ANÁLISIS COMPARADO DEL MECANISMO DE LA REVOCATORIA …
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1 ANÁLISIS COMPARADO DEL MECANISMO DE LA REVOCATORIA DE MANDATO ENTRE PERÚ Y COLOMBIA PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ D.C. 2021
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ANÁLISIS COMPARADO DEL MECANISMO DE LA REVOCATORIA DE MANDATO ENTRE PERÚ Y COLOMBIA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES
INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
BOGOTÁ D.C.
2021
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ANÁLISIS COMPARADO DEL MECANISMO DE LA REVOCATORIA
DE MANDATO ENTRE PERÚ Y COLOMBIA
JOSÉ RICARDO QUINTERO ZULETA
DIRECTOR DEL TRABAJO DE GRADO
DOUGLAS EDUARDO MOLINA ORJUELA
Profesor Investigador
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES
INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
BOGOTÁ D.C.
2021
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Resumen
El objetivo de la presente investigación es determinar los alcances y obstáculos del
mecanismo de revocatoria de mandato en Colombia, a través de un estudio comparado
con Perú. Para ello se presentan los antecedentes que sustentan el mecanismo de
revocatoria de mandato como un instrumento de participación democrática en ambos
países, y se examinan los requisitos de orden jurídico y procedimental que permiten su
aplicación. Al final, se muestran los obstáculos de orden procedimental y político que
deslegitiman el ejercicio de la revocatoria de mandato de alcaldes y gobernadores en Perú
y Colombia. Para cumplir con el objetivo se plantea una metodología cualitativa -
descriptiva, enfocada en un proceso de revisión de literatura de un total de 38 artículos
en los cuales se analiza el tema de la revocatoria ligado a variables de participación
política, democracia directa y rendición de cuentas.
Palabras Clave: revocatoria de mandato, participación democrática, fragilidad
institucional, mecanismos de participación, Colombia.
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Contenido
1. Planteamiento del Problema ......................................................................... 6
1.1 Pregunta de investigación ............................................................................. 10
1.2 Objetivos ....................................................................................................... 10
1.2.1 Objetivo General ........................................................................................ 10
1.2.2 Objetivos Específicos ................................................................................. 10
1.3 Justificación ................................................................................................... 11
2. Diseño Metodológico .................................................................................... 13
2.1) Enfoque Metodológico ................................................................................. 13
2.2) Instrumentos ................................................................................................ 14
2.3) Derecho Aplicado ......................................................................................... 14
3. Marco Referencial ........................................................................................ 15
3.1) Aplicación del Derecho ................................................................................ 15
3.1.1) Interpretación del Derecho ...................................................................... 15
3.1.2) Aplicación del Derecho ............................................................................. 18
3.2) Institucionalidad .......................................................................................... 20
3.2.1) Estado de Derecho .................................................................................... 20
3.2.2) Estado Social de Derecho ......................................................................... 21
3.2.3) Democracia Participativa ......................................................................... 22
3.3 Mecanismo de revocatoria de mandato ...................................................... 23
3.3.1 Antecedentes de la revocatoria de mandato en Perú .............................. 27
3.3.2 Antecedentes de la revocatoria de mandato en Colombia ...................... 30
3.4 Requisitos de orden jurídico y procedimental para la aplicación del mecanismo de Revocatoria .......................................................................... 31
3.4.1 Caso de Perú ............................................................................................... 32
3.4.2 Caso de Colombia ...................................................................................... 37
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3.5 Obstáculos que deslegitiman el ejercicio de la revocatoria de mandato .. 46
3.5.1 Caso de Perú ............................................................................................... 48
3.5.2 Caso de Colombia ...................................................................................... 52
Conclusiones .................................................................................................................... 55
Referencias ...................................................................................................................... 57
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1. Planteamiento del Problema
En los últimos 10 años, en países como Ecuador, Perú y Colombia, la revocatoria
de mandato se ha convertido en uno de los temas más discutidos y analizados dentro de
la agenda política; esto a razón de que la iniciativa de la revocatoria de mandato ha sido
emprendida como la manifestación de grupos significativos de la sociedad civil en contra
del desempeño en los cargos públicos de funcionarios electos, principios políticos,
proyectos de alcaldes y gobernadores.
Por mencionar algunas cifras, en Colombia, para el 13 de enero de 2021, la
organización electoral colombiana había recibido 28 solicitudes de revocatoria de
mandato en contra de alcaldes. Entre estas, se encontraron solicitudes dirigidas a los
alcaldes del actual periodo 2020-2023 en las principales ciudades: Bogotá, con Claudia
López; Medellín, con Daniel Quintero; así como alcaldes del departamento de Bolívar y
del Valle (Fonseca, 2021). Por su parte, en Perú, para el 12 de febrero de 2021, la Oficina
Nacional de Procesos Electorales (ONPE) había recibo 760 solicitudes de revocatoria de
mandato en contra de alcaldes y regidores para el periodo 2019-2013. Por ello, Perú es
considerado el país más activo en el uso de este mecanismo, el cual fue incluido en la
Constitución de 1993 y definido específicamente en la Ley 26300 de 1994.
De acuerdo con las apreciaciones de Monroy (2006), el mecanismo de revocatoria
de mandato se ha ligado generalmente con el desarrollo de reformas de orden
constitucional en los países de América Latina, establecidas a su vez por medio de
procesos de reingeniería institucional. En particular, estos procesos han establecido
nuevas posibilidades de articulación entre las instituciones políticas, los mandatarios y la
ciudadanía, lo que los constituye como una manera de enfrentar las graves problemáticas
presentes en la región.
Es por ello, que se da la necesidad de promover una mayor articulación entre el
Estado y la ciudadanía, en el marco de la configuración de reformas políticas en donde
se impulse el desarrollo de una democracia más participativa e incluyente, que permita
no solo fortalecer la relación entre la sociedad civil y el Estado, sino además
promocionar la consolidación de mejores enfoques de participación, por medio de
los cuales sea posible atender de manera efectiva a las distintas limitaciones que afectan
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el desarrollo social en diversos contextos y coyunturas (Pogrebinschi, 2013).
En este sentido, como lo explican Abal, Alessandro y Cheli (2007), el desarrollo
de los mecanismos de revocatoria de mandato se ha establecido en la región con dos
propósitos centrales: en primer lugar, avanzar en la superación definitiva de los regímenes
dictatoriales que se promovieron en la segunda mitad del siglo XX en la mayoría de los
países de Sudamérica, a través de la consolidación de la democracia participativa; y en
segundo lugar, para incidir de manera efectiva en mandatos y gobiernos cuyos principios
y programas pudieran generar limitaciones en los procesos de desarrollo social.
El punto clave, que es preciso entender con respecto a estos procesos de
fortalecimiento democrático y participación en la región, según lo señala Dahl (2003), es
que los objetivos del proyecto de revocación del mandato han tenido que experimentar
un proceso de adaptación y transformación en las últimas tres décadas. Esto dependiendo,
en cada caso, de la coyuntura social y política de cada país, de las necesidades que
experimenta la población y de las consecuencias que ha generado el contexto histórico
local en sus posibilidades de desarrollo. En conjunto, estos procesos de adaptación se han
establecido en la medida en la cual es preciso y necesario responder de manera efectiva a
las demandas de una ciudadanía que cada vez reclama una mayor representación en el
escenario político.
Países como Colombia y Perú han orientado estos procesos de transformación en
las relaciones entre el Estado y la sociedad civil a través de enfoques neo-constitucionales,
con la finalidad de promover nuevos mecanismos de participación ciudadana que apoyen
una mayor innovación en la acción pública. Estos procesos generaron como resultado más
evidente la reforma de la Constitución de 1991, para el caso colombiano, y la Constitución
de 1993, para el caso del Perú. Estas tuvieron la intención central de atender de manera
integral y efectiva las diversas demandas de la sociedad, respetando y promoviendo los
principios y derechos de una sociedad pluriétnica, y fortaleciendo la participación
ciudadana.
Dentro de los mecanismos de participación ciudadana, se destacan la consulta
popular, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. Este último mecanismo se
ha definido como un claro mensaje a la ciudadanía, según el cual su participación no se
limita ni se restringe únicamente al voto, sino que además tiene una injerencia permanente
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durante el gobierno de los candidatos elegidos (Kornblith, 2014). Sin embargo, una
realidad preocupante es que, si bien la revocatoria del mandato se ha venido estableciendo
como un mecanismo relevante de la democracia participativa, promovido en estos países
por una serie de reformas constitucionales, no son lo suficientemente claros y concisos
para: “[…] brindar una efectiva participación ciudadana sin que ello causase inestabilidad
institucional.” (Erazo, 2017, p. 82).
Entre las múltiples observaciones y reparos que se han planteado en relación con
la revocatoria de mandato están aquellos en los cuales la democracia participativa puede
desvirtuarse, perdiendo su objetivo relativo a la participación ciudadana, como sucede en
el caso de la falta de confianza e interés respecto a los sujetos políticos en posiciones de
representación, fenómeno representado en el caso colombiano en el 40% de abstención
en los comicios para la elección de alcaldes (Carrillo, 2017), por lo cual existe la
posibilidad de que se convierta en “un instrumento peligroso para la puesta en marcha de
una democracia plebiscitaria” (Zovatto, 2014 p. 40). En este sentido, el mecanismo de la
revocatoria de mandato podría ser empleado para desviar la atención y los esfuerzos de
los organismos electorales en el desempeño de sus funciones más inmediatas (Erazo &
Chamorro, 2019; Eberhardt, 2019).
Por otro lado, se observa de manera inicial que, en muchas ocasiones, como en el
caso concreto de Ecuador, los criterios para ser aplicado el mecanismo no son claros, lo
cual genera un amplio espacio para la interpretación que termina haciendo de la
revocatoria algo que difícilmente se puede aplicar de una manera efectiva, considerando
para ello principios jurídicos y constitucionales transparentes (Boyer, 2016). Por otro
lado, Rivera (2006) señala que en el caso de un país como Colombia los criterios para la
revocatoria del mandato resultan ser demasiado exigentes, lo cual limita las posibilidades
de la ciudadanía para activar el mecanismo. En conjunto, estas situaciones pueden generar
como resultado nuevos impedimentos democráticos, en la medida en que la ciudadanía
se siente desmotivada para hace uso de la figura de la revocatoria de mandato, debido a
limitaciones para su interpretación y cumplimiento.
El caso de Perú, por otro lado, representa una situación que merece un análisis
especial, puesto que contrario al caso colombiano, dificultoso por la imposición de
condiciones demasiado exigentes para activar la revocatoria de mandato, en este país se
ha generado durante varios años un modelo con criterios demasiado flexibles, lo cual ha
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promovido como resultado la inestabilidad institucional (Soldevilla, 2014). En efecto,
después de 28 años de haber implementado el mecanismo de revocación de autoridades,
un total de 4.803 autoridades fueron sometidas a referéndum revocatorio, de las cuales
1.606 fueron efectivamente revocadas: 292 alcaldes y 1.314 regidores. En contraste,
luego de haber reglamentado el mecanismo en la Constitución Política de 1991, en
Colombia 167 autoridades fueron sometidas a referéndum revocatorio, de las cuales solo
una fue efectivamente destituida, en Tasco, Boyacá.
Estas diferencias en las cifras permiten entender que, si bien en ambos países se
ha aprobado la revocatoria de mandato, los criterios desde los cuales es posible activarla
son muy diferentes. Sin embargo, el punto principal de esta comparativa es que tanto la
flexibilidad como la exigencia generan problemáticas para lo que tiene que ver con la
estabilidad institucional y para el desarrollo efectivo de mecanismos adecuados de
participación ciudadana y acción colectiva.
En orden con lo anterior, y considerando que Colombia vive actualmente la
coyuntura de un proceso de revocatoria de mandato en varias ciudades del país, resulta
clave indagar acerca los alcances, enfoques y obstáculos que permiten garantizar un uso
legítimo de la Revocatoria de Mandato de alcaldes y gobernadores en Colombia,
considerando para ello el desarrollo de una comparación con el caso de Perú.
Para responder a esta necesidad se formula una investigación de tipo descriptiva,
de enfoque cualitativo, dado que el objetivo es poder abordar las particularidades y las
diferentes perspectivas presentes acerca de la Revocatoria de Mandato como mecanismo
de participación democrática. Los casos de Colombia y Perú, se abordan
descriptivamente, en tanto se pretende realizar una recolección de datos que permita
detallar los diferentes aspectos que caracterizan los antecedentes, los conceptos y bases
teóricas sobre los que se sostiene este mecanismo de participación democrática en cada
país analizado Así mismo, será primordial el análisis de sus requisitos en el orden jurídico
y procedimental, las diferentes dificultades derivadas y los obstáculos que enfrenta su
implementación.
Para lograr dicha descripción, se aplica la revisión de la literatura como técnica
para la recolección de datos. En tanto que esta investigación se desarrolla en el marco de
los estudios políticos, tiene un enfoque jurídico institucional, fundamentado en el
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institucionalismo de Rhodes (1997), porque busca explicar “las reglas, procedimientos y
organizaciones formales que determinan el comportamiento político” (p. 65) que se
desarrolla mediante un estudio de política comparada, el cual permite, citando a Pinto
(2010), transformar el inventario de las similitudes y divergencias comparables de un país
a otro para promover una explicación de los procesos sociales.
1.1 Pregunta de investigación
• ¿Cuáles son los alcances, obstáculos y enfoques necesarios para garantizar un uso
legítimo de la Revocatoria del Mandato de alcaldes y gobernadores en Colombia,
tomando en cuenta un análisis comparado con el caso Perú?
1.2. Objetivos
1.2.1 Objetivo General
● Determinar los alcances, obstáculos y enfoques del mecanismo de revocatoria de
mandato en Colombia, a través de un estudio comparado con Perú.
1.2.2 Objetivos Específicos
● Caracterizar los antecedentes que sustentan el mecanismo de Revocatoria de
Mandato como instrumento de participación democrática en Colombia y en
Perú.Examinar los requisitos de orden jurídico y procedimental que permiten la
aplicación del mecanismo de Revocatoria del Mandato para alcaldes y
gobernadores en Colombia y Perú.
● Identificar los obstáculos de orden procedimental y político que deslegitiman el
ejercicio de la revocatoria de mandato de alcaldes y gobernadores en los dos
países.
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1.3 Justificación
El desarrollo de principios y mecanismos que tienen como finalidad promover una
democracia participativa a través de la incidencia directa de la ciudadanía y del control
social en los programas de gobierno, se establecen en la actualidad como herramientas
clave en la superación de las dictaduras en América Latina y del establecimiento de
procesos de abuso del poder. Sin embargo, en la práctica estos principios de participación,
dentro de los cuales se destaca principalmente la revocatoria de mandato, pueden
tergiversarse en su uso, principalmente cuando el mecanismo no es el resultado de la
insatisfacción colectiva de la ciudadanía y de un interés genuino por mejorar los
principios y prácticas de gobernabilidad, sino cuando se establece como un arma que le
permite a los políticos expresar su oportunismo y revanchismo.
Por tanto, es preciso analizar el principio de revocatoria de mandato a través de
un proceso que permita caracterizar los antecedentes que sustentan dicho mecanismo en
Perú y Colombia, además de conocer los requisitos de orden jurídico y procedimental que
permiten su aplicación, e identificar los obstáculos que deslegitiman su aplicación en la
práctica. En conjunto, este análisis es clave para saber cómo se está orientando realmente
la revocación de mandato en las regiones mencionadas, cuáles son los resultados que se
han obtenido y cuáles son las reformas concretas que se han implementado en dichos
países para garantizar que sea utilizado como un mecanismo de expresión colectiva y
acción social.
Partiendo de ello, se propone un estudio comparativo entre Perú y Colombia, con
la finalidad de determinar los alcances y obstáculos del mecanismo de revocatoria de
mandato. Se seleccionan estos dos países porque la implementación constitucional de la
revocatoria de mandato se estableció en periodos de tiempo similares, pero los resultados,
por lo menos en lo que a cifras se refiere, han sido totalmente diferentes. Mientras que en
Colombia solo un alcalde ha sido destituido, en Perú hay un total de 1739 alcaldes y
regidores que han sido desplazados de su puesto gracias a la activación de este principio
constitucional.
Esta realidad obliga a establecer un estudio comparativo que permita entender
cómo y por qué razones se han generado cifras tan dispares en estos países, teniendo en
cuenta que en ambos casos la revocatoria de mandato se encuentra establecida en la
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constitución y en las leyes como un principio clave de participación política ciudadana.
La comparación también permite identificar las problemáticas que se han presentado en
cada contexto y la adaptación de nuevas regulaciones que han tenido como finalidad, ya
sea aumentar los requisitos o reducir las exigencias para que se pueda activar de manera
efectiva este mecanismo por parte de la ciudadanía.
Desde una perspectiva teórica, la investigación permite relacionar el aporte de
diferentes autores que han presentado sus argumentaciones frente al tema de la
revocatoria de mandato en América latina, más específicamente en los casos de Perú y de
Colombia. Por otro lado, se analiza este mecanismo a la luz de las características
contextuales de cada país, y los procesos históricos que han determinado la necesidad de
promover una democracia más participativa. A nivel metodológico, se establece una
revisión de literatura de fuentes publicadas en los últimos años, en las cuales se analiza el
problema planteado de acuerdo con distintos tipos de variables políticas, económicas y
sociales.
Finalmente, se puede decir que la investigación genera un importante aporte en el
plano académico, que permite reconocer la necesidad de seguir analizando las razones
por las cuales en Colombia la revocatoria de mandato no ha sido empleada realmente
como un mecanismo de participación ciudadana. Lo anterior, puede estar ligado a análisis
sobre el desinterés y la falta de motivación de la ciudadanía para participar directamente
en la gobernabilidad del país a partir de una serie de principios de control, los cuales se
encuentran legitimados en el plano constitucional y jurídico.
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1. Diseño Metodológico
2.1) Enfoque Metodológico
La presente investigación se realiza a partir de la metodología cualitativa, con la
finalidad de recolectar y organizar información sobre un mecanismo de activación
popular, específicamente la revocatoria de mandato en Colombia y Perú. El método
cualitativo permite abordar de manera profunda el conocimiento de los distintos
fenómenos sociales y confrontar los conceptos apropiados, teniendo en cuenta para ello
los dos casos anteriormente mencionados.
Por otro lado, el método cualitativo tiene como fin analizar el contexto, tanto
peruano como colombiano, en torno al mecanismo revocatorio, examinando las reglas de
juego, sus diferencias, similitudes o puntos de convergencia. Asimismo, y de manera
específica, se utiliza el enfoque jurídico-institucional. De acuerdo con Reimann y
Zimmermann (2008), dicho enfoque:
Hace parte de una de las corrientes clásicas dentro de la ciencia política que se
centra en las reglas, procedimientos y organizaciones formales de un sistema de
gobierno. Pretende explicar, entre otros aspectos, de qué modo las reglas,
procedimientos y organizaciones formales determinan el comportamiento político
(p. 65).
En lo que respecta al derecho comparado, se tienen en consideración las
apreciaciones de Tamayo (2007), quien explica que esta técnica de investigación con el
tiempo ha venido desarrollando una serie de principios metodológicos desde los cuales
se orientan los estudios y descripciones generadas, lo cual le permite convertirse en una
rama relevante e independiente del derecho.
Para el desarrollo de la presente investigación se plantea el desarrollo del derecho
comparativo aplicado, en la medida en que el objetivo que se persigue es determinar los
alcances, obstáculos y alcances del mecanismo de revocatoria de mandato en Colombia,
a través de un estudio comparado con Perú.
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2.2) Instrumentos
Con respecto al proceso de revisión de literatura, se desarrolló una búsqueda en
bases de datos como Redalyc, Jstore, Academic Search Complete y Dialnet, incluyendo
los siguientes términos o palabras clave: “revocación de mandato”, “reformas
constitucionales en América Latina”, “mecanismos de revocación del mandato en Perú”
y “mecanismos de revocación del mandato en Perú”. Se revisaron un total de 60 artículos,
publicados en un periodo de tiempo que va del 2000 al 2020.
Luego de realizar una lectura del resumen y de las conclusiones, se seleccionaron
un total de 28 artículos que cumplían con los criterios de inclusión, es decir: analizar desde
una perspectiva teórica y jurídica el tema de la revocación del mando en América latina,
específicamente en Colombia y en Perú. Posteriormente, se estableció una lectura integral
de los artículos para orientar el desarrollo de una sistematización, determinando
relaciones entre las posturas de los autores, y proponiendo como insumo el marco
referencial que se presenta en el siguiente capítulo.
2.3) Derecho Aplicado
Para comprender la aplicabilidad de los marcos jurídicos e institucionales desde
los cuales se plantea y hace uso de la revocatoria de mandato para el caso colombiano, es
necesario identificar los determinantes metodológicos que subyacen a su
desenvolvimiento procesal en su ejercicio, de suerte que la interpretación del derecho,
como proceso de comprensión de las leyes y planteamientos jurídicos, sean
comprensibles en términos de la ejecución de la revocatoria de mandato como marco
metodológico interpretativo. A su vez, es a partir de la interpretación que es posible
identificar la aplicación del derecho, esto es, las vías y dinámicas en las cuales se
desenvuelve la ejecución de los organismos, herramientas y leyes dispuestas para este
propósito. Para ello, asumiremos la interpretación del derecho desde su acepción
semántica, sustentada en los enunciados interpretativos como sinonimias que clarifican
su sentido total y literal (Pérez Otero , 2001). Igualmente, su aplicación será dada con
relación a la concepción semántica, la cual establece una reciprocidad semántica entre
fallo emitido por el juez y los enunciados jurídicos interpretados (Hernández Marín,
1999).
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En consecuencia, asumiremos dos perspectivas metodológicas a través de las
cuales se considerará la aplicación de la revocatoria de mandato, la interpretación
semántica del enunciado jurídico, y la comprensión recíproca entre fallo emitido y marco
legal determinado.
2. Marco Referencial
En este apartado se presenta el desarrollo de los objetivos de investigación,
presentando los resultados de la revisión de literatura y de un proceso de síntesis
planteado por el autor. En primer lugar, se analiza las teorías de interpretación del
derecho y el derecho aplicado. En segundo lugar, se analiza el marco institucional en el
cual se gesta la revocatoria del mandato a partir de las teorías de democracia directa y
democracia participativa. En tercer lugar se indaga respecto a las características
esenciales de la revocatoria de mandato, y el reconocimiento de sus antecedentes en el
caso de Perú y de Colombia. En cuarto lugar, se examinan los requisitos de orden
jurídico y procedimental para la aplicación del mecanismo de revocatoria en cada país,
planteando al final un comparativo que permite entender con precisión el proceso de
activación de la revocatoria en Colombia y Perú.
Finalmente, se presentan los obstáculos, problemáticas y limitaciones que en cada
caso han generado como resultado una progresiva deslegitimación de la revocatoria de
mandato, y los intentos que se han tratado de implementar tanto en Colombia como en
Perú para evitar que este principio sea utilizado únicamente con fines de revanchismo y
oportunismo político.
3.1) Aplicación del Derecho
3.1.1) Interpretación del Derecho
Puesto que el análisis del fenómeno de la revocatoria de mandato, parte de una
revisión literaria con un enfoque de interpretación cualitativo – descriptivo, sería correcto
afirmar que su estudio parte de un análisis semántico, cuyas repercusiones a nivel
práctico, parten de los elementos determinados primeramente por la proyección en el
dominio jurídico a las interpretaciones relativas a la semántica derivada de las tesis
sostenidas en el marco legal y el uso de figuras de participación democrática (Bonorino,
2003)
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Así, la interpretación del derecho surge como un análisis semántico que supone
ciertos determinantes con relación a los enunciados que componen los elementos
jurídicos en los cuales se instituye la ley (Hernández Marín, 1999). De esta manera, la
interpretación positiva del derecho desde su acepción semántica funciona como
parámetro de comprensión de los alcances, obstáculos y enfoques presentes en la
revocatoria de mandato, así como el marco jurídico en el que se gesta. Esto se debe
principalmente a que su ejecución y aplicabilidad parte de las vías de acción,
presupuestos y nociones planteadas previamente por los determinantes semánticos
insertos en su marco legal (Ramos Peña, 2011)
A partir de esta concesión respecto a la relevancia del aspecto semántico en la
interpretación del derecho, podemos abarcar la metodología expuesta por Hernández
Marín en su texto titulado Interpretación, Subsunción y Aplicación del Derecho como un
marco de comprensión necesario para los procesos de aplicabilidad de la revocación de
mandato. Allí se concretan cuatro tesis que determinan el ejercicio de interpretación, a
saber: 1) interpretación del derecho como conjunto de enunciados jurídicos con sentido
total; 2) interpretación como formulación de enunciados asertivos, no jurídicos ni
metajurídicos; 3) equivalencia entre enunciado jurídico, enunciado interpretativo y
enunciado interpretante; 4) sentido total del enunciado como sentido eterno (Bonorino,
2003).
En consecuencia, la primera tesis apunta a la noción de que interpretar un derecho,
supone describir de manera completa el sentido total al que se refieren sus enunciados en
el marco jurídico (Hernández Marín, 1999). Para ello, es necesario diferenciar entre el
sentido literal, privado de su contexto, y su sentido total, aquel que abarca las
circunstancias en las cuales se gesta el enunciado (Bonorino, 2003). No obstante, puesto
que se trata de un enunciado sujeto a una pluralidad de casos, obedece a contextos
lingüísticos y extralingüísticos (Hernández Marín, 1999), de suerte que en la
interpretación de los enunciados jurídicos se aboga por la comprensión del sentido total
correspondiente a ese enunciado.
La segunda tesis, por su parte, asume que el ejercicio de interpretación se
corresponde con un ejercicio de formulación de enunciados de distinta naturaleza, en
concreto, de naturaleza interpretativa. De suerte que, si pretenden representar el sentido
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total de un enunciado, deben centrarse en la reformulación del nivel semántico total
derivado del enunciado, ocupándose de elementos no jurídicos relativos al fenómeno
adscrito a ese enunciado, sus circunstancias y elementos determinantes, así como a
elementos meta-jurídicos, cuya elaboración supone las entidades lingüísticas empleadas
en el sentido total previamente determinado por el enunciado jurídico (Hernández Marín,
1999). En este sentido, podríamos describir los enunciados jurídicos como asertivos, en
tanto surgen de una labor meramente descriptiva; como no-jurídicos al ocuparse de
fenómenos extrínsecos al derecho, aunque estos influyan en este; y como meta-jurídicos,
en cuanto refieren a otros enunciados jurídicos (Bonorino, 2003).
La tercera tesis consiste en que “un enunciado interpretativo es equivalente a un
enunciado que dice que el sentido de un enunciado jurídico (enunciado interpretado) es
igual al sentido de otro enunciado (enunciado interpretante)” (Bonorino, 2003, pág. 171).
Lo que significa que en tanto los enunciados jurídicos refieren a objetos susceptibles de
interpretación, describen el sentido total de ese enunciado, por medio de enunciados
interpretativos con el fin de atribuir a otros enunciados ‘interpretados’ un sentido en
relación con el enunciado jurídico inicial. Esto es claramente perceptible cuando un
enunciado jurídico, haciendo uso de otro enunciado, recíprocamente refiere a un contexto
en el cual previamente se ha dado una interpretación, como en la frase “El sentido del
único enunciado del párrafo primero del art. 609 del Código Civil Español es igual al
sentido del enunciado ‘El ocupante de una cosa es propietario de ella’” (Bonorino, 2003,
pág. 171)
Por último, la cuarta tesis asume que los enunciados interpretativos, que velan por
la comprensión del sentido total de los enunciados jurídicos, los cuales a su vez se
encuentran representados de manera co-significante o sinónima del sentido total, son en
su representación interpretativa, eternos (Hernández Marín, 1999). En suma, se trata de
enunciados donde su sentido literal y su sentido total son coincidentes (Bonorino, 2003).
Esta concepción surge de las críticas realizadas por Quine respecto a la individualización
atomista del significado (Pérez Otero , 2001), en la cual se considera que la formulación
del significado parte de sinónimos atribuidos al enunciado en un proceso de sustitución
que permiten la compresión semántica de estos (Pérez Otero , 2001). En concordancia
con este marco teórico, los enunciados interpretativos consideran los enunciados
interpretantes como eternos, eternos en la medida en que desde su significado literal y
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significado total, son aplicables en cualquier contexto, por lo cual son coincidentes
(Hernández Marín, 1999).
Contextualizando este marco metodológico relativo a la interpretación del
derecho, podríamos asumir que en lo que respecta a la revocatoria de mandato, los
enunciados interpretativos, que parten del marco legal en el que está inscrito en las leyes
efectivas presentes en la Constitución Política de 1991, se establecen criterios de
interpretación sinonímica, en los cuales las particularidades de la participación ciudadana
en su corpus consagrado en el compendio de leyes, son determinadas a su vez por otras
leyes que funcionan como sustento de la figura de la revocatoria del mandato. Sin
embargo, aunque exista comprensión de los determinantes semánticos que sustentan el
sentido total y literal del marco legal de la figura de revocatoria de mandato, aún resta
comparar cómo es posible su aplicación, y no sólo aplicación infectiva, sino su aplicación
correcta, para ello, es necesario llevar el marco de interpretación semántica a un nivel
pragmático de aplicación.
3.1.2) Aplicación del Derecho
Existen diferentes aproximaciones relativas a la aplicabilidad del marco legal en
cual se ubica la revocatoria de mandato, empero, la aproximación que más concuerda con
la perspectiva de interpretación semántica del derecho como la elaboración de enunciados
interpretativos como sinonimias de un enunciado jurídico (Hernández Marín, 1999), es
probablemente la concepción lógica de la aplicación del derecho, en aquella concepción
se defienden dos nociones fundamentales, a saber: la relación entre el fallo ejecutado por
una sentencia judicial y los enunciados jurídicos representados en leyes, que finalmente
son aplicados desde una relación deductiva; igualmente, la figura del juez, como agente
necesario para el cumplimiento practico del ejercicio de la ley, al dar un veredicto sobre
un caso particular, realiza un proceso deductivo proveniente del enunciado jurídico
(Bonorino, 2003)
Estos pilares teóricos fundamentales de la aplicación del derecho en el marco de
la concepción lógica, suponen que el proceso por medio del cual el juez llega a una
conclusión sobre un caso particular, fallando en concordancia con la ley, hace parte de
un proceso de consecuencia lógica, en la cual las premisas que se desprenden del
significado literal y el significado total de los enunciados jurídicos, capacitan al sujeto
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que aplicará las leyes, en este caso el juez, de ejecutar las sentencias y las leyes de manera
adecuada y correcta, en virtud del carácter racional que supone su aplicabilidad
(Hernández Marín, 1999)
Así, la concepción lógica asume que existe una capacidad racional que se rige por
una interpretación lógica de premisas, cuya comprensión permitiría que los agentes
responsables de la ejecución de estas leyes, las apliquen de manera adecuada y correcta.
Por supuesto, el análisis racional sustentado en el desarrollo lógico de premisas es un
punto que traería consecuencias desastrosas en la aplicación del derecho, puesto que no
consideraría en modo alguno la particularidad de los casos, los contextos, las influencias
y demás factores determinantes de las acciones derivadas de estos elementos.
En este sentido, la ciencia jurídica, en el marco de su aplicación, no puede
permitirse que el mero uso de enunciados asertivos, como puente de partida para la
formulación de razonamientos deductivos que parten de un proceso de interpretación
sinonímica de los enunciados jurídicos, sean aplicados de manera indiscriminada
(Bonorino, 2003). Aunque este proceso se lleve a cabo de manera en la cual la
interpretación de ley es correcta, por su descontextualización, no proveería de
razonamientos lógicamente controlables al proceso jurídico, esto en la medida en que
estarían tales razonamientos aislados a todas las coyunturas en las cuales se expresa la
particularidad de la situación.
Por consiguiente, el enfoque de la concepción lógica lleva progresivamente a la
concepción deductiva, en la cual las nociones relativas a la aplicación que surgen del
análisis lógico de premisas y su concatenación racional, son inoperantes debido a su
inefectividad en la resolución de casos en razón de su descontextualización (Hernández
Marín, 1999), El enfoque deductivo supone una aplicación correcta que se desprenda del
proceso deductivo acompañado de la interpretación lógica de las premisas, y el análisis
contextual de los casos, por lo cual tiene la restricción de ‘corregir’ el análisis lógico en
relación con el contexto, aunque sólo sea posible su aplicación en el ámbito penal
(Bonorino, 2003)
20
Finalmente, encontramos como último enfoque la concepción semántica del
derecho, la cual considera que entre ley y fallo existe una relación de corte semántico,
esto quiere decir, que la ley es un marco de referencia para el fallo, así como el fallo,
funciona de referencia como enunciado interpretado para la formulación de la ley
(Hernández Marín, 1999). Es así como existe una relación de reciprocidad semántica, la
cual permite que los enunciados jurídicos participen de una doble ejecución en su
aplicabilidad: los fallos forman parte de la referencia de la ley, que los determina, pero a
su vez, son dictados por un juez que permite el cumplimiento de estas. Se trata, en suma,
de una doble dimensión de aplicabilidad, sustentada en el proceso interpretativo que parte
de la crítica a la individualización atomista del significado (Pérez Otero , 2001), en donde
se prepondera una relación sinonímica de interpretación que lleva a una comprensión del
sentido total de la ley, desde un proceso de comprensión contextual y considerativo de
los elementos particulares de cada caso.
3.2) Institucionalidad
La revocatoria de mandato, a nivel institucional, se encuentra determinada por
el Artículo 1º de la Constitución Política de 1991, el cual consigna que Colombia es un
Estado social de derecho […] con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista. En razón de que vela por la autonomía de sus entidades, debe
sustentarse en un modelo de democracia participativa, no obstante para ello resulta
importante comprender las nociones relevantes derivadas de un Estado de Derecho,
estas son: 1) que el poder es un apéndice sometido al derecho, 2) la instauración de un
gobierno racional, 3) es necesaria la conformación de una gobernabilidad regida por
leyes y no por individuos concretos, 4) es un deber tácito de los gobernantes el hacer
cumplir el marco legal, 5) asegurar que exista una repartición y separación de los
poderes, 6) hacer respetar los DDHH, las libertades adscritas a los ciudadanos, y la
constitucionalidad estatal (Villar Borda, 2007).
3.2.1) Estado de Derecho
En este sentido, cuando se habla de Estado de Derecho, nos referimos a un tipo
de Estado racional, el cual se fundamenta por una concepción iusnaturalista relativa a
derechos que existen con anterioridad al Estado, derechos inalienables en virtud de
desprenderse de la condición humana con anterioridad a la conformación del Estado
21
(Villar Borda, 2007). En consecuencia, la noción de justicia tiene un claro corte
ideológico liberal que nace de la burguesía revolucionaria, no obstante, en su desarrollo
histórico y social no desempeño un papel suficiente a la hora de hacer realidad el
principio de la igualdad, puesto que en el Estado de Derecho se desconsideran las
relaciones sociales de poder, de suerte que el legislador, más que defender un esquema
de leyes aplicadas por igual a todos, vele por su cumplimiento sin consideración alguna
de los contextos en los cuales operan relaciones de poder, esto termina convirtiendo la
ejecución de la ley en una expresión de aquellos que permean y dominan en las
relaciones de poder, esto es, una expresión de los más fuertes (Villar Borda, 2007).
3.2.2) Estado Social de Derecho
En contraste con el surgimiento del Estado de Derecho y su ineficacia en la
constitución de sociedades igualitarias en su perpetuación de las relaciones desiguales
de poder, se establece el Estado Social de Derecho, esto es, una Estado que considerara
como deber su buen ejercicio la protección de derechos como la educación, la asistencia
médica, la seguridad social, el empleo, la juventud, la mujer, entre otros (Villar Borda,
2007). Se trata entonces de un Estado que prepondera la relevancia de valores como el
libre desarrollo de la personalidad, la dignidad humana, la prohibición de cualquier tipo
de discriminación, derecho a la vida, derecho a la integridad personal, derecho a la
expresión cultural, a la protección de la familia, y en suma, a todos aquellos derechos
relativos o influyentes en la construcción de una vida humana digna (Villar Borda, 2007)
En el caso colombiano, la configuración concreta de un Estado Social de
Derecho se da en el marco de la Constitución Política de 1991, nace en respuesta a un
contexto de profunda crisis estatal e institucional, expresa ampliamente en el
descontento y poca confianza brindada a los órganos del Estado, la ilegitimidad
manifestada por varios sectores de la población respecto a representantes, el
narcotráfico, el recrudecimiento de violencias sistemáticas, escepticismo de mejoría en
los sector sociales más afectados, entre otros fenómenos de gran envergadura; en
consecuencia, la constitución de un Estado Social de Derecho se genera en razón de dar
respuesta a un a ingobernabilidad generalizada que había hecho entrar en crisis al país,
vulnerando un gran numero de derechos a la población (Villar Borda, 2007).
22
A través de la Constitución Política de 1991 se crean mecanismos de
participación ciudadana como la tutela, mecanismo consagrado en el Artículo 86 y que
se instaura como un ejercicio de control político en el contexto gubernamental jurídico
colombiano. Así, la noción de un Estado Social de Derecho, en la medida en que vela
por la realización efectiva de la igualdad social, efectuada en el respeto de los derechos
fundamentales de los ciudadanos (Villar Borda, 2007), permite un marco de acción legal
en el cual la democracia participativa se hace presente.
3.2.3) Democracia Participativa
A las definiciones de democracia presentadas por Schumpeter (2015) y
Huntington (1986) en las cuales se establece la democracia como la selección de
representantes que reciben la autorización y encargo de sus funciones por adelantado en
la aplicación determinada del ejercicio del voto, se adjunta la noción de democracia
representativa, sin embargo, aquella noción establece un criterio muy reducido en el cual
los ciudadanos tienen poca o nula injerencia en las decisiones tomadas por los
funcionarios una vez han recibido su investidura (Hurtado Mosquera & Hinestroza
Cuesta, 2016). Para solventar el reducido papel de los sujetos democráticos en el
ejercicio del poder estatal, la democracia participativa es formulada para ampliar tal
criterio, no sólo en términos de una representación de corte estadístico que se expresa
en número de votos, sino a partir de la inmersión a un papel relevante en la toma de
decisiones, a partir de derechos y garantías de participación, en los cuales los ciudadanos
son capaces de tener injerencia en la toma de decisiones y en el nombramiento de
representantes electos, teniendo deberes relativos a monitorear y controlar los procesos,
acciones y dinámicas propias del Estado y sus representantes (Hurtado Mosquera &
Hinestroza Cuesta, 2016). Es en este marco de la participación, ciudadana, posibilitado
por la democracia participativa en el Estado Social de Derecho, que surgen mecanismos
de control político como la Revocatoria de Mandato.
23
3.3 Mecanismo de revocatoria de mandato
La revocatoria de mandato se define como: “Un mecanismo de accountability
vertical que permite a los ciudadanos mantener el control sobre los gobernantes elegidos
durante la mayor parte del tiempo que dura su cargo” (Eberhardt, 2019, p. 323). En
términos prácticos, la revocatoria de mandato permite que un número de electores que
se encuentran insatisfechos con unas políticas, planes y acciones de gobierno puedan
reclamar el desarrollo de elecciones especiales en las que pueda destituir a algún
gobernante (Erazo y Chamorro, 2019). En palabras de Zovatto (2008), la revocatoria de
mandato se establece como la posibilidad que tiene la ciudadanía de dejar sin efecto a
un mandatario, a través de un proceso de consulta popular.
Un rasgo importante señalado por Seraferro y Eberhardt (2016), es que este
mecanismo, incorporado en la década de 1990 en varias constituciones y legislaciones
latinoamericanas, busca hacer seguimiento y contención al exceso del poder político o
al incumplimiento de las autoridades en cuestión, a través del empoderamiento
ciudadano. De acuerdo con las apreciaciones de Jiménez (2001), la revocatoria de
mandato se ha establecido como un mecanismo de participación y de control ciudadano,
que en América latina se desarrolló principalmente en la década de los 90. Se ha
posicionado como un elemento fundamental en la orientación de innovaciones que
tenían como finalidad poner fin a la crisis de representación que se vivió en la región,
debido a la conformación de gobiernos autoritarios que derivaron en dictaduras:
Efectivamente, en un contexto de graves y repetidas crisis políticas, sociales,
económicas y de las funciones representativas, siempre en peligro de derivar en
otras más amplias y complejas rupturas institucionales que pongan en jaque a la
propia estabilidad democrática y del régimen presidencial, los mecanismos de
participación y control ciudadanos y, especialmente, la revocatoria de mandato,
adquieren gran relevancia (Seraferro y Eberhardt, 2016, p. 512).
Resulta, pues, imprescindible explicar qué se entiende por “accountability”. De
acuerdo con Cortéz (2014), se entiende como un proceso rendición de cuentas, y reviste
de gran importancia en el desarrollo de mecanismos de participación ciudadana como la
revocatoria de mandato. De acuerdo con Tamayo (2007), accountability refleja el hecho
24
que en las democracias actuales hay un mayor interés por parte de la ciudadanía por
conocer los asuntos públicos y por participar de manera directa mediante procesos de
acción colectiva. Por tanto, los mecanismos asociados a la rendición de cuentas se
configuran como un aspecto fundamental en el contexto actual, ya que no se establecen
como una condición realizada por los mandatarios, sino más bien como un proceso
obligatorio característico de la democracia.
Lo anterior permite entender a la revocatoria de mandato como un instrumento de
accountability vertical, ya que se establece a partir del contexto de un grupo de
ciudadanos, y se dirige hacia las altas esferas del poder (Watson, 1993). Este análisis
inicial que se ha planteado sobre el tema, permite entender que la revocatoria de
mandato se ha establecido como un elemento reactivo, ya que se emplea por la
ciudadanía frente al desarrollo de un conjunto de acciones previas, las cuales son
desarrolladas por el mandatario. La reacción, en este caso, se establece como un proceso
que logra no solo mostrar la insatisfacción general frente al gobierno, las decisiones y
proyectos de un mandatario, sino que además permite activar una serie de instrumentos
jurídicos y mecanismos legales que podrían derivar en la destitución final de dicho
mandatario.
Por estas razones, Verdugo (2015) plantea que la revocatoria de mandato,
teniendo en consideración su enfoque reactivo, es un mecanismo de defensa con el que
cuentan los ciudadanos. La revocatoria de mandato se ha venido desarrollando como un
elemento de control social que ha permitido avanzar en la solución de un problema
común en los sistemas democráticos: que una vez que los ciudadanos han elegido a sus
representantes, ya no pueden seguir controlándolos: “el voto del ciudadano deja en parte
de ser un cheque en blanco, pues quien es elegido estaría sometido al escrutinio público
y debería rendir cuentas a sus electores, a riesgo de ser revocado” (Seraferro y Eberhardt,
2016, p. 513).
Otra consideración importante que se debe tener en cuenta en torno a la
revocatoria de mandato, es que habilita una función negativa de la participación
ciudadana, en tanto que se centra en ejercer una función de sanción en contra de
mandatarios que no han cumplido con sus promesas de gobierno o que no han generado
resultados positivos a través de su gestión (Welp y Serdült, 2012). En este sentido, no se
25
puede asimilar la revocatoria de mandato con una gestión positiva, la cual se establecería
como el resultado del diseño participativo de proyectos sociales e iniciativas ciudadanas
destinadas a mejorar el bienestar de las comunidades.
Sin embargo, es posible que el uso desmedido de esta clase de iniciativas pueda
generar como resultado crisis en el sistema representativo. Esto en aquellos casos en los
cuales los dispositivos y mecanismos para activar la revocatoria del mandato son tan
flexibles, que se puede estar promoviendo un abuso por parte de la ciudadanía o de
grupos políticos de oposición. Cuando se presenta esta situación, explica Miranda
(2021), es posible que se limiten en gran medida el ejercicio del gobierno y que se atente
seriamente contra la estabilidad institucional.
La forma en la cual se orienta y dispone el mecanismo de la revocatoria de
mandato depende de las leyes de cada país, de situaciones relacionadas con el contexto
político y de los principios constitucionales. En América latina, la revocatoria de
mandato ha sido instaurada en varios países en América Latina, como Bolivia,
Colombia, Ecuador, Venezuela y Perú, en los cuales se ha evidenciado en los últimos
años un crecimiento en la activación y frecuencia en el uso de este mecanismo, buscando
principalmente cambios profundos y: “(…) abriendo nuevos espacios institucionales
para la participación y el control popular en los procesos de política pública” (Eberhardt,
2019, p. 323).
Este mecanismo surge con el propósito de crear espacios en los que la ciudadanía
pueda participar y ejercer un control popular en los procesos de política pública,
estableciendo consensos políticos y sociales, en un contexto en donde los mandatarios
han perdido legitimidad. De acuerdo con Erazo y Chamorro (2019), el mecanismo de
revocación de mandato ha venido ganando un espacio importante en la agenda pública
latinoamericana, por medio de una activación frecuente desde el ámbito local en los
países ya mencionados, y ha ayudado en gran medida a procurar cambios en los
contextos políticos.
En síntesis, se puede observar que “la revocatoria de mandato constituye una
herramienta novedosa que habilita a los ciudadanos a revocar el mandato de aquellas
personas elegidas por voto popular que han dejado de contar con su aprobación y
confianza” (Eberhardt, 2017, p.108). Por otro lado, sirve como instrumento de rendición
26
de cuentas, perteneciente al conjunto de mecanismos accountability vertical (promovido
desde la sociedad y dirigido al gobierno). Finalmente, ha logrado incorporarse en varias
constituciones y legislaciones latinoamericanas —en un contexto de crisis de
representación— desde la década de 1990.
Según Castillo (2017), el mecanismo se adaptó de manera diferente en los países
de la región. Por ejemplo, para Perú y Colombia este se aplica para autoridades
regionales y locales (excluyendo a las del ámbito nacional); y para Venezuela, Bolivia y
Ecuador, se aplica para todos los cargos, incluso para el mandato presidencial. En la
siguiente tabla se muestra un comparativo entre algunos países de la región, que permite
observar diferencias importantes en lo que tiene que ver con el desarrollo del mecanismo
de revocatoria de mandato:
Tabla 1
Comparación en países de América Latina sobre la revocatoria del mandato
País Introducción del principio de revocatoria
Leyes Autoridades revocables
Argentina Depende de constitución cada provincia
la de
Constituciones de la Ciudad de Buenos Aires, Misiones, Corrientes, Chaco, Neuquen, Chubut, Río negro y La Rioja.
Depende de la constitución de cada provincia
Bolivia Constitución 2009
de Ley del Electoral
Régimen Todos los cargos electos
Colombia Constitución 1991
de Ley 131 de 1994, Ley 741 de 2002
Alcaldes y gobernadores
Ecuador Reforma a constitución 1997
la de
Ley Electoral
Orgánica Todos los cargos electos
Perú Constitución 1993
de Ley 26.300 Alcaldes y regidores, autoridades regionales y magistrados electos
27
Venezuela Constitución 1999
de Resolución No 030925-465
Todos los cargos electos
Fuente: Adaptado de Welp y Serdült (2010)
Con respecto a otras diferencias específicas en los países en América latina, se
tiene que, por ejemplo, en Chile no se ha desarrollado este mecanismo a partir de
principios constitucionales. En Argentina, las diferencias que existen sobre el tema en
cada provincia, han limitado en gran medida el interés de la ciudadanía por hacer uso
del mecanismo. En Bolivia el mecanismo es reciente, y si bien se ha venido utilizando
en contados casos por la ciudadanía, aún no tiene la representatividad e importancia
suficiente en los procesos de participación democrática. En Venezuela el uso de este
mecanismo ha sido bastante reducido, aunque se destaca el intento de revocatoria en el
mandato de Hugo Chávez.
Finalmente, Colombia se destaca por ser el país pionero en incluir dentro de sus
principios constitucionales la revocatoria de mandato, y además por haber desarrollado
principios y requisitos demasiado exigentes para activar el mecanismo. Mientras tanto,
Perú se encuentra en el polo opuesto, pues ha orientado un modelo demasiado flexible
que ha hecho que la revocatoria de mandato se establezca como una de las herramientas
centrales de participación política, luego de la votación.
Partiendo de esta contextualización inicial sobre la revocatoria de mandato en
América latina, a continuación, se presenta un enfoque en el caso de Colombia y Perú,
que como se verá son países que representan miradas disímiles en torno al desarrollo y
activación de este principio tanto en el plano jurídico como político.
3.3.1 Antecedentes de la revocatoria de mandato en Perú
Entre los países latinoamericanos que implementaron el mecanismo de la
revocatoria de mandato se destaca Perú. Si bien se contempla solo para autoridades
regionales y locales, “(…) es por lejos el país más activo en el uso de revocatoria de
mandato” (Welp y Serdült, 2012, p.186). En este país, la revocatoria de mandato fue
introducida en la Constitución de 1993, impulsada por el entonces presidente Alberto
Fujimori.
28
En la Constitución Política del Perú de 1993, en el artículo 31 —posteriormente
modificado por la Ley No. 28.480 de 2005— se le otorga a los ciudadanos el derecho
de ser elegidos y elegir libremente a sus representantes, a participar en los asuntos
públicos mediante iniciativa legislativa, referéndum, demanda de rendición de cuentas
y remoción o revocación de autoridades, agregando que: “es derecho y deber de los
vecinos participar en el gobierno municipal de su jurisdicción” (p. 60). También se
reconoce para la función jurisdiccional —en el artículo 139 inc. 17— el principio de la
participación popular en el nombramiento y en la revocación de magistrados.
Cabe tener en cuenta que, para el año de 1994, cuando se aprueba la Ley 26300,
no existían en realidad experiencias previas en la región que permitieran conocer los
resultados de la aplicación del mecanismo de revocatoria de mandato. Solo tres años
antes, Colombia había incluido el principio en su Constitución, pero todavía no se había
desarrollado ningún caso concreto.
De acuerdo con las apreciaciones de Soldevilla (2013) la revocatoria de
autoridades en el Perú se ha establecido como el mecanismo de democracia directa más
importante en el país, pues la ciudadanía lo considera como una oportunidad eficiente
para señalar y castigar actos de corrupción y abuso de autoridad en las esferas políticas.
Incluso, se ha convertido en un principio que le permite a la ciudadanía señalar su
descontento y sus diferencias frente a la gestión de los mandatarios, y una herramienta
que activa el interés de las personas en los asuntos políticos y en la estructura
institucional del país.
Sin embargo, siguiendo con la argumentación de Soldevilla (2013), es curioso
que la revocatoria de mandatarios haya seguido creciendo en Perú incluso en la década
del 2000 al 2010, que fue caracterizada como un periodo de importante desarrollo
económico y mejoramiento de la calidad de vida. El punto es que incluso en un periodo
en el cual se habían reducido considerablemente los índices de desempleo y de pobreza,
se manifestaba un importante rechazo en contra de las instituciones y de los mandatarios.
Este importante hecho se puede relacionar con que el mecanismo de revocatoria de
mandato no solamente es utilizado como un canal que le permite a la ciudadanía expresar
su descontento, sino también como una herramienta de intimidación política que es
empleada como estrategia y arma de los opositores para desestabilizar al gobierno.
29
Esta situación ha generado importantes cuestionamientos frente a este
mecanismo, pues no se puede obviar un importante impacto en la cantidad de
gobernantes destituidos de sus cargos (1.739 hasta el 2020), en la gobernabilidad del
país y en la estabilidad institucional: “por esto, mirar la revocatoria del mandato
simplemente como un derecho sin observar su impacto, es no entender que se trata de
un proceso político complejo” (Erazo, 2016, p. 44). Esta complejidad ha generado,
como se especificará más adelante, que en el país se haya promovido un proceso de
reformulación de los principios legales que orientan la activación del mecanismo
revocación de mandato, con la finalidad de promover mayores exigencias para su
aprobación.
Lo cierto es que Perú es el país en la región que más ha utilizado la revocatoria de
mandato. En la siguiente tabla se muestran los Kits Electorales (paquete de formatos que
tienen que comprar las personas que promueven un proceso de revocatoria. En el Kit se
incluyen los formatos de solicitudes y de recolección de firmas) vendidos para diferentes
periodos de tiempo, así como el porcentaje de solicitudes aprobadas:
Tabla 2
Kits Electorales vendidos entre 1997 y el 2013 en Perú.
Año Kits vendidos Solicitudes aprobadas
%
1997 270 61 23
2001 875 173 20
2004 762 188 25
2005 30 21 70
2008-2009 1607 317 20
2012-2013 2256 399 18
Fuente: Soldevilla (2013)
30
Como se puede apreciar, no todas las personas que compran el Kit pueden cumplir
con los requerimientos. Sin embargo, el alto número de Kits comprados por año sí
demuestran que existe una voluntad constante de destituir a los mandatarios en el país, o
como se verá más adelante, un uso desmedido del mecanismo de la revocatoria de
mandato como instrumento de intimidación política.
3.3.2 Antecedentes de la revocatoria de mandato en Colombia
Colombia fue el primer país de América del Sur en introducir la revocatoria de
mandato a nivel constitucional, a través de la Constitución Política de 1991. El desarrollo
de este mecanismo se estableció como un esfuerzo de reformular el sistema político y
darle más participación a la ciudadanía. En particular, este mecanismo se encuentra
reglamentado en las siguientes leyes: Ley 131 de 1994, Ley 134 de 1994 y Ley 741 de
2002. En relación con la Ley 134 de 1994, la revocatoria de mandato se considera en el
artículo 6 como un derecho político mediante el cual la ciudadanía, en un acto soberano
y popular, da por terminado el mandato que le ha otorgado a un gobernador o alcalde
(Congreso de la República de Colombia, 1994).
Sin embargo, dicho mecanismo no ha tenido la misma activación (la cual es
medida en el número de procesos llevados a cabo); ni efectividad (número de procesos
que han terminado con la suspensión o revocación del cargo a una autoridad). Sobre este
tema, vale la pena resaltar las apreciaciones de Franco-Cuervo (2014), quien plantea que
en Colombia el desarrollo y activación de la revocatoria de mandato se relaciona no tanto
con un proceso de participación política, sino que es el resultado de factores como la
corrupción política y los bajos niveles de cultura ciudadana.
En este sentido, la revocatoria de mandato ha tratado de promoverse centralmente
en el país como una herramienta mediante la cual la ciudadanía expresa su inconformismo
ante la corrupción y ante gobiernos que no son capaces de cumplir con los proyectos y
promesas que realizaron durante la campaña.
Sin embargo, la realidad es que la revocatoria de mandato en Colombia
generalmente se organiza por representantes de la oposición, con resultados comúnmente
limitados, debido a que existen criterios demasiado exigentes para poder aplicar el
requisito (Castillo, 2017). Con respecto a esta argumentación, cabe tener en cuenta que el
31
caso más emblemático en lo que se refiere a la activación de la revocatoria del mandato
fue en el año 2013 con el caso del entonces alcalde de Bogotá, Gustavo Petro. En este
caso la solicitud de revocación no se estableció desde la ciudadanía, conforme a unos
criterios de insatisfacción, sino que se desarrolló por parte de grupos de oposición política
que incluyeron este mecanismo dentro de una serie de estrategias políticas que tenían
como finalidad entorpecer y dificultar la gestión del mandatario.
En suma, la revocatoria de mandato no se ha logrado establecer en el país como
un principio importante de participación política y acción social colectiva. Esto no solo
se refleja en las cifras (solo 167 solicitudes de revocatoria desde 1991 hasta la fecha), sino
en un desconocimiento general de la población sobre este mecanismo, y en un bajo y
limitado interés por activar esta clase de derechos que favorecerían un mayor control del
gobierno.
3.4 Requisitos de orden jurídico y procedimental para la aplicación del mecanismo de Revocatoria
La revocatoria del mandato, como se ha visto, es un mecanismo reactivo de
defensa y de control ciudadano que se ha instaurado legal y constitucionalmente, no sólo
en algunos países de América Latina, sino también en países como Suiza, Taiwán, Etiopía
y Nigeria, entre otros. También se ha venido desarrollando actualmente en 18 Estados de
los Estados Unidos. Generalmente, con ciertas variaciones, la revocatoria del mandato se
establece como un mecanismo que permite destituir a mandatarios del poder ejecutivo y
legislativo, dependiendo de los resultados de un proceso de elección popular, y del aval
de un número de electores, el cual varía del 10% al 40% según cada país.
El punto clave de entender en este apartado es que los procedimientos para activar
la revocatoria del mandato varían significativamente entre cada país, aunque se
encuentran también una serie de generalidades. Por ejemplo, el mecanismo se activa
comúnmente a través de un referendo de revocación, mediante el cual se pone en
consideración la continuidad de un candidato en el poder, empleando para ello un proceso
de elección popular.
Por otro lado, es común que se plantee la formulación de un formulario de
revocación, el cual es firmado por un grupo de ciudadanos. En este formulario se exponen
las razones que argumentan la insatisfacción general frente al mandatario, y el
32
incumplimiento en el programa de gobierno. Luego de que se aprueba la solicitud, hay
un periodo de tiempo para notificar al candidato y para convocar a la ciudadanía a la
elección superior. Finalmente, si se supera cierto umbral determinado de votos, el
candidato es destituido de su puesto sin lugar a apelación.
Las diferencias concretas que existen en cada país dependen de factores como los
plazos de tiempo que existen entre cada fase, los instrumentos normativos, autoridades
revocables, motivaciones para la solicitud y porcentaje de votos para aprobar la iniciativa.
Por tanto, a continuación, se examinan concretamente los requisitos de orden jurídico y
procedimental para la aplicación del mecanismo de revocatoria en el caso de Colombia y
de Perú, para establecer finalmente una comparación.
3.4.1 Caso de Perú
En materia de participación ciudadana, Perú ha incentivado la movilización
política ciudadana a través de los mecanismos establecidos en la Constitución Política
de 1993 (artículo 31) y a través de la Ley de los Derechos de Participación y Control
Ciudadano, (Ley No. 26300 de 1994, artículos 2 y 3).
Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante
referéndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades y
demanda de rendición de cuentas. Tienen también el derecho de ser elegidos y de
elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y
procedimientos determinados por ley orgánica (Constitución Política del Perú,
1993, artículo 31)
Por otro lado, en el artículo 2 de la Ley No. 26300 de 1994 se señalan cuáles son
los derechos de participación de los ciudadanos, dentro de los cuales se destacan la
iniciativa de reforma constitucional, iniciativa en la formación de leyes, referéndum e
iniciativa en la formación de ordenanzas regionales y ordenanzas municipales. Además,
en el artículo se establecen los derechos de control de los ciudadanos, dentro de los cuales
se encuentran la revocatoria de Autoridades, remoción de Autoridades y demanda de
rendición de cuentas.
33
En este apartado es fundamental centrarse en el Capítulo III de la Ley 26300 de
1994, que versa sobre la revocatoria y remoción de autoridades. En el artículo 20 se
señalan los cargos que se pueden destituir mediante la revocatoria, los cuales son:
● Alcaldes y regidores
● Presidentes regionales, vicepresidentes regionales y consejeros regionales.
● Jueces de paz que provengan de elección popular
En cuanto a la procedencia para la solicitud de la revocatoria, se tienen como
elementos clave que solo puede establecerse una sola vez en el periodo de mandato de un
candidato, y que la consulta se realiza el segundo domingo de junio del tercer año del
mandato para todas las autoridades. La solicitud se debe presentar ante la Oficina
Nacional de Procesos Electorales (ONPE), en la cual se deben exponer con claridad los
fundamentos que motivan la necesidad de destituir de su cargo al mandatario. Por otro
lado, de acuerdo con el artículo 22, esta solicitud debe estar acompañada por no menos
del 25% de las firmas de los electores de cada circunscripción.
Luego de haber sido presentada la solicitud, la ONPE dispone de un plazo de 30
días para resolver la aprobación o negación. Si la solicitud llegara a ser denegada, se
puede establecer un recurso de apelación ante el Jurado Nacional de Elecciones (JNE),
que tiene un plazo de 15 días para ejecutar el fallo final. Si la solicitud es aprobada, el
JNE realiza una convocatoria para la consulta popular. Es preciso tener en cuenta que las
razones que justifican la solicitud no pueden ser incluidas dentro de la convocatoria.
En cuanto al porcentaje para la validación del mecanismo de revocatoria de
mandato, se tiene el artículo 23, en el cual se establece que: “Para revocar a una autoridad
se requiere la mitad más uno de los votos válidos. Para que proceda la revocatoria deberán
haber asistido por lo menos el cincuenta por ciento (50%) de los electores hábiles del
padrón electoral” (Congreso de la República del Perú, Ley No. 26300 de 1994, artículo
23).
Finalmente, de acuerdo con el artículo 28: “La remoción se produce cuando el
Jurado Nacional de Elecciones comprueba que más del 50% de los ciudadanos de una
34
jurisdicción electoral o judicial lo solicitan” Congreso de la República del Perú, Ley No.
26300 de 1994, artículo 28). En esta ley también se aclara que las autoridades que han
sido revocadas luego del proceso de elección popular no se pueden postular a ningún
cargo de la entidad de la cual han sido revocados, ni ejercer alguna función pública de
contratación en dicha entidad.
Sin embargo, es preciso tener en cuenta que estas consideraciones con respecto a
los porcentajes para validación de la revocatoria están activos desde el 2015, en el marco
de una importante reforma legislativa que tuvo como finalidad fortalecer las exigencias
para la presentación y aprobación de las solicitudes de revocatoria. Dicha reforma se
condensa principalmente en la Ley 30315 del 2015. Sin embargo, antes de la expedición
de esta ley, se tenía como único requisito que la revocatoria se produjera con la votación
aprobatoria de la mitad más uno de los electores. No se incluía, por tanto, el requisito de
que hayan asistido por lo menos el cincuenta por ciento (50%) de los electores hábiles del
padrón electoral.
Ya que se han analizado los principios jurídicos desde los cuales se orienta la
revocatoria de mandato en Perú, es preciso reconocer con Rivera (2006), que desde 1997
en el país se estableció un uso recurrente del mecanismo, convirtiéndose en el principal
mecanismo de control ciudadano. Perú es el país de América Latina en donde más se ha
usado. Por ejemplo, como lo mencionan Seraffero y Eberhardt (2020), entre 1997 y el
2013, 5.304 autoridades pasaron por consulta de revocación. Para el año 2012 había un
total de 54,5% municipios en los cuales se había implementado y activado al menos por
una vez el mecanismo. En total, en estos 16 años, hubo un total de 1.124 alcaldes
distritales y provinciales que enfrentaron el proceso de revocatoria, de los cuales 303
fueron destituidos finalmente. En el caso de los regidores, se inició el proceso en contra
de 4.180 regidores, de los cuales 1.436 fueron destituidos.
Un punto de análisis que se debe considerar, siguiendo las apreciaciones de autores
como Losada y Casas (2008), es que la gran cantidad de solicitudes respondió no
solamente a la voluntad ciudadana que quería ejercer su participación al expresar la
insatisfacción general frente a sus mandatarios, sino también al ejercicio de la oposición
política, al oportunismo de los partidos y a una serie de revanchas políticas que han
afectado en gran medida la transparencia del principio de revocatoria:
35
En términos generales, el alto número de autoridades revocadas en todo Perú,
muchos de cuyos procesos fueron iniciados a solo un año de asumido el respectivo
mandato, fue atribuido a una combinación de razones, entre las cuales destaca el
diseño institucional del mecanismo y su estructura de incentivos para los actores
políticos (Seraffero y Eberhardt, 2020, p. 134)
El mecanismo, por tanto, ha sido utilizado en cierta medida para obedecer a los
intereses personales de políticos o partidos que buscan denigrar el gobierno de un
competidor. Se observan casos en los cuales los candidatos que pierden en una elección,
utilizan el mecanismo unos meses después para cobrar revancha y favorecer el desarrollo
de una campaña de desprestigio, situación que ha generado como resultado una
importante inestabilidad institucional.
Ante estas problemáticas, la Ley 30315 del 2015 se ha establecido como una
reforma a las Ley 26300, para hacer más exigentes los requisitos asociados a la
aprobación de una revocatoria de mandato. Se destaca, en primer lugar, que la revocatoria
solo podrá tener lugar en el tercer año de mandato, y no en el segundo año, como estaba
planteado anteriormente. Esto con la finalidad que durante sus primeros dos años los
gobernadores y alcaldes puedan dedicarse a cumplir con sus programas de gobierno, en
lugar de estarse defendiendo de una posible revocatoria.
También se plantea que para la aprobación de la solicitud, en lugar de requerir un
techo de 400.000 firmas, como se especificaba en la Ley 26.3000 de 1994, se solicita un
mínimo del 25% de los electores, lo cual es un porcentaje mucho más difícil de cubrir.
Por otro lado, se destacan los artículos 24 y 24 de esta reforma, en los cuales se plantea
que en ningún caso pueden haber nuevas elecciones para reemplazar a los gobernantes
destituidos.
El problema es que anteriormente, cuando se generaba la posibilidad de abrir
nuevas elecciones, la oposición política veía en la revocatoria de mandato una posibilidad
importante para mejorar sus expectativas y su posicionamiento dentro del gobierno. Con
la Ley 30.3015 de 2015 se suprime definitivamente esta posibilidad, pues se establece que
las autoridades revocadas tendrán que ser reemplazadas por sus segundos inmediatos. En
particular: “Esta modificación ayudaría a evitar que los
36
candidatos que perdieron los comicios sean quienes impulsen la revocatoria para llegar
al puesto en forma anticipada.” (Eberhardt, 2019, p. 44).
A corto plazo, se puede observar una reducción en el número de solicitudes y de
candidatos revocados. Por ejemplo, según el informe presentado por Eberhardt (2019),
para el año 2017 se tienen las siguientes cifras:
Tabla 3
Autoridades revocadas en el 2017 en el Perú luego de la implementación de la Ley 30.315 de 2015
Autoridades En consulta Revocados No revocados % revocados
Alcaldes 26 13 13 50%
Regidores 63 41 22 65%
Total 89 54 35
Fuente: Eberhardt (2019).
A continuación, para observar si en realidad las cifras en cuanto a solicitudes y
gobernadores destituidos han bajado gracias a la reforma que representó la Ley 35.315 de
2015, se presenta un comparativo con el año 2001:
37
Figura 1. Comparativo entre las cifras de la revocatoria en Perú: 2001 y 2017.
Fuente: Elaboración propia
Se observa una reducción significativa en el 2017, lo cual puede deberse al
aumento de los requisitos consignados en la ley 30.3015, principalmente en lo que tiene
que ver con que para la aprobación ya no se requiere un techo de 400.000 firmas, sino del
el 25% del padrón electoral. También se puede decir que el hecho de que ya no existe la
posibilidad de convocar a nuevas elecciones puede haber destinado el uso de la
revocatoria de mandato como una herramienta de revancha política en el Perú.
3.4.2 Caso de Colombia
Para iniciar el análisis jurídico desde el cual se legitima el mecanismo de
revocatoria del mandato en Colombia, es preciso iniciar planteado la importancia de la
reforma constitucional de 1991, por medio de la cual se trata de promover el desarrollo
de una democracia más participativa y representativa, a partir de unos mejores procesos
de articulación y equilibrio entre el estado y la ciudadanía.
Uno de los avances centrales que derivaron de los principios constitucionales de
1991, explica Uribe (2015), es que se orienta el desarrollo de una nueva concepción,
según la cual los derechos participativos en la democracia de la ciudadanía no se limitaban
únicamente al voto, sino que también podían incidir de una manera directa en la
gobernabilidad. Lo anterior generó como resultado un creciente interés de la ciudadanía
en los asuntos públicos, en la medida en que la constitución les garantizaba el acceso a
nuevos mecanismos de control.
Posterior a la Constitución de 1991, se destaca la Ley 134 de 1994, por la cual se
dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana. En particular, se destaca el
artículo 6, en el cual se especifica que: “La revocatoria del mandato es un derecho
político, por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han
conferido a un gobernador o a un alcalde” (Congreso de Colombia, Ley 134 de 1994,
artículo 6). En el artículo 64 del mismo documento normativo se presenta con mayor
especificidad los principios de orden procedimental para la activación de este mecanismo:
38
Previo el cumplimiento de los requisitos exigidos por esta ley para la presentación
e inscripción de iniciativas legislativas y normativas, un número de ciudadanos no
inferior al 40% del total de los votos válidos emitidos en la elección del respectivo
mandatario, podrá solicitar ante la Registradora del Estado Civil correspondiente,
la convocatoria a la votación para la revocatoria del mandato de un gobernador o
un alcalde. Sólo podrán solicitar la revocatoria quienes participaron en la votación
en la cual se eligió al funcionario correspondiente. La revocatoria del mandato
procederá siempre y cuando haya transcurrido no menos de un año, contado a
partir del momento de la posesión del respectivo mandatario” (Congreso de
Colombia, Ley 134 de 1994, artículo 64).
De este artículo se destacan como requisitos centrales que no puede haber
trascurrido más de un año después de la posesión del gobernante para solicitar su
revocatoria. También se resalta que para que la revocatoria sea válida, el número de
solicitantes no puede ser menor al 40% de los votos que tuvo el elegido. Además de estos
requisitos generales, que según las apreciaciones de Uribe (2015) representan criterios
bastante exigentes para que se pueda activar la revocatoria de mandato, también se
destacan una serie de requerimientos que se asocian al desarrollo de un procedimiento
regulado y especificado en la Ley 134 de 1994.
En primer lugar, según el artículo 65, debe diligenciarse un formulario de solicitud
para la revocatoria, en el cual se especifique la motivación y las razones que fundamentan
la activación del mecanismo, incluyendo argumentos en los cuales se evidencie algún tipo
de incumplimiento en los programas de gobierno, y se reconozca la insatisfacción general
de la ciudadanía. Posteriormente, como se señala en el artículo 66, se establece un proceso
en el cual el Registrados del Estado Civil informa al respectivo funcionario sobre el
proceso de revocatoria, siempre que haya sido aprobado.
El siguiente paso en el proceso está definido en el artículo 67, cuando se establece
la convocatoria para la votación en la entidad territorial en la cual presta sus servicios el
gobernante en cuestión. Es también labor de la Registradora del Estado Civil informar a
la comunidad, en un plazo no superior a los dos meses de la aprobación de la solicitud de
revocatoria. Una vez que se comunica a la ciudadanía, el Registrados del Estado Civil
debe organizar los procesos de votación junto con las autoridades electorales del
39
respectivo municipio o departamento.
Finalmente, en el artículo 69 se establece que el mandatario será revocado si el
resultado final está representado por un número de votos a favor no inferior al 60% de los
ciudadanos que participaron en la votación, siempre y cuando el número de sufragios no
sea inferior al sesenta por ciento (60%) de la votación registrada el día en el que se eligió
al mandatario. Sin embargo, en este punto es preciso hacer una anotación, pues en el
artículo 2 de la Ley 741 del 2002 se modifica este artículo, especificando que para que la
revocatoria del mandato sea aprobada debe haber un pronunciamiento popular por:
(…) La mitad más uno de los votos ciudadanos que participen en la respectiva
convocatoria, siempre que el número de sufragios no sea inferior al cincuenta y
cinco por ciento (55%) de la votación válida registrada el día en que se eligió al
respectivo mandatario” (Congreso de Colombia, Ley 741 del 2002, artículo 2).
Este artículo representa una variación significativa que reduce un poco la
exigencia para que la revocatoria del mandato sea aprobada, pues ya no es necesario que
la votación a favor de la revocatoria sea del 60% mínimo, sino la mitad más uno de los
ciudadanos que participaron en la consulta. Además, se reduce del 60% al 55% el número
de sufragios necesarios para la aprobación con respecto al número de votos obtenidos por
el gobernante.
Sin embargo, como bien lo señala Uribe (2015), esta variación que se estableció
en el 2002, teniendo en cuenta que el mecanismo no estaba siendo utilizado por los
ciudadanos, representó simplemente un ajuste en el instrumento jurídico de la revocatoria
del mandato, pero no es sus principios constitucionales. Por esta razón, la reducción de
las exigencias no generó como resultado una mejor aplicación y desarrollo del mecanismo
en concreto.
Las cifras permiten demostrar que, en realidad no hubo variaciones significativas
con la reducción de los requerimientos y exigencias consignadas en la Ley 741 del 2002:
La reforma de 2002 pretendió allanar las dificultades, eliminando y suavizando
requisitos. Consecuentemente, aumentó la cantidad de solicitudes en un 182% (96
iniciativas entre 2002 y 2012), pero solo 21 lograron superar la primera etapa del
proceso y ninguna prosperó (Seraferro y Eberhardt, 2020, p. 172)
40
Ahora bien, para continuar con el análisis del procedimiento, en el artículo 70 de
la ley 134 del 1994 se especifica que si como resultado de la votación no se revoca al
mandatario, no podrá haber un segundo intento de revocatoria en lo que quede de su
periodo de gobierno. En el caso contrario, si mediante la votación se valida la revocatoria,
es función del Registrador Nacional del Estado Civil comunicar al Presidente de la
República o al gobernador respectivo para que procedan a la remoción del cargo del
respectivo gobernador o alcalde, a través de un proceso que debe ser inmediato.
Para terminar el análisis sobre los requisitos de orden jurídico y procedimental
para la aplicación del mecanismo de revocatoria del mandato en Colombia, es preciso
tener en cuenta las consideraciones de la Corte Constitucional, en la Sentencia No. C-
180/94, que especifica los mecanismos de participación democrática. Con respecto a la
revocatoria del mandato, se define como:
(…) uno de los derechos políticos de mayor repercusión para hacer realidad la
verdadera democracia participativa, que postula el artículo 1o. de nuestra Carta
Política, por cuanto otorga a los electores un importante poder de control sobre la
conducta de sus representantes, con lo que establece un nexo de responsabilidad
entre estos y su base electoral (Corte Constitucional, Sentencia No. C-180/94).
La argumentación de la Corte es relevante en este caso, pues se comprende que
las personas que tienen el derecho de revocar políticamente un mandato son las mismas
que lo eligieron, y no quienes son ajenos a la relación establecida entre elector y elegido.
En este sentido, para la Corte Constitucional es claro que en Colombia la revocatoria del
mandato se establece como la consecuencia lógica de la participación ciudadana y de la
activación de mecanismos eficientes de control político y acción ciudadana colectiva.
También se destaca la Sentencia de Unificación 077 de 2018, en la cual la Corte
Constitucional se pronunció con respecto al intento de revocatoria del exalcalde Enrique
Peñalosa en el 2018. Allí se expone que:
● Todo ciudadano tiene derecho a incidir sobre el ejercicio del poder político, los
cuales se ejercen en cada caso concreto a través de procedimientos o mecanismos
de participación específicos.
41
● El incumplimiento del plan de gobierno no es la única causal para impulsar una
iniciativa popular de revocatoria del mandato.
● No existe una norma constitucional, ni legal, ni reglamentaria que señale de
manera expresa que la exposición de motivos de una iniciativa popular de
revocatoria del mandato deba estar acompañada de pruebas o implique per se la
demostración fehaciente de las razones que la sustentan.
● No es posible que el CNE regule los requisitos de las iniciativas de revocatoria
del mandato, ni que la Registraduría valore los motivos que invocan.
Teniendo en cuenta este marco normativo, como se examinará en el siguiente
apartado, la aplicación efectiva del mecanismo de revocatoria del mandato no ha estado
exenta de problemáticas, obstáculos y limitaciones en el caso colombiano. Por ahora, para
finalizar este apartado, es importante establecer una síntesis de la comparación que se ha
presentado entre Colombia y Perú en lo que respecta a la activación del mecanismo de
revocatoria de mandato.
Tabla 4
Síntesis de la comparación de la activación del mecanismo de revocatoria de
mandato en Colombia y Perú
Tema de análisis Colombia Perú
Instrumentos normativos ● Constitución
Política de 1991
● Ley 134 de 1994
● Constitución
Política de 1993
● Ley No. 26300 de
1994
● Ley 30315 del
2015
42
Autoridades revocables Alcaldes y gobernadores ● Alcaldes y
regidores
● Presidentes
regionales,
vicepresidentes
regionales y
consejeros
regionales.
● Jueces de paz que
provengan de
elección popular
Solicitud Debe especificar las motivaciones que fundamentan la activación del mecanismo de revocatoria.
La solicitud se presenta ante la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), debe estar fundamentada y no requiere ser probada.
43
Límite de tiempo para solicitarla
No menos de un año desde la posesión del mandatario
Ley 26.3000 de 1994: A partir de junio del segundo año del mandato de dicha autoridad
Ley 30.315 del 2015: En el tercer año de mandato
Motivaciones Insatisfacción general de la ciudadanía. Incumplimiento del programa de gobierno.
Insatisfacción general de la ciudadanía.
Recolección de firmas y requisitos
No más de seis meses No existe un tiempo límite para buscar firmas. Si no se logran firmas en el primer año, se siguen solicitando y acumulando para el segundo año.
Porcentaje para aprobar la iniciativa
Un número no inferior al 40% de los votos obtenidos por el gobernante en cuestión
Ley 26.3000 de 1994: 400.000 firmas
Ley 30.315 del 2015: Un mínimo del 25% de los electores
Evaluación de la solicitud El plazo para evaluar la solicitud es de 30 días, con posibilidad de prórroga
La ONPE resuelve la solicitud en un plazo no mayor de treinta (30) días calendario, en caso de ser denegada procede su apelación ante el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) el cual se resuelve en un plazo no mayor de quince (15) días calendario.
Convocatoria Dos meses desde el día que se aprueba la solicitud
El Jurado Nacional de Elecciones (JNE) convoca a consulta popular para las solicitudes admitidas en un plazo no mayor a dos meses. Las causales de vacancia o suspensión y
44
los delitos no pueden ser
invocados para sustentar los pedidos de revocatoria.
Decisión de revocatoria La mitad más uno de los votos ciudadanos que participen en la convocatoria, siempre que el número de sufragios no sea inferior 55%) de la votación registrada el día en que se eligió al respectivo mandatario
Para revocar a una autoridad se requiere la mitad más uno de los votos válidos. Para que proceda la revocatoria deberán haber asistido por lo menos el cincuenta por ciento (50%) de los electores hábiles del padrón electoral2
Intentos de revocatoria para un mismo mandatario
Únicamente uno (1) Únicamente uno (1)
Plazo para ejercer la revocación del mandatario en caso de que se cumpla con la votación requerida
Inmediato Inmediato
Fuente: Elaboración propia con base en la jurisprudencia
Como se puede apreciar, en Colombia ha habido una tendencia mucho más
restrictiva que en Perú para la activación de la revocatoria de mandato, principalmente en
lo que tiene que ver con el porcentaje para aprobar la iniciativa y con la decisión de
revocatoria. Esta situación ha generado como resultado diferencias significativas en el
número de solicitudes presentadas y autoridades revocadas. En la siguiente figura se
muestran las cifras concretas de la revocatoria de mandato en Colombia y en Perú, desde
el momento en que se aprobó el mecanismo hasta la actualidad.
2 Como se explicó anteriormente, el requisito de que hayan asistido por lo menos el cincuenta por ciento (50%) de los electores hábiles del padrón electoral solo se incluyó en el 2015 con la ley 30315.
45
Figura 2. Cifras totales de las cifras de la revocatoria de mandato en Colombia y en Perú
Fuente: Elaboración propia con información tomada de Seraferro y Eberhardt (2020)
En el caso de Perú, se observa que la cantidad de veces que se celebró el referéndum es mayor al número de solicitudes aprobadas. Esto se debe a que las 1.150 solicitudes aprobadas incluyeron en varias ocasiones a más de un cargo.
En esta figura se evidencia una diferencia significativa entre las cifras que dan
cuenta sobre la revocatoria de mandato entre Colombia y Perú. Mientras que en Perú se
han revocado un total de 1739 autoridades, en Colombia no hay ninguna que haya sido
destituida. Esta variación se relaciona, sin duda alguna, con el número de ciudades
presentadas, pues en Colombia solo se han presentado el 2,88% (167) de las solicitudes
que se han presentado en Perú (5.800)
Para profundizar el análisis de los datos, Eberhardt (2019); y Soldevilla (2013)
exponen cifras referentes a las autoridades evocadas en el Perú entre 1997 y el 2013,
dependiendo del tipo de cargo:
46
Año Alcaldes sometidos a consulta
Regidores sometidos a consulta
Total Alcaldes evocados
Regidores revocados
Total
1997 61 129 42 93 93 135
2001 166 461 11 28 28 39
2004 187 691 29 109 109 138
2005 19 75 11 42 42 53
2008 240 999 95 444 444 539
2009 67 271 22 132 132 154
2012 264 1040 69 400 400 469
2013 120 513 23 25 25 210
Total 1124 4179 5303 1435 1435 1737
Fuente: Adaptado de Eberhardt (2019); y Soldevilla (2013) 3.5 Obstáculos que deslegitiman el ejercicio de la revocatoria de mandato
Para iniciar este apartado, es preciso reconocer que la activación del mecanismo
de la revocatoria de mandato depende en gran medida de la normatividad y de los
instrumentos jurídicos y técnicos mediante los cuales se establece el procedimiento para
su activación y aprobación. En conjunto, como lo señala Kornblith (2014), esta
normativa impone una serie de límites, exigencias y principios que afectan directamente
la motivación de los ciudadanos para activar este mecanismo, de tal manera que la
participación está ligada a las condiciones impuestas en la norma.
Por tanto, en el caso de la revocatoria de mandato se establece un principio neo-
institucional básico, según el cual el ciudadano que decide establecer, iniciar o participar
en un mecanismo de este tipo, en primera medida debe orientar un proceso de análisis de
los costos de transición que le representa llevar hasta el final la iniciativa (Monroy, 2006).
47
Este análisis inicial permite entender que los principios normativos desde los cuales se
establece la revocatoria de mandato, pueden agilizar o por el contrario obstaculizar su
aplicación en cada país.
Entre más dificultades y exigencias existan, la ciudadanía verá en gran medida
afectada su decisión no solo para activar el proceso de solicitud de una revocatoria, sino
también para continuar con las distintas fases y exigencias reglamentadas por la ley. Por
otro lado, entre más facilidades y flexibilidades haya, sin duda alguna habrá también una
mayor motivación para aplicar el mecanismo, en la medida en que los costos de
transacción y el esfuerzo son totalmente más bajos. Sin embargo, como lo señalan
Seraferro y Eberhardt (2020), la flexibilidad también puede generar importantes
inestabilidades y usos indebidos a la aplicación de la revocatoria de mandato, afectando
gravemente los principios desde los cuales se salvaguarda el balance institucional.
En este punto es preciso tener en cuenta las apreciaciones planteadas por
Eberhardt (2017). Si bien su análisis se enfoca en la revocatoria de mandato presidencial,
afirma que en muchas ocasiones este mecanismo se ha utilizado en América Latina a
partir de procesos en los cuales no se respetan los principios constitucionales, y se genera
un desbalance evidente entre los poderes institucionales.
Para soportar este argumento, Seraferro y Eberhardt (2016) hacen referencia a
los intentos desarrollados en el 2004 en Venezuela para destituir al entonces presidente
Hugo Chávez, los cuales estuvieron llenos de actos evidentes de manipulación, fraude y
extorsión, que generaron como resultado la confirmación del presidente en su cargo. Lo
mismo ocurrió en el 2008 con Evo Morales, entonces presidente de Bolivia, en un proceso
fallido de revocatoria que generó enormes dudas sobre la legitimidad de los resultados de
la votación.
El caso es que en la activación de la revocatoria de mandato puede estar asociada
a problemáticas importantes que limitan y restringen en gran medida su desarrollo
efectivo como un auténtico mecanismo de participación democrática, acción social y
control ciudadano. A continuación, por tanto, se establece el análisis para el caso de Perú
y de Colombia.
48
3.5.1 Caso de Perú
Perú, sin duda, es el país con una mayor recurrencia en el uso de la revocatoria de
mandato, debido principalmente a la flexibilidad que existe para la activación del
principio. Sin embargo, si bien la revocatoria se ha establecido como un elemento clave
de participación ciudadana la flexibilidad también ha generado como resultado que el
mecanismo se haya convertido en un instrumento de intimidación política, en la medida
en que se pueden generar una serie de impactos negativos institucionales, evidentes
fragmentaciones e incluso procesos en los cuales la revocatoria se utiliza con propósitos
distintos a promover la participación ciudadana (Boyer, 2016). En este sentido, como lo
explican Seraferro y Eberhardt (2020), la flexibilidad en el mecanismo ha generado
importantes amenazas a la gobernabilidad local en Perú, que es preciso examinar.
Se destacan, para iniciar el análisis, las palabras planteadas por Eberhardt (2019),
quien explica que:
Sin embargo, los resultados de la repetida y frecuente aplicación de este
instrumento participativo en dicho país no siempre han sido positivos en términos
de control ciudadano o como válvula de escape frente a situaciones de crisis de
legitimidad de los gobernantes. Por el contrario, entre sus deficiencias destaca un
indeseable uso político-electoral del mecanismo por parte de ex y/o futuros
candidatos a ocupar los cargos, que redundó en graves problemas de
gobernabilidad a nivel local (Eberhardt, 2019, p. 13).
Según se observa en la revisión de literatura, una de las principales problemáticas
que ha generado debate en torno a la interpretación de los documentos jurídicos en los
cuales se plantean los principios de la revocatoria de mandato, se refiere al artículo 21 de
la Ley 26.300. En dicho artículo se especifica que la solicitud de revocatoria debe tener
fundamentos, pero no pruebas concretas.
Esta situación ha dado lugar, como lo explica Soldevilla (2013), a que
generalmente se planteen en las solicitudes argumentos demasiado generales que son
impulsados principalmente por intereses personales. Por lo tanto, el hecho de que las
49
solicitudes no necesitan incluir pruebas, genera como resultado una amplia aprobación de
fundamentos que muchas veces no son coherentes con la verdadera realidad del programa
de gobierno de los políticos.
Sin embargo, para expresar otra postura frente a este debate, es claro que las
solicitudes no deben incluir pruebas porque no se le puede exigir al ciudadano que se
imponga así mismo una función de fiscalización, lo cual debe ser tarea de las instituciones
que establecen el desarrollo de procesos de control en la gobernabilidad. Por otro lado,
como lo señalan Seraferro y Eberhardt (2016), así como en un proceso de votación no es
plausible exigirle al ciudadano fundamentos ni pruebas que respalden su voto a un
candidato, tampoco se le pueden exigir pruebas para destituirlo.
Una importante posibilidad que se ha planteado frente a este debate, ha sido la de
crear un organismo jurídico que tuviera como única finalidad apoyar en la búsqueda y
presentación de pruebas que ayuden a complementar los fundamentos que la ciudadanía
expone en la solicitud de revocatoria. Sin embargo, como lo plantea Eberhardt (2019),
esta situación estaría desvirtuando el hecho que la revocatoria de mandato debe ser un
proceso de control ciudadano y participación democrática, en la medida en que la
aprobación de las solicitudes dependería de las pruebas soportadas por organismos
judiciales. Se estaría, de esta forma, estableciendo una intermediación que afectaría
significativamente las posibilidades en el desarrollo de una democracia directa.
Ante la imposibilidad de incluir el mecanismo de la prueba como un elemento que
permitiría mejorar y fortalecer el desarrollo de las solicitudes, la realidad es que en Perú
gran parte de dichas solicitudes se plantean de manera muy general, aduciendo razones
que dependen más de un conjunto de emociones y deseos personales que de un análisis
objetivo de la realidad. Es preciso, por tanto, como lo explica Eberhardt (2019), lograr
que la aprobación de las solicitudes no solamente dependa de la posibilidad de incluir las
firmas necesarias, sino también de un examen cuidadoso de los fundamentos planteados,
observando su coherencia y plausibilidad.
Por otro lado, hay un elemento importante en el caso del Perú que ha generado
como resultado que el mecanismo de revocatoria de mandato sea también utilizado con
fines no de democracia participativa sino para responder a un conjunto de voluntades
50
políticas de partidos o de candidatos que buscan revancha o que tratan de desplazar del
poder a sus contendores. Este elemento hace referencia al artículo 24 de la Ley 26.300,
en el cual se expone que cuando un gobernante es destituido, sus funciones deben ser
desempeñadas por el candidato que alcanzó el segundo lugar en la votación.
Por otro lado, en caso de que la revocatoria se establezca para más de un tercio de
los miembros del Concejo Municipal o del Consejo de Coordinación Regional elegidos
directamente, la ley exige que se realicen nuevas elecciones para cubrir los cargos
revocados. Se establece, de esta forma, la posibilidad de convocar a nuevas elecciones,
situación que en muchos casos ha sido un incentivo para la oposición política, en la
medida en que incluso después de que un partido haya perdido una elección, puede hacer
uso del mecanismo de revocatoria para tratar de convocar a un nuevo proceso electoral
que le permita mejorar sus resultados en las urnas.
Para observar casos concretos en los cuales el mecanismo de revocatoria de
mandato se haya usado claramente con fines de revancha política en lugar de participación
ciudadana, se puede reseñar, por ejemplo, el caso de Favio Barrantes, quien fuera elegido
como alcalde de San Silvestre de Cochán en el 2010, representando al partido Aprista
Peruano. En el 2012 el gobernante fue revocado gracias a una solicitud presentada por los
opositores a su gobierno, quienes se unieron para el desarrollo y presentación de los
fundamentos. El rasgo esencial de este proceso de revocatoria, es que se generó como una
respuesta al hecho de que el mismo gobernante había utilizado en tres ocasiones anteriores
el mecanismo de revocatoria para sacar del poder a sus contendores. En este caso, por
tanto, se observa que la revocatoria de mandato se utilizó con fines de revancha, pero
nunca con un sentido democrático.
También se destaca el caso del alcalde del distrito de Cajamarca, Severo
Arribasplata, quien fue revocado en el 2011 su principal opositor y sucesor en el cargo,
Noriel Hernández, logró destituirlo. En este caso se observó también que la revocatoria
de mandato se utilizaba como un arma en el juego político. En particular, se reconoce que
en el distrito de Cajamarca hubo tres alcaldes revocados en quince años, lo cual representó
un récord en todo el país.
51
Como se puede apreciar, según los ejemplos mencionados, en Perú la revocatoria
de mandato se ha asociado no exclusivamente a un principio de participación democrática
directa, sino también a la ambición, oportunismo y revanchismo de los partidos políticos
y de sus representantes.
Para finalizar, es importante tener en cuenta el análisis planteado por Soldevilla
(2013), un autor que se ha caracterizado por denunciar los abusos que se han generado en
la democracia peruana gracias a la flexibilidad del mecanismo de revocatoria de mandato.
De acuerdo con sus palabras, este mecanismo ha resultado ser corrosivo en el país, y se
ha convertido más en una herramienta de intimidación en contra de los gobiernos locales
que en un principio constitucional de participación democrática y acción colectiva
ciudadana.
En este sentido, la revocatoria de mandato ha servido más a intereses personales
que tiene como finalidad establecer campañas de desprestigio en contra de los
gobernantes, lo cual limita en gran medida la efectividad de la gobernabilidad. El
problema es que en realidad los mandatarios pasan más tiempo defendiéndose de la
activación de una posible revocatoria, que cumpliendo efectivamente con sus principios
y políticas de gobierno.
Ante esta compleja situación, vale la pena destacar el desarrollo de un esfuerzo
jurídico y normativo por evitar que este principio democrático fuera utilizado con fines
distintos asociados a intereses personales, a través de la Ley 30.315 del 2015, que como
se ha visto, hace más exigentes los requisitos para la activación del mecanismo:
Estos cambios, se supone, han llegado para desincentivar el uso indebido de la
revocatoria de mandato, aquel que se realiza con propósitos opuestos a los de la
accountability societal, y que, paradójicamente, ha acarreado efectos negativos
sobre la gobernabilidad y la estabilidad política e institucional a nivel subnacional
(Eberhardt, 2019, p. 48).
Sin embargo, la ley es muy reciente y el análisis de sus efectos es muy reducido
aún en lo que tiene que ver con un cambio efectivo en cuanto a la manera en la cual se
hace uso de este mecanismo en el Perú. Es preciso que transcurran algunos años para
52
ver si las correcciones que se han venido implementado permiten potenciar el uso de la
revocación de mandato como un principio de participación ciudadana por medio del cual
la población exprese su inconformismo con respecto a los programas de gobierno y a los
dirigentes políticos, o si por el contrario seguirá siendo utilizada como una herramienta
de intimidación y revancha política.
3.5.2 Caso de Colombia
Por medio del mecanismo de la revocatoria del mandato, el cual ha sido
establecido en Colombia por medio de la Constitución Política de Colombia, la Ley 134
de 1994 y la Sentencia No. C-180/94, se han generado nuevas alternativas en el país para
ejercer el control ciudadano y fortalecer la democracia participativa. No obstante, la
realidad es que eso no ha sido una verdadera garantía para que en la realidad política del
país las demandas sociales se atiendan de manera eficiente, y se generen procesos de
adaptación y cambio en el panorama político que ayuden a beneficiar el bienestar de la
comunidad y a satisfacer sus necesidades.
Para explicar este argumento es importante, en primer lugar, acudir a las cifras. Si
bien la revocatoria del mandato en Colombia se legitima desde 1991, y más
específicamente desde 1994 con la Ley 134, solo hasta 1996 se activó por primera vez.
En los 8 primeros años de vigencia de esta ley, sólo hubo un total de 11 iniciativas que
llegaron a votación. Debido a estas cifras tan bajas, se estableció la Ley 741 de 2002, la
cual se analizó en el apartado anterior, con el fin de reducir de manera significativa los
requisitos para activar la revocatoria de mandato.
Gracias a esta ley se incrementaron moderadamente las solicitudes, de tal forma
que entre el 2002 y el 2011 se generaron un total de 26; y en el año 2013 se presentaron
un total de 33 solicitudes. Sin embargo, de estas 33, solo 7 llegaron a las urnas, porque
las demás no cumplieron con el proceso de verificación de firmas. Finalmente, de las 7
que llegaron a las urnas, ninguna alcanzó el mínimo de participación necesaria para
validar el referendo.
Se puede observar, por tanto, un bajo nivel de recurrencia por parte de la
ciudadanía a este mecanismo. Ante esta realidad, autores como Welp (2014) observan
53
que la baja recurrencia se debe a las limitaciones burocráticas para aplicar el mecanismo
y a la existencia de una serie de obstáculos tanto formales como informales. Más allá de
ello, Jiménez (2011) observa que el mecanismo se ha diseñado de tal manera que limita
su práctica, y en que en muchas ocasiones se activa en contextos en los cuales la
ciudadanía no cuenta con las suficientes garantías institucionales para llegar hasta la fase
final de votación.
Por su parte, Zovatto (2008) expresa que existen garantías limitadas para los
promotores de las revocatorias, lo cual se suma a la falta de información que existe en el
país sobre los procedimientos necesarios para el desarrollo de este tipo de mecanismos
participativos. También se reconocen argumentos según los cuales en Colombia hay un
bajo interés de la ciudadanía en intervenir en el desarrollo institucional y en la aplicación
de los principios constitucionales desde los cuales se promueve la participación
ciudadana.
En conjunto, se puede observar que la reglamentación excesiva, la falta de
información, la ausencia de garantías y el desinterés serían los principales factores que
explicarían un uso limitado y unos resultados nulos hasta el momento de la revocatoria
del mandato en Colombia.
Por otro lado, es necesario retomar en este punto de la argumentación una idea
que se había expresado anteriormente, pues la revocatoria de mandato se ha venido
utilizando en Colombia no tanto por iniciativa ciudadana sino por candidatos políticos
que han sido derrotados y grupos políticos de oposición. En muchas ocasiones, explica
Franco-Cuervo (2014), este mecanismo también ha sido utilizado en Colombia por
políticos con un escaso reconocimiento público, con la finalidad de salir a la luz y ganar
mayor popularidad que les permita mejorar su porcentaje de votos en próximas contiendas
electorales.
Cuando el mecanismo de revocación de mandato es usado para incentivar
tensiones políticas, ganar reconocimiento o establecer campañas de desprestigio, no solo
varían los actores que ejercen el principio de revocación del mandato, lo cual contradice
el principio señalados por la Corte Constitucional, según el cual solo pueden oponerse a
un mandato quienes lo han elegido, sino que también se cambian
54
significativamente las motivaciones. Esto porque en la iniciativa ciudadana las
motivaciones son la insatisfacción frente a la campaña. Por otro lado, cuando son los
opositores o candidatos derrotados los que presentan la solicitud, la motivación se asocia
generalmente con intereses personales o “revanchismos políticos”, como lo señalan
Seraferro y Eberhardt (2020).
Para finalizar, es importante resaltar que, como se explicó anteriormente, gracias
a la ley 772 del 2002 se han establecido mayores facilidades para activar el mecanismo
de revocación de mandato. Sin embargo, al parecer el problema no solo depende de la
reglamentación sino de factores asociados a la cultura ciudadana y al oportunismo
político:
Con los actuales (bajos) requisitos podría ocurrir que alcaldes o gobernadores
elegidos democráticamente, pero sin amplio apoyo, solo puedan ejercer sus cargos
durante un año, pues adversarios avezados en el juego político sólo tendrán que
esperar el segundo año para promover la revocatoria, argumentando la
insatisfacción general de la ciudadanía, algo tan general y ambiguo que se vuelve
simplemente un ejercicio de percepción de algunos sectores, y cuyo éxito
dependería de la coyuntura, de los intereses en juego y del apoyo o no de los
medios. (Franco-Cuervo, 2014, p.73).
Se observa, por tanto, una situación sumamente grave en Colombia, pues no solo
se está haciendo un uso indebido y anticonstitucional del mecanismo, sino que además se
están olvidado sus principios claves asociados a la participación política y al control
ciudadano. Como consecuencia, explica Franco-Cuervo (2014), también se ha generado
como reacción natural la desconfianza de la ciudadanía en esta clase de mecanismos, pues
comienza a ser percibido como un artificio más en la politiquería y en la eterna lucha que
existe entre los partidos políticos del país.
55
Conclusiones
En Colombia, desde 1994 hasta el 2020 se presentaron 167 solicitudes de
revocatoria de mandato, pero no se revocó a ningún mandatario. En Perú, desde 1997
hasta el 2020 se iniciaron 5800 solicitudes, y se destituyeron un total de 1739 dirigentes.
Si bien las diferencias son significativas, se puede observar que en ambos países la
mayoría de las solicitudes se establecieron no precisamente a través de procesos de
organización y control ciudadano, sino de ánimos revanchistas por parte de políticos que
buscaban sacar del poder a los contendores que habían ganado las elecciones. En ambos
países las solicitudes se incrementan en los años preelectorales, y en muchas ocasiones
las solicitudes que supuestamente argumentan la insatisfacción de la ciudadanía encubren
en realidad un conjunto de intereses personales y artimañas políticas.
En Perú se ha orientado una reforma del diseño constitucional para promover la
participación democrática y la acción social de la ciudadanía a través del mecanismo de
revocación del mandato, que ha sido mucho más flexible que en el caso colombiano. Por
tanto, para las personas peruanas hay una mayor facilidad de participar en proceso de
revocación de mandato que para los colombianos.
Por otro lado, se observa que las estrategias generadas en Perú para promover el
desarrollo de la participación política a través del mecanismo de revocatoria del mandato
han resultado ser mucho más eficientes, lo cual se comprueba en la gran cantidad de
solicitudes que han llegado hasta la fase final de votación para revocar a algún
mandatario. En Colombia, por otro lado, la exigencia de los criterios para que una
solicitud sea aprobada y sea además validada mediante un porcentaje alto de votación, ha
generado como resultado una desestimación del uso de este mecanismo en los 30 años
que lleva vigente.
El uso limitado de este mecanismo en Colombia ha favorecido una mayor
estabilidad institucional, debido al desarrollo de un marco normativo rígido. Sin embargo,
es claro que el precio que se paga en el país por mantener esta estabilidad es bastante alto,
pues se está limitando en gran medida una de las formas más relevantes para promover el
desarrollo de la participación ciudadana, que es la revocatoria de mandato.
56
En este sentido, se puede decir que mientras en Perú se ha promovido la
flexibilidad del marco normativo como medio para promover una participación ciudadana
que en muchas ocasiones ha sido utilizada con fines negativos de desprestigio político, y
generando de esta forma importantes inestabilidades institucionales, en Colombia se ha
sacrificado la acción social como medio para garantizar estabilidad de las instituciones
políticas.
Para finalizar, un punto de comparación importante que existe entre Perú y
Colombia es que mientras que en Perú se estableció en el 2015 una ley para aumentar la
rigidez y exigencia de los criterios aplicables a la aprobación de una solicitud de
revocatoria de mandato; en Colombia, en el año 2002, también se establecía una reforma
jurídica, pero para reducir la exigencia de los criterios. Mientras que en Perú ha sido
importante tratar de regular mejor la revocatoria de mandato debido a la gran cantidad de
solicitudes y destituciones que se producen, afectando la estabilidad institucional; en
Colombia, se ha tratado de incentivar el uso de este mecanismo, teniendo en cuenta que
pocas veces es usado por la ciudadanía para promover su participación directa en la
democracia.
Por tanto, mientras que en el Perú se ha presentado un abuso de esta herramienta,
pero no principalmente por parte de la ciudadanía sino de grupos políticos opositores, en
Colombia se revela no tanto una problemática desde la legislación, sino más bien un
constante desinterés por parte de la población para ejercer mecanismos de participación
democrática. Esta situación obliga a seguir adecuado los principios legales y jurídicos que
orientan el desarrollo de la revocatoria de mandato de acuerdo con las necesidades del
contexto político de cada país, la cultura de representación política y la participación
ciudadana.
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