ARGENTINA Las políticas públicas para las Empresas...

Las políticas públicas para las Empresas Recuperadas:

Entre las marginaciones sociales y las nuevas formas de trabajo

ARGENTINA

I. En los últimos veinte años han surgido en Argentina nuevos sujetos de la eco-nomía, producto de la crisis estructural que sufrió el país en los años 2000 a 2002,que han desarrollado un nuevo modelo de gestión caracterizado por la autogestiónasociativa de trabajadores, en el que se destaca el fenómeno de las empresas recu-peradas por sus propios trabajadores.

II. Son nuevas empresas surgidas del cierre o quiebra de establecimientos, llevadasadelante por los mismos trabajadores como continuidad de las empresas pymes fa-miliares, empresas nacionales medianas y grandes y filiales de empresas multina-cionales que les dieron origen y las causas de su surgimiento no sólo se explicanpor el comportamiento macroeconómico sino también microeconómico.

III. Este documento recorre su caracterización y las políticas públicas implemen-tadas en los períodos 2003-2015 y 2016-2019 de resurgimiento neoliberal, e invitaa pensar y reflexionar sobre las políticas necesarias hacia adelante teniendo encuenta que el descripto y otros similares, conforman procesos sociales que si biensurgieron en contextos de crisis y son contracíclicos, deben ser considerados comonuevas formas en el futuro del trabajo.

IV. El recorrido incluye programas específicos y focalizados del Estado nacional,los avances en materia de seguridad social e impositiva, incluyendo la articulaciónvertical con las instancias provinciales y locales, con organismos reguladores y es-pecializados y con los otros poderes del Estado en referencia a la situación patri-monial y seguridad jurídica de estas empresas.

V. Sobre el final del trabajo se realizan aportes para el marco conceptual a tener encuenta, vinculado al abordaje de la economía informal y la economía social y po-pular, para concluir con recomendaciones sobre los avances logrados, los aspectospendientes y el carácter de las políticas necesarias para integrar estas experienciasen estrategias de desarrollo.

A N Á L I S I SNº 48 - 2019

Franca Venturi

DICIEMBRE 2019

Índice

Introducción 5

1. Las empresas recuperadas como emergente social post crisis año 2001: caracterización y diagnóstico 6

2. Políticas públicas de abordaje en general y en particular en la cartera laboral: evolución 13

3. Principales desafíos en la perspectiva de las políticas públicas 25

Recomendaciones 27

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LAS EMPRESAS RECUPERADAS: ENTRE LAS MARGINACIONES SOCIALES Y LAS NUEVAS FORMAS DE TRABAJO │

3

“El futuro es nuestro por prepotencia de trabajo…como una gota de agua dentro de un mar bravío”

(Roberto Arlt)

Introducción

El presente artículo intenta relatar en clavetestimonial una caracterización y diagnósticogenerales, las políticas y medidas convergen-tes al sector de las empresas recuperadas enlos años contemporáneos y sucesivos al surgi-miento del fenómeno y los principales des-afíos hacia adelante.

En los últimos veinte años han surgido en Ar-gentina emergentes sociales, identificados comonuevos sujetos de la economía, producto de lacrisis estructural que sufrió el país en los últi-mos años de la década de los noventa y el iniciodel siglo XXI, que han desarrollado un nuevomodelo de gestión caracterizado por la auto-gestión asociativa de trabajadores, fundamen-talmente bajo la figura cooperativa.

Su surgimiento se ubica como correlato de laspolíticas neoliberales de aquellos años que, entérminos industriales, significaron un procesode destrucción sistemática de numerosas fuen-tes y puestos de trabajo. Entre ellos y como me-dida de salvataje empresarial, con quiebrasdeclaradas, a partir del año 2002 tuvo lugar elfenómeno de las empresas recuperadas por suspropios trabajadores. A lo largo de los años, ytrascendiendo el concepto de “fenómeno”emergente de la crisis, fue conformándosecomo “una realidad que venía para quedarse”.Además de que el mayor número de empresasrecuperadas surgidas de la crisis pudo consoli-darse, continuaron produciéndose procesos derecuperación de empresas en la fase de creci-miento del país y hasta la actualidad.

5

Generado el precedente, frente al cierre y/oabandono de empresas, cuando están involu-crados y afectados los intereses de los trabaja-dores, éstos recurren a una estrategia yaconocida para defender sus fuentes de trabajo ytransitan caminos recorridos por otros trabaja-dores que lograron reiniciar la actividad enforma autogestionada.

Constituyen un universo de alrededor de 420casos en todo el país, de gran heterogeneidadteniendo en cuenta la diversidad de sectores deactividad, tamaño, localización geográfica y con-formación social de sus trabajadores.

En interlocución con el Estado han ido lo-grando diverso grado de alcance en sus deman-das con diversidad de resultados y dificultadesde gestión para implementarlas, ya que en ma-teria económica y social, en casi todos los casos,deben llevarse a cabo importantes procesos dereconversión productiva, diversificación de pro-ductos, incorporación y modernización tecno-lógica, orientación hacia nuevos mercados,recalificación de trabajadores y mejora de con-diciones de higiene y seguridad, entre otros fac-tores de competitividad.

En este sentido, el papel del Estado en Argen-tina en los años referidos hasta el 2015 fue fun-damental como articulador de recursos y parael direccionamiento estratégico, configurandoel rol de “socio necesario” para guiar la con-solidación de estas iniciativas que tienen a tra-bajadores de múltiples sectores de actividadcomo únicos protagonistas. En esta fase lasempresas recuperadas lograron consolidarsepor la tracción del crecimiento general del paísy por la convergencia de políticas públicas depromoción.

Sin embargo, a lo largo de los años se fue dilu-yendo la especificidad en su representación y enel tratamiento de políticas públicas, al integrarse


con otros colectivos surgidos como nuevosemergentes sociales en el campo de la econo-mía social y popular.

El período 2016-2019 se caracteriza por la pér-dida de posicionamiento de estas empresas en laagenda pública, ya sea para los nuevos casos enel inicio del proceso de recuperación, como parael conjunto existente con el agravamiento de suscondiciones de subsistencia por efecto de laspolíticas públicas en la nueva fase neoliberal: im-pacto tarifario, importaciones indiscriminadas,alteraciones de la política cambiaria, caída de laproducción y el consumo, desfinanciamiento delos programas de promoción y un nuevo al-cance de las instancias de control y sanción.

El presente artículo pretende recorrer las polí-ticas públicas implementadas y reflexionar so-bre las políticas necesarias hacia adelante,teniendo en cuenta que, el descripto y otros si-milares, conforman procesos sociales que sibien surgieron en contextos de crisis y son con-tracíclicos, deben ser considerados como nue-vas formas de trabajo e integrados en estrategiasde desarrollo.

6

1. Las empresas recuperadas comoemergente social post crisis año 2001:caracterización y diagnóstico

Hasta el año 2015 fueron relevadas 361 empre-sas recuperadas que involucraban alrededor de15.000 trabajadores en todo el país. Durante elgobierno neoliberal posterior se conocieron 26nuevas empresas recuperadas en 2016, 19 en2017, 6 en 2018 y 8 en el período a agosto 2019,con el resultado de 59 casos relevados en el pe-ríodo 2016-2019. El universo total se componecon el estimado de 420 empresas y aproxima-damente 17.500 trabajadores.

Si bien en los dos últimos años neoliberales ce-rraron numerosas empresas, no se registra unaimportante cantidad de casos de recuperación,debido al agravamiento de las condiciones decontexto por un lado, y a la retracción de las po-líticas de apoyo a los trabajadores para impulsarel proceso, por el otro.

│ LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LAS EMPRESAS RECUPERADAS: ENTRE LAS MARGINACIONES SOCIALES Y LAS NUEVAS FORMAS DE TRABAJO

Evolución por año de registro

Origen

Las empresas recuperadas son nuevas empresassurgidas del cierre o quiebra de establecimien-tos, llevadas adelante por los mismos trabaja-dores en clave de continuidad de las fuentes detrabajo. Entre las empresas que les dieron ori-gen, y como se verá al describir el tamaño, secuentan empresas pymes familiares, empresasnacionales grandes y, en los últimos años, em-presas multinacionales. La consideración es im-portante dado que, cuando se intenta analizarlas causales de su surgimiento, las mismas nosiempre se encuentran en el comportamientomacroeconómico sino también en el nivel mi-croeconómico.

Hacia el año 2004 el stock de empresas recupe-radas, que alcanzaba alrededor de 160 casos, po-día encuadrarse en causas macroeconómicas yclaramente identificadas por la desindustrializa-ción y el desempleo generales provocados por lacrisis del año 2001.

A partir de la tracción generada por el creci-miento económico de los años posteriores hastael 2008, que favoreció la consolidación de estasexperiencias, la tasa de natalidad en esa franja secaracterizó más claramente por el comporta-miento microeconómico ya que los procesos derecuperación también se dieron ante crisis deempresas por razones vinculadas a administra-ciones defectuosas o decisiones de no continui-dad en el traspaso generacional del gerencia-miento de empresas pymes familiares.

Entre los años 2008-2010 por la incidencia de lacrisis financiera internacional y posteriormentepor la crisis nacional a partir de 2016, se desta-can causales relacionadas nuevamente con cie-rre de establecimientos o declaraciones dequiebra de empresas medianas y grandes y defiliales de empresas internacionales.

7

Conformación por género,

rangos de edad y tamaño de empresas

según cantidad de trabajadores3

La predominancia de hombres se debe funda-mentalmente a que la mayoría de las empresasrecuperadas son establecimientos industrialesvinculados a la producción de bienes interme-dios y finales de uso industrial. Se observa en laexperiencia que las mujeres generalmente parti-cipan en las áreas administrativas de estas em-presas y en las especializadas en servicios(centros educativos, de salud, medios de comu-nicación)


3 Esta caracterización se realiza sobre una muestra del80% de las empresas relevadas participantes de la líneade sostén de ingresos del Programa Trabajo Autogestio-nado, que involucran un 60% del total de trabajadores.

Distribución por rango etario

Distribución por género

Los trabajadores de empresas recuperadas cuen-tan con medianas y largas trayectorias en pues-tos de trabajo, con antigüedades que oscilan enpromedio entre los 10 y 20 años, factor que re-sultó decisivo en los procesos de recuperaciónen la medida en que se conformaron principal-mente con los planteles de operarios que sonquienes garantizan los procesos productivos.

8

Cabe destacar que entre las que superan los 100trabajadores se cuentan hilanderías textiles, cur-tiembres, frigoríficos y metalúrgicas de rodados,provenientes de empresas que participaban demercados oligopólicos.

Conformación por sector de actividad

En relación con las actividades que desarrollan,el 75% se ubica en la industria manufacturera yel 25% en actividades vinculadas a los servicios.


Industria manufacturera

Servicios

Se destacan las metalúrgicas (24%), alimentación (17%), textiles (12%), gráficas (10%), productos cárnicos (10%), entre las principales.

Composición agregadapor cantidad de empresas

Tamaño de empresassegún cantidad de trabajadores

Industria Manufacturera

Entre los servicios, se destacan hoteles y res-taurantes (24%), clínicas e institutos de salud(17%), medios de comunicación autogestiona-dos (13%), servicios de transporte de pasajeros,carga y de almacenamiento (11%), entre losprincipales.

Conformación por localización geográfica

9

Las unidades productivas asistidas por el Pro-grama se distribuyen espacialmente en 23 pro-vincias y Ciudad Autónoma de buenos Aires. Sediscriminan en el siguiente cuadro las jurisdic-ciones cuyos porcentajes de participación resul-tan más representativos alcanzando el 80,7%,en tanto para el resto del país representan el19,3%:


Servicios

Cantidad de EERR por localización

Esta dispersión refleja la concentración en lasprovincias de tradición industrial del país, entanto para el resto la casuística obedece a la pre-sencia en zonas de promoción industrial de losaños 90 y a empresas de servicios vinculadas asalud, educación y economías regionales de ven-tajas comparativas (ingenios, molinos, hilande-rías, conserveras).

Figura jurídica

La adopción de persona jurídica como coope-rativa de trabajo es aplicada en la generalidad delos casos (96%) en virtud de la Ley de Concur-sos y Quiebras que establece que la continuidadde la explotación de la empresa puede darse porlos trabajadores siempre que se organicen bajola forma jurídica de cooperativa de trabajo. Estaconformación es clara en todos los casos de em-presas que proceden de procesos falenciales enlas fases de concurso preventivo o quiebra, po-niendo en juego la continuidad de la explota-ción, o los procesos de adquisición porcompensación de acreencias laborales.

No obstante ello, se identifican casos de recupe-ración de empresas de establecimientos que hancerrado por decisión o abandono de los dueños,cuyos trabajadores se han organizado bajo estaforma jurídica, teniendo en cuenta que la formacooperativa en cuanto al consenso, comunidadde intereses y expectativas resulta adecuada ytransparente para la gestión y la envergadura delas decisiones que deben adoptar los trabajado-res en el proceso de recuperación y manteni-miento de la fuente de trabajo. Por otra parte,resulta una forma apropiada, por cuanto elaporte de los asociados consiste precisamente ensu fuerza de trabajo, saberes y experiencia capi-talizados para la continuidad de la actividad.

En algunos casos se ha optado por la forma co-operativa pero tipificada en función del objetode la actividad. En ese sentido, se identifican co-

10

operativas de producción, servicios e industria,de provisión de servicios y de trabajo y con-sumo. En otros, la forma social adoptada se dioen el marco de la Ley de Sociedades Comercia-les en las figuras de Sociedad Anónima y Socie-dad de Responsabilidad Limitada4, en formadirecta en la fase de concurso o en forma com-plementaria a la figura cooperativa, atendiendola particularidad del proceso de recuperación;por ejemplo: transferencia de paquete acciona-rio en compensación de acreencias laborales,participación de socios privados, posibilidadesde acceso a créditos, facilidad para la comercia-lización, entre otros.

Condición patrimonial

En relación con la situación patrimonial, cabemencionar que la mayoría de las empresas re-cuperadas por los trabajadores se encuadra enprocesos de quiebra con acuerdos celebradoscon los Juzgados, en concepto de locación o co-modato, sobre inmuebles y maquinarias. Sin em-bargo, se registran casos en los cuales elpropietario cede el inmueble y/o las maquina-rias a los trabajadores en forma gratuita, a travésde un contrato de locación en fase de concilia-ción laboral o por acuerdo privado5.


4 Se destacan TANHSA SA, transporte de pasajeros deSan Nicolás, provincia de Buenos Aires y MGR SA, fá-brica de garrafas de Córdoba. Estos casos no prospera-ron. El primero por problemas con el sindicato porcuestiones salariales y el segundo por venta de la em-presa por parte de los trabajadores. La principal causaobedece a que no pudieron asimilar la autogestión aso-ciativa. PAUNY SA, fábrica de tractores de la provinciade Córdoba se conforma como una sociedad partici-pada en la que la cooperativa conforma el 33% del pa-quete accionario.5 Cooperativa de Trabajo Comunicar, Cooperativa Grá-fica Integral, Cooperativa Flexo, de la provincia de Cór-dona, entre otros.

Por otra parte, en algunas jurisdicciones se haaplicado la figura de la expropiación con decla-ración de utilidad pública sobre empresas conquiebras declaradas con alcance sobre inmue-bles, maquinarias, instalaciones, y marcas a fa-vor de las cooperativas, con procesos aún noconcluidos en la gran mayoría de los casos.

En términos generales, la formalización de cadauna de las empresas recuperadas fue el resultadode procesos y negociaciones específicos paracada empresa, muchos de ellos llevados adelantesin la existencia de normativa y jurisprudenciadebido a la contemporaneidad del fenómeno.

Formalización laboral y productiva

Los trabajadores de las empresas recuperadasson monotributistas en el marco del régimen ge-neral o monotributistas sociales.

En materia de higiene y seguridad, los trabaja-dores de empresas recuperadas están obliga-dos a contratar seguros en la esfera privada yaque no están alcanzados en la ley de riesgos deltrabajo6.

Las empresas recuperadas tributan como elresto de las empresas, con la excepción de quepueden tramitar la exención del impuesto a lasganancias, en algunas provincias el impuesto alos ingresos brutos y tasas municipales en losmunicipios con sistemas promovidos para elsector.

Niveles de representación colectiva

Desde el surgimiento del fenómeno, la primeraexpresión de representación colectiva fue elMovimiento Nacional de Empresas Recupera-das, que fuera dividido hacia 2004-2005 paradar lugar en paralelo al Movimiento Nacionalde Fábricas Recuperadas. En los años sucesi-vos fueron dándose diferentes niveles de re-

11

presentación y formalización en estructuras desegundo y tercer grado, imbricándose en otraslógicas de representación técnico-política, sec-torial, territorial, entre otras propias del modelosindical y cooperativista en su mayoría, tambiéncon participación en cámaras empresariales enalgunos casos.

Entre los sindicatos se destacan la UniónObrera Metalúrgica (UOM) y la FederaciónGráfica Bonaerense en su vinculación con lasempresas recuperadas de esos sectores.

Entre las federaciones y confederaciones espe-cíficas cabe mencionar al Movimiento Nacionalde Empresas Recuperadas (MNER); Movi-miento Nacional de Fábricas Recuperadas(MNFR), surgido por la división del MNER;Asociación Nacional de Trabajadores Autoges-tionados (ANTA) de la CTA; Federación de Co-operativas de Trabajo (FECOOTRA);Federación Argentina de Cooperativas de Tra-bajadores Autogestionados (FACTA); Unión deTrabajadores de Empresas Autogestionadas(UPEA); Confederación Nacional de Coopera-tivas de Trabajo (CNCT); Grupo de EmpresasSociales y Trabajadores Autogestionados de laRepública Argentina (GESTARA); Red GráficaBonaerense; Federación Asociativa de Diarios yComunicadores Cooperativos de la RepúblicaArgentina (FADICCRA), etc.

Externalidades sociales positivas

Desde sus orígenes las empresas recuperadashan asimilado la empatía social como factoridentitario en relación con la comunidad de re-ferencia y con el sector privado, a través declientes y proveedores entre las primeras rela-ciones recuperadas. En un número importantede casos han generado nuevas instituciones


6 Ley N° 24.557 del año 1995.

(guarderías, colegios, centros de formación pro-fesional, centros de salud, entre otros) y alber-gado a otras unidades productivas en susespacios de producción7.

Diagnóstico general

La complejidad de la problemática dificulta unadescripción general. No obstante, la experien-cia acumulada permite inferir y destacar las si-guientes debilidades Para el períodotranscurrido entre los años 2004 y 2015: (i) pre-cariedad patrimonial (aproximadamente un 90%surgió de procesos falenciales, es decir, concur-sos y quiebras declaradas); (ii) fragmentación delos derechos sociales y las dificultades para suacceso al quedar afuera de la relación de depen-dencia y la protección social; (iii) dificultadespara la formalización productiva y el alcance delos marcos regulatorios; (iv) deficiencias de in-fraestructura y lay out, capacidad instalada su-butilizada y/u ociosa; (v) necesidades deincorporación y adecuación tecnológica; (vi) ne-cesidades de capacitación para los trabajadores,principalmente asociadas al desarrollo de habi-lidades necesarias para la gestión del negocio;(vii) restricción de capital de trabajo y finan-ciero; (viii) problemas para el desarrollo de mar-cas propias; (ix) dificultades de logística ydistribución y (x) dificultades en la cadena depagos y de comercialización, entre otras.

Entre sus principales fortalezas se destacan: (i)las competencias laborales de trabajadores demediana y larga trayectoria profesional, (ii) plan-tel obrero necesario para cubrir todos los pro-cesos productivos y/o de servicios; (iii) ahorrode costos vinculados al mantenimiento de cuer-pos gerenciales; (iv) distribución equitativa o le-vemente diferenciada de los ingresos entre susasociados; (v) democracia y participación en lagestión y en la toma de decisiones; (vi) perma-nencia de sede productiva en el territorio; (vii)disponibilidad de equipos y herramientas; (viii)

12

sustento solidario de sus emprendimientos; en-tre otras.

Como ya se indicó, el funcionamiento macroe-conómico y el papel del Estado durante el perí-odo 2004-2015 oficiaron de oportunidad entérminos generales, en tanto el resurgimientoneoliberal del período 2016-2019 actualizó lasamenazas que dieron origen al fenómeno, plan-teándose el gran interrogante de si las empresasrecuperadas surgidas hace casi veinte años po-drían sobrevivir en un nuevo contexto de crisisy conflicto similar al de su origen, y si podría te-ner lugar el surgimiento de nuevos casos.

En efecto, para el período posterior a 2015, alas debilidades identificadas se sumaron el im-pacto tarifario sobre los servicios públicos quealteró y reconfiguró la estructura de costos detodas las empresas, la alta inflación y el impactode otras medidas económicas que redundaronen dificultades para las importaciones, caída dela demanda y caída de los ingresos en conceptode salarios para los trabajadores.

Este contexto, que desafió fuertemente la exis-tencia de las empresas recuperadas, resultó enagravamiento para el funcionamiento de todoel sector industrial, en forma generalizada paralas Pymes, e inclusive con el cierre de grandesempresas de trayectoria histórica en el país. Sinembargo, promediando el año 2019, la infor-


7 A modo de ejemplo se mencionan la Cooperativa Uni-dos por el Calzado, ex Gatic de la localidad de San Mar-tín que recuperó también el Jardín Maternal para los hijosde los socios y la comunidad; la metalúrgica IMPA enCABA que creó el bachillerato popular; Chilavert, artesgráficas que cuenta con un centro cultural, BAUEN quealberga una cooperativa de teatro; El Sol de Villa Maríaque cuenta con un centro de formación profesional, laGráfica Patricios que recuperó el centro de salud de la fá-brica y lo abrió a la comunidad y alberga además una ra-dio comunitaria; UTD que ha creado un polo recreativoy deportivo en su predio abierto a la comunidad.

mación resultante del contacto con referentesdel sector permite estimar que el cierre de estasempresas no superaría un 10%, lo que indicaclaramente su resiliencia en contextos adversossumada a las fortalezas descriptas, que permi-ten concluir que estas empresas no se desloca-lizan, no despiden a sus trabajadores y generanexternalidades sociales, sobre todo en momen-tos de crisis, para contención de sus integrantesy sus comunidades de referencia.

13

2. Políticas públicas de abordaje en general y en particularen la cartera laboral: evolución

Programas de promoción de la Administración Pública Nacional

Período 2004-2015

La primera política pública de atención especí-fica al fenómeno de recuperación de empresasen Argentina surgió en el año 2004 con el pro-pósito de generar una respuesta a las demandasque, en forma espontánea, fueron presentandoal Ministerio de Trabajo los trabajadores queprotagonizaban estos procesos y que entendie-ron que esa cartera de estado era la de perti-nencia y legitimidad para atender la proble-mática en torno al nuevo emergente.

El Programa Trabajo Autogestionado, creadopor Resolución del Ministerio de Trabajo, Em-pleo y Seguridad Social N° 203 del 26 de marzode 2004 y reglamentado en años sucesivos hastala vigente Resolución de la Secretaría de Em-pleo N° 280 del año 2012, se mantiene en la ac-tualidad y tiene por objetivo contribuir a lageneración de nuevas fuentes de trabajo y/o almantenimiento de puestos existentes, a travésde la promoción y el fortalecimiento de unida-des productivas autogestionadas por los traba-jadores y a mejorar su competitividad ysustentabilidad.

Su implementación se dio en el marco de la Se-cretaría de Empleo, como programa focalizado,enmarcado en las competencias otorgadas alMinisterio por la Ley Nacional de EmpleoN°24013 y el Plan Integral de Promoción delEmpleo “Más y Mejor Trabajo” implementadodesde el año 2003.

La Ley Nacional de Empleo sancionada en elaño 1991, en su Capítulo 4, establece el desa-


rrollo de programas dirigidos a apoyar la re-conversión productiva de actividades informa-les para mejorar su productividad y gestióneconómica y a nuevas iniciativas generadoras deempleo. Define que se considerarán como acti-vidades informales, aquellas cuyo nivel de pro-ductividad esté por debajo de los valoresestablecidos periódicamente por el Consejo Na-cional del Empleo, la Productividad y el SalarioMínimo, Vital y Móvil (SMVM), o bien presen-ten otras características asimilables según lo es-tablezca dicho Consejo.

Plantea que los programas promoverán la pe-queña empresa, microemprendimientos, moda-lidades asociativas como cooperativas detrabajo, programas de propiedad participada,empresas juveniles y sociedades de propiedadde los trabajadores con las siguientes medidasde fomento: simplificación registral y adminis-trativa; asistencia técnica; formación y recon-versión profesional; capacitación en gestión yasesoramiento gerencial; constitución de fon-dos solidarios de garantía para facilitar el accesoal crédito; prioridad en el acceso a las modali-dades de pago único de la prestación por des-empleo prevista en el artículo 127.

En cumplimiento al mandato de la ley, las ac-ciones impulsadas en el marco del ProgramaTrabajo Autogestionado se orientaron a aten-der la situación específica de trabajadores queprocuran concretar iniciativas laborales auto-gestionadas en forma asociativa, tanto en elámbito urbano como rural, ya sea en las fasesde puesta en marcha y/o reactivación como enlas fases de consolidación y mejoramiento desu competitividad.

A partir del año 2007 su accionar se extendió aotras experiencias de autogestión asociativa sur-gidas de la dinámica social, de políticas contra-cíclicas de empleo con cooperativas y demovimientos sociales, llegando a asistir alrede-

14

dor de 1.700 unidades productivas y 85.000 tra-bajadores hasta la actualidad.

Los principales criterios que definen el encuadrede los destinatarios en el enfoque del Programason la asociatividad en el modelo de organiza-ción de los proyectos, que tienda a combinar laautonomía en la gestión con la propiedad socialde los bienes/medios de producción; la orien-tación hacia la consecución de prácticas com-patibles con el concepto de trabajo de calidad,favoreciendo el trabajo productivo, la protec-ción social y la equidad, y el sustento solidariodel emprendimiento en relación con sus miem-bros y la comunidad.

Las acciones dispuestas se orientaban a atenderla criticidad de las situaciones planteadas a tra-vés del sostenimiento de ingresos de los traba-jadores en las fases del proceso de recuperación,que implicaban las tramitaciones legales para ladisponibilidad legal de uso y explotación de lasfuentes de trabajo y las puestas a punto y enmarcha a través del financiamiento de proyectosde inversión orientados a la incorporación decapital de trabajo, adquisición y/o reparación deequipamiento.

La estrategia concebida previó la combinaciónde cobertura de emergencia y atención caso acaso, teniendo en cuenta la escasez de recursoseconómicos disponibles en la esfera pública y laheterogeneidad de las empresas por sector, ta-maño, localización geográfica e idiosincrasia, yaque al inicio del Programa pudo relevarse ununiverso de 160 empresas recuperadas en todoel país que fueron asistidas en su totalidad alcabo de los dos primeros años de ejecución.

En forma concordante, el programa Manos a laObra del Ministerio de Desarrollo Social, sur-gido en 2003 para financiar microemprendi-mientos, comenzó a incluirlas en su asistencia,complementando las posibilidades de capitali-


zar a las empresas recuperadas con la incorpo-ración de equipamiento.

En la medida en que el fenómeno se consolidóy que, sentado el precedente, se pudo registrartasa de natalidad de nuevas empresas recupera-das y escasa o nula tasa de mortalidad en añossucesivos, el Programa fue creciendo en enver-gadura e incorporando a las herramientas deapuntalamiento en el corto plazo, una miradade proceso en su intervención, acompañandolas fases de consolidación de las experiencias.

Para ello, se fueron diseñando herramientas vin-culadas a la mejora de los factores de competi-tividad y sostenibilidad8¸ mediante la aplicaciónde modelos de gestión empresarial sostenibles,que incluyen la definición del mercado, el ge-renciamiento del emprendimiento, la recalifica-ción técnica de los trabajadores, la orientaciónpara la aplicación de normas y procedimientosde calidad, la mejora de las condiciones de hi-giene y seguridad de los trabajadores y la incor-poración de políticas preventivas en estamateria, entre otros aspectos, con resultados es-perados e impacto en el mediano y largo plazo.En este plano, las articulaciones institucionalesincluyeron la participación de las empresas re-cuperadas en programas del Ministerio de Pro-ducción, orientados a pymes, como por ejemploel Programa de Sistemas Productivos Localessurgido en 2005.

En materia de políticas de promoción a nivelnacional, esta evolución de la articulación insti-tucional con el Ministerio de Desarrollo Socialen los primeros años y en los posteriores con elMinisterio de la Producción, reflejan el procesode sostenibilidad de las empresas recuperadas ylos avances en su fortalecimiento.

Hasta el año 2015 y con menor intensidad en elperíodo posterior, el Programa ha desarrolladoun servicio de asesoramiento y orientación y, en

15

ese marco, ha desplegado una articulación intrae interinstitucional, en forma horizontal y verti-cal, con organismos de regulación y promocióncon diferentes niveles de participación e inter-locución en la generación de políticas públicaspara el sector.

En forma horizontal y externa, además de lapromoción con los ministerios mencionados laarticulación alcanzó un amplio abanico de or-ganismos de regulación y especializados9.

En referencia a las relaciones orientadas al sec-tor privado, se promueve la conformación dealianzas estratégicas, la integración en cadenasde valor, el intercambio y la transferencia de co-nocimiento en materia de comercialización y de-


8 La estrategia global del Programa se consolidó en la re-glamentación de la Secretaría de Empleo del año 2012 apartir de los antecedentes generados en el marco de losproyectos PNUD ARG/02/003 Programa Nacional dePromoción y Asistencia al Trabajo Autogestionado y laMicroempresa y ARG/09/001 Programa de Apoyo aEmpresas Autogestionadas por sus Trabajadores y el Pro-grama de Competitividad para Empresas Autogestiona-das y Sistematización de Modelos de Gestión-ATN-9355-AR con FOMIN-BID. La estructura actualde financiamiento contiene seis líneas con aportes no re-embolsables para sostenimiento de ingresos y para forta-lecimiento institucional para incremento de capacidadproductiva, competitividad, asistencia técnica y capacita-ción y mejora de la higiene y la seguridad en el trabajo. 9 A modo de ejemplo para destacar la heterogeneidad delsector, se mencionan el Instituto Nacional de Asociati-vismo y Economía Social (INAES), el Instituto Nacionalde Tecnología Industrial (INTI), el Instituto Nacional deTecnología Agropecuaria (INTA); la Oficina Nacional deControl Comercial Agropecuario (ONCCA); ServicioNacional de Sanidad Alimentaria (SENASA); Autoridadde Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR). En materiade financiamiento se han acompañado gestiones crediti-cias ante el Fondo de Desarrollo Regional (FONDER), elPrograma de Desarrollo Regional (PRODER – BancoNación) y el Fideicomiso Fuerza Solidaria- de la provin-cia de Buenos Aires.

sarrollo de productos y servicios10. También searticularon acciones con las empresas de servi-cios públicos de gas y electricidad para las con-diciones de provisión en forma adecuada a laescala productiva de las empresas recuperadas. En el ámbito académico, se realizaron articula-ciones con universidades para la realización deestudios sobre la temática11.

Asimismo, se ha articulado con el Poder Judi-cial a través de los Juzgados laborales y comer-ciales, tal como lo establece la Ley de Concursosy Quiebras N° 26.684, modificada en el año2011 y con los Poderes Legislativos provinciales,en acciones vinculadas con la asistencia técnicapara la factibilidad y viabilidad de los proyectosempresarios de los trabajadores.

Intrainstitucionalmente y progresivamente sehan ido realizando articulaciones en doble ca-rácter de beneficiarias e instituciones contra-partes de programas y como entidades sujetasa control, entre ellas se destacan: Programa Na-cional de Regularización del Trabajo (PNRT) enmateria de inspección del trabajo desde el año2004; Seguro por Desempleo desde el año 2004en su modalidad de pago único previsto por laLey N° 24.013; Programa de Recuperación Pro-ductiva (REPRO) de la Secretaría de Trabajodesde el año de su creación en 2007, cuyo pro-pósito es asistir a empresas con procedimientopreventivo de crisis y/o con crisis demostrable,que permitió articular y acompañar a los traba-jadores en el tránsito hacia la autogestióncuando no prosperaran los planes de reactiva-ción de sus titulares; Programa Sectorial de laDirección de Formación Profesional a través dela generación de centros de formación profe-sional en sedes de empresas autogestionadasdesde el año 2011; Programa de Inserción La-boral y Entrenamiento para el Trabajo desde elaño 2011 para la inserción de nuevos trabaja-dores en las empresas recuperadas; ProgramaCrédito Fiscal desde el año 2013 como benefi-

16

ciarias de acciones de capacitación y como en-tidades presentantes desde 2015.

En forma vertical se han realizado articulacio-nes con gobiernos provinciales y municipales12

de referencia de las empresas recuperadas par-ticipantes del Programa, principalmente con lasáreas vinculadas a producción y de cooperativasy economía social y en los aspectos regulatoriosde las actividades económicas involucradas, so-bre todo en lo concerniente a las habilitacionesde establecimientos y productos.

En relación con las articulaciones internaciona-les para el establecimiento de políticas públicas,se realizaron exposiciones, seminarios, rondasde negocios, entre otras actividades, con el pro-pósito de intercambiar experiencias y estableceragendas comunes de trabajo13.


10 A modo de ejemplo se menciona la Fundación Ex-portar Argentina, la Confederación Empresaria de la Re-pública Argentina (CGERA), la Cooperazione FinanzaImpressa (CFI) de Italia, la Fundación del Banco Credi-coop y la Fundación Gutemberg, entre otros. 11 Entre las principales se destacan la Universidad Na-cional de Rosario; Universidad Nacional de Quilmes; Uni-versidad Nacional de San Martín; Universidad de BuenosAires; Universidad Nacional de Lanús; Universidad delCentro del País; Universidad del Comahue; UniversidadNacional de Córdoba, entre otras.12 Con alcance provincial desarrollaron programas o me-sas de trabajo las provincias de Buenos Aires, La Rioja,Mendoza en diferentes años y con vigencia acotada en al-gunos casos, y en referencia a los municipios se destacanSan Martín, Quilmes y Moreno en el conurbano bonae-rense, entre otros.13 A modo de ejemplo se menciona la I Exposición In-ternacional de Empresas Recuperadas del año 2007 quecontó con la participación de representaciones de go-bierno y entidades representativas de Uruguay, Brasil, Pa-raguay e Italia y la participación en agendas de trabajo delos Órganos Sociolaborales del Mercosur y en la ReuniónEspecializada de Cooperativas del Mercosur.

Período 2016 - 2019

Con un giro muy marcado en la gestión, la etapasurgida a partir del año 2016 se puede caracte-rizar por un plazo de expansión presupuestariaen los dos primeros años, cuyo propósito fueasistir coyunturalmente a las empresas recupe-radas fuertemente afectadas por el impacto ta-rifario a través de la asistencia parasostenimiento de ingresos y brindar contenciónal conjunto de unidades productivas de movi-mientos sociales que ya se habían integrado alPrograma (Resolución SE N°1016/16).

Se inauguró así una nueva agenda que desplazóel tema de las empresas recuperadas y el campode la “economía social” para focalizarse en la“economía popular”, cuyo resultado fue la de-claración de la emergencia y la creación de la fi-gura del Salario Social Complementario14,implementado en el ámbito del Ministerio deDesarrollo Social.

En este marco, las empresas recuperadas fue-ron alcanzadas por esta figura en cantidad aco-tada y a través de la integración de sustrabajadores en concepto individual como suje-tos sobre los que se aplican esquemas de pres-taciones individuales y la posibilidad departicipar en procesos de selección para inclu-sión laboral en empresas del sector privado enel marco del Programa Empalme creado porDecreto Nº 304/17, lo que desplazó la identi-dad colectiva y concibió a los trabajadores inte-grantes de la economía social que conformanuna población ocupada como trabajadores des-ocupados y precarizados.

17

Principales resultados e impacto del Programa Trabajo Autogestionado

Entre los principales resultados globales e his-tóricos obtenidos se destacan conceptualmentelos siguientes:

-La asistencia prevista para el sostenimientode ingresos individuales alcanzó al 83% deluniverso y resultó de vital importancia paralos procesos de puesta en marcha comoúnico ingreso para los trabajadores y en lafase de funcionamiento para sostenimientodel plantel en coyunturas críticas con el pro-pósito de garantizar el salario mínimo, vital ymóvil (SMVM). En esta fase y como im-pacto, la asistencia brindada permitió un me-canismo de financiamiento para las empresasa través de un ahorro indirecto por la inyec-ción mensual de fondos en las cuentas de sustrabajadores y la posibilidad de capitalizaciónindirecta con destino a insumos y materiasprimas principalmente, permitiendo sostenerel giro comercial. El tiempo promedio desostenimiento por unidad productiva se ex-tendió a 23 meses.

Para el período comprendido entre 2016 y2019, esta asistencia alcanzó al 35% y per-mitió fundamentalmente sostener los ingre-sos individuales ante la crisis por el impactotarifario e inflación que alteraron la estruc-tura de costos y repercutieron directamenteen el ajuste de la distribución de ingresos en-tre los trabajadores asociados. El tiempopromedio de asistencia no superó los 24 me-ses por unidad productiva.

La experiencia ha demostrado que el procesode recuperación y puesta en funcionamientooscila entre los tres y cinco años.


14 La emergencia social fue dictada mediante Ley 27.345y reglamentada mediante Decreto PEN 1293 de diciem-bre de 2016.

-La asistencia para el fortalecimiento institu-cional técnico y económico sobre la capaci-dad productiva, la competitividad y ambientede trabajo en los dos períodos alcanzó un 60% global, dado que la participación se pro-duce secuenciada en las distintas líneas a lolargo del tiempo, y permitió dar inicio a laproducción a través de la adquisición de ca-pital de trabajo; generar stock con el objetivode disponer de liquidez para afrontar nuevasdemandas y/o para diversificación de pro-ductos; modernizar el equipamiento exis-tente y/o incorporar nuevos procesosproductivos; acondicionamiento de instala-ciones y obtención de habilitaciones; diver-sificación de productos; incorporación deelementos de protección; realización de pla-nes de negocios y mejoras en su comerciali-zación, entre los resultados más destacados.

La participación en las líneas de inversióndescribe un proceso de camino crítico y se-cuenciado a medida que las empresas avan-zaban en su proceso de consolidación, desdela formalización que permitió contar con losrequisitos de acceso al Programa, el fortale-cimiento de la capacidad productiva que per-mitió la sostenibilidad con las inversiones encapital de trabajo; y la mejora de la competi-tividad a través de la incorporación de bienesde capital que permitieron actualización tec-nológica y de infraestructura y en la capaci-dad de gestión empresaria. Esta trazabilidadfue posible en el marco de una política pú-blica que atendió al proceso, en una relacióndirecta con sus destinatarios, con transferen-cia de conocimientos e intercambio de ex-periencias en forma periódica y sostenida enel tiempo.

Como política pública, el Programa perdiópeso relativo en estos últimos años dado quese dio prioridad al Salario Social Comple-mentario y al Programa Empalme, que en el

18

marco del ajuste iniciado a partir de 2018tampoco pudieron dar cobertura y respuestaa las demandas. En este período todos losprogramas participaron de un esquema derestricción de cobertura primero, motivadapor actualización de montos por impacto in-flacionario, y desfinanciamiento generalizadodespués, llegando al final del período guber-namental con políticas públicas para el sectoren estado prácticamente inactivo.

Políticas previsionales e impositivaspara los trabajadores: formalidad laboral

En materia previsional e impositiva, al carecerde encuadres específicos y habiendo perdido sucondición de relación de dependencia, los tra-bajadores de las empresas recuperadas debieronencuadrarse en la figura del monotributo por sercooperativas de trabajo. Por otra parte, fueronintegrándose a los nuevos alcances del mono-tributo diseñados para políticas contracíclicasde sostenimiento del empleo en programas queimpulsaban la creación de cooperativas para eldesarrollo de infraestructura pública y comuni-taria.

En el año 2003 se estableció el Régimen Sim-plificado para Pequeños Contribuyentes – Mo-notributo15, relativo a los impuestos a lasganancias, al valor agregado y al sistema previ-sional, destinado a los pequeños contribuyen-tes. En su Título II – define al PequeñoContribuyente incluyendo entre otros a las per-sonas físicas integrantes de cooperativas de tra-bajo y las sucesiones indivisas en su carácter decontinuadoras de las mismas.

En el marco de la ley se creó también el Mono-tributo Social que establece un sujeto econó-


15 Ley 25.865

mico denominado Efector de Desarrollo Localy Economía Social y, en enero de 2004, el De-creto 189 creó el Registro de Efectores de De-sarrollo Local y Economía Social, enjurisdicción del Ministerio de Desarrollo Social.En el mismo podían inscribirse personas físicasen condiciones de vulnerabilidad social debida-mente acreditada o que se encontraran en si-tuación de desempleo, o que resultaran reales opotenciales beneficiarias de programas socialeso de ingreso. Asimismo, preveía la inscripciónde personas jurídicas cuyos integrantes reunie-ran las condiciones precedentemente descriptaso aquellas que pudieran ser destinatarias de pro-gramas sociales o de ingreso.

En el año 2009 se estableció el Monotributo So-cial como categoría tributaria permanente16,siempre que subsista la situación de vulnerabi-lidad social que le dio origen, con la exencióndel impuesto a las ganancias y el impuesto al va-lor agregado.

El monotributo está compuesto por tres ele-mentos: impositivo, previsional y obra social. Seprevió el subsidio por parte del Estado nacionaldel 100% para los componentes impositivo yprevisional y del 50% para la obra social.

En los primeros años la mayoría de las empre-sas recuperadas existentes adquirieron la condi-ción de efectoras sociales al encuadrar a sustrabajadores en el monotributo social para lasfases de puesta en marcha y luego en el régimengeneral, en la medida en que se fueron estabili-zando y creciendo en su escala económica. Sinembargo, los efectos producidos por la crisis de2008, que impactaron en la cadena de pagos deestas empresas, determinaron que parte de ellastuvieran que volver a encuadrarse en el mono-tributo social.

En parte, este comportamiento también se pro-dujo por inconsistencias en las modificaciones

19

normativas, que contemplaban topes de ingre-sos y montos de las categorías, de ambos regí-menes con diferentes autoridades de aplicación(Ministerio de Desarrollo Social y Administra-ción Federal de Ingresos Públicos AFIP) quedeterminaron que parte del sector que se en-contraba tributando evaluara beneficioso regre-sar al sistema subsidiado con una claradistorsión en los resultados esperados.

También en el año 2009 se estableció la Asig-nación Universal por Hijo (AUH)17 y los traba-jadores de empresas recuperadas pudieron seralcanzados por este beneficio en tanto fueranmonotributistas sociales, condición que tambiénfavoreció la permanencia en el sistema subsi-diado.

Parte del problema del encuadre en la figura delmonotributo es que, en el esquema de seguri-dad social, el componente de aporte previsionalera fijo para todas las categorías y un importanteporcentaje de los trabajadores que contaban conuna larga trayectoria laboral se veían perjudica-dos porque el monotributo los situaba en el ni-vel de jubilación mínima. Este planteo surgiómuy fuertemente sobre los años 2009-2010cuando gran parte de las empresas recuperadasllegaba a los diez años de autogestión.

Algunas demandas relativas a la seguridad so-cial se canalizaron a través del INAES18 que, enforma conjunta con la Secretaría de SeguridadSocial del Ministerio de Trabajo, Empleo y Se-guridad Social, estableció el acceso a la seguri-dad social de los asociados y estableció que lacooperativa de trabajo debía actuar como agente


16 Ley 25.86517 Decreto PEN 1602, que agrega a la Ley 24714 elSubsistema no Contributivo de Asignación Universalpor hijo para Protección Social.18 Res. 4664/2013

de retención de los aportes previsionales de losmismos. Este hecho ya se exigía en la Ley delMonotributo, en el título que establece que entodos los casos, la cooperativa de trabajo esagente de retención de los aportes y, en su caso,del impuesto integrado. Asimismo, la Adminis-tración Nacional de la Seguridad Social (AN-SES)19, fijó la categoría obligatoria deautónomos para los cooperativistas, permi-tiendo que los trabajadores afiliados al régimendependiente pudieran optar por seguir tribu-tando previsionalmente al mismo, u optar porel autónomo.

Estas medidas tuvieron su complemento en elperíodo iniciado a partir de 2016, con la exten-sión de las asignaciones familiares a los mono-tributistas del régimen general y lacompatibilidad con los programas de empleo20.Por otra parte, en el año 2017 se estableció laprogresividad en los aportes previsionales entrelas categorías del monotributo21 de este régi-men. Esta medida no tuvo el impacto esperadopor el contexto de crisis agudizada a partir de2017, por la doble situación de permanencia enel monotributo social y por la retracción de losingresos de los trabajadores con la necesidad derealizar recategorizaciones descendentes para lapermanencia en el régimen general.

Políticas en relación con la situaciónpatrimonial de las empresas: formalidad productiva

Tal como se describiera al inicio, el surgimientodel fenómeno de recuperación se enmarcó enla Ley de Concursos y Quiebras22, promulgadaen agosto de 1995, que contenía una improntaclaramente neoliberal facilitando la ejecución rá-pida de los bienes a fin de satisfacer los intere-ses de los acreedores. Se convertía en unanormativa habilitante para la liquidación de lasempresas, necesaria y funcional a la política eco-nómica que se estaba desarrollando. No se tenía

20

en cuenta ni la pérdida de los puestos de trabajoni la destrucción de la capacidad productiva delos establecimientos.

En el marco de la crisis de 2002 se modificó laley anterior habilitando como recurso extraor-dinario la continuidad productiva en la figura dela cooperativa de trabajo integrada por los tra-bajadores, la que podía quedar a cargo de laguarda de los bienes de la empresa.

Sin embargo, y aunque amparado en ese carác-ter excepcional, el fenómeno fue generando unaamplia jurisprudencia en torno al tratamientodel Art. 190 que establecía la posibilidad de con-tinuidad de la explotación y permitió la legali-dad de funcionamiento. Dicho marco legal secomplementaría luego con las leyes de expro-piación mencionadas, cuyo efecto, entre otros,era la suspensión de los plazos judiciales de lasquiebras para las liquidaciones de los bienes, yaque esta perentoriedad se mantenía en el espí-ritu de la ley.

Finalmente, en un proceso participativo y deconsulta, se sancionó una nueva ley24 en juniode 2011, con aprobación casi unánime de ambascámaras del Congreso Nacional, con una ac-tualización que introdujo importantes modifi-caciones para los casos de empresas en procesode recuperación por sus trabajadores.


19 Resolución 784/9220 Decreto PEN N°59321 El componente de aportes a la seguridad social erafijo entre las categorías del monotributo. 22 Ley 24.55223 Ley 25.56324 Ley 26.684

Como cambio relevante, puede señalarse laprioridad que se le otorga a la continuidad pro-ductiva por sobre la liquidación de los bienes,ya no como un recurso extraordinario sinocomo una posibilidad que el juez debe con-templar si se verifican ciertos requisitos, a finde que los trabajadores organizados en coope-rativa puedan llevar adelante la explotación dela empresa.

De esta manera, el juez involucra a los traba-jadores en la recuperación de los medios deproducción y en la defensa de su fuente labo-ral, garantizándoles el acceso a la informaciónde todo el proceso, aún durante el concursopreventivo, en la integración de un comité decontrol.

El nuevo texto legal incluye la posibilidad dedarle continuidad a la unidad productiva a travésde la voluntad de dos tercios de los trabajadoresque se manifiesten en ese sentido, aún con la co-operativa de trabajo en formación. Asimismo,los trabajadores están habilitados para hacer unaoferta por los bienes en compensación de susacreencias laborales y, dado el caso, el juez de laquiebra puede proceder a la adjudicación directaa su favor.

Además, se estableció que no se suspenden losintereses de los sueldos no abonados desde laquiebra, para que los trabajadores no sean la va-riable de ajuste en los procesos concursales,sino que se actualizan hasta la fecha de pagoefectivo.

Otro aspecto fundamental introducido en lanueva ley es que el Estado Nacional debe brin-dar asistencia técnica cuando los trabajadoresrequieran la continuidad de la explotación (in-corporación del art. 191 bis).

Por su parte, atendiendo la situación patrimo-nial de los procesos de recuperación, las legis-

21

laturas provinciales sancionaron leyes de ex-propiación a fin de brindar cobertura legal alacceso y disponibilidad de las sedes e instala-ciones de las empresas quebradas para la recu-peración y nuevas puestas en funcionamiento.El recurso en los primeros años posteriores ala crisis se fundó en la declaración de utilidadpública justificada por el cierre de los estable-cimientos y la destrucción de empleo, a efectosde la preservación de los puestos de trabajo ysalvaguarda de capacidades productivas en elmarco de la emergencia social y haciendo hin-capié en los plazos de ocupación temporariapara la cooperativa de ex trabajadores auto-gestionados.

Las legislaturas provinciales que han sancionadoy promulgado leyes de expropiación sobre in-muebles, maquinarias e instalaciones de empre-sas fallidas a favor de cooperativas, son lassiguientes: Capital Federal, Buenos Aires,Chaco, Córdoba, Corrientes, Neuquén, SanJuan, Entre Ríos, Tierra del Fuego, Santa Fe,Río Negro, Mendoza. En la mayoría de las ju-risdicciones no se llevaron adelante los juiciosexpropiatorios y las leyes se utilizaron para de-finir los plazos de ocupación temporaria y susprórrogas.

Del total de casos relevados, existen 219 em-presas con leyes de expropiación promulgadasen su gran mayoría en el año 2003, con algúncaso durante el año 2002 y posteriores, con san-ciones de prórrogas a la ocupación temporariay se distribuyen por jurisdicción de la siguientemanera: Capital Federal (29), Buenos Aires:aproximadamente 170, Chaco (3), Córdoba (1),Corrientes (1), Neuquén (2), Entre Ríos (1), Tie-rra del Fuego (1), Santa Fe (3), Río Negro: (2),San Juan (1) y Mendoza (5).

Cabe destacar que del conjunto conocido seconcretaron cinco juicios expropiatorios en fa-vor de las cooperativas, dos de ellas en la pro-


vincia de Buenos Aires25, en el marco de la Ley13.828 surgida en el año 2008 que creaba unFondo Especial de Recuperación de Empresasy establecía que el Estado provincial debíaefectuar un examen de viabilidad de las em-presas sujetas a expropiación y la previsión deun plan de pago para la devolución de losmontos que la provincia abonase en conceptode pago de indemnizaciones por los bienes ex-propiados.

En los años posteriores al 2015, el ejecutivo dela provincia de Buenos Aires vetó práctica-mente la totalidad de las leyes de prórroga deplazos de ocupación y no se sancionaron nue-vas leyes sobre las empresas recuperadas surgi-das en este período posterior. A esto se sumaque se iniciaron alrededor de treinta juicios deexpropiación inversa para forzar las indemni-zaciones o la restitución de los bienes al trata-miento del Poder Judicial.

En el caso de CABA, se sancionaron tres leyesómnibus que incluían conjuntos de expropia-ciones y en 2011 se vetó la ley que involucrabanuevas expropiaciones y las prórrogas de losplazos de ocupación temporaria de las anterio-res, vulnerando el alcance protectorio de estasleyes sobre la totalidad de las empresas que ha-bían contado con el antecedente.

En cuanto a la figura jurídica empresarial,como ya se mencionó en la caracterización, lasempresas recuperadas y gran parte del colec-tivo de la economía social y popular debieronencuadrarse en la figura cooperativa. Se en-cuentran contempladas en la normativa26 delaño 1973 que las definió como entidades fun-dadas en el esfuerzo propio y la ayuda mutuapara organizar el trabajo y que creó el InstitutoNacional de Asociativismo y Economía Social(INAES), organismo autárquico en la órbitaactual del Ministerio de Desarrollo Social.

22

La ley no establece una definición particularpara las cooperativas de trabajo sino que lasenuncia en el artículo 42 inciso 5 b) al mencio-nar cómo se reparten los excedentes, determi-nando que en las cooperativas de producción otrabajo será en relación al trabajo efectivamenteprestado por cada uno de los asociados.

Durante los años de análisis, el sector se ha su-mado a la reivindicación de la sanción de unaley de cooperativas de trabajo con otros actoressociales, sobre todo para reglamentar lo inhe-rente a los derechos sociales de los trabajado-res, al tiempo que bregan por nuevas figurasjurídicas que posibiliten una mejor inserción co-mercial, teniendo en cuenta que la figura actúacomo limitante para su participación como pro-veedores en importantes cadenas de valor sec-toriales.

Una mirada del tema en Alemania

En los prolegómenos de la crisis global del año2008, Alemania tuvo un ejemplo de recupera-ción de empresa “al estilo argentino” que noprosperó en el tiempo pero que fue valoradocomo una demostración de la capacidad de lostrabajadores. Es el caso de la fábrica de bicicle-tas Bike Systems en Nordhausen que fue ocu-pada por sus 124 trabajadores cuando un fondode capital privado estadounidense compró elgrupo Biria, propietario de ésta y de otra plantaen la ciudad de Neukirch que fue cerrada en pri-mer lugar, en una maniobra orientada a elimi-narlas como competencia.


25 Cooperativa de Trabajo Constituyentes y Cooperativade Trabajo Textiles Pigüé. El resto de los casos fueronRenacer de Tierra del Fuego y Coopecon y JJ Gomez deRío Negro.26 Decreto-Ley 20.337 del año 1973

La fábrica de bicicletas contaba con el comitéde empresa para representación de sus trabaja-dores y agotaron las posibilidades que brinda el“sozialplan” orientado a la reestructuración dela fuerza laboral y los programas de calificacióny empleo, sin poder acceder a los pagos corres-pondientes al período de notificación. Produ-cido el cierre, los trabajadores ocuparon laempresa recurriendo a la figura de “reunionesde trabajadores” para evitar órdenes de desalojopor no poder acceder a las condiciones dehuelga legal. En su momento, contaron con elapoyo de IG Metall, sindicato metalúrgico y elmás grande de Alemania, y también con FAU,pequeño sindicato anarcosindicalista.

Llevaron adelante una producción autogestio-nada de 2.000 bicicletas de manera exitosa en elmarco de una campaña solidaria de pedidoscomo efecto demostrativo, a la espera de un in-versor, aunque no pudieron sostener el proceso.La ley de insolvencia en Alemania, a diferenciade la argentina, no plantea situaciones particu-lares y de participación especial para los traba-jadores, en tanto establece la entidad de la juntay el comité de acreedores. La máxima conquistaen Argentina sobre la participación de los tra-bajadores ha sido dada por la Ley de Concur-sos y Quiebras del año 2010, que tal como sedescribiera, permite su representación en el co-mité de control una vez que la empresa cursa elproceso falencial, es decir, en la instancia demuerte inminente.

Reviste importancia en esta forzada compara-ción traer a consideración de los argentinos, lasformas de representación de los trabajadores enAlemania, que tienen sentido y relevancia en laeconomía social de mercado, como un “biencultural que crea identidad”27.

En efecto, existen tres normas que sustentan larepresentación de los trabajadores: la Ley deconvenios colectivos28, la ley sobre el régimen

23

empresarial29 que regula la representación a tra-vés de los comités de empresas que no son ór-ganos sindicales sino de plantilla. Los comitésdisfrutan de derechos de información y partici-pación y de cogestión en temas sociales (jornadalaboral, salarios, rendimiento) y deben colaborarcon los empleadores, no se plantea conflictivi-dad laboral entre empresa y comité. La terceray relevante al presente análisis es la ley/es de co-gestión30 que, dependiendo de la cantidad detrabajadores (superando los 500 por empresa),plantea la participación paritaria de los trabaja-dores en los consejos de administración, en re-conocimiento que los derechos de participaciónen las decisiones empresariales incrementan laidentificación con sus empresas y mejoran la ca-lidad de las decisiones, al punto que es conside-rada como una ventaja en el marco de lacompetencia internacional.

Una analogía en versión libre con la cogestiónalemana permite considerar el caso Pauny SAen Argentina, fábrica de tractores de la provin-cia de Córdoba que como resultado de la quie-bra, se conformó como una sociedadparticipada compuesta de la siguiente manera:33% por los trabajadores integrados en la Coo-perativa de Trabajo Las Varillas Ltda. (quienesimpulsaron el proceso de recuperación); 33%por los cuadros gerenciales; 33% por los con-cesionarios (capitales) y 1% por el Estado mu-


27 Actualidad Internacional Sociolaboral n°211. De-manda contra la cogestión alemana ante el Tribunal deJusticia Europeo.28 Ley de Convenios Colectivos (Tarifvertragsgesetz-TGV) de 1949.29 Ley sobre el régimen empresarial (Betriebsverfas-sungsgesetz-BGV) de 1952.30 Ley para la cogestión en la minería y acero de 1951(empresas +1000 trabajadores), la ley de cogestión de1976 (empresas +2000 trabajadores) y la ley para coges-tión de un tercio de 2004 (empresas entre 500 y 1000 tra-bajadores).

nicipal. Este caso es ejemplar por su carácterúnico en Argentina y exitoso en su gestión.

Esta herramienta resultaría relevante tambiénen empresas con menor cantidad de trabajado-res y en los límites legales razonables, al puntoque contrafácticamente podría surgir el interro-gante de cuál hubiera sido la suerte si se hubieracontado con ella en Bike Systems, en términosde participación en las decisiones de riesgo ydestino empresarial. Por su parte, oficiaría deventaja a los trabajadores en empresas transna-cionalizadas porque es preciso tener en cuentaque cuando se trata de inserción en cadenas devalor horizontales y verticales se hace más ar-dua la tarea ya que no existe autonomía pro-ductiva sobre el bien final, a lo que se suma quelos trabajadores resultan impotentes en térmi-nos relativos porque no conocen y por ende, noenfrentan medidas comunes con los trabajado-res “compañeros” de otras filiales y de los dis-tintos eslabones de la cadena de valor de la queparticipan.

A diferencia de la Argentina, Alemania cuentacon el enorme capital de la participación de lostrabajadores en los consejos directivos de lasempresas, que, como en el caso de IG Metallpor cuantía y envergadura de la industria manu-facturera tienen un importante poder de nego-ciación al punto de lograr la jornada reducidade 28 horas semanales durante dos años con au-tonomía para el trabajador para participar delcuidado de sus familiares. Estas conquistas for-man parte de contextos de crecimiento y parti-cipación real en el desarrollo…y producto deun Estado que actuó de manera contracíclica es-timulando vía fiscalidad y manteniendo el supe-rávit de las cuentas públicas, tal situación sepone en cuestión en contextos en el que persis-ten las discrepancias respecto de si las medidasdeben ser expansivas para mantener los nivelesy derechos logrados en torno al desarrollo o porel lado de la financiarización con “estabilizado-

24

res automáticos” con medidas del tipo segurode desempleo conteniendo los efectos de la de-bilidad económica.

Aquí es cuando la macroeconomía colisiona enel cuerpo de los trabajadores y surge la creativi-dad humana para hacer frente a la adversidad…tal la recuperación de empresas por sus trabaja-dores


3.- Principales desafíos en la perspectiva de las políticas públicas.

Aportes para un marco conceptual

En primer lugar cabe reflexionar sobre la pre-gunta relativa a qué tipo de políticas públicas re-sultan necesarias hacia adelante, en el sentido desi sostener e incrementar el trabajo en el marcode experiencias similares a las de las empresasrecuperadas encuadrables en el colectivo de laeconomía social/popular puede ser un objetivode política pública orientada al desarrollo, o si setrata de brindar políticas de contención a los tra-bajadores autogestionados de la economía so-cial/popular como resultado y efecto depolíticas públicas actuales y del pasado.

A ello se suma el interrogante de si es necesa-rio actuar entendiéndolas como un efecto tran-sicional o si forma parte de un procesoestructural. Otro se refiere a si es encuadrableen las marginaciones sociales o si interpela anuevas formas en el futuro del trabajo con al-cance a nuevas mayorías (mujeres, jóvenes, po-blaciones vulneradas por situación de pobreza).

En principio, la actualidad nacional y el rumbomundial permitirían pensar que se trata de unfenómeno creciente que vino para quedarse. Eneste sentido, y a rasgos generales, en Argentinapersiste la indiferenciación de los colectivos al-canzados bajo los conceptos de economía so-cial y economía popular. En la perspectiva dequien escribe, estos conceptos no son sinóni-mos y tampoco contienen diferenciaciones deespecie sino de grado; es decir, contienen unatrazabilidad esperada en términos de evolucióndesde el estadio de economía popular que con-lleva ideas de exclusión social y precarización la-boral, productiva y de consumo, hacia elconcepto de economía social que conlleva ideasde inclusión social, sustentabilidad y responsa-

25

bilidad en la producción, el consumo y el tra-bajo, como modelo que pretende diferenciarsedel sistema capitalista de explotación de recur-sos y acumulación de riqueza.

Se puede afirmar que lo que sí está fuera de dis-cusión es que la aplicación de políticas neolibe-rales en el mundo, y en particular en los paísessubdesarrollados, han generado nuevos emer-gentes sociales que dan lugar a estas nuevas de-finiciones como intentos -la mayoría colectivos-de salida de situaciones de desempleo coyuntu-ral, estructural y de pobreza inclusive interge-neracional, que persistiendo en contextos decrecimiento y eventualmente, desarrollo, per-miten sofisticar la mirada sobre estos fenóme-nos y apelar a nuevos calificativos de laeconomía y por ende, del trabajo: economía so-cial, solidaria, empresas autogestionadas, socia-les, trabajadores autogestionados, comerciojusto, etc. Las empresas recuperadas han sidopioneras y ejemplo de estas expresiones.

En numerosos países gran parte de su proble-mática se subsana en el encuadre jurídico y so-cial del cooperativismo en cuanto a laformalidad productiva, con más/menos alcanceen relación con los derechos sociales para sustrabajadores asociados. Sus experiencias gozandel reconocimiento de que estamos ante un sec-tor contracíclico en relación con los procesosdel capitalismo mundial, por cuanto son fuerte-mente generadoras o conservadoras de empleo,generan unidades de producción que no se des-localizan y fomentan o dependen del desarro-llo territorial de referencia, local o regional, ypermiten trayectorias laborales duraderas y ver-sátiles en términos de desarrollo humano.

Ahora bien, ya sea interpretándolos como unatransición o como un “sector perenne” en lassociedades latinoamericanas, podemos recono-cer en cualquier caso que lo que extendidamentecaracteriza a estos procesos sociales y sus entor-


nos es la informalidad como efecto de capaci-dad o incapacidad adaptativa, ya sea por inacce-sibilidad o por inadecuación de marcos jurídicosde definición de los sujetos (laboral, económico,jurídico), de promoción y regulación.

Lo expuesto no pretende la polémica sino sim-plemente destacar la diferencia en la concepciónde las políticas públicas necesarias hacia ade-lante, en el sentido de si se requieren políticasde emergencia y sostenimiento o políticas de de-sarrollo para el sector y/o su inclusión en unapolítica de desarrollo nacional. Pareciera que losúltimos años transitados en la Argentina, conpolíticas similares a las que dieron origen a es-tos emergentes como resultado y consecuencia,establecen la necesidad de ambas, las primeraspara abordar el corto plazo y las segundas paraapuntar al mediano y largo plazo.

En consideración de un marco conceptual yorientador de políticas a futuro, se suscribe a lanecesidad de un proceso de internalización einstitucionalización de las Recomendaciones dela OIT que tienen referencia en la temática: enprimer lugar la Conferencia Internacional delTrabajo del año 2002 y del Coloquio Interre-gional Tripartito del año 2007, referidos a laeconomía informal, que confluyen en la Reco-mendación OIT 204 de junio de 2015; y en se-gundo lugar, la Recomendación 193 del año2002 de promoción de cooperativas, recono-ciendo su importancia para la creación de em-pleos, la movilización de recursos y lageneración de inversiones, así como su contri-bución a la economía y como medida de fo-mento del empleo y del desarrollo económico ysocial.

Fundamentalmente, la Recomendación 204 seestablece en reconocimiento que la mayoría delas personas que se incorporan a la economíainformal no lo hacen por elección, sino comoconsecuencia de la falta de oportunidades en la

26

economía formal y por carecer de otros mediosde sustento; que la informalidad obedece a múl-tiples causas, incluidas las cuestiones estructu-rales y de gobernanza, y que, en un contexto dediálogo social, las políticas públicas pueden ace-lerar el proceso de transición a la economía for-mal. La expresión “economía informal” hacereferencia a todas las actividades económicasdesarrolladas por los trabajadores y las unida-des económicas que —en la legislación o en lapráctica— están insuficientemente cubiertaspor sistemas formales o no lo están en absoluto.Con respecto a la transición de las pequeñas ymicro unidades económicas a la economía for-mal, la Recomendación establece que los paísesmiembros deberían reformar las normativas so-bre la creación de empresas, reducir los costosde registro y la duración del procedimiento ymejorar el acceso a los servicios, mediante, porejemplo, las tecnologías de la información y lacomunicación; reducir los costos de cumpli-miento, mediante la introducción de sistemassimplificados de cálculo y de pago de impuestosy contribuciones; promover el acceso a la con-tratación pública, en consonancia con la legis-lación nacional, incluida la legislación laboral, através de medidas como la adaptación de losprocedimientos y del volumen de las compraspúblicas; la oferta de servicios de formación yde asesoramiento para la participación en licita-ciones públicas, y el establecimiento de cuotaspara estas unidades económicas; mejorar el ac-ceso a servicios financieros inclusivos, como elcrédito y los capitales, los servicios de pago y deseguros, el ahorro y los sistemas de garantía,adecuados al tamaño de estas unidades econó-micas y a sus necesidades; mejorar el acceso a laformación empresarial, al desarrollo de las com-petencias laborales y a servicios de desarrolloempresarial adaptados a estas unidades econó-micas; mejorar el acceso a la cobertura de la se-guridad social; garantizar la seguridad de losingresos, incluyendo políticas de salario mínimoadecuadamente formuladas.


Se toman en consideración estas dos recomen-daciones en el entendimiento que abordan la re-alidad y problemática de la que forman parte lasexperiencias de las empresas recuperadas y elresto de los colectivos asimilados en el sector.En el último año con motivo de su centenario,la OIT en su documento sobre el futuro del tra-bajo31 establece, como otro aspecto fundamen-tal, que si bien es mucho lo que se puede ganarforjando alianzas con otros colectivos de la so-ciedad civil, ello no sustituye a la organizaciónde los trabajadores, ya sean mujeres que traba-jan por cuenta propia en la economía informal,trabajadores rurales o trabajadores en platafor-mas digitales. Los trabajadores de la economíainformal a menudo han mejorado su situaciónmediante su organización, colaborando con co-operativas y organizaciones de base comunita-ria. Las organizaciones de trabajadores debenadoptar estrategias de organización inclusivas,posibilitando la afiliación a los trabajadores in-formales. Ello representa tanto un camino haciala formalización como una herramienta para lainclusión.

Estos postulados en el documento tienen su ex-presión en Argentina desde los primeros añosde la recuperación de empresas, en los que lostrabajadores reivindicaban fuertemente su con-dición previa de trabajadores sindicalizados. Elestatus de cooperativistas determinó una rup-tura en la representación sindical que es legítimoretomar en la agenda hacia adelante.

27

Recomendaciones

Teniendo en cuenta que los mayores avances enlas políticas públicas se produjeron en el perí-odo 2003-2015, con fuerte retracción en el pe-ríodo entre los años 2016-2019, se mencionanmedidas y mejoras a tener en cuenta en unaagenda inmediata:

En la perspectiva pública en general, y en la ex-periencia del Ministerio de Trabajo en particu-lar, se ha propiciado la generación de políticaspúblicas que más que promocionar vía fiscali-dad, han desarrollado políticas activas de acom-pañamiento y asesoramiento permanente a estasnuevas empresas, tal es la experiencia del Pro-grama Trabajo Autogestionado.

Si bien el accionar ha impactado fundamental-mente en términos microeconómicos, sería re-comendable atender esta progresión en el tiempo ypara el conjunto, sobre todo en materia de políti-cas de promoción y fortalecimiento institucional, ya seacon financiamiento no reembolsable o reem-bolsable por la vía crediticia, ya que ésta últimaes una de las demandas iniciales y persistentes.

Una de las discusiones posibles es cuál resulta-ría el ámbito o los ámbitos de pertinencia para las po-líticas públicas orientadas al sector. En el concepto dela economía popular, la interpelación pareceríaclara hacia el Ministerio de Desarrollo Socialcon el imperativo de generar situaciones de sa-lida de la pobreza para colectivos que requierenun tratamiento integral multivariable: alimenta-ción, educación, hábitat, salud, inserción al tra-bajo y al consumo.


31 Trabajar para un futuro más prometedor. ComisiónMundial sobre el futuro del Trabajo. OIT 2019

Por el lado del enfoque de la economía social odel abordaje del trabajo informal y precario, lamisma parecería orientarse hacia el o los Minis-terios de Producción y Trabajo para la inserciónde sus sistemas productivos en las cadenas devalor y territorios de incidencia y para el desa-rrollo de sistemas de derechos y representaciónpara los trabajadores acordes a su figura labo-ral, aspectos que son reivindicados claramentepor las empresas recuperadas y sus entidades re-presentativas. Esta definición contiene la nece-sidad de arribar a un dimensionamiento delsector y su caracterización diagnóstica para laadecuada focalización y encuadre de trata-miento, cuestión que a la fecha se mantienecomo materia pendiente o incompleta en tér-minos de alcance.

En cualquier ámbito institucional, el abordajedebería realizarse vinculando producción y trabajo yaque no se pueden pensar políticas laborales parael sector prescindiendo de las necesarias para laproducción, en tanto lo que suele verificarse esque muchas veces la productividad se sostienecon la precariedad laboral, a través del ajuste deingresos, incremento de jornada laboral, déficitde cobertura de seguridad y salud, entre los as-pectos más destacados.

Referido al alcance del rol del Estado, como co-rolario del efecto de la política económica y delajuste y desfinanciamiento progresivo de todoslos programas de políticas activas en el últimoperíodo, nuevamente, las reivindicaciones y de-mandas se focalizan en la asistencia del Estadocomo “sostenedor de ingresos” como medidas de reacti-vación de corto plazo o como soporte casi de únicoingreso.

Atendiendo al concepto del mediano y largoplazo en una estrategia de desarrollo, es precisotambién revitalizar el papel dinamizador del Estadoincluyendo e interpelando fundamentalmente lainstancia local. Uno de los efectos generales de las

28

políticas neoliberales, que incluye la contraccióndel tema de las empresas recuperadas en laagenda nacional, es el papel preponderante queasumieron los municipios en la interlocución yatención de demandas en el territorio. Es pre-ciso pensar desde el nivel nacional políticas quepromocionen y empoderen actores en estrategiasde desarrollo local que incluyan además ventajascomparativas, entre las que se cuentan el arraigoy compromiso social de las empresas recupera-das. En forma complementaria y en perspectivaterritorial, existe un enorme potencial de alian-zas estratégicas públicas y privadas para sumar a es-tas empresas a cadenas de valor de laseconomías regionales.

Una medida necesaria, y que resultaría innova-dora, es el impulso de institutos de servicios de aseso-ramiento y orientación dedicados a la investigación y eldesarrollo al interior del sector en vinculación conlas pymes, ya que la experiencia demanda el de-sarrollo de una matriz socioproductiva que im-plica recuperación de tejido socioproductivopor un lado, pero al mismo tiempo necesidadesde reconversión productiva y de calificacionesde nuevas actividades económicas por el otro.En la lógica de un Estado dinamizador podríaconcebirse una dependencia del Estado y/omixta, sin embargo, el aprendizaje orienta a lanecesidad de pensar en figuras mixtas entre sec-tor social/privado con apoyo del Estado parasu conformación. Se trata de contribuir al desa-rrollo metodológico de abordaje de las cuestio-nes en lógica sectorial y/o territorial y fortaleceractores con autonomía y capacidad para ser corres-ponsables en la ejecución de políticas públicas.

En la perspectiva de la integración sociopro-ductiva del sector, se podría abordar -tal vez víaleyes- el concepto de la responsabilidad social em-presaria para orientar un derrame responsableque no quede circunscrito a las microexperien-cias, sino que permita impulsar el financia-miento de alternativas de investigación,


desarrollo e implementación de proyectos en lascadenas de valor que generen externalidades deproducción y trabajo para otros colectivos, in-cluyendo a las empresas recuperadas. Esta ob-servación de política surge del ejemplo de laexperiencia de empresas recuperadas, que a tra-vés de sus iniciativas hacia la comunidad y supropio trabajo se transforman en formadoresde mano de obra y recursos que muchas vecesson capitalizados por el sector privado, asu-miendo la responsabilidad social como rasgo.

Actualmente, no parece haber diferencias en re-lación con la situación de las Pymes, en tantopadecen las mismas consecuencias por la caídade la producción, de la demanda entre un 30 y60%, dependiendo de las actividades, el impactotarifario, el desfinanciamiento de las políticas yla falta de competitividad. La diferencia es queaunque se resistan a ello, las pymes tienen el re-curso de las suspensiones o despidos y/o las de-cisiones de riesgo patrimonial de losempresarios, en tanto las empresas recuperadasy las de la economía social en general ajustansus ingresos individuales sin resentir dotacionesy asumen en forma colectiva el riesgo de sus-pensión o cierre de la actividad. Es preciso queel desarrollo de políticas para las pymes sea inclusivoy no excluyente para las empresas de la economía social.

En términos de la macro y teniendo en cuentael párrafo anterior, la incidencia del sector plan-tea como desafío el dimensionamiento económico entérminos de cantidad de empresas y facturaciónglobal. El sector cooperativo suele manifestarque esa incidencia alcanza al 10% del PBI perono se han realizado estudios específicos al res-pecto y no se conoce el impacto de todas las ex-periencias englobables en la economía social eneste eventual porcentaje. Tampoco hay certi-dumbre acerca de cuál es el alcance en cantidad detrabajadores involucrados, si concebimos además eltrabajo autogestionado individual o de pequeñaasociación y las microempresas.

29

La investigación y el monitoreo permanentes con-formaría una medida estratégica para el sector,considerando que su dimensionamiento real se-ría clave para la introducción de demandas enla agenda estatal. Es necesario un desarrollo meto-dológico que permita dar cuenta de la diversidadde sujetos a su interior, para lo que se requiereuna definición del marco conceptual y su al-cance (desde las empresas recuperadas, a las co-operativas de trabajo industriales y de servicios,hasta los emprendedores y los cuentapropistasde oficios). Estas herramientas resultan de fun-damental importancia para el diseño de políticasfocalizadas en el marco de estrategias de desarrollo queden cuenta de la heterogeneidad para su adecuadaintegración.

Uno de los aspectos destacados en el presenteartículo tiene que ver con la representación ya des-cripta. En coyunturas políticas adversas, la for-taleza la da la cantidad de representados y lasdebilidades en estos actores y en cualquier caso,tiene que ver con las dificultades para unificardiscursos y demandas. El sector fue evolucio-nando hacia la diversidad y sus representacio-nes también, desde sindicatos amigables a estetipo de experiencias, federaciones territoriales,sectoriales y referencias movimientistas, organi-zaciones sociales de base, en algunos casos yoportunidades con posiciones ideológicas quesi bien podrían canalizarse políticamente, cons-piran al momento de pensar en posiciones gre-miales y conceptos de desarrollo económico yempresarial: nacionalización con control obrero,independencia con Estado subsidiario, profe-sionalización de los equipos con aportes exter-nos, funcionamiento endogámico intramovimientos, tradición gremial, tradición coo-perativista, tradición social, todos ellos comosesgos no tan fáciles de conciliar.

En este sentido, uno de los desafíos es “orde-narse” en torno a los conceptos de desarrollo yprioridades conducentes y demandar recursos


que los fortalezcan en capacidad de gestión paracapitalizar los logros en el tiempo. La actualidadproporciona oportunidades para desarrollar una“Multisectorial” de organización no sólo de de-mandas sino de estrategias, la casuística es fron-dosa y el discurso se orienta en la necesidad deun nuevo pacto social que incluya nuevas formas deproducción social, en las que tanto el movimientoobrero como el sector empresario son interpe-lados para abarcar a estos nuevos colectivos quehan surgido con la necesidad e imperativo de in-ventarse sus propios trabajos y reproducción dela vida.

Si bien se verifica la autosostenibilidad de casi latotalidad de empresas recuperadas, es precisotener en cuenta que muchas se sustentaron en latracción inercial del proceso de crecimiento quetuvo tardía inserción en proceso de sustituciónde importaciones, con lo cual se “acomodaron”más o menos bien ubicándose en cuotas de seg-mentos de mercado o a través de la prestaciónde servicios de producción y otras supieron re-convertirse cuando la finalización de las empre-sas anteriores claramente tenía que ver con lamadurez y declive de los productos, entre éstashay interesantes experiencias exitosas.

En esta línea, los nichos de desarrollo podríanvincularse a las producciones que no sean im-portables por escaso volumen, con el potencialpara prestación de servicios teniendo en cuentasus capacidades instaladas, con la integración encadenas de valor locales y regionales, entre otrosejemplos que habrá que explorar a futuro.

Al desafío de la reinterpretación se suman lasrecuperaciones devenidas del comportamientode la inversión extranjera, que ante limitantes ala repatriación de divisas y a las alegadas inse-guridades jurídicas, “levantan campamento” ydejan establecimientos con capacidades instala-das modernas para productos cuyos mercadosson deslocalizados junto con las empresas, y/o

30

la compra de empresas nacionales por capitalesextranjeros al efecto de desguasarlas a fin de eli-minarlas como competencia. Estas experienciasdesafían el desarrollo de una política de inversiónextranjera que contenga elementos de protección jurí-dica para los trabajadores y los activos involucrados enel territorio nacional.

En cuanto a la seguridad jurídica y patrimonial,las modificaciones introducidas en la Ley deconcursos y quiebras han perdido importanciarelativa ya que en los últimos procesos de recu-peración, se plantea como un punto de llegadamás que como un punto de partida y los proce-sos de recuperación se inician y discurren fuer-temente en las instancias de la conciliación yfueros laborales, en procesos más complejos ylargos, en los que se han sumado causas civilesy penales con denuncias de usurpación.

Otra cuestión importante es qué tipo de leyes yqué tipo de reformas serían indispensables paralograr el reconocimiento de la propiedad social, de lasnuevas realidades y de los/as nuevos/as sujetos,trabajadores/as autogestionados/as que re-in-ventaron el trabajo.

Si bien la política crediticia para el sector es untema pendiente, hay antecedentes de créditosde la banca pública que en algunos casos se uti-lizaron para el acceso a la propiedad en la ins-tancia falencial y fuera de ella para construccióny/o adquisición de inmuebles. Este precedentepodría inspirar un adecuado sistema de garan-tía pública, que si bien existe no pudo aplicarseal caso de las empresas recuperadas. Aplicaruna política de préstamos en la instancia falen-cial evitaría la necesidad de las leyes de expro-piación.

Por su parte, las Leyes de expropiación permi-tieron dar un piso de legitimidad y tiempo alproceso y, de persistir este recurso, sería impor-tante planificar estratégicamente la instancia en


consonancia con los derechos y posibilidadesde los trabajadores con la pertinencia de cir-cunscribirla a los bienes necesarios para la con-tinuidad de la nueva fuente de trabajo, en basea la escala económica alcanzable con los traba-jadores involucrados y las posibilidades de in-serción de sus productos y/o servicios,reconversión necesaria mediante.

En materia laboral, si bien la Ley de Monotri-buto Social conforma un avance en materia deseguridad social, al que se suma la AUH, en elcaso de empresas recuperadas sólo resulta ade-cuado para la fase de puesta en marcha. La per-sistencia en este sistema alienta el enanismofiscal de las empresas y cierto subregistro enmateria laboral. Sería pertinente contar con unsistema escalonado de progresión impositiva y de segu-ridad social vinculado a la performance productiva yeconómica de las empresas de la economía social,con un sistema de beneficios en el tratamientoimpositivo y en el sistema de compras naciona-les, que acompañe el proceso de consolidaciónvía fiscalidad con discriminaciones positivas(participación con cupos en las licitaciones pú-blicas o exclusividad en algunas específicas,exención de tasas e impuestos en los primerosaños y progresividad una vez incluídos, diferen-ciación en el impuesto al valor agregado, entrealgunos ejemplos).

Una medida innovadora propuesta años atráspor la Coordinación del Programa Trabajo Au-togestionado, e inspirada en las empresas recu-peradas, establecía la creación de un régimenespecial para trabajadores autogestionados que pre-veía la equiparación de derechos y obligacionesa los de los trabajadores dependientes, las con-diciones del vínculo con la unidad asociativa, lacomposición del capital social y la posibilidadde calificar a la persona jurídica de la unidadproductiva como sociedad de trabajadores. Pro-ponía además la creación de un Registro con en-tidad institucional y la creación de un fondo de

31

promoción subsidiario de los derechos labora-les promovidos en su ámbito y para la asistenciatécnica y financiera de las entidades contenidasen la órbita del Registro. Sería recomendable po-ner en discusión propuestas de este tipo.

Como ya se dijo, una de las características delperíodo 2016-2019 y de cierto modo inédita enla historia transitada, ha sido el encarecimientoprogresivo y sistemático de las tarifas de servi-cios públicos, que impactó fuertemente en la es-tructura de costos. Las empresas recuperadashan demandado un tratamiento energético di-ferencial que tenía antecedentes en años ante-riores en relación con necesidades de soluciónde problemas estructurales vinculados con la lo-calización de las empresas (enclaves residencia-les que limitaron el tratamiento de zonasindustriales), y con la adecuación del sistemaenergético a las posibilidades generadas por laescala productiva de las empresas recuperadas.

En muchos casos reciben el tratamiento degrandes consumidores, heredado de las empre-sas anteriores, con el consiguiente incrementode gastos devenidos en fijos no adecuados a laescala de producción y consumo necesarios, conla dificultad añadida de necesidades de mejorade infraestructura para las adecuaciones tecno-lógicas del parque de maquinarias. Sería necesa-rio diseñar programas de reconversión y eficienciaenergética con alcance en el mediano y largoplazo e impulsar estudios e inversiones para lasadecuaciones progresivas de estas empresas,cuestión de política que se vuelve fundamentalen el contexto actual.

Para concluir, y como se planteara en la intro-ducción, quien escribe concibe que las empresasrecuperadas, y el campo de la economía social ypopular, conforman un proceso estructural quedesafía nuevas formas en el futuro del trabajo,que no conforman marginaciones sociales y, quepor tal, requieren ser integradas en políticas de


desarrollo sostenible para el mediano y largoplazo

En breve y acotada síntesis, los desafíos puedentener alcance en los siguientes puntos de refe-rencia, que dan cuenta del recorrido realizado:

1. Diseño de la estrategia nacional de for-malización de la Recomendación 204 deOIT.

2. Recuperación de las políticas públicas depromoción específicas y convergentes alsector de las empresas recuperadas y suordenamiento institucional.

3. Generación de un régimen especial parael trabajo autogestionado con alcanceasociativo e individual.

4. Generación de nuevas figuras jurídicaspara empresas sociales productivas y deservicios como alternativa al cooperati-vismo y las sociedades comerciales.

5. Mecanismos de acreditación y represen-tación de los nuevos actores en las insti-tuciones laborales y económicas.

32

6. Creación de institutos público-privadosde promoción y regulación más centra-dos en el sujeto productivo y laboral queen el status jurídico de las empresas.

7. Políticas de fomento al I+D en el marcode las instituciones representativas delsector.

8. Creación de sistemas mixtos público-pri-vados de financiamiento.

9. Abordaje en estrategias de desarrollo lo-cal y regional con actores públicos y pri-vados en el diseño de una matrizsocioproductiva diversificada integrada alas características del territorio y explo-tando sus ventajas comparativas, ademásde las competitivas.

10. Generación de políticas públicas de in-clusión energética.

La prepotencia de trabajo a lo largo de veinteaños seguramente tornará insoslayable la parti-cipación de las empresas recuperadas y de laeconomía social en la agenda pública para la Ar-gentina del futuro.


Responsable

Fundación Friedrich Ebert

Marcelo T. de Alvear 883 | Piso 4º C1058AAK

Buenos Aires - Argentina

Equipo editorial

Christian Sassone | Ildefonso Pereyra

[email protected]

Tel. Fax: +54 11 4312-4296

www.fes-argentina.org

ISBN: 978-987-4439-26-0

Friedrich Ebert Stiftung

La Fundación Friedrich Ebert es una institución alemana sin fines de lucro creada en

1925. Debe su nombre a Friedrich Ebert, el primer presidente elegido democrática-

mente, y está comprometida con el ideario de la democracia social. Realiza activi-

dades en Alemania y en el exterior a través de programas de formación política y

cooperación internacional. La FES tiene 18 oficinas en América Latina y organiza

actividades en Cuba, Haití y Paraguay, que cuentan con la asistencia de las repre-

sentaciones en los países vecinos.

El uso comercial de todos los materiales editados y

publicados por la Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) está

prohibido sin previa autorización escrita de la FES.

Las opiniones expresadas en esta publicación no

representan necesariamente los puntos de vista

de la Friedrich-Ebert-Stiftung.

Maria Rigat-Pflaum │ PLANES DE IGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y DERECHOS EN ARGENTINA

Autora

Franca Venturi. Licenciada en Ciencia Política con

especialización en administración pública, control y ges-

tión de políticas públicas y cooperativismo y economía

social. Coordinadora del Programa Trabajo Autogestio-

nado de la Secretaría de Empleo del actual Ministerio

de Producción y Trabajo.

ARGENTINA Las políticas públicas para las Empresas...

Documents

Transcript of ARGENTINA Las políticas públicas para las Empresas...