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Rev AcAd PeRu SAlud 24(1), 201734

APLICANDO LA GESTIÓN POR PROCESOS EN EL SECTOR SALUD DEL PERÚ

LUIS ROBLES GUERRERO 1, 2 PEDRO DÍAZ URTEAGA 3, 4.

Resumen

La Gestión por Procesos es una estrategia surgida de la Gerencia con la finalidad de hacer eficientes a las organizaciones, logrando identificar aquellos procesos que están directamente ligados con sus clientes, y los productos que ellos esperan de la organización.

Desde un tiempo atrás se ha tratado de aplicar la Gestión por Procesos a la Administración Pública, como una forma de lograr que los ciudadanos superen su insatisfacción respecto a lo que las organizaciones públicas les ofrecen cotidianamente. Este intento de aplicar la estrategia también ha llegado al sector salud, pero las experiencias muestran que las formas de aplicarlo varían con frecuencia. Se toma en cuenta la definición de un proceso operativo, según la cual debe tener un producto específico para un cliente específico, y que dicho proceso inicia y concluye con ese cliente.

El presente documento pretende contribuir al entendimiento y la aplicación de la Gestión por Procesos aplicado al Sector Salud, de manera que la Autoridad Nacional de Salud y el Estado puedan percibir con claridad lo que implica el sector salud y lo que la rectoría sectorial trae consigo. Al diferenciar los Procesos Operativos, de los Estratégicos y los de Apoyo, hace posible que se identifique con claridad el rol de la Autoridad Nacional

de Salud, los esfuerzos para satisfacer a los usuarios, y así construir un Estado eficiente.

Palabras clave: gestión, procesos, rectoría, sector salud

APPLYING PROCESS MANAGEMENT IN THE HEALTH SECTOR OF PERU

Abstract

Business Process Management is a strategy that arises from the management in order to make efficient organizations, managing to identify those processes that are directly linked with its customers, and products they expect from the organization.

From a while back it has tried to implement Business Process Management to the Public Administration, as a way to get citizens overcome their dissatisfaction with what public organizations offer them daily. This attempt to implement the strategy has also reached the Health Sector, but experience shows that the ways to apply vary frequently. It takes into account the definition of an operational process, according to which it must have a specific product for a specific customer, and that process begins and concludes with that customer.

This document aims to contribute to the understanding and application of Business

1 Médico Cirujano, Especialista en Administración de Salud , Asesor de Secretaría General del Ministerio de Salud, Responsable de la Unidad de Coordinación Normativa

2 Docente del Departamento de Medicina Preventiva y Salud Pública, Facultad de Medicina, Universidad Nacional Mayor de San Marcos

3 Médico Cirujano, Especialista en Gestión de Políticas de Recursos Humanos en Salud, Director Adjunto de la Dirección General de Gestión y Desarrollo de Recursos Humanos en Salud del Ministerio de Salud

4 Miembro Titular de Número de la Academia Peruana de Salud

Rev AcAd PeRu SAlud 24(1), 2017 35

Process Management applied to the health sector, so that the National Health Authority and the State can perceive clearly implying the Health Sector and the Sector rectory brings. Differentiating operational processes of Strategic processes and Support processes, makes it possible to identify clearly the role of the National Health Authority, efforts to satisfy users, and build an efficient State.

Key words: management, process, stewarship; health sector

GESTIÓN POR PROCESOS

La Gestión por Procesos (GpP) es una estrategia organizacional orientada a alcanzar la eficiencia dentro de los procesos productivos que la organización o empresa ejecuta. Surgida del mundo empresarial comercial, es conocida también como BPM, por ser las siglas en inglés de Business Process Management, sus inicios se remontan a la década de los 80´s, y su incursión en los diversos campos productivos de la actividad humana se ha incrementado progresivamente. Los procesos han sido denominados Estratégicos, Operativos y de Soporte, según corresponda 1, 2, 5, 6.

Algunos criterios para identificar el tipo de proceso dentro de la organización:

• El Cliente tiene que ser ajeno o externo a la organización, o por lo menos a la unidad productora.

• El Cliente busca satisfacer una necesidad, y la organización le ofrece un Producto (bien o servicio) que calza directamente con esa necesidad.

• El Producto es perfectamente identificable, diferenciable, concreto (aunque no sea tangible).

• El Proceso que genera ese Producto, inicia y concluye su flujo productivo con el cliente.

• Si todo esto se cumple, entonces el Proceso que produce ese Producto es un Proceso Operativo.

• Cuando ello no ocurre hay que ver si el Proceso está orientado a mantener vigente a la organización, hacerla crecer o desarrollar su campo de influencia, en cuyo caso corresponde a un Proceso Estratégico.

• Si el Proceso no es Operativo ni Estratégico, será un Proceso de Apoyo o Soporte; comprobando que ese proceso es fundamental para que se cumplan los Procesos Operativos y los Estratégicos.

Los tres tipos de procesos son diferentes y juegan roles distintos en la organización, y todos son necesarios. Ciertamente los procesos operativos son más relevantes porque son responsables de la producción de bienes o servicios en la organización, y constituyen la base sobre la cual cimientan su éxito o fracaso. Sin embargo, sin los procesos estratégicos y los de soporte no podrían realizarse adecuadamente los procesos operativos.

SECTOR SALUD y GpP

Es evidente que el sector salud no es una organización propiamente dicha, o una empresa sensu stricto; entonces pretender aplicarle el análisis para la GpP revela que es forzado como ejercicio, pero puede ser necesario para darle una mirada integral e integradora a lo que significa el rol del sector salud y de sus integrantes, y a partir de ello se pueda desarrollar un conjunto más desagregado de análisis que pudieran contribuir a resultados más eficientes que los que se tienen hasta ahora.

Adicionalmente en la región se ha desarrollado experiencia reciente en el mismo sentido, y los resultados del análisis se muestran diferentes al que desarrolla el presente artículo, no solo por las diferencias

Artículos de revisión


de cada realidad nacional, sino también por las diferencias de perspectivas de análisis.

DEFINIENDO AL SECTOR SALUD

El sector salud es definido por el artículo 4 del Decreto Legislativo N° 1161 que Aprueba la Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Salud, y lo hace con precisión por primera vez en una norma de rango de Ley. Está “conformado por el Ministerio de Salud, como organismo rector, las entidades adscritas a él y aquellas instituciones públicas y privadas de nivel nacional, regional y local, y personas naturales que realizan actividades vinculadas a las competencias establecidas en la presente Ley, y que tienen impacto directo o indirecto en la salud, individual o colectiva.”

Así el sector salud se puede entender como el espacio social de confluencia de personas, organizaciones y entidades, que realizan actividades (todas o algunas de estas) relacionadas directamente con la salud individual o colectiva en el país, o que repercuten indirectamente en ella. De esta manera, dentro del sector salud se reconocen una gama diversa de actores sociales o grupos de interés (stakeholders) que deben ser debidamente identificados.

Entre ellos no establecen relaciones de dependencia orgánica, funcional o jurídica, sino de coincidencia de acciones, y para las cuales el marco legal vigente les define una instancia rectora: el Ministerio de Salud. Esta responsabilidad de ejercer la rectoría en salud es importante comprenderla porque es lo que le da sentido al concepto de sector salud.

Es necesario destacar el concepto de sector salud porque el mismo está relacionado a la forma cómo se entiende el derecho a la salud, y cuál es el modelo del proceso salud – enfermedad que se adopta para configurar el rol del Estado y los ciudadanos respecto a

la salud individual y colectiva, y a la salud pública (y a partir de allí determinar el modelo de desarrollo económico y social del país).

DEFINIENDO LA RECTORÍA EN SALUD Y SUS FUNCIONES

La rectoría en salud es también denominada rectoría del sector salud, es la capacidad del Estado para conducir el sector salud, y para tomar responsabilidad por la salud y el bienestar de la población. La rectoría sectorial es una función indelegable e ineludible del Estado, y es ejercida a través de la autoridad nacional de salud. Es una función de competencia característica del gobierno, a nombre del Estado.

El Ministerio de Salud, como autoridad nacional de salud (ANS), ejerce la Rectoría Sectorial, a nombre del Poder Ejecutivo, y por tanto vela –o debe velar– por el bien público en materia de salud, y en razón a ello ejerce tal rectoría en todo el sector salud, es decir en todos los que integran dicho sector.

Ésta se ejerce a través de las siguientes seis funciones:

1) CONDUCCIÓN SECTORIAL: Constituye la capacidad de la ANS de formular, organizar y dirigir la ejecución de la política nacional de salud, orientando a las instituciones del sector y movilizando instituciones y grupos sociales en apoyo de dicha política.

2) REGULACIÓN Y FISCALIZACIÓN: Involucra el diseño del marco legal y normativo que asegure la protección y promoción de la salud de la población, así como el diseño e implementación de acciones para garantizar su cumplimiento.

3) ARMONIZACIÓN DE LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD: Constituye la capacidad de promover



la complementariedad de los diversos proveedores públicos y privados, y grupos de usuarios para extender la cobertura de atenciones de salud de manera equitativa y eficiente.

4) GARANTÍA DEL ASEGURAMIENTO EN SALUD: Implica asegurar el acceso a un conjunto garantizado de servicios de salud para todos los habitantes o a través de planes específicos para grupos especiales de la población, es decir, brindar una protección básica universal en salud, independientemente de la capacidad de pago de las personas.

5) MODULACIÓN DEL FINANCIAMIENTO: Involucra el garantizar, vigilar y modular la complementariedad de los recursos de diversas fuentes para asegurar el acceso equitativo de la población a los servicios de salud. Se traduce en el diseño de políticas que permitan y estimulen la participación de diferentes fuentes de financiamiento (participación de seguros privados, autofinanciamiento, financiamiento estatal, etc.).

6) MEDICIÓN DE LA EJECUCIÓN DE LAS FUNCIONES ESENCIALES DE SALUD PÚBLICA: Implica que la autoridad de salud de nivel nacional debe ejecutar directamente o asegurar el desempeño de dichas funciones de manera adecuada por otros actores que integran el sector salud.

En el Perú, a partir del proceso de descentralización, el gobierno nacional ha transferido facultades a los gobiernos regionales, de manera que las decisiones puedan estar más cerca del nivel local donde están las necesidades, incluidas las de salud. En esa medida las funciones de la rectoría en salud referidas a la conducción sectorial, la regulación y fiscalización, y la medición de la

ejecución de las funciones esenciales de salud pública, son funciones exclusivas de la ANS, es decir del Ministerio de Salud14.

En cambio, las funciones de la rectoría referidas a la armonización de la provisión de servicios de salud, la garantía de aseguramiento en salud, y la modulación del financiamiento, son funciones compartidas con la autoridad regional de salud (ARS) y sus respectivos gobiernos regionales.

Es importante precisar que, al ser funciones compartidas, no se puede interpretar de modo alguno que ya no son funciones de la ANS o que ésta ya no tiene facultad para actuar en esos aspectos. al ser compartidas, debe interpretarse que los gobiernos regionales y sus correspondientes autoridades regionales de salud, tienen facultades para actuar en sus respectivas jurisdicciones, sin que ello implique que la ANS no le corresponda ni responsabilidad ni capacidad de acción en dichas materias.

La ANS en el ejercicio de la rectoría sectorial en salud no puede abdicar de ninguna de las seis funciones que le corresponden.

IDENTIFICANDO A LOS INTEGRANTES DEL SECTOR SALUD

El sector salud, entendido como un espacio social, y no como una organización, está integrado por un conjunto de actores sociales o grupos de interés, que deben ser debidamente identificados para comprender el rol que les corresponde, sus intereses y expectativas, y lo que debe esperarse de cada uno de ellos en el funcionamiento adecuado e ideal del sector.

El sector salud está constituido por:

• El Ministerio de Salud, como ente rector del sector salud, es la ANS, y para fines del análisis, incluye a sus organismos



públicos, a través de los cuales cumplen con diversas funciones.

• Los prestadores de servicios, incluye a los establecimientos de salud y a los servicios médicos de apoyo, públicos y privados de todo el país. Están comprendidas los del Ministerio de Salud, a cargo del Instituto de Gestión de Servicios de Salud, los de Seguridad Social - Essalud, Sanidades de las Fuerzas Armadas, Sanidad de la Policía Nacional del Perú, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales, y otros establecimientos de salud y servicios médicos de apoyo públicos y privados, institucionales o individuales.

• Los compradores o financiadores institucionales de servicios, que se dedican a financiar atenciones de salud o a comprar atenciones de salud para determinadas poblaciones o clientes. Incluye a los seguros privados de salud, EPSs, Essalud, Seguro Integral de Salud, asociaciones, fundaciones, etc.

• Las entidades formadoras de recursos humanos en salud, como las universidades para el nivel profesional y los institutos para los de nivel no profesional o técnico.

• Las entidades productoras o comercializa-doras de otros recursos en salud, comprende a los diversos fabricantes, importadores, comercializadores de productos farmacéuticos, dispositivos médicos, y productos sanitarios, de equipamiento médico, etc.

• Las Entidades que pertenecen al Estado con actividades de impacto sobre la salud o sus factores determinantes, que incluyen a las autoridades regionales de salud en los gobiernes regionales, pero también a las acciones de otros ministerios como

Agricultura, Industria, Minería, Pesquería, Educación, MIMP, MIDIS y Trabajo, en lo referente a acciones relacionadas con la salud colectiva o con repercusiones en ella.

• Las entidades privadas que realizan actividades de impacto sobre la salud o sus factores determinantes, referidas a las actividades de la industria y el comercio, nacional e internacional, que tienen incidencia en la salud de la población, por ejemplo, referidos a alimentos, bebidas, medio ambiente, entre otras.

• La sociedad civil, que incluye a las asociaciones, colegios profesionales, sociedades científicas, fundaciones, organizaciones de base, organizaciones comunales entre otros, que están referidas a la salud o dentro de su ámbito.

• La población en general, entendiéndose a usuarios y no usuarios, considerando que es la población general la que aplica o no las medidas sanitarias que dispone la Autoridad de Salud.

Para fines del presente análisis de GpP, los mencionados integrantes se comportan como si fueran los clientes, en tanto que el Ministerio de Salud como rector del sector salud debe tratarlos como tal, y a la vez ser consecuente con la función de rectoría que le corresponde.

LAS EXPECTATIVAS Y NECESIDADES DE CADA INTEGRANTE DEL SECTOR

Cada grupo de interés tiene sus expectativas y necesidades particulares, que son naturales por su propia razón de existencia. Es importante tener claro cuáles son éstas para poder intentar que el sector salud funcione adecuadamente y que realmente se cumpla el ejercicio de la rectoría sectorial en salud; es decir, proteger la vida y la salud de la población.



Así se puede individualizar las expectativas y necesidades de cada integrante:

• Los prestadores de servicios, establecimientos de salud y servicios médicos de apoyo, públicos y privados, buscan y necesitan brindar atenciones de salud que es su razón de ser, para lo cual requieren de reglas claras para dicho funcionamiento, incluidas las relativas a las autorizaciones y la calificación aprobatoria que deben tener.

• Los compradores o financiadores institucionales de servicios, públicos y privados necesitan financiar servicios de salud o comprar las atenciones que brindan dichos servicios de salud, así como ofertar coberturas de seguros de salud o coberturas de atenciones de salud, para lo cual necesitan normas legales y documentos normativos claras, que les permita su funcionamiento y aprobar las supervisiones de la autoridad, generando la rentabilidad económica o social según corresponda.

• Las entidades formadoras de recursos humanos en salud, sean públicas o privadas buscan ofertar servicios de formación de profesionales o técnicos del campo de la salud, para lo cual requieren de acceder a campo clínico en los servicios de salud, pero también de reglas claras para su funcionamiento, así como del perfil de personal que demanda el país.

• Las entidades productoras o comercializadoras de otros recursos en salud, necesitan ofertar sus productos (bienes o servicios) que son necesarios para el funcionamiento de los servicios de salud, para lo que necesita reglas claras, marco legal y normativo preciso, para las autorizaciones, licencias, y funcionamiento en general.

• Las entidades que pertenecen al Estado con actividades de impacto sobre la salud o sus factores determinantes, requieren desarrollar esas actividades para lo cual necesitan reglas claras, un marco legal y normativo que aborde los aspectos que los vincula, y poder calificar para no interrumpir su desempeño.

• Las entidades privadas que realizan actividades de impacto sobre la salud o sus factores determinantes, necesitan desarrollar sus actividades, con las autorizaciones correspondientes, las licencias requeridas, y todo ello con las reglas claras para tal fin.

• La sociedad civil, que incluye necesita estar vigilante con relación al acceso a las atenciones de salud, a que se mejore el nivel de salud de la población, a que se oferten servicios de salud con calidad, y que se proteja y se respete los derechos en salud de la población; para todo ello necesita que se disponga de un marco legal y normativo adecuado.

• La población en general, éste es el grupo de interés de mayor relevancia para el sector salud; y requiere el acceso a atenciones de salud, que haya cobertura de servicios, que no existan barreras de acceso (económicas), y que sus derechos estén protegidos por la autoridad de salud; para todo ello requiere de reglas claras que le debe brindar el marco legal y normativo vigente.

LOS PRODUCTOS QUE ESPERAN LOS INTEGRANTES DEL SECTOR SALUD

En la lógica de proponer una GpP en el sector salud, corresponde identificar a partir de las necesidades y expectativas individualizadas de los grupos de interés,



los productos, bienes o servicios, que se espera que satisfagan esas necesidades. Tales productos deben ser provistos por alguien, que en este caso corresponde a quien ejerce la rectoría sectorial en salud; es decir, la ANS. Es importante entender esto porque el sentido de sector salud encuentra lógica sólo si le comprende como un espacio social en el que hay que ejercer esa rectoría sectoria.

Es de destacar que, para varios de los integrantes, lo que el Sector Salud les puede ofrecer como productos sea el marco legal y normativa que les permita su fluido funcionamiento. Es decir, las leyes, reglamentos de leyes y la normatividad que les fije las reglas claras con las cuales funcionar; así ocurre con:

Los prestadores de servicios de salud de manera que puedan saber cómo organizarse, cómo cumplir con los requisitos para su funcionamiento, para categorizar, acreditar, para cumplir con los estándares de calidad esperados. Por cierto, es posible que los que pertenecen al sub sector privado podrían esperar que esas reglas sean las mínimas de manera que sea el mercado quien los regule; pero es justo allí donde se necesita ejercer la rectoría en salud que debe asegurar la protección y la promoción de la salud de la población, poniendo las reglas necesarias para ese fin.

Lo mismo ocurre con otros grupos de interés como los financiadores y compradores institucionales de servicios de salud, donde la rectoría debe poner el equilibrio entre el ejercicio de la libre empresa que busca rentabilidad económica, y el respeto a la vida y la salud de las personas, a las que tienen derecho en términos de accesibilidad, cobertura, calidad, entre otros. El marco legal y normativo debe enmarcarse en ello.

Similar situación para los formadores de recursos humanos en salud, sean de nivel profesional o técnico. Las universidades e institutos necesitan disponer de reglas claras con las cuales desenvolverse, y ello pasa por tener acceso al diagnóstico de brechas en recursos humanos en salud, las prioridades sanitarias y el perfil del personal de salud que necesita el país. También requieren saber cómo acceden al campo clínico, y cuáles son las reglas que rigen para su funcionamiento y calificación dentro del sector. Eso es lo que esperan en el marco legal y normativo, y éste debe garantizar que existen las precisiones que permitan asegurar la calidad de los profesionales y técnicos que egresan de sus aulas.

Los productores y comercializadores de otros recursos en salud, también esperan reglas claras para su funcionamiento y desempeño, y aun cuando ellos podrían esperar que esas reglas sean las mínimas posibles, corresponde a la autoridad de salud poner aquellas que permitan garantizar que se está protegiendo el bien público en salud, como expresión del ejercicio de la rectoría en salud.

Las entidades del Estado que realizan actividades de impacto sobre la salud o sus factores determinantes, también están esperando que las leyes, reglamentos de ley, y las normas precisen las acciones permitidas, los límites de desempeño, que les permitan actuar salvaguardando la vida y la salud de la población. Este es un campo muy delicado porque los sectores ligados a la economía productiva, al comercio y a la industria, desde el Estado –con frecuencia- pueden necesitar que se le clarifique las perspectivas respecto a la defensa del bien público en salud versus la libre economía de mercado, a la industria y el comercio como base del desarrollo económico, e incluso de las relaciones internacionales. Este espacio demanda de la autoridad nacional de



salud la claridad para entender su rol porque los cuestionamientos pueden venir desde dentro del Estado, y puede generar una innecesaria y nada deseada confrontación entre comercio / industria y salud. la rectoría en salud debe mostrar y convencer que la salud y el comercio / industria pueden ir de la mano sin perjudicar el derecho de las personas.

INTEGRANTES EXPECTATIVAS Y PRODUCTOS QUE NECESIDADES ESPERAN

Adicionalmente en este grupo de interés se incluye a la autoridad regional de salud, que pertenece a los gobiernos regionales, y que en el escenario de la descentralización es importante que se respalde y fortalezca a la autoridad de ese nivel, pero que a la vez se fortalezca el ejercicio de la rectoría de la ANS, de manera que se establezcan relaciones y acciones coordinadas y complementarias, y que se evite superposiciones, desautorizaciones, o vacíos de la presencia del Estado, todos ellos lesivos para la protección del bien público en salud. El marco legal y normativo debe conducir a consolidar esa relación.

Similar producto es lo que se ofrece a las entidades privadas con actividades de impacto sobre la salud, marco legal y normativo que les permita desarrollar sus actividades de interés, con las debidas autorizaciones y respectivas licencias, pero que a la vez les ponga claro que sus lícitos intereses económicos no deben estar reñidos con la protección dela vida y la salud de la población.

Con los dos integrantes siguientes, los productos toman características especiales, dadas las necesidades y expectativas de cada uno de ellos.

Tabla. Expectativas, Necesidades y Productos esperados según Integrantes del Sector Salud

MINISTERIO DE SALUD (Rector)

PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD EESS - SMA

FINANCIADORES Y COMPRADORES INSTITUCIONALES DE SERVICIOS DE SALUD

FORMADORES DE RECURSOS HUMANOS EN SALUD

PRODUCTORES O COMERCIALI-ZADORES DE OTROS RECURSOS EN SALUD

ENTIDADES DEL ESTADO CON ACTIVIDADES DE IMPACTO SOBRE LA SALUD

ENTIDADES PRIVADAS CON ACTIVIDADES DE IMPACTO SOBRE LA SALUD

Ejercer la Rectoría Sectorial

Brindar atenciones de salud Reglas clarasAutorizacionesCalificación aprobatoria

Financiar y comprar servicios de salud. Ofertar cobertura / atenciones de salud Reglas clarasAutorizaciones

Ofertar formación profesional en salud Ofertar formación técnica en salud. Campo clínico Reglas claras

Ofertar sus productos (bienes o servicios)Reglas clarasAutorizacionesLicencias

Desarrollar sus actividadesReglas claras

Desarrollar sus actividadesReglas clarasAutorizacionesLicencias

Contribuir a mejorar el nivel de salud de la población

LeyesReglamentos de LeyesDocumentos Normativos



LeyesReglamentos de leyesDocumentos normativos



INTEGRANTES EXPECTATIVAS Y PRODUCTOS QUE NECESIDADES ESPERANSOCIEDAD CIVIL RELACIONADA A SALUD

POBLACIÓN EN GENERAL

Acceso a atenciones de saludMejorar el nivel de salud de la poblaciónServicios de salud con calidad Reglas clarasProtección de sus derechos

Acceso a atenciones de saludCobertura de servicios No barreras de acceso (económicas)Reglas clarasProtección de sus derechos

Atenciones de saludSituación de salud de la poblaciónEjercicio del derecho a la salud

Atenciones de saludSituación de salud de la poblaciónEjercicio del derecho a la atención en saludCobertura prestacional Cobertura financiera



FUNCIÓN 1 - CONDUCCIÓN SECTORIAL

1.1. Diseño e implementación de políticas públicas de salud

1.2. Identificación de recursos necesarios en salud1.3. Mejoramiento de la situación de salud /

protección y promoción de la salud

FUNCIÓN 2 - REGULACIÓN Y FISCALIZACIÓN

2.1. Formulación y aplicación del marco legal y normativo

2.2. Fiscalización y control de la aplicación de la regulación y normatividad

FUNCIÓN 3 - MEDICIÓN DE LA EJECUCIÓN DE LAS FUNCIONES ESENCIALES DE SALUD PÚBLICA

3.1. Medición periódica del cumplimiento de las FESP, del nivel nacional y regional

3.2. Fortalecimiento de las FESP, en el nivel regional y nacional

FUNCIÓN 4 - ARMONIZACIÓN DE LA PROVISIÓN DE SERVICIOS DE SALUD

4.1. Diseño, articulación e integración del sistema de salud

4.2. Diseño e implementación del modelo de atención de salud

4.3. Supervisión de la calidad de atención en salud

FUNCIÓN 5 - GARANTÍA DEL ASEGURA-MIENTO EN SALUD

5.1. Diseño e implementación de la política de acceso a la atención

5.2. Supervisión de seguros de salud

FUNCIÓN 6 - MODULACIÓN DEL FINANCIAMIENTO

6.1. Planificación sanitaria de largo plazo6.2. Concertación presupuestal y del

financiamiento6.3. Priorización del gasto en salud

A la sociedad civil relacionada con la salud hay que ofrecerles un marco legal y normativo que asegure la disponibilidad de atenciones de salud que satisfagan a la demanda, en servicios de salud que cumplan con los estándares de calidad esperados, y que contribuyan a mejorar el nivel de salud de la población, con equidad y bienestar. Esto pasa por impulsar el ejercicio del derecho a la salud; es decir, el derecho que se reconoce al bienestar físico, mental y social del individuo, su familia y su entorno, y que no se restringe a la atención de la salud.

A la población en general hay que ofrecerles atenciones de salud de acuerdo a sus necesidades sentidas, pero también hay que ofrecerles servicios para las no percibidas y que pueden ser tan importantes como las primeras; además hay que ofrecerle acceso a la atención en términos de cobertura, y también reducir las barreras geográficas, económicas y culturales para la atención de salud. La cobertura prestacional y financiera es parte de ese acceso y que la rectoría en salud de la autoridad de salud debe garantizar. Todo ello debe contribuir a mejorar el nivel de salud de la población, y es expresión del ejercicio del derecho a la atención de la salud que debe ser parte de lo que se le ofrece a la población.

IDENTIFICANDO LOS PROCESOS RELACIONADOS A CADA FUNCIÓN DE LA RECTORÍA EN SALUD

En la intención de identificar los procesos que corresponden al sector salud, para proponer una GpP, debemos tener como elemento de referencia las 6 funciones de la rectoría sectorial en salud. Cada una de ellas debe ser correlacionada con los procesos que le son directamente vinculados, para poder proseguir con el análisis; en esa medida se identifican los siguientes procesos para cada función de la rectoría sectorial en salud:



A partir de esta identificación de los procesos relacionados a cada función de la rectoría, se les puede reagrupar teniendo en cuenta el tipo que les corresponde, reservando la denominación de procesos operativos para aquellos que inician y concluyen con el cliente debidamente identificado, y que tienen una necesidad precisada y la expectativa de recibir un producto perfectamente definible. En atención a esto, los procesos se pueden reagrupar de la siguiente manera:

PROCESOS ESTRATÉGICOS (PE)

(PE1) 1.1. Diseño e implementación de políticas públicas de salud

(PE2) 1.2. Identificación de recursos necesarios en salud

(PE3) 4.1. Diseño, articulación e integración del sistema de salud

(PE4) 5.1. Diseño e implementación de la política de acceso a la atención

(PE5) 6.1. Planificación sanitaria de largo plazo

(PE6) 6.2. Concertación presupuestal y del financiamiento

PROCESOS OPERATIVOS (PO)

(PO1) 2.1. Formulación y aplicación del marco legal y normativo

(PO2) 1.3. Mejoramiento de la situación de salud / protección y promoción de la salud

(PO3) 4.2. Diseño e implementación del Modelo de Atención de Salud

(PO4) 3.2. Fortalecimiento de las FESP, en el nivel regional y nacional

PROCESOS DE APOYO O SOPORTE (PS)

(PA1) 2.2. Fiscalización y control de la aplicación de la regulación y normatividad

(PA2) 3.1. Medición periódica del cumplimiento de las FESP, del nivel nacional y regional

(PA3) 4.3. Supervisión de la calidad de atención en salud

(PA4) 5.2. Supervisión de seguros de salud(PA5) 6.3. Priorización del gasto en salud

La Figura 1 nos muestra el clásico diagrama para representar la GpP aplicada al sector salud.

RELACIONANDO LOS PROCESOS Y LOS INTEGRANTES DEL SECTOR

Es importante identificar que para cada proceso los integrantes se vinculan de diferente forma. Como el sector salud no es propiamente una organización –se ha precisado al inicio- no se puede establecer las usuales relaciones entre las unidades orgánicas de la organización y lo clientes que son externos a ella.

Cuando se trata de una organización, los procesos estratégicos y los de apoyo están relacionados por lo general con las propias unidades orgánicas de la organización, y con menos frecuencia con proveedores ajenos a la organización, y nunca con el cliente; en tanto que los procesos operativos se vinculan con determinadas unidades orgánicas de la organización, y siempre con el cliente.

En este caso se analiza al sector salud desde una perspectiva de GpP, los integrantes se van a relacionar con los diferentes procesos

Figura 1. Gestión por Procesos en el Sector Salud



identificados, a veces como clientes (para los Procesos Operativos) y en otras ocasiones como parte de la organización a modo de unidad orgánica (Procesos Estratégicos y de Soporte).

La Figura 2, muestra cómo se vinculan los grupos de interés para cada proceso identificado.

Marco Legal y Normativo, proceso operativo del que todos son clientes. Luego siguen los procesos de Mejoramiento de la Situación de Salud / Protección y Promoción de la Salud, y el de Supervisión de la Calidad de Atención en Salud.

Procesos e integrantes se relacionan de diferente manera según las circunstancias de cada uno de ellos. Evidentemente, en la posición de clientes en los Procesos Operativos, cada uno de los integrantes tiene sus expectativas y necesidades, lo que determina que tenga que ofrecérseles productos diferentes como ya lo mostramos anteriormente.

RELACIONANDO LOS PROCESOS OPE-RATIVOS A LOS PRODUCTOS, A LOS INTEGRANTES, Y A LOS OBJETIVOS DEL SECTOR

Identificados los integrantes o grupos de interés del sector (entendiéndolos como clientes), sus respectivas expectativas o necesidades, así como los “productos” que el sector les ofrece para satisfacerlas, y finalmente los procesos con los que están vinculados, se puede mostrar la correlación que hemos establecido, en la Figura 3.

A su vez, se puede identificar también

Figura 2. Gestión por Procesos – Actores del Sector Salud

Así se puede apreciar que el Ministerio de Salud está vinculado con 15 procesos identificados; a su vez, el proceso estratégico “Diseño e implementación de Políticas Públicas de Salud” involucra a todos los integrantes o grupos de interés. Por frecuencia es seguido por la Sociedad Civil ligada a Salud.

En contrapartida los integrantes tienen diferentes intereses entre sí, y por ello es que se vinculan de diferentes maneras para cada proceso. Incluso en el caso del Proceso de “Fortalecimiento de las FESP, del nivel nacional y regional, se consigna que para la Población en General, ésta es una necesidad no sentida, pero que el Ministerio debe proveer de todas maneras.

Es interesante ver que todos los integrantes se vinculan con el proceso Diseño e implementación de Políticas Públicas en Salud, porque así corresponde; lo mismo sucede en el caso del proceso Formulación y aplicación del

Figura 3. Gestión por Procesos – Procesos Operativos, Productos y Clientes



los Objetivos de cada Proceso Operativo, y se muestra en la Figura 4.

• Documentos Normativos

Clientes:

• Los Prestadores de Servicios, • Los compradores o financiadores institu-

cionales de servicios, • Las entidades formadoras de recursos

humanos en salud,• Las entidades productoras o comercia-

lizadoras de otros recursos en salud, • Las entidades que pertenecen al Estado

con actividades de impacto sobre la salud o sus factores determinantes,

• Las entidades privadas que realizan actividades de impacto sobre la salud o sus factores determinantes,

• La sociedad civil, • La población en general.

(PO2) 1.3. Mejoramiento de la Situación de Salud / Protección y Promoción de la Salud

El presente proceso operativo está ligado a las expectativas de la población en general, y a las organizaciones de la sociedad civil ligadas a la salud. El producto en este caso va por un lado por el mejoramiento de la situación de salud, expresado en términos de equidad en salud y bienestar, y por otro lado el impulso al ejercicio del derecho a la salud, entendido como los esfuerzos para que la población pueda mejorar las condiciones en las que vive, y que se reflejan en las Determinantes Sociales de la Salud. Este proceso es el más importante de todos los procesos operativos identificados.

Hay que tener en cuenta que los demás grupos de interés también terminan preocupados por el mismo producto, aunque no sean tan demandantes de él.

Objetivos:

• Contribuir a mejorar la situación de salud de la población

• Promover y defender el ejercicio del derecho a la salud

Figura 4. Gestión por Procesos – Objetivos de cada proceso operativo

IDENTIFICANDO LA SECUENCIA BÁSICA DE CADA PROCESO OPERATIVO

(PO1) 2.1. Formulación y aplicación del Marco Legal y Normativo

Este proceso operativo es muy importante porque produce el marco legal y normativo en salud vigente, debe buscar abordar los temas prioritarios, ser complementarios, asegurar que no haya vacíos, para enfrentar los problemas de salud pública. En tal sentido es parte del proceso que esas leyes, reglamentos y normas sean evaluados periódicamente luego de su implementación, pero verificar si se lograron los resultados esperados o si es preciso corregir algunas de las disposiciones impartidas. Este proceso se inicia con el cliente, que son todos los grupos de interés identificados, y concluye con él; y está ligado al ciclo de producción normativa.

Objetivo:

Proponer, actualizar, desarrollar e imple-mentar el marco legal y normativo en salud

Productos:

• Leyes• Reglamentos de Ley



Productos:

• Situación de salud de la población• Ejercicio del derecho a la salud

Clientes: Los más demandantes son,• La población en general• La sociedad civil

También se comportan como clientes:• Prestadores de servicios, • Los compradores o financiadores institu-


humanos en salud.• Las entidades productoras o comercializa-

doras de otros recursos en salud, • Las entidades que pertenecen al Estado



Este proceso operativo es el que suele captar la mayor atención –cuando no la única- del sector salud, porque está asociado a lo más sensible en la población, en especial cuando enferma o necesita tratamiento para enfermedades. Es el que está vinculado al sistema de salud, sin embargo, debe tener inmerso el aspecto de garantía del aseguramiento en salud (que puede incluir modelos de seguros en salud), y de fondo el ejercicio del derecho a la atención de salud en condiciones de equidad, calidad y eficiencia (que es diferente del ejercicio del derecho a la salud).

Objetivos: • Organizar y conducir el sistema de salud• Asegurar el ejercicio del derecho a la

atención de salud• Impulsar la cobertura universal en salud

Productos:• Atenciones de salud• Ejercicio del derecho a la atención de salud• Cobertura prestacional• Cobertura financiera

Clientes:

• La población en general• Prestadores de servicios, • Los compradores o financiadores institu-



doras de otros recursos en salud, • La sociedad civil

(PO4) 3.2. Fortalecimiento de las FESP, del nivel nacional y regional

Este proceso es el menos visibilizado y menos entendido de todos los procesos operativos del sector salud. La complejidad de desarrollar la salud pública en un país dificulta la comprensión del mismo como proceso; por eso es que en este esquema se plantea una secuencia recomendada de cómo debe ser el orden para abordar el cumplimiento de las 11 FESP, y que el producto es el ideal del ejercicio cabal y responsable de las mismas.



Además, hay que tener en cuenta que, pese a que involucra a todos los stakeholders del sector salud, no todos están interesados por las 11 funciones, y en el caso de la población general termina siendo en realidad una necesidad no sensible por ella. Todo esto no invalidada ni el proceso, ni su naturaleza, ni el producto identificado.

Basta recordar que una de las funciones de la rectoría es la medición del cumplimiento de las FESP, a nivel regional y nacional; por tanto, la idea no es solamente medir, sino más bien generar las condiciones para que los resultados de esa medición –que debe ser periódica– muestre los avances y progresos favorables en la salud pública.

Objetivo: • Consolidar el desarrollo de la salud

pública en el país

Productos:• Desarrollo de la salud pública en el país

Clientes: Los más demandantes deberían ser:• La población en general• La sociedad civil

También se comportan como clientes:• Los prestadores de servicios, • Los compradores o financiadores institu-



doras de otros recursos en salud, • Las entidades que pertenecen al Estado


• Las entidades privadas que realizan actividades de impacto sobre la salud o sus factores determinantes,

CONCLUSIONES

I. La iniciativa de realizar una propuesta de GpP del sector salud puede ser un ejercicio académico forzado, si es que recordamos que no es una organización propiamente dicha. Sin embargo, es un ejercicio necesario e indispensable, si es que se desea identificar los procesos que corresponden a la Autoridad Nacional de Salud, al Ministerio de Salud, porque éste sí es una organización y tiene tareas fundamentales como asumir la rectoría en salud, y representa al Estado como autoridad sanitaria nacional.

II. El ejercicio realizado ayuda a entender el sector salud, el rol de la ANS, y los objetivos que ésta debe alcanzar como parte del desempeño del Estado ante la sociedad y el país. De esta manera, el ideal de mejorar el nivel de salud de la población y de alcanzar la equidad en salud, es posible planificarlo y desarrollarlo desde una perspectiva en el que están identificados los diversos niveles involucrados, del propio Estado y del sector privado.

III. Permite visibilizar a los diversos grupos de interés que se mueven dentro del sector salud, sus necesidades y expectativas, y aquello que el sector les puede ofrecer como “productos” para satisfacer esas



necesidades, y cómo estas expectativas y necesidades de algunos de ellos (con mayor capacidad de negociación o de hacer presión) no deben subrogar o desplazar las de otros (con menos capacidad de incidencia). El rol de rector de la ANS lo obliga a mantener las prioridades y el equilibrio necesario para alcanzar adecuada y oportunamente los objetivos de sector.

IV. Además el análisis facilita comprender que el rol del Estado y de la ANS no se puede restringir a promover el ejercicio del derecho a la atención de la salud (que se centra en la mirada a la patología o al daño), sino que debe asumir el rol de promotor del ejercicio del derecho a la salud, que desde una perspectiva más integral y comprehensiva, hará necesario e impostergable el trabajo intersectorial, transectorial e intergubernamental que permita el abordaje de la Determinantes Sociales de la Salud, y –de verdad- intentar construir una sociedad con equidad en salud.

V. Finalmente, es el punto de partida para realizar un adecuado y correcto mapa de procesos de nivel organizacional de la ANS, que no parta de supuestos y premisas insuficientes o erradas, y que por ello genere en cadena una serie de análisis con limitaciones. El mapa de procesos de la ANS es el punto de partida para el rediseño organizacional serio, y a partir de allí replantear la forma como están organizadas las entidades que pertenecen al Ministerio de Salud.

En salud pública el éxito se refleja en vida y salud para todos, en condiciones de equidad; el fracaso siempre tiene costos en vidas y en horas productivas perdidas, que afectan al individuo, su familia, la sociedad, y al país. Realizar el ejercicio de analizar el sector salud

con base en la metodología del GpP puede contribuir a ese fin.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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8. Ministerio de Salud. Arquitectura Empresarial del Ministerio de Salud. Arquitectura de Negocios – Mapa de Procesos. Versión 1.0. Chile (2013).

9. Ministerio de Salud. Arquitectura Empresarial del Ministerio de Salud. Arquitectura de Negocios – Modelo de Información. Versión 1.2. Chile (2016).

10. Ministerio de Salud. NTS Nº 059-MINSA/INS-CENSI-V.01 Norma Técnica de Salud: Prevención, Contingencia ante el Contacto y Mitigación de Riesgos para la Salud en escenarios con presencia de indígenas en Aislamiento y en Contacto Reciente, aprobada por R.M. Nº 799-2007/MINSA. Lima, Perú (2007).

11. Ministerio de Salud Pública. Estatuto orgánico sustitutivo de gestión organizacional por procesos del Ministerio de Salud Pública. Ecuador (2012).



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13. Organización Panamericana de la Salud. La función rectora de la autoridad sanitaria nacional en acción: lecciones aprendidas. Washington, D.C.: OPS, © 2007.

14. Organización Panamericana de la Salud. Función rectora de la autoridad sanitaria, marco conceptual e instrumento metodológico. Oficina de la Subdirectora. Área de Fortalecimiento de Sistemas de Salud. Unidad

de Políticas y Sistemas de Salud. Washington, D.C.: OPS, © 2007.

15. PCM. Política Nacional de Modernización del Estado al 2021. Aprobado por D.S. N° 004-2013-PCM. Lima, Perú (2007).

16. Robles-Guerrero LR. Importancia de la función normativa de la Autoridad de Salud Nacional para el control de problemas de salud pública. An Fac Med. 2011;72(4):291-6.

17. Robles-Guerrero LR. Ejercicio de la función de regulación de la autoridad de salud nacional: eje de la rectoría sectorial en salud. An Fac Med. 2013;74(1):43-8.


Rev Acad Peru Salud 24(1), 2017

Figuras del artículo APLICANDO LA GESTIÓN POR PROCESOS EN EL SECTOR SALUD DEL PERÚ

Figura 1. Gestión por Procesos en el Sector Salud

Figura 2. Gestión por Procesos – Actores del Sector Salud

Figuras del Artículo: “APLICANDO LA GESTIÓN POR PROCESOS EN EL SECTOR SALUD DEL PERÚ”

2

Figura 3. Gestión por Procesos – Procesos Operativos, Productos y Clientes

Figura 4. Gestión por Procesos – Objetivos de cada proceso operativo


3

(PO1) 2.1. Formulación y aplicación del Marco Legal y Normativo

(Omitido en el artículo por error de edición)

(PO2) 1.3. Mejoramiento de la Situación de Salud / Protección y Promoción de la Salud


4


(PO4) 3.2. Fortalecimiento de las FESP, del nivel nacional y regional

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