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DOSSIER: NUEVO ESTATUTO DEL EMPLEADO PÚBLICO

Nº 221 • Mayo • 2008Capital Humano 84

Análisis jurídico del Estatuto Básico del Empleado Público

La organización burocrática se ha fragmentado en los últimos años en una pluralidad de entidades de tipo muy diverso. Algunas se han dedicado a la prestación de servicios directos a los ciudadanos y otras al ejercicio de funciones de regulación y control. Esta diversidad de organizaciones ha contribuido igualmente a la hetero-geneidad actual de los regímenes de empleo público. El Estatuto Básico del Empleado Público intenta regular esta imprescindible figura laboral en España.

FELIPE MANZANO SANZ, politólogo y abogado Esjurídico Abogados

I. Con una vocación aglutinadora, así como de homogeneización del continente y del contenido de las situaciones de los recursos humanos de las Administraciones Públicas españolas, es decir, de los servidores públi-cos del Estado, de las Comunidades y de las Ciudades Autónomas y de las Entidades Lo-cales, en sintonía con el mundo del trabajo en general, nació la Ley 7/2007, de 12 de abril, (BOE 89/2007, de 13 de abril de 2007) del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante EBEP), que entró en vigor, salvo

ciertas disposiciones, el 13 de mayo de 2007, lo que supone, en el momento de la publi-cación de este análisis, un año de vigencia. Y, aún así, ya ha sido reformada por mor de la Ley 40/2007 de 4 diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social.

Su objeto es pues sentar las bases del régi-men estatutario de los funcionarios públicos incluidos en su ámbito de aplicación y de-terminar las normas aplicables al personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas. Al tiempo que su objetivo es, entre otros consagrados en el ordenamiento jurídi-co español, tales como el fundamento de la actuación dirigida al servicio a los ciudadanos y a los intereses generales, el que se pueda actuar eficazmente en la planificación y ges-tión de los recursos humanos que conforman tales Administraciones Públicas.

De otra parte, la apertura de mayores es-pacios a la autonomía organizativa en ma-teria de personal es también necesaria para posibilitar la regulación diferenciada de los sectores del empleo público que lo requie-ran. Hoy las formas de gestión de las acti-vidades públicas dentro de cada nivel terri-torial se han multiplicado de forma gradual persiguiendo dar respuesta adecuada a las exigencias que plantea, en cada caso, el ser-vicio eficaz a los ciudadanos.

Autor: MANZANO SANZ, Felipe.

Título: Análisis jurídico del Estatuto Básico del Empleado Público.

Fuente: Capital Humano, nº 221, pág. 84. Mayo, 2008.

Resumen: Tal y como ya se sugiere en el título, el artículo es un análisis del Estatuto Básico del Empleado Público, justamente un año después de su entrada en vigor. El autor comenta los datos más relevantes que se desprenden del texto legal que regula la figura del conjunto de los funcionarios de todas las Administraciones Públicas. Manzano apunta, a lo largo del artículo, que la correcta ordenación del empleo público requiere soluciones en parte diferentes en unos y otros sectores y, por eso, la legislación general ha de facilitar e impulsar las reformas que sean necesarias para la modernización administrativa en todos los ámbitos.

Descriptores: Trabajo / Administración Pública / Empleado.

FICHA TÉCNICA

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Nº 221 • Mayo • 2008 85 Capital Humano

La organización burocrática tradicional, creada esencialmente para el ejercicio de potestades públicas en aplicación de las le-yes y reglamentos, se ha fragmentado en una pluralidad de entidades y organismos de muy diverso tipo, dedicadas unas a la prestación de servicios directos a los ciuda-danos y otras al ejercicio de funciones de regulación y control. Esta diversidad de or-ganizaciones ha contribuido igualmente a la heterogeneidad actual de los regímenes de empleo público.

Como resalta la Exposición de Motivos del EBEP, la correcta ordenación del empleo pú-blico requiere soluciones en parte diferentes en unos y otros sectores y, por eso, la legis-lación general básica no puede constituir un obstáculo ni un factor de rigidez. Antes al contrario, ha de facilitar e impulsar las refor-mas que sean necesarias para la moderniza-ción administrativa en todos los ámbitos.

Consecuencia de esa tendencia a la diver-sidad viene siendo el recurso por muchas Administraciones Públicas a la contratación de personal conforme a la legislación laboral. Si bien por imperativo constitucional no pue-de ser éste el régimen general del empleo público en España, ni existen razones que justifiquen hoy una extensión relevante de la contratación laboral en el sector público, no

debe desconocerse que un porcentaje sig-nificativo de los empleados públicos tienen la condición de personal laboral. La flexibili-dad que este régimen legal introduce en el empleo público y su mayor proximidad a los criterios de gestión de la empresa privada (a veces, demasiada proximidad) explican la preferencia por él en determinadas áreas de la Administración.

Tal dualidad de regímenes, presente tam-bién con unas u otras peculiaridades en la mayoría de los estados europeos, suscita no obstante algunos problemas jurídicos y de gestión de personal, que no pueden dejar de contemplarse y regularse, en sus aspectos esenciales, por una ley que aspira a ordenar el sistema de empleo público en su conjunto. Es más, como la experiencia demuestra y la jurisprudencia de los tribunales subraya, la relación laboral de empleo público está suje-ta a ciertas especificidades y por eso algunos principios, como los de mérito y capacidad en el acceso, y ciertas normas de derecho público, como el régimen de incompatibili-dades, vienen siendo de aplicación común al personal estatutario y al laboral.

El Estatuto Básico del Empleado Público con-tiene, pues, aquello que es común al conjun-to de los funcionarios de todas las Adminis-traciones Públicas, más las normas legales



específicas aplicables al personal laboral a su servicio.

De todas maneras, podríamos calificar a es-ta Ley de más efectista que eficaz, puesto que, teniendo en cuenta el ámbito de com-petencias asignado por la Constitución y los distintos Estatutos de Autonomía, esta Ley necesita de un amplio y complejo desarrollo que, paradójicamente, se efectuará no por reglamentos (que también) sino ¡por Leyes!, Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto, con lo que esta-mos ante una Ley en la que, de momento, hay que esperar1, a su completa aplicación efectiva. También, en algunas ocasiones, en-contramos una redacción un tanto farragosa casi equivoca, y en otras incluso tautológica; la explicación a ello sólo puede encontrarse en los antecedentes del trámite parlamentario, en especial si se tiene en cuenta el Informe de la Comisión para el estudio y preparación del EBEP, de 25 de abril de 2005.

II. Como Ley que compete promulgar al Parlamento, las disposiciones que contiene el EBEP (que consta de cien artículos, once disposiciones adicionales, ocho disposicio-nes transitorias, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales) se dictan2 al amparo del artículo 149.1.18ª de la Consti-tución, constituyendo las mismas bases del régimen estatutario de los funcionarios; asi-mismo, las disposiciones que contiene, por lo que se refiere a la legislación laboral, se dictan al amparo del artículo 149.1.7ª de la Constitución; por último, al amparo del artículo 149.1.13ª de la Constitución3 se dictan las bases y la coordinación de la pla-nificación general de la actividad económica, relativa a los empleados públicos.

Pero, por si ello no quedara suficientemente claro, la disposición final segunda del EBEP, determina que “Las previsiones de esta Ley son de aplicación a todas las Comunidades Autónomas respetando en todo caso las posiciones singulares en materia de sistema institucional y las competencias exclusivas y compartidas en materia de función pública

y de autoorganización que les atribuyen los respectivos Estatutos de Autonomía, en el marco de la Constitución”.

Quiere ello decir que el régimen de la fun-ción pública no puede configurarse sobre la base de un sistema homogéneo que tenga como modelo único de referencia, como fue tradicional, a la Administración del Estado. Por el contrario, cada Administración debe poder configurar su propia política de perso-nal, sin merma de los necesarios elementos de cohesión y de los instrumentos de coordi-nación consiguientes. Por tanto, la densidad de la legislación básica en materia de función pública debe reducirse hoy en día, en com-paración con épocas pasadas, teniendo en cuenta en todo caso las determinaciones de los Estatutos de Autonomía y la doctrina es-tablecida por el Tribunal Constitucional4.

Por último, en esta consideración, hay que hacer notar que la Ley 7/2007 también de-riva directamente del artículo 103.3 de la Constitución que establece que la ley regu-lará el estatuto de los funcionarios públicos, es decir, que para regular tal estatuto de los funcionarios públicos es preciso una ley del Parlamento que determine el acceso a la fun-ción pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las ga-rantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones5. Cuestión distinta, y es lo que hace el EBEP, es determinar el alcance o amplitud de tales derechos, obligaciones y situaciones, a veces, con un pormenor casi impropio de un ley que tiene el carácter de ser, en terminología de la Unión Europea, una “ley-marco”, que necesita, como ha quedado expresado, de desarrollo legal de distinto ámbito y reglamentario (como por ejemplo los derechos y deberes que parecen ir más allá de lo estrictamente “básico”).

III. Sentado lo anterior, es necesario abordar el ámbito de aplicación del EBEP; éste se define en su artículo 2, de tal manera que se aplicará, al personal funcionario y en lo que proceda al personal laboral al servicio de la Administración General del Estado; al servicio de las Administraciones de las Co-munidades Autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla; al servicio de las Adminis-traciones de las Entidades Locales (es decir, Diputaciones Provinciales, Ayuntamientos,

El estatuto contiene aquello que es común al conjunto

de los funcionarios de todas las Administraciones

Públicas, más las normas legales específicas

aplicables al personal laboral a su servicio


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Cabildos y Consejos Insulares); al servicio de los Organismos Públicos, Agencias y demás Entidades de derecho público con persona-lidad jurídica propia, vinculadas o depen-dientes de cualquiera de las Administracio-nes Públicas; y, por último, al servicio de las Universidades Públicas.

Para el personal investigador, también se apli-cará el EBEP, pero se podrán dictar normas singulares para adecuarlo a las peculiarida-des, que no son pocas, de dicho personal.

Asimismo es aplicable al personal estatutario de los Servicios de Salud, con carácter, podría decirse que complementario, pues a dicho personal se le aplica la legislación estatal, que es el Estatuto Marco del personal estatuta-rio de los servicios de salud, aprobado por la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, por la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias y por la legisla-ción específica dictada por las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias. Y es complementario, porque el EBEP se aplica a dicho personal estatutario de los Servicios de Salud y, muy concretamen-te, el artículo 20, relativo a la “evaluación del desempeño”; no se aplican, en cambio, ni el resto del Capítulo II (Derecho a la Carrera Profesional y a la Promoción Interna, puesto que ya se regulan en el Capitulo VII de la Ley 55/2003, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud) ni los ar-tículos 22.3 y 24 relativos a las retribuciones complementarias; ni el artículo 84 del mismo, que regula la movilidad voluntaria.

Respecto al personal funcionario de las Enti-dades Locales, el EBEP diseña una regulación remisiva en abstracto, pues dice que se regirá por la legislación estatal que resulte de aplica-ción, de la que forma parte el propio Estatuto y por la legislación de las Comunidades Au-tónomas, con respeto a la autonomía local. Y, en el mismo sentido, la legislación básica es aplicable los policías locales, excepto en lo establecido para ellos en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuer-pos de Seguridad.

A otro tipo de personal le será, igualmente, de directa aplicación el EBEP, “si así lo dis-pone su legislación específica”6; se trata de los siguientes colectivos: Personal funcionario de las Cortes Generales y de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas; Personal funcionario de los demás Órganos

Constitucionales del Estado y de los Órganos Estatutarios de las Comunidades Autónomas; Jueces, Magistrados, Fiscales y demás per-sonal funcionario al servicio de la Adminis-tración de Justicia; Personal militar de las Fuerzas Armadas; Personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad; Personal retribuido por arancel; Personal del Centro Nacional de Inteligencia; y al Personal del Banco de España y Fondos de Garantía de Depósitos en Entidades de Crédito.

En cambio, para el personal funcionario de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, el EBEP será norma supletoria de su legislación específica. Mientras que al personal laboral de dicha Sociedad se le aplicará la legislación laboral, incluidos los convenios colectivos7.

IV. 1. Hay que reafirmar que, con la expre-sión “empleado público”, se está haciendo referencia a un concepto formal que conlleva una amplia acepción de servidores públicos, esto es, aquéllos que desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales8. Tras ello, el EBEP, efectúa una clasificación en:

a) Funcionarios de carrera;

b) Funcionarios interinos;

c ) Personal laboral, ya sea fijo, por tiempo indefinido o temporal; y

d) Personal eventual.

2. En esta clasificación, son funcionarios de carrera quienes, en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desem-peño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente. Es decir, la definición clásica, añadiendo expresamente la perdura-bilidad, que no debe contemplarse como un privilegio corporativo sino como una garantía que tiene como expresa exigencia la impar-cialidad de su actuación.

Muy importante, además de tal condición, es el añadido que se establece en el artículo 9 del EBEP y en la disposición adicional segun-da del mismo pues, el ejercicio de las fun-ciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administracio-nes Públicas, corresponde exclusivamente



a los funcionarios públicos (eso sí, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca). Y tales funciones públicas, cuyo cumplimiento que-da reservado exclusivamente a funcionarios, son las que impliquen ejercicio de autoridad, las de fe pública y asesoramiento legal pre-ceptivo, las de control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presu-puestaria, y las de contabilidad y tesorería9.

3. Por su parte, funcionarios interinos son los que, por razones expresamente justifica-das de necesidad y urgencia, son nombrados como tales para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera, cuando se dé alguna de las siguientes circunstancias:

a) La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcio-narios de carrera (vacantes que tal vez, en las leyes de desarrollo convendría que se hiciesen públicas de manera externa y expresa);

b) La sustitución transitoria de los titulares (aquí también convendría la aclaración de si tales titulares son funcionarios de carrera o si atañe también a personal laboral);

c) La ejecución de programas de carácter temporal; y finalmente,

d) El exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses, dentro de un periodo de doce meses (que es la definición que la Ley del Estatuto de los Trabajadores establece para los contra-tos de duración determinada de carácter eventual10).

4. Pero esto último no debe ser confundido con el denominado “Personal eventual” que es, en definición del artículo 12 del EBEP, aquél que en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, sólo realiza fun-ciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial, siendo retribuido con cargo a los créditos presu-puestarios consignados para este fin. Es de-cir, lo que ahora se conoce como “asesores”, de libre designación, que desempeñan tales tareas ligados a un alto cargo. Ahora esta vinculación se aclara proclamando, como ga-rantía de la eventualidad, la finalización de tal función se producirá cuando se produzca el cese de la autoridad a la que se preste

la función de confianza o asesoramiento. Además, y ello es importante para no colo-car a este personal por encima de otro, que la condición de personal eventual no podrá constituir mérito para el acceso a la Función Pública o para la promoción interna.

5. En cuanto al personal laboral, lógicamente, éste va a ser aquél que en virtud de contrato de trabajo formalizado por escrito, en cual-quiera de las modalidades de contratación de personal previstas en la legislación laboral, presta servicios retribuidos por las Adminis-traciones Públicas. Pero llama la atención, precisamente, la clasificación en función de la duración del contrato de trabajo, a saber: “fi-jo”; “por tiempo indefinido” y “temporal”. Y llama la atención porque el término “fijo” no se empleaba en la legislación laboral sino era para hablar de los trabajadores “fijos disconti-nuos” (es decir, trabajadores con un contrato por tiempo indefinido pero a tiempo parcial –que es la regulación terminológica que que-da en el artículo 12 de la LET– o sea, los típi-cos trabajadores de temporada que alternan periodos de ocupación laboral con períodos de prestación por desempleo en función de la actividad11); solamente encontramos hoy tal mención en la legislación laboral especial, la de prevención de riesgos laborales, al efecto de computar el número de trabajadores para la asignación del número de Delegados de Prevención en donde, en el artículo 35.1.a) de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales se dice que “los trabajadores vinculados por contratos de duración determinada superior a un año se computarán como trabajadores fijos de plantilla”.

Por consiguiente, convendría que el EBEP hu-biera distinguido la diferencia entre el perso-nal fijo y el personal contratado por tiempo indefinido, aunque sepamos que el sustrato de ello está en sentencias de la Sala de los Social del Tribunal Supremo (por ejemplo, las de 2 y 26 de junio de 2003, entre otras muchas anteriores) por la contratación tem-poral irregular que con mucha profusión se produjo durante largos años y que ha hecho que los trabajadores “fijos de plantilla”, pero

Era necesario adaptar la articulación y la gestión

del empleo público en España en línea con las

reformas de los demás países de la UE y de la

propia administración comunitaria



sin tener un contrato por tiempo indefinido, se les haya aplicado un régimen jurídico mix-to o híbrido entre el Derecho del Trabajo y el Derecho Administrativo12.

5. Finalmente, en un extraño “Subtitulo pri-mero” de un solo artículo, el 13, aparece un personal que no está clasificado entre el personal funcionario, ni eventual ni laboral, que es el novedoso “Personal directivo” cu-yo régimen jurídico específico “podrá” (que no deberá) determinarse, ya sea por el Go-bierno ya sea por los Órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, en desa-rrollo de este Estatuto, de acuerdo con los siguientes principios:

1. Es personal directivo el que desarrolla fun-ciones directivas profesionales en las Ad-ministraciones Públicas, definidas como tales en las normas específicas de cada Administración.

2. Su designación atenderá a principios de mérito y capacidad y a criterios de idonei-dad, y se llevará a cabo mediante proce-dimientos que garanticen la publicidad y concurrencia.

3. Estará sujeto a evaluación con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, res-

ponsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos que les hayan sido fijados.

4. La determinación de las condiciones de empleo del personal directivo no tendrá la consideración de materia objeto de nego-ciación colectiva; y si el personal directivo reúne la condición de personal laboral estará sometido a la relación laboral de carácter especial de alta dirección13.

5. Al personal directivo le es de aplicación la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al servicio de las Administraciones Públicas que es modificada, a tal efecto por la disposición final tercera del EBEP.

V. 1. Del Título III del EBEP, además de la exhaustiva relación de derechos, que, por ra-zones de espacio no vamos nada más que a enunciar (Derechos individuales, como los de la jornada de trabajo, permiso y vacaciones; y Derechos individuales ejercidos colectivamen-te –libertad sindical, negociación colectiva14, huelga, conflicto colectivo en el caso de los vinculados por relación laboral, y reunión–), lo más interesante, a imagen del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de sa-lud, es el derecho a la carrera profesional y a la promoción interna, así como la evaluación del desempeño, además de ciertos conceptos nuevos en materia retributiva.

2. La carrera profesional se ha mostrado co-mo una cuestión imprescindible en cualquier modelo de Función Pública. Es una institución fundamental. Como ya ha quedado citado, el concepto se introdujo por la Ley 55/2003 para el ámbito sanitario público y no podía dejarse de lado para el resto de los empleados públi-cos. Así lo hace el EBEP, en su artículo 16.2 definiéndola como “el conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional conforme a los princi-pios de igualdad, mérito y capacidad15”.

A tal objeto, las Administraciones Públicas promoverán la actualización y perfecciona-miento de la cualificación profesional de sus funcionarios de carrera. Para ello, las Leyes de Función Pública que se dicten en desa-rrollo de este Estatuto regularán la carrera profesional aplicable en cada ámbito que podrán consistir, entre otras, en la aplicación aislada o simultánea de alguna o algunas de las siguientes modalidades:



a) Carrera horizontal, que consiste en la progresión de grado, categoría, escalón u otros conceptos análogos, sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo y para el que las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del EBEP podrán aplicar un sistema de grados, categorías o escalones de ascenso fijándose la re-muneración a cada uno de ellos o valorar la trayectoria y actuación profesional, la calidad de los trabajos realizados, los co-nocimientos adquiridos y el resultado de la evaluación del desempeño.

b) Carrera vertical, que consiste en el ascen-so en la estructura de puestos de trabajo por los procedimientos de provisión esta-blecidos en el Capítulo III del Título V del EBEP. (es decir, mediante el concurso de provisión de los puestos de trabajo del personal funcionario de carrera; la libre designación con convocatoria pública del personal funcionario de carrera).

c) Promoción interna vertical, que consiste en el ascenso desde un cuerpo o escala de un Subgrupo, o Grupo de clasificación profe-sional en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, a otro superior. Y, finalmente,

d) Promoción interna horizontal, que con-siste en el acceso a cuerpos o escalas del mismo Subgrupo profesional.

La promoción interna de los funcionarios de carrera se realizará mediante procesos se-lectivos que garanticen el cumplimiento de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.

3. En cuanto a la carrera profesional y pro-moción del personal laboral se efectuará a través de los procedimientos previstos en el Estatuto de los Trabajadores o en los Conve-nios Colectivos y ejercitando el derecho que reconoce el EBEP a la promoción profesional, respectivamente.

4. Por lo que respecta a la evaluación del desempeño, se define en el artículo 20 del EBEP como el procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta profesio-nal y el rendimiento o el logro de resultados, adecuándose los sistemas de que lo hagan efectivo a criterios de transparencia, objeti-vidad, imparcialidad y no discriminación que se aplicarán sin menoscabo de los derechos de los empleados públicos.

5. Respecto de las retribuciones el EBEP con-tiene, además de la regulación de las bási-cas (sueldo y trienios, entre las que están los componentes de las pagas extraordina-rias) y complementarias, está la importante novedad, largamente demandada por los funcionarios públicos, de que las pagas ex-traordinarias se compondrán también de la totalidad de las retribuciones complemen-tarias relativas a los conceptos de “progre-sión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa” y de “la especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de tra-bajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo” que se fijan para tales retribuciones complementarias16.

Pero, además, la retribución complementaria puede estar formada por el grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos y por los servicios ex-traordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo; sin bien hay que señalar que estos dos conceptos no formarán parte de las dos pagas extraordinarias.

Se regulan, asimismo, de manera genérica, las retribuciones del personal interino, las de los funcionarios en prácticas, y la del personal laboral. Pero se introduce un nuevo concepto cual es el de las retribuciones diferidas (canti-dades destinadas a financiar aportaciones a planes de pensiones o contratos de seguros que incluyan la cobertura de la contingencia de jubilación) que resulta francamente in-teresante y que cuenta con el antecedente de varias mutualidades de funcionarios de cuerpos ahora extinguidos (o extinguidas las mutualidades por inviabilidad financiera). Para evitar esto último, el EBEP prevé que la dotación de las retribuciones diferidas se efectúe potestativamente mediante la apor-tación de cantidades hasta el porcentaje de la masa salarial que se fije en las correspon-dientes Leyes de Presupuestos Generales del Estado y que las aportaciones se efectúen de

Las formas de gestión de las actividades públicas

dentro de cada nivel territorial se han multiplicado

de forma gradual persiguiendo dar un servicio

eficaz a los ciudadanos



acuerdo con lo establecido en la normativa reguladora de los Planes de Pensiones.

Por último, en el apartado retributivo, se in-cluye un concepto demandado por la socie-dad (especialmente por parte de la sociedad desconocedora de la verdadera labor de los empleados públicos) cual es el de la de ducción de retribuciones y que, sin perjuicio de la san-ción disciplinaria que pueda corresponder, la parte de jornada no realizada dará lugar a la deducción proporcional de haberes, que no tendrá carácter sancionador. La deducción se afectará también, como es natural, a la parta o a las jornadas no desempeñadas por el ejercicio del derecho de huelga.

V. En lo relativo a los deberes de los emplea-dos públicos, merece destacar la introduc-ción, en el artículo 52 del EBEP, el Código de Conducta configurado por los principios éticos y de conducta, entre otros, siguien-tes: respeto a la Constitución y al resto de normas que integran el ordenamiento jurí-dico; actuación dirigida a la satisfacción de los intereses generales de los ciudadanos y ajustada a los principios de lealtad y buena fe con la Administración en la que presten

sus servicios, y con sus superiores, compa-ñeros, subordinados y con los ciudadanos; conducta basada en el respeto de los de-rechos fundamentales y libertades públicas, evitando toda actuación que pueda producir discriminación y con atención y respeto a los ciudadanos, a sus superiores y a los restantes empleados públicos y desempeño de las ta-reas correspondientes a su puesto de trabajo realizado de forma diligente y cumpliendo la jornada y el horario establecidos.

VI. El Título IV del EBEP se dedica a la ad-quisición y pérdida de la relación de servicio público, cuyos principios rectores alcanzan al conjunto de los ciudadanos que tengan, en principio, la nacionalidad española o la de cualquiera de los Estados miembros de la Unión Europea17, más de dieciséis años y la capacidad funcional para el desempeño de las tareas de acuerdo con los principios constitucionales de igualdad, mérito y ca-pacidad, y de acuerdo con lo previsto en el propio Estatuto y en el resto del ordena-miento jurídico.

En cuanto a los extranjeros con residencia legal en España sólo podrán acceder a las Adminis-traciones Públicas como personal laboral, en igualdad de condiciones que los españoles.

VII. 1. En el Título V del EBEP se emplea la adecuada terminología propia de la plani-ficación y gestión de los recursos humanos que integran el personal de las Administra-ciones Públicas.

El objetivo es claro en el artículo 69, como veremos a continuación, pero lo más impor-tante es que la ley prevé no solo la planifi-cación sino, aunque sin citar el término, la planeación propia de la gestión de recursos humanos. Así, la planificación tendrá como objetivo contribuir a la consecución de la eficacia en la prestación de los servicios y de la eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles mediante la dimen-sión adecuada de sus efectivos, su mejor dis-tribución, formación, promoción profesional y movilidad. Es importante, aunque parezca menor, distinguir, al menos en lo básico, en-tre eficacia y eficiencia en esta gestión.

Por otro lado, se prevé que se puedan apro-bar Planes para la ordenación de a través de medidas tales como análisis de las disponi-bilidades y necesidades de personal, desde el punto de vista del número de efectivos



y del de los perfiles profesionales o niveles de cualificación de los mismos, previsiones sobre los sistemas de organización del trabajo y modificaciones de estructuras de puestos de trabajo, medidas de movilidad, entre las cuales podrá figurar la suspensión de incor-poraciones de personal externo a un determi-nado ámbito, medidas de promoción interna y de formación del personal y de movilidad forzosa, además de la, ya existente, incorpo-ración de recursos a través de la oferta de empleo público.

Asimismo, como mención más programáti-ca que jurídica, y sin hacer especial hincapié en el concepto, se determina que las Admi-nistraciones Públicas impulsarán la gestión integrada de recursos humanos18.

2. En otro orden de cosas, las Administracio-nes Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profe-sional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Tales instru-mentos organizativos serán públicos.

3. Novedoso, y queriendo atajar, desde otra perspectiva ya abordada a través de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 marzo, para la igual-dad efectiva de mujeres y hombres el acu-ciante problema de la violencia de género, el artículo 82 del EBEP se establece que las mujeres víctimas de tal violencia que se vean obligadas a abandonar el puesto de trabajo en la localidad donde venían prestando sus servicios, para hacer efectiva su protección o el derecho a la asistencia social integral, tendrán derecho al traslado a otro puesto de trabajo propio de su cuerpo, escala o ca-tegoría profesional, de análogas caracterís-ticas, sin necesidad de que sea vacante de necesaria cobertura. Este traslado tendrá la consideración de traslado forzoso.

4. Por su parte, tales traslados forzosos, otra novedad importante como instrumen-to de ordenación, se abordan en el artículo 81.2 de modo que de manera motivada, se podrá trasladar a los funcionarios, por nece-sidades de servicio o funcionales, a unida-des, departamentos u organismos públicos o entidades distintos a los de su destino, respetando sus retribuciones, condiciones esenciales de trabajo, modificando, en su

caso, la adscripción de los puestos de tra-bajo de los que sean titulares.

Ahora bien, en caso de urgente e inapla-zable necesidad19, los puestos de trabajo podrán proveerse con carácter provisional debiendo procederse a su convocatoria pública dentro del plazo que señalen las normas que sean de aplicación. Pero, co-mo en el caso constitucional, no se expresa qué ha de entenderse como extraordinaria e inaplazable necesidad, sino que se estará a la justificación a posteriori del supuesto de hecho habilitante de la misma.

5. El mismo Título V se ocupa también de los distintos cuerpos y escalas, de los cuerpos de clasificación profesional de los funcionarios de carrera (con algunas novedades en la asig-nación de grupos y subgrupos en función de los requisitos de acceso) y de la clasificación del personal laboral, que se efectuará por la legislación de su propio nombre.

VIII. 1. Los Títulos VI y VII del EBEP regulan la situaciones administrativas y el régimen disciplinario, respectivamente; disposiciones que son necesarias en la labor aglutinado-ra que efectúa el EBEP con respecto a la dispersión previa existente a su aprobación. A destacar que entre las infracciones muy graves la inclusión del acoso laboral20 que podrá sancionarse con separación del ser-vicio o con despido disciplinario, según se trate de personal funcionario o de personal laboral.

2. Finalmente, es muy interesante el Título VIII ya que reordena la cooperación y cola-boración entre las distintas Administraciones Públicas, respetando, en todo caso, el ejer-cicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias.

Como Órganos de cooperación se estable-cen: la Conferencia Sectorial de Administra-ción Pública, como órgano de cooperación en materia de administración pública de la Administración General del Estado, de las Administraciones de las Comunidades Autó-nomas, de las Ciudades de Ceuta y Melilla, y de la Administración Local y la Comisión de Coordinación del Empleo Público como órgano técnico y de trabajo dependiente de la Conferencia Sectorial. Se suprime, en cam-bio, por poco operativa, el hasta la entrada en vigor del EBEP, Consejo Superior de la Función Pública.



IX. En conclusión, el Estatuto Básico del Em-pleado Público era necesario, en primer lu-gar, por la dispersión de la legislación básica hasta entonces existente, en especial la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 y la Ley de Medidas Urgentes para la Refor-ma de la Función Pública de 1984 y, sobre todo desde ésta última, por las profundas transformaciones experimentadas por la so-ciedad y por las Administraciones Públicas españolas.

En segundo lugar, porque con el EBEP, pese a ciertas disfunciones y casi contradicciones entre regular lo básico con desarrollo ulte-rior y regular algunas cuestiones más propias de un reglamento con mucho pormenor, se establecen los principios generales aplica-bles al conjunto de las relaciones de empleo público, empezando por el de servicio a los ciudadanos y al interés general.

Y, en tercer lugar, porque era un paso ne-cesario en un proceso de reforma, aunque quizás, previsiblemente, demasiado largo y complejo, pero que debe, en su concep-ción y desarrollo, adaptar la articulación y la gestión del empleo público en España a las necesidades de nuestro tiempo, en línea con las reformas emprendidas últimamente en los demás países de la Unión Europea y en la propia Administración comunitaria.

NOTAS

1 Artículo 6 EBEP: «En desarrollo de este Estatuto, las Cortes Generales y las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas aprobarán, en el ámbito de sus competencias, las Leyes reguladoras de la Fun-ción Pública de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas»;

Disposición Final cuarta. 3 del EBEP: «Hasta que se dicten las Leyes de Función Pública y las normas re-glamentarias de desarrollo se mantendrán en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en este Estatuto.»

2 Confrontar (cfr.) la disposición final primera EBEP.

3 Artículo 149.1. Constitución española: «El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes ma-terias»: «18ª.Las bases del régimen jurídico de las Ad-

ministraciones públicas y del régimen estatutario de los funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas…»; «7ª. Legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas»; «13ª. Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

4 En especial las Sentencias 5/1982, de 8 de febrero y, sobre todo, las 37/2002, de 14 de febrero y 1/2003, de 16 de enero.

5 Cfr. Apartado 3 del artículo de la Constitución.

6 Cfr. Artículo. 4 EBEP.



9 En otro orden de cosas, la misma disposición adi-cional enumera lo que se denominan «funciones públicas necesarias» en las Corporaciones locales.

10 Cfr. Artículo 15.1.b) Ley del Estatuto de los Trabaja-dores (LET).

11 Típicamente las actividades conserveras.

12 Es interesante hacer notar que la Disposición Transi-toria Segunda del EBEP prevé que el personal laboral fijo que a la entrada en vigor del presente Estatuto esté desempeñando funciones de personal funcio-nario, o pase a desempeñarlos en virtud de pruebas de selección o promoción convocadas antes de dicha fecha, podrán seguir desempeñándolos.

13 Regulado por el Real Decreto 1382/1985, de 1 de agosto.

14 El derecho a la negociación colectiva, representación y participación institucional, así como el derecho de reunión se regulan de manera exhaustiva en el EBEP en los artículos 31 a 46.

15 El artículo 40.2 de la Ley 55/2003, define la carrera profesional como «el derecho de los profesionales [sanitarios] a progresar, de forma individualizada, como reconocimiento a su desarrollo profesional en cuanto a conocimientos, experiencia y cumplimiento de los objetivos de la organización a la cual prestan sus servicios».

16 Cfr. Artículo 24 EBEP.

17 Que podrán acceder, como personal funcionario, en igualdad de condiciones que los españoles a los empleos públicos, con excepción de aquellos que directa o indirectamente impliquen una participación en el ejercicio del poder público o en las funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses del Estado o de las Administraciones Públicas.

18 Cfr. Artículo 71.3 EBEP.

19 Terminología que recuerda a la del artículo 86 de la Constitución, que prevé la aprobación por el Gobier-no de Reales-Decretos-Leyes: «En caso de extraordi-naria y urgente necesidad…».

20 Cfr. Artículo 95.2 EBEP.

Con el estatuto se establecen los principios aplicables

al conjunto de las relaciones de empleo público,

empezando por el de servicio a los ciudadanos


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