nacional. Tubace­ro, Tubetfa Nacional. Cabe mencionar que en ene sectorle ha dado una de las delincorJ'Oracione' ee ",ayor mal­nltud : f undidor a Monterrey, en liquidación .

10 El wctc r de vC'h ícur,n a uromó\·iles fll ~ r u cticamC'ntl'ti " pionero " ele la J'!o liticI de desincorpota ción con laventa dc Vehículos Automotores Me,kanos y Renau]de ~R~iw. rC'C1entemenle se ebandona IR rarticipaciónroralmerue mediante el proceso de vCllla del grupo DINA.

2\ Destacan ra ~ \' l'nt1l ~ d e: T!lrrl'~ Ml'l icanat . h rrttclu­rllS (le Acl."w Ilaftta Rast;ni. eun e "t ra ~. C'n rrl<'lcion alsector de productos metálicos. In canocenas y partes:AI~lI 11i , DmaMOlore~ , SidC'na. MotOTet I'erkin~ . Manu ­fllClure ta Mexican a de Parte, de Aul (lm6vilC'~

22 EI'Iel caso de resinas decta can lat Veol"t de lIuk' Me­nca nos f'oJie~ t ireon ~' lJerivaJ m, I ¡!'oras Nacionales drAcrñíco. entre airas y laliquidación de otras, En equipode rranspone : Furulicinne. dC' lIierm ~ Afero , An ·eso.rio' Tu ll ll l~r c s . Ill\".d cr;lt f"¡lnd"" A \ r r rl e t(1~ de FlI\( l1l1 ·da además de algunav liQuitlad"ne~_ 1'11 paprl y cartón:Jnd1J~lrial de AtClIQuilllJe, Manufadu'lI \ Ca, -(l a e"I~C'

ot ra ~ adcmi\ hqllidaClonC'~

2.1 Vl'a ~e un anMiti ~ detall~d (l eo (, a"rern. I-nd 'l ue." 1' rUl"eso\ de~'i tnlin \ \ ~\lt ll~' l u ra de !'lule, en 1.. 1'1Ilf'H' ­~a púl>li,a", [mpre~,' I'lihlka, I'rohlernas y Pc\arrollo,vol. l . núm . e, 1911';;. Cm l', Mh k o

24 Al rC\p<."<:It> te h:l rr:lli¡ad" 1Inr\lud¡n que nlllC\lra c-l;tramcnle 1m '111". ¡:rado \ de movilidad ~(} h r et (ld( ' Crl 111 \nnl d/' . C' lll all'IlR(lt ) d J t r~· ti~o . ("ahrenl, ¡;nrique " Uemprc'¡Hio pliblict! mCIÍl"allo.Su~ pe, flle\ de formacióny lrayeclnria ' profnionale ," en prell ''' . C In E, 19111 .

2~ Sr hal'e re!l-rrnti.l prineip:lJmcnrr al retiro ene acerosy producl0S cl pe\H!(". ,Klil idal! rnál dillámi~ a dd lec­tor , idr rtir,l:l l"(l; m/,lal mrc:imca; mál/uinas herr,¡mlrnt al ;piUle dc la lahri,.l("iúrI de equipo y material dc traolpor ­le: v el rk \ ~o de un¡¡ m,lI-'<H dninc"r pmaclón en pelro ,(luimil.:a hat ica ,

\0\

NORMATIVIDAD

DECRETOS DE DESINCORPORACIONDE ENTIDADES PARAESTATALES

1982-1988

30 de diciembre de )982Decreto por el que se reforman losarticulas 10., 20., 40., 50., 60., 80 .•90., y 110.. Yderogan los artículos70. y lOo. del Decreto que creó elOrganismo Público con personali­dad jurídica propia, denominadoPatrimonio Indígena del Valle delMezquital.

4 de mayo de 1983Acuerdo por el que la Secretaría deProgramación y Presupuesto dis­pondrá lo conducente a efecto deque la empresa de participación es­tatal mayoritaria Tracto Sidena,S.A. proceda a su disolución y liqui­dación.

9 de febrero de 1984Acuerdo por el que la Secretaría deProgramación y Presupuesto dis­pondrá lo conducente a efecto deque la Empresa de Participación Es-

tata! Mayoritaria. Gas Natural deGuadalajara, S.A., proceda a su di­solución y liquidación.

13 de junio de 1984Decreto por el que se autoriza la ex­tinción del Fideicomiso Cumbres deLlano Largo, para cuyo efecto elBanco Nacional de Obras y ServidosPúblicos, S.A. yNacional Financie­ra, S.A., con la intervención que co­rresponde por parte de las secretaríasde Hacienda y Crédito Público, deProgramación y Presupuesto de laContraloría General de la Federa­ción, de Desarrollo Urbano y Eco­logía y de la Reforma Agraria.procederán a realizar los actos con­ducentes.

19 de septiembre de 1984- Acuerdo por el que se autoriza al or­

ganismo publico descentralizado

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Caminos y Puentes Federales de In­gresos y Servicios Conexos. con laintervención que correspo nda a lassecretarías de Programación y Pre­supuesto, de la Contraloría Generalde la Federación y de Comunicacio­nes y Transportes, a proceder a rea ­tizar los actos necesarios, a efecto deextinguir el fide icomi so 46 Caminosy Puentes Federales de Ingresos yServicios Conexos.

17 de octubre de 1984Acuerdo por el que autoriza la cons­titución del Fideicomiso para otor­gar créditos a los concesionarios delServicio Público de Transporte deCarga en el Dist rito Federal.

18 de marro de 1985Acuerdo por el que la Secretaria deProgramación y Pr esup uesto proce­derá a realizar los actos necesariosa efecto de extinguir el Fond o de Ga­rantía y Fomento a la Pequeña y Me­diana Minería.

27 de diciembre de 1985- Decreto por el que se abroga la Ley

que crea el Instituto Mexicano deComercio Exterior .

6 de diciembre de 1985Acuerdo por el que se aut ori za la ex­tindón del Fideicom iso Fondo deGarantía y Descuento para las Socie­dades Cooperati va s.

20 de mayo de 1986Acuerdo por el que se autoriza la ex­linclón del Fideicom iso de Pr orn o­ción Rura1.

106

31 de mayo de 1987Acuerdo por el que se auto riza la ex­tinción del Fideicomiso para el De­sarrolJo de la Zona Hen equenera.

1I de ago sto de 1987- Decreto por el que se extinguen la

Comisión Nacional de Cons truccióny los Comités afines que se men­cionan.

18 de marzo de 1988Resolución para proceder a la dtse­ludón y liquidación de Vitrium . S.A.de C .V.

6 de ma yo de 1988Decreto por el que se aut oriza a laSecretaría de Programación y Presu­puesto a realizar los actos conducen­tes a efecto de proceder a la exlirK'ióndel Fideicomi so del Legado de Da­vid Alfaro Siqueiros.

11 de julio de 1988Resolución para proceder a la dlsu­lución y liquidación de Nitrocelulo­sas Industriales de México, S.A. deC.V.

21 de abril de 1988Resolu ción para proceder a la diso ­lución, liquidación ). rusión de lasentidades paraest atales que se indi­can: Equipos y Servicios de Tran s­porte. S.A . Minerales Tratado s,S.A. Jard ines de Santa Cla ra . S.A.

Urbanizadora Tlal-Mex, S.A. Urba­nizadora del Bajío, S.A. Urbaniza­dora de Poza Rica. S.A. Fracciona­mientos veracruz, S.A. InmobiliariaLomas de Queréraro, S.A.Fusión de:Fraccionamiento Mexicali, S.A. conIncobusa, S.A. de C.V.

13 de febrero de 1985Resolución para proceder a la di~

solución, liquidación extinción ytransferencia de las entidades paraes­tatales que se indican:Inmobiliaria Mexicana del Pacífico,S.A.Inmobiliaria Tuzandepetl, S.A. deC.V.Ingenio 14 de septiembre, S.A. deC.V.Ingenio de Edzna, S.A.Ingenio de Mexicali, S.A.Ingenio José Martí, S.A.Ingenio Miguel Hidalgo, S.A. deC.V.Traksomex, S.A. de C. V.Grandes Motores Diesel, S.A. deC.V.Mexicana de Motores. S.A.Productora de Engranes y Reducto­res, S.A. de C.V.Fosforitas Mexicanas, S.A. de C.V.Procesos Petroqufrnicos, S.A. deC.V.Distribuidora Comercial de Telas,S.A.Cerámica y Ladrillos, S.A.Triplay de Atenquique, S.A. de C. V.Ayotla Textil, S.A.Operadora Textil, S.A. de C. V.Maquinaria, Maniobras y ServiciosConexos, S.A.Nocarnex, S.A.Astilleros Unidos del Pacífico, S.A.Tracto Sidena, S.A.Sales de Tancachimapa, S.A. deC.V.

Agrícola de Agua Buena, S.A.Operadora Nacional de Ingresos,S.A.Gasolinera del Balsas, S.A.Materiales para Edificaciones delBalsas, S.A. de C.V.Panifícadora Las Truchas, S.A. deC.V.Promotora Inmobiliaria del Balsas,S.A. de C.V.Torilladora del Balsas, S.A. de C. V.Mármoles del Valle del Mezquital,S.A. de C.V.Cordemex. S.A. de C. V.

6 de marzo de 1985Resolución para proceder a la diso­lución, liquidación y extinción de lasentidades paraestatales que se Indi­can, alcanzados los propósitos paralos cuales fueron creadas:Central Mexicana de Bienes y Raí­ces Especializados, S.A. de C.V.Corporación Nacional Cinematográ­fica de Trabajadores y Estado Uno,S.A. de C.V.Aserradero Pépalo. S.A.Silvícola de las Chimalapas, S.A. deR.L.Extinción de:Compañía Industrial de Ayotla,S.A.Promotora Cinematográfica Mexi­cana, S.A.

28 de marzo de 1988Dlsoluclén y liquidación de las em­presasAzufrera Limonta, S.A. de C. V. YMinerales Mexicanos Mayaqui, S.A.de C. V.

24 de marzo de 1986Resolución para prodccer a la diso­lución, liquidaciún )' extinción, fu­sión y transferencia de las entidadesparaestataJes que se indican:

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108

Inmuebles Cuauhtémoc, S.A.Fideicomiso para el Otorgamientode un Crédito a la Comisión Nacio­nal Coordinadora de Puertos.Fideicomiso para adquirir la Carte­ra a favor de Financiera General,S.A. yderivada del Fraccionamiento elPalomar.Fideicomiso Ciudad Turística elPalomar.Fideicomiso para Venta o Arrenda­miento de Maquinaria o EquipoAuxiliar y de Oficina yAparatos e Instrumentos Científicos.Fideicomiso del Legado de EduardoOmarini.Fideicomiso para la RehabilitacióndeAgricultores de la Comarca La­gunera.Fideicomiso para el Otorgamientode Créditos al Ayuntamiento de Me­xicali.Autosomex, S.A. de C.V.Biénes Industriales Sornex, S.A. deC.V.Mexaro, S.A. de C.V.Dravo de México, S.A. de C.V.Servicios y suministros Siderúrgicos,S.A.Bagazo Industrializado, S.A.Productos Domésticos, S.A. de C. V.Alcoholera de Puruarán, S.A.Alcoholes La Concha, S.A.Almacenes Gataza Campos, S.A.Fibras Nacionales de Nylon, S.A. deC.V.Fibras Nacionales de Poliester, S.A.de C.V.Solventes de Tehuantepec, S.A. dec.v.Fibras Nacionales Textiles, S.A. deC.V.Minera Corzo, S.A.Compañía Metalúrgica de Atotonil­co El Chico, S.A.

Compañía Minera Santa Rosalía,S.A.Procesos y Especiliadades siderúrgi­cas, S.A.Exmex, S.A. de C.V.Exportadora e Importadora de Mi­nerales, S.A. de C.V. (EXIMIN)Fideicomiso para Caminos y Puen­tes Federales de Ingresos y Serviciosconexos.Servicios y Mantenimiento, S.A.Fideicomiso Conjunto HabitacionalLomas de Valle Verde en Ensenada,B.C.Fideicomiso Conjunto Habitacionalel Sahuaro, Son.Centro Internacional de Física y Ma­temáticas Orientadas, A.C.Fondo de Cultura Internacional,S.A. de C.V.Fusionar:Inmobiliaria Guadalupe, S.A. conMinerales Monclova, S.A.Inmobiliaria Sicartsa, S.A. conSiderúrgica Lázaro Cárdenas-LasTruchas, S.A.Almacenes y Servicios, S.A. de C.V.conInmuebles Unpasa, S.A. de C.V. yAzúcar, S.A. de C.V.Compañia Minera Norex, S.A. conMinas de California, S.A.Fomento Fabril, S.A. conPropiedades Urbanas Monterrey,S.A.Inmobiliaria Daride, S.A. conAcero Centro de Servicio, S.A.Refractarios H.W. Flir de México,S.A. conIndustrias Flir, S.A. yServicios Atensa, S.A. conCompañía Industrial de Atenquique,S.A.Extinguir:Fideicomiso para el Ingenio Emilia­no Zapata.Fideicomiso para la Suscripción de

Acciones Serie ••A" de SiderúrgicaLázaro CárdenasLas Truchas, S.A.Fideicomiso para la adquisición deAcciones Serie "C'.' de SiderúrgicaLázaro CárdenasLas Truchas, S.A.Fideicomiso para la Suscripción yPago de Acciones Serie "C" de Si­derúrgica Lázaro CárdenasLas Truchas, S.A.Fideicomiso para el Fomento voca­cional de la Carrera de Ingeniero enMinas.Fideicomiso para la Construcción dela Villa Olímpica.Fideicomiso Conjunto HabitacionalCTM Atzacoalco.Fideicomiso para la Realización dela Película" Don Quijote Cabalga deNuevo" .Fideicomiso para la Segunda Rese­ña Mundial de los Festivales Cine­matográficos.Fideicomiso para la adquisición yenajenación de la Película "FuriaRoja" .Minerales no Metálicos de Guerrero.Colegio del Bajío, A.C.Centro de Investigaciones de Quin­ta Roo, A.C.Centro de Investigaciones y Asisten­cia Tecnológica del Estado de Oaxa­ca, A.e.Proquivemex División Agroindus­trial, S.A. de C. V.Impulsora Minera.Industrial de Baja California, S.A.

26 de diciembre de 1986Resolución para proceder a la di­solución, liquidación y fusión delas entidades paraestatales que seindican:Compañía Carbonera La Sauceda,S.A.Compañía Minera la Unión, S.A.

Quimisomex, S.A. de C.V.Compañía Arrendadora de Equipo,S.A.Industrial Cañera, S.A.Ingenio Nueva Zelandía, S.A.Ingenio Estipac, S.A.Servicios Agrícolas Cañeros, S.A.Fletes Mar, S.A. de C.V.Fletes Marsa, S.A.Promotora Industrial de Balsas,S.A. de C.V.Celulosa del Pacífico, S.A.Clcmex Ingeniería, S.A.Proyecta Ingeniería y Construccio­nes, S.A. de e.V.Inmobiliaria Petroquímica, S.A. deC.V.Sociedad de Desarrollo Minero e In­dustrial, S.A. de C. V.Sociedad de Exploración, Desarro­llo yExplotación Minera Mexicana, S.A.Fusión:Fundidora terma. S.A.de e. V. conSiderúrgica Nacional, S.A.Inmobiliaria Tochcl, S.A. de e. V.conFertilizantes Mexicanos, S.A. deC.V.Azufres Nacionales Mexicanos, S.A.conAzufrera Panamericana, S.A.

23 de marzo de 1988Ilisolnción y llquidacién de:Compañía Carbonera La Sauceda,S.A.Fusión de:Inmobiliaria Sicartsa, S.A. conSiderúrgica Lázaro Cárdenas LasTruchas, S.A.Disolución y liquidación:Compañía Mexicana Pacífico de Fie­rro, S.A.Compañía Minera Central, S.A.Edificaciones Monterrey, S.A.Industrias Flir, S.A.

109

- seautoriza, en los términos propues­tos por la Secretaría de Energía, Mi­nase Industria Paraestatal a realizarlos actos conducentes para suspen­der los procesos de disolución, llqul­dación y fusión de las entidades aque se refiere el párrafo cuarto deconsideraciones de esta Resolución.En consecuencia, quedan sin erectoen 10 relativo a las empresasRefractorios H.W. Flir de México,S.A.;Inmobiliaria Stcartsa, S.A. yCompañia Carbonera La Sauceda,S.A.,Las Resoluciones de esta Secretaríapublicadas en el Diario Oficial de laFederación los días 24 de marzo y 26de diciembre de 1986, prevaleciendopor lo demás, en sus términos, los ci­tados ordenamientos.

9 de mayo de 1988Resolución para proceder a la fu­sión, disolución, liquidación yextin­dón de las entidades paraestatalesque se indican:Frutícola Mercantil, S.A.Proveedora Conafrut, S.A.Impulsora la Forestal S. de R.L. deI.P. y C.V.Productos Industrializados de Café,S.A.Promotora Industrial de Café, S.A.de C.V.Sales de Zacatecas, S.A.Fideicomiso Campaña NacionalContra la Garrapata.Fideicomiso para la CapacitaciónForestal Campesina.Fondo para el Fomento de la Gana­dería de Exportación.Aceitera de Guerrero, S.A. de C. V.Adoquines, S.A.Agroplásticos de Tlaxcala, S.A.Impulsora Ganadera de Michoacán,S.A. de C.V.Insecticidas y Fertilizantes Ejidales

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Mexicanos, S. de R.L.Maderas Moldeadas de Durango,S.A.México Artesanal, S.A.Nacional de Servicios Agropecua­rios, S.A. de C.V.Productos Láteos Ejidales de SanLuis Potosí, S. de R.L.Promotora Ejidal, S.A.Fideicomiso para el Aprovechamien­to de Maderas Utilizables en Uxpa­napa, Ver.Decreto por el que se autoriza a laSecretaría de Agricultura y RecursosHidráulicos, en su carácter de De­pendencia Coordinadora de Sectorpara extinguir, disolver y liquidar lasunidades administrativas y entidadesparaestatales que se señalan:Comisión del Río Fuerte.Comisión del Río Grijalva,Liquidación de:Promotora Agroindustrial del Hene­quén, S.A. de C.V.Extinción de:Fideicomiso de las Frutas Cítricas yTropicales.Fideicomiso Fondo Candelillero.Fideicomiso para el Otorgamientode Becas aCampesinos Candelilleros.

16 de junio de 1988Resolución para proceder a la di­solución, liquidación, fusión y trans­ferencia de las entidades paraestata­les que se indican:Distribuidora de Materiales del Bal­sas, S.A.Lavandería del Balsas, S.A.Minerales Submarinos Mexicanos,S.A.Fusión de:Ella, S.A. conSilvícola Magdalena, S. de R.L. conFábrica de Papel Tuxtepec. S.A.Inmobiliaria Aztlán, S.A. de C. V.

co n Compa ñía de Te léfonos yBienes Rafees, S.A . de C .V.

- Qu e la empresa Inm ob ilia ria Mexi­cana Indust rial , S.A . de C. V., noentre en pr oceso de disolución y li­qu ida ción. sino que se pr oceda a laenajenación de la participa ción esta­ta l que se tenga suscr ita por el Go­bierno Federa l o algun a entidadparaestatal en dicha empresa .Por la Secretad a de Energta, Mina se Industria Paraestatal:Que 110 sea enl jenadl la pa rticipa­ción esta ta l en la empresa IndustrialTextil Bellavista, S.A ., sino que sepr oceda a tra nsfer ir los derechos yo bligaciones que al Gobierno Fede­ra l o a lguna entidad paraest atal co ­rrespondan en dicha sociedad enfavo r del Go biern o del Es tado deNaya rit .Que no ~ea enajenada la participa­ción estatal en la s empresas AMSA­Fábrica Nacion al de Máquinas He­rram ienta , S.A. de C .V. YCornpa­ñía Constructora y Frarcionadcra.S. A. , sino q ue se proceda a su d iso­lución y liquidación. Que las empre­sas Fletes Mar , S.A . YFletes Marsa ,S.A.• no entren en proceso de dlso­lución de la part icipación y liqui­dación , sino que se proceda a la ene­jenación de la participación estatalque se tenga suscrita por el Gobier­no Federa l o alguna enti dad par ees­tat al , en dic has sociedades .Que las empresas Inm obili ari a Ha­ribe , S. A. e InmObiliar ia Gua dalu­pe. S.A., no ses n fusionadas co nAcero Cent ro de Servicie, S.A . y Mi­nerales Monclova, S.A.. respectiva­mente, sino que se proceda a sudisol ución y liquidació n.En consecuencia, queda n sin efect osen lo relati vo a las empresas Inmo­biliari a Dende, S.A. , InmobiliariaGuada lupc, S.A .. Fieles Mar . S.A..

Fletes Ma rSA, S.A . e InmobiliariaMexica na Ind ust rial, S. A. de C.V .,las Resolu ciones de esta Secreta riapublicadas en el Diar io Oficial de laFederación el 24 de marzo y 26 dediciembre de 1986 y J de mar zode 1988 así como en los casos deCompañía Constr ucto ra y Fraccio­nadora, S.A. , Industrial Textil, Be­llavista, S. A. y AIIMSA FábricaNacional de Máquinas Herr amienta ,S.A. de C .V.• las Resoluciones de es­ta misma Secretaría contenidas enlos o ficios nos. 3.2 122. 1.4868 y1.5704 de fecha s 18 de diciembre de1985 y 21 de octubre y 9 de diciem ­bre de 1986. prevaleciendo po r lo de­más, en sus términos, los citadosordenamien tos : Induslri a Textil Be­llavista. S.A . se forma lizará median­te el acue rdo de Coordinación quea l efecto celebran los Gobiernos Fe­derales y del Estado de Nayarit , enel marco del Co nvenio Un ico de De­sarrollo.

20 de julio 1988- Resolución para procede r a la fu..i én

de las entidades parae statales qu e enla misma se indican de :Manganeso, S.A. yFerroalcaciouesde México, S.A . conFo mento Indu str ial Sornex, S .A . deC. V.

- fomento Ind ust rial Somcx, S.A . dec .v ., deja rá de tener el ca rácter deaccion ista en las empresas que a con ­tinuación se rela cio nan:1nmobi liari a Nikko So mex. S.A. d eC. V.lndctel , S.A . de C. V.industria Electr ón ica de Export a­ció n, S .A. de C .V.Somex Integración de Sistemas , S.A .de C. V.Sintex Electr ónica. S.A. de C. V.Sidetec Electr ónica , S.A . de C. V.

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Polimar , S.A. de C.V.Repscl Mexican a. S.A . de C .V.Promotora Industrial Fimex, S.A. deC.V .

- La enajenación de:Inmob iliar ia Mexican a Ind ustr ial.S.A. de C .V.Inmobiliaria Tuzand epétl, S.A. deC .V. .Sosa Texcoco, S.A.Tereftalafos Mexicanos. S.A.Productos Dom ésticos, Somex. S.A.de C .V.Traksomex , S.A . de C .V.Desarrollo Dirigido Somex, S.A. deC. V.Mexaro , S.A . de C.V.Manufacturera de Cigüeñales de Mé­xico, S.A.Incobusa, S.A. de C .V.Fraccionamientos Veracru z, S.A.Urbanizadora Tlalmex, S.A.Fraccion am iento Mexical i, S. A.Fraccionadora de Tijuana , S.A.Urbanizadora de Celaya , S.A.Ur'ba nizado ra Los Paraísos, S.A .Urbanizadora de Herrnosillo, S.A.Con structora la Hacienda. S.A.Jardines de Santa Clara , S.A.Urbanizado ra de Tapachul a, S.A.Inmob iliaria Lomas de Querétaro .S.A.Urbanizadora Manzanares, S.A .Loma Sol. S.A .Fraccionamiento s Ind ependencia,S.A.Urbani zadora del Baj ío , S.A .Urbanizadora Potc stna, S.A.Urba nizadora de Tux pan , S. A.Urba nizado ra Poza Rica, S.A .Ja rdines del Pedregal de San Angel,S.A.Urbanizado ra de Tijuana, S.A .Administ rado ra de Fraccionamientoe Inmuebles, S.A. de C.V.Inmobiliaria Hotelera , S.A.

- La enajenación a titulo gra tuito de:

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Foment o Industrial Somex, S.A. deC.V.Almaeenadora So rnex, S.A.

- La fu~lón par ticipación estata l ma­yorita ria de:Manganeso , S.A. conFerroa lcacion es de México, S.A.subsistiendo esta últ ima como fu­sicnante.

- La fusión de la empresa de partjci­pación estatal mayori tar ia de:Fomento Indu str ial Somex, S .A. deC .V.con la sociedad de inversión de capi­tal accionario Mex·Plis, S.A. de C.V.subsistiendo esta últim a como fu ­sionante.

- La enajenación de:Ranco Mexicano Somex, S.N.C.Fomento Industrial Somex, S.A.Almacenadora So mex, S.A.

22 de mayo de 1987- Resolución para proceder a la diso­

lución liquidación extinción y fusiónde las entidades paraest a tales que seind ican .

- F""Unclón de:Fideicomiso par a Inmuebles Cuauh­témoc, S.A.fideicomiso para la Compañía de lAngel, S.A. Fideico miso ComisiónPromotora CONASUr O para el me­jo ramiento Social.Fideicomiso Centros CONASUPOde CapacitaciónFideicomiso Conjunto Habi tad on al" Héroes de Chapultepec'" .Fideicomiso para la adquisición deterrenos ganados al Río Santa Ca ta­rina en Monterrey, N.L .Fideicomiso Co njun to Habitad onalFrancisco Naranjo en Monterrey,N.L.Fideicomiso Tr aslativo de Dominiosobre los Terrenos que Integran elEx-Ejido Zaca tecas en Mexicali,a.e.

Fideicomiso Unidad Habitacional lSde julio en Fresnillo, Zacatecas,Fideicomiso de Crédito y Adminis­tración Especializada en viviendaCampesina.

- Fusión de la empresa Teléfonos delNoroeste, S.A. de C. V.con Teléfonos de México, S.A.

- Revocación de dcsincorporaciones.Fincas Coahuila.

- Se revoca la fusión de las empresasCompañía Minera de Atctcnilco ElChico, S.A. y la Compañía MineraLa Unión, con la Compañía Minerade Real del Monte y Pachuca, S.A.

- Se revoca la fusión de Servicios Aten­sa, S.A. con la Compañía Industrialde Atenquique, S.A., y se procede ala venta de la participación estatal enla empresa mencionada.

- Se revoca en el sector Turismo la di­solución y liquidación de Inmobilia­ria Hotelera, S.A. y se procede a laventa de la participación estatal endicha empresa.

- Se revoca la venia de Trigo Industria­lizado CONASUPO (TRICONSA) yse procede a su Iiquidadón en el sec­tor comercio y Fomento Industrial.Por lo tanto quedan sin efecto lasresoluciones que afectan a las men­cionadas empresas publicadas en elDiario Oficial de la Federación el24 de marzo de 1989 y 26 de diciem­bre de 1986, 28 de enero y JI de fe­brero de 1987.

22 de enero de 1988Llquidaclén de:Compañía Cuprífera La Verde.Desarrollo Dirigido Somex.Urbanizadora Potosina.Urbanizadora de lrapuato.Urbanizadora San Marcos.Ingeniería Proyectos y Diseño.Ingenio Oacalco.Inmobiliaria Administradora Bal­buena, S.A.

Reconcentraciones Telefónicas.Fraccionadora Ojo Caliente.Hogares de Guadalajara, S.A.Fraccionadora y Constructora deTepic, S.A.Urbanizadora de Tuxpan, S.A.Compañía y Urbanizadora de laCiudad, S.A. de C.V.Administración Inmobiliaria Vallede Aragón Sur, S.A.Se revoca por parte de la Secretariade Energía, Minas e Industria Pa­raestatal la transferencia de la em­presa Mármoles del Valle deMezquital, S.A. de C.V., al Gobier­no del Estado de Hidalgo y se pro­cede a su venta.Se revoca por parte de la Secretaríade Energía, Minas e Industria Pa­raestatalla fusión de Azufres Nacio­nales con Azufrera Panamericana yse procede a su disolución}' Iiqui­dacién.Se revoca por parte de la Secretariade Energía, Minas e Industria Pa­raestatal la disolución y liquidaciónde la empresa Inmobiliaria Petroqut­mica y se procede a su fusión conFertilizantes Mexicanos, S.A. (FFR­TIMEX). En consecuencia quedansin efecto las resoluciones relativasa las empresas mencionadas publica­das en el Diario Oficial de la Fcdc­ración les días 13 de febrero de 19R5y 26 de diciembre de 1986.Transferencia de; Impulsora Mine­ra de Angangueo , S.A. al Estado deGuanajuato (Sector Energía Mina"e Industria Paraestatal). MiconsaArlacomulco, S.A. al Estado de Mé­xico (Sector Comercio y FomentoIndustrial).

9 de mayo de 19R5- Resolución para proceder a la fusión

liquidación y extinción de las entida­des paraestatalcs que se indican.

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Liquidación de:Frutícola Mercantil. S.A.Proveedora CONAFRUT, S.A.Impulsora La Forestal, S. de R.L.Productos Industrializados de Café.S.A. de c.v.Promotora Industrial del Café. S.A.de C.v.Sales de Zacatecas, S.A.Adoquines. S.A.Agroplásticos de Tlaxcala, S.A.Impulsora Ganadera de Michoacán.S.A.Insecticidas y Fertilizantes EjidalesMexicanos. S. de R.L.Maderas Moldeadas de Durangc,S.A.México Artesanal, S.A.Nacional de Servicios Agropecua­rios, S.A. de C. V.Productos Lácteos Ejldales de SanLuis Potosí, S. de R.L.Promotora Ejidal, S.A.Cales del Estado de Chiapas, S. deR.L.Extinción de:Fideicomiso Campaña NacionalContra la Garrapata.Fideicomiso para la CapacitaciónForestal Campesina.Fondo para el Fomento de la Gana­derta de ExportaciónFideicomiso para el Aprovechamien­to de Maderas Utilizables en Uxpa­napa, Veracruz.Fusión de:Aceitera de Guerrero, S.A. con Im­pulsora Guerrerense del Cocotero. S.de R.L. (de cuya fusión resultó la

empresa Impulsora Guerrerense delas Oleaginosas, S.A. de C.V.).

9 de mayo de 1985Decreto que autoriza a la Secretaríade Agricultura y Recursos Hidráuli­cos en su carácter de DependenciaCoordinadora de Sector para extin­guir disolver y liquidar a las entida­des paraestatales que se señalan.Extinción de:Comisión del Río Fuerte.Comisión del Río Grijalva.Liquidación de:Promotora Agroindustrial del He­nequén.Extincion de:Fideicomiso de las Frutas Cítricas yTropicales.Fideicomiso Fondo Candelillero.Fideicomiso para el Otorgamientode Becas a Campesinos Candeli­llecos.

13 de julio de 1983Decreto mediante el cual se fijan lasbases para la Reestructuración Or­gánica Administrativa de la Indus­tria Azucarera.

17 de octubre de 1983Acuerdo por el que se crea la Comí­sión Nacional de Alimentación co­mo un órgano de coordinación ydefinición de políticas, estrategias yacciones en materia de alimentacióny nutrición.

ADMINI8TRACION y POLITlCA

EN LA HISTORIA DE MEXICO

MARIO CAMACHO SALAS

A lo largo de su historia México hasufrido los embates continuos de crisiseconómicas, políticas y sociales que deuna u otra forma han afectado la prác­tica y aun las estructuras mismas de laadministración pública nacional. Estoindica que no se ha logrado una perma­nencia total del esquema administrati­vo en el análisis de esas realidades, comopara ajustar las estructuras establecidasa las nuevas condiciones del país. En es­te sentido se percibe, según el autor deAdministración y Política en la Historia deMéxico. que "la administración es con­secuencia y reflejo de los cambios polí­ticos. y que sirve de base para consolidarlos proyectos de cada régimen".

Estructurado en nueve capítulos queabarcan desde el descubrimiento deAmérica ("Del centralismo primitivo alilustrado en la colonia"), hasta lo que

el autor denomina "La Administraciónde la Crisis y ei Temblor en la Renova­ción y la Recuperación" (1988). el librotrata fundamentalmente de las transfor­maciones globales que el aparato guber­namental ha experimentado comoresultado de los diversos regímenes, y delas condiciones materiales y políticas quehan formado su marco de referencia.

En el análisis histórico que el autorrealiza en su obra destacan dos caracte­rísticas básicas del sistema. Por un la­do, el hecho bien comprobado de queéste ha tenido, y tiene, la suficiente Ile­xibilidad y capacidad de adaptación antelas crisis coyunturales y la agudizaciónde los problemas económicos y socialesque han presionado al país; y que losdiferentes gobiernos. a través de meca­nismos e instrumentos que el propio sis­tema propicia, han resuelto. hasta hoy.de manera más o menos eficaz.

Por otra parte, resalta el que la ad­ministración pública nacional, connumerosos cambios y modificacionesinstitucionales en todas las épocas, ha

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descansado en gran medida en la casirectoría de las Secretarías encargadas dela recaudación, la presupuestación 'i laejecución del gasto público, a decir , lasactuales Secretarías de Hacienda y Cré­d ito Público y de Programación y Pre ­supuesto, respectivamente.

A lo largo del trabajo se puede obser­var la preocupación del autor por aso­ciar los acontecimientos hist órico ­polfticos de nuestro país , con las modi ­ficaciones que la administración públi­ca ha sufrido, precisamente com oreflejo más o menos dir ecto de aquellossucesos. Así, por ejemplo, se señala aldescubrimiento de América como el mo­tivo para diseñar el aparato administra­tivo y la organización terri torial deultramar por parte de la corona españo­la, misma que después de una centrali ­zación obligada del poder (primero porlos súbditos en que se delegaban ampll­sima~ facultades a fin de que empren­dieran por su cuenta y riesgo lasempresas de conquista, y luego en ma­nos de los virreyes, adelantados y gober ­nantes) terminaría por reforma r laadm inistración para recuperar el poderotorgado a los conquistadores que lesllevó , incluso, a cuestionar la legitimi ­dad de la autoridad real. Aqu í el autorasocia tam bién, con los hechos históri­cos, la propagación de las ideas de lailustración y los principios del liberalis­mo económico Que posteriormente con­ducirían a la Independencia.

En el periodo inmediato y hasta laelecció n del primer presidente y la pro ­mulgación de la Constitución de 1824,es difícil hablar propiamente de una or ­ganización administrativa publica biendefinida. Se tr ata, en efecto, de un ca­pítul o históric o de "mucha polít ica ypoca administración" , en virtud de quees una etapa eminentemente de ttansi -

ción y de defini ción centralista - fede­ralista de la república cuyo s actoresprincipales, durante prácticamente todoel periodo, y agrupados en facciones an­tagón icas, fuero n incapaces de trabajarpor una meta común, sacrificando en to­do momen to los intereses nacionales enpro de sus intereses particulares. Así, en­tre 1824 y 1835 hubo diez presidentes,treinta y nueve ministros de RelacionesExteriores, treinta y cuatro de Jus ticia,cuarenta y ocho de Gue rra y treinta ysiete de Hacienda...

El periodo de Juárez, la Constituciónde 1857 y el ascenso de Porfirio Díaz alpoder, son los elementos más significa­tivos del siguiente per iodo estudiado enla obra de Flores Caballero. Epoca dejóvenes gobernantes que , con la nuevaConstitución, sentarían las bases paraun nuevo impulso en la historia admi­nistrativa de México. Consagrados en eldocumento "La Libertad y los Derechosdel Hombre" , el Poder Legislativo ad­quiría una pos ición teórica superior alEjecutivo.

Durante esta época se senta ron, conJuárez, las bases del México contempo­ráneo . Por primera vez en muchos aftasun gobierno consolidaba su autoridadmoral y diseñaba los fund amentos de laadmini stración pública, válidos para losgobiernos subs ecuentes. Esto era espe­cialmente notorio en las políticas deco lonización, recurs os hidráulicos , co­mercio , hacienda, educación, equili ­brio de poderes y, sobre todo en elconvencimiento de que el orden consti­tuciona l sería el único med io legal pací­fico de formar una Nación fuerte ymoderna.

De 1876a 1910 el libro se centra fun­damentalmente en el por firiato. Perio­do de paz forzosa, de ord en y progresomaterial para el país, pero también deun gran estrechamien to de las liberta despolíticas y de una gran inequídad en la

repartición de los beneficios, esta partede la historia de México concluiría conel estallido de la Revolución. El autor di­vide el periodo en dos etapas, la que vade 1877 a 1880 y que se caracteriza porel ascenso al poder de Díaz y por el so­metimiento de los grupos disidentes algrupo liberal. La segunda, 1884-1910,que afianza la supremacía del presiden­te y su tesis de mucha administración ypoca política. En la primera, además delos constantes alzamientos y de los fre­cuentes problemas con su gabinete, setenía que agregar la falta de reconoci­miento a su gobierno por parte de losEstados Unidos. Con todo, se logró im­pulsar la construcción de vías férreas yse inició la reorganización del ejércitoy la hacienda pública, fortaleciendo laautoridad del Estado. Una vez logradala pacificación del país y consolidado elpoder personal de Dtaz, en la segundaetapa, se reformaría la hacienda casi porcompleto y se diversificarían las relacio­nes internacionales, aumentando lainversión externa, que aportaba los ca­pitales necesarios para el desarrollo delpaís, principalmente en las áreas de co­municaciones y transportes, minería yagricultura de exportación. No obstan­te lo anterior el ingreso y sus beneficios,concentrados en unos cuantos, termina­ría por acrecentar las tensiones sociales.El reflejo polftico de estas tensiones ini­ciaría, por la vía violenta, una nuevaetapa.

De 1911 Yhasta fines del maximato.Flores Caballero sintetiza las transfor­maciones de la administración públicaen un contexto de guerra, con la conse­cuente inestabilidad de las instituciones.Se analiza, asimismo, el esquema polí­tico emanado de la Constitución det917, por el cual se ratificaría la estruc­tura del Estado como República Repre-

sentativa y Federal. Desde el punto devista estrictamente administrativo lomás importante sería la expedición de laLey de Secretarías de Estado. Destacanla creación de departamentos adminis­trativos para asuntos de carácter econó­mico y el establecimiento de un sistemabancario único.

Entre 1928 y 1958 se pasaría defini­tivamente "de la condición histórica deun país de hombres a la de institucionesy leyes". Aquí, resaltarían la creacióndel PNR y su ulterior transformación enPRM-PRI; se continuaría la organiza­ción de la banca y la reorganización delas Secretarías de Estado, acentuándo­se cada vez más la intervención estatalpor la vía de los planes sexenales y dela creación de instituciones tan impor­tantes como ellMSS y Pemex, y por laexpedición de la Ley para el Control delos Organismos Descentralizados y Ern­presas de Participación Estatal. Es tam­bién el periodo de la crisis económica dela posguerra. La modernización del paísse fundamentaba en un principio de ca­rácter permanente en casi todas las áreasy, especialmente, en las que se referíanal desarrollo industrial. Sin embargo, enel centro de todo, notaba el fracaso enla distribución del ingreso, lo que con­dujo a serios problemas expresados me­diante los conflictos sindicales de loselectricistas, cinematograflstas, ferroca­rrileros y del magisterio.

La siguiente etapa es la época de laconsolidación de la economía mixta ydel desarrollo estabilizador. Sobresale,como resultado de la Ley de Secretaríasy Departamentos de Estado, el llamadotriángulo de la eficiencia y, para calmarla agitación social, el aumento en elreparto de la tierra. El intento por mo­dernizar la administración se revelamediante la creación de la Comisión deAdministración Pública, origen de la re­forma administrativa. y de numerosos

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órganos de apoyo a la mism a. Aco mpa­ñarían a la reforma mencio nad a, en losaños posteriores, otra de carácter polí ­tico (J 977) y una fiscal . Se desta canpues, los objet ivos y estra tegias. rneca­nismos e instru mento s con los qu e losmás recientes gobiernos. ya en el con­texto del inicio de una nue va cris is eco­nómica, pretendieron en fren tar lasdificultades del fin de la era de estabili­dad y crecimient o y d e la creciente fa ltade legitimidad de los regímenes en curso .

Finalmente, en un marco de baja pro­duct ividad , hiperinflación , desempleo,dHicil publico , deuda y deva luación ,inicia rfa su go biern o Miguel de la Ma­dr id, Se tra ta bási camente de un sexe­nio de contención y aplazamiento delconflicto a través de ref ormas al siste­ma financie ro y bancario, del sector pa­raestatal y del nive l municipal delgobierno.

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La ob ra puede ser un auxiliar impor­(ante si lo q ue se busca es la perspectivahistórica de la administración públicamexicana desd e sus principios . Carece,sin em bargo, de la ade cuada asociaciónde hechos y co n nietos pcllticos induda­bies en su relación con las medid as degobierno asu midas especi almente desde1958 a la fecha . Co ntiene asimismo al­gunas imprecisiones en la du ración delos sexenios (no hubo ningún régimen1970-1975) y, sobre rod a , prescinde delrigor metodológico de las ciencias socia­les. al omiti r citas exa ctas y la totalidadde las notas de pie de página , lo que im­pide hacer un seguimie nto preciso de al­guna idea de especi al int erés para ellector.Flores Caba llero, Ro meo R. ,Administraci ón v Polfrica en la Historiade M¿x;co. México, INAP - FCE ,1988, 386 pp .