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Artículo 5

Escenarios alternativos para reducir

la dependencia petrolera en la provincia de

Orellana

Escenarios alternativos para reducir la dependencia petrolera en la provincia de Orellana

Álvaro Andrade Terán [email protected]

Msc. (c) en Economía del Desarrollo de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso). Coordinador en Quito-Ecuador de la Red de Soluciones para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas para la región Andes (SDSN Andes).

Fecha de recepción: 24 de mayo 2020 / Fecha de aceptación: 5 de junio 2020.

RESUMEN

La dependencia petrolera es una de las principales amenazas para el desarrollo sostenible en la provincia de Orellana y, en general, para los territorios extractivos. Las caídas de los precios del cru-do generan fuertes efectos en el tejido económico y social del territorio; estos ponen en evidencia la necesidad de diversificar la producción, fortalecer las capacidades locales y de contar con una visión de largo plazo. El documento diseña una propuesta de estrategias con horizonte al año 2030 como alternativas a la dependencia extractiva de la provincia. Para este fin utiliza herramientas pros-pectivas y toma como referente la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible. Los datos oficiales para la provincia de Orellana son limitados, por lo que esta investigación combina datos descriptivos con la experiencia de los actores locales.

Palabras clave: desarrollo sostenible, industrias extractivas, desarrollo local, territorios, prospectiva.

ABSTRACT

Oil dependency is one of the main challenges to sustainable development in extractive territories, such Orellana´s province in Ecuador. The fall in crude oil prices has generate strong effects on the economics and the social fabric. This situation makes relevant the need to diversify production, strengthen local capacities and have a long-term vision. Using prospective toolkits and based on the 2030 Agenda as a reference, It has been designed a 2030 vision strategies proposal as alternatives to the province’s extrac-tive dependency. Official data for the province is limited, so this research combined descriptive data with the experience of local actors for developing the local long-term vision.

Keywords: sustainable development, extractive industries, local development, local level, foresight.

Álvaro Andrade Terán

Valor agregado / No 13, Junio 2020. 103-130.

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INTRODUCCIÓN

Ecuador es un país dependiente de los ingresos petroleros desde la década de los setenta. Esto ha generado que, a pesar de las diferentes posturas ideológicas de los Gobiernos de turno, los recursos provenientes de la actividad petrolera hayan definido la estructura fiscal, institucional y política del país.

La dependencia de los ingresos petroleros y actividades extractivas es mucho más evidente a nivel local, en especial en las provincias amazónicas. Dichas zonas poseen una alta biodiversidad y son ricas en recursos naturales; de ellas se extrae prácticamente la totalidad del petróleo que Ecuador exporta. Sin embargo, los go-biernos locales no tienen incidencia en las decisiones de los sectores extractivos. Estas recaen netamente sobre el Gobierno central y los gobiernos locales participan únicamente en la gestión de las rentas que reciben, por medio de los mecanismos establecidos de redistribución de los ingresos planteados por el Gobierno central.

Inicialmente se consideró la explotación de recursos naturales como fuente fun-damental de financiamiento para el desarrollo. Con el paso del tiempo estos in-gresos no necesariamente han procurado una mejora en la calidad de vida de las personas (Larrea, 2002). Así, después de más de 40 años de historia petrolera en el país, las provincias amazónicas aún enfrentan considerables retos en cuanto a la diversificación de las actividades económicas, provisión de servicios básicos y bienestar social; no se ha logrado consolidar una visión de desarrollo de largo plazo que fortalezca las capacidades de sus habitantes y un desarrollo económico que no ejerza presión sobre la tierra.

A pesar de la limitación en la toma de decisiones, el rol que tienen los gobiernos locales es clave para el desarrollo sostenible. Este estudio realiza un análisis pros-pectivo para la provincia de Orellana con escenarios al año 2030. Se considera dicho período en relación con la visión de largo plazo nacional en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).

El documento presenta una explicación del extractivismo en Ecuador, un contex-to general de la provincia de Orellana y un ejercicio prospectivo basado en un enfo-que estructural para generar escenarios posibles de desarrollo local. Los escenarios abordados no tienen un fin predictivo ni pretenden modelar el futuro del territorio, sino que están orientados a diseñar una propuesta de visión de largo plazo del terri-torio y cuantificar el potencial de desarrollo alternativo de la provincia consideran-do su alta dependencia petrolera.

Esta investigación basa su metodología en los estudios prospectivos realizados por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe desde el Instituto Lati-noamericano de Planificación Económica y Social (Ilpes-Cepal), que usa el enfoque de prospectiva estructural dentro de la construcción de visiones de largo plazo de

Escenarios alternativos para reducir la dependencia petroleraen la provincia de Orellana


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los territorios; entre ellos destaca la publicación “Horizontes 2030: la igualdad en el centro del desarrollo sostenible” (2016), en el que se realiza un estudio prospectivo para América Latina, considerando los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) como referentes para la visión de largo plazo.

Otro estudio que es referencia para el desarrollo de esta investigación es el docu-mento “La prospectiva territorial: un camino para la construcción social de territo-rios de futuro” (2008), desarrollado por José Oswaldo Espinoza, de la Universidad Externado de Colombia, que explica cómo la metodología de prospectiva estructural se adapta a la construcción de futuros en los territorios colombianos. También la publicación de Salas (2013), “Prospectiva territorial: aproximación a una base con-ceptual y metodológica”, en Venezuela, sirve como base para desarrollar las herra-mientas prospectivas de esta investigación con una aproximación conceptual de la prospectiva con enfoque estructural.

La investigación se desarrolla con esta base conceptual y metodológica que sirve como respaldo de su aplicación práctica y pertinencia para el tema analizado.

Extractivismo y desarrollo sostenible en Ecuador

Ecuador ha sido un país dependiente de la exportación de materias primas como base de su economía en toda su historia. Productos como el cacao y el banano fue-ron, en su momento, los sectores que mayores ingresos representaron para la econo-mía nacional. El cacao tuvo su auge entre 1880 y 1920 (Paz y Miño, 2011), con una república independiente aún joven. Por su parte, el sector bananero tiene aún un peso relevante en la economía, pero ya no es el principal producto de exportación como sí lo fue entre 1940 y 1950 (Contreras, 2019). Durante la década de los seten-ta, se inició un nuevo ciclo de auge en exportaciones, el petróleo se convirtió en uno de los pilares de la economía, situación que se ha mantenido por más de 40 años.

En América Latina, debido al incremento de los precios de minerales e hidro-carburos, los países experimentaron entre 2001 y 2014 un importante crecimiento económico relativamente sostenido, con tasas promedio de 4,9% (Fondo Moneta-rio Internacional, FMI, 2019). Durante estos años, el crecimiento de los diferentes sectores en los países de la región ha dependido de los precios internacionales y de los incentivos internos para la inversión privada y pública, donde los sectores extractivos han sido los que mayores inversiones, exportaciones e ingresos fiscales han generado (Peña y Martínez, 2016). A partir de 2015, los precios de los recursos extractivos sufrieron una caída considerable; situación que ha representado serios desafíos para los países de la región.

En Ecuador, si bien en los últimos Gobiernos de turno han discutido la nece-sidad de hacer una transición hacia una matriz productiva que no dependa de la extracción de materias primas, la importancia del petróleo en la economía todavía



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es considerable. Además, dicha dependencia persiste incluso después de la caída en los precios mencionada anteriormente. También se puede señalar que, en los años recientes, la minería se ha ido consolidando como la nueva apuesta de desarrollo en Ecuador, ratificando la orientación primario-exportadora de la economía nacional.

Dado que la economía depende aún de los precios de las materias primas, se pue-de afirmar que Ecuador presenta una importante deuda en lo referente al desarrollo sostenible. Lo anterior, a pesar de hacer oficial su compromiso con la Agenda 2030 y los ODS. Aún después de la caída de los precios de 2015, las actividades referentes a las industrias extractivas (petróleo y minería) y su refinación representan el 6,8% del producto interno bruto (PIB) a 2019 (Banco Central del Ecuador, BCE, 2020). Así también el petróleo es el principal producto de exportación, en 2019 el cru-do y derivados representaron el 39% del total de exportaciones. Esta dependencia económica genera una vulnerabilidad de la economía a la variación de los precios internacionales del petróleo.

Figura 1: Participación de las industrias extractivas en el PIB (2002 - 2019*)

Tomada de BCE, 2019 (* 2019 son datos preliminares).

A nivel local, si bien se podría acceder a mayores beneficios provenientes de la industria petrolera, los gobiernos locales todavía mantienen un rol débil en la deci-sión de extraer recursos en sus territorios (Herrera, Jarrín, Andrade y Peña, 2019). Así, las provincias de la Amazonía, donde se extrae el petróleo, han sido y son los territorios más pobres del país (Andrade y Peña, 2018).

Aunque las decisiones sobre la explotación y renta del sector petrolero recaen en el Gobierno central, existen mecanismos que buscan compensar la distribución de la renta a los territorios directamente afectados por las actividades extractivas.



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De esta manera, la Ley Amazónica (2018) reemplaza al Fondo para el Ecodesarro-llo Regional Amazónico manejado por el Instituto para el Ecodesarrollo Regional Amazónico (Ecorae), y dentro de sus estatutos contiene al Fondo para el Desarrollo Sostenible Amazónico. Este se financia con una asignación equivalente al 4% del precio de venta por cada barril de petróleo que se extraiga en la Circunscripción Territorial Especial Amazónica y que en ningún caso puede llegar a ser menos de $ 2 (Ley Orgánica Especial de la Circunscripción Territorial Especial Amazónica, 2018).

A pesar de las limitaciones en cuanto a la toma de decisiones, los gobiernos lo-cales tienen cierto campo de acción en lo relacionado con la gestión de las rentas extractivas. Los fondos existentes (Ley Amazónica) permiten que los proyectos se orienten al desarrollo territorial de manera sostenible. Sin embargo, esto no será posible si no se generan las capacidades y oportunidades necesarias que deben venir acompañadas de visiones colaborativas del desarrollo territorial en el largo plazo.

Contexto de la provincia de Orellana

La provincia de Orellana fue creada en 1998 con la finalidad de administrar de una manera más eficiente el territorio y la gestión de las rentas extractivas. Se encuentra al nororiente del país, ocupa un territorio de aproximadamente 22.000 kilómetros cuadrados y es la tercera provincia más grande del país en extensión (Ga-dPO, 2019). A pesar de su tamaño, es una de las provincias menos pobladas, habitan aproximadamente 155 mil personas1 (INEC, 2010). Entre las principales actividades económicas de la provincia destacan las actividades petroleras, madereras, agrícolas y turísticas.

Debido a su configuración, la provincia de Orellana es altamente dependiente de las actividades extractivas; su tejido económico, comercio, inversiones y empleo están sujetos a la dinámica de las industrias petroleras y a los precios internaciona-les del crudo.

A pesar de contar con 55% de territorio en situación de protección, aproximada-mente el 40% del petróleo exportado por el país se extrae de los bloques petroleros ubicados en la provincia de Orellana, entre los que destacan el bloque 61 - Auca, 60 - Sacha y 43 - ITT2 (Ministerio de Hidrocarburos, 2018).

Orellana tiene el valor agregado bruto (VAB) más alto de la Amazonía ($ 2.720 millones), el peso de las actividades petroleras es equivalente al 84% de la econo-

1 Según las proyecciones del Censo a 2020.2 Ishpingo, Tambococha y Tiputini, que conforman el bloque 43 - ITT, ubicado en la provincia de Ore-

llana, junto al Parque Nacional Yasuní, es uno de los lugares más megadiversos del Ecuador y se constituye en el área protegida más grande del país con una extensión de 1’022.736 hectáreas (Sis-tema Nacional de Áreas Protegidas, 2015).



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mía, el desarrollo de otros sectores económicos de la provincia ha sido mínimo en comparación con el sector petrolero (BCE, 2017). A pesar de no existir datos am-plios sobre la dependencia económica, según actores de diferentes sectores en la provincia3, la economía de Orellana depende casi exclusivamente de las actividades petroleras; los hoteles, restaurantes y comercio interno se relacionan directamente con este sector. También las afectaciones ambientales por derrames petroleros y el pobre desarrollo institucional son desafíos que deben ser abordados para lograr el desarrollo sostenible de la provincia.

Construcción de escenarios futuros, una propuesta para el desarrollo sostenible de la provincia de Orellana

Las problemáticas identificadas para lograr el desarrollo sostenible de la provin-cia de Orellana son amplias y desafiantes, por este motivo es importante construir una visión de futuro de forma estructural y multiactor para el desarrollo territorial, para este caso se usará la metodología de prospectiva estructural desarrollada por Cepal (2017). El estudio prospectivo como herramienta para abordar problemas complejos, a partir de una mirada sistémica, permite delimitar un sistema que refle-je la dinámica territorial y generar estrategias para cumplir objetivos de largo plazo. A continuación, se desarrolla un análisis de prospección territorial para la provincia de Orellana con base en su contexto actual y la visión de sus actores.

Delimitación de un sistema complejo del territorio

Para construir un sistema territorial sobre el cual trabajar y que aborde los ejes del desarrollo sostenible y solidez institucional, se seleccionó un conjunto de 48 va-riables basadas en las problemáticas y conceptos clave del territorio. Este conjunto de variables busca resumir de la manera más acertada posible el sistema de desarro-llo de la provincia de Orellana.

Para validar las variables se ha realizado una serie de talleres con actores locales4 y expertos del territorio, con el propósito de garantizar que este sistema se aproxime de la mejor manera al contexto territorial; aunque no es el universo de variables, sí es una muestra cercana a la dinámica local.

3 Para poder levantar más información se realizaron grupos focales y entrevistas a actores de los gobiernos locales de la provincia y a líderes locales.

4 Las actividades en territorio se realizaron con el apoyo de representantes de los GAD Provincial y Municipales de Francisco de Orellana y Joya de los Sachas, representantes de Planifica Ecuador zona 2, Secretaría de la Amazonía y con actores de la sociedad civil del territorio. Además, se consul-tó a representantes de Grupo FARO como una institución que ha trabajado en temas extractivos en Ecuador. Finalmente se realizó un ejercicio de identificación de problemáticas con siete candidatos a alcaldías de la provincia durante las elecciones 2019.



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Tabla 1: Matriz de vinculación entre variables y conceptos clave

Concepto clave identificado en

macroproblemáticaVariable Dimensión

Empleo Empleo pleno

Económica

Empleo Empleo sector petrolero Empleo Empleo sectores productivosEmpleo Empleo sector terciario Productividad Crecimiento económicoProductividad Producción petroleraProductividad VAB petrolero Productividad VAB agricultura

Productividad PIB turismo

Industrias Número de industrias

Vivienda Cercanía de la vivienda a una carretera

Conectividad Cobertura de transporte (aéreo, terrestre, fluvial)

Pobreza Pobreza por ingresos

Social

Pobreza Pobreza multidimensional

PobrezaPobreza por necesidades básicas insatisfechas (NBI)

Desnutrición Desnutrición agudaSalud Embarazo adolescenteMorbilidad Enfermedades respiratorias Mortalidades Mortalidad por accidentesCobertura de salud Número de establecimientos médicos Cobertura de médicos salud Número de médicos por habitanteEducación Años de escolaridadEducación Asistencia educación general básica (EGB)Educación Asistencia bachilleratoEducación Asistencia educación superiorEducación Analfabetismo Población flotante Población flotantePoblación Expansión urbanaVivienda de calidad Calidad de la vivienda



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Áreas protegidas Proporción de áreas protegidas

Ambiental

Cuencas hídricas Contaminación cuencas hídricasDeforestación Áreas verdesDeforestación DeforestaciónPasivos ambientales Otros pasivos ambientalesPasivos ambientales Derrames petrolerosGestión de riesgos Inundaciones Gestión de riesgos Derrumbes en víasGestión de riesgos Desastres naturales

NormativaMarcos normativos para el desarrollo territorial y la participación

Institucional

Participación Participación ciudadanaViolencia Violencia de géneroPresupuestos Presupuestos abiertosParticipación Participación en Fondo de Desarrollo Sostenible Participación Participación en Fondo Común Ley AmazónicaViolencia Homicidios Violencia RobosMigración Migración Transparencia Transparencia política

Adaptada de información generada en talleres con actores clave en Orellana.

Definición de variables clave

Una vez identificadas las variables del sistema, se requiere entender cómo se constituyen las relaciones de influencia y dependencia entre ellas. Para el caso de Orellana se construyó junto con expertos en el territorio, funcionarios y actores lo-cales una matriz MIC MAC5 del sistema de variables, con el propósito de identificar aquellas que podrían generar mayores impactos con un cambio en su tendencia. A estas se las denomina variables clave o articuladoras.

Los resultados obtenidos en la matriz MIC MAC permiten también identificar la estabilidad del sistema. En el cuadrante superior derecho se encuentran las variables más relevantes del sistema, las variables clave o articuladoras, que co-rresponden a las que tienen mayor influencia y dependencia, tal como se puede apreciar en la Figura 2.



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Figura 2: Ubicación de las variables según el cuadrante6

Adaptada de Cepal (2017).

La estabilidad del sistema se definirá en función de la distribución de variables en los cuadrantes. Se espera que, en el caso ideal, las variables se concentren de forma equitativa en los cuadrantes II, III y IV, y que existan pocas variables en el cuadrante I de variables clave. A medida que se altere esta dispersión, el sistema de variables será más inestable (Figura 3).

Figura 3: Nivel de estabilidad del sistema


6 La clasificación de información en los cuatro cuadrantes para Orellana fue realizada mediante un proceso participativo con expertos.



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Debido a su complejidad e interacciones, los sistemas tienden a ser inestables. El sistema construido para Orellana muestra un sistema de variables relativamente inestable, con diez variables consideradas clave, es decir, el 21% del total. A pesar de esto, se ha procurado dar la mayor estabilidad al sistema mediante una revisión de-tallada de las interacciones entre variables. Con los datos mencionados en la Tabla 1, la información disponible para el territorio y el conocimiento de actores locales, se desarrolló el siguiente sistema de variables para la provincia de Orellana:

Figura 4: Plano de influencias y dependencias del sistema de variables

Adaptada de información generada en talleres con actores clave en Orellana.

En el sistema las variables identificadas como clave son las siguientes:

1. Crecimiento económico;2. Pobreza multidimensional;3. Pobreza por NBI;4. Años de escolaridad;5. Empleo en sectores productivos;6. Vulnerabilidad a desastres naturales;7. PIB turismo;8. Pobreza por ingresos;9. Expansión urbana;10. Número de industrias.



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Estas variables se resumen en cinco más generales7:

1. Crecimiento económico; 2. Pobreza multidimensional;3. Fomento productivo (turismo, comercio y servicios);4. Vulnerabilidad a desastres naturales;5. Nivel de instrucción educativa.

Se identificó como variables influyentes del sistema a las relacionadas con la actividad extractiva, este resultado es una muestra de la dependencia económica que existe hacia las industrias extractivas. También se identifica como variables exó-genas a las relacionadas con la dinámica geográfica y natural de la provincia, como áreas verdes, desastres naturales y vialidad.

Diseño de escenarios de desarrollo sostenible local

Como se ha definido, la Agenda 2030 brinda un horizonte de largo plazo que la mayoría de países ha adoptado; en este sentido los escenarios que se construirán serán alineados al cumplimiento de los ODS y el horizonte estimado como visión de largo plazo será el año 2030.

Con la explicación anterior, se realizó un análisis de la relación entre metas de los ODS y las cinco variables clave. Se definieron cuatro ODS: 1. Fin de la pobreza, 4. Educación de calidad, 8. Trabajo decente y crecimiento económico y 11. Ciudades y comunidades sostenibles. De estos cuatro objetivos, cinco metas tienen una relación directa con las variables clave del sistema (Tabla 2).

Figura 5: ODS priorizados para el sistema de la provincia

Tomada de ONU (2015).

En la siguiente tabla se muestra la relación entre las variables y su horizonte (metas de los ODS a 2030). Se detalla cuál es la situación actual en el territorio y

7 Dentro del proceso participativo, los actores definieron que las cinco variables generales presenta-das sintetizan las variables críticas que fueron resultado del sistema construido.



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cuál debería ser la situación futura para cumplir con las metas. Finalmente se pro-pone el enunciado “Eventos” que permite plantear cuál sería la probabilidad de su ocurrencia a 2030.

Tabla 2: Matriz de componentes de eventos

Variable Horizonte 2030 Situación

actualHipótesis

futura8 Eventos

Crecimiento económico

ODS 8.Meta 8.1 Mantener el crecimiento económico per cápita de conformidad con las circunstancias na-cionales y lograr un cre-cimiento promedio anual de al menos el 7% hasta 2030.

El PIB per cápita del país no supera el 2% de crecimiento anual. Hasta 2017 fue inferior al 1% y con decreci-miento en los años an-teriores (INEC, 2019). El PIB per cápita de la provincia se distorsio-na por la producción petrolera.

Elevar el crecimiento económico al menos el 7% de crecimiento anual promedio del PIB per cápita no petrolero hasta 2030.

¿Qué tan probable es que el crecimiento económico del PIB no petrolero provincial sea de al menos el 7% anual en promedio has-ta 2030?

Pobreza mul-tidimensional

ODS 1Meta 1.2 Para 2030, re-ducir al menos a la mitad la proporción de hombres, mujeres y niños de todas las edades que viven en la pobreza en todas sus dimensiones.

La tasa de pobreza provincial es de casi el doble que el promedio nacional y tiene una importante relación con los precios del petró-leo. El 85% de la po-blación es considerada pobre por NBI. A nivel nacional la pobreza multidimensional es de 38%, se supone que la tasa de Orellana es mayor (INEC, 2018).

Lograr una tasa de pobreza por ingresos de al menos 21%9 de la población. La tasa de pobreza por NBI no supera el 40%10 y la po-breza multidimensional es menor al promedio nacional a 2030.

¿Qué tan factible es lograr una tasa de pobreza por ingresos de al menos 21% de la población, que la tasa de pobreza por NBI no supere el 40% y que la pobreza multi-dimensional sea menor al promedio nacional a 2030?

Fomento pro-ductivo (turis-mo, comercio y servicios).

ODS 8.Meta 8.4 Mejorar progresi-vamente, de aquí a 2030, la producción y el consu-mo eficientes de los recur-sos mundiales y procurar desvincular el crecimiento económico de la degrada-ción del medioambiente, conforme al Marco Dece-nal de Programas sobre modalidades de Consumo y Producción Sostenibles.

El VAB petrolero re-presenta el 89% del total provincial al 2017 (BCE, 2017).

El peso de los sec-tores productivos no petroleros, en especial el turismo, comercio y servicios, aumenta a al menos el 25% de la economía.

¿Qué tan probable es que otros sectores productivos representen al menos el 25% de la economía local a 2030?

8 Se realizó en función de la meta de los ODS y plantea cuál debería ser la situación a 2030.9 La pobreza por ingresos de Orellana es de 42%, según el último dato oficial disponible provisto por el INEC a 2016.10 El último dato disponible es al año 2010 y supera el 80%; los actores acordaron que la meta debería ser menor al 40%.



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Vulnerabi l i -dad a desas-tres naturales

ODS 11.Meta 11.5 De aquí a 2030, reducir significativamente el número de muertes causadas por los desas-tres, incluidos los relacio-nados con el agua, y de personas afectadas por ellos, y reducir conside-rablemente las pérdidas económicas directas pro-vocadas por los desastres en comparación con el producto interno bruto, haciendo especial hinca-pié en la protección de los pobres y las personas en situaciones de vulnerabi-lidad.

Solo 4 de las 11 sub-cuencas hídricas no están contaminadas. El estado de construcción de las carreteras hace que sean vulnerables a deslaves por lluvias. Las inundaciones son una constante amena-zada en el territorio.

El número de muertes por desastres naturales es menor a la media nacional. Al menos el 80%11 de las cuencas hídricas y fuentes de agua son limpias.

¿Qué tan probable es que el número de muertes por desastres naturales sea menor a la media nacional y que se cuente con al menos el 80% de las cuencas hídricas y fuentes de agua limpias?

Nivel de ins-trucción edu-cativa

ODS 4.Meta 4.1 De aquí a 2030, asegurar que todas las niñas y todos los niños terminen la enseñanza primaria y secundaria, que ha de ser gratuita, equitativa y de calidad y producir resultados de aprendizaje pertinentes y efectivos.

Meta 4.3 De aquí a 2030, asegurar el acceso iguali-tario de todos los hombres y las mujeres a una forma-ción técnica, profesional y superior de calidad, inclui-da la enseñanza universi-taria.

Los años promedio de escolaridad son 8,5 en la provincia. La asis-tencia a bachillerado es menor al 75% y la de educación superior menor al 10% (Minis-terio de Educación, Mineduc, 2017).

Con especial atención en grupos prioritarios y vulnerables, los años de escolaridad prome-dio son de al menos 10 y la tasa de asistencia a educación superior supera el 15% a 203012.

¿Qué tan probable es aumentar los años de escolaridad promedio a al menos 10 y que la tasa de asistencia a educación superior sea mayor al 15% a 2030?

Adaptada de información generada en talleres con actores clave en Orellana, Cepal (2017).

Con los eventos planteados y la situación actual y futura definidas, se requiere asignar probabilidades a los escenarios. Debido a la ausencia de información para la provincia de Orellana, estas predicciones se realizaron con aproximaciones recopi-ladas de la información disponible y con el criterio del grupo de expertos de la pro-vincia. Para establecer las probabilidades se han asignado los siguientes rangos13:

Tabla 3: Escala de probabilidades para eventos planteados

11 Este valor fue acordado en conjunto por los actores que fueron parte de la metodología.12 Estos valores fueron definidos por los actores con el objetivo de acercase al promedio nacional.



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Probabilidad Significado

71% - 99% Evento muy probable

51% - 70% Evento probable

31% - 50% Evento de dudosa ocurrencia

11% - 30% Evento improbable

1% - 10% Evento muy improbable


Para asignar las probabilidades de ocurrencia de un evento planteado, se anali-zan las circunstancias favorables y desfavorables que pueden potenciar o debilitar el cumplimiento de cada uno. Estos resultados fueron parte de un proceso participati-vo realizado junto a los actores de diferentes sectores del territorio.

Tabla 4: Asignación de probabilidades simples a los eventos

Eventos Circunstancias favorables

Circunstancias desfavorables

Probabilidad de ocurrencia

¿Qué tan probable es que el crecimiento económico del PIB no petrolero provincial sea de al menos el 7% anual en promedio hasta 2030?

* El turismo es considerado sector estratégico en Ecuador. * La economía regional muestra una ligera recuperación cada año. * La Ley Amazónica promueve la diversificación productiva.* Ecuador se alinea a los ODS.* Existe la Ley de Emprendimiento.

* La economía crece a un ritmo muy lento. * El nivel de industrialización en la provincia es muy pobre.* Hay un considerable nivel de informalidad de la economía. * La información no es periódica.

20%

¿Qué tan factible es lograr una tasa de pobreza por ingresos de al menos 20% de la población, que la tasa de pobreza por NBI no supere el 40% y que la pobreza multidimensional sea menor al promedio nacional al 2030?

* Los fondos de la Ley Amazónica promueven la inversión social. * El Plan de Desarrollo y Ordena-miento Territorial (PDOT) puede incluir una visión de desarrollo y erradicación de la pobreza - alinea-do al PND. * Ecuador logró una importante reducción de la pobreza a nivel nacional.

* Los niveles de pobreza se re-lacionan con los precios del pe-tróleo. * Hay un considerable nivel de informalidad de la economía.* Las provincias amazónicas enfrentan elevados niveles de pobreza. * No se ha logrado proveer de servicios básicos a los territorios amazónicos.

35%



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¿Qué tan probable es que otros sectores productivos representen al menos el 25% de la economía local a 2030?

* La Ley Amazónica promueve la diversificación productiva. * El PND promueve el desarrollo sostenible. Los PDOT representan una oportunidad para la diversifica-ción productiva del territorio.

* El petróleo representa la princi-pal fuente de la economía local.

55%

¿Qué tan probable es que el número de muertes por desastres naturales sea menor a la media nacional y que se cuente con al menos el 80% de las cuencas hídricas y fuentes de agua limpias?

* El PDOT y el Censo 2020 pueden promover una mejor planificación y generación de información. * El uso de tecnologías de la in-formación y la comunicación (TIC) permite monitorear de mejor mane-ra el territorio.

* La deforestación, expansión urbana y riesgos petroleros son amenazas directas a las fuentes de agua. * El territorio está ex-puesto a inundaciones.

51%

¿Qué tan probable es aumentar los años de escolaridad promedio a al menos 10% y que la tasa de asistencia a educación superior sea mayor al 15% al 2030?

* El Censo 2020 arrojará nuevas cifras relacionadas con los niveles de educación. * La Ley Amazónica promueve la creación de centros educativos y becas para ciudadanos de la pro-vincia. * La asistencia a EGB es casi uni-versal.* La tasa de analfabetismo local es menor a la nacional.

* No existe una universidad cer-cana a las principales ciudades de la provincia. * Los territorios rurales son ais-lados.

60%


Es importante destacar que, con base en la situación actual del territorio, ningu-no de los eventos tiene una alta probabilidad de ocurrencia a 2030 y que solo tres son probables. Dos eventos son de dudosa ocurrencia. Esto implica que las políticas de anticipación y vigilancia deberán ser robustas para lograr mejorar la probabilidad de ocurrencia.

Para conocer la relación que existe entre la ocurrencia de un evento con el resto del planteamiento, se realizó un ejercicio de probabilidades condicionales, es de-cir, la probabilidad de ocurrencia de un evento en caso de ocurrencia o no de otro evento.



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Tabla 5: Matriz de probabilidad condicional positiva de eventos

¿Qué tan probable es que se dé el evento x si se da el y? Y así sucesivamente

Evento E1 E2 E3 E4 E5

E1 0,2 0,9 0,95 0,75 0,9

E2 0,7 0,35 0,6 0,75 0,7

E3 0,9 0,65 0,55 0,35 0,6

E4 0,4 0,7 0,35 0,51 0,4

E5 0,55 0,6 0,51 0,4 0,6

En la zona diagonal, se mantiene la probabilidad simple del evento.


Tabla 6: Matriz de probabilidad condicional negativa de eventos

¿Qué tan probable es que se dé el evento x si NO se da el y? Y así sucesivamente

Evento E1 E2 E3 E4 E5

E1 0 0,3 0,05 0,4 0,35

E2 0,31 0 0,4 0,4 0,35

E3 0,15 0,35 0 0,4 0,31

E4 0,45 0,35 0,4 0 0,4

E5 0,51 0,3 0,51 0,55 0

En la zona diagonal, la probabilidad del evento es 0 porque NO ocurre.


Una vez encontradas las probabilidades de ocurrencia de los eventos planteados, es posible identificar los diferentes escenarios para la provincia y su probabilidad de ocurrencia. La combinación de los cinco eventos generó un total de 32 escenarios, de los cuales 25 tienen alguna probabilidad de ocurrencia14.

14 Con ayuda del software SMIC-PROB-Expert elaborado por La Prospective, se calculan las proba-bilidades de ocurrencia de los diferentes escenarios posibles en función de los eventos y valores asignados a las matrices de probabilidad de ocurrencia.



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Figura 6: Histograma de probabilidad de ocurrencia de los escenarios


Los escenarios se plantean en forma binaria, donde 1 es la ocurrencia del esce-nario y 0 si no se da. La posición en la que se presentan horizontalmente representa el número del evento planteado. En caso de ser cinco veces 1 indica que los eventos se cumplen, este será el escenario más deseado, donde a 2030 todos los eventos planteados se han cumplido; por otro lado, cinco 0 representan la no ocurrencia de los eventos, este será el escenario más indeseado. La barra amarilla representa la probabilidad de ocurrencia de un escenario.



[123]

En el caso analizado para Orellana, el escenario más probable coincide con el más indeseado. Por lo general, en los estudios de prospectiva, esta relación es co-mún y por esto se busca cambiar la situación actual (Cepal, 2017). El escenario más probable de ocurrencia tiene una probabilidad del 17,5%, el resto de los escenarios, donde se cumple al menos uno de los eventos, tiene la probabilidad restante. Es importante señalar que el escenario más indeseado, aun siendo el más probable, no tiene un porcentaje relativamente bajo. El escenario más deseado, que es el que más interesa, tiene apenas 5,7% de ocurrencia en la actualidad, es el quinto escenario con mayor probabilidad de ocurrencia dentro del sistema construido.

Narración de escenarios

Para el propósito del ejercicio prospectivo interesan tres escenarios:

a) Escenario deseado (aquel en que se cumplen todas las hipótesis);

b) Escenario más indeseado (aquel en que ninguna hipótesis se cumple);

c) Escenario más probable (el que cuenta con la mayor probabilidad de ocurrencia).

En este caso, el escenario más indeseado es el más probable, debido a la alta de-pendencia petrolera de la provincia de Orellana. En este sentido los dos escenarios planteados son los siguientes:

a) Más deseado: Orellana cuenta con una estrategia de diversificación pro-ductiva y crecimiento socioeconómico sostenibles (1.1.1.1.115; 5,7%).

Para el año 2030 la provincia de Orellana cuenta con un crecimiento económico sostenido y que no depende exclusivamente de la producción petrolera, que permite generar empleo decente y reducir considerablemente la pobreza multidimensional (menor al promedio nacional), incluyendo la pobreza por ingresos (al 20%) e NBI (al 40%); estas situaciones se dan a la vez que se mejora la calidad ambiental del territorio y su situación de vulnerabilidad a desastres. La población incrementa sus años de escolaridad (al menos igual al promedio nacional) y nivel de instrucción educativa.

b) Escenario más improbable: el desarrollo de la provincia de Orellana sigue dependiendo de la producción petrolera, la situación ambiental se encuentra amenazada y las condiciones de desigualdad son muy marcadas (0.0.0.0.0; 17,5%).

15 Los escenarios se conforman por los eventos, a cada uno de los eventos se le asigna un código binario, donde 1 significa que el evento se cumple y 0 que no se cumple. Para el caso (1.1.1.1.1.) todos los eventos planteados se cumplen y este será el escenario más deseado.



[124]

Las condiciones de desarrollo actuales se mantienen, el crecimiento económico del territorio está por debajo del 7%, la tasa de deforestación aumenta, el PIB petro-lero es cercano al total de la economía.

Propuestas de política pública para promover el desarrollo sostenible

La prospectiva debe entenderse como un proceso en el que las acciones de anti-cipación deben estar orientadas a generar acciones para una reflexión estratégica y una apropiación colectiva que permitan cumplir los objetivos en el tiempo estable-cido.

Con la finalidad de identificar las relaciones de causalidad entre los eventos espe-rados, se requiere identificar las acciones más generales y estructurales que permi-tan promover el cumplimiento del escenario más deseado en el largo plazo. El árbol de hechos precursores permite construir las acciones más estructurales del sistema y diseñar los indicadores que permitan monitorear el cumplimiento y avance de los hechos. Entre los principales actores para el caso de Orellana se identifican los si-guientes: gobiernos autónomos descentralizados (GAD) locales, Secretaría Técnica de la Amazonía, Ministerio de Finanzas, Ministerio del Ambiente y Gobierno central.

Figura 7: Árbol de hechos precursores para el escenario más deseado




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Tabla 7: Matriz de anticipación y vigilancia16

Hecho precursor

IndicadorFuente de

datosTemporalidad Responsable

Ley Amazónica se ejecuta de for-ma adecuada.

Fondos asignados a la provincia por la Ley Amazónica.

Ministerio de Fi-nanzas, Secreta-ría Técnica de la Amazonía.

Anual Ministerio de Fi-nanzas, Secre-taría Técnica de la Amazonía, go-biernos locales.

Presupuesto Ge-neral del Estado y PDOT alinea-dos a PND.

Asignación de fondos a gobiernos locales.

Ministerio de Fi-nanzas

Anual Ministerio de Fi-nanzas, Gobier-nos locales.

Reducción de la dependencia pe-trolera.

PIB local. Banco Central Anual Gobierno local, Gobierno central.

El plan de uso y gestión de suelo incluye a la ges-tión de riesgos.

Actualización al plan de uso y gestión de suelos.

PDOT Anual Gobierno local, Ministerio del Am-biente.


Un análisis prospectivo permite a tomadores de decisión contar con la eviden-cia e insumos relevantes para definir políticas públicas robustas y estables que res-pondan de forma positiva ante la ocurrencia de diferentes escenarios. Tener como horizonte la Agenda 2030 permite generar acciones participativas, articuladoras y sostenibles para el territorio, alineadas a los compromisos nacionales y globales de largo plazo, para lo cual el diálogo de saberes y conocimientos es fundamental.

Es necesario considerar que la realidad extractiva en la provincia es real y su transición no puede ser agresiva. En este sentido se plantea promover políticas pú-blicas orientadas a diversificar la producción local, direccionar los fondos de de-sarrollo y rentas extractivas al desarrollo del contenido y capacidades locales, y finalmente garantizar la calidad ambiental y la reducción de riesgos naturales para los habitantes en el territorio. A continuación, se muestran cuatro propuestas de política sugeridas para el territorio:

16 Hecho precursor: acontecimientos observables en el presente que pueden desencadenar un hecho de ruptura. Indicador: indicador mediante el cual es posible cuantificar las variables que describen el hecho precursor e identificar un nivel que signifique una alerta. Fuente de datos: fuente de la cual se obtiene la información para construir el indicador. Temporalidad: frecuencia con la que se hará la medición del indicador. Responsable: ente responsable de realizar la medición del indicador.



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• Política 1: Tener un Plan de desarrollo y presupuesto local alineado al cumpli-miento de la Agenda 2030 y PND, con mayor énfasis en ODS 1, ODS 4, ODS 8, ODS 11.

• Política 2: Crear una estrategia de desarrollo en los sectores para la construc-ción de un ecosistema de desarrollo empresarial inclusivo para las oportunidades de negocios sostenibles con impacto ambiental y socialmente responsables.

• Política 3: Generar una agenda participativa de desarrollo urbano y gestión de riesgos.

• Política 4: Crear un fondo de becas para residentes en la provincia (con mayor énfasis en pueblos y nacionalidades) para acceder a estudios superiores en temas relacionados con el desarrollo sostenible del territorio.

Estas propuestas han sido desarrolladas con base en las consideraciones y con-texto territorial. Es importante señalar que hasta la publicación de este documento los gobiernos locales no cuentan con un Plan de Desarrollo Territorial aprobado para las administraciones 2019 - 2024, por lo que las propuestas podrían ser viables si se las incluye dentro de la planificación territorial. Por otra parte, la Ley Amazónica y sus fondos deben convertirse en el motor de la diversificación productiva y desarro-llo sostenible del territorio.

CONCLUSIONES

El ejercicio prospectivo para el caso de Orellana permitió construir un sistema de 48 variables que partió del planteamiento de una serie de problemáticas y concep-tos estructurales del territorio. Las variables contemplan los tres ejes del desarrollo sostenible: ambiental, social y económico, más el nivel institucional como un cuarto eje transversal. Se escogieron diez variables identificadas como clave, agrupadas en cinco temas centrales para el desarrollo sostenible de la provincia.

La Agenda 2030 permite definir un horizonte de planificación y visión de largo plazo, así también los ODS ayudan a concretar las aspiraciones para un desarrollo sostenible en el territorio; debido a la necesidad de priorizar acciones se han priori-zado cuatro ODS que reflejen las temáticas clave en el territorio. Tomando en cuenta que cumplir con los ODS es un compromiso nacional, es adecuado utilizar los ODS como horizonte para el nivel territorial.

Una vez identificadas las temáticas clave, se construyeron eventos y sus proba-bilidades de ocurrencia al año 2030 para determinar los posibles escenarios para el territorio. El escenario más deseado, donde se esperaría lograr el desarrollo sosteni-ble, es lograr para 2030 que la provincia de Orellana cuente con un crecimiento eco-nómico sostenido que no dependa exclusivamente de la producción petrolera, que



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permita generar empleo decente en diferentes sectores y reducir considerablemente la pobreza multidimensional (menor al promedio nacional), incluyendo la pobreza por ingresos (al 20%) e NBI (al 40%). Estos objetivos requieren que la población incremente sus años de escolaridad e instrucción educativa a niveles similares de, al menos, el promedio nacional. Dentro de este escenario se espera que los objetivos económicos y sociales se den, y a la vez una mejora de la calidad ambiental del terri-torio y su situación de respuesta a desastres. Este escenario presenta una probabili-dad de ocurrencia de 5,7%, si se mantienen las condiciones actuales en la dinámica provincial, por lo que es necesario plantear estrategias de anticipación y vigilancia a hechos que permitan generar acciones de largo plazo en el que este escenario pueda desarrollarse de mejor manera.

Las potencialidades de la provincia de Orellana para diversificar su economía y potenciar las capacidades de la población son altas, sin embargo, las condicio-nes actuales y la dependencia elevada de las actividades petroleras hacen que las probabilidades de cambiar la realidad de la provincia tengan un bajo nivel de ocu-rrencia para 2030. Estas condiciones requieren ser trabajadas desde el presente con acciones estructurales que permitan generar un ambiente sostenible para lograr los objetivos a 2030.

Se espera que este estudio sea un aporte para entender la dinámica y necesidades del territorio; se invita a los gobiernos locales e instituciones a realizar mayores es-fuerzos en la generación de mejores fuentes de información periódica y desagregada que promuevan la toma de decisiones basadas en evidencia. Las visiones de largo plazo posibilitan que las acciones diseñadas sean más estructurales y que los terri-torios consoliden una identidad cultural y de desarrollo sostenible más resiliente.

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