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ANÁLISIS DEL NUEVO CÓDIGO
TRIBUTARIO .
Fundación Eléutera Director Ejecutivo: Guillermo Peña Panting Analista Legal: Jorge Constantino Colindres
JULIO 2016
Fundación Eléutera Edificio Krissol 16. Ave. S.O.
San Pedro Sula, Honduras
www.eleutera.org [email protected]
+504 2516 07 61
ANÁLISIS DEL NUEVO BORRADOR DEL CÓDIGO TRIBUTARIO
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INTRODUCCIÓN.
En aras de fortalecer el debate público desde una perspectiva académica, la Fundación Eléutera
ha realizado dos publicaciones sobre el nuevo Código Tributario. Nuestra primera publicación, Nuevo
Código Tributario ¿simplificación de procesos?, hace una contundente crítica al proyecto de Código
Tributario presentado por el Gobierno de la República, denunciando el desconocimiento de los derechos
humanos y el orden constitucional. Mientras que, en la segunda publicación, Competitividad & Equidad
Tributaria: Propuestas para el nuevo Código Tributario de Honduras, enumeramos y expusimos una serie
de recomendaciones que a nuestro juicio protegerían los derechos de los contribuyentes y sentarían las
bases de una economía libre y competitiva, que habilite un acelerado crecimiento económico.
Mediante el presente documento, hacemos nuestra tercera publicación sobre el debate de un nuevo
Código Tributario para Honduras. En esta ocasión, analizamos el nuevo borrador de Código Tributario
presentado al Congreso Nacional por el Poder Ejecutivo, el Consejo Hondureño de la Empresa Privada
(COHEP) y el Consejo Hondureño del Sector Social de la Economía (COHDESSE). La Fundación Eléutera
participó en este proceso mediante esfuerzos de socialización de nuestras propuestas entre gremiales
empresariales de diferentes rubros económicos; muchas de nuestras propuestas fueron incorporadas a
las propuestas gremiales que fueron presentadas al COHEP.
Estudiando el nuevo borrador, hemos podido detectar que el éste contempla una serie de propuestas
impulsadas por Eléutera. En aras de influir de forma positiva nuevamente, esperamos que los hallazgos
aquí presentados, ayuden a los Diputados del Congreso Nacional en la creación de un instrumento legal
que sirva para fomentar la seguridad jurídica, el Estado de derecho, la separación de poderes, la
competitividad económica y el respeto a los derechos y garantías fundamentales de los contribuyentes.
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RESUMEN EJECUTIVO
A. A pesar que el nuevo borrador de Código Tributario representa una mejora considerable, en
relación al primer borrador presentado en enero del presente año, encontramos que el mismo
sigue sin adecuarse a las exigencias del debido proceso legal, contemplado en la Constitución y
la Convención Americana Sobre Derechos Humanos. En el texto del borrador aquí analizado,
encontramos la incorporación de una serie de recomendaciones que, tanto la Fundación Eléutera
como los representantes de la empresa privada, propusieron públicamente ante los medios de
comunicación. Así mismo, hemos confirmado la corrección de diferentes elementos que
representaban un perjuicio a la economía nacional y la convivencia democrática; elementos que
en su momento fueron señalados y criticados en el documento Nuevo Código Tributario
¿simplificación de procesos? El nuevo borrador de Código, ha incorporado total o parcialmente,
más de la mitad de las propuestas hechas por Fundación Eléutera y detalladas en el documento
Competitividad & Equidad Tributaria: Propuestas para el nuevo Código Tributario de Honduras,
así como el Articulado Sugerido que presentamos.
B. Incompatibilidades con el Debido Proceso.- Reconocidas las diversas mejoras con respecto a las
defensas administrativas de los contribuyentes, tras una comparación y contraste del borrador
aquí analizado con cada una de las garantías del debido proceso, concluimos que, el borrador de
Código Tributario, sigue sin adecuarse a las garantías procesales que exige en la Constitución de
la República, la Convención Americana Sobre Derechos Humanos y la jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos. Las principales desviaciones del debido proceso, que
encontramos en el Código Tributario, son:
a. La existencia de barreras pecuniarias, logísticas y administrativas que, en su conjunto, y
para la mayoría de hondureños, representan una negación manifiesta del derecho de
acceso a los tribunales de justicia
b. Al no contar con las garantías de acceso a los tribunales, se desconoce el debido proceso
legal. Las resoluciones sancionatorias que incluyan la imposición de multas, la clausura de
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la empresa y el bloqueo del Registro Tributario Nacional, difícilmente podrán impugnarse
ante un tribunal independiente e imparcial, dejando al contribuyente indefenso y bajo el
arbitrio de la Administración Tributaria.
c. Se conserva la utilización de las Fuerzas de Seguridad Pública, entiéndase Policía Militar
de Orden Público (PMOP), en la ejecución de las labores de fiscalización tributaria. De
acuerdo a la redacción utilizada, específicamente en el artículo 124 inciso 2), no se
necesitará la calificación de un Juez para los escenarios de “resistencia del contribuyente”
y “riesgo inminente para la seguridad física” de las autoridades tributarias, en que el
Código permite el uso de la fuerza pública.
d. Para los casos en que sí deberá mediarse autorización de un Juez [Artículo 125 inciso 2)],
se contempla la figura del Juez como el agente encargado de “otorgar permiso” para que
la Administración Tributaria utilice la fuerza pública en sus labores de fiscalización. En un
Estado de derecho, el Juez debe velar por la protección de los derechos fundamentales
de los contribuyentes, frente a invasiones o restricciones injustificadas por parte de las
autoridades públicas. La Administración Tributaria debe proveer al Juez, evidencia
suficiente para acreditar “causa probable” sobre un incumplimiento tributario por parte
del contribuyente, antes de proceder a invadir el domicilio social de la empresa y a
entorpecer su actividad productiva mediante fiscalizaciones invasivas.
e. Finalmente, consideramos que las atribuciones de fiscalización tributaria que el Código
otorga a la Administración Tributaria, contravienen las garantías del debido proceso y
atentan contra los derechos fundamentales a la libre empresa, la privacidad y la
inviolabilidad del domicilio. No hay límites en cuanto al número de fiscalizaciones que
puede llevar a cabo la Administración Tributaria contra un mismo contribuyente; y las
fiscalizaciones pueden llegar a durar hasta un año y dos meses. Dada la invasiva
naturaleza de las fiscalizaciones, sin límites claros a las mismas, éstas pueden ser
instrumentalizadas para perseguir y censurar el ejercicio de otros derechos humanos,
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como la libertad de expresión o de asociación, y del ejercicio de los derechos políticos y
de participación en los procesos democrático electorales.
Barreras para el acceso a los tribunales de justicia
C. El nuevo borrador de Código Tributario, conserva una serie de barreras pecuniarias, logísticas y
administrativas que, en su conjunto, y para la gran mayoría de la población, materializan una
negación o restricción ilegítima del derecho de acceso a los tribunales de justicia como parte
integral del debido proceso legal. Las principales barreras que enfrentarán los contribuyentes
para poder ser oídos por un juez o tribunal competente, para la determinación de sus derechos
y obligaciones de orden fiscal, son:
a. La exigencia de llevar a cabo un procedimiento administrativo previo para poder acudir a
la instancia judicial;
b. La obligación de presentar garantías pecuniarias para poder incoar demandas en materia
tributaria contra el Estado de Honduras; garantías que serán calculadas en porcentajes
sobre el monto reclamado y de acuerdo a la clasificación del tamaño de contribuyente
(pequeño, mediano o grande);
c. Toda demanda en materia tributaria debe ser interpuesta ante los Juzgados de lo
Contencioso Administrativo, con sede únicamente en Tegucigalpa y San Pedro Sula. Existe,
además, un Acuerdo de la Corte Suprema de Justicia en el que se establece al Tribunal de
lo Fiscal Administrativo, con sede en Tegucigalpa, como el único con competencia para
conocer de las controversias tributarias. Todas las personas en el resto del país,
enfrentarán onerosas dificultades para poder viajar hasta la Capital de la República en
para de poder ser escuchado en un tribunal de justicia.
D. De acuerdo al Banco Mundial, más del 63% de la población hondureña vive en la pobreza1. En
consecuencia, el conjunto de limitaciones antes mencionadas, llega a materializar de forma
indubitable, una barrera insuperable para el ejercicio del derecho de acceso a los tribunales por
parte de la mayoría de hondureños.
1 The World Bank. Honduras Overview. 2016. <http://www.worldbank.org/en/country/honduras/overview>.
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E. Procedimiento Administrativo Previo a la Instancia Judicial. - La exigencia de llevar a cabo un
procedimiento administrativo previo, suma a los costos de tiempo y dinero necesarios para
resolver una controversia tributaria; en efecto, la exigencia de llevar a cabo un procedimiento
administrativo previo, es una barrera al ejercicio del derecho de acceso a los tribunales. El mismo
Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT), utilizado como fuente por el
Gobierno de la República para la elaboración del nuevo Código Tributario, se ha pronunciado en
el sentido que “el procedimiento administrativo es un derecho del contribuyente y no un
privilegio del Estado para evitar el control jurisdiccional”2.
F. Presentación de garantías para entablar demandas. - Bajo todo criterio de razonabilidad lógica
y sana crítica, no puede llegarse a otra conclusión más que, la obligación de presentar garantías
pecuniarias para poder demandar al Estado de Honduras en materia tributaria, representa una
disminución y una restricción al derecho humano de acceso a los tribunales de justicia. Los
pequeños contribuyentes deben aportar una garantía del cinco por ciento (5%) sobre la cantidad
demandada, para que se respete su derecho de acceso a los tribunales; los medianos
contribuyentes un diez por ciento (10%) y los grandes un veinte (20%). A pesar que las garantías
dejaran de ser exigidas en un plazo de cinco años, el respeto a los derechos humanos y el debido
proceso no está sujeto a plazos, y el Estado de Honduras se encuentra en la obligación inmediata,
de ajustar sus procedimientos a las exigencias de los Tratados Internacionales en materia de
derechos humanos.
G. Falta de Tribunales Competentes en el Domicilio del Contribuyente. - Con dieciocho (18)
Departamentos y doscientos noventa y ocho (298) Municipios, no existe razón válida o legítima,
para obligar a todos los hondureños a viajar hasta la ciudad de Tegucigalpa para interponer
acciones judiciales contra la Administración Tributaria. Privar a los contribuyentes de su derecho
para acudir a un tribunal de su propio domicilio, para que conozca de sus reclamos en primera
22 Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT). (2015). Modelo de Código Tributario. Pp. 23
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instancia, viene a sumar a la obligación de agotar la vía administrativa previa y la de presentar
garantías pecuniarias para interponer acciones judiciales contra el Estado en materia tributaria.
De esta forma, se materializa una negación y/o una restricción directa e ilegítima, del derecho de
acceso a los tribunales de justicia. Las barreras para acceder a los juzgados, además, representan
un grave entorpecimiento en el funcionamiento del sistema republicano de pesos y contrapesos,
pues afecta la capacidad del contribuyente para controlar los actos de la Administración Pública
a través de las instancias judiciales.
H. Garantías Fundamentales del Proceso.- En este sentido, y considerando que el artículo 82 de la
Constitución garantiza el “libre acceso a los tribunales”; que el artículo 8 de la Convención
Americana Sobre Derechos Humanos reconoce a toda persona el “derecho a ser oída, con las
debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente … para la
determinación de sus derechos y obligaciones de orden … fiscal” y que el artículo 18 de la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre afirma que toda persona “debe
disponer de un procedimiento sencillo y breve por el cual la justicia lo ampare contra actos de la
autoridad que violen, en perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales consagrados
constitucionalmente”. En conclusión, no puede existir un régimen de respeto a los derechos
humanos y las garantías del debido proceso, sin eliminarse todas y cada una de las barreras que
actualmente enfrentan los contribuyentes para poder acceder a los tribunales de justicia.
I. Inaplicabilidad de las Normas. - De no eliminarse las citadas barreras de acceso a los tribunales,
las mismas carecerán de aplicabilidad legal bajo los términos del artículo 64 de la Constitución
que literalmente dice “No se aplicarán leyes y disposiciones gubernativas o de cualquier otro orden,
que regulen el ejercicio de las declaraciones, derechos y garantías establecidos en esta Constitución,
si los disminuyen, restringen o tergiversan”. En este sentido, las disposiciones contenidas en el
Código Tributario, que representen barreras de acceso a los Tribunales de Justicia, quedan
expuestas a las acciones de inconstitucionalidad e instancias internacionales para la protección
de los derechos humanos.
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CONTENIDO
Introducción. ............................................................................................................................................... 1
RESUMEN EJECUTIVO ................................................................................................................................. 2
I. MEJORAS NOTABLES EN TÉRMINO DE PROTECCIÓN A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y LA
SEGURIDAD JURÍDICA EN MATERIA TRIBUTARIA. ...................................................................................... 9
A. Creación de la Defensoría Especial de Protección al Obligado Tributario ...................................... 9
B. Conformación de una Jurisprudencia Tributaria Vinculante. .......................................................... 9
C. Procedimiento Administrativo para la impugnación de los Actos Administrativos. ..................... 10
II. AMENAZAS PENDIENTES AL DEBIDO PROCESO Y LOS DERECHOS FUNDAMENTALES ...................... 10
A. Las Garantías Judiciales del Debido Proceso en el procedimiento de sanción administrativa en
materia tributaria. ................................................................................................................................. 10
a) Sanciones de multa por faltas formales. .................................................................................... 12
b) Procedimiento para el cierre de negocios. ................................................................................ 12
c) Bloqueo del Registro Tributario Nacional (RTN). ....................................................................... 13
B. Falta de adecuación a las Garantías Judiciales del Debido Proceso. ............................................. 13
III. ACCESO A LOS TRIBUNALES DE JUSTICIA Y EL CONTROL JUDICIAL SOBRE LOS ACTOS DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO MECANISMO DEFENSA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. ...... 14
A. Procedimiento Administrativo para la impugnación de los Actos Administrativos. ..................... 15
B. La obligación de presentar garantías pecuniarias para acudir a la instancia judicial como
disminución y restricción de derechos humanos fundamentales. ....................................................... 16
C. Falta de Acceso a un Tribunal en el Domicilio del Contribuyente. ................................................ 18
IV. Utilización de Fuerzas Armadas y Policía Nacional en Operaciones de Fiscalización Tributaria. ..... 20
V. El derecho a la Inviolabilidad del Domicilio Social y el procedimiento de ingreso de las Autoridades
Tributarias y las Fuerzas Armadas a las oficinas administrativas y zonas restringidas del establecimiento
mercantil. .................................................................................................................................................. 22
A. Derechos Constitucionales del Contribuyente con Respecto a su Domicilio Social. ..................... 22
B. Procedimiento de ingreso de las FFAA y la PN al Domicilio Social de la empresa. ....................... 24
C. Procedimiento Legítimo de Ingreso al Domicilio Social por parte de las Autoridades Públicas. .. 26
VI. BARRERAS REGULATORIAS A LA COMPETITIVIDAD .......................................................................... 27
A. Manejo de los libros de contabilidad y registros tributarios ......................................................... 27
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B. Notificaciones de Inicio de Operaciones. ...................................................................................... 28
C. Precios de Transferencia. ............................................................................................................... 29
D. Devolución de Pagos Indebidos. .................................................................................................... 29
E. Longevidad de las actuaciones de fiscalización. ............................................................................ 30
VII. RECOMENDACIONES DE FUNDACIÓN ELÉUTERA INCORPORADAS EN EL BORRADOR DE NUEVO
CÓDIGO TRIBUTARIO. ............................................................................................................................... 30
A. Publicidad y Previsibilidad en cambios de materia tributaria. ...................................................... 31
B. Límites a la Responsabilidad de los Socios. ................................................................................... 32
C. Codificación de la Legislación Tributaria. ...................................................................................... 32
D. Modernización de la regulación sobre el Domicilio Fiscal. ............................................................ 33
E. Principio de Legalidad Tributaria y Reserva de Ley. ...................................................................... 33
F. Derogación del Artículo 35 de la Ley de Equilibrio Financiero - Relativo al Cierre de Negocios. .. 35
G. Artículo 20 de la Ley de Eficiencia en los Ingresos y el Gasto Público – Relativo al Cierre de
Negocios y el Bloqueo de RTNs. ............................................................................................................ 35
H. Derogación del artículo 104 de la Ley de Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo –
Relativos al Derecho de Acceso a la Justicia. ........................................................................................ 35
J. No acumulación de intereses durante el procedimiento administrativo. .................................... 36
K. Cobro de Impuestos por la vía Judicial .......................................................................................... 37
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I. MEJORAS NOTABLES EN TÉRMINO
DE PROTECCIÓN A LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES Y LA SEGURIDAD
JURÍDICA EN MATERIA TRIBUTARIA.
A. CREACIÓN DE LA DEFENSORÍA ESPECIAL
DE PROTECCIÓN AL OBLIGADO
TRIBUTARIO
En su Artículo 57, el nuevo borrador de Código
Tributario viene a crear la Defensoría Especial de
Protección al Obligado Tributario, como una
dependencia adscrita al Comisionado Nacional
de los Derechos Humanos (CONADEH). Dicha
entidad estará encargada de velar por la defensa
de los derechos fundamentales de los
contribuyentes, así como la defensa del Estado
de derecho en lo relativo a la tributación.
Consideramos sumamente positivo la creación
de una herramienta adicional, a servir en la
salvaguarda de los derechos humanos de los
contribuyentes; así como en la tutela del orden
constitucional y el cumplimiento por parte del
Estado de Honduras, de sus obligaciones
derivadas de los tratados internacionales en
materia de derechos humanos.
B. CONFORMACIÓN DE UNA
JURISPRUDENCIA TRIBUTARIA
VINCULANTE.
El Artículo 186 del Código, viene a tratar sobre la
resolución de recursos presentados en la
impugnación de las resoluciones de la
Superintendencia Tributaria Aduanera. En el
inciso 2) del citado artículo, se establece que las
resoluciones de la Superintendencia solo podrán
ser revocadas o modificadas por un Tribunal de
Justicia competente y, una vez que queden
firmes en sede judicial, constituyen precedente
obligatorio de carácter general. Este precedente
debe ser considerado por la Administración
Tributaria, la Superintendencia Tributaria
Aduanera, y por los obligados tributarios en sus
acciones futuras.
Consideramos que el desarrollo de una serie de
precedentes judiciales vinculantes vendrá a
fortalecer el Estado de derecho y la certeza
jurídica en materia tributaria; permitiendo
alcanzar mayores grados de certeza sobre la
forma en que habrá de resolverse una
controversia en materia tributaria. Sin embargo,
es necesario permitir un mayor acceso a los
tribunales de justicia, en aras de permitir el
crecimiento de la jurisprudencia tributaria, e ir
progresivamente estableciendo fundamentos
legales que reduzcan a su mínima expresión, la
arbitrariedad en los procedimientos tributarios.
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C. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA
LA IMPUGNACIÓN DE ACTOS
ADMINISTRATIVOS.
En cuando al procedimiento administrativo,
hemos detectado una serie de avances en
materia de respeto al debido proceso y en la
capacidad de los contribuyentes para impugnar
los Actos Administrativos. Los elementos más
apreciables con respecto al mejoramiento del
procedimiento administrativo son los siguientes:
1. Los plazos para resolver reclamos y
solicitudes, presentar impugnaciones y
responder a los requerimientos de la
Administración, parecen ser razonables;
2. Durante el tiempo que dure el proceso
de impugnación administrativa no habrá
acumulación de intereses sobre la deuda
tributaria imputada3;
3. La ejecución de las resoluciones
administrativas quedará en suspenso
hasta que la misma quede firme4; y,
4. El contribuyente puede solicitar la
apertura a pruebas para hacer valer sus
pretensiones ante la administración. La
incorporación de dichos elementos viene
3 Artículo 174. Incisos 2) y 4). Artículo 177. Incisos 2) y 4);
a asegurar que todo contribuyente tenga
una oportunidad de defenderse y de ser
escuchado antes que se le aplique alguna
sanción.
II. AMENAZAS PENDIENTES AL
DEBIDO PROCESO Y LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES
A. LAS GARANTÍAS JUDICIALES DEL DEBIDO
PROCESO EN EL PROCEDIMIENTO DE
SANCIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA
TRIBUTARIA.
Tras una detenida lectura de los procedimientos
establecidos en el nuevo borrador de Código
Tributario, en lo relativo a la imposición de
sanciones administrativas en materia tributaria,
hemos llegado a la conclusión que, si bien texto
borrador presenta mejoras, éste aún no cumple
con las exigencias del debido proceso
contempladas en la Constitución de la República
y los Instrumentos Internacionales de Derechos
Humanos, particularmente en cuanto a las
Garantías Judiciales de acceso a los tribunales de
justicia.
Tal y como hemos hecho referencia
anteriormente, toda persona goza de una serie
4 Artículo 173. Suspensión de la Ejecución; Artículo 176. Suspensión de la Ejecución;
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de garantías procedimentales que forman parte
del Debido Proceso. La mayor parte de estas
garantías las encontramos contempladas en el
inciso 2) del Artículo 8 de la Convención
Americana Sobre Derechos Humanos; aunado a
ello, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (Corte IDH), se ha pronunciado
reiteradas veces, en el
sentido que las garantías
procesales contempladas en
el Artículo 8 de la Convención
Americana, también deben
ser aplicadas en los
procedimientos administrativos5.
“Cualquier actuación u omisión de los
órganos estatales dentro de un proceso,
sea administrativo sancionatorio o
jurisdiccional, debe respetar el debido
proceso legal. La Corte observa que el
elenco de garantías mínimas
establecidas en el numeral 2 del artículo
8 de la CADH se aplica a los órdenes
mencionados en el numeral 1 del mismo
5 Corte IDH. Caso del Tribunal Constitucional vs. Perú.
Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 31 de enero de
2001. Serie C No.71, párr.69; Caso Ivcher Bronstein vs.
Perú. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 6 de
febrero de 2001. Serie C No. 74, párr.102; y Condición
Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados.
artículo, o sea, la determinación de
derechos y obligaciones de orden “civil,
laboral, fiscal o de cualquier otro
carácter”. Esto revela el alto alcance del
debido proceso entendido en los
términos del artículo 8.1 y 8.2, tanto en
materia penal como todos estos otros
órdenes6.” – Corte IDH
Es decir que, durante los
procedimientos administrativos
como después de finalizados los
mismos, la imposición de
sanciones en materia tributaria,
debe respetar cada una de las garantías del
debido proceso contempladas en el Artículo 8 de
la Convención Americana Sobre Derechos
Humanos. A continuación, analizaremos el
procedimiento de sanción administrativa
establecido en el borrador de Código Tributario
y su congruencia con las Garantías Judiciales del
debido proceso, exigidas por los Tratados
Internacionales de Derechos Humanos.
Opinión Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de
2003. Serie A No. 18 párr.123.
6 Corte IDH. Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá, supra
nota 20, párr. 124 y 125.
“Cualquier actuación u
omisión de los órganos
estatales dentro de un
proceso, sea administrativo
sancionatorio o jurisdiccional,
debe respetar el debido
proceso legal.”
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A) SANCIONES DE MULTA POR FALTAS
FORMALES.
El Artículo 160 del nuevo borrador Código,
establece en su inciso 1), una tabla que define la
multa con la que habrá de sancionarse al
contribuyente según su Rango de Ingresos
Brutos. En los siguientes incisos del mismo
artículo, se viene a establecer las sanciones para
faltas formales con respecto del Impuesto Sobre
Renta; Impuesto Sobre Ventas; obligaciones
aduaneras; y en general a las infracciones
formales cometidas por los obligados
tributarios.
B) PROCEDIMIENTO PARA EL CIERRE DE
NEGOCIOS.
El inciso 1) del Artículo 161 del borrador de
Código Tributario establece cuatro casos en los
que se podrá proceder con el cierre temporal de
un establecimiento:
1. Cuando no expida documento fiscal,
estando obligado a ello; o expedirlo sin
cumplir con los requisitos establecidos
en el marco legal vigente aplicable.
2. Cuando un documento fiscal expedido
por aquel no se encuentra registrado en
la contabilidad.
3. Cuando no presente los registros de
ventas, compras, costeo y retenciones
requeridos por la Administración
Tributaria.
4. Cuando el obligado tributario lleve
doble contabilidad o utilice doble
facturación, sin perjuicio de las demás
sanciones estipuladas en el presente
Código y demás leyes aplicables.
El inciso 2) del mismo Artículo establece que el
cierre temporal se efectuará “cuando se
evidencie cualquiera de las circunstancias
descritas” en el inciso primero. Por
incumplimiento de cualquiera de las citadas
circunstancias, se aplicará una multa y se le dará
seis (6) días al contribuyente para corregir; si
reincide, se le aplicará la misma multa
aumentada en un cincuenta por ciento (50%) y
seis días para corregir; si después de seis días el
contribuyente vuelve a reincidir, la
Administración Tributaria procederá a la
clausura del establecimiento por tiempo
indefinido, hasta que el contribuyente haya
regularizado su situación tributaria.
En el caso que el establecimiento sea cerrado
por tiempo indefinido, se agota la vía
administrativa y los contribuyentes pueden
acudir inmediatamente a los Juzgados de lo
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Contencioso Administrativo, para buscar la
suspensión del cierre de establecimiento. En los
lugares en que no concurra un Juzgado de la
materia Contencioso Administrativo, podrá
conocer de la solicitud de suspensión un Juez de
Letras o, en caso de no existir este, un Juez de
Paz.
C) BLOQUEO DEL REGISTRO TRIBUTARIO
NACIONAL (RTN).
La sanción del bloqueo del Registro Tributario
Nacional, se aplicará cuando un obligado
tributario no se encuentre solvente en el
cumplimiento de obligaciones tributarias
materiales. Es decir, cuando no ha pagado los
tributos que adeuda y el plazo para hacerlo ha
vencido; esta sanción se aplicará únicamente
cuando se hayan agotado todos los recursos en
vía administrativa y la obligación haya adquirido
el carácter de “firme, liquida y exigible”.
Dadas estas condiciones, se hará un primer aviso
de cobro para que se pague la deuda en los
siguientes cinco (5) días hábiles; al segundo
aviso de cobro se darán tres (3) días hábiles para
hacer efectivo el pago; vencidos los plazos, la
Autoridad Tributaria emitirá resolución para
ordenar la suspensión del Registro Tributario
Nacional del obligado. En el momento en que el
contribuyente regularice su situación tributaria,
se pondrá fin a dicho bloqueo.
B. FALTA DE ADECUACIÓN A LAS GARANTÍAS
JUDICIALES DEL DEBIDO PROCESO.
Como se detalló en el Procedimiento
Administrativo para la impugnación de los Actos
Administrativos, el nuevo borrador de Código
Tributario establece procedimientos
administrativos congruentes con las garantías
del debido proceso. Sin embargo, las garantías
procesales de los contribuyentes empiezan a ser
desconocidas desde el momento en que éste
pretende acudir a las instancias judiciales, para
la tutela de sus derechos.
El Artículo 82 de la Constitución garantiza el
“libre acceso a los tribunales”, mientras que los
Artículos 8 y 25 de la Convención Americana
Sobre Derechos Humanos, tratan sobre el
derecho de toda persona a “ser oída, con las
debidas garantías y dentro de un plazo
razonable, por un juez o tribunal competente,
independiente e imparcial”, así como el derecho
a “un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro
recurso efectivo ante los jueces o tribunales
competentes, que la ampare contra actos que
violen sus derechos fundamentales”.
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Las disposiciones contempladas en el borrador
de Código Tributario aquí analizado, obligarán a
los contribuyentes a enfrentar una serie de
barreras administrativas y financieras que, en
demasiados casos, negarán su acceso a los
Tribunales de Justicia. En este sentido, al
restringir el acceso a la instancia judicial, el
procedimiento de sanción administrativa en
materia tributaria, contemplado en el nuevo
borrador de Código Tributario, desconoce las
obligaciones internacionales del Estado de
Honduras en materia de derechos humanos.
III. ACCESO A LOS TRIBUNALES DE
JUSTICIA Y EL CONTROL JUDICIAL
SOBRE LOS ACTOS DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO
MECANISMO DE DEFENSA DE LOS
DERECHOS FUNDAMENTALES.
El borrador de Código Tributario aquí analizado
presenta apreciables avances en cuanto al
mejoramiento de los procedimientos de
impugnación administrativa. Sin embargo,
hemos identificado que el presente borrador de
Código, conserva diversas barreras de acceso a
los tribunales que no tienen justificación legal ni
práctica. A nuestro criterio, tales barreras
contravienen las disposiciones contempladas en
la Constitución de la República y los Tratados
Internacionales de Derechos Humanos. Las
principales barreras para acceder a los juzgados,
son:
1) Exigencia de llevar a cabo un
procedimiento administrativo previo a la
instancia judicial;
2) Obligación de presentar garantías
pecuniarias para poder incoar demandas
contra el Estado de Honduras en materia
tributaria;
3) Obligación de llevar a cabo las acciones
judiciales en materia tributaria, ante los
Juzgados de lo Contencioso
Administrativo, con sede únicamente en
Tegucigalpa y San Pedro Sula, y en
detrimento de los contribuyentes fuera
de estas ciudades.
“Al restringir el acceso a la
instancia judicial, el
procedimiento de sanción
tributaria, desconoce las
obligaciones internacionales
del Estado de Honduras en
materia de derechos
humanos.”
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En una síntesis de la jurisprudencia del Sistema
Interamericano, la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos (2007) se ha pronunciado en
el sentido que:
“la obligación de los Estados no es sólo
negativa -de no impedir el acceso a esos
recursos [judiciales]- sino
fundamentalmente positiva, de
organizar el aparato institucional de
modo que todos los individuos puedan
acceder a esos recursos. A tal
efecto, los Estados deben
remover los obstáculos
normativos, sociales o
económicos que impiden o
limitan la posibilidad de
acceso a la justicia.”
Cada una de las tres barreras representa una
disminución y una restricción del derecho de
acceso a los Tribunales de Justicia. Por tanto,
consideramos que carecen de legitimidad y que
los Jueces y Magistrados de la República deben
abstenerse de aplicar dichas disposiciones.
7 Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT). (2015). Modelo de Código Tributario. Pp. 23
A. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA
LA IMPUGNACIÓN DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS.
Contrario a lo recomendado por el Modelo de
Código Tributario del Centro Interamericano de
Administraciones Tributarias (CIAT), el presente
borrador exige que los contribuyentes agoten el
procedimiento administrativo previo a poder
acudir ante las instancias judiciales. El CIAT se ha
pronunciado en el sentido que “el
procedimiento administrativo es un derecho del
contribuyente, y no un
privilegio de la
Administración Pública
para retrasar el control
judicial de sus actos”7.
Reconocemos que, en comparación a las leyes
vigentes, el procedimiento administrativo para
la impugnación de los actos administrativos,
contemplado en el nuevo borrador de Código
Tributario, representa un considerable avance
en materia de respeto a las garantías del debido
proceso, que todo contribuyente tiene derecho
a gozar.
A pesar de ello, consideramos que el
procedimiento administrativo previo viene a
“el procedimiento
administrativo es un derecho
del contribuyente, y no un
privilegio de la Administración
Pública para retrasar el control
judicial de sus actos”
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sumar a una serie de barreras que, en su
conjunto, y para la mayoría de hondureños,
niegan el derecho de acceso a los Tribunales de
Justicia. El procedimiento administrativo debe
entenderse como un derecho libremente
dispensable, y no como una exigencia legal para
acudir a la instancia judicial. De acuerdo a los
estándares de la doctrina y jurisprudencia
internacional sobre derechos humanos, los
contribuyentes deben poder optar libremente,
entre acudir a la vía administrativa o acudir
directamente a los órganos jurisdiccionales para
la tutela de sus derechos8.
8 Gordillo, A. (2010). El Reclamo Administrativo Previo. En
A. Gordillo, Tratado de derecho administrativo y obras
selectas. Tomo 4: El procedimiento administrativo. Buenos
Aires: Fundación de Derecho Administrativo. Sobre la
defensa del reclamo administrativo previo, bajo el
argumento de otorgar la posibilidad al Ejecutivo de
enmendar el error impugnado, el autor dice: “El irrealismo
del criterio es palmario y su carácter contrario a un Estado
de Derecho en que se garantice el expeditivo acceso a la
justicia conforme las normas supranacionales, también. Es
además falaz, pues absolutamente nadie hace un juicio al
Estado si cree que lo puede arreglar en sede
administrativa, aunque más no sea por lo que ahorra en
tiempo, costas y tasa de justicia. (…) al incorporarse la
exigibilidad del reclamo administrativo previo para
demandar… se produce no solamente un intento
legislativo de importante retroceso… sino también de una
violación incausada del principio supranacional de libre
acceso a la justicia.”
B. LA OBLIGACIÓN DE PRESENTAR
GARANTÍAS PECUNIARIAS PARA ACUDIR A
LA INSTANCIA JUDICIAL COMO
DISMINUCIÓN Y RESTRICCIÓN DE
DERECHOS HUMANOS FUNDAMENTALES.
La República como forma de gobierno, parte del
principio de división y separación entre los
Poderes del Estado; así, cuando un Poder del
Estado se sobrepase en sus potestades
constitucionalmente autorizadas, el ciudadano
puede acudir a otro Poder del Estado para la
tutela de sus derechos. Cuando la
Administración Pública, a cargo del Poder
Ejecutivo, y de la cual es parte la Autoridad
Al respecto la Sala IV. Federal de la Cámara Contencioso
Administrativo de Argentina se ha pronunciado en el
sentido que: “A pesar de que no se encuentra previsto
como excepción en el … texto legal, resultaría claramente
un ritualismo inútil exigir el reclamo administrativo previo
en el caso de autos, toda vez que consta al tribunal la
reiterada negativa de la demandada a admitir la
procedencia de planteos de este tipo. En este sentido, no
puede dejar de recordarse que el exceso de rigor formal -
que sin dudas se configuraría si no se reconociera al
administrado la posibilidad de prescindir del reclamo en
aquellos supuestos excepcionales en los que -como en el
sub lite- se ha comprobado de modo manifiesto la
oposición de la administración- resulta incompatible con
las reglas del debido proceso y el adecuado servicio de
justicia, máxime atendiendo al derecho a la tutela judicial
efectiva consagrado en diversos tratados de jerarquía
constitucional (conf. art. XXVIII de la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, art. 8
de la Declaración Universal de Derechos Humanos, y arts.
8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos - Pacto de San José de Costa Rica).”
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Tributaria, se sobrepasa en sus funciones y
atenta contra los derechos y garantías del
ciudadano, éste último tiene un derecho
constitucional para acudir libremente a las
instancias del Poder Judicial en busca de
protección contra los actos de la Administración
Pública.
Por tanto, no existe causa legítima para bloquear
el acceso de los contribuyentes a los órganos
jurisdiccionales. Para acudir a la instancia judicial,
el borrador de nuevo Código Tributario
establece en su artículo 206 la obligación de
presentar garantías del cinco por ciento (5%) del
monto reclamado para pequeños
contribuyentes; del diez por ciento (10%) sobre
el monto reclamado para medianos
contribuyentes; y del veinte (20%) para el caso
de los grandes contribuyentes.
Si bien el borrador de Código Tributario plantea
la desaparición de dichas garantías en un lapso
de cinco (5) años contados a partir de la
aprobación del mismo por el Congreso Nacional,
consideramos que el único plazo aceptable para
el respeto de los derechos humanos de los
contribuyentes es la inmediatez.
Fundamento Legal del
Derecho de Acceso a la Justicia
El Artículo 82 de la Constitución de la República
establece que “El derecho de defensa es
inviolable. Los habitantes de la República tienen
libre acceso a los tribunales para ejercitar sus
acciones en la forma que señalan las leyes.”
El Artículo 8 de la Convención Americana Sobre
Derechos Humanos dice que “Toda persona tiene
derecho a ser oída, con las debidas garantías y
dentro de un plazo razonable, por un juez o
tribunal competente, independiente e imparcial,
establecido con anterioridad por la ley, (…) para la
determinación de sus derechos y obligaciones de
orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro
carácter”.
El Artículo 18 de la Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre establece “Toda
persona puede ocurrir a los tribunales para hacer
valer sus derechos. Asimismo, debe disponer de
un procedimiento sencillo y breve por el cual la
justicia lo ampare contra actos de la autoridad
que violen, en perjuicio suyo, alguno de los
derechos fundamentales___consagrados
constitucionalmente”.
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Reconocidos nuestros derechos, procede la
Constitución de la República a establecer en su
Artículo 64 que en el Estado de Honduras “No se
aplicarán leyes y disposiciones gubernativas o de
cualquier otro orden, que regulen el ejercicio de
las declaraciones, derechos y garantías
establecidos en esta Constitución, si los
disminuyen, restringen o tergiversan”.
Bajo todo criterio de razonabilidad lógica y sana
crítica, no puede llegarse a otra conclusión más
que, la obligación de presentar garantías
pecuniarias para acceder a los tribunales de
justicia, representa una disminución y una
restricción al derecho humano de acceso a la
justicia. En consecuencia, las disposiciones que
bloqueen el acceso a los tribunales, carecen de
validez y aplicabilidad legal; quedando
expuestas al control de constitucionalidad y
convencionalidad de las leyes ostentado por
cada uno de los Jueces y Magistrados de la
República de Honduras, en los términos
establecidos por el artículo 320 de la
Constitución, que dice:
“En caso de incompatibilidad entre una norma
constitucional y una legal ordinaria, se aplicará
la primera.”
9 Capitulo IV Acciones Ante Tribunales Judiciales. Artículo 187. De lo Contencioso Administrativo.
La Constitución de la República y los Tratados
Internacionales de Derechos Humanos
garantizan el libre acceso a los tribunales; como
tal, las barreras contra el acceso a los juzgados
constituyen una violación a los derechos y
garantías fundamentales de los contribuyentes.
Existe una obligación vinculante, de parte de los
diputados del Congreso Nacional, de expulsar
cada una de las barreras descritas, fuera del
cuerpo de este nuevo Código Tributario.
C. FALTA DE ACCESO A UN TRIBUNAL EN EL
DOMICILIO DEL CONTRIBUYENTE.
Si bien el borrador de Código Tributario
establece la competencia de los Juzgados de lo
Contencioso Administrativo, para conocer de
cualquier controversia en materia tributaria,
éstos solo tienen sede en la ciudad de
Tegucigalpa y San Pedro Sula9.
Aunado a ello, dentro de los Juzgados de lo
Contencioso Administrativo, actualmente solo el
Tribunal de lo Fiscal-Administrativo, ubicado en
la ciudad de Tegucigalpa, tiene la potestad para
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conocer demandas judiciales en materia
tributaria10.
El nuevo Código Tributario debe suprimir
explícitamente el Acuerdo No. 01-04 de la Corte
Suprema de Justicia; Acto
Administrativo mediante el
cual se dio potestad
exclusiva al Tribunal de lo
Fiscal Administrativo, para
conocer las demandas
contra el Estado de Honduras materia tributaria.
La supresión explicita de dicho Acuerdo, asegura
que los contribuyentes pueden incoar acciones
judiciales en los Tribunales de lo Contencioso
Administrativo, tanto de Tegucigalpa, como de
San Pedro Sula. En aras de hacer efectivo el
derecho de acceso a los tribunales, y
reconociendo el contexto de precariedad
económica en que vive la gran mayoría de la
población hondureña, el Congreso Nacional
debe habilitar cuantas Cortes de Apelaciones y
Juzgados de Letras sean necesarios para
10 Mediante Acuerdo No. 01-04 del 16 de diciembre de
2004 la Corte Suprema de Justicia acordó la creación de los
Juzgados de lo Fiscal Administrativo, dentro de la esfera de
los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, con el fin
de conocer de forma exclusiva las controversias que se
originasen con motivo de aplicación de leyes tributarias
entre el contribuyente y los órganos de la administración
pública. Los contribuyentes a nivel nacional, deben de
asegurar que todo contribuyente tenga acceso a
un tribunal de su propio domicilio.
Con dieciocho (18) Departamentos y doscientos
noventa y ocho (298) Municipios, no existe
razón válida o legítima,
para obligar a todos los
hondureños a viajar
hasta la ciudad de
Tegucigalpa para
interponer acciones
judiciales contra la Administración Tributaria.
Considerando la difícil situación económica del
país, y la necesidad de proveer garantías de
seguridad jurídica para promover la inversión y
la generación de oportunidades, no es sensato,
ni justo, centralizar en la ciudad de Tegucigalpa,
el único tribunal judicial con capacidad para
resolver controversias en materia tributaria.
Privar a los contribuyentes de su derecho de
acudir a un tribunal en su propio domicilio, para
que conozca de sus reclamos en primera
instancia, viene a sumar a la obligación de agotar
poder encausar acciones judiciales contra la
Administración Tributaria ante Tribunales establecidos en
su domicilio. De lo contrario, la distancia y costos que
conlleva la obligación de acudir a un Tribunal situado a una
larga distancia de su residencia, constituye una limitación
y una restricción, además de una potencial negación, a una
garantía constitucional como lo es el derecho a la defensa
y el libre acceso a la justicia.
“El Congreso Nacional debe habilitar
cuantas Cortes de Apelaciones y
Juzgados de Letras sean necesarios
para asegurar que todo contribuyente
tenga acceso a un tribunal de su propio
domicilio.”
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la vía administrativa previa, y a la de presentar
garantías pecuniarias para poder interponer
acciones judiciales contra el Estado en materia
tributaria. En este sentido, podemos apreciar
que, en efecto, se materializa una negación y/o
una restricción directa e ilegítima del derecho de
acceso a los tribunales de justicia; además de un
grave entorpecimiento en el funcionamiento del
sistema republicano de pesos y contrapesos, al
afectar negativamente la capacidad del
contribuyente para controlar los actos de la
Administración Pública, a través de las instancias
judiciales.
IV. UTILIZACIÓN DE FUERZAS
ARMADAS Y POLICÍA NACIONAL EN
OPERACIONES DE FISCALIZACIÓN
TRIBUTARIA.
El inciso 2) del artículo 124, del borrador de
nuevo Código, utiliza un lenguaje que no es
suficientemente claro para la importancia del
asunto. Dada la experiencia reciente,
consideramos necesario que el nuevo Código
Tributario establezca de forma taxativa, que el
uso de las Fuerzas de Seguridad Pública
necesitará, en toda circunstancia, la autorización
previa de un Órgano Jurisdiccional.
La redacción del artículo establece que la
Administración Tributaria podrá requerir el
auxilio de la Fuerza Pública para ejercer sus
tareas de fiscalización en dos casos:
1) Cuando exista evidente y notoria
resistencia del obligado tributario
(contribuyente) que impida el
cumplimiento de las facultades de
fiscalización de la Administración
Tributaria; y
2) Cuando las facultades de fiscalización
sean realizadas en lugares donde exista
riesgo inminente para la seguridad física
de los servidores públicos de la
Administración Tributaria;
Sin embargo, de acuerdo a la redacción utilizada,
ninguna de dichas circunstancias necesitará ser
calificada por un Juez, previo la utilización de las
Fuerzas de Seguridad Pública. El principio
republicano de división de poderes, como
mecanismo de protección de los derechos
individuales, exige que ambos supuestos bajo
los que se permite utilizar la fuerza pública, sean
calificados por un Órgano Jurisdiccional (Juez)
que, deberá evaluar si en efecto ocurre
cualquiera de los supuestos tipificados en la Ley
y, además, que la fiscalización pretendida por la
Autoridad Tributaria no sea arbitraria, por
encontrarse fundamentada en evidencia de
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causa probable sobre un incumplimiento
tributario por parte del contribuyente.
Vale la pena recalcar que, las Fuerzas de
Seguridad Pública, en ningún momento deberán
encontrarse bajo el mando de la Autoridad
Tributaria; sino que deberán quedar en
obediencia únicamente a la resolución judicial y
lo dispuesto por el Juez Ejecutor, quien
determinará los momentos en que sea necesario
utilizar la fuerza contra un contribuyente.
La última oración del inciso 2) del Artículo 124
reza que:
“En los casos en que en el ejercicio de
estas facultades implique la restricción
de derechos y garantías constitucionales,
la Administración Tributaria deberá
contar con la autorización previa de un
Juez competente.”
Sin embargo, consideramos que dicha redacción
no deja establecido de forma clara cuáles son los
casos considerados como “restricción de
derechos y garantías constitucionales”, y que
deberán mediar una autorización judicial. La
redacción utilizada, es de especial preocupación
si vemos la forma en que este mismo artículo se
redactó en la versión preliminar (y no final) de
este borrador de Código Tributario:
“En estos casos, como en todos aquellos,
que en el ejercicio de estas facultades
implique la restricción de derechos y
garantías constitucionales, la
Administración Tributaria deberá contar
con la autorización previa de un Juez
competente.”
La redacción utilizada en la versión preliminar
deja claro que, para utilizar las Fuerzas de
Seguridad Pública, en las situaciones de
resistencia del contribuyente o de peligro a las
autoridades tributarias, es necesario mediar con
una autorización judicial.
Exhortamos de forma urgente a los diputados
del Congreso Nacional para que establezcan de
forma clara, y no ambigua, que la utilización de
las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, en las
operaciones de fiscalización tributaria, deberá
contar siempre con autorización judicial previa.
Esto en aras de resguardar los derechos
fundamentales de los contribuyentes, así como
el sistema constitucional republicano de pesos y
contra pesos entre los Poderes del Estado;
fortaleciendo así el Estado de derecho y la
seguridad jurídica en la aplicación de la Ley.
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Versión Final: 12/07/2016
La Administración Tributaria podrá
ejercer estas facultades conjunta,
indistinta o sucesivamente, pudiendo
requerir el auxilio de la fuerza pública
para ejercerlas, siempre y cuando exista
evidente y notoria resistencia del
obligado tributario que impida el
cumplimiento de sus facultades o bien
cuando estas se realicen en lugares en
donde exista riesgo inminente para la
seguridad física de los servidores
públicos de la Administración Tributaria.
En los casos en que en el ejercicio de
estas facultades implique la restricción
de derechos y garantías constitucionales,
la Administración Tributaria deberá
contar con la autorización previa de un
Juez competente.
Versión Preliminar: 08/05/2016
La Administración Tributaria podrá
ejercer estas facultades conjunta,
indistinta o sucesivamente, pudiendo
requerir el auxilio de la fuerza pública
para ejercerlas, siempre y cuando exista
evidente y notoria resistencia del
obligado tributario que impida el
cumplimiento de sus facultades o bien
cuando estas se realicen en lugares en
donde exista riesgo inminente para la
seguridad física de los funcionarios de la
Administración Tributaria. En estos casos,
como en todos aquellos, que en el
ejercicio de estas facultades implique la
restricción de derechos y garantías
constitucionales, la Administración
Tributaria deberá contar con la
autorización previa de un Juez
competente.
V. EL DERECHO A LA INVIOLABILIDAD
DEL DOMICILIO SOCIAL Y EL
PROCEDIMIENTO DE INGRESO DE
LAS AUTORIDADES TRIBUTARIAS Y
LAS FUERZAS ARMADAS A LAS
OFICINAS ADMINISTRATIVAS Y
ZONAS RESTRINGIDAS DEL
ESTABLECIMIENTO MERCANTIL.
A. DERECHOS CONSTITUCIONALES DEL
CONTRIBUYENTE CON RESPECTO A SU
DOMICILIO SOCIAL.
El Artículo 99 de la Constitución de la República
reconoce el derecho de toda persona a la
Inviolabilidad de su Domicilio, prohibiendo
cualquier ingreso o registro sin el
consentimiento de la persona que lo habite o sin
antes mediar una autorización judicial. La
inviolabilidad del domicilio, debe entenderse
extensible al domicilio de personas naturales y
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jurídicas; en conformidad con la doctrina y
jurisprudencia constitucional moderna que ha
sido reconocida, por ejemplo, por el Tribunal
Constitucional de España11 y la Corte Suprema
de Estados Unidos.
Ambos tribunales han determinado que el
principio de inviolabilidad del domicilio es
aplicable también a las personas jurídicas; y que
ninguna autoridad pública
puede hacer ingreso a las
oficinas administrativas y
zonas restringidas de la empresa, sin la
autorización expresa de quien lo habite o sin
contar con una autorización judicial previa. Si
nuestro objetivo es convertir a Honduras en un
centro de atracción de inversión nacional y
extranjera, debemos acuerpar las mejores
prácticas y estándares internacionales en cuanto
al trato que la Administración Pública le da a las
empresas aquí establecidas.
Además del derecho a la Inviolabilidad de su
Domicilio, toda persona goza de un Derecho
Humano constitucional e inalienable a la Libre
Empresa y la Privacidad; derechos que son
reconocidos en los Artículos 76, 99, 330, 331 y
337 de la Constitución de la República; Artículo
11 Sentencias: 137/1985; 144/1987; 64/1988 y 69/1999; SSTC 22/1984, de 17 de febrero, F. 3; 160/1991, de 18 de
12 Declaración Universal de los Derechos
Humanos; Artículo 17 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos; y Artículo 10 de la
Declaración Americana Sobre Derechos y
Deberes del Hombre.
Los derechos a la privacidad e inviolabilidad del
domicilio, implican que toda persona ajena a la
empresa, incluyendo las autoridades públicas,
debe respetar la privacidad e
inviolabilidad del domicilio
social. El derecho a la libre
empresa, implica la libertad de trabajar y
comerciar libremente sin que agentes estatales
vengan a entorpecer las operaciones diarias de
la empresa, a través de una serie de
fiscalizaciones arbitrarias que pueden durar
desde unos pocos meses hasta más de un año.
Los contribuyentes, gozan de una serie de
garantías procedimentales que conforman lo
que conocemos como el Debido Proceso. Y en
consecuencia con el derecho a la Presunción de
Inocencia, las autoridades públicas necesitarían
presentar ante un Juez, evidencia suficiente que
acredite “causa probable” sobre un
incumplimiento tributario. Solo mediante la
autorización del Juez, que deberá ser específica
julio, F. 8; 126/1995, de 25 de julio, F. 2; 136/2000, de 29 de mayo, F. 3
“El principio de inviolabilidad del
domicilio, es extensible a las
personas jurídicas.”
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y basada en criterios razonables, podrá la
Administración Tributaria restringir cualquiera
de los derechos humanos antes mencionados: a
la libre empresa, la privacidad y la inviolabilidad
del domicilio social.
B. PROCEDIMIENTO DE INGRESO DE LAS
FFAA Y LA PN AL DOMICILIO SOCIAL DE
LA EMPRESA.
Bajo la luz de los derechos y garantías antes
expuestos, analizamos las disposiciones del
nuevo borrador de Código Tributario que, en su
Artículo 124 inciso 1), enumera las facultades de
fiscalización que tendrá la
Administración Tributaria de
Honduras. A continuación,
enumeramos las facultades
que requerían el ingreso de las
autoridades tributarias al domicilio fiscal:
1) Realizar auditoría de sistemas.
2) Practicar verificaciones,
comprobaciones, fiscalizaciones e
investigaciones en el domicilio tributario
de los obligados tributarios y revisar su
contabilidad y bienes.
3) Practicar la verificación o comprobación
física de toda clase de bienes, incluso
durante su transporte.
4) Resguardar los documentos
inspeccionados y tomar medidas de
seguridad para su conservación.
Más allá, el inciso 2) del Artículo 126 del
borrador de Código Tributario establece que
“Los fiscalizadores de los tributos pueden
entrar en las fincas, locales de negocio y
demás establecimientos o lugares en que
se desarrollen actividades o
explotaciones para ejercer las funciones
previstas en este Código. Estas
facultades se
ejecutarán
garantizando los
derechos de los
obligados tributarios.”
Como mencionamos anteriormente, en caso de
“resistencia del contribuyente” o “riesgo
inminente” para la seguridad de las autoridades
tributarias, los agentes fiscalizadores podrán
requerir el auxilio de las Fuerzas de Seguridad
Pública para ejecutar sus atribuciones de
fiscalización. Sin embargo, como también hemos
indicado, la redacción legislativa no deja claro
que en los dos supuestos en que se permite el
uso de la fuerza pública, sea necesario mediar
una autorización judicial previa.
“Todo contribuyente tiene derecho a
negar a las Autoridades Públicas el
ingreso o registro al domicilio social
de su empresa, sin responsabilidad
de su parte.”
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Consideramos que toda persona, natural o
jurídica, tiene derecho a la inviolabilidad de su
domicilio y que, por tanto, todo contribuyente
tiene derecho a negar a las Autoridades Públicas
el ingreso o registro de las oficinas
administrativas y zonas restringidas de su
empresa, sin responsabilidad de su parte.
En este sentido, y en consecuencia con la
presunción de inocencia como garantía del
debido proceso, para poder verificar el ingreso a
las oficinas administrativas, bodegas u otras
zonas restringidas de una empresa sin el
consentimiento de su titular, corresponde que la
Autoridad Tributaria acuda a un Juez, a quien
deberá mostrar prueba suficiente que haga de
“causa probable” sobre un incumplimiento
tributario por parte del contribuyente.
Sin embargo, el borrador de nuevo Código
Tributario, en contravención a las garantías del
debido proceso y los derechos fundamentales a
la libre empresa, la privacidad e inviolabilidad
del domicilio, en el inciso 2) de su Artículo 125,
establece que:
“El ocupante de la finca, local, establecimiento o
edificio, permitirá sin dilación la entrada de los
fiscalizadores; no obstante, si aquel se opusiere,
será preciso obtener un mandamiento judicial
por un juez del fuero penal y con el auxilio de la
fuerza pública.”
La redacción utilizada en este artículo, obliga al
contribuyente a permitir el ingreso de personas
ajenas, autoridades estatales potencialmente
acompañadas de las Fuerzas de Seguridad
Pública, dentro de cualquier zona restringida de
una empresa. Así mismo, la redacción hace
entender que el contribuyente será responsable
penalmente por negar ingresos arbitrarios a su
empresa, y que los agentes fiscales podrán
utilizar las Fuerzas de Seguridad Pública para
hacer efectivo dicho ingreso.
El procedimiento descrito, no corresponde al
pleno goce y ejercicio de los derechos
constitucionalmente reconocidos. Es la
autoridad tributaria quien debe justificar ante
un Juez que, las fiscalizaciones invasivas al
derecho de libre empresa, privacidad e
inviolabilidad del domicilio, están justificadas a
raíz de la existencia de causa probable sobre un
incumplimiento tributario por parte del
contribuyente.
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C. PROCEDIMIENTO LEGÍTIMO DE INGRESO
AL DOMICILIO SOCIAL POR PARTE DE LAS
AUTORIDADES PÚBLICAS.
En un sistema republicano de gobierno, el rol del
Órgano Jurisdiccional no es verificar que en
efecto el contribuyente se está negando a
permitir un ingreso ajeno a su empresa, para así
proceder a autorizar el uso de la Fuerza Pública
en su contra. Al contrario, el Órgano
Jurisdiccional debe verificar que el ingreso de la
Administración Tributaria, a las zonas
restringidas de la empresa, sea justificado, por
contar con evidencia
suficiente que indique
causa probable de un
incumplimiento de
obligaciones tributarias
por parte del
contribuyente.
De acuerdo a lo dispuesto por la Constitución de
la República y los Tratados Internacionales de
Derechos Humanos, y en conformidad con un
sistema democrático y republicano de derecho,
las Autoridades Tributarias solo pueden
restringir los derechos fundamentales a la
inviolabilidad del domicilio, a la privacidad y a la
libre empresa, respetando las garantías del
debido proceso. Cuando los fiscalizadores
tributarios invaden, injustificadamente, los
establecimientos mercantiles, se materializa una
violación a los derechos humanos de los
contribuyentes.
Una de las garantías del debido proceso es que
las autoridades públicas cuenten con
autorización previa de un Órgano Jurisdiccional
competente, misma que deberá ser concedida
solo a raíz de que se haya presentado prueba
suficiente que, bajo criterios jurídicos de
razonabilidad y lógica, indique la existencia de
“causa probable” de un incumplimiento de las
obligaciones tributarias por parte del
contribuyente.
La exigencia de mediar
una autorización judicial
previa, especifica y
debidamente motivada,
para poder efectuar ingresos y registros no
consentidos por el titular del establecimiento,
funciona como garantía para la efectiva
protección de derechos fundamentales a la vida;
la integridad física; la propiedad privada; la
dignidad personal; la libertad de expresión y de
asociación; el ejercicio de los derechos políticos;
la privacidad; la libertad de empresa y de
comercio; el derecho a la defensa y un juicio
previo; y a no ser sometido a acciones
confiscatorias por parte del Estado.
“El Juez debe verificar que el ingreso de la
Administración Tributaria al domicilio
social, sea justificado, por contar con
evidencia de causa probable sobre un
incumplimiento por parte del
contribuyente.”
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VI. BARRERAS REGULATORIAS A LA
COMPETITIVIDAD
A. MANEJO DE LOS LIBROS DE
CONTABILIDAD Y REGISTROS
TRIBUTARIOS
El inciso 4) del Artículo 58 del borrador de
Código Tributario, versa sobre las obligaciones
de los contribuyentes, y hace referencia a la
obligación de llevar en su domicilio tributario los
libros de contabilidad y registros tributarios que
“las normas correspondientes establezcan”.
Mismos que deberán ser conservados por cinco
(5) años, por los contribuyentes inscritos en el
Registro Tributario Nacional, y por siete (7) años,
para los demás casos.
Dado que en el borrador de Código Tributario no
se especifica cuáles son “las normas
correspondientes”, entendemos por estas lo
establecido en el Artículo 36 del Código de
Comercio y la Ley Sobre Normas de Contabilidad
y de Auditoria contenidas en el Decreto
Legislativo Número 189-2004 y sus reformas.
El inciso 3) del Artículo 64 del borrador establece
la obligación de llevar y mantener la contabilidad
en su domicilio tributario “sin perjuicio de haber
contratado servicios de contabilidad dentro del
país”. Sin embargo, al llevar los libros contables
en formato físico, libros que además deben ser
autorizados por las municipalidades, se genera
una grave complicación para centenares de
empresas. A pesar que el citado artículo
reconoce que los servicios contables pueden ser
tercerizados, la redacción no es clara con
respecto a sí los contribuyentes serán
sancionados, en el caso que no tengan sus libros
contables en su domicilio tributario, por
encontrarse éstos ubicados en las oficinas de la
persona, natural o jurídica, a quien hayan
tercerizado su contabilidad.
Al obligar por medio de la Ley, a llevar los libros
contables y los registros tributarios en formato
físico, muchas empresas han encontrado
amplias e innecesarias dificultades, para poder
cumplir con sus obligaciones contables y
tributarias, viéndose expuestas a sanciones
injustas por parte de la Administración
Tributaria. En este sentido, nuevamente
recomendamos acuerpar dentro del nuevo
Código Tributario, disposiciones similares a las
contenidas en el Artículo 7 de la Ley para la
Generación de Empleo (Decreto 284-2013),
extendiendo los beneficios ahí contenidos a
todos los comerciantes hondureños;
permitiéndoles, de esta forma, llevar sus libros
contables en forma digital, y pudiendo conservar
los documentos en el internet mediante
servicios de almacenamiento en nube.
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Pudiendo almacenar los documentos contables
digitalmente y en internet, éstos estarían
siempre a disposición de la Autoridad Tributaria
en el domicilio fiscal del contribuyente, sin
perjudicar las capacidades de éste último, para
implementar esquemas de Tercerización de
Servicios Empresariales que le permitan reducir
costos y facilitar el cumplimiento de sus
obligaciones tributarias.
B. NOTIFICACIONES DE IN ICIO DE
OPERACIONES.
Si bien para la notificación de inicio de
operaciones a la Administración Tributaria, se
establece un procedimiento sencillo en el
Artículo 67, en el que solo es necesario llenar y
presentar, mediante formulario, una
Declaración Jurada; en la práctica, y fuera de
fundamento legal alguno, la Administración
Tributaria exige además la presentación del
Permiso de Operaciones Municipal.
Toda empresa debe cumplir con las exigencias
legales a nivel nacional y municipal; sin embargo,
consideramos que el Código Tributario debe
establecer taxativamente que, para notificar el
inicio de operaciones a la Administración
Tributaria, solo es necesaria la presentación de
la Declaración Jurada, mediante un formulario.
Las obligaciones de notificar inicio de
operaciones a la Administración Tributaria, y de
gestionar el Permiso de Operaciones Municipal,
deben realizarse por separado y con
independencia una de la otra.
Esto porque diversas municipalidades, mediante
sus Plan de Arbitrios, acostumbran a exigir una
larga, burocrática e innecesaria serie de
documentos, muchas veces de difícil obtención,
para la tramitación de los Permisos de
Operación. En algunos casos, se llega al extremo
de solicitar copias de la identidad y RTNs de
todos y cada uno los socios de la empresa;
recibos de pago de impuesto de bienes
inmuebles; contratos de arrendamiento;
licencias sanitarias o ambientales; exámenes de
uso de suelo; constancia de revisión del local por
parte del Departamento de Bomberos; la
obligación de llenar y presentar una serie de
formularios no habilitados en línea; constancias
de solvencia del representante legal de la
empresa que tramitando el permiso de
operación e inclusive de las personas que
arriendan el local a la empresa.
En este sentido, consideramos necesario separar
e independizar el trámite de notificación de
inicio de operaciones a la Administración
Tributaria, de cualquier otro tramite nacional o
municipal. Esto en aras de ir avanzando en el
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proceso de simplificación y promoción de la
competitividad en el ámbito de la generación de
negocios, empresas y empleo.
C. PRECIOS DE TRANSFERENCIA.
Contrario a lo recomendado por Eléutera, el
nuevo borrador de Código Tributario viene a
legalizar el cobro de Precios de Transferencia en
las transacciones realizadas entre empresas
vinculadas, domiciliadas dentro del territorio
hondureño (Art.113). Eximiendo a las empresas
vinculadas con domicilio dentro de Honduras de
la presentación del Estudio de Precios de
Transferencia.
La finalidad de las Precios de Transferencia es
que no haya una reducción en la recaudación
fiscal a raíz dela fuga de capitales a países
extranjeros. Cobrar precios de transferencia, en
las transacciones entre empresas locales
relacionadas, simplemente eleva los costos de
transacción y gestión empresarial. De esta
forma, se desincentiva la inversión y, en
consecuencia, se dificulta el crecimiento de las
empresas y la generación oportunidades
laborales.
D. DEVOLUCIÓN DE PAGOS INDEBIDOS.
El Código Tributario vigente, otorga al
contribuyente la facultad para decidir si quiere
que, las cantidades pagadas indebidamente, se
le regresen en cheque o mediante créditos
fiscales. Se establece, además, un plazo de diez
(10) días para que la Administración Tributaria
devuelva la suma adeudada.
El nuevo borrador de Código Tributario, se
mantiene silencioso con respecto al plazo y la
forma de pago (crédito fiscal o cheque), de las
sumas que se deban devolver al contribuyente.
Por tanto, la nueva redacción constituye un
debilitamiento de los derechos de los
contribuyentes, al restarle facultades de
decisión sobre cómo quiere que se le devuelvan
los montos pagados indebidamente. Además, el
artículo 116 del borrador, no establece los
plazos en que deberá ser resuelto el
procedimiento de devolución; creando una
laguna legal y una oportunidad para la
arbitrariedad, en perjuicio de la seguridad
jurídica.
Consideramos que los contribuyentes se
encuentran en una mejor posición, bajo el
procedimiento vigente de devolución de los
pagos indebidos. Invitamos a que, en lugar de
reducir los derechos de los contribuyentes para
decidir cómo quieren que se les devuelva las
cantidades pagadas indebidamente, se
fortalezcan los mecanismos administrativos de
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supervisión de personal, para asegurar que las
autoridades tributarias cumplan con el
procedimiento y plazos establecidos.
E. LONGEVIDAD DE LAS ACTUACIONES DE
FISCALIZACIÓN.
El Artículo 125 del presente borrador de Código
Tributario, establece que las actuaciones de
fiscalización de una empresa pueden durar hasta
ocho (8) meses, con posible prórroga de otros
seis (6) meses. El primer borrador de Código
Tributario, presentado por el Gobierno de la
República, establecía fiscalizaciones con
duración de doce (12) meses y prorroga de otros
doce (12) meses. En el presente borrador, las
fiscalizaciones podrán durar hasta un (1) año y
dos (2) meses.
Consideramos que la posibilidad de llevar a cabo
fiscalizaciones con duración de un año y dos
meses, es un exceso; especialmente
considerando lo invasivas que son las
atribuciones de fiscalización. El derecho a la libre
empresa, la seguridad jurídica y la
competitividad económica de Honduras, como
medio de reducción de pobreza, son valores
cuya jerarquía debe ser reconocida por encima
de la mera “potencialidad” de incumplimiento
de obligaciones tributarias. Para salvaguardar la
competitividad del país, el ejercicio del derecho
a la libre empresa, y la seguridad jurídica,
recomendamos que dichas fiscalizaciones no
duren más de tres (3) meses y que no pueda
realizarse más de una fiscalización por año, salvo
autorización judicial previa, a un mismo
contribuyente.
Si la fiscalización se considera injustificada o
violatoria al buen desarrollo de la empresa, los
contribuyentes deben gozar del derecho para
impugnar la notificación de fiscalización, libre y
directamente, ante un Tribunal de Justicia de su
propio domicilio; si el Tribunal lo considera
pertinente, éste habrá suspender la fiscalización
durante el desarrollo del proceso.
VII. RECOMENDACIONES DE
FUNDACIÓN ELÉUTERA
INCORPORADAS EN EL BORRADOR
DE NUEVO CÓDIGO TRIBUTARIO.
En el documento, Competitividad y Equidad
Tributaria: Recomendaciones para el nuevo
Código Tributario de Honduras, publicado por
Eléutera en marzo de 2016, se presentó una
serie de propuestas a incorporar dentro del
nuevo Código Tributario, con la finalidad de
fomentar el respeto a los derechos humanos y la
competitividad económica.
A continuación, examinamos las propuestas de
Fundación Eléutera que fueron incorporadas
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total o parcialmente en el nuevo borrador de
nuevo Código Tributario.
A. PUBLICIDAD Y PREVISIBILIDAD EN
CAMBIOS DE MATERIA TRIBUTARIA.
En aras de promover la estabilidad y la seguridad
jurídica en el país, Eléutera propuso establecer
un vacatio legis de dos años, para la entrada en
vigor de cualquier ley o reforma que versara
sobre materia tributaria o que viniera a cambiar
las reglas del juego a los empresarios. Como
alternativa, propusimos que el Código Tributario
imitará lo establecido en la Constitución del
Perú, en el sentido que los nuevos impuestos
cobraran vigencia a partir del periodo fiscal
siguiente12.
En su Artículo 13, el nuevo borrador de Código
Tributario establece que las leyes reguladoras de
tributos anuales, aplicarán a los periodos fiscales
siguientes a su publicación. Es decir, que las
nuevas leyes y reformas en materia tributaria,
entrarán en vigencia a partir del primero (01) de
enero del año siguiente a su publicación. En el
caso de empresas con periodos fiscales
especiales autorizados, los cambios tributarios
entrarán en vigencia, la fecha en que comience
12 Artículo 74 de la Constitución de Perú “Las leyes
tributarias relativas a tributos de periodicidad anual rigen
su nuevo periodo fiscal. Cuando se trate de
tributos que deban pagarse mensualmente, los
cambios realizados serán aplicables a partir del
primer día del tercer mes siguiente a la fecha de
su publicación.
El inciso 4) del Artículo 13 del borrador, habla
sobre las Declaraciones Fiscales que deberán ser
presentadas por los contribuyentes, afirmando
que éstas serán creadas mediante Acuerdo
Administrativo de la Administración Tributaria.
Sin embargo, debe entenderse que la
Administración Tributaria, solo podrá diseñar la
forma de las declaraciones que hayan de
presentarse; ya que de acuerdo al Artículo 11, y
en conformidad con el principio de legalidad y
reserva de ley, solo el Congreso Nacional,
mediante la emisión de una Ley, podrá crear una
obligación general de presentar una nueva
Declaración Fiscal.
Consideramos sumamente positivo que se
establezcan periodos de espera para la entrada
en vigencia de los cambios normativos en
materia tributaria. Sin embargo, en el caso de los
impuestos anuales, se crea la posibilidad, e
incluso el incentivo, para que el Congreso
a partir del primero de enero del año siguiente a su
promulgación.”
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Nacional modifique las normas tributarias
durante el mes de diciembre, con la finalidad de
que estas entren en vigor a partir del primero
(01) de enero siguiente. Es nuestra fuerte
recomendación al Congreso Nacional, que se
establezca un plazo fijo de vacatio legis,
preferiblemente de dos años y nunca menor de
uno, para toda reforma en materia tributaria.
B. LÍMITES A LA RESPONSABILIDAD DE LOS
SOCIOS.
La recomendación específica de Fundación
Eléutera en este tema, fue que “La
responsabilidad de la deuda tributaria y/o de las
infracciones (penales o administrativas) nunca
debe recaer sobre los socios de la empresa, a
menos que hayan participado activamente en la
comisión u omisión tipificada como falta o
delito, y/o hayan dejado de actuar con la debida
diligencia para evitarlo, en su condición de
socios, de acuerdo a las responsabilidades que el
derecho mercantil vigente les atribuye. La
tendencia de una economía cada vez más
globalizada genera empresas que
potencialmente tienen un alto número de
accionistas (public offerings, crowd sourcing
etc.). Consideramos que los habitantes de
Honduras deben sentirse seguros de poder
invertir en una empresa, sin temer verse
afectados por el incumplimiento de las normas
fiscales por parte de la administración de la
empresa.”
El borrador de nuevo Código Tributario sigue
esta línea de pensamiento y en su artículo 154
establece que “Podrán ser considerados como
sujetos infractores las personas naturales o
jurídicas, y demás contenidas en el presente
Código, que realicen las acciones u omisiones
tipificadas como faltas en las leyes”. En este
sentido, consideramos que la citada disposición
vendrá a fortalecer la seguridad jurídica para
invertir en empresas que operen en nuestro
país, siendo responsables por cualquier
infracción específicamente aquellas personas
que hayan cometido u omitida la acción
mandada por ley, así como sus causantes y
colaboradores.
C. CODIFICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN
TRIBUTARIA.
A raíz de la proliferación de decretos legislativos
y ejecutivos en materia tributaria, muchos con
reformas e interpretaciones, el cumplimiento de
las obligaciones formales y materiales se ha
complejizado. Eléutera propuso la consolidación
de todos los diferentes decretos que versen
sobre materia tributaria, en un solo texto, que
aclarare las contradicciones y pasajes oscuros
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que dificultan el cumplimiento voluntario de las
obligaciones tributarias.
El nuevo borrador de Código Tributario, manda
a que en el plazo de un año después de
aprobado el nuevo Código Tributario, el Poder
Ejecutivo proceda a enviar al Congreso Nacional
los nuevos proyectos de Ley del Impuesto Sobre
Renta e Impuesto Sobre Ventas, así como un
proyecto de ley que consolide las leyes de los
demás tributos vigentes y las denominadas
“medidas anti-evasión”. Abriendo así el camino
hacia una reforma tributaria integral, que debe
aprovecharse como una oportunidad para
modernizar el sistema tributario vigente, y crear
condiciones propicias para la inversión nacional
y extranjera como medio de generación de
oportunidades y reducción sostenible de la
pobreza.
D. MODERNIZACIÓN DE LA REGULACIÓN
SOBRE EL DOMICILIO FISCAL.
En los artículos 50 y 51, se establecen reglas
claras para la determinación del domicilio fiscal
de los contribuyentes, otorgando amplia
liberalidad para escoger el lugar en que se
habrán de recibir las comunicaciones
pertinentes de la Administración Tributaria.
A pesar de la claridad del proceso, en la práctica,
para tramitar los cambios de domicilios fiscales,
la Dirección Ejecutiva de Ingresos ha venido
exigiendo una serie de documentos no
contemplados en la Ley. Ante la dificultad de
obtener todos los documentos exigidos por la
Autoridad Tributaria, muchas personas
naturales y jurídicas han sido sancionadas por no
haber actualizado la información sobre su
domicilio fiscal.
En este sentido, consideramos necesario
establecer en el Artículo 53 del borrador, de
forma clara y taxativa, que solo será necesario
presentar un documento firmado por el
obligado tributario. En el caso de una empresa,
el documento podrá ser presentado por su
representante legal o alguien a quien éste le
haya delegado poder suficiente. De lo contrario,
la experiencia reciente nos indica que, a pesar de
existir un procedimiento legal claro, las
Autoridades Tributarias pueden hacer
exigencias extralegales que perjudiquen a los
contribuyentes, a la seguridad jurídica del país y
a la credibilidad de la Administración Pública.
E. PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA Y
RESERVA DE LEY.
En los Artículos 8 y 9 del nuevo borrador, vemos
las potestades del Ejecutivo para emitir
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normativas de carácter general en materia
tributaria. Consideramos que, si el Artículo 11 de
dicho borrador es aplicado efectivamente, las
potestades cuasi legislativas de la
Administración Pública no representarán una
amenaza o perjuicio a los derechos
fundamentales de los contribuyentes.
En el Artículo 11 se definen aquellos elementos
que solo podrán ser determinados por el
Congreso Nacional mediante la emisión de una
Ley. Eléutera propuso utilizar el Artículo 8 de la
Ley General Tributaria de España, como modelo
para definir aquellos asuntos reservados a la Ley
[Principio de Reserva de Ley] y excluidos de las
facultades regulatorias del Poder Ejecutivo. El
nuevo borrador incorpora los elementos más
trascendentales en esta materia, tal como la
creación, modificación o supresión de tributos;
la definición del hecho imponible, de la tarifa y
plazo del tributo; el establecimiento de las
multas y sanciones; de las obligaciones de
presentar liquidaciones y auto liquidaciones; de
la regulación de lo relativo al pago,
compensación, confusión; y del establecimiento
y modificación de los plazos de prescripción.
13 No hay impuestos sin representación.
Los principios de legalidad y reserva de ley, son
la incorporación dentro del derecho continental
y latino del principio anglosajón de “no taxation
without representation” 13 ; es decir, que los
tributos y los elementos esenciales de los
mimos, deben ser creados por medio de los
representantes populares acuerpados en el
Congreso Nacional. Un ejemplo reciente que
ilustra la importancia de hacer valer la reserva
de ley, lo encontramos en la denominada
Declaración Mensual de Compras; misma que
fue creada y establecida por la vía administrativa
mediante Acuerdo SG-276-2015 de la Dirección
Ejecutiva de Ingresos. La creación de una
obligación general de presentar una Declaración
Fiscal, debe ser potestad exclusiva del Congreso
Nacional por medio del proceso de creación de
Ley.
De aplicarse efectivamente el Artículo 11 del
borrador de Código Tributario, y respetando las
potestades exclusivas del Congreso Nacional,
prevemos un fortalecimiento del Estado de
derecho y de la seguridad jurídica en materia
tributaria.
Sin embargo, la aplicabilidad del principio de
legalidad y reserva de ley finalmente recae en la
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independencia de los Órganos Jurisdiccionales, y
su disposición para no aplicar las normativas
administrativas que contravengan dichos
principios. Para ello, los contribuyentes deben
poder acceder libremente a los tribunales de
justicia, en aras de invalidar los Actos
Administrativos que contravengan el principio
de legalidad y reserva de ley. Sin embargo, como
analizamos anteriormente, existen múltiples
barreras legales y pecuniarias que impiden a los
contribuyentes acudir a las instancias judiciales
en defensa de sus derechos.
F. DEROGACIÓN DEL ARTÍCULO 35 DE LA LEY
DE EQUILIBRIO FINANCIERO - RELATIVO
AL CIERRE DE NEGOCIOS.
Actualmente, el cierre de negocios por parte de
la Autoridad Tributaria, por alegados motivos de
error en la facturación de transacciones
comerciales, encuentra su fundamento de ley en
el artículo 35 de la Ley de Equilibrio Financiero.
En el documento de Articulado Sugerido para el
nuevo Código Tributario, Eléutera recomendó la
derogación de dicho artículo para ponerle fin al
cierre de negocios.
En el Artículo 213, el nuevo borrador de Código
Tributario viene a derogar el citado artículo; sin
embargo, la práctica de clausurar negocios sigue
regulándose en el Artículo 161.
G. ARTÍCULO 20 DE LA LE Y DE EFICIENCIA EN
LOS INGRESOS Y EL GASTO PÚBLICO –
RELATIVO AL CIERRE DE NEGOCIOS Y EL
BLOQUEO DE RTNS.
El bloqueo del Registro Tributario Nacional
(RTNs), encuentra su fundamento legal en el
artículo 20 de la Ley de Eficiencia en los Ingresos
y el Gasto Público. Al igual que con la Ley de
Equilibrio Financiero, Fundación Eléutera
recomendó específicamente la derogación de
dicho artículo, con la intención de poner fin al
bloqueo de los Registros Tributarios Nacionales.
El Artículo 213 del nuevo borrador de Código
Tributario viene a derogar dicho artículo; sin
embargo, el nuevo borrador Código, conserva la
práctica de bloquear RTNs como una sanción
administrativa en su Artículo 164.
H. DEROGACIÓN DEL ARTÍCULO 104 DE LA
LEY DE JURISDICCIÓN DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO –
RELATIVOS AL DERECHO DE ACCESO A LA
JUSTICIA.
En su artículo 82 la Constitución de la República
señala que “Los habitantes de la república tienen
libre acceso a los tribunales para ejercitar sus
acciones en la forma que señalan las leyes”.
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Sin embargo, el artículo 104 de la Ley de
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,
exige que quienes impugnen cualquier Acto
Administrativo que verse sobre la fijación o
liquidación de impuestos, contribuciones, tasas,
multas u otras rentas, deberán presentar junto a
su demanda el documento que acredite el pago
de la cantidad respectiva ante la oficina
competente de la entidad que se trate.
Es decir, que si no se ha pagado el monto que las
autoridades administrativas le han imputado al
ciudadano, éste último se encuentra privado de
su acceso a los tribunales de justicia; en evidente
contravención a lo dispuesto en la Constitución
de la República y los Tratados Internacionales.
La Fundación Eléutera recomendó la derogación
del artículo 104 de la Ley de la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo; el nuevo borrador
de Código Tributario, sabiamente acuerpa dicha
derogación.
El Código avanza aún más, al contemplar la
derogación de la letra d) del Artículo 47de la
misma Ley; dicho inciso exige que, para
demandar al Estado de Honduras por un daño
efectivamente causado, deberá acompañarse en
la demanda una constancia emitida por la
Dirección Ejecutiva de Ingresos de encontrarse
solvente por las obligaciones tributarias de los
últimos cinco (5) años. Además, el nuevo
borrado de Código viene a derogar la letra d) del
Artículo 61 de la Ley de Procedimiento
Administrativo; inciso en que se exige que, para
iniciar un reclamo administrativo que verse
sobre el daño real efectivamente causado por la
Administración Pública, se acompañe en el
reclamo una constancia de la Dirección Ejecutiva
de Ingresos de encontrarse solvente las
obligaciones tributarias de los últimos cinco (5)
años.
Exhortamos al Congreso Nacional a proceder
con la derogación de los citados artículos en aras
de hacer efectivo el derecho humano de acceso
a los tribunales de justicia.
J. NO ACUMULACIÓN DE INTERESES
DURANTE EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO.
En el documento, Nuevo Código Tributario
¿simplificación de procesos?, se presentó una
fuerte crítica contra la acumulación de intereses
sobre la deuda tributaria, durante el lapso de
duración del procedimiento administrativo. El
nuevo borrador de Código Tributario, suspende
la acumulación de intereses sobre la deuda
tributaria, desde el momento en que se
interponen los recursos de Reposición y
Apelación (Artículos 174 y 177).
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De esta forma, se garantiza el derecho a la
defensa antes de imponerse una sanción. Sin
embargo, el Código coloca onerosas barreras
para que el contribuyente puede impugnar la
deuda tributaria en los tribunales de justicia, en
pleno desconocimiento de las garantías
fundamentales del debido proceso.
K. COBRO DE IMPUESTOS POR LA VÍA
JUDICIAL
En el documento, Nuevo Código Tributario
¿simplificación de procesos?, también
denunciamos fuertemente las atribuciones que
se otorgaban a la Autoridad Tributaria, para
poder imputar los montos de deuda al fisco y
proceder a su cobro ejecutivo dispensando de la
instancia judicial; pudiendo utilizar a las Fuerzas
Armadas para llevar a cabo la confiscación de los
bienes del contribuyente, y posteriormente
enajenarlos mediante subasta.
En el nuevo borrador de Código, se dispone en
su artículo 128 que la Administración Tributaria
realizará el cobro por la vía judicial civil. En este
sentido, vemos un reconocimiento del derecho
a un juicio previo, y al de ser oído por un juez o
tribunal competente para la determinación de
derechos y obligaciones de orden fiscal.
Sobre el equipo
Guillermo Peña
Director Ejecutivo
Emprendedor,
analista político y
economista. Con
experiencia en
centros de estudio en
Carolina del Norte y
Londres, inició la Fundación Eléutera en el 2013. Ha
trabajado ampliamente en organizaciones del
sector privado como el Consejo Hondureño de la
Empresa Privada, la Asociación Nacional de
Industriales y la Cámara de Comercio e Industrias de
Cortés. Actualmente se desempeña como Director
Ejecutivo de la Asociación de Zonas Francas de
Honduras.
Contacto: [email protected]
Jorge Colindres
Analista Legal
Investigador y
analista en
Fundación Eléutera,
sobre temas de
políticas públicas.
Sus opiniones han
sido publicadas en Fox News, The Freeman, El
Instituto Cato, Diario La Prensa, El Heraldo, Diario
Tiempo y Hablemos Claro Financiera. Actualmente
trabaja como asistente jurídico en Bueso y Bueso
Abogados, un bufete legal orientado al área
corporativa y la tercerización de servicios
empresariales. Fue miembro del Consejo Ejecutivo
para América Latina de la red internacional de
Estudiantes por la Libertad en el periodo 2015-16.
Contacto: [email protected]
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