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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA AFRFBPROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 1

Aula 02

Ol, Pessoal!

Esta a segunda aula do curso de Administrao Pblica para Auditor da Re-ceita Federal. Eu havia planejado para vermos a evoluo da administraopblica no Brasil, mas estou mudando o contedo para explicar melhor quaisas novas tendncias do estudo da Administrao Pblica, principalmente osrelacionados com a governana. Assim, veremos aqui os seguintes itens:

Aula 02 03/07: 6. Governabilidade, governana e accountability.

J est disponvel no site do Ponto o curso de Administrao Pblica em Exer-ccios para AFRFB. Disponvel aqui:

http://www.pontodosconcursos.com.br/cursos/produtos_descricao.asp?desc=n&lang=pt_BR&codigo_produto=3467

Boa Aula!

Sumrio

1. GOVERNABILIDADE E GOVERNANA .................................................................... 2

1.1. CRISE DE GOVERNABILIDADE.................................................................................. 4

1.2. CONFUSES ENTRE OS CONCEITOS............................................................................ 8

1.3. NOVA GOVERNANA PBLICA................................................................................ 10

1.4. QUESTO DISCURSIVA ....................................................................................... 18

2. ACCOUNTABILITY .............................................................................................. 20

2.1. DIVERGNCIAS EM RELAO AO CONCEITO................................................................. 25

2.2. CLASSIFICAO ............................................................................................... 272.3. QUESTES DISCURSIVAS..................................................................................... 29

3. PONTOS IMPORTANTES DA AULA ....................................................................... 32

4. QUESTES COMENTADAS ................................................................................... 33

4.1. LISTA DAS QUESTES ........................................................................................ 67

4.2. GABARITO ...................................................................................................... 78

5. LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 79

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11.. GGoovveerrnnaabbiilliiddaaddee ee GGoovveerrnnaannaaO Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado fala em Reforma do Apare-

lho do Estado ao invs de Reforma do Estado no sem motivo. A maior par-te dos autores associa a reforma do Estado busca de maior governabilidade ea reforma do aparelho do Estado busca de maior governana. Segundo oprprio PDRAE:

O governo brasileiro no carece de governabilidade, ou seja, de poder pa-ra governar, dada sua legitimidade democrtica e o apoio com que conta nasociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governana, na me-dida em que sua capacidade de implementar as polticas pblicas limitadapela rigidez e ineficincia da mquina administrativa.

Portanto, no havia um problema de governabilidade, mas sim de governana.A principal diferena entre os dois conceitos reside na dimenso que eles abor-dam: a governabilidade se refere a uma dimenso poltica; a governana auma dimenso de gesto.

A capacidade poltica de governar ou governabilidade deriva da relao delegitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, enquanto quegovernana a capacidade financeira e administrativa em sentido amplo deuma organizao de implementar suas polticas.

Podemos dizer que a governabilidade est associada s condies de exercciodo poder e de legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da suapostura diante da sociedade civil e do mercado. J a governana pode ser en-tendida capacidade que um determinado governo tem para formular e imple-mentar as suas polticas, capacidade esta que pode ser dividida em financeira,gerencial e tcnica.

O termo legitimidade muito importante no conceito de governabilidade. Umgoverno s consegue governar caso as pessoas aceitem sua ordens, aceitemsuas leis, somente se ele tiver legitimidade. Vamos ver um pouco melhor esse

Um atributo do Estado, que consiste na presena, em uma parcela significa-tiva da populao, de um g r a u d e c o n s e n s o c a p a z d e a s se g u r a r a o b e - d in ci asem a necessidade de recorrer ao uso da fora, a no ser em casosespordicos.

Normalmente, quando as questes falarem em legitimidade, devemos associarcom governabilidade. Porm, daqui a pouco eu vou mostrar que preciso terum pouco de cuidado, pois os conceitos esto passando por reformulaes.

Voltando para os conceitos, a governabilidade trabalha na dimenso poltica.

Um exemplo em nosso pas o presidencialismo de coalizo. Como nosso sis-

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tema partidrio muito fragmentado, nenhum partido sozinho consegue for-mar maioria. Por conseguinte, para conseguir aprovar suas leis no Congresso,o Executivo precisa fazer acordos com outros partidos, trazendo eles para achamada base aliada, formando as ditas coalizes. Assim, o fisiologismo co-mo meio de negociao de cargos um instrumento de governabilidade, namedida em que busca aumentar o apoio do governo.

Um conceito bastante cobrado de Eli Diniz, para quem a governabilidaderefere-se s condies sistmicas de exerccio do poder por parte do Estadoem uma determinada sociedade. Seria uma somatria dos instrumentos ins-titucionais, recursos financeiros e meios polticos de execuo das metas defi-nidas. A autora aponta as principais caractersticas da governabilidade:

Caractersticas da Governabilidade

A forma de governo, ou seja, se o sistema parlamentarista(com todas as suas variantes), presidencialista ou misto, comono caso brasileiro;

A relao Executivo-Legislativo: se esta for mais assimtrica paraum ou para outro podem surgir dificuldades de coordenaopoltica e institucional, vitais para a governabilidade plena;

A composio, formao e dinmica do sistema partidrio (compoucos ou muitos partidos), o que pode dificultar a relaoExecutivo-Legislativo e Estado-sociedade;

O sistema de intermediao de interesses vigente na sociedade(corporativista, institucional pluralista, dispersos, ONGs etc.); e

Todo o conjunto das relaes Estado-sociedade, ou seja, asrelaes dos movimentos organizados, associaes e dacidadania com o Estado no sentido de ampliar a sua participaono processo de formulao/implementao de polticas das quaissejam beneficirios.

A autora fala em formas de governo, mas o correto sistemas de governo,j que ela est falando do presidencialismo e do parlamentarismo. Portanto,estaria na esfera da governabilidade a relao do Executivo com o Legislativo etambm com a sociedade. A forma como o Estado busca o apoio dos cidadosse insere na governabilidade.

Segundo Vincius de Carvalho, a fonte da governabilidade so os cidados e acidadania organizada, a partir deles (e da sua capacidade de articulao empartidos, associaes e demais instituies representativas) que surgem e sedesenvolvem as condies necessrias para a governabilidade. J a governan-

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a tem como origem os agentes pblicos ou servidores do Estado, que possibi-litam a formulao/implementao correta das polticas pblicas e representama face deste diante da sociedade civil e do mercado, no setor de prestao deservios diretos ao pblico.

As definies de governabilidade e governana do Vinicius de Carvalho tam-bm so muito cobradas em provas, vale pena dar uma olhada.

Em uma definio genrica, podemos dizer que a governabilidade refere-ses prprias condies substantivas/materiais de exerccio do poder e de le-gitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua postura diante dasociedade civil e do mercado (em um regime democrtico, claro). Pode serconcebida como a autoridade poltica do Estado em si, entendida como acapacidade que este tem para agregar os mltiplos interesses dispersos pe-

la sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para os curto, mdio elongo prazos.

J a governana pode ser entendida como a outra face de um mesmo pro-cesso, ou seja, como os aspectos adjetivos/instrumentais da governabilida-de. Em geral, entende-se a governana como a capacidade que umdeterminado governo tem para formular e implementar as suas polticas.Esta capacidade pode ser decomposta analiticamente em financeira, geren-cial e tcnica, todas importantes para a consecuo das metas coletivas de-finidas que compem o programa de um determinado governo, legitimado

pelas urnas.Outra definio importante de governana a do Banco Mundial, segundo oqual governana :

O exerccio da autoridade, controle, administrao, poder de governo. amaneira pela qual o poder exercido na administrao dos recursos sociaise econmicos de um pas visando o desenvolvimento, implicando a capaci-dade dos governos de planejar, formular e implementar polticas e cumprirfunes.

Eles falam em poder, algo que nos remeteria a governabilidade, mas o poderno gerenciamento dos recursos sociais e econmicos, por isso est relacionado governana.

11..1 1.. CCrriissee ddee GGoovveerrnnaabbiilliiddaaddee

A crise do Estado de Bem-Estar estaria associada a uma crise de governabili-dade. A sociedade estava cada vez mais insatisfeita com a gesto pblica, tan-to que surgiram as revoltas dos contribuintes, ou taxpayers, agravando ainda

mais a crise fiscal do Estado.

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O diagnstico contemporneo sobre governabilidade ou crise do Estado, nocontexto da globalizao, tem como argumento central a crise fiscal nos cen-tros do capitalismo avanado. As duas crises do petrleo na dcada de 1970dificultaram o acesso dos Estados aos financiamentos internacionais, fazendocom que ficasse invivel cumprir todas as promessas do Estado de Bem-Estar.No entanto, a crise de governabilidade no fruto somente da crise fiscal.Veremos agora como alguns autores classificam as causas da crise de gover-nabilidade.

Segundo Norberto Bobbio, o termo mais usado entre governabilidade e no-governabilidade o ltimo. Segundo o autor, esta palavra, carregada de impli-caes pessimistas (crise de governabilidade) e, frequentemente conservado-ras, presta-se a muitas interpretaes. De um lado se encontram aqueles que

atribuem a crise de governabilidade incapacidade dos governantes; de outro,aqueles que atribuem a no-governabilidade s exigncias excessivas dos ci-dados. Em linhas gerais, as duas verses apresentam vrios pontos de conta-to; porm, quando estritamente distintas, podem chegar, frequentemente, ata atos de acusao (contra governantes ou alguns grupos sociais, quase sem-pre os sindicatos), ou a posies ideolgicas (obedincia dos cidados ou supe-rao do capitalismo).

Segundo Bobbio:

A fraqueza substancial destes posicionamentos consiste na falta de ajuste, anvel analtico, dos dois componentes fundamentais, capacidade e recursos,em sentido lato, dos Governos e dos governantes, e solicitaes, apoio e re-cursos dos cidados e dos grupos sociais. A governabilidade e a no-governabilidade no so, portanto, fenmenos completos, mas processosem curso, relaes complexas entre componentes de um sistema poltico.

Bobbio divide as teorias a no-governabilidade nas seguintes hipteses:

1.A no-governabilidade o produto de uma sobrecarga de problemasaos quais o Estado responde com a expanso de seus servios e da sua

interveno, at o momento em que, inevitavelmente, surge uma crisefiscal. No-governabilidade, portanto, igual crise fiscal do Estado.

2.A no-governabilidade no somente, nem principalmente, umproblema de acumulao, de distribuio e de redistribuio de recursos,bens e servios aos cidados, mas , de preferncia, um problema denatureza poltica: autonomia, complexidade, coeso e legitimidade dasinstituies. A governabilidade depende do relacionamento entre aautoridade e suas instituies de Governo e da fora das suas

instituies de oposio.

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3.A no-governabilidade o produto conjunto de uma crise de gestoadministrativa do sistema e de uma crise de apoio poltico dos cidadoss autoridades e aos governos. Na sua verso mais complexa, a no-

governabilidade a soma de uma crise de input(entradas, insumos) ede uma crise de output (sadas, produtos).

Nas crises de output, o sistema administrativo no conseguecompatibilizar, nem agilizar, os imperativos de controle que lhe chegamdo sistema econmico. As crises de input tm a forma das crises delegitimao: o sistema legitimador no consegue preservar o nvelnecessrio de lealdade da massa, impulsionando assim os imperativos decontrole do sistema econmico que ele assumiu.

A sobrecarga de demanda, primeira hiptese, ir resultar em um problemaeconmico, a crise fiscal. As consequncias da sobrecarga podem ser de vriostipos. Em primeiro lugar elas podem incidir sobre a eficcia do governo, ouseja, sobre a sua capacidade de conseguir os objetivos prometidos, assim co-mo de ser fiel aos seus compromissos. Em segundo lugar, influem no consensodos cidados, isto , sua disposio de obedecer espontaneamente s leis e asdiretrizes do governo. Aqueles que sustentam esta primeira hiptese acabamsempre caindo nas receitas de cunho neoliberalista. O Estado de Bem-Estarentrou em crise porque prometia inmeros servios, mas no tinha capacidade

de financiamento.O ponto central da segunda hiptese que uma democracia torna-se tantomais forte quanto mais organizada, sendo que o crescimento da participaopoltica deve ser acompanhado pela institucionalizao (isto , pela legitimaoe aceitao) dos processos e das organizaes polticas. Quando, porm, dimi-nui a autoridade poltica, temos a no-governabilidade do sistema. O aumentoda interveno do governo a partir da segunda metade do sculo XX ocorreusimultaneamente a uma perda de sua autoridade, principalmente na dcada de1960.

As causas desse fenmeno devem ser buscadas nas transformaes culturaisde grande porte, que culminaram na dcada de 60 em sociedades altamenteescolarizadas, expostas aos meios de comunicao de massa e inclinadas auma participao reivindicatria, e que desafiaram as autoridades em todas asinstituies e em todos os setores, da famlia escola, da fbrica burocracia.As solues propostas por esta corrente foram conservadoras, no sentido dediminuir o processo de democratizao. Ocorreram as revoltas dos taxpayersjustamente porque as pessoas estavam mais escolarizadas e no queriam pa-gar por algo que no viam retorno.

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A terceira hiptese se baseia na tese de Habermas e compartilha de alguns dospressupostos sobre os quais se fundam as outras teses. De um modo particu-lar, aceita a premissa da expanso do papel do Estado e do crescimento da suainterveno na esfera da economia e evidencia as caractersticas polticas dacrise, consequncia da mudana de relao entre valores e estruturas na reada participao, das preferncias e das expectativas polticas.

Segundo o autor, o capitalismo sofre periodicamente crises de acumulaoeconmica. Esta crise econmica desencadeadora de outras. Para reagir aessas crises econmicas, o Estado assume algumas tarefas de apoio ao pro-cesso de acumulao tarefas essas que tenta dissimular uma vez que noso compatveis com a procura de consentimento ou lealdade das massas,por isso gera uma crise de legitimao.

Ocorre a crise de racionalidade porque h uma incapacidade do sistema ad-ministrativo em dar conta, com sucesso, dos imperativos do sistema econmi-co. E h uma crise de motivao porque os seus sujeitos descrentes daspossibilidades democrticas se frustram em seus desejos mais profundos. Ha-bermas no apresenta solues especficas para o problema da crise de gover-nabilidade, mas afirma que na medida em que os recursos econmicos noso suficientes para alimentar plenamente as vtimas do crescimento do capi-talismo, surge o dilema de imunizar o Estado contra estas pretenses ou deparalisar o processo de crescimento.

Vamos ver agora outro autor. Ao tratar da crise de governabilidade SamuelHuntington, em A Crise da Democracia, identifica um conjunto de quatrofatores fundamentais que estariam interferindo nos governos e gerando crisede governabilidade:

Eroso da autoridade dada a vitalidade da democracia (excesso dedemocracia). Dessa perspectiva eles consideram que o Estado de Bem-Estar difundiu uma ideologia igualitria que, ao no poder cumpri-la,

acaba por deslegitimar a autoridade pblica. A rigor trata-se agora desustentar a incompatibilidade entre o keynesianismo e a democracia.

Sobrecarga do governo. Esta tese considera que a disponibilidade doEstado intervir nas relaes sociais provoca um enorme aumento dasdemandas dirigidas s instituies polticas, determinando uma paralisiados governos por sobrecarga de demandas. A satisfao dessas demandasgera tendncias inflacionrias da economia.

Intensificao da competio poltica, gerando desagregao deinteresses. Segundo essa tese a competio entre organizaes polticasleva incapacidade de selecionar e agregar interesses, causando a

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incapacidade das instituies quanto absoro de demandasfragmentrias. O peso assumido pela administrao na mediao dosconflitos provoca uma burocratizao da vida pblica que, por sua vez,

gera a dissoluo do consenso. O provincianismo nacionalista na poltica exterior, devido a presses

exercidas pelas sociedades a respeito de suas necessidades interiores.

No centro deste diagnstico da governabilidade das sociedades contempor-neas encontra-se uma tese economicista, que localiza o fator central da criseem fatores econmicos associados base inflacionria e ao desempenho dosfatores fiscais. As recomendaes para este problema, no receiturio neolibe-ral, envolvem medidas de reforma institucional e poltica, que implica:

Reduo das atividades do governo: as teses do Estado mnimo, queimplica na reforma institucional do Estado, procedendo a umadesconcentrao do Estado, atravs da descentralizao das polticassociais para as instncias sub-nacionais dos municpios e repasse dasresponsabilidades pblicas ao setor privado;

Aumento de recursos e entradas disposio dos Estados, o que temsignificado um investimento e capacitao do setor tributrio do governo,

cuja eficincia tem funo estratgica, no novo desenho do Estado; Reduo das expectativas dos grupos sociais, atravs de uma reduo e

desconcentrao do Estado de Bem Estar Social, reforma da Previdncia eflexibilizao dos Direitos sociais; aliados a uma absurda poltica decontrao de empregos.

11..2 2.. CCoonnffuusseess eennttr ree o oss ccoonncceeiittooss

At agora estvamos vendo que a governabilidade se refere mais a um aspec-to poltico, enquanto a governana se situa na dimenso da gesto. Porm,essa distino no muito clara, no existe um ponto exato que separa os doisconceitos, mas sim uma rea nebulosa em que eles se confundem.

Como vimos na definio do Vincius de Carvalho, a governana correspondeaos aspectos adjetivos/instrumentais da governabilidade, ou seja, um ins-trumento para que o governo consiga governar. Assim, uma boa governanaaumenta a governabilidade, ou seja, h uma relao estreita entre os doisconceitos. Uma m governana tambm pode diminuir a governabilidade.

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Foi o que aconteceu na crise do modelo burocrtico e do Estado de Bem-Estar.O modelo burocrtico tinha uma m governana porque no administrava osrecursos pblicos adequadamente, no tinha capacidade para formular e im-plementar as suas polticas. Essa m governana foi gerando a insatisfao nasociedade, tanto que ocorreram as revoltas dos taxpayers, ou revolta dos con-tribuintes, em que as pessoas no queriam pagar mais impostos j que noviam os resultados. O Estado perdeu legitimidade, ou seja, perdeu governabili-dade.

H uma rea em que os dois conceitos se confundem e h divergncia entre osautores. Por exemplo, vamos rever os conceitos do Bresser Pereira, da Eli Dinize do Vincius de Carvalho:

A capacidade poltica de governar ou governabilidade deriva da relao de

legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, enquanto quegovernana a c a p a c i d a d e f i n a n c e i r a e administrativa em sentido amplode uma organizao de implementar suas polticas.

A governabilidade refere-se s condies sistmicas de exerccio do poderpor parte do Estado em uma determinada sociedade. Seria uma somatriados instrumentos institucionais, r e c u r s o s f i n a n c e i r o s e meios polticos deexecuo das metas definidas.

Em geral, entende-se a governana como a capacidade que um determina-do governo tem para formular e implementar as suas polticas. Esta capaci-dade pode ser decomposta analiticamente em f i n a n c e i r a , gerencial etcnica, todas importantes para a consecuo das metas coletivas definidasque compem o programa de um determinado governo, legitimado pelasurnas.

Podemos ver que Bresser e Carvalho colocam a capacidade financeira no con-ceito de governana, enquanto Eli Diniz associa os recursos financeiros com oconceito de governabilidade. Eu daria preferncia pelos dois autores, pois amaior parte dos conceitos coloca capacidade financeira em governana. Porm,o conceito da Eli Diniz j foi usado vrias e vrias vezes pela ESAF, por issotem que ficar de olho.

Outra confuso entre os conceitos refere-se legitimidade. Vimos que ela estassociada com a governabilidade, mas o conceito de governana vem passan-do por reformulaes. Segundo Bresser Pereira:

No conceito de governana pode-se incluir, como o faz Reis (1994), a capa-cidade de a g r e g a r o s d i v e r s o s i n t e r e s s e s , estabelecendo-se, assim, maisuma ponte entre governana e governabilidade. Uma boa governana, con-forme observou Fritschtak (1994) aumenta a legitimidade do governo e,

portanto, a governabilidade do pas.

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Vimos acima a definio de Vincius de Carvalho, que afirma que a governabili-dade pode ser entendida

como a capacidade que este tem para a g r e g a r o s m l t i p l o s in t e r e s s e s

dispersos pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para os cur-to, mdio e longo prazos.

E ento: a capacidade de agregar interesses governana ou governabilidade? gesto ou poltica?

preciso saber que os conceitos em cincias sociais so reformulados ao longodo tempo, no so verdades estanques, apesar de os concursos cobrarem co-mo se fossem. Assim, o conceito de governana vem passando por uma trans-formao, deixando de se restringir aos aspectos gerenciais e administrativos

do Estado, para abranger aspectos ligados cooperao entre os diversos ato-res e a capacidade destes em trabalharem juntos.

Vamos ver agora a evoluo do conceito de governana.

11..3 3.. NNoov vaa GGoovveerrnnaann aa PPbblliiccaa

O termo Governana no recente. A literatura tem apontado trs usos naliteratura: governana corporativa, a boa governana e a governana pblica.

1) A governana corporativaest preocupada com os sistemas internos eprocessos que proveem direo e accountability para as organizaes. Vamosver duas definies de governana corporativa:

Conjunto de prticas pelas quais o conselho de administrao garante ocontrole dos atos dos gestores em face do interesse dos acionistas.

Governana Corporativa so as prticas e os relacionamentos entre os Acio-nistas/Cotistas, Conselho de Administrao, Diretoria, Auditoria Indepen-

dente e Conselho Fiscal, com a finalidade de otimizar o desempenho daempresa e facilitar o acesso ao capital.

A governana corporativa em muitos casos parece estar mais prxima da ac-countability do que da governana pblica. Ela aborda aspectos de transparn-cia da administrao das empresas (prestao de contas), mecanismos quefaam com que os administradores sigam os interesses dos acionistas (respon-sividade) e instrumentos de responsabilizao dos administradores.

O termo usado no mesmo sentido na chamada Governana de Tecnologia da

Informao. Neste caso, a governana definida como:

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Modelo que define direitos e responsabilidades pelas decises que encora-jam comportamentos desejveis no uso de TI.

Processo pelo qual decises so tomadas sobre os investimentos em TI, o

que envolve: como as decises so tomadas, quem toma as decises, quem responsabilizado e como os resultados so medidos e monitorados.

2) A boa governanaest preocupada com o estabelecimento de modelosnormativos de carter social, poltico e administrativo por instituies como oBanco Mundial. Ou seja, tais instituies procuram dizer para os pases emdesenvolvimento como eles deveriam organizar e promover suas polticas. OBanco Mundial define governana como:

O exerccio da autoridade, controle, administrao, poder de governo. amaneira pela qual o poder exercido na administrao dos recursos sociaise econmicos de um pas visando o desenvolvimento, implicando a capaci-dade dos governos de planejar, formular e implementar polticas e cumprirfunes.

3) J a governana pblicabusca analisar como diferentes atores intera-gem na formulao e implementao de polticas pblicas, como que o Esta-do, o mercado e o terceiro setor atuam de forma coordenada, formando as

chamadas redes de polticas pblicas.

Dentro da disciplina de Administrao Pblica, a governana normalmentecobrada nesses dois ltimos sentidos, e muita confuso acaba sendo feita emtorno deles. Vamos ver um pouco disso agora.

O termo governana foi introduzido no debate pblico internacional pelo BancoMundial, como uma forma de aprofundar o conhecimento das condies quegarantem um Estado eficiente. Essa preocupao alterou o foco das implica-es estritamente econmicas da ao do Estado para contemplar outros as-

pectos como as dimenses sociais e polticas da gesto pblica. A capacidadegovernativa no seria mais avaliada apenas em termos dos resultados daspolticas governamentais, mas na forma como o governo exerce seu poder,implicando na capacidade do governo para desenhar, formular e implementarpolticas e atribuir funes.

Apesar de no incio a reforma gerencial surgir muito prxima do neoliberalis-mo, ao longo do tempo ela se distancia dele. errado dizer que o gerencialis-mo defende um Estado Mnimo.

O crescimento econmico, que segundo o neoliberalismo, seriam uma tendn-cia natural, no veio. As sociedades estavam insatisfeitas com as perdas em

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termos de polticas sociais, que resultou numa perda de bem-estar, ao mesmotempo em que aumentava o desemprego, a criminalidade.

Na dcada de 1990 novos grupos polticos assumem o

poder, dando novos rumos para as mudanas no pa-pel do Estado. O neoliberalismo foi aplicado pelo go-verno do Partido Conservador de Margareth Thatchere pelo governo do Partido Republicano de Ronald Re-agan. Em 1993 assume o presidente democrata BillClinton nos EUA e em 1997 o partido trabalhista deTony Blair assume o governo na Inglaterra.

Bill Clinton e Tony Blair iro formar, juntamente com Fernando Henrique Car-doso e outros lderes de Estado, a chamada Terceira Via. Podemos coloc-los

como um movimento de centro.

Em linhas gerais, o grupo da Terceira Via procurava manter a disciplina eco-nmica obtida com as reformas estruturais e democratizar a globalizao,conjugando os benefcios do mercado com um estilo de governo mais focadonas questes sociais, que passaram a ser demandadas no final da dcada de1990. Segundo Ana Paula Paes de Paula (2005):

Verificamos assim que os governos de orientao social-liberal adotaramuma posio mais conformista, pois se renderam s reformas neoliberais

realizadas e tentaram se adequar a elas, incluindo questes sociais.

Na viso do grupo, trata-se de rejeitar no apenas o estatismo burocrtico davelha esquerda, mas tambm os postulados neoliberais do "Estado mnimo".Busca-se, com a governana progressiva, redesenhar a administrao pblicapara livr-la de distores seculares, para torn-la mais transparente e, por-tanto, mais forte e mais capaz de implementar polticas pblicas. Buscam-seos ideais clssicos da solidariedade e coeso social, aplicados segundo as exi-gncias de hoje, o que requer um novo Estado capaz de assegurar o bem-estara todos. Eles buscam aplicar uma poltica econmica conservadora e de uma

poltica social progressista.

Analisando essa mudana na conduo das reformas, Humberto Falco Martinse Caio Marini dividem as reformas em duas geraes:

As reformas de primeira gerao (anos 80 e 90) tinham uma orientao es-sencialmente econmica e fiscal. A crise do Estado era um elemento centraldas reformas de primeira gerao.

A marca distinta das reformas de segunda gerao no incio do sculo XXI a promoo do desenvolvimento. Acredita-se que os imensos desafios soci-

ais em escala global, manifestos pela crescente desigualdade e pobreza,

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no podem ser vencidos pela simples ao dos mercados, mas por meio dofortalecimento de instituies tais como Estado, o mercado e o terceiro se-tor. Por um lado, a forte correlao entre instituies e desenvolvimentotem sido empiricamente comprovada em diversos estudos recentes, suge-

rindo que a consolidao institucional o fator primordial de desenvolvi-mento.

Portanto, a segunda gerao est voltada para o pluralismo institucional, agovernana em rede, a atuao conjunta de Estado, mercado e terceiro setorcomo forma de impulsionar o desenvolvimento.

nesse momento que o termo governana passa a ganhar novas interpreta-es. Ao invs de ser visto como uma capacidade gerencial e financeira deimplementar polticas pblicas, ele passa a ser visto como uma capacidade de

diferente atores agirem de forma coordenada na busca de objetivos comuns, a capacidade do Estado, do mercado e do terceiro setor atuarem juntos naimplementao das polticas pblicas.

A prpria Terceira Via altera seu nome para Governana Progressista. SegundoAna Paula Paes de Paula:

A administrao pblica progressista tambm vem abrangendo o termo go-vernana, que bastante impreciso e abriga vrios significados, mas estsendo frequentemente utilizado no mbito da nova administrao pblica edo Banco Mundial para designar a administrao eficiente dos negcios p-blicos. Alguns autores tentam propor um conceito mais abrangente de go-vernana, que interpreta o Estado como um sistema poltico mediado porredes auto-organizadoras, cujos resultados so produto da interao do go-verno local, do setor privado e do setor voluntrio.

Nesta nova viso, ao abandonar funes empresariais, relacionadas produode bens e servios, o Estado estaria se capacitando para ter uma atuao maisseletiva e, portanto, mais eficaz. O novo papel regulatrio do Estado faz partedo resultado de um programa de reformas que, a despeito de ser orientadopara o mercado, objetiva a recuperao da capacidade de interveno estatal.Surge dentro dessa lgica a ideia de Estado Regulador.

A aplicao prtica da teoria resultou numa srie de medidas com o objetivode retirar do Estado o papel de produtor, de executor. Ao se retirar da produ-o e prestao de servios, ao Estado caberia proteger, de forma instituciona-lizada, investidores e consumidores. Investidores desejam um sistemaregulatrio estvel e previsvel para que o processo de acumulao de capitalda companhia possa se materializar; consumidores desejam ser protegidos daprtica de preos abusivos, em setores onde existem monoplios naturais.

Para o governo, estabelecer e definir mecanismos de reviso e controle dopreo justo dos servios monopolistas a grande questo.

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O New Public Management passou a ser cada vez mais contestado. SegundoStephen Osborne, o NPM constituiu, na realidade, um estgio de transioentre a administrao pblica tradicional e aquilo que ele chama de Nova Go-vernana Pblica.

Aqui temos um ponto polmico que foi objeto de questo da ESAF no ltimoconcurso da CGU e que ainda est no gabarito preliminar.

1. (ESAF/CGU/2012) Sobre redes de polticas pblicas, no correto afirmar que sur

gem no mbito da reforma gerencial do Estado, quando se buscou implementar inova

es na administrao pblica que promovessem a eficcia e a eficincia das aes

governamentais.

Essa questo foi dada como certa, ou seja, que as redes no teriam surgidonas reformas gerenciais. Mas esse um tema polmico. Segundo Snia MariaFleury Teixeira, no texto O desafio da gesto das redes de polticas:

A proliferao de redes de gesto explicada por uma multiplicidade de fatoresque incidem, simultaneamente, conformando uma nova realidade administrati-va. A globalizao econmica alterou os processos produtivos e administrativosem direo maior flexibilizao, integrao e interdependncia.

Por outro lado, as transformaes recentes no papel do estado e em suas rela-es com a sociedade, impem novos modelos de gesto que comportem a in-terao de estruturas descentralizadas e modalidades inovadoras de parceriasentre entes estatais e organizaes empresariais ou sociais.

Como vocs podem ver, uma srie de fatores contribuiu para a formao deredes, entre eles o fato de o Estado ter se retirado da condio de nico im-plementador de polticas pblicas e ter transferido uma srie de atividadespara o setor privado e o terceiro setor.

Segundo Peter Bogason e Juliet A. Musso:Este simpsio considera o carter democrtico das redes de governana. Oconceito tem suas origens no crescimento e maior complexidade do Estadode Bem-Estar e na descentralizao, devoluo e reformas do New PublicManagement nos anos 1980 e 1990.

Podemos observar que os autores associam as redes de governana direta-mente com as reformas gerenciais das dcadas de 1980 e 1990. Porm, outrosautores abordam o tema das redes dentro de um modelo de gesto diferentedo NPM. Vimos que falam em Nova Governana Pblica. Assim, na viso de

alguns, as redes no teriam se originado nas reformas gerenciais, mas num

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segundo momento, com a busca da atuao conjunta do Estado com a socie-dade. Segundo Erik-Hans Klijn:

Pode-se dizer que, de certa forma, a narrativa da governana constitui

uma alternativa narrativa do NPM. Esta narrativa, especialmente nassuas primeiras verses, focou fortemente nas mudanas organizacionais einstitucionais dentro do setor pblico buscando a ampliao da eficincia eda efetividade por meio de medidas como terceirizao e o crescente uso demecanismos do mercado nos servios pbicos. Na medida em que a narrati-va da governana cresceu em popularidade nos ltimos 10 anos, no sur-preendente que a teoria das redes tambm tenha crescido em popularidade.

A discusso mais recente do conceito de governana ultrapassa o marco ope-racional para incorporar questes relativas a padres de articulao e coopera-

o entre atores sociais e polticos e arranjos institucionais que coordenam eregulam transaes dentro e atravs das fronteiras do sistema econmico.Com a ampliao do conceito de governana fica cada vez mais imprecisa suadistino daquele de governabilidade.

As teorias da governana esto se voltando cada vez mais para a anlise dasredes de polticas pblicas, buscando analisar qual o papel do governo frentes mudanas que esto ocorrendo na prestao de servios pblicos.

Segundo Lffer:

A governana pode ser entendida como uma nova gerao de reformas ad-ministrativas e de Estado, que tm como objeto a ao conjunta, levada aefeito de forma eficaz, transparente e compartilhada, pelo Estado, pelasempresas e pela sociedade civil, visando uma soluo inovadora dos pro-blemas sociais e criando possibilidades e chances de um desenvolvimentofuturo sustentvel para todos os participantes.

Milward e Provan utilizaram o conceito de Hollow State, ou Estado Esvazia-do, para descrever este novo Estado em que ele transfere a execuo de ser-vios para entidades sem fins lucrativos. Segundo os autores:

No uso comum, governo se refere s instituies formais do Estado Execu-tivo, Legislativo e Judicirio e seu monoplio do uso legtimo do poder co-ercitivo. Governana um termo mais inclusivo, preocupado em criar ascondies para uma ao coletiva ordenada, geralmente incluindo agentes dosetor privado e no-lucrativo dentro do setor pblico. A essncia da gover-nana seu foco nos mecanismos de governo acordos, contratos e garanti-as que no se baseiam somente na autoridade e sanes governamentais.

O conceito de governana deixa de estar restrito ao campo da gesto, paraganhar contornos polticos, tanto que Frederickson afirma que a definioimplica que a governana inerentemente poltica, que envolve barganha e

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compromisso entre atores com interesses diversos. E o conceito de legitimi-dade deixa de ser algo inerente apenas governabilidade. Para Edmilson Fran-cisco de Oliveira:

Esse esforo terico mostrou que a principal diferena entre governabilidadee governana est na forma como a legitimidade das aes dos governos entendida. Enquanto no conceito de governabilidade a legitimidade vem dacapacidade do governo de representar os interesses de suas prprias institui-es. No c o n c e i t o d e g o v e r n a n a , p a r t e d e s u a l e g i t i m i d a d e vem doprocesso, do entendimento de que, quando grupos especficos da populaoquando participam da elaborao e implantao de uma poltica pblica, elatem mais chances de ser bem sucedida em seus objetivos.

Podemos ver aqui que a legitimidade no mais associada apenas ao conceito

de governabilidade, ela passa a integrar tambm o conceito de governana.Portanto, temos que tomar MUITO CUIDADO. Na governabilidade, a legitimi-dade est relacionada com a representao de interesses, se a sociedade per-cebe o governo como um legtimo intermedirio na disputa de interesses entreos diversos grupos da sociedade ou se ele visto como direcionado para de-terminado grupo. Na governana, a legitimidade est relacionada com a parti-cipao da sociedade nas decises, se as polticas so formadas eimplementadas junto com a sociedade.

As bancas de concursos normalmente no tratam desses nuances, elas ficam

em torno de pontos que so mais consensuais e superficiais. Porm, algumasvezes elas passam a incorporar mudanas mais recentes nos conceitos, e aESAF j fez isso uma vez com esse conceito de governana:

2. (ESAF/CGU/2008) Durante a crise do Estado dos anos 1980 e 1990, palavras e ex

presses foram forjadas para possibilitar o entendimento de suas diferentes dimen

ses e propiciar a busca de solues. Neste contexto, quando um governo est

preocupado em legitimar decises e aes se diz que ele est buscando maior ...........

Complete a frase com a opo correta.

a) governabilidade.

b) efetividade.

c) governana.

d) accountability.

e) eficincia.

A questo fala em legitimidade, por isso a tendncia marcarmos governabili-dade. S que ela fala em legitimidade das decises e aes, ou seja, abrange

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um aspecto mais da gesto, no da poltica. Portanto, podemos perceber queeles estavam trazendo as tendncias mais recentes do conceito de governana.Tanto que a resposta da questo era a letra C. Todavia, como choveu recur-sos de pessoas que associaram a legitimidade com a governabilidade, a ESAFanulou a questo. Mas, vejam que ela no quis alterar o gabarito para a letraA, ou seja, ela voltou a trs, mas nem tanto.

No concurso do TCDF, que aconteceu em maro de 2012, o CESPE deu comocerta no gabarito preliminar a seguinte questo:

3. (CESPE/TCDF/2012) O fato de o governador de uma unidade federativa, incluso o

DF, perder sua legitimidade democrtica lhe acarreta a perda da governana.

Porm, no gabarito definitivo eles anularam com a seguinte justificativa.

H divergncia na literatura em relao ao assunto tratado no item. Dessemodo, opta-se por sua anulao.

Mais uma vez eles cobraram a legitimidade relacionada com a governana,mas no tiveram coragem de manter o gabarito. Vejam como eles apontam ofato de haver divergncia na literatura.

A teoria da governana continua avanando, hoje j se fala em metagovernan-a, que seria a governana da governana. Tanto as reformas do NPM quantoas da Nova Governana Pblica resultaram numa reduo da interveno dire-ta do Estado, privilegiando a participao da sociedade, seja por meio de pri-vatizaes ou fomento ao terceiro setor. Porm, estas reformas, apesar dediversos benefcios que propiciaram em termos de eficincia e flexibilidade,tambm geraram uma srie de consequncias negativas. Segundo Guy Peters,ambos os estilos de reforma criaram problemas de incoerncia e enfraqueci-mento da coordenao no setor pblico e, alm disso, criaram extensos pro-

blemas de accountability.Diante de tais problemas, muitos pases estariam promovendo uma recentrali-zao do controle nos governos. Uma resposta que Peters e outros autorespropem a Metagovernana, definida como a coordenao de diferentesformas de governana, a garantia de uma coerncia mnima entre elas, a or-ganizao das condies para a governana.

Vamos ver as principais caractersticas da governana e da governabilidade.

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Governabilidade Governana

Capacidade de governar,legitimidade do Estado e do seugoverno com a sociedade;

Condies sistmicas de exerccio dopoder por parte do Estado em umadeterminada sociedade. Somatria dosinstrumentos institucionais, recursosfinanceiros e meios polticos deexecuo das metas definidas;

Est relacionada com: a forma degoverno, a relao Executivo-Legislativo, a composio, formao edinmica do sistema partidrio, osistema de intermediao deinteresses, todo o conjunto dasrelaes Estado-sociedade;

Condies substantivas/materiais deexerccio do poder e de legitimidade doEstado e do seu governo derivadas dasua postura diante da sociedade civil e

do mercado. Autoridade poltica do Estado em si,entendida como a capacidade que estetem para agregar os mltiplosinteresses dispersos pela sociedade eapresentar-lhes um objetivo comumpara os curto, mdio e longo prazos.

Sua fonte so os cidados e asociedade civil;

Capacidade financeira eadministrativa de uma organizao deimplementar polticas pblicas;

Aspectos adjetivos/instrumentais dagovernabilidade.

Capacidade que um determinadogoverno tem para formular eimplementar as suas polticas. Estacapacidade pode ser decompostaanaliticamente em financeira, gerenciale tcnica;

O exerccio da autoridade, controle,administrao, poder de governo. amaneira pela qual o poder exercidona administrao dos recursos sociais eeconmicos de um pas visando odesenvolvimento, implicando acapacidade dos governos de planejar,formular e implementar polticas ecumprir funes.

Parte de sua legitimidade vem doprocesso, do entendimento de que,quando grupos especficos dapopulao quando participam daelaborao e implantao de umapoltica pblica, ela tem mais chancesde ser bem sucedida

Sua fonte so os servidores pblicose agentes do Estado;

Vamos ver uma questo discursiva que abordou o tema da governana:

11..4 4.. QQuueessttoo DDiissccuurrssiivvaa

(CESPE/TRE-MA/2009) Torna-se essencial dotar o Estado de condies pa-ra que seus governos enfrentem com xito as falhas do mercado. Para is-

so, necessrio dotar o Estado de mais governabilidade e governana;

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preciso, alm de garantir condies cada vez mais democrticas de gover-

n-lo, torn-lo mais eficiente, de forma a atender as demandas dos cida-

dos com melhor qualidade e a um custo menor. (Bresser Pereira, 1998).

Considerando que o texto acima tem carter unicamente motivador, redijaum texto dissertativo a respeito do seguinte tema.

EM BUSCA DA GOVERNANA DO ESTADO BRASILEIRO COMO ALI-

CERCE PARA A CONSOLIDAO DA CIDADANIA.

Em seu texto, aborde, necessariamente, os seguintes tpicos:

construo da definio de governana;

desafios a serem transpostos para a consolidao da governana e dacidadania.

Vamos ver um modelo de resposta,

O conceito de governana tem sido reformulado nos ltimos a-nos. Antes, o termo era associado com a capacidade gerencial,financeira e tcnica de um determinado governo em implementar

as polticas pblicas. Hoje, o conceito precisou se adequar novarealidade de gesto em redes, sendo entendida como a capaci-dade de atuao conjunto dos rgos governamentais com ato-res privados e do terceiro setor.

A gesto em redes traz uma srie de desafios para a governan-a. O primeiro deles a dificuldade em garantir a accountability,pois a responsabilidade fica diluda. O segundo a necessidadede coordenao numa estrutura de gesto flexvel, com ampla

autonomia dos atores. O terceiro a necessidade de permitir aparticipao da sociedade nas decises.

A governana no pode mais ser vista dissociada da cidadania. Alegitimidade, historicamente associada com o conceito de gover-nabilidade, passa tambm a integrar a governana porque as de-cises so legtimas na medida em que permitem o controlesocial. No se aceita mais o insulamento burocrtico, as decisesno so as melhores porque so tomadas por tcnicos, mas simporque atendem ao interesse coletivo.

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22.. AAccccoouunnttaabbiilliittyyJ vimos na aula passada um pouco da Teoria da Agncia. Ela estuda as rela-

es contratuais em que se observa a figura de um sujeito ativo que recebe onome de principal, e de um sujeito passivo chamado agente. O principal quem contrata e o agente o contratado.

Essas relaes podem ser explcitas (formais), em que existe um instrumentojurdico em que so expressos os direitos e deveres de cada um, ou implcitas(informais), em que as relaes so orientadas por usos e costumes que sus-tentam e do legitimidade s aes praticadas entre as partes relacionadas.Como exemplo de uma relao formal, temos os contratos de compra e venda,o contrato de trabalho, etc. So relaes contratuais informais a entre o em-

pregado e o patro, o empregado e o cliente, etc.A suposio bsica existente na relao principal-agente de que o agente iragir em favor do principal e que por isso receber alguma recompensa. O a-gente, ou contratado, dever desempenhar certas funes, de acordo com oscritrios do principal, ou contratante.

Esta teoria originou-se na Economia, baseando-se na ideia de escolha racional,que pressupe que, do leque de aes possveis numa situao dada, as pes-soas escolhem racionalmente aquelas que maximizam as chances de conseguir

suas metas e realizar seus projetos.A teoria da agncia focaliza os problemas gerados pelo fato de que o agentetem de fazer algo pelo principal, mas no tem os mesmos interesses. Ao mes-mo tempo, o principal nunca tem informao completa sobre as atividades doagente, e muitas vezes nem sabe fazer as tarefas do agente. Assumindo-seque as partes buscam a maximizao de interesses individuais, de se esperarque o agente no v agir sempre no interesse do principal. Por outro lado, oprincipal procurar estar cercado de garantias para evitar ser prejudicado.

Segundo essa teoria, os conflitos de agncia aparecem quando o bem-estar deuma parte, o principal, depende das decises tomadas por outra, responsvelpela gesto do patrimnio do principal, o agente. Embora o agente deva tomardecises em benefcio do principal, muitas vezes ocorrem situaes em que osinteresses dos dois so conflitantes, dando margem a um comportamento o-portunista por parte do agente.

Essa abordagem tenta descobrir que arranjos contratuais e institucionais po-dem melhor alinhar ou compatibilizar os interesses do agente com os interes-ses do principal. O ideal, para o principal, um sistema de incentivos em que o

agente s pode ganhar mais por meio de esforos que aumentam os benefciosdo principal.

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Segundo Peters, o conflito de agncia

existe desde que as empresas passaram a ser administradas por agentesdistintos dos proprietrios h cerca de 100 anos. Por essa poca, comeou

a ser delineado o conflito de agncia, em que o agente recebe uma delega-o de recursos e tem, por dever dessa delegao, que gerenciar estes re-cursos mediante estratgias e aes para atingir objetivos, tudo istomediante uma obrigao constante de prestao de contas. (grifo nosso).

Podemos observar trs tipos de relaes agente-principal no setor pblico:

Cidados e polticos: Polticos e burocratas; Estado (burocracia e sistema poltico) e agentes econmicos;

Os primeiros so os principais, os segundos os agentes. A sociedade o princi-pal que delega a responsabilidade pela gesto de seu patrimnio para o Esta-do. Este o agente que deve atuar de acordo com o interesse pblico, ou seja,o interesse da sociedade.

A auditoria, tanto no setor pblico quanto no setor privado, surge justamentedentro desta relao principal-agente, como um instrumento do primeiro paraverificar as aes do segundo. Vamos ver uma questo do CESPE:

4. (CESPE/DATAPREV/2006) A teoria da agncia prov justificativa conceitual ou filo

sfica para a realizao de auditorias, ao definir que uma organizao representada

pelo conjunto de seus contratos entre agentes com interesses prprios, o que exige

superviso.

A questo certa. A auditoria tem como pressuposto o controle da ao dos

agentes tendo em vista os interesses do principal. E assim tambm que po-demos observar a accountability. A accountability indica o dever do agente emdesempenhar suas funes em nome do principal, quais responsabilidades oagente possui quando administra bens e direitos de um terceiro, e como oprincipal pode realizar o controle das aes desempenhadas pelo agente.

O termo accountability vem do latim:

ad + computare: contar para, prestar contas a, dar satisfao a, cor-responder expectativa de.

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O termo que mais se aproxima de accountability responsabilidade. FrederichMosher, inclusive, trata-a como sinnimo de responsabilidade objetiva:

Acarreta a responsabilidade de uma pessoa ou organizao perante uma outra

pessoa, fora de si mesma, por alguma coisa ou por algum tipo de desempenho

Assim, a accountability abrange a responsabilidade para com um terceiro, oprincipal. Porm, o termo vai alm da responsabilidade. Fernando Abrucio eMaria Rita Loureiro definem accountability democrtica como:

A construo de mecanismos institucionais por meio dos quais os governantesso constrangidos a responder, ininterruptamente, por seus atos e omissesperante os governados.

No h traduo de accountability para o portugus. Alguns autores afirmam

que isto se deve a pouca qualidade de nossa democracia em comparao comas anglo-saxs. Por exemplo, Guillermo O'Donnell, um dos autores mais cita-dos acerca da accountability, classifica as democracias da Amrica Latina comoDemocracias Delegativas.

Nos pases desenvolvidos vigora a democracia representativa, em que a popu-lao elege representantes para atuar em seu nome, e por isso esses repre-sentantes devem atuar segundo os interesses de seus eleitores. Na AmricaLatina h uma cultura em que o representante eleito recebe um mandato paragovernar da forma que ele achar melhor. Ele possui ampla liberdade de ao,sendo considerado o salvador da ptria. No h uma cultura de cobr-lo pe-las promessas de campanha nem de acompanhar de perto suas decises.

J Anna Maria Campos, no texto Accountability: quando poderemos traduzi-lapara o portugus?, afirma que:

Quanto mais avanado o estgio democrtico, maior o interesse pela accoun-tability. E a accountability governamental tende a acompanhar o avano devalores democrticos, tais como igualdade, dignidade humana, participao,representatividade.

Alguns autores traduzem o termo como responsabilizao, outros como deverde prestar contas, mas nenhum destes termos consegue abarcar todos os sen-tidos presentes na accountability. Ela abrange pelo menos trs aspectos:

Elementos do Conceito de Accountability

Obrigao em prestar contas Responsabilizao pelos atos e resultados Responsividade

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O agente administra bens pertencentes ao principal, por isso deve prestarcontas desta administrao. Peters fala em obrigao constante de prestarcontas.

O segundo aspecto a responsabilizao. O agente deve responder pelosseus atos, tanto em termos de legalidade quanto de resultados. A administra-o gerencial mudou o foco do controle a priorisobre os processos para ser aposterioride resultados, por isso o administrador pblico responde no s emtermos de legalidade, mas tambm em termos de eficincia, eficcia e efetivi-dade.

A responsividade refere-se sensibilidade do agente em relao vontadedo principal. O agente deve tomar suas decises de forma a maximizar os inte-resses do principal, e no os seus prprios interesses. Assim, na administrao

pblica, as decises do governo devem ter como finalidade sempre o interessepblico, seguindo o princpio da impessoalidade.

J Andras Schedler identifica no conceito de accountability dois aspectos:

Capacidade de resposta dos governos (answerability), ou seja, aobrigao dos oficiais pblicos informareme explicaremseus atos

Capacidade das agncias de accountability de impor sanes e perdade poder (enforcement) para aqueles que violaram os deveres pblicos.

Estes dois aspetos no se diferenciam muito dos trs vistos acima. O autorconsidera a noo de accountability bidimensional: envolve capacidade de res-posta e capacidade de punio (answerability e enforcement). Contudo, a ca-pacidade de resposta engloba dois tipos de questes: uma dimenso relativa informao das decises e outra condizente com a necessidade dos governan-tes explicarem tais decises. A informao pode ser associada necessidadede prestao de contas, o primeiro aspecto visto anteriormente. J a explica-o, ou justificao, est ligada responsividade, ou seja, o administrador

deve justificar seus atos para demonstrar que eles esto de acordo com o inte-resse pblico, com os anseios da sociedade Temos aqui a responsividade. Porfim, a capacidade de punio pode ser associada com a responsabilizao.

Essas mesmas trs dimenses esto nas Normas de Auditoria do TCU (NAT):

Esse conceito de accountability fundamental para a compreenso da prti-ca da boa governana e da auditoria governamental. Ele envolve, no con-texto das relaes que se estabelecem entre os administradores pblicos, oParlamento e a sociedade, pelo menos trs dimenses i n f o r m ao, j u s -

t i f i c ao e s a n o como formas bsicas pelas quais se pode prevenir oabuso de poder.

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O documento apresenta uma definio da Intosai, instituio que congrega asinstituies fiscalizadoras superiores:

As normas de auditoria da Intosai conceituam a accountability pblica como

a obrigao que tm as pessoas ou entidades s quais se tenham confiadorecursos, includas as empresas e corporaes pblicas, de assumir as res-ponsabilidades de ordem fiscal, gerencial e programtica que lhes foramconferidas, e de informar a quem lhes delegou essas responsabilidades. E,ainda, como obrigao imposta, a uma pessoa ou entidade auditada de de-monstrar que administrou ou controlou os recursos que lhe foram confiadosem conformidade com os termos segundo os quais lhe foram entregues.

Em vrios momentos do texto das NAT podemos perceber ela falando da dele-gao de recursos e poder por parte da sociedade para o Estado, que justa-

mente o carter da relao agente-principal. A auditoria surge nessa relaocomo um instrumento do principal para fiscalizar a conduta do agente, ou seja,os tribunais de conta tem como funo agir em nome da sociedade (principal)para garantir que o agente busque seus interesses. Segundo as NAT:

A auditoria, no contexto da accountability, conforme o conceito desenvolvi-do pelo Escritrio do Auditor-Geral do Canad (OAG) a ao independentede um terceiro sobre uma relao de accountability, objetivando expressaruma opinio ou emitir comentrios e sugestes sobre como essa relao es-t sendo cumprida.

A accountability um conceito que vem recebendo novas interpretaes, prin-cipalmente aps as reformas ocorridas no final do Sculo passado. ArlindoCarvalho Rocha traa a evoluo do conceito.

Em resumo, a viso de accountability no modelo da velha administraopblica explica a nossa to conhecida atuao dos tribunais de contasfocada nos padres tradicionais de controle e restritos verificao daconformidade/legalidade da ao dos gestores pblicos, restringindo aspossibilidades de accountability a esse tipo de controle;

J nos anos de 1980, surgem presses por mudanas para superar assuas deficincias. Como resposta surge o modelo da nova gesto pblica.H uma mudana de perspectiva da accountability, de uma perspectivapblica para uma perspectiva essencialmente privada, na qual a nfaseest na prestao dos servios desejados pelos clientes da forma maisrentvel possvel;

O terceiro modelo de administrao pblica, batizada por seus autores deO Novo Servio Pblico (que podemos associar ao PSO), constitui-se emuma nova proposta. A sua concepo de accountability reconhece,

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tambm, que medidas de eficincia e resultados so importantes, masno so suficientes para abranger outras expectativas que a sociedadeprojeta em relao aos administradores pblicos, tais como agir

eticamente e em conformidade com os princpios democrticos.

Podemos resumir assim: na administrao burocrtica, valorizava-se apenas ocontrole de conformidade e legalidade; com a NGP, valoriza-se o controle deresultados, em termos de eficincia e efetividade; com o PSO, valoriza-se aparticipao da sociedade e o carter democrtico. O problema que os tribu-nais de contas se concentram ainda muito na legalidade, tendo avanado pou-co em termos e resultado e nada no carter democrtico.

Segundo Fernando Abrucio e Maria Rita Loureiro:

Normalmente, a literatura sobre a accountability trata do controle dos atosdos governantes em relao ao programa de governo, corrupo ou preservao de direitos fundamentais dos cidados. Mais recentemente, es-se tema tem sido estudado em sua interseco com a reforma do Estado,analisando como o aperfeioamento das instituies estatais pode contem-plar, ao mesmo tempo, a melhoria do desempenho dos programas gover-namentais e sua maior transparncia e responsabilizao do poder pblicofrente sociedade.

22..1 1.. DDiivveerrggnncciia ass e emm rreellaaoo aaoo ccoonncceeiittoo

Scott Mainwaring identifica cinco reas de divergncia e disputa conceitual emtorno da accountability:

Escopo e abrangncia do conceito:

1 Grupo: apenas os mecanismos de controle formais e institucionalizadosdevem ser compreendidos sob a noo de accountability, no compreende emseus limites as relaes informais de fiscalizao e controle, no considerandocomo agentes de accountability, a imprensa e organizaes da sociedade civil;

2 Grupo: embora no restrinjam as relaes de fiscalizao e controle tosomente s formas institucionalizadas e, portanto, admitam um rol de relaesbem mais abrangente, estipulam que tais relaes devem necessariamenteincluir a capacidade de sano aos agentes pblicos.

3 Grupo: admite toda e qualquer atividade ou relao de controle, fiscalizaoe monitoramento sobre agentes e organizaes pblicas como constituintes doconjunto de mecanismos de responsabilizao.

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Objeto dos mecanismos de accountability:

1 Grupo: limitam-se ao controle e fiscalizao de violaes legais por partede autoridades e agncias pblicas;

2 Grupo: os mecanismos de accountability tambm compreendem o monito-ramento, o controle e a sano de divergncias polticas que no necessaria-mente envolvam delitos ou infraes legais.

Capacidade de sano:

1 Grupo: uma atividade ou mecanismo de controle e fiscalizao s pode serconsiderado instrumento de accountability se for capaz de impor sanes aosgovernantes ou burocratas sujeitos a seu escrutnio

2 Grupo: alguns mecanismos de accountability sustentam-se apenas pelacapacidade de demandar justificao ou prestao de contas dos agentes p-blicos por seus atos e omisses limitam-se exigncia de answerability;

Restrio dos mecanismos de accountability relao agente-principal:

1 Grupo: a noo de accountability se restringe s relaes de agncia, isto ,s relaes em que um principal encarrega um agente para executar uma a-o. Apenas nos casos em que o principal tem a capacidade de responsabilizar

e punir diretamente o agente atravs de algum tipo de punio, do desliga-mento automtico ou da no-renovao de sua condio de agente poder-se-ia caracterizar tal relao como uma relao de accountability;

2 Grupo: a limitao dos mecanismos de accountability s relaes principal agente torna o conceito excessivamente restrito, e deixa de considerar algu-mas relaes institucionalizadas de fiscalizao e controle entre agncias pbli-cas ou rgos estatais. Os controles judiciais, o Ministrio Pblico e mesmo osTribunais de Contas permaneceriam excludos da noo de accountability.

Quais atores podem exercer o papel de agentes de accountability:

1 Grupo: apenas atores institucionais como agentes de responsabilizao;Accountability limitada s relaes principal gente que restringem auquelesque podem exercer controle: (i) os eleitores frente a quem os governanteseleitos devem responsabilizar-se; (ii) os polticos a quem a burocracia deveresponder; (iii) o parlamento frente a quem os gabinetes e os ministros devemresponsabilizar-se nas democracias parlamentares; e (iv) outros principais nasrelaes de agncia presentes nas burocracias estatais.

2 Grupo: consideram um maior nmero atores e organizaes, institucionaisou no, como agentes de accountability.

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22..2 2.. CCllaassssiiffiiccaaoo

A accountability pode ser classificada de formas diferentes. A classificao maistradicional a de Guillhermo ODonnell, que diferencia a accountability hori-

zontal da vertical. Segundo este autor, a responsabilizao democrtica procu-ra aliar dois mecanismos: de um lado, os relacionados accountability vertical,na qual os cidados controlam de forma ascendente os governantes (medianteo voto em representantes), com formas de democracia semidireta (como ple-biscitos) ou ainda pela utilizao do controle social, exemplificado pelos conse-lhos de polticas pblicas; de outro, os vinculados accountability horizontal,que se efetivam mediante a fiscalizao mtua entre os Poderes (checks andbalances) ou por meio de outras agncias governamentais que monitoram opoder pblico, tais como os tribunais de contas.

O autor define a accountability horizontalcomo:

a existncia de agncias estatais que esto legalmente capacitadas e auto-rizadas, e realmente dispostas e aptas, a tomar aes que ultrapassem davigilncia rotineira a sano criminal ou impedimento em relao s aesou omisses por outros agentes ou agncias do estado que podem ser qua-lificadas como ilegais... pois este tipo de accountability para ser efetivo pre-cisa ter agncias que so autorizadas e dispostas a vigiar, controlar, corrigire/ou punir aes ilegais de outras agncias estatais.

Em suma, seriam agncias estatais funcionando rotineiramente com poderesde superviso, punindo aes ou omisses do Estado, consideradas ilegais. ocontrole exercido por instituies como o TCU, CGU, entre outras.

J a accountability verticalpressupe uma ao entre desiguais, seja sob aforma do mecanismo do voto (controle de baixo para cima) ou sob a forma docontrole burocrtico (de cima para baixo). A accountability vertical , princi-palmente, embora de forma no exclusiva, a dimenso eleitoral, o que significapremiar ou punir um governante nas eleies. No entanto, ela abrange tam-bm o controle exercido por instituies de hierarquia superior.

Ela diz respeito vigilncia e sanes que eleitores, imprensa, ONGs, e outrasorganizaes da sociedade civil exercem sobre funcionrios pblicos. o meiodisponvel para que cidados comuns possam atuar na fiscalizao da atividadepblica dos seus representantes. Embora as eleies sejam a principal fase daaccountability vertical, este conceito abrange aes da sociedade civil e im-prensa para fiscalizao e exposio dos atos das autoridades pblicas.

Muitos colocam o controle exercido pelos conselhos gestores, o oramentoparticipativo, ou seja, os instrumentos de participao da sociedade, dentro da

accountability vertical. Outros j preferem diferenci-los do controle eleitoral,classificando-os como uma accountability societal. Este conceito surgiu da in-

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satisfao em relao s duas outras formas de accountability a vertical e ahorizontal , que no estariam permitindo uma participao real da sociedadenas decises governamentais. Era preciso separar tais instrumentos do contro-le eleitoral. A accountability societalpode ser definida como:

um mecanismo de controle no eleitoral, que emprega ferramentas institu-cionais e no institucionais (aes legais, participao em instncias de mo-nitoramento, denncias na mdia etc.), que se baseia na ao de mltiplasassociaes de cidados, movimentos, ou mdia, objetivando expor erros efalhas do governo, trazer novas questes para a agenda pblica ou influen-ciar decises polticas a serem implementadas pelos rgos pblicos.

Esta definio se aproxima muito do controle social. Quando a definio falaem mecanismos institucionais e no-institucionais, podemos fazer um paralelo

com o monitoramento legal e o monitoramento autnomo. no eleitoral para,justamente, se diferenciar da accountability vertical. A definio fala em influ-enciar decises, trazer questes para agenda, que podemos associar com ofato do controle social no envolver apenas fiscalizao, mas tambm partici-pao.

A noo de accountability societal incorpora novos atores, tais como associa-es, ONG's, movimentos sociais, mdia. Diferentemente da accountabilityhorizontal e vertical, os agentes da accountability societal apresentam diferen-as quanto aos recursos que dispem, uma vez que no possuem, segundo

essa definio, mandato para sanes legais, mas apenas simblicas, aindaque algumas aes dessa forma de controle possam gerar sanes legais. Po-demos dizer que accountability societal controle social.

Classificao da Accountability

Vertical Horizontal Societal

Controle exercido peloprocesso eleitoral, pormeio do voto.

Controle exercidopor agnciasgovernamentais

Controle exercidopela sociedade institucional ou no

Essa classificao a mais cobrada (seno a nica) nos concursos. Porm,existem outras, que vou colocar aqui para vocs conhecerem:

Mainwaring ramifica a accountability intra-estatal em trs tipos de relaesentre agentes pblicos ou agncias governamentais:

Relaes principal-agente: so aquelas nas quais um principal designaum agente para cumprir uma determinada tarefa, ou conjunto de tarefas,

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e, portanto, goza de ascendncia hierrquica sobre ele. Os corposburocrticos ligados ao Executivo ou ao Legislativo so os exemplosclssicos desse tipo de relao.

Sistema Legal e outros atores estatais com poder de sano (Judicirio eLegislativo). Tais atores no se enquadram nas relaes de tipo principal-agente, mas antes poderiam ser denominados agentes de sano.

Atores e agncias estatais com a funo especfica de fiscalizar econtrolar autoridades e organizaes pblicas, como os Tribunais deContas e o Ministrio Pblico.

Fernando Abrucio e Maria Rita Loureiro tambm apresentam uma classificao

dos instrumentos que visam garantir a accountability: Processo eleitoral: sistema eleitoral e partidrio; debates e forma de

disseminao da informao; regras de financiamento de campanhaeleitoral.

Controle institucional durante os mandatos: fiscalizao contnua dosrepresentantes eleitos e da alta burocracia controle parlamentar (CPI,aprovao de altos dirigentes, fiscalizao oramentria); controle judicial(constitucionalidade, aes civis pblicas); controle administrativo

(tribunal de contas); controle do desempenho dos programasgovernamentais; controle social (conselhos, oramento participativo).

Regras estatais intertemporais: o poder governamental limitado emseu escopo de atuao, a fim de garantir os direitos dos indivduos e dacoletividade clusulas ptreas, segurana contratual, acesso prioritrioaos cargos por concurso, mecanismos de restrio oramentria.

22..3 3.. QQuueesstte ess DDiissccuurrssiivvaass

(CESPE/IPEA/2008)

O conceito de accountability tem sido empregado por cientistas polticos

para se reportarem qualidade dos novos regimes democrticos na

Amrica Latina. A teorizao acerca de diversas noes, como a de au-

toridade institucional, participao, cidados, contestao poltica, as-

sume relevncia central medida que cientistas buscam ir alm dos

debates sobre consolidao e procuram abordar processos por meio dosquais a renovao poltica possa ocorrer.

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Brian Wanpler. Expandindo accountability atravs de institui-

es participativas. In: Ctia Lubambo et al. Desenho institu-

cional e participao poltica: experincias no Brasil contempo-

rneo. Ed. Vozes, 2005, p. 35-6 (com adaptaes).

Considerando que o trecho acima tem carter unicamente motivador, re-

dija um texto dissertativo acerca das trs formas de accountability: a ver-

tical, a horizontal e a societria.

(at 20 linhas)

Modelo de Resposta

O conceito de accountability abrange trs dimenses: informa-o, justificao e sano. Pela primeira, o governante obriga-do a prestar contas de seus atos. Pela segunda, ele deve serresponsivo, agindo conforme o interesse pblico. Pela terceira,deve ser responsabilizado pelos seus atos e resultados. Ela podeser classificada em trs tipos.

A accountability vertical pressupe que a sociedade ir realizar o

controle das aes governamentais por meio do processo eleito-ral, elegendo os governantes que atuem conforme seus interes-ses e retirando aqueles cujos atos no lhe agradem.

A accountability horizontal realizada por entes estatais, sejaentre os diferentes poderes, por meio do controle legislativo ejudicirio, ou ento por rgos e agncias criadas com o fim es-pecfico de fiscalizar a administrao pblica, como o Tribunal deContas da Unio e o Ministrio Pblico.

O conceito de accountability societal surgiu em decorrncia daslimitaes do controle eleitoral, que pode ser facilmente manipu-lado. Por isso, esse terceiro tipo se refere ao controle social, rea-lizado por meio de mecanismos institucionais ou no, permitindoa fiscalizao e a participao por parte da sociedade.

(ESAF/CGU/2012) No texto motivacional, falava que o oramento era um

instrumento de planejamento e controle e sobre o carter de responsabili-zao que a accountability tem, bem como que ela se desdobra em verti-

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cal e horizontal. Depois, pediu para dissertar, necessariamente conceitu-

ando e estabelecendo relaes de causa e consequncia sobre o seguinte

tema:

O oramento pblico caracteriza-se por ser um instrumento deaccountability nos seus desdobramentos vertical e horizontal?

(entre 45 e 60 linhas)

O conceito de accountability surge dentro de uma relao princi-pal-agente. O principal corresponde figura de um contratanteque delega determinada atividade para um contratado, o agente.

Dentro dessa relao surgem os problemas de agncia, quando oagente no persegue os interesses do principal, mas seus pr-prios interesses.

A accountability indica o dever do agente em desempenhar suasfunes em nome do principal. O conceito abrange pelo menostrs dimenses: informao, justificao e sano. Pela primeira,o agente obrigado a prestar contas de seus atos. Pela segunda,ele deve ser responsivo, agindo conforme o interesse do princi-pal. Pela terceira, deve ser responsabilizado pelos seus atos e

resultados.No poder pblico, uma das relaes principal-agente mais impor-tantes a que ocorre entre a sociedade e o prprio Estado: esterecebe da sociedade a incumbncia de administrar seus bens ebuscar o bem comum. Tambm pode ser observada na relaoentre polticos e burocratas, os primeiros formulam as leis quesero executadas pelos ltimos. Por fim, as entidades privadas eos entes subnacionais recebem recursos do governo federal.

A accountability pode ser classificada em dois tipos: vertical ehorizontal. A vertical pressupe que a sociedade ir realizar ocontrole das aes governamentais por meio do processo eleito-ral, elegendo os governantes que atuem conforme seus interes-ses e retirando aqueles cujos atos no lhe agradem. Tambmabrange o controle social, realizado por meios dos instrumentosde participao, mdia, ONGs, que classificado por alguns comoaccountability societal.

A accountability horizontal realizada por entes estatais, seja

entre os diferentes poderes, por meio do controle legislativo e

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judicirio, ou ento por rgos e agncias criadas com o fim es-pecfico de fiscalizar a administrao pblica, como o Tribunal deContas da Unio e a Controladoria Geral da Unio (CGU).

O oramento pblico o instrumento por meio do qual a socie-dade delega recursos pblicos ao Executivo, por intermdio doLegislativo, que aprova a Lei Oramentria Anual. Dessa forma, um instrumento da relao principal-agente, e tambm um ins-trumento de accountability.

Quando a sociedade participa de audincias pblicas durante afase de elaborao do oramento, ou ainda como este elabora-do pela prpria sociedade, no oramento-participativo, ele se ca-racteriza como uma forma de accountability vertical. O mesmo

ocorre quando a Lei de Responsabilidade Fiscal determina que aprestao de contas do Poder Executivo deva ficar disponvel pa-ra consulta da sociedade durante todo o exerccio.

Quando o Poder Legislativo realiza o controle externo da aplica-o dos recursos, com o auxlio do tribunal de contas, ocorre aaccountability horizontal. A atuao da CGU na fiscalizao doprprio Poder Executivo e na aplicao dos recursos por entessubnacionais e privados tambm um exemplo de accountability

horizontal.Por meio da accountability, tanto a sociedade quanto os rgosde controle podem garantir que os recursos pblicos sejam apli-cados de acordo com o interesse pblico, que haja responsabili-zao e prestao de contas. preciso fortalecer o entendimentode que o Estado um agente que atua em nome da sociedade ena busca do interesse desta.

33.. PPoonntto oss IImmppoorrttaanntteess ddaa AAuullaa A governabilidaderefere-se s condies sistmicas de exerccio do poder

por parte do Estado em uma determinada sociedade. Seria uma somatriados instrumentos institucionais, recursos financeiros e meios polticos deexecuo das metas definidas. Refere-se capacidade de governar,situando-se no plano poltico. Est diretamente ligada ao conceito delegitimidade.

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A governana a capacidade financeira e administrativa em sentido amplode uma organizao de implementar suas polticas. Situa-se no planoadministrativo, de gesto. a maneira pela qual o poder exercido na

administrao dos recursos sociais e econmicos de um pas visando odesenvolvimento, implicando a capacidade dos governos de planejar,formular e implementar polticas e cumprir funes

O conceito de governana tem se alterado ao longo do tempo, dacapacidade de gesto para implementao de polticas pblicas paraabranger a atuao coordenada de diferentes atores.

Accountability um conceito muito importante para a Administrao Pbli-ca. Esse termo abrange pelo menos trs aspectos: obrigao em prestar

contas; responsabilizao pelos atos e resultados; e responsividade.

44.. QQuueesstte ess CCoommeennttaaddaass

1. (ESAF/AFT/2010) Assinale a opo correta.

a) As eleies e o voto so mecanismos de accountability horizontal.

b) Uma alta demanda social por accountability afeta, negativamente, a ca-pacidade de governana.

c) Sem legitimidade, no h como se falar em governabilidade.

d) Instncias responsveis pela fiscalizao das prestaes de contas contri-buem para o desempenho da accountability vertical.

e) Uma boa governabilidade garante uma boa governana.

A accountability pode ser classificada em horizontal, vertical e societal. Vamos

ver as definies.Accountability horizontal:

a existncia de agncias estatais que esto legalmente capacitadas e auto-rizadas, e realmente dispostas e aptas, a tomar aes que ultrapassem davigilncia rotineira a sano criminal ou impedimento em relao s aesou omisses por outros agentes ou agncias do estado que podem ser qua-lificadas como ilegais... pois este tipo de accountability para ser efetivo pre-cisa ter agncias que so autorizadas e dispostas a vigiar, controlar, corrigire/ou punir aes ilegais de outras agncias estatais.

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J a accountability vertical: pressupe uma ao entre desiguais, seja sob aforma do mecanismo do voto (controle de baixo para cima) ou sob a forma docontrole burocrtico (de cima para baixo).

Accountability Societal:um mecanismo de controle no eleitoral, que emprega ferramentas institu-cionais e no institucionais (aes legais, participao em instncias de mo-nitoramento, denncias na mdia etc), que se baseia na ao de mltiplasassociaes de cidados, movimentos, ou mdia, objetivando expor erros efalhas do governo, trazer novas questes para a agenda pblica ou influen-ciar decises polticas a serem implementadas pelos rgos pblicos

A letra A errada porque as eleies so uma forma de accountability verti-cal. A letra D errada porque horizontal.

Vamos ver agora os conceitos de governana e governabilidade de BresserPereira:

Governabilidade e governana so conceitos mal definidos, frequentementeconfundidos. A capacidade poltica de governar ou governabilidade deriva darelao de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, en-quanto que governana a capacidade financeira e administrativa em sen-tido amplo de uma organizao de implementar suas polticas.

Portanto, a governabilidade est ligada diretamente legitimidade. A letra C certa. A letra E errada porque nem a governabilidade garante uma boagovernana, nem a governana garante a governabilidade. Se no houver go-vernabilidade, a governana fica prejudicada. O mesmo ocorre com o inverso:sem governana, a governabilidade pior. Mas, havendo uma, no significaque a outra est garantida.

A letra B foi dada como errada, mas discutvel. Eles consideraram erradaporque uma alta demanda por accountability prejudica a governabilidade. Con-tudo, entendo que tambm pode prejudicar a governana. Se as pessoas exi-

gem cada vez mais controles e prestao de contas, o gestor vai ter umagesto menos flexvel.

Gabarito: C.

2. (ESAF/AFRFB/2009) Sobre o tema governabilidade, governana e ac-countability, assinale a opo incorreta.

a) A accountability visa a fortalecer o controle social e poltico, em detrimen-

to do controle burocrtico.

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b) Governana pode ser entendida como um modelo horizontal de relaoentre atores pblicos e privados no processo de elaborao de polticas p-blicas.

c) O conceito de governana possui um carter mais amplo que o conceitode governabilidade.

d) As parcerias pblico-privadas (PPPs) constituem um exemplo de coorde-nao de atores estatais e no estatais, tpico da governana.

e) A governabilidade refere-se mais dimenso estatal do exerccio do po-der.

A letra A errada. A accountability busca fortalecer o controle social e polti-co, mas sem detrimento do burocrtico, que est na accountability horizontal.

A letra B certa. Segundo Leonardo Secchi:

A interpretao de governana adotada neste artigo a derivada das cin-cias polticas e administrao pblica, como um modelo horizontal de rela-o entre atores pblicos e privados no processo de elaborao de polticaspblicas

A letra C foi considerada correta. Segundo Alcindo Gonalves:

J a governana tem um carter mais amplo. Pode englobar dimenses pre-sentes na governabilidade, mas vai alm. Veja-se, por exemplo, a definiode Melo: refere-se ao modus operandi das polticas governamentais queinclui, dentre outras, questes ligadas ao formato poltico-institucional doprocesso decisrio, definio do mix apropriado de financiamento de pol-ticas e ao alcance geral dos programas. Como bem salienta Santos o con-ceito (de governana) no se restringe, contudo, aos aspectos gerenciais eadministrativos do Estado, tampouco ao funcionamento eficaz do aparelhode Estado.

A letra D correta. A governana envolve o relacionamento entre atorespblicos e privados, tpico da governana.

A letra E certa. Segundo Alcindo Gonalves:

A governabilidade refere-se mais dimenso estatal do exerccio do poder.Diz respeito s condies sistmicas e institucionais sob as quais se d oexerccio do poder, tais como as caractersticas do sistema poltico, a formade governo, as relaes entre os Poderes, o sistema de intermediao deinteresses. Ainda segundo Luciano Martins, o termo governabilidade refere-se arquitetura institucional, distinto, portanto de governana, basicamente

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ligada performance dos atores e sua capacidade no exerccio da autorida-de poltica.

Gabarito: A.

3. (ESAF/SEFAZ-SP/2010) Considerado fundamental governana no se-tor pblico, o processo pelo qual as entidades pblicas e seus responsveisdevem prestar contas dos resultados obtidos, em funo das responsabilida-des que lhes foram atribudas por delegao de poder, denomina-se:

a) Transparncia.

b) Integridade.

c) Equidade.d) Responsabilidade Fiscal.

e) Accountability.

Temos no enunciado um dos aspectos da accountability, que a prestao decontas.

Gabarito: E.

4. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Entre os pressupostos das novas aborda-gens sobre governana no setor pblico, destacam-se:

I. o crescimento da complexidade nas relaes entre governo e sociedade;

II. a expanso da influncia dos organismos internacionais e das comunida-des locais nos processos de formao, implementao e avaliao de polti-cas pblicas;

III. a possibilidade de existncia de mltiplos modelos de governana no se-tor pblico, ao invs de um sistema burocrtico nico e centralizado;

IV. a importncia da teoria dos sistemas, especialmente a ciberntica, comofundamento conceitual para formulao de polticas pblicas;

V. a crescente importncia do papel das redes inter-organizacionais.

Esto corretas:

a) As afirmativas I, II, III, IV e V.

b) Apenas as afirmativas I, II, III e V.

c) Apenas as afirmativas I, II e III.

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d) Apenas as afirmativas II, III e V.

e) Apenas as afirmativas I, II e IV.

A governana pode ser interna ou externa. Internamente, refere-se a gestodos recursos humanos, materiais e financeiros. Externamente, envolve a atua-o conjunta com outros rgos e as entidades sem fins lucrativos na imple-mentao das polticas pblicas. A afirmao I certa porque as relaes doEstado com a sociedade so cada vez mais complexas. Formam-se as redes depolticas pblicas, que so tambm chamadas de redes de governana.

A afirmao II certa porque h uma participao maior tanto de organismosinternacionais, muitas vezes como financiadores de polticas pblicas e proje-

tos sociais, e das comunidades locais.

A afirmao III certa. A gesto deve ser adaptativa. No existe um nicomodelo ideal para todas as situaes.

A afirmao IV errada. correto que h importncia da teoria de sistemas,mas essa no se refere a sistemas de informtica. Segundo Richard Daft:

Um sistema um conjunto de partes inter-relacionadas que funcionam co-mo um todo para alcanar um propsito comum.

Quando analisamos a organizao sob o ponto de vista da Teoria dos Siste-mas, devemos dar ateno no somente

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