La Legislaci6n Financiera Venezolana y la Crisis Bancaria de 1994

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LA CRISIS DE LA ECONOMIA y DE LA

SOCIEDAD VENEZOLANA COMO ANTECEDENTE

DE LA CRISIS BANCARIA

APRECIACIONES GENERALES

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Con anterioridad a la crisis bancaria de 1994 el paísvenía experimentando una acentuada crisis econ6mica, polí­tica, social, moral e institucional que constituyó un antece­dente fundamental a la crisis bancaria. Muchos y muy variadostrabajos se han hecho sobre esta importante materia. En 1992la Academia Nacional de Ciencias Econ6micas en un pro­nunciamiento público titulado Posición sobre la Crisis Nacio­nal y Reforma de la Constitución analiz6 la crisis venezolanaconceptualizándola no s610 como un fen6meno de tipo econ6­mico, sino también en tipo social, político, institucional y moral;subray6 el carácter altamente interrelacionado de estos fac­tores que se confundían como causa y efecto, "los cuales da­ban a dicha crisis características de globalidad" y añadió:

"Es una crisis de credibilidad en las Instituciones, enel liderazgo, en la conducción del Estado, en la palabraoficial, en la planificación gubernamental, en el de­sarrollo económico según la concepción tradicional yen el propio funcionamiento del sistema democrático."(ob. cit.)

En el ámbito econ6mico, dicha Corporaci6n se refiri6al carácter desarticulado y poco orgánico de las políticas defomento a la producci6n que dificultaban el logro de resul­tados positivos. En materia financiera, destac6 la expansi6n

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demasiado acelerada del sector bancario frente a un crecimientoproporcionalmente más reducido de otros sectores de activi­dad económica, lo que constituía un factor de inestabilidad. Ensu informe sobre la política de bonos cero cupón puso de relieveel tratamiento preferencial que la banca recibía del Estado, endetrimento de sectores más necesitados:

"La banca y el sector financiero han sido el segmentode la economía que más se ha robustecido en los úl­timos años. Dicho sector ha sido también beneficia­rio de otros subsidios y asistencia especial del Es­tado en situaciones bien conocidas, y opera hasta ahoravirtualmente libre de impuesto sobre la renta" (AcademiaNacional de Ciencias Económicas 1992)

Como elementos coadyuvantes de la crisis enfatizó enel papel de la corrupción y la ineficiencia, a los cuales ca­lificó de factores desmoralizantes del sistema económico, cuyoarraigamiento en la escena nacional dificulta todo intento desoluciones ciertas, para concluir: "Cualquier solución que seadopte debe comenzar por mejorar la eficiencia de la Admi­nistración Pública y erradicar definitivamente la funesta corrup­ción." De manera categórica puntualizó que la corrupción nosolo estaba enrraizada en el sector público sino también en elprivado, como una aparente alusión al sector bancario.

De igual modo, en un trabajo que tuve oportunidad depresentar en el Curso de Doctorado en Ciencias Políticas de laUniversidad Central de Venezuela, publicado posteriormenteen la Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticasde esa Casa de Estudios bajo el titulo de Anotaciones para elEstudio de la Crisis Venezolana Actual (Crazut, Ramón 1998),consigné algunas ideas sobre la crisis económica, política, social,moral e institucional del país, algunas de las cuales me permitosintetizar, o en algunos casos transcribir, por estimar que con­tienen aspectos fundamentales para una mejor interpretaci6nde las causas macroeconórnicas y microccon6micas de la crisis

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bancaria objeto de consideración, o por constituir antecedentesfundamentales de la misma.

LA CRISIS ECONÓMICA

La crisis económica comienza a perfilarse con signosinquietantes a partir de febrero de 1983 (viernes negro) cuando,como consecuencia de un fuerte desequilibrio en la balanza depagos, hubo necesidad de devaluar nuestro signo monetario eimponer un control de cambios. A partir de entonces se havenido registrando una continua devaluación del bolívar y unacentuado proceso inflacionario, situación que se ha agravadotodavía más por un virtual estancamiento de el Producto InternoBruto, frente al natural crecimiento de la población. El factorfundamental de la crisis económica ha sido el fracaso de lallamada política de siembra del petróleo, pero existen otrosfactores estructurales y coyunturales que no pueden omitirse:

a) La brusca reducción en los precios petroleros que seprodujo a comienzos de los años ochenta, contrariaa la tendencia alcista que se había venido obser­vando durante la llamada crisis energética de losaños setenta, reducción no prevista por los paísesde la OPEP, entre ellos Venezuela, los cuales conti­nuaban derrochando y planificando como si los pre­cios de ese combustible crecerían "ad infinitum",

b) La elevada carga de la deuda externa contraída porVenezuela en años de gran prosperidad y optimis­mo para acelerar el proceso de crecimiento y diversi­ficación de la economía, cuyos resultados no se alcan­zaron, quedando de ello solo el compromiso de pa­gar esas obligaciones. El pago del servicio de ladeuda ha venido absorbiendo, en promedio, más del30% de las recaudaciones fiscales e ingresos de di­visas y es causa obvia del desequilibrio de las cuen­tas externas y del desbalance fiscal.

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e) Las fuertes salidas de capitales a consecuencia de lapoca confianza en la economía del país y, fundamen­talmente, de la creciente inflación, de las continuasdevaluaciones y de la falta de claras definicionesen la política económica de la mayoría de los go­biernos.

d) La escasa respuesta del aparato productivo a los pla­nes de inversión puestos en practica por el sectorpúblico durante varios años, para lo cual se han inver­tido cuantiosos recursos sin lograr resultados efecti­vos. Numerosas y muy variadas causas se han ci­tado en relación a este complejo y frustrante pro­blema.

e) El presunto agotamiento del modelo de desarrolloque venía prevaleciendo hasta ahora basado en meca­nismos de sustitución de importaciones, modelo quesegún los especialistas se encuentra agotado y debesustituirse por otro más amplio de apertura externay promoción de exportaciones.

f) La excesiva intervención del Estado en la actividadeconómica caracterizada por regulaciones costosas,inflexibles e ineficientes y que se ha traducido endesestímulo para la actividad del sector privado.

g) El apego al paternalismo estatal, al facilismo y lafalta de una mentalidad basada en trabajo creadoren la competitividad y en la productividad, se citantambién, generalmente, como factores fundamentalesde la crisis económica.

LA CRISIS POLíTICA y SOCIAL

Curiosamente, la crisis política y social emerge de unaudaz y poco popular esfuerzo para solucionar los problemaseconómicos, cuyos objetivos no pudieron alcanzarse. Tal es elcaso del Plan de Ajuste Estructural, concebido e instrumentado

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durante la primera administración del Presidente Carlos AndrésPérez, fundamentado en un componente de estabilizaci6n y otrode reforma estructural y llevado a cabo bajo los auspicios delFondo Monetario Internacional, mediante convenio suscrito conesa instituci6n. En contraposici6n al tradicional paternalismoestatal e intervenci6n del Estado en la actividad econ6micaque venían predominando en el país, el mencionado plan seorienta hacia un esquema calificado de neoliberal, caracteri­zado por desregulaciones y privatizaciones y menor interven­ción del Estado en la economía. Se comienza por eliminar lossubsidios a la producci6n, suprimir controles de precios, aumen­tar tarifas de servicios públicos y aumento en el precio de lagasolina, todo ello dentro de un sistema de "terapia de shock"que anunciaba grandes sacrificios inmediatos y dudosas com­pensaciones futuras.

Sobra decir que el s610 anuncio de las medidas conte­nidas en ese plan dio lugar a una crisis política de graves propor­ciones que se manifest6, originalmente, con el estallido socialdel 27 y 28 de febrero de 1989 con características insurreccio­nales y larga secuela de muertes, incendios-y atentados contrala propiedad. Restablecido el orden público a través de unafuerte represión militar, la inconformidad política y social setradujo en protestas y manifestaciones, así como en los inten­tos de golpe de Estado del 4 de febrero y 27 de noviembre de1992. Aparentemente, la crisis socioecon6mica que padecía elpaís permanencia latente desde hace varios años, mantenién­dose oculta a través de distintos paliativos o medidas artifi­ciales. El Plan de Ajuste Estructural constituy6 el detonanteque produjo la exposición. El resultado final fue el enjuicia­miento y destitución del Presidente de la República que concibióe implement6 el Plan. Además de la contracci6n económica, lacrisis política tiene su origen en la ineficiencia gubernamen­tal, en la falta de credibilidad en la palabra oficial y en otrosfactores altamente vinculados que pueden resumirse así:

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a) El engaño sistemático a que estaba sometida la pobla­ción venezolana a través de una política comuni­cacional y retórica oficial que exaltaba la riquezadel pals y los positivos resultados que se estabanlogrando en materia de diversificación de la produc­ción y siembra del petróleo. El fracaso de tales polí­ticas anunciado implícitamente al imponer el Plande Ajuste Estructural.

b) El creciente deterioro de la calidad de vida comoresultado del desempleo, la ineficiencia de los servi­cios públicos, inseguridad personal y el anuncio denuevas cargas impositivas para solucionar estos pro­blemas. La supresión de subsidios al consumo indis­pensables para amplios márgenes de población.

e) El convencimiento de que los recursos obtenidos delendeudamiento externo se habían dilapidado, así comolos sacrificios que se exigían a la población, orientadosen buena medida a la cancelación de esa deuda. Larazonable duda existente ante la viabilidad de losplanes anunciados frente al fracaso de los que sehabían acometido anteriormente.

d) El rechazo a los planes de ajuste propiciados por elFondo Monetario Internacional calificados en círculosintelectuales y en los medios de comunicación comoregresivos y recesivos. Las numerosas críticas queen círculos gubernamentales se habían hecho a esosplanes y la dura realidad de aceptarlas.

e) La percepción de que el despilfarro, la ineficienciay la corrupción constituían la causa fundamental deldeterioro económico del país y del fracaso de losplanes de desarrollo.

f) Los resultados preliminares del plan, caracterizadospor su acentuado impacto inflacionario, así comoel progresivo deterioro en el ingreso real y el aumentodel desempleo formal e informal. Las estadísticas al

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respecto son altamente representativas y no se hacreído necesario abundar en ellas en esta presen­tación esquemática del problema.

LA CRISIS MORAL E INSTITUCIONAL

Conjuntamente con la crisis económica Venezuela havenido atravesando una crisis moral e institucional de gravesproporciones. La crisis moral se vincula con el quebrantamientode los valores éticos en todas sus manifestaciones, pero se leasocia preferentemente con la corrupción administrativa, fenó­meno que ha venido incidiendo progresivamente sobre la estruc­tura económica política y social del país, con graves dañospara la colectividad, a tal punto que, según se afirma, su persis­tencia está socavando las bases institucionales de la nación yle impide avanzar por el camino del progreso. Hasta hace poco(salvo los Informes Anuales de la Contraloría General de laRepública), la existencia de esta crisis se percibía sólo a tra­vés de advertencias contenidas en artículos de prensa suscri­tos por distinguidas personalidades o por informaciones de losmedios de comunicación, creando una crítica situación en don­de se confunden la corrupción real y la presunta. No obstante,en períodos más recientes ha sido objeto de atención por partede científicos sociales y filósofos morales quienes han anali­zado esta materia desde variados ángulos en ensayos y mono­grafías dignas de gran atención. En el campo institucional sehan realizado foros y conferencias. Recientemente la RevistaVenezolana de Economía y Ciencias Sociales (FACES-UCV)editó un número de carácter monográfico sobre «Etica y Sociedaden la Venezuela Contemporánea», la Conferencia EpiscopalVenezolana ha hecho importantes pronunciamientos al respectoy grupos internacionales especializados como TransparenciaInternacional conjuntamente con la Universidad de Gotinga,sitúan a Venezuela entre los países de mayor corrupción. (Crazut,Ramón 1998).

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Obviamente, la corrupción es un fenómeno universalpero la nuestra tiene sus propias especificidades, su propia diná­mica y, en general, sus características distintivas. Normalmentese atribuye a una serie de factores inherentes a nuestra estruc­tura política y social pudiendo citarse entre ellos: a) elevadariqueza del Estado frente a la pobreza del sector privado, encuyo caso se le ha llegado a asignar cierto valor redistributivo;b) desmedida intervención del Estado en la economía y discre­cionalidad del funcionario en el otorgamiento de licencias, permi­sos, cuotas y, en general, decisiones que puedan afectar positivao negativamente a los entes privados; e) creciente número demonopolios y empresas públicas; d) ausencia de normas regula­doras precisas sobre determinadas actuaciones públicas; y e)impunidad y elevado poder que han mantenido los partidosdel "status" para ocultar casos concretos de corrupción. El fenó­meno es tan generalizado en nuestro país que han hecho dis­tintas clasificaciones de corrupción que abarcan grados diver­sos de aprovechamiento de la cosa pública en beneficio pri­vado, o corrupción populista orientada a alimentar el sistemade partidos y el poder de sus dirigentes. Se habla asimismo decorrupción pública y privada y, dentro de la primera, de corrupciónejecutiva, legislativa y judicial. (ob. cit.).

Por su parte, la crisis institucional se vincula con laescasa operabilidad y eficiencia de los organismos de la admi­nistración y servicios públicos, los cuales, según los distintosestudios técnicos realizados, han venido creciendo de modorelativamente anárquico, por añadiduras, sin un plan orgánicoy sin articulación adecuada como lo demanda las necesidadesdel país, todo lo cual encarece costos, crea graves obstáculospara los usuarios y dificulta la satisfacción de las necesidadescolectivas. En la crisis bancaria están presentes fenómenos ins­titucionales y quebrantamiento de valores éticos como los yacitados. (lbldem)

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PERSISTENCIA DE LA CRISIS: ESCASA EFICIENCIA

DE LOS CORRECTIVOS

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Para solucionar la crisis global y sectorial que afecta ala economía y sociedad venezolana se han puesto en prácticalas más variadas medidas, algunas de las cuales en lugar desolucionar los problemas han tendido más bien a agudizarlos.He aquí algunos ejemplos sintetizados: En el orden econ6mico,el intento más radical de conducir la economía hacia metas deestabilizaci6n y desarrollo lo constituy6 el Plan de Ajuste Estruc­tural antes mencionado, el cual se tradujo más bien en unaprofundizaci6n de los problemas econ6micos y sociales. Paraenfrentar la corrupci6n se pusieron grandes esperanzas en laLey de Salvaguarda del Patrimonio Público, así como en elC6digo de Etica de los Funcionarios Públicos y en la respon­sabilidad penal de los banqueros incorporada en la Ley de Bancosde 1988. El problema del desempleo, el subempleo y la po­breza, se ha pretendido abordar en alto grado mediante subsi­dios, olvidándose de la necesidad de crear fuentes de trabajopermanentes y de diversificar la producci6n. En el orden po­lítico se hicieron grandes esfuerzos y se trat6 de llegar a acuer­dos para una reforma de la Constituci6n de 1961 sin llegar aresultados concretos. No pocos han sido los planes de reformade la Administraci6n Pública orientados a mejorar su eficienciay no pocas las frustraciones experimentadas. En el caso de laactividad bancaria se inici6 a comienzos de los años noventaun nuevo proceso de reforma integral de la legislaci6n finan­ciera, descrito en los capítulos siguientes, el cual tampoco cons­tituy6 solución a los problemas del sector ni pudo evitar sucolapso. El carácter inconexo y poco orgánico de la mayoríade las medidas adoptadas se cita, generalmente, como causade su escasa eficiencia.

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ApÉNDICE

COLAPSOS BANCARIOS REGISTRADOS CON

ANTERIORIDAD A LA CRISIS DE 1994

CONSIDERACIONES PREVIAS

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Durante el lapso a que se contrae la reseña sobre lascaracterísticas y evolución de la legislación financiera venezo­lana (1940-1990) contenida en secciones anteriores, se registra­ron en el país distintos colapsos de instituciones bancarias quecondujeron a su intervención, adquisición por parte de organis­mos gubernamentales o posterior liquidación, sin que ningunode ellos revistiese gravedad suficiente para que el problemaplanteado pudiese merecer el calificativo de "crisis bancariasistémica", capaz de afectar a la economía nacional en su con­junto, por tratarse de casos aislados o de situaciones bien defi­nidas, sin efecto contagio. que incidieron sobre instituciones demenor importancia. Estos colapsos obedecieron a causas macro­económicas o microeconómicas o a una combinación de ambas.De ellos se derivaron experiencias significativas que se tradu­jeron en reorientaciones de la política de asistencia financiera delBanco Central o en reformas totales o parciales de la Ley deBancos, orientadas a evitar que tales perturbaciones se repitie­sen, dentro del deseo de contar con un sistema financiero másconfiable y eficiente.

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PRINCIPALES INSTITUCIONES AFECTADAS

Ramón Crazut

Un breve recuento sinóptico de las principales institu­ciones afectadas por estos desajustes del sector bancario, per­mite destacar los siguientes hechos relevantes:

Desajustes Experimentados a Finales de los Años Cincuenta.A finales del decenio de los afios cincuenta, con motivo del de­rrocamiento del gobierno del General Marcos Pérez Jiménez seprodujeron una serie de desajustes que se tradujeron en seriosproblemas de liquidez para varias instituciones bancarias entrelas cuales suelen citarse el Banco Táchira. el Banco Miranda yel Banco Comercial de Maracaibo, entre otros. La mayoría de losanalistas, e incluso documentos oficiales de la época, han aso­ciado estos problemas con vinculaciones que tenían directivos oaccionistas de algunas de esas instituciones con personeros delrégimen recién derrocado que se traducían en negocios con elEstado, elevado volumen de depósitos gubernamentales y super­visión indulgente, además de autocréditos y prácticas bancariaspoco ortodoxas. Otra corriente de opinión, sin pasar por alto lascausas ya señaladas, atribuye mayor peso al deterioro general dela actividad económica nacional a consecuencia de los cambiospolíticos ocurridos, así como a las salidas de capitales queocasionaron una fuerte contracción de los depósitos e incre­mento de la morosidad.

Según nos ilustra el Dr. Carlos Rafael Silva, las posi­bilidades del Estado para auxiliar financieramente a esas insti­tuciones e inducirlas a adoptar los correctivos necesarios parasuperar la crisis, se dificultaba considerablemente porque lalegislación bancaria de la época no contemplaba la figura de la"intervención de bancos", en razón de lo cual fue necesariollegar a acuerdos con las mencionadas instituciones para queconstituyeran garantías especiales, cedieran sus acciones a or­gani.smos oficiales o aceptasen el nombramiento de adminis­tradores sugeridos por el sector público (Silva 1990, p. p. 155­156). De esta acotación se deduce que cuando se redactó elproyecto de Ley General de Bancos y Otros Institutos de Créditos

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promulgado en 1961 se incorpor6 en su texto el Artículo 132 endonde se establece que, cuando un banco o instituto de créditoregido por dicha Ley confronte una situaci6n de la cual puedanderivarse perjuicios para sus depositantes o acreedores o para lasolidez del sistema bancario, dicha instituci6n puede ser inter­venida con base a las normas allí previstas.

El Caso del Banco Nacional de Descuento. A lo largo de ladécada de los años sesenta y buena parte de los setenta, el BancoNacional de Descuento confront6 pro blemas extraordinarios deliquidez que requirieron de la asistencia financiera del BancoCentral y que dieron orígen a la adopci6n de distintos conveniosy mecanismos para garantizar esa asistencia que incluyeronentrega de numerosos bienes en garantía y daci6n de pago alBanco Central, así como de las acciones que garantizaban elcontrol de varias instituciones bancarias que operaban comosubsidiarias de dicho banco, concretamente: el Banco HaloVenezolano, Banco Occidental de Descuento, Banco Repúblicay Banco América del Sur. La crisis del Banco Nacional deDescuento fue tan intensa y prolongada que ha sido dividida porlos analistas en varias etapas que incluyeron colapsos y recu­peraciones en distintos periodos. Según informes de la Superin­tendencia de Bancos, el primer colapso de inestabilidad finan­ciera de esa instituci6n se produjo entre 1959 y 1962 el cual fuesuperado, registrando una considerable expansi6n a comienzosde los años setenta que lo convirti6 entre los bancos más im­portantes del país, pero en 1977 comenz6 a registrar un nuevoperíodo de inestabilidad financiera que condujo a su intervenciónen 1978 y posterior liquidación. Entre las razones que se citancomo causas de su intervención y liquidación se destacan: a)excesiva concentración del crédito en actividades inmobilia­rias y empresas relacionadas; b) prácticas de autocréditos ycontinuas deficiencias de encaje; e) saldos adversos en compen­sación; y, d) violación sistemática de prácticamente todas lasdisposiciones gubernamentales de control bancario (Superin­tendencia de Bancos. Sudeban, 1998)

86 Ramán Crazut

El Banco de Desarrollo Agropecuario. El Banco de DesarrolloAgropecuario. Bandagro, fue promovido por el Estado a travésde un sistema de capital mixto, público y privado, con la finalidadprimordial de contribuir al financiamiento de actividades agrope­cuarias, pesqueras, agroindustria y cooperativas rurales. Iniciósus actividades a finales del decenio de los sesenta y fue inter­venido en 1981 por repetidas infracciones a la Ley de Bancas ypor mantener una situación de iliquidez prolongada. En 1991entró el proceso de liquidación. Su liquidación constituye unlamentable fracaso de un esquema de banca de desarrollo orien­tado al financiamiento de un sector prioritario (Superintendenciade Bancos. Sudeban. 1988)

Banco de los Trabajadores. Su creación obedeció a una InICIa­tiva del sector público y sindical con el objeto de "modernizar lasestructuras sociopol!ticas del país" y otorgar créditos a los tra­bajadores a bajas tasas de interés. Su desempeño se caracterizópor continuas insuficiencias financieras y por un constante dé­ficit en la Cámara de Compensación, todo ello a pesar de laprotección recibida del Estado. En 1982 fue intervenido y entróen proceso de liquidación, no sin antes hacerse varios esfuerzosde rehabilitación y de distintos debates parlamentarios dentro deuna problemática altamente politizada (ob. cit)

Banco de Comercio. Está institución, creada a comienzos deldecenio de los cincuenta, se caracterizó por un proceso deacelerada expansión, por distintos cambios en la propiedad ycontrol de sus acciones, así como por pugnas entre los prin­cipales accionistas. Fue intervenido a mediados del decenio delos ochenta por insuficiencias de liquidez y solvencia, así comopor saldos adversos en compensación. En su intervención privótambién la circunstancia de que, según un análisis realizado,más del 65% de los créditos beneficiaban exclusivamente aempresas ligadas al Banco y sus filiales (Ibidem)

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CONCLUSIÓN PRELIMINAR

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Como conclusión parcial y preliminar, referida sólo alperíodo reseñado (pero que lamentablemente se repite con dis­tintas variables y modalidades en períodos que posteriormente seexaminan), puede evidenciarse una alta vinculación entre loscolapsos bancarios que se comentan y las reformas a la legis­lación bancaria promulgadas en esos años con el expreso pro­pósito de corregir las irregularidades que dieron origen a losmismos, atribuibles en alto grado a vacíos o inconsistencias enlas leyes vigentes a la abierta violación de su texto y espíritu.Ello parece demostrar que las causas macro económicas o exó­genas de tales colapsos tuvieron proporcionalmente menor im­portancia que las causas micro económicas o, por lo menos, quelas instituciones involucradas, por sus debilidades internas, fue­ron más vulnerables a las fluctuaciones adversas de la economía.Asimismo, se evidencia que las reformas legales adoptadas tu­vieron escasa efectividad frente a la magnitud y persistencia delos problemas planteados. La incorporación de la figura de la"intervención" en la Ley de 1961 abrió el camino para la preven­ción y corrección de los desajustes experimentados, pero laexperiencia demostró que los bancos intervenidos nunca lle­garon a rehabilitarse, sino que fueron liquidados con elevadoscostos para el Estado y con pérdidas superiores a las que seincurrieron durante el mandato de los directivos que actuaronantes de la intervención. El endurecimiento de las sancionesadministrativas no tuvo ningún efecto, como tampoco lo tuvola incorporación de las sanciones penales para castigar delitosbancarios previstas en la Ley de 1988. Con ese cúmulo deexperiencias previas, se inicia un nuevo ciclo de reformas le­gales y quiebras bancarias en la década de los años noventa.