Análisis del régimen jurídico aplicable a las concesiones...
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FACULTAD DE DERECHO Carrera de Derecho ANALISIS DEL RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE A LAS CONCESIONES MINERAS EN EL PERÚ Trabajo de investigación para optar el Grado Académico de Bachiller en Derecho NAZARIO BRACO, ANAI Asesor: Tejada Gurmendi, Jaime Lima - perú 2018
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FACULTAD DE DERECHO
Carrera de Derecho
ANALISIS DEL RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE A LAS CONCESIONES MINERAS EN EL PERÚ
Trabajo de investigación para optar el Grado Académico de
Bachiller en Derecho
NAZARIO BRACO, ANAI
Asesor:
Tejada Gurmendi, Jaime
Lima - perú
2018
DEDICATORIA
A mis padres por ayudarme a soñar más allá de nuestra realidad; especialmente,
a mi madre por los innumerables sacrificios que hace por sus hijas y por ser una
mujer luchadora que nos inculcó siempre a pensar diferente, a pesar que siempre
se puede ser mejor persona.
AGRADECIMIENTO
A Ana y José Abambres porque a pesar de que el destino algunas veces separa a
las personas, el corazón es más fuerte y las une. Les agradezco de todo corazón
el haberme ayudado a terminar esta etapa de mi vida.
Siempre los consideraré mi familia.
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN……………………………………………………………………….1
CAPÍTULO I: RECURSOS NATURALES Y REGULACIÓN NACIONAL
1.1 Concepto de recursos naturales ............................................................... .5
1.2 Clasificación de los recursos naturales……………………………………....7
1.2.1 Recursos renovables………………………………………………………....8
1.2.2 Recursos no renovables ....................................................................... .8
1.2.2.1 Recursos minerales y yacimientos mineros………………………....9
1.3 Sistemas de dominio de los recursos naturales ................................... .10
1.3.1 Sistema de accesión, civil o fundiario…………………………………...11
1.3.2 Sistema de ocupación, regalista y de libertad de minas……………..12
1.3.3 Sistema dominialista………………………………………………………..13
1.3.3.1 Dominialista regalista…………………………………………………...13
1.3.3.2 Dominialista socialista………………………………………………….14
1.4 Regulación de los recursos naturales a nivel constitucional…………...14
1.5 La regulación de los recursos naturales en la Ley Orgánica para el
Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales………………15
CAPÍTULO II: ACTIVIDADES MINERAS
2.1 Actividades mineras ................................................................................17
2.1.1 Cateo… ................................................................................................... 17
2.1.2 Prospección… ....................................................................................... 18
2.1.3 Exploración… ........................................................................................ 19
2.1.4 Explotación… ........................................................................................ 20
2.1.5 Beneficio… ............................................................................................. 21
2.1.6 Labor general… ..................................................................................... 22
2.1.7 Transporte minero… ............................................................................. 22
2.1.8 Comercialización… ............................................................................... 22
CAPÍTULO III: CONCESIÓN MINERA
3.1 Delimitación conceptual del término “concesión minera”…................ 23
3.2 Naturaleza jurídica de la concesión minera ........................................... 28
CAPÍTULO IV: PROCEDIMIENTO ORDINARIO MINERO
4.1 Petitorio minero ........................................................................................ 31
4.2 Primera evaluación técnica y legal ........................................................ 32
4.3 Resolución y posterior publicación de los carteles del petitorio
minero… .......................................................................................................... 33
4.4 Segunda evaluación técnica y legal ....................................................... 34
4.5 Publicación de la Resolución de Concesión Minera ............................. 35
4.6 Emisión del Certificado que declara consentida la Resolución de
Presidencia ..................................................................................................... 36
CAPÍTULO V: PERMISOLOGIA MINERA Y LA NECESIDAD DE SU
SIMPLIFICACIÓN
5.1 Permisología minera ..............................................................................36
5.1.1 Autorización para el uso del terreno superficial ............................... 38
5.1.2 Evaluación ambiental y obtención de la certificación ambiental….40
5.1.2.1 Ficha Técnica Ambiental………………………………………….…….41
5.1.2.2 Declaración de Impacto Ambiental……………………………………41
5.1.2.3 Estudio de Impacto Ambiental…………………………………………42
5.1.3 Autorización para el inicio/reinicio de actividades ............................ 43
5.1.4. Permiso para el uso de aguas ............................................................ 47
5.1.5 Certificado de Inexistencia de Restos Arqueológicos (CIRA) ........ 48
CONCLUSIONES ........................................................................................... 44
BIBLIOGRAFÍA .............................................................................................. 50
1
INTRODUCCIÓN
La presente investigación, tiene como objetivo analizar la manera en la que se realiza
la concesión minera en el Perú; ya que la actividad minera, constituye el motor de
desarrollo económico y social para el país; siendo que, es la fuente principal de
ingresos y riqueza sustentada en la extracción y producción de diversos minerales
principalmente cobre, oro y plata.
No está de más recordar que la minería es una de las actividades más antiguas en la
historia del hombre y que ha estado presente en las distintas épocas de su historia,
incluso siendo de gran utilidad desde la antigüedad en la utilización de minerales para
la elaboración de sus herramientas. Esta afirmación se encuentra avalada con una
serie de innumerables vestigios que se han podido recuperar y que actualmente son
mostrados en distintos museos alrededor del mundo.
En Perú, esto es exactamente igual; es decir, a través de estos restos dejados por
nuestros antepasados, podemos asegurar que la actividad minera en nuestro país data
desde mucho antes de la época de los incas. A manera de ejemplo, se conoce está
actividad a través de las culturas: Sipán, Mochica, Chimú, Lambayeque, quienes
basaron su arte minero-metalúrgico en la extracción y tratamiento de minerales con
contenido de oro, plata, cobre, piedras preciosas, etc.
También es oportuno señalar que la minería es reconocida como una (por no decir la
más importante) actividad que ofrece las posibilidades de desarrollo económico de un
país; siendo innegables las múltiples ventajas que trae su desarrollo sostenible en el
plano de la economía, educación, infraestructura, etc.
Como es bien sabido, el Perú es un país con una gran diversidad de riquezas
naturales, minerales, y biodiversidad que lo convierten en un lugar atractivo para la
realización de actividades extractivas, especialmente para la actividad minera, lo que
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genera que varios inversionistas extranjeros vengan a nuestro país con la intención de
realizar dicha actividad. Es por ello, que en las distintas regiones del país, se
encuentran ubicadas distintas “zonas mineras".
Estas “zonas mineras” se encuentran con más frecuencia en la región de los Andes
peruanos, debido (tal vez) a la amplia abundancia geológica que la caracteriza. Es así
que, en la región sierra norte existen depósitos donde se encuentra los minerales de
oro y cobre-oro; en la costa y sierra del centro sur alberga gran cantidad de hierro,
cobre. Finalmente, la sierra sur presenta depósitos de cobre, así también presencia de
los recursos oro y plata.
Cabe mencionar que de acuerdo con diversos reportes e informes del Ministerio de
Energía y Minas (MINEM), a nivel mundial y latinoamericano, el Perú se ubica entre
los primeros productores de oro, plata, cobre, plomo, zinc, hierro, estaño, molibdeno,
entre otros, que tienen gran demanda en el mercado de Estados Unidos, China, Suiza,
Japón, Canadá y la Unión Europea. Siendo que a nivel macroeconómico, representa
una cifra significativa en cuanto a las exportaciones, tributos y en la generación de
empleo en el Perú por el alto índice de explotación en yacimientos de minerales.
Además, de acuerdo con el Informe de Promoción de la Inversión Privada Perú - Pro
Inversión (2016) sobre estadísticas de la inversión extranjera por sectores, menciona
que el 22% de la inversión extranjera le corresponde a la minería, por ello es
considerada como uno de los motores de crecimiento de la economía peruana en tanto
genera dinamismo a nivel macroeconómico. Según un informe de ESAN (2016), la
producción minera peruana tiene como principales protagonistas, en orden de
importancia, al cobre, oro y plata, siendo los departamentos de Arequipa, Ancash y
Cusco principales productores cupríferos; los departamentos de La Libertad,
Cajamarca y Madre de Dios como productores de oro, y a Junín, Lima y Ancash como
productores principales de plata.
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A pesar de todas estas ventajas, la actividad minera es también el origen de muchos
desencuentros e inequidades sociales, que han cobrado fuerza en las últimas décadas
(a medida que la sociedad ha ido tomando mayor conciencia sobre el cuidado del
medio ambiente) y ocasionando daños significativos al planeta ya que muchas de las
empresas representadas por pequeños mineros o mineros artesanales, no poseen
permisos legales ni tampoco siguen protocolos de seguridad, lo que incrementa la
contaminación de diversas formas y se evade la responsabilidad de recuperar las
áreas que han servido de beneficio posterior a la explotación.
Al ser una actividad tan importante para nuestro país resulta oportuno estudiar la forma
en la que se otorgan las concesiones mineras en el Perú y analizar si resulta
conveniente la manera en que éstas son otorgadas.
La investigación es de tipo teórica donde se aplicaron como técnica de recolección
de datos la revisión bibliográfica de las fuentes primarias como libros, informes y
análisis emitidos por especialistas e investigadores avalados por universidades e
institutos de prestigio.
El análisis de la evolución marco normativo minero peruano desde un enfoque crítico
de las diversas normas promulgadas que regulan las actividades mineras en territorio
peruano. Se analiza el derecho de las concesiones mineras como actos
administrativos jurídicos y su competencia frente a los principios de protección en el
derecho ambiental, como factores claves del desarrollo garantizado de las inversiones
mineras en el Perú.
Para lograr tal fin, debemos primero saber qué son los recursos naturales, cómo estos
se clasifican, pero sobre todo a quién le pertenecen. Es así que, en el capítulo I
abordaremos el tema de los recursos naturales y cómo estos están regulados en
nuestra legislación.
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Seguidamente, en el capítulo II, se desarrollara todo lo vinculado a las actividades
mineras; es decir, desde la búsqueda del mineral a través del cateo y/o la prospección,
para pasar a la exploración, explotación (que es lo que más le interesa al inversionista
minero), labor general, transporte minero (distinto al transporte convencional) y
finalmente la comercialización.
En el capítulo III estudiaremos la Concesión minera como tal, las diversas definiciones
que podemos encontrar en la doctrina, así como también ahondaremos un poco más,
en la naturaleza jurídica de la concesión minera en nuestro país.
A continuación, en el capítulo IV estudiaremos y analizaremos todos los pasos a seguir
para la obtención de una concesión minera, comenzando por el petitorio minero, hasta
terminar con el certificado que declara consentida la Resolución que otorga la
concesión minera.
Posteriormente, en el capítulo V se analizará y comentará los permisos, licencias y
autorizaciones adicionales a la concesión minera; además de brindar algunas
propuestas de solución que simplifiquen de algún modo lo relacionado a la
“Permisología minera” para destrabar esta actividad. Finalmente, se darán algunas
conclusiones finales.
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CAPÍTULO I:
RECURSOS NATURALES Y REGULACIÓN NACIONAL
1.1 Concepto de recursos naturales
Es fundamental delimitar el concepto de recursos naturales, antes de abordar el
tema principal de este trabajo de investigación, en razón de que son la razón de
ser de las actividades extractivas, como es el caso de los recursos minerales y la
industria minera.
La definición más común de recurso natural es “todo aquello que se obtiene de la
naturaleza”, por lo que se desprende que no solamente se trata de fuentes de
energía sino de aquello que podemos alcanzar para provecho del hombre, incluso
en el ámbito cultural. Es decir, los recursos minerales están en todas partes.
Como señala Tejada (2016) “los recursos naturales están presentes en todo
nuestro ecosistema, tanto en su estado natural como en su estado como producto
tras su manipulación por el hombre. Y su valor en el mercado internacional es
innegable”
Para (Lopresti, 2007) son considerados como tales, aquellos bienes materiales y
servicios que brinda la naturaleza sin variación realizada por el hombre, la cual
goza de un gran valor en las sociedades, debido al favorecimiento que genera
bienestar y desarrollo social, como es el caso de influencia directa, de las
denominadas materias primas, minerales o de influencia indirecta sobre
actividades de carácter ecológico que son esenciales para la prolongación de
existencia vida en el planeta.
Siguiendo el pensamiento de (Van Dyke, 2008) los recursos naturales aluden a los
factores de producción y explotación que nos brinda la naturaleza, sin modificación
o intervención realizada por el hombre; cuya distinción con los recursos culturales
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y humanos versa en que no requieren de la participación del hombre para su
transformación o de otros factores como del trabajo o la tecnología.
Además, es oportuno señalar lo expresado por Cuadros (1977:127 ), quien hace
una distinción técnica entre elementos naturales, entendiéndose como tales a todas
las manifestaciones de la naturaleza, pero que sin embargo no ofrecen (aún)
ningún beneficio para el hombre; en cambio, los recursos naturales poseen el
carácter utilitario incorporado como tal.
Sin embargo, cabe mencionar la existencia de una parte de la doctrina que
considera que los recursos naturales no siempre se determinaran en razón a su
utilidad para el hombre o su valor económico en el mercado, tomando como
ejemplo el papel que jugó el guano para la economía del país en lo que se
denominó “la era del guano” entre el periodo de 1845 a 1866, época en el que el
país se benefició enormemente que la exportación del guano y que incluso estuvo
a punto de iniciar un conflicto con Estados Unidos, quienes amenazaron con tomar
acciones hostiles si no se bajaba el precio de este recurso; y que actualmente no
significa ningún tipo de beneficio para el hombre.
Un ejemplo incluso más claro que el anterior es el del cambio de la principal fuente
de energía a lo largo de la historia del hombre; es decir, pasamos del fuego
(prehistoria) al carbón (revolución industrial) y de éste a los derivados del petróleo
(en nuestra época), incluso actualmente se viene trabajando para el uso de otro
tipo de energía como la eólica, solar, hidráulica y geotérmica que a diferencia de
los derivados del petróleo son una alternativa más limpia para el planeta y se
encuentran en una cantidad ilimitada.
Así, podemos mencionar a Andaluz (2006) que en esa misma línea de pensamiento
menciona que “no es correcto que se vincule a los recursos naturales sólo con el
valor en el mercado (precio), puesto que el mercado no es lo único que rige cuando
hablamos de satisfacción de necesidades; hay muchas cosas que están en la
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naturaleza y resultan de gran utilidad sin que tengan valor en el mercado, por
ejemplo: el bosque nos brinda muchas plantas con propiedades curativas que no
tienen valor (precio) en el mercado porque ni siquiera son conocidas por el común
de las personas y por lo tanto no están en el mercado, pero no por ello debemos
concluir que no son recursos.”
Como vemos, esta parte de la doctrina expresa que estos recursos siempre
estuvieron en el medio ambiente al mismo tiempo, pero no fueron utilizadas sino a
la par con el desarrollo tecnológico y científico del hombre. Es decir, hubo recursos
naturales que no tenían valor en el mercado, ni mucho menos utilidad para el
hombre.
Lo cierto es que el pensamiento más aceptado es aquel que califica a los recursos
naturales como útiles para el ser humano; es decir, éstos deben ser capaces de
satisfacer las necesidades humanas. Al respecto, Hundskopf señala lo siguiente
“…la doctrina coincide con un concepto básico de los recursos naturales, al
considerarlos como todos aquellos bienes existentes en la naturaleza que sirven
para que el hombre, directamente, o transformándolos, satisfaga sus necesidades.
Son precisamente los bienes que el hombre va encontrando en el sistema biofísico
natural, o modificando, en función del avance de su conocimiento científico
tecnológico y que satisfacen o pueden satisfacer necesidades humanas.”
(Hundskopf 2015: 446 y 447)
1.2 Clasificación de los recursos naturales
Conforme las ciencias ambientales se han desarrollado, han cambiado las
clasificaciones de los recursos naturales. Es por ello que podemos encontrar
diversos estudios de clasificación de recursos naturales. Por ejemplo,
clasificaciones como recursos bióticos, abióticos, potenciales, actuales, reservas y
stock.
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No obstante, nos compete estudiar la clasificación más aceptada que es la de:
recursos renovables y no renovables.
1.2.1 Recursos renovables
Se consideran como tales aquellos que en principio son perpetuos, pues se
conoce de su existencia desde tiempos inmemorables. Siendo para Tejada
Gurmendi (20016) que la renovación de éstos dependerá del aprovechamiento
humano, siendo duradero en la medida que se utilice de manera sostenible,
pudiendo recuperar el estado original.
Ejemplo de este tipo de recursos son: la energía solar, más mareas y los
vientos; de los cuales de hecho actualmente se están desarrollando e
implementando debido a su sustentabilidad.
1.2.2 Recursos no renovables
Son aquellos recursos que se agotan cuando se utilizan puesto que de ellos
sólo se obtienen productos; es decir, provechos no renovables que se extraen
de un bien (artículo 894 del Código Civil) como los minerales y combustibles
fósiles.
En realidad, este tipo de recursos se encuentran en cantidades finitas o
limitadas en determinadas regiones del planeta; y su explotación por parte del
hombre es mucho más rápida que su proceso de renovación. Es decir, estos
recursos sí tienen la posibilidad de volver a formarse sin embargo este proceso
toma siglos; y la velocidad con que el hombre los consume para satisfacer sus
necesidades es mucho más rápida de lo que la naturaleza puede recrearlos.
Tejada Gurmendi (2016) menciona que este tipo de recursos se puede
subdividir en reutilizables y no reutilizables; siendo los primeros aquellos
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metales recuperables, y los segundos con aquellos como el petróleo, el gas
natural, entre otros que se agotan con la combustión.
Esta clasificación (renovable y no renovable) es la más aceptada por la doctrina.
No obstante; y haciendo un paréntesis, es propicio mencionar la adhesión de
una categoría más por parte de Miller (1994): “los recursos potencialmente
renovables” como el aire puro y agua limpia, tierra fértil y biodiversidad, Miller
indica que son considerados como “potencialmente” renovables debido a que
en principio existen en grandes e indeterminadas cantidades en el planeta y en
teoría podrían durar indefinidamente, si el hombre es capaz de realizar un buen
uso y tratamiento de éstos.
1.2.2.1 Recursos minerales y yacimientos mineros
Dentro de los recursos no renovables, encontramos al grupo de los recursos
minerales, en los que ahondaremos pues son la razón de ser de las
concesiones mineras que es lo que nos compete en esta investigación
En esta línea, se consideran recursos minerales o geológicos a aquellos
elementos o sustancias producidas por procesos de origen inorgánico, y que
en su mayoría son esenciales para el desarrollo del ser humano pues son
utilizados para la industria, la tecnología e incluso la salud.
García Montúfar (1989) señala que “el término mineral empleado en un
sentido extensivo, se refiere a cualquier sustancia inorgánica que se
encuentra en la naturaleza y que puede extraerse para ser aprovechada en
estado sólido: rocas, metales, mármoles, arcilla refractaria, carbón; en
estado líquido, como el mercurio aguas minero-medicinales; o en estado
gaseoso como el gas. Su ubicación es dispersa y desigual, de tal manera
que a menudo no se sabe con exactitud dónde se encuentran, por lo que se
requiere la realización de lo que conocemos como cateo o prospección.
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Empero a lo señalado, existen algunos casos en donde debido a ciertos
procesos geológicos, algunos pocos minerales pueden concentrarse en lo
que se conoce como yacimientos minerales. Por lo tanto, un yacimiento
mineral es el lugar donde se han concentrado sustancias minerales que son
susceptibles de ser exploradas.
Los recursos minerales pueden ser metálicos y no metálicos. Entre los
minerales metálicos podemos destacar a los siguientes: oro, plata, hierro,
cobre, etc., en los no metálicos tenemos a antracita, caliza, rocas
ornamentales, áridos para la construcción y minerales de uso industrial, etc.
Los recursos naturales y minerales, tanto metálicos, como no metálicos, son
de mucha utilidad y ofrecen múltiples beneficios, en los diversos aspectos
que pueden ser empleados, por ello, la minería, cuando cumple los
estándares propuestos, colabora con el Estado y del mismo modo brinda
posibilidades de empleo en ese rubro.
Se denomina yacimientos mineros, a aquellos lugares donde se encuentran
los minerales de interés y a pesar de estar mezclados con otros elementos
naturales, puede realizarse su extracción con el objetivo de obtener
beneficios de carácter económico.
1.3 Sistemas de dominio de los recursos naturales
Al respecto, cabe decir que los estados han adoptado distintas posturas respecto
a la interrogante: ¿quién es el titular de un yacimiento minero?. Así, según
Catalano (1999) “la doctrina clasifica el ejercicio del dominio sobre los yacimientos
minerales de dos formas”: el dominio originario y el derivado.
Nuestro país se ha suscrito desde hace mucho tiempo a la teoría dominante, es
decir aquella en la que el Estado, en razón de su soberanía, ejerce la potestad
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sobre los recursos naturales encontrados dentro de su territorio. Sin embargo,
resulta útil para este trabajo de investigación, recordar los otros regímenes
existentes.
De tal modo, podemos hacer mención de la siguiente clasificación:
- El dominio originario de los yacimientos mineros, qué básicamente indica
que los minerales serán desde su origen, propiedad de una determinada
persona.
- El dominio derivado de los yacimientos mineros, el cual expresa que los
yacimientos tienen un titular preexistente.
Sin embargo, la clasificación más admitida por la doctrina es la siguiente:
1.3.1 Sistema de accesión, civil o fundiario
Conocido también como de derecho ilimitado o sistema civil. Este sistema
establece que quien tiene la propiedad del terreno (o suelo superficial) también
lo tiene del yacimiento minero que se encuentre en éste; en razón de que lo
accesorio corre la suerte de lo principal (conocido como principio de accesión);
por lo que si el propietario del terreno (en virtud del título que lo habilita) se
convierte automáticamente en dueño del yacimiento o reserva mineral que se
halle dentro de los límites de su propiedad. Es decir, no se hace una distinción
o separación de suelo, subsuelo y yacimiento minero.
Los que amparan este sistema argumentan que éste proviene de un derecho
natural; así, por ejemplo, Catalano expresa que «Por derecho natural los
yacimientos que existen en un terreno forman parte de este y pertenecen al
propietario, como la hierba y los cultivos»
Sin embargo, este sistema produce una cadena de dificultades, en principio,
porque no todos los propietarios de un terreno superficial tienen el interés o el
dinero suficiente requerido para realizar las actividades mineras; y como
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consecuencia, como señala Franciskovic Ingunza (2015), éste resulta siendo
inútil para suplir las necesidades de la industria minera; además de que no
existe una clara razón o fundamento necesarios para otorgarle al titular de la
propiedad, la titularidad de los yacimientos.
Algunos países como Estados Unidos, Reino Unido, Sudáfrica, Canadá, entre
otros, aplican este sistema.
1.3.2 Sistema de ocupación, regalista y de libertad de minas.
También conocido como Res Nullius, liberal o germánico por el cual se hace
una distinción entre suelo, sub suelo y yacimiento minero, añadiendo además
que los yacimientos no tienen a nadie como titular (ni Estado ni privados).
La crítica que se le hace a este sistema es que se le da preferencia a quien
ostenta mayor poder económico para poder realizar la actividad minera,
restándole importancia a quien lo descubrió primero.
Tejada Gurmendi (2016) expresa que este sistema está basado en dos
principios básicos
“Que los yacimientos mineros no pertenecen a nadie ni al Estado,
este último solamente con facultades de administración sin ejercer
dominio alguno y;
Quien ocupa o descubre y trabaja primero el yacimiento minero, será
quien ejerza el Dominio Originario. Además, este Sistema hace una
distinción entre el suelo o subsuelo con el yacimiento minero”.
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Agrega, además, que “este sistema parte de la negación de cualquier otro
sistema que atribuya a alguna persona o entidad la titularidad sobre los
recursos minerales existentes en el territorio, para con ello establecer un
sistema en el que –en términos sencillos-las cosas son de quien las
encuentra”.
Finalmente, podemos hacer mención que ninguna legislación minera en el
mundo ha adoptado este sistema como parte de ella.
1.3.3 Sistema dominialista
Este sistema, al igual que el anterior hace una distinción entre suelo, sub suelo
y yacimiento mineral, e indica además que cada uno debe tener una regulación
que los distinga por ser elementos totalmente diferentes; siendo que siempre
las reservas mineras serán de propiedad de la Nación, y será el Estado en virtud
de su soberanía sobre quien recaiga el dominio.
Dentro de éste, podemos encontrar dos sub-sistemas: dominialista regalista y
dominialista socialista.
1.3.3.1 Dominialista regalista
A través del cual el Estado tiene el dominio originario y es él quien puede
ejercer la actividad de explotación por medio de sus empresas estatales o
de lo contrario queda facultado de entregarle a empresas privadas mediante
concesiones (como es el caso de nuestro país), permisos y contratos.
Nuestro país se encuentra dentro el régimen o sistema dominialista
regalista, siendo esto expresado en nuestra Constitución Política, en el
artículo 66: “los recursos naturales, renovables o no renovables, son
patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por
orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a
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particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha
norma legal”
1.3.3.2 Dominialista socialista
Mediante el cual el Estado es el único que puede realizar actividades
extractivas y su otorgamiento a empresas privadas no está permitido
Como vemos, tanto en el sistema dominialista regalista y el socialista se
hace la distinción entre superficie del suelo, subsuelo y yacimiento minero.
Basadre (1978: 42) considera que “La separación jurídica del suelo y del
subsuelo consagra un justo equilibrio de intereses y se hace necesaria para
una exploración y explotación minera ventajosa.” Como hemos mencionado
líneas arriba, Perú se encuentra dentro del Sistema Dominialista Regalista.
1.4 Regulación de los recursos naturales a nivel constitucional
La primera Carta Magna en regular los recursos naturales fue la Constitución de
1979. Si bien no brindó una definición de lo que se entendía por recursos naturales,
sí hizo mención a quiénes le pertenecían éstos; siendo el artículo 18 de dicha
norma el que hacía mención de que todos los recursos naturales le pertenecen a
la nación y que la ley determinará las condiciones necesarias para su utilización
por parte del Estado y de los particulares.
Actualmente, nuestra Constitución Política regula en el artículo 66 que los recursos
naturales son patrimonio de la Nación y que mediante ley orgánica se fijan las
condiciones para su uso y otorgamiento a terceros.
Como podemos notar, la Constitución de 1979 y la vigente (1993) son muy
similares sobre la formulación de sus artículos respecto a que la Nación es
propietaria de los recursos naturales.
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1.5 La regulación de los recursos naturales en la Ley Orgánica para el
Aprovechamiento Sostenible de los recursos naturales
En este mismo sentido, podemos encontrar otra importante norma legal: la ley N°
26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los recursos
naturales.
Al respecto, Tejada Gurmendi (2016:31) menciona lo siguiente: “Dicho dispositivo
normativo establece el régimen para el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales en general, comprendiendo dicho régimen tanto las condiciones
como las modalidades para su otorgamiento a particulares.”
Además, esta norma legal establece que cada recurso natural contará con leyes
especiales que regulen su uso y concesión. No obstante, debemos recordar que
hay por formas de aprovechar los recursos naturales: a través del derecho al libre
acceso y el uso privativo de estos recursos.
Podrán aprovechar los recursos naturales de manera libre, aquellos habitantes de
una determinada zona geográfica, con especial énfasis en que las comunidades
nativas y campesinas puedan hacer uso gratuito (pero sin tener exclusividad, es
decir no podrán inscribir ni ser oponible a terceros) de los recursos naturales de
libre acceso. A manera de ejemplo: las personas que vivan cerca de un río, podrán
hacer uso de las aguas de éste para bañarse, beber, cocinar y hacer algún otro
tipo de actividades que necesiten para el desarrollo de una vida digna, siempre
que estas actividades no generen daños significativos al medio ambiente. Incluso,
se les permite hacer actividad minera de manera rudimentaria. Los privados que
se encuentren fuera de esta definición, tendrán que solicitar una concesión.
Además, esta norma regula el momento en que los recursos naturales dejan de
ser patrimonio de la Nación para formar parte de la propiedad privada; indicando
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que es en el momento de la extracción (momento en que el mineral es separado
el yacimiento) en donde finaliza su característica de bien inmueble para ser bien
mueble; y por lo tanto, se convierten en productos de propiedad del titular minero.
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CAPÍTULO II:
ACTIVIDADES MINERAS
2.1 Actividades mineras:
Estas se encuentras desarrolladas en el artículo VI del Título Preliminar del Texto
Único Ordenado de la Ley General de Minería (D.S. N° 014-92-EM) que comprende
ocho actividades que conforman el conjunto de la industria minera: cateo,
prospección, exploración, beneficio, labor general, comercialización y transporte
minero; siendo el cateo, prospección y la comercialización las únicas actividades
que no necesitan de autorización; las restantes requieren que el Estado les otorgue
un permiso (en Perú, se hace a través de la concesión minera, la cual
desarrollaremos en un capítulo posterior).
2.1.1 Cateo
En términos sencillos, cateo no es más que la búsqueda de minerales a través
de técnicas rudimentarias o empíricas y utilizando también instrumentos como
la pala, el pico etc. Generalmente, es realizada por los mineros artesanales,
ayudándose además de sus manos.
Con la actividad de cateo se busca indicios o señales de mineralización,
comenzando con un reconocimiento del terreno (conocido también como
reconocimiento geológico), es decir se hace una exploración en zonas que
pueden contener minerales.
Durante el cateo, se recogen rocas del terreno, se realizan excavaciones
superficiales de zanjas para poder tomar muestras y posteriormente
analizarlas. Es por ello, que esta actividad es muchas veces complementada
con la prospección, que como veremos más adelante, involucra una serie de
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instrumentos más especializados y en donde además se aplican análisis más
exhaustivos y técnicas de precisión.
Como se mencionó anteriormente, para realizar la actividad del cateo no es
necesario pedir alguna concesión al Estado, ya que esta actividad en principio
es libre. Sin embargo, existen muchas veces restricciones para realizarla,
como por ejemplo: no está permitido realizar cateo en zonas arqueológicas o
de uso público, zonas urbanas o de expansión urbana, zonas declaradas de
defensa nacional; y como es claro, tampoco está permitido realizar cateo en
concesiones de terceros, ni en terrenos ajenos o agrícolas, excepto si se tiene
algún permiso por parte del propietario.
Como señala Tejada Gurmendi (2016:24), respecto a la razón de la prohibición
de realizar cateo en zonas agrícolas o cultivadas: “es posible sustentar dicha
limitación partiendo del esbozo de los actos posesorios como actos evidentes
del dominio en aplicación del artículo 912° del Código Civil peruano. Es que el
cultivo o el cercado de un terreno, constituye un hecho posesorio y como tal
surge de aquel la presunción de propiedad del mismo”. Es por ello, que en
razón de los derechos de propiedad, es que se necesita autorización.
Finalmente, el cateo se encuentra definido en el artículo 1° de la Ley General
de Minería (en adelante, LGM): “El cateo es la acción conducente a poner en
evidencia indicios de mineralización por medio de labores mineras
elementales”.
2.1.2 Prospección
Como ya se ha mencionado anteriormente, la prospección es también la
búsqueda de minerales pero de una manera más técnica y avanzada.
Podríamos hacer una analogía de sinonimia entre el cateo y prospección,
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siendo ésta última más especializada; ya que se usan indicadores químicas y
físicas.
Tanto el cateo como la prospección son actividades excluyentes, es decir su
realización puede darse independientemente de la otra, pudiéndose realizar
una de ellas o ambas simultáneamente. Asimismo, resulta propicio recordar que
tampoco se necesita concesión para realizar prospección, teniendo las mismas
prohibiciones que el cateo.
Asimismo, la prospección se encuentra regulada en el segundo párrafo del
artículo 1° de la LGM: “La prospección es la investigación conducente a
determinar áreas de posible mineralización, por medio de indicaciones químicas
y físicas, medidas con instrumentos y técnicas de precisión”.
2.1.3 Exploración:
Antes de mencionar la definición de exploración; es conveniente indicar que
para esta actividad sí se necesita de una concesión, la cual se le conoce como
concesión de exploración y explotación o simplemente concesión minera. Es
decir, en este punto, para poder continuar, se necesita que el minero posea el
título habilitante que lo faculte a realizar la actividad de exploración; además de
una serie de permisos adicionales.
La exploración consiste en – una vez hecho el cateo y/o prospección, y haber
encontrado un yacimiento minero- calcular las dimensiones, magnitud y calidad
del yacimiento minero, así como además de otros estudios que demuestren si
el yacimiento es atractivo en términos económicos; es decir, en términos
coloquiales “si vale la pena o no” explotar ese yacimiento minero.
En esta etapa se requiere realizar perforaciones, análisis del tipo de mineral,
muestreos, etc. Y es así que, de acuerdo a los impactos negativos que se prevé
20
en el medio ambiente, el titular minero presentará una Declaración de Impacto
Ambiental (en adelante, DIA) o un Estudio de Impacto Ambiental (en adelante,
EIA); estos Instrumentos de Gestión Ambiental (en adelante, IGA) permiten
reconocer los impactos en el medio ambiente y la manera en cómo el titular
minero va a remediarlos o repararlos.
La exploración se encuentra regulada en el artículo 8° de la LGM: “La
exploración es la actividad minera tendente a demostrar las dimensiones,
posición, características mineralógicas, reservas y valores de los yacimiento
minerales. La explotación es la actividad de extracción de los minerales
contenidos en un yacimiento”.
2.1.4 Explotación:
Es de lejos la actividad que más le interesa al minero, puesto que es en este
punto donde por fin luego de todo el tiempo y dinero invertido, podrá obtener el
mineral del yacimiento (conocido como productos), y en donde los recursos
minerales dejan de ser parte del Estado para pasar a ser propiedad del titular
minero. En palabas sencillas, la exploración es la extracción de minerales.
No obstante, esta etapa sólo se materializará una vez establecida la factibilidad
del yacimiento minero; además, podemos señalar que existen dos tipos o
clases de minas: minas subterráneas y minas a tajo abierto o cielo abierto. En
las primeras, como su nombre lo indica, son llevadas a cabo en el subsuelo, a
través de túneles; y en las segundas, no hay mucha ciencia al indicar que son
aquellas que se realizan sobre la superficie del terreno.
Vale hacer mención que la actividad de explotación subterránea es una de las
más complejas y en la que regularmente se producen un mayor número de
incidentes y/o accidentes que perjudican la salud de los trabajadores. Por
ejemplo: los derrumbes dentro de los túneles o socavones. Uno de los más
21
conocidos es el caso de una minera en Chile, en donde 33 mineros quedaron
atrapados a más de 700 m de profundidad por más de 3 meses.
Finalmente, de conformidad con el artículo 8 del texto único ordenado (TUO)
de la Ley General de Minería, la exploración es la actividad tendente a
demostrar las dimensiones, posición, características mineralógicas, factibilidad
económica, etc., de los yacimientos mineros; y la explotación conlleva la
extracción de los minerales que se encuentren dentro de un sólido de
profundidad indefinida, limitado por planos verticales correspondientes a los
lados de un cuadrado, rectángulo o poligonal cerrado, cuyos vértices están
referidos a coordenadas UTM.
2.1.5 Beneficio
Primero, señalar que para esta actividad se requiere otro tipo de concesión: la
concesión de beneficio. Pero, ¿qué debemos entender como tal? La etapa de
beneficio, involucra una serie o conjunto de sub-etapas destinadas a concentrar
las partes valiosas del mineral extraído y/o para refinar, fundir o purificar los
minerales.
Los minerales, en su mayoría, se encuentran mezclados con otro tipo de
material poco atractivo para el titular minero; son poquísimas en las que se
pueden encontrar una cantidad concentrada de un solo mineral. Es por eso,
que a través del beneficio, se separa y concentra el mineral de interés.
Este proceso se lleva a cabo en plantas especializadas, llamadas refinerías o
empresas fundidoras. Muchas veces se sigue el siguiente proceso:
• Lavado o limpieza: que no es otra cosa que lavar el lodo y otro tipo de
material presente en los minerales
• Trituración: Para disminuir el tamaño de las rocas.
22
• Molienda: Reducción de las partículas gruesas.
• Homogenización: Es la mezcla de la molienda.
• Clasificación: Separación de la mezcla.
• Concentración: Separación del mineral o metal útil de lo que no sirve:
- Flotación: Separan el material mediante un complejo proceso.
- Magnética: Se atrae cierto material mineral hacia un campo
magnético.
- Gravimétrica: Utiliza la densidad de los minerales para separar.
Este proceso utiliza mucha agua.
Podemos encontrar regulada la actividad de beneficio en el art. 17 de la LGM
como: el conjunto de procesos físicos, químicos y/o físico-químico que se
realizan para extraer o concentrar las partes valiosas de un agregado de
minerales y/o para purificar, fundir o refinar metales
2.1.6 Labor general
Esta actividad también requiere de una concesión. Se entenderá por labor
general a todos los servicios adicionales o auxiliares necesarios para poder
realizar de manera más segura la explotación. Por ejemplo: Ventilación,
desagüe, etc. Requiere de concesión. Regulado en el art. 19° de la LGM.
2.1.7 Transporte Minero
Cuando hablamos de transporte minero, nos referimos al sistema de traslado
masivo y continuo de los minerales, a través de métodos no convencionales
como son: tuberías, cable carril o fajas transportadoras. También requiere de
concesión. Regulado en el art.22° de la LGM.
2.1.8 Comercialización
Es considerada dentro de las actividades que no requieren de concesión y no
es más que la compra y venta de minerales en el mercado.
23
CAPÍTULO III:
CONCESIÓN MINERA
3. Delimitación conceptual del término “concesión minera”
Este presente trabajo de investigación se limitará a estudiar la concesión de
exploración y explotación (conocida simplemente como “Concesión Minera”),
dejando para próximas investigaciones, las concesiones de beneficio, labor
general y transporte minero puesto que tienen una regulación propia al poseer
cada una singulares características que necesitan de estudios independientes.
Antes de estudiar meramente a la concesión minera, es oportuno mencionar
que el artículo 19° de la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de
Recursos Naturales Ley 26821, atribuye a la concesión sobre recursos
naturales un elemento que le da identidad propia, el cual es la exclusividad del
aprovechamiento que otorga a los particulares mediante las modalidades
previstas en la legislación especial. Es decir, cada recurso natural tiene su
propia ley y regulación para que pueda ser aprovechado por terceros o
privados.
Visto así el panorama, en Perú la explotación de recursos naturales se legitima
por medio del otorgamiento de títulos habilitantes distintos de la concesión
minera, cuya finalidad es armonizar el interés del inversionista, quien despliega
su derecho a la libertad de empresa, con el interés público y otros intereses
particulares. Los títulos habilitantes corresponden a un sistema preventivo por
el cual se corrobora que la iniciativa privada del particular cumple con la
normativa vigente a efectos de poder llevar a cabo la actividad minera o de
riesgo.
En el caso de los recursos minerales se hace a través de la concesión minera,
la cual se encuentra legislada en el Texto Único Ordenado de la Ley General
de Minería la cual refiere en su artículo 9° que la concesión minera otorga el
24
derecho a explorar y explotar los recursos minerales existentes en el área
concedida.
En esta línea, es importante señalar que cada Estado regula de diferentes
maneras la forma en que facultará a los terceros la explotación de sus recursos
minerales, siendo que en algunos, por ejemplo, sean otorgados a través de un
proceso judicial o contratos mineros. Tejada Gurmendi (2016:29) menciona
que “nuestro ordenamiento jurídico minero se sustenta en el régimen de
concesiones a diferencia de legislaciones como la colombiana, la venezolana,
la mexicana que otorga el derecho a explorar y explotar los recursos mineros
comprendidos en su región bajo el sistema de contratos mineros”.
Según Gamarra (2018), afirma que la concesión minera es: “El acto
administrativo por el cual el Estado confiere a una persona un derecho real para
la exploración y la explotación de recursos minerales dentro de un área de
terreno superficial concedido y la propiedad sobre los recursos minerales que
se extraigan conforme a lo establecido en la resolución que concede el título de
concesión”
Lastres Bérninzon (2000:21) por su parte, expresa que “en el Derecho Minero
peruano las concesiones nacen de un acto administrativo, regulado por normas
de orden público que expide y administra el Estado en su condición de titular
de la soberanía sobre ellos”.
En efecto, la concesión es un acto administrativo motivado de parte puesto que
requiere la solicitud o petición del interesado; nunca que otorgará de oficio. Es
decir, es un acto administrativo mediante el cual el Estado otorga la explotación
de los recursos naturales de un determinado territorio y por un tiempo
condicionado al cumplimiento de determinadas obligaciones
25
Asimismo, la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los
Recursos Naturales- Ley 26821 expresa la calidad de bienes incorporales
registrables de las concesiones mineras. Es decir, las concesiones mineras
pueden y deben ser inscritas en el Registro de Derechos Mineros del Registro
de Propiedad Inmueble de la SUNARP. Es así que; en este sentido, nuestro
Código Civil hace mención en el artículo 885 que son bienes inmuebles, las
minas, canteras y concesiones mineras obtenidas por particulares.
Sin embargo; Lastres, citado por Tejada Gurmendi (2016: 32) señala que: “no
se puede pasar por alto la referencia al Código Civil sin señalar el error en que
se incurre en el inciso 3 del mismo Artículo 885°, cuando define como
inmuebles a las minas y canteras, siendo que unas y otras no constituyen
bienes en sí mismos, sino técnicas de ingeniería para aprovechar las
sustancias minerales, aunque es pertinente reconocer que bajo la antigua
legislación minera el vocablo “minas” equivalía al actual de concesiones
mineras”.
Tejada Gurmendi (2016:30) por su parte, complementa la definición de
concesión minera, citando también lo dicho por el Tribunal Constitucional en el
Expediente N° 055503-2007-PA/TC: “En una economía social de mercado, la
concesión es una técnica reconocida en el Derecho Administrativo, mediante el
cual se atribuyen a privados derechos para el ejercicio de una actividad
económica. Es, en sí misma, un título que hace nacer en la esfera jurídica de
su destinatario privado derechos, facultades, poderes nuevos hasta entonces
inexistentes; es decir, se trata de un acto administrativo de carácter favorable
o ampliatorio para la esfera jurídica del destinatario, e implica la entrega, solo
en ejercicio temporal, de determinadas funciones del Estado, estableciéndose
una relación jurídica pública subordinada al interés público, y no de carácter
sinalagmático. Por ello es el ius imperium de la voluntad estatal el que establece
la concesión para un particular”. Agregando además que el Estado es el dueño
26
originario del yacimiento mineral y que en virtud de lo expresado por la Ley,
cede a un tercero la facultad de poder extraer esa riqueza.
Es así como, el Estado ha dado esta facultad “de ceder” al Instituto Geológico
Minero y Minero y Metalúrgico (en adelante, INGEMMET)- en el caso de que
sea la primera vez que se solicite una concesión, o en caso se encuentren
identificados como mediana y gran minería- o a los Gobiernos Regionales a
través de sus Direcciones Regionales de Energía y Minas (en adelante,
DREM)- en caso se encuentren en el Régimen de Minería Artesanal o Pequeña
Minería. Esta clasificación de minería artesanal, pequeña, mediana y gran
minería; será vista con más detalle en capítulos posteriores.
Sin embargo, no basta tener la concesión minera para comenzar a con las
actividades de exploración y explotación; sino que se necesitan permisos
adicionales; muchos de ellos tediosos y toman varios meses conseguir.
Ejemplo de ello es la famosa “licencia social” que ha perjudicado a varias
empresas del rubro minero al impedir la realización de las actividades mineras.
Con referencia a estos otros títulos habilitantes, Forno (2009) expresa que “la
concesión minera no representa el único instrumento habilitante para el
desarrollo de un proyecto minero, necesitándose una serie de permisos y
autorizaciones requeridas por los ordenamientos de inexistencia de restos
arqueológicos, certificados ambientales, certificados de uso de sustancias
controladas, entre muchos otros”
Además, es menester señalar que la concesión minera no da ningún derecho
sobre el terreno superficial, ni sobre el subsuelo, puesto que como señalamos
en los primeros capítulos son concepciones diferentes; pudiendo el terreno
(superficial y por lo tanto del subsuelo), tener un dueño legítimo.
27
Tejada Gurmendi (2016:34) señala que “si dicha propiedad en el subsuelo debe
ser utilizada para la actividad minera, y ésta le resulta útil al propietario,
entonces hay que obtener de dicho propietario la autorización para la ocupación
del subsuelo, igual que debe pedirse la autorización para la ocupación de la
superficie”
Por lo tanto, debemos diferencias al titular del suelo (propietario del terreno) del
titular minero. Este último tendrá el derecho sobre los minerales más no del
terreno. Y es aquí donde surgen inconvenientes, puesto que muchas veces
existen terrenos con propietarios legítimos que tienen la errónea concepción de
que los minerales que existen en el subsuelo son también de su propiedad; sin
embargo, mucho de los propietarios, ni siquiera tienen la capacidad económica
para realizar las actividades mineras, es por esto que nuestro ordenamiento
nacional hace la separación de suelo, sub-suelo y minerales. En razón de lo
que le resulta conveniente para el desarrollo económico del país.
No obstante de lo mencionado anteriormente, sí se necesitará de autorización
del titular del suelo para la realización de las actividades mineras de exploración
y explotación. Tejada Gurmendi (2016: 49) menciona que “además del título
minero, se requerirá el título civil, entendido este último como la autorización o
contrato que otorgue al concesionario minero el derecho sobre la superficie”.
Podemos mencionar también que en razón de la sustancia, la concesión minera
puede ser metálica y no metálica, no existiendo prioridad entre ellas. Al
formularse la solicitud de concesión, debe indicarse sólo una clase de
sustancia. Es decir, no se pueden solicitar sustancias metálicas y no metálicas
simultáneamente.
Asimismo, se establece el carácter divisible de la concesión minera, siempre
que no dé lugar a particiones inferiores a las 100 hectáreas. La divisibilidad se
entiende en un sentido vertical, o sea desde la superficie al interior de la tierra.
28
La concesión es a plazo indefinido siempre que el concesionario cumpla con
una serie de obligaciones.
3.1 Naturaleza jurídica de la concesión minera
Es oportuno mencionar que respecto a la naturaleza jurídica de la concesión
minera el Tribunal Constitucional de nuestro país se ha manifestado en su
sentencia del primero de abril de 2005; que es citada a su vez por Miguel Ángel
Aguado Martínez: “Fundamento 101… En igual sentido, el artículo 10º del D.S.
Nº 014-92-EM, Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería de la Ley
General de Minería, establece que: La concesión minera otorga a su titular un
derecho real, consistente en la suma de los atributos que esta Ley reconoce al
concesionario. Las concesiones son irrevocables, en tanto el titular cumpla las
obligaciones que esta ley exige para mantener su vigencia.” La definición
precedente es la que ahora nos permite abordar la naturaleza de la concesión,
que es un supuesto de cesión unilateral a terceros, dispuesta por la
Administración Pública, de los bienes comprendidos bajo la esfera del dominio
público…”
La naturaleza de la concesión mantiene una relación unívoca con la naturaleza
misma de los recursos sujetos a explotación minera, puesto que se trata de
recursos naturales cuya titularidad la ejerce el Estado en representación de la
población, en tanto es soberano en su aprovechamiento; en consecuencia, su
utilización no se encuentra completamente sometida a la libre empresa. Si bien
parte de la iniciativa de los concesionarios su correspondiente explotación, esta
se ordena sobre fórmulas de transmisión total o parcial de derechos, como por
ejemplo la cesión minera, conocida también como concesión. (TUO, 2011)
El artículo 66° parte in fine de la Constitución, reconoce que, “la concesión
otorga a su titular un derecho real”, que sin embargo, dada la especial
naturaleza del objeto sobre el cual recae, no puede ejercitarse afectando los
29
fines públicos concomitantes de dichos bienes; en otras palabras, la concesión
minera no es más que una técnica administrativa por la cual se atribuyen
derechos a los privados para el ejercicio de una actividad económica sobre los
recursos naturales. (Vargas, 2009)
La concesión es en sí misma un título que hace nacer en la esfera jurídica de
su destinatario derechos, facultades, poderes nuevos hasta entonces
inexistentes; es decir, se trata de un acto administrativo de carácter favorable
o ampliatorio para la esfera jurídica del concesionario, e implica la entrega, sólo
en aprovechamiento temporal, de los bienes de dominio público en relación con
el bienestar de la población afectada directa e indirectamente, es por ello que
su habilitación se encuentra subordinada a la voluntad estatal de manera
especializada. En ese sentido, la concesión nace de un acto administrativo
otorgado por la administración constituyendo a favor del concesionario, un
derecho subjetivo sin revestir forma de contrato. Sin embargo, para el sector
minero, dicho acto permanecerá vigente, real e irrevocable, en tanto el titular
cumpla las obligaciones para mantener su vigencia. (Vargas, Ob.Cit)
Desde otra perspectiva la concesión es también entendida como aquel título
habilitante que otorga a su titular determinados derechos con la finalidad de
que pueda llevar a cabo su proyecto de inversión sobre la base de la actividad
concesionada. Cabe precisar que la “actividad minera” es calificada por la LGM
como de utilidad pública; es decir, el desarrollo de la misma incide en beneficio
de la colectividad, así también precisa que la inversión en las actividades es de
interés nacional. Sin embargo, para que un proyecto de inversión minera pueda
llevarse a cabo se requiere del inicio de procedimientos administrativos,
muchas veces sometidos a autoridades no mineras. Aquí reside, pues, uno de
los principales problemas que se pretende abordar en estas líneas: existe un
retardo en los procedimientos administrativos para la emisión de los demás
títulos exigidos como consecuencia de la burocratización de las diversas
autoridades administrativas. (UNCTAD, 2011)
30
CAPÍTULO IV:
PROCEDIMIENTO ORDINARIO MINERO
Según Aguado (2018), afirma sobre otorgamiento de las concesiones, que:
“En el Perú, el sistema de otorgamiento de concesiones mineras es un sistema
mixto, que comprende una etapa procedimental desde la presentación del
petitorio ante las entidades competentes de la jurisdicción administrativa
minera, hasta agotar la última instancia administrativa; y de ser necesario, una
etapa procesal ante los órganos competentes del Poder Judicial”
Como se mencionó anteriormente, el procedimiento ordinario minero (en
adelante, POM) es el conjunto de actos técnicos y legales que tienen por
finalidad la obtención de una concesión minera, que le permita al solicitante
desarrollar las actividades de exploración y explotación.
Este procedimiento se encuentra regulado en el TUO de la LGM,
específicamente en los artículos 117 y 128. Y los artículos 12 al 25 del
Reglamento de Procedimientos Mineros.
4.1 Petitorio minero
Es la solicitud que el interesado le hace al Estado para poder realizar
exploración y explotación y consecuentemente, beneficiarse de los minerales
extraídos vendiéndoles en el mercado.
Entonces, definimos al petitorio minero como una solicitud y trámite a nivel
administrativo hecha a INGEMMET, si es la primera vez que se realiza un
petitorio minero o si se encuentran dentro del Régimen General, el cual abarca
la mediana y gran minería; o a las DREM, si los interesados ya cuentan con la
calificación de Pequeño Productor Minero (PPM) o Productor Minero Artesanal
31
(PPA). Estos órganos competentes tienen un Registro de Ingreso de Petitorios
en el Sistema de Derechos Mineros y Catastro – SIDEMCAT, esto con el
objetivo de mantener un control estricto respecto al orden de entrada de los
petitorios. Es por esto que, una vez recibido el petitorio minero se brinda un
código único y se detalla la hora con minutos y segundos en los que se admitió
el petitorio.
En el petitorio minero se deben detallar con exactitud el área sobre la que
recaerá la posible concesión minera, no pudiendo esta ser menor a 100
hectáreas ni mayor a 1000 hectáreas. En este sentido, las concesiones
mineras se otorgan a través de cuadrículas; siendo 1 cuadrícula el equivalente
a 100 hectáreas y 100 cuadrículas por lo tanto, 1000 hectáreas. No obstante,
esto no aplica cuando la concesión se solicita en el mar, en donde las
concesiones tendrán una extensión de 100 a 10 000 hectáreas; y en
concesiones urbanas o de expansión urbana, en donde las concesiones
mineras abarcaran solamente de 10 hectáreas a 1000 hectáreas.
El interesado en alguna área con posible indicio de mineralización, deberá
identificar dicha área mediantes coordenadas UTM, las cuales se indicaran
además en el petitorio minero.
4.2 Primera evaluación técnica y legal
Una vez admitido el petitorio, se genera el código único (código de barras) y
además se genera el expediente que se mantendrá hasta el final del
procedimiento. Dicho expediente, es derivado a la Unidad Técnica Operativa
de la Dirección de Concesiones Mineras de Ingemmet o al Área legal de las
DREM.
En este punto, se desarrolla la primera evaluación técnica para verificar la
ubicación, la zona geográfica, la colindancia y la carta nacional para comprobar
32
que el petitorio no se ha hecho sobre zonas prohibidas como arqueológicas,
agrícolas, zona de fronteras, áreas de no admisión de denuncios; además de
comprobar si no existen petitorios mineros prioritarios en trámite. Asimismo, se
comprueban los valores de las coordenadas UTM de las cuadrículas
solicitadas.
Al respecto, Tejada Gurmendi (2016:55) menciona lo siguiente: “Es importante
señalar que de acuerdo a lo establecido en el Artículo 22 del D.S. N° 055-2008-
EM39, se ha incorporado el respeto a las áreas ocupadas por gasoductos y
poliductos, adicionalmente a los casos de terrenos ocupados por monumentos
arqueológicos o históricos, Red Vial Nacional, oleoductos, cuarteles, puertos u
obras de defensa nacional o Instituciones del Estado con fines de investigación
científico – tecnológico.”. Esto en razón al principio de prioridad y exclusividad.
Posterior a esta verificación, el expediente es evaluado por la Unidad Legal o
Técnico Normativa de la Dirección de Concesiones mineras, en donde se
verificará que no exista superposición total o parcial sobre derechos mineros
prioritarios, en zonas urbanas o de expansión, arqueológicas, zona de frontera,
reserva nacional, etc.; además de revisar que el nombre de la concesión no se
repita, puesto que no pueden haber duplicidad de nombres, los porcentajes de
participación de los solicitantes, además de verificar el pago del derecho de
vigencia y de trámite.
4.3 Resolución y posterior publicación de los carteles del petitorio minero
Pasada la primera evaluación técnica-legal del expediente, este será remitido
a la Dirección de Concesiones Mineras para que se emita la Resolución que
indica la publicación de los carteles de aviso del petitorio minero. Esto, con el
objetivo de cumplir con el Principio de Publicidad; es decir, que algún tercero
interesado pueda formular oposición o recurso impugnatorio.
33
Para Tejada Gurmendi (2016:57) el principio de publicidad consiste en “hacer
de conocimiento público la formulación del petitorio minero ante la eventualidad
que pueda afectar derechos de terceros, de tal forma que estos puedan ejercer
su derecho de contradicción dentro de los plazos establecidos”.
Una vez expedida la Resolución, el interesado deberá publicarlos en el diario
oficial El Peruano y en el diario encargado de publicar los avisos judiciales del
departamento en donde se encuentra ubicado el área solicitada. Esto último es
importante recalcar que debe hacerse en el diario autorizado y no en el de
mayor circulación de la Región. Si el área solicitada se encuentra en Lima,
basta con la publicación en El Peruano.
En cuando al plazo para realizar las publicaciones es de 30 días hábiles
después de la notificación con la Resolución, y 60 días naturales después de
publicadas para presentar las pruebas de dichas publicaciones.
4.4 Segunda evaluación técnica-legal
Una vez presentado ante la Dirección de Concesiones Mineras, las pruebas de
las publicaciones en el Diario Oficial y en el diario autorizado de ser el caso;
esta Dirección tiene un plazo de 30 días hábiles siguientes a la recepción de la
publicación de avisos, para poder hacer una segunda evaluación, en la que se
evaluará entre otras cosas que se hayan cumplido con los plazos establecidos
por la Ley, así como nuevamente una re-evaluación de existencia de derechos
prioritarios.
Si los segundos dictámenes son favorables, el expediente conjuntamente con
el proyecto de Resolución de Presidencia y el Informe legal final, pasa de la
Dirección de Concesiones Mineras a la Presidencia del Consejo Directivo del
INGEMMET o de ser el caso a la Presidencia del Gobierno Regional de se
34
procede a otorgar el título habilitante. Y finalmente, se procede con la firma de
la Resolución de Concesión Minera.
4.5 Publicación de la Resolución de Concesión Minera
Se procede con la publicación en el Diario Oficial El Peruano, la Resolución
que aprueba la concesión minera, por parte del INGEMMET o DREA
correspondiente- a diferencia de la publicación de los avisos, que le
correspondía al interesado.
Es de vital importancia que esta Resolución será publicada en conjunto con
otras concesiones aprobadas en el mes anterior. Estas publicaciones son
hechas los primeros quince días del mes siguiente de otorgado el título.
Posterior a la publicación, se brinda un plazo de quince días hábiles para que
los terceros interesados interpongan algún recurso si es que han visto alguno
de sus derechos vulnerados.
4.6 Emisión del Certificado que declara consentida la Resolución de
Presidencia
Si no hay ninguna impugnación de por medio, la Dirección de Administración
Documentaria y Archivo del INGEMMET o la oficina encargada de los
Gobiernos Regionales, finalmente expedirá el certificado que declara
consentida la Resolución.
Con esta emisión del certificado acaba el procedimiento ordinario minero;
quedando a elección del interesado inscribir su concesión, como lo
mencionamos en capítulos anteriores, en el Registro de Derechos Mineros.
35
El titular tendrá derecho a ejercer exclusivamente, dentro de la superficie
debidamente delimitada, las actividades inherentes a la concesión, así como
los demás derechos que le reconoce la ley general de minería. En general, la
concesión minera otorga a su titular un derecho real consistente en explorar,
desarrollar y explotar la concesión y consiguientemente en extraer las
sustancias mineras contenidas en ella, para convertirse en propietario de las
sustancias extraídas a fin de disponer de ellas.
36
CAPÍTULO V:
PERMISOLOGIA MINERA Y LA NECESIDAD DE SU SIMPLIFICACIÓN
Podemos mencionar entre otras autorizaciones requeridas: el permiso del
propietario del terreno superficial, la evaluación de un proyecto de exploración,
autorización de inicio de actividades de exploración, la obligación de comunicar
el inicio de actividades, el permiso para el uso de agua, el Certificado de la No
Existencia de Restos Arqueológicos en el área, etc.
5.1 Permisología minera:
Como hemos mencionado líneas arriba, no es suficiente con obtener la
concesión minera, sino que se requieren de una serie de permisos, licencias
y/o autorizaciones adicionales para poder finalmente, iniciar la exploración y
explotación. A todos estos “requisitos” adicionales, se les conoce como
“Permisología minera”, que es la que ocasiona muchos gastos adicionales, y
hasta en muchas ocasiones, paralización del proyecto minero, como es el caso
de “Tía María”.
Es decir, el inversionista minero, no solamente apuesta que la concesión
minera que solicita, tenga la cantidad de minerales deseados para poder
recuperar su fuerte inversión (ya que con las fases de cateo y prospección no
son suficientes para poder determinar la cantidad y las condiciones del mineral;
por lo que se requiere realizar otros estudios como la fase de exploración, para
lo cual se necesita de la concesión minera); sino que, además, tiene que pasar
por todo el procedimiento minero para conseguir el tan ansiado título, el cual
hemos detallado en capítulos anteriores. Sino que, no bastando con esto, el
inversionista una vez pasado por el procedimiento ordinario minero, debe
obtener una serie de permisos adicionales y tal vez los más complicados de
obtener.
37
Sin embargo, resulta oportuno para el crecimiento del país, que estos
requisitos se simplifiquen o sean solicitados dentro del proceso ordinario
minero, o a la par de éste, para ahorrar tiempo que, al fin y al cabo, es un factor
determinante.
Es decir, no tiene mucho sentido el pasar por todo el POM que otorga una
concesión minera y como tal el derecho a explorar y explotar, pero que
realmente no se pueda hacer nada con este título puesto que para comenzar
a trabajar, se necesitan de autorizaciones adicionales, entonces creemos
conveniente que algunos de esos permisos sean tramitados dentro del POM,
especialmente, y desde un inicio, el permiso de la licencia social.
Del mismo modo, se debe mejorar la comunicación entre los sectores
involucrados para que operen de manera eficiente y en una misma línea y no
generen opiniones diversas sobre la materia; ya que, actualmente, parece ser
que existen graves o profundas deficiencias entre los Ministerios y demás
entidades que hacen imposible ponerse de acuerdo sobre la regulación en
materia de Minería.
Es por ello, que resulta conveniente la creación de un Reglamento Único
Multisectorial en materia de Concesiones mineras y Permisología, que permita
interconectar a las entidades a fin de trabajar por un mismo fin, promoviendo
la inversión privada y al mismo tiempo protegiendo los derechos de sus
ciudadanos y al medio ambiente.
Además, otra posible solución es la de crear una etapa inicial o adicional dentro
del Procedimiento Ordinario Minero que vea todo lo relacionado a la
Permisología minera y que no sea solamente un trabajo del inversionista
conseguir esas autorizaciones o licencias, sino que además el Estado
realmente se involucre y trabaje de manera conjunta con el inversionista a fin
38
de crear una mesa de diálogo entre sociedad civil y empresas con el objeto de
resolver dudas de los ciudadanos y a la par firmar acuerdos que beneficien a
ambas partes.
A continuación, estudiaremos algunos de las principales autorizaciones
requeridas y trataremos de der posibles soluciones.
5.1.1 Autorización para el uso del terreno superficial:
En este punto, es importante recordar lo mencionado en el capítulo I, cuando
estudiamos los sistemas de dominio e hicimos mención que nuestro país ha
adoptado el sistema dominialista regalista, en el que se hace distinción del
suelo del subsuelo y de los recursos naturales que éstos podrían albergar. Es
decir, la concesión minera otorga el derecho sobre los minerales que se
encuentren en determinado sólido de profundidad indefinida, mas no de la
propiedad del terreno.
Es en razón a este sistema, que nuestra legislación minera solicita la
autorización al concesionario minero por parte del propietario del suelo, para
que éste pueda hacer uso de sus tierras y realice la actividad de explotación y
exploración, ya que como es bien sabido la concesión minera es considerada
un inmueble separado y distinto del terreno superficial.
Es así que el concesionario minero deberá llegar a un acuerdo con el
propietario del terreno, puesto que si no lo hace y comienza a operar sin esta
autorización será sancionado con la suspensión de sus actividades de manera
temporal y con la multa de hasta 30 Unidades Impositivas Tributarias (UIT).
Diego Pachas (2014) se hace la siguiente interrogante “¿cómo puede el
inversionista obtener la autorización para el desarrollo de estas actividades de
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exploración minera en un terreno de titularidad de un tercero?” y nos dice
además que hay dos posibles escenarios.
El primero, cuando el terreno es de propiedad de un titular particular o el
terreno le pertenece a una persona determinada de naturaleza privada, en este
caso, la negociación de la empresa minera será de manera directa con el
propietario del suelo. En esta negociación, la empresa debe ser capaz de
poder convencer al propietario de negociar y posteriormente, suscribir un
contrato que le permita hacer uso de esas tierras, ya sea a través de un
contrato de arrendamiento, compraventa o servidumbre, por mencionar
algunas.
Tenemos que tener en cuenta que en la mayoría de los casos, estos terrenos
son usados para uso agrícola, por lo que muchas veces es difícil poder llegar
a un acuerdo con los propietarios puesto que éstos últimos dejarían de
desempeñar su labor agrícola. Sin embargo, esa idea podría ser errónea, pues
existen muchas soluciones a las que podríamos llegar consensuando, como
por ejemplo, la adquisición de un terreno de similares características en otra
ubicación para que éste pueda trabajarlo y a la par, el propietario estaría
recibiendo dinero por la venta o alquiler de su propiedad.
Pero, ¿qué pasa si el propietario no cede? En este caso, el TUO de la LGM
establece que se puede imponer una servidumbre forzosa. Para ello, el
inversionista deberá solicitarla en Ministerio de Energía y Minas. Claramente,
esta solución no es la ideal puesto que genera una mala imagen con la
comunidad que a la larga pueden ocasionar conflictos.
En el segundo caso, si el yacimiento se encuentra sobre terrenos eriazos del
Estado, el concesionario deberá guiarse de la Ley General del Sistema de
Bienes Nacionales, y solicitar estos terrenos ante la Superintendencia
Nacional de Bienes Estatales.
40
5.1.2 Evaluación ambiental y obtención de la certificación ambiental
Para que el concesionario minero obtenga la certificación ambiental, es
necesario que previamente elabore un Instrumento de Gestión Ambiental (en
adelante IGA). Este instrumento puede ser elaborado por la misma empresa o
por un tercero especializado en la materia; conteniendo todas las actividades
que el proyecto requerirá realizar, así como también las acciones que se
tomarán para evitar, mitigar o reparar aquellos impactos negativos
significativos que éstas ocasionen.
Posteriormente, el concesionario minero deberá presentar este IGA a la
Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros (DGAAM) del Ministerio
de Energía y Minas para que éste lo apruebe o lo rechace si no cumple con
los requisitos establecidos en el Reglamento Ambiental para las Actividades
de Exploración Minera. Y, si una empresa minera comienza a operar sin tener
esta certificación ambiental, será multada con hasta 2000 UIT.
Según la magnitud del proyecto, así como de ciertas características que están
directamente relacionadas al nivel del impacto negativo que éste genere en el
medio ambiente (pudiendo ser leve, moderado y significativo) podemos
clasificar al IGA en tres tipos: Ficha Técnica Ambiental (en adelante, FTA),
Declaración de Impacto Ambiental (DIA) y Estudio de Impacto Ambiental (en
adelante, EIA), este último se subdivide en EIA semidetallado y EIA Detallado.
Anteriormente, el antiguo Reglamento de Protección Ambiental para las
actividades de exploración minera estipulaba solamente dos Instrumentos de
Gestión Ambiental (el DIA y el EIA), sin embargo el 22 de diciembre de 2017
entró en vigencia el Nuevo Reglamento que incorpora a la FTA como un nuevo
IGA. Esta y otras modificaciones tienen como objetivo simplificar el
procedimiento para la obtención de la Certificación Ambiental con la finalidad
41
de hacer más atractiva la actividad minera en el Perú; en otras palabras, se
busca impulsar las inversiones en el rubro minero.
5.1.2.1 Ficha Técnica Ambiental
La FTA es el nuevo instrumento que podríamos comparar con el DIA de
aprobación automática que regulaba el anterior Reglamento, puesto que
tienen similares características aunque no son idénticos.
Será necesario presentar una FTA cuando el proyecto minero involucre la
construcción de hasta 20 plataformas, un área disturbada de un máximo de 10
ha, la realización de calicatas y trincheras siempre y cuando se ubiquen a más
de 50 metros de un cuerpo de agua o bofedal, más de 50 m de un canal de
conducción, pozos de captación de aguas subterráneas, manantiales o
puquiales, 100 m de bosques en tierras de protección y/o bosques primarios,
fuera del área natural protegida de administración nacional, zonas de
amortiguamiento y/o áreas de conservación regional, fuera de áreas al amparo
de alguna regulación especial reconocida por Ley y que el proyecto minero no
se encuentre donde de las comunidades indígenas.
La FTA es de aprobación automática y se prevé el plazo de 10 días hábiles
para su obtención. Esto en razón de que los daños hacia el medio ambiente
no constituyen preocupación alguna por ser mínimos y sencillos de resarcir o
reparar; es decir, el impacto negativo que provoca no es significativo. Se
necesita presentar la FTA para la actividad de exploración.
5.1.2.2 Declaración de Impacto Ambiental:
La DIA es requerida cuando el proyecto requiere la realización de hasta 40
plataformas, un área disturbada de hasta 10 ha. Y galerías de hasta 100
metros siempre que no se encuentren subyacentes a la proyección de
42
ecosistemas delicados, cuerpos de agua o manantiales en temporadas
lluviosas. Anteriormente, se requería una DIA cuando el proyecto involucraba
solamente la instalación de hasta 20 plataformas de exploración, el área
disturbada sea mejor a 10 ha. y que la construcción de túneles no superen los
50 metros de longitud en conjunto, con el Nuevo Reglamento se amplían los
límites (a excepción de las 10 ha máximas para el área disturbada).
Además, anteriormente la DIA se subdividía en dos tipos; la de aprobación
automática, la cual se obtenía luego de 5 días hábiles de presentada. Y la que
requería Evaluación Previa, cuando se tratase de áreas que tengan pasivos
ambientales mineros o labores de exploración previas no rehabilitadas, que
excedan 10 ha. Esta última tenía un plazo previsto de 45 días hábiles.
Sin embargo, la nueva normativa reformuló la DIA de aprobación automática
transformándola en una suerte de lo que ahora se conoce como FTA
incorporando además nuevas características, las cuales hemos explicado
líneas arriba. Actualmente, la DIA requiere siempre de Evaluación Previa y
tiene un plazo de 30 días hábiles para su evaluación (si cumpliera con todos
los requisitos).
5.1.2.3 Estudio de Impacto Ambiental
En tercer lugar, tenemos al Estudio de Impacto Ambiental, el cual se clasifica
en EIA- semidetallado (EIA-sd), mismo que deberá ser requerido en caso el
proyecto tenga las siguientes características: se requiera de la instalación de
41 a 700 plataformas de perforación, un área disturbada mayor a 10 ha, hacer
túneles de más de 100 m (siempre que no se ubiquen a la proyección de
ecosistemas frágiles, cuerpos de agua o manantiales en temporadas lluviosas)
y la instalación de una planta piloto.
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El anterior Reglamento establecía que para aquellos proyectos mineros en
donde se requiera más de 50 metros de construcción de túneles en conjunto,
más de 20 plataformas de perforación y prever un área disturbada de más de
10 ha.
En cuanto a los plazos para la evaluación actualmente se estipula el plazo de
90 días hábiles; mientras que, el anterior Reglamento hacía mención a 55 días
hábiles.
5.1.3 Autorización para el inicio/reinicio de actividades:
Diego Pachas señala que con la puesta en vigencia de la Ley de Consulta
Previa y su reglamento se estableció que “cualquier medida legislativa o
administrativa que pueda, de forma directa o indirecta, afectar los derechos
colectivos de los pueblos indígenas u originarios deben pasar por Consulta
Previa.”
El MINEM estableció que esta consulta previa se lleve a cabo en el
procedimiento de autorización para el inicio/reinicio de actividades de
exploración.
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CONCLUSIONES
Capítulo I: Recursos naturales y su regulación nacional
Se consideran recursos naturales a todo lo que rodea al ser humano,
independientemente si posea o no un valor económico actual. Cada país decide
qué postura o posición tomar referente a la quién tiene la propiedad de los recursos
naturales; es decir, quién tiene el dominio de los recursos naturales. A esto se le
conoce como Sistemas de Dominio. Además, en el primer capítulo estudiamos los
sistemas de dominio, los mismos que podemos clasificar en tres: accesorio,
regalista y domilialista.
El primero nos dice que los recursos naturales le pertenecen al propietario del suelo
o terreno puesto que lo accesorio sigue la suerte del principal; no obstante, este
sistema no es el más adecuado dado que no siempre el dueño del terreno
superficial tiene los medios económicos necesarios para poder hacer una inversión
de las magnitudes que requiere la actividad minera. No hace una distinción entre
suelo, subsuelo y recursos minerales.
El segundo sistema postula que los recursos minerales no son de nadie y que quien
ocupa o descubre y trabaja primero el yacimiento minero. Como es claro, este
sistema podría presentar una serie de inconvenientes como por ejemplo, si dos o
más personas se consideran ser los primeros o quien descubre primero no tiene el
dinero para hacer la inversión. Es por ello que ningún país ha adoptado este
sistema.
El tercer y último sistema, también separa suelo y subsuelo de recursos minerales
y le otorga al Estado el dominio de éstos recursos. Este sistema dominialista se
subdivide en Socialista, el cual postula que solo el Estado puede disponer de los
recursos naturales y no está permitido darlos en concesión a privados; y el
45
Regalista, que postula que si bien el Estado es el administrador de los recursos en
razón de su soberanía, éste puede permitir su utilización a través de permisos,
licencias o concesiones.
Nuestro país ha adoptado el Sistema Dominialista Regalista; por lo tanto los
recursos naturales le pertenecen a la Nación, quien a su vez a través del Estado,
en ejercicio de su soberanía; hará uso, administrará y otorgará (según considere
conveniente) concesiones a particulares. Además, cada recurso tiene su propia
regulación.
Capítulo II: Actividades Mineras
Las actividades mineras engloban una serie de actividades individuales entre sí
que en conjunto apuntan a un mismo fin: la extracción de recursos minerales para
su posterior comercialización. Muchas de ellas requieren de concesiones (como la
exploración, explotación, labor general, beneficio y transporte minero) y otras son
de libre realización (como el cateo, la prospección y la comercialización) aunque
estas últimas también requieren de ciertos permisos para poder ser realizadas.
Tanto el cateo como la prospección son actividades destinadas a un mismo fin
buscar minerales. En otras palabras, ambas actividades son realizadas con el
objeto de encontrar posibles vestigios de mineralización en la zona (lo que
implicaría la existencia de un yacimiento minero); sin embargo, lo que diferencia a
una de la otra es que, mientras en el cateo se usan métodos rudimentarios como
la pala y el pico para buscar minerales; en la prospección se usan métodos más
sofisticados, desarrollados y con mayor tecnología. Podemos mencionar además,
que el cateo es realizado comúnmente por los mineros artesanales; y mucho antes,
también por la pequeña minería, sin embargo, actualmente han pasado de usar
métodos rudimentarios o tradicionales (cateo) a métodos más sofisticados
(prospección).
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La exploración es la actividad minera que por su nombre podría confundirse con
“buscar” (ya que la palabra “explorar” es sinónimo de “buscar”). Sin embargo, la
exploración no busca minerales, pues para eso tenemos a cateo y/o la prospección.
La exploración profundiza un poco más y tiene como fin calcular las dimensiones
de yacimiento minero encontrado y examinar las características de éste para ver si
resulta viable o provechoso realizar actividad minera. Puede que mediante el cateo
o prospección hayamos encontrado indicios de la existencia de un yacimiento
minero; no obstante, éste resulte ser demasiado pequeño y poco provechoso. Lo
que hace que el inversionista no quiera continuar con la siguiente fase (explotación)
ya que recuperará su inversión o las ganancias no resultarán atractivas. En la
exploración se pueden realizar algunas perforaciones o excavaciones que pueden
generar algunos impactos negativos en el medio ambiente, es por ellos que para
realizar la exploración se necesita la aprobación de un Instrumento de Gestión
Ambiental (dependiendo de la magnitud del impacto; pudiendo ser: poco
significativo (se necesita presentar una Ficha Técnica Ambiental), leve (se necesita
presentar y aprobar la evaluación de una Declaración de Impacto Ambiental) y
moderado (en este caso, se necesita de un Estudio de Impacto Ambiental
Semidetallado). Esto debido a que esta etapa o no produce serias alteraciones al
medio ambiente o las pocas que produce se pueden reparar o resarcir fácilmente.
Se necesita de una concesión, conocida como concesión minera.
El desarrollo minero, es el conjunto de pasos previos o necesarios para instalar una
“mina”. Esta actividad tiene como fin acondicionar el área de trabajo para comenzar
con la explotación. Para el desarrollo minero no es necesario contar con una
concesión.
La explotación, es la actividad en donde se extraen los minerales del yacimiento.
En esta fase, el inversionista comienza a ver los frutos de la espera e incertidumbre;
y, los recursos minerales extraídos pasan a ser de su propiedad. Para la
explotación se requiere realizar unas perforaciones más profundas y significativas
que alteran el medio ambiente, por lo que se necesita de un Instrumento de Gestión
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Ambiental mucho más riguroso que puede ser Estudio de Impacto Ambiental
semidetallado o Estudio de Impacto Ambiental detallado. Además, para poder
realizar la explotación se necesita de una concesión, conocida como Concesión
Minera. Es decir, la concesión minera agrupa la actividad de exploración y
explotación. Es decir, el inversionista minero no necesita tramitar dos títulos
habilitantes por cada una de las actividades, sino que nuestra regulación estipula
una sola para ambas.
La actividad de beneficio, consiste en separar el mineral valioso de agua, rocas, u
otras sustancias o elementos no deseados. Es decir, concentra o aísla el mineral.
Esto se realiza a través de procesos químicos y físicos; y debido a la peligrosidad.
A manera de ejemplo, podemos mencionar al mercurio (un elemento sumamente
tóxico para los seres vivos) el cual se usa en las plantas de beneficio para separar
el otro de otros materiales como rocas y piedras.
La actividad de labor general, engloba una serie de servicios adicionales o
accesorios como desagüe, entre otros. Se necesita de una concesión de labor
general.
El trasporte minero, es aquel transporte distinto al convencional ya que no
hablamos de vehículos sino de fajas transportadoras, tuberías, etc. Se necesita de
una concesión de transporte minero.
Finalmente, encontramos dentro de las actividades mineras a la comercialización,
que no es más que la compraventa de minerales en el mercado interno o externo.
No se requiere concesión.
Capítulo III: La concesión minera
La concesión minera es un título habilitante que faculta al quien lo obtiene de
realizar la exploración y explotación de los recursos minerales. Siendo un acto
administrativo mediante el cual el Estado otorga este título habilitante a un tercero
interesado (quien previamente solicitará la concesión a través del Petitorio Minero.
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Agregar, además, que la concesión minera confiere un derecho real sobre los
recursos minerales que contenga una determinada área (conocida como sólido de
profundidad indefinida).
Capítulo IV: El procedimiento ordinario minero.
El procedimiento ordinario minero, en nuestro país se caracteriza por ser un
procedimiento rápido y sencillo; puesto que se busca que sea atractivo para los
inversionistas extranjeros. Consta de pocos pasos y hablando en términos amplios,
no genera mayores inconvenientes. El procedimiento ordinario minero tiene como
fin la obtención del título habilitante conocido como Concesión minera.
Sin embargo, con este procedimiento sólo se logra obtener el título habilitante, que
como hemos mencionado, no es requisito suficiente para comenzar a explorar y
explorar; sino que se necesitan ciertos permisos que muchas veces dilatan y hacen
más compleja la realización de la actividad minera.
Capítulo V: Permisología minera y la necesidad de su simplificación
Los pocos conocedores de la materia creen que, una vez cumplidas todas las
etapas del Procedimiento Ordinario Minero descrito en el capítulo anterior; y
obtenido el título habilitante que les otorga la calidad de concesionario minero,
tienen finalmente el derecho de explorar y explorar un yacimiento minero dentro del
sólido de profundidad indefinida. Sin embargo, lamentablemente esto dista mucho
de la realidad. Es decir, no basta tener este título para comenzar con las actividades
de exploración y explotación; sino que, necesita una serie de permisos adicionales
que muchas veces retrasa e imposibilita el desarrollo de la minería.
Este conjunto de títulos adicionales, resulta ser la “piedra en el zapato” no solo de
los inversionistas mineros sino del propio Estado, pues la demora para el inicio de
ésta actividad genera pérdidas monetarias significativas tanto para el inversionista
49
como para la economía del país. A manera de ejemplo, podemos mencionar a la
“licencia social” como uno de los permisos más complicados de conseguir por los
–aún- dispares intereses entre la empresa minera y las comunidades campesinas
o pueblos indígenas. Es así, que según Juan de Dios Cárdenas (2016), analista de
inversiones de Prima AFP, menciona que “los conflictos sociales que generan la
paralización de los proyectos mineros Conga en Cajamarca y Tía María en
Arequipa, generan una pérdida que se estima en 6 200 millones de dólares
americanos”.
Por lo tanto, es conveniente que esta etapa de evaluación del IGA y posterior
otorgamiento del Certificado Ambiental pueda hacerse paralelamente al POM, o
incorporar en la primera evaluación técnica-legal, un trabajo conjunto de
INGEMMET y la DGAAM con el fin de acelerar la parte de la aprobación del
certificado ambiental.
50
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