APUNTES SOBRE LA GOBERNANZA Y SU … · operacionalizar sus metas y objetivos . TIPOS DE...
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APUNTES SOBRE LA
GOBERNANZA Y SU
APLICACIÓN TERRITORIAL
2013
Dra. Altair Jesica Magri
ICP-FCS-UdelaR
CONTENIDOS
Definición y contenidos del concepto
gobernanza
Problemas no resueltos en teoría y práctica de
la gobernanza
La gobernanza en la organización del territorio:
un modelo para armar
EL ESTADO EN LOS S. XX Y XXI
EL ESTADO ES UNA ASOCIACIÓN DE DOMINACIÓN
CON CARÁCTER INSTITUCIONAL QUE MONOPOLIZA
DENTRO DE UN TERRITORIO LA VIOLENCIA FÍSICA
LEGÍTIMA . (Max Weber: 1908)
PRINCIPIOS DEL ESTADO Y GOBIERNO
LEGITIMIDAD otorgada por la sociedad para generar y
conservar el orden social
AUTORIDAD para imponer reglas vinculantes entre los
individuos entre si y con el Estado
AUTONOMÍA de otros Estados y de su propia sociedad
para operar en el marco legal que lo crea y reproduce
¿DE DONDE Y PORQUE SURGEN LOS
CUESTIONAMIENTOS A LA LABOR DEL
GOBIERNO?
¿POR QUÉ SE HABLA DE GOBERNANZA?
DÉFICITS DE GOBERNABILIDAD EN LOS 70S
(HUNTINGTON- CROIZIER Y WATANUKI 1975)
Estado Bienestar expandido: políticas
sociales y endeudamiento fiscal
Estado promovió la organización de la
sociedad y su capacidad de demanda y
luego no pudo responder
Crisis mundial y transformación de las
relaciones capitalistas de producción
Resultado:
Estado sin capacidad de mantener el orden
social: demandas, participación.
¿POR QUÉ SE HABLA DE GOBERNANZA?
a. Incapacidad de controlar la economía nacional
b. Percepción ciudadana de ineficiencia del
sector público, de burocracias auto referidas,
ineficientes e ineficaces
c. Complejidad social no abarcable por la
estructura estatal: estratificación social en
clave territorial
d. La organización social cuestiona la
verticalidad de la estructura jerárquica del
Estado: falta de información y transparencia
acciones públicas
DIAGNÓSTICO DE LOS DÉFICITS
f- cambios ideológicos cuestionan el rol del Estado
permeando a las élites dominantes , a los partidos y
a los técnicos de distintas tiendas políticas
g- cambios tecnológicos cuestionan los
procedimientos tradicionales de la gestión pública
h- emergencia del territorio como sujeto de atención:
descentralización, localismos, regionalismos
Síntesis:
cuestionamiento a la capacidad del gobierno para
mantener el monopolio de la conducción de los
intereses colectivos
CONTRAPROPUESTA
Existen otros mecanismos y actores capacitados que están de hecho compitiendo con el gobierno y el Estado en la provisión de bienes sociales, con capacidad de canalizar y responder a las demandas sociales
Por esto: La sociedad puede proporcionarse por otros
caminos sistemas de representación e instituciones para auto gestionarse coordinando coherentemente entre actores con diferentes objetivos, funciones y propósitos
(Rhodes: 1999)
LA GOBERNANZA “MODERNA”
Naturaleza: participativa.
Conlleva la lógica de la democracia participativa
cuyo fundamento es el ejercicio activo en la cosa
pública, donde los actores con capacidad de
agregación de intereses y decisión no
necesariamente derivan de la política sino
también de otros grupos y sectores de la sociedad
¿cuestiona el contrato social?
¿cuestiona el sistema representativo?
¿modifica la distribución del poder?
ATRIBUTOS DE LA GOBERNANZA
Nuevos Equilibrios Estado /sociedad
Cooperación : entre actores dispuestos a
participar
Coherencia : en las acciones
emprendidas
Eficiencia y efectividad en la acción
pública
Horizontalidad en el relacionamiento
Información y rendición de cuentas
CARACTERÍSTICAS DE LA GOBERNANZA
Conjunto de actores para decidir e
implementar cuestiones públicas dentro y
fuera del gobierno
Proceso de dirección de la sociedad para
organizar sus metas, objetivos, recursos,
formas de distribución y regulación social
Inclusión de niveles no estatales
Interdependencia y articulación
Permeabilidad entre lo estatal y lo privado:
reivindica el espacio público no estatal
OBJETIVOS DE LA GOBERNANZA
Concertación e interdependencia entre los
actores que la ejercen
Legitimación social de nuevas formas de
relacionamiento
Aceptación social de los objetivos que
surgen del relacionamiento
Aumento de la participación directa
PREGUNTAS NECESARIAS PARA FORMULAR
PROCESOS DE GOBERNANZA:
• ¿Cuales son los objetivos de una vida asociativa?
• ¿Qué pautas de asociación?
• ¿Quiénes y cómo deciden los objetivos?
• ¿Cómo se induce la aceptación social de los objetivos ?
• ¿Cómo se distribuye la autoridad?
• ¿Cómo se amortiguan las asimetrías?
• ¿Cómo se evalúa y modifica el rumbo de la gobernanza?
• ¿Quiénes y cómo resuelven los conflictos?
¿Qué percepción tiene la sociedad de su rol en un cambio de modelo?
¿Qué demanda la sociedad en términos de participación? :
1- Hay descentramiento del poder decisión, implementación y control de las acciones
2- El gobierno relativiza su capacidad de imposición: (coerción vs. cooperación, negociación y consenso)
3-- Se trata de coordinar la acción de actores con intereses diferenciados múltiples y con lógicas de maximización de intereses particulares
5- Los actores tienen diferente capacidad de influencia para operar (organización, demanda, veto)
6- Las instituciones relativizan su capacidad de impartir reglas y lograr acatamiento
7- Los actores pasan a tener mayor relevancia frente a la capacidad de las instituciones
8- Tiene el mismo interés en participar la sociedad civil que la sociedad (en general)?
ENTONCES:
• Dimensión valorativa de la gobernanza
Aspira a un redimensionamiento de las relaciones humanas, cuestiona los fundamentos del contrato social clásico: la cesión de parte de la autonomía individual a favor de una institución con carácter vinculante y coercitivo de las relaciones sociales
• Dimensión fáctica de la gobernanza
Supone cambios en las relaciones sociales vigentes, en los vínculos entre ciudadanía y gobierno, entre ciudadanía y grupos de la sociedad. Supone recrear una nueva institucionalidad para operacionalizar sus metas y objetivos
TIPOS DE GOBERNANZA:
Proceso histórico de gobernanza 1. JERÁRQUICA (old governance) gobierno timonel del
modelo EKB 2. dio paso a-------------------> Gobernanza de mercado:
empuje neoliberal
Lógica empresarial en el sector público: eficiencia económica
a. Desmonopolización y competencia del Estado
b. Nuevo gerenciamiento público vs. Burocracias
c. Usuario cliente, libre elección y valoración del servicio
d. Contratos para la implementación de los servicios: interior Estado (unidades ejecutoras) y a privados (ONG´s o empresas)
e. Control por resultados no por procedimiento
f. RRHH: contratación vs. carrera pública
3- GOBERNANZA POR REDES:
Lógica: intercambio de recursos y negociación
Conducción consensuada constituye base de una negociación horizontal
Agregación y representación de intereses directa
Estado es uno más de la red (Estado descentrado)
Decisión política negociada ambiente socio-institucional
Implementación social o socio-institucional
Interacción e interdependencia
Mecanismos de autoregulación la red
Control en la red: eficiencia, eficacia, efectividad, equidad y coherencia objetivos y prácticas
EL TERRITORIO. GOBERNANZA MULTINIVEL O
TRANSVERSAL
Lógica: coherencia estatal para interactuar con
la sociedad: eficiencia, efectividad, eficacia: Gobernabilidad + gobernanza
Absorber mejor la complejidad social
Reconocer que la balcanización sectorial no puede resolver por sí los problemas
Reducir las asimetrías, neutralizar las jerarquías dentro del Estado
Reducir los efectos atomizantes de la descentralización territorial: localismos y uso de recursos asimétricos
PRINCIPALES EJES DE DEBATE EN TORNO AL
ENFOQUE DE LA GOBERNANZA
Representación y participación de intereses
Conducción y coordinación
El control de las acciones: cómo y por quien
Los criterios de evaluación
Eficiencia-Eficacia-Equidad-Coherencia
La autonomía relativa del Estado
La capacidad social para ejercer gobernanza
DEFINICIONES DE TERRITORIO:
Construcción social/política
Es la apropiación del espacio por parte de procesos económicos que involucran producción y generación de excedente económico (economía)
Sistema resultante de la interacción compleja entre una sociedad y el espacio que habita, producto de la relación histórica y multidimensional entre ese grupo social organizado y una porción de superficie terrestre. (arquitectura)
territorio tiene implícita la noción de apropiación del espacio geográfico: un ámbito espacial donde se ejerce algún tipo de control, sea político, social o económico (geografía)
construcción social, la cual va adoptando formas
de organización donde el poder y en control se
expresan mediante instituciones formales e
informales. El poder se continenta siendo la
construcción social donde se crea, reproduce y
cambia de acuerdo a las condicionantes que ese
espacio social permite y consciente (ciencia
política)
territorio como espacio habitado por conjuntos
humanos que se relacionan de una manera
singular, formando un espacio estructurante,
afectando los comportamientos y roles de los
individuos y colectivos. Es una construcción
social de relaciones y sistemas de significación
(social-comunicacional)
CALIFICACIONES Y ATRIBUCIONES DEL TERRITORIO
material, funcional, simbólico
productivo, económico, social, ambiental, cultural
escenario de poder, de identidad, de pertenencia,
capital humano, capital social, recursos naturales,
infraestructuras, excedente
significante, estructurante
el territorio como sistema de actores (visión
fundamental para entender la gobernanza)
ACTORES COMO EJE DE LA GOBERNANZA
estudiando las capacidades de los gobiernos en sus
diferentes niveles para establecer gobernabilidad y
gobernanza con la sociedad y el mercado (Política)
el desarrollo territorial no se hace “explotando” los
recursos del territorio sino que resulta de la organización
concertada entre los actores e instituciones locales para
combinar los capitales del territorio (Economía)
el desarrollo es desde los actores e instituciones del
territorio hay una participación estratégica y con
capacidad de decisión en el proceso productivo
(Economía)
para quienes lo habitan o usan el territorio genera una
identificación y un sentimiento de apropiación.
(Geografía)
la globalización es un proceso vinculado al territorio
porque la dinámica económica y el ajuste productivo
dependen de las decisiones de inversión y de
localización de los actores económicos y de los factores
de atracción de cada territorio (Habitat)
DILEMAS ENTRE GOBERNANZA –MODELOS DE
DESARROLLO EN EL URUGUAY DE HOY
Uruguay es hoy destino de las grandes inversiones, para ello elabora nuevas reglas de relacionamiento:
¿Cuáles son las condiciones de orden externo y orden interno que generan atracción para este tipo de inversiones? ¿Quién es el interlocutor ante las grandes inversiones: el Estado central, el regional o el local? ¿Qué tipo de modelo de desarrollo promueven estas inversiones?
¿Quiénes son los actores? ¿Cómo se relacionan?
FACTORES DE ORDEN EXTERNO
La intensificación del comercio mundial y la entrada en escena de países como India y China, y Brasil en nuestra región, en un escenario probable de escasez de ciertos recursos naturales, hacen necesaria la búsqueda de nuevas regiones abastecedoras.
Ejemplos:
El caso del mercado mundial de hierro en manos de un pequeño grupo de empresas norteamericanas y australianas que de algún modo restringen el acceso a un mineral estratégico para el desarrollo de los “gigantes asiáticos”.
La relación entre los depósitos de calizas en Treinta y Tres, la fábrica de clinker (portland) con las necesidades de cemento del sur de Brasil. Esto impulsa la hidrovía de la Laguna Merín.
La demanda adicional de alimentos (raciones y granos para producir carne) que representan China y Asia que ha modificado el agro negocio en la región y en Uruguay (donde con el boom agrícola los granos y su logística -silos, camiones, puertos, inteligencia exportadora- forman uno de los sectores que capta más inversiones).
Avances tecnológicos que permiten explotar yacimientos minerales que décadas atrás no eran rentables y explorar nuevos yacimientos:
Ejemplo: Hierro en Valentines y oro en Rivera.
Ejemplo: posibles hallazgos de yacimientos de petróleo explotables en subsuelo y plataforma marina
Frente a un escenario de crisis internacional, sobre todo de EEUU y Europa, los países de América Latina que vienen creciendo en forma sostenida, se convierten en refugio de los capitales globales en activos y proyectos de inversión con oportunidades de renta.
Preguntas:
Como impactan los intereses externos en el OT, en el ambiente, como transforman las relaciones socio-políticas?
¿cuántos de estos capitales se dirigen a inversiones y proyectos productivos y cuántos a especulación financiera e inmobiliaria?
FACTORES DE ORDEN INTERNO
Actividades con demanda en mano de obra calificada.
Ventajas históricas de bajo costo relativo de recursos humanos calificados que se mantienen pero tienden rápidamente a desaparecer por falta de oferta suficiente ante la demanda en aumento (por ej. Ingenieros informáticos), y por la nueva demanda de calificaciones que el país no tiene o no en suficiente cantidad (por ej.: formación específica forestal donde las tecnicaturas son recientes; carencias en la formación técnica para manejo y reparación de equipos/maquinaria complejos; falta de profesionales formados en logística y comercio exterior; etc.).
Marcos normativos de estímulo a la inversión extranjera directa. Ejemplo: Ley de inversiones, concesión de zonas francas. Seguridad jurídica y reglas de juego claras. Ejemplo: se constituye en una ventaja clara a la hora de localizarse en el Mercosur , ej.: frente a Argentina, e incluso es factor de atracción de inversiones de la propia Argentina (en el marco del MERCOSUR, que con sus problemas igual facilita estos flujos de inversión hacia Uruguay con destino de venta en la región).
ACTORES Y ESCALAS IMPLICADAS ESTADO: según la escala implicada tiene funciones y competencias sectoriales/territoriales que producen distintas visiones sobre modelos productivos para el desarrollo. NACIONAL: en su órbita está toda la normativa implicada: laboral, ambiental, impositiva. Tiene la última palabra en materia de autorizaciones. DEPARTAMENTAL: tiene competencias limitadas: normativa urbanística y ordenamiento territorial, pero tiene mayores costos, pues actúa como intermediario con el Estado central para solucionar logística y dimensión social de los emprendimientos. Debilidades: contradicciones en normativas de usos del suelo entre lo departamental y lo nacional. Procesos de institucionalización del área de ordenamiento territorial en los municipios aún muy incipiente. MUNICIPAL: no tiene incidencia alguna dadas sus atribuciones limitadas. ¿Puede tener costos? Ejemplo: La Paloma: diferencias entre Alcalde e Intendente de un mismo partido
Comunidades locales afectadas ¿Cómo definir el alcance y la calidad de lo local? Ejemplo 1: en las audiencias públicas por Montes del Plata la mayoría de los participantes pertenecía a otras localidades, incluso ubicadas fuera del departamento de Colonia. Ejemplo 2: La Paloma, pobladores permanentes/veraneantes/nuevos pobladores Pueden estar organizados o no, formando grupos más o menos institucionalizados Tienen posicionamientos e intereses diferentes. Ejemplo: en el caso Aratirí se oponen los productores rurales y están a favor obreros de la construcción y comerciantes. Permanencia de un modelo antagónico de desarrollo campo-ciudad.
Empresas: por definición buscan maximizar beneficios pero deberán articular con los diversos actores y escalas.
Tienen discursos variados, escasa información sobre quiénes son los interlocutores.
Otras organizaciones de la sociedad civil: Partidos políticos: No tienen una orientación
concreta sobre temas emergentes. ONGs ambientalistas profesionales (no locales) Sindicatos: defienden intereses de los
trabajadores implicados en las obras.
IMPACTOS TERRITORIALES Y SOCIOECONÓMICOS LOCALES Derivados del cambio de uso del suelo: obras de infraestructura
necesaria, crecimiento urbano, eventuales procesos de degradación ambiental y transformación del paisaje.
Necesidad de provisión de bienes sociales: salud, educación, vivienda, espacio público.
Temporalidad de la fuente de trabajo.
Creación de puestos de trabajo en actividades nuevas, necesidad de capacitación.
Cambios culturales:
- nuevas lógicas de manejo de personal, por ejemplo: pasar de peón rural a trabajar con una empresa multinacional.
-inmigración temporal (o no) de diversos orígenes.
Oportunidad para el desarrollo del tejido empresarial local (emprendedores, MYPES, proveedores locales) o la inhibición/imposibilidad del mismo.
¿EXISTEN CONFLICTOS ENTRE MODELOS DE DESARROLLO?
Desarrollo exógeno vs. desarrollo endógeno
(desde fuera y funcional a los objetivos externos o compatibilizando los procesos externos con dinámicas e impulsos internos de
cambio hacia metas propias de desarrollo).
Modelo extractivo vs. desarrollo sustentable
(maximizar la riqueza hoy y obtener una compensación por los daños en el futuro o, un crecimiento equilibrado de maximización inter-temporal de la riqueza que no sobrevalore el presente e incluso considere límites a esa maximización de riqueza).
¿Son posibles los cruces entre ambos pares?
¿Son totalmente excluyentes entre sí?
PREGUNTAS……
¿Es posible pensar estos emprendimientos como facilitadores de condiciones para el desarrollo local/territorial? ¿En qué casos?
¿Cuánto pesa el tipo de emprendimiento en las condiciones del
territorio (como construcción social)? ¿Cuánto la existencia de capacidades locales en el lugar? ¿Cuánto pesa la existencia de una historia vinculada a ciertas
actividades productivas ante nuevas tecnologías? Por ejemplo: el pasado industrial de Fray Bentos o Paysandú, o el pasado minero en Rivera.
¿Qué rol juega en todo esto el ordenamiento territorial a nivel nacional, departamental y municipal?
¿Cómo conciliar o articular los tiempos políticos, los tiempos empresariales y los de la sociedad?
¿Cuál sería el trabajo a realizar desde el Estado nacional para ayudar a generar ámbitos “de aprovechamiento” de las “¿nuevas oportunidades ?”
¿y desde los Gobiernos Departamentales? ¿se puede hacer algo desde lo local? ¿Cómo estimular la
sinergia entre actores y la construcción de redes? ¿Cuál es el modelo de desarrollo que se promueve
desde el ámbito nacional y local? : ¿Hay visiones articuladas o se va haciendo camino al
andar? ¿lo nacional y lo local defienden modelos o vías de
desarrollo compatibles?