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La liberalizacin del comercio mundial y los pases en desarrollo

Preparado por el personal tcnico del FMINoviembre de 2001EnglishFranais

I. El comercio internacional y la economa mundialII. Los beneficios de la liberalizacin del comercioIII. La necesidad de profundizar la liberalizacin del comercio internacionalIV. Los frutos que se obtendrnEn las ltimas dcadas, la economa mundial experiment un rpido crecimiento, al que contribuy entre otros factores la aceleracin aun mayor del comercio internacional, fruto del avance tecnolgico y de un esfuerzo concertado para reducir las barreras comerciales. Algunos pases en desarrollo han abierto sus economas para aprovechar al mximo las oportunidades de desarrollo econmico que ofrece el comercio internacional, pero ese no es el caso en muchos otros. Las barreras que perduran en los pases industriales estn concentradas en la produccin agrcola y en las manufacturas que exigen una mano de obra intensiva, sectores en los cuales los pases en desarrollo tienen una ventaja comparativa. Una mayor liberalizacin del comercio en esos dos sectores en particular, tanto en los pases en desarrollo como en los industriales, ayudara a los ms carenciados a salir de la pobreza extrema y a la vez beneficiara a los propios pases industriales.

I. El comercio internacional y la economa mundialLa integracin a la economa mundial es una valiosa herramienta para la promocin del crecimiento econmico, el desarrollo y el alivio de la pobreza a nivel nacional. En las dos ltimas dcadas, el comercio mundial registr un promedio del 6% anual, o sea el doble del producto mundial. Sin embargo, ha sido un motor de crecimiento desde mucho antes. Desde la creacin del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) en 1947, el sistema de intercambio mundial se ha beneficiado de ocho rondas de liberalizacin multilateral, adems de la liberalizacin unilateral y regional. De hecho, la ltima (llamada "Ronda Uruguay" y concluida en 1994) condujo a la fundacin de la Organizacin Mundial del Comercio, encargada de administrar el creciente nmero de acuerdos comerciales multilaterales.El resultado ha sido la mejora de los niveles de vida en el mundo entero. Esta prosperidad ha llegado a la mayora de los pases en desarrollo, y en algunos los ingresos han aumentado drsticamente. Como grupo, los pases en desarrollo han adquirido mucha ms importancia: hoy concentran un tercio del comercio mundial, en comparacin con un cuarto, a principios de los aos setenta. En muchos, las manufacturas y los servicios se han impuesto sobre los productos bsicos tradicionales dentro de las corrientes de exportacin, que hoy estn integradas en un 80% por manufacturas. Adems, el intercambio entre pases en desarrollo ha aumentado con rapidez y representa en la actualidad un 40% de su exportacin.Aun as, el avance de la integracin fue desigual en las ltimas dcadas. Ha sido muy impresionante en varios pases en desarrollo de Asia y, en menor medida, en Amrica Latina. El xito de estos pases se debe a que optaron por participar en el comercio internacional, lo que les ayud a captar el grueso de la inversin extranjera directa encaminada al mundo en desarrollo. Ese es el caso de China e India, que liberalizaron el comercio y adoptaron otras reformas de mercado, y tambin de pases asiticos de ingreso ms elevado como Corea y Singapur, que fueron pobres hasta la dcada del setenta.No obstante, en muchos otros pases, sobre todo de frica y Oriente Medio, el progreso no ha sido tan rpido. Los ms pobres han perdido una parte sustancial de la participacin en el comercio mundial y corren el riesgo de quedar ms marginados si no reducen sus propias barreras. Ese es el caso de alrededor de 75 economas en desarrollo y en transicin, incluidos casi todos los pases menos adelantados. A diferencia de los que han logrado integrarse, estos pases tienen una dependencia desproporcionada de la produccin y exportacin de productos bsicos tradicionales. Los motivos de esta marginacin son complejos y abarcan problemas estructurales muy arraigados, instituciones y marcos normativos endebles, y estructuras proteccionistas internas y externas.II. Los beneficios de la liberalizacin del comercioLos hechos demuestran que para experimentar un crecimiento sostenido, la economa debe estar abierta al comercio y la inversin con el resto del mundo. En las ltimas dcadas, ningn pas ha logrado mejorar sustancialmente el nivel de vida de los habitantes sin abrirse a los dems. De hecho, la apertura del comercio (acompaada de la apertura a la inversin extranjera directa) es un elemento importante del xito de Asia oriental, cuyo arancel de importacin promedio retrocedi del 30% al 10% en las dos ltimas dcadas.En muchos pases en desarrollo (que el Banco Mundial define como los "nuevos globalizadores"), la apertura a la economa mundial fue un factor fundamental para aventajar a la competencia en la fabricacin de ciertos productos, y el nmero de habitantes en condiciones de pobreza absoluta se redujo en 120 millones (14%) entre 1993 y 19981.Muchos estudios demuestran que los pases ms orientados hacia el exterior suelen crecer con ms rapidez que los dems2. De hecho, una de las conclusiones indica que los beneficios de la liberalizacin del comercio pueden superar a los costos por un factor de ms de 103. Los pases que abrieron sus economas en los ltimos aos, como India, Vietnam y Uganda, experimentaron un crecimiento ms veloz y un mayor alivio de la pobreza4. En promedio, los pases en desarrollo que recortaron drsticamente los aranceles durante los aos ochenta crecieron a un ritmo ms fuerte que los dems en la dcada siguiente5.A menudo, los ms favorecidos por la liberalizacin del comercio son los pobres. Los generosos subsidios implcitos que brinda la proteccin del comercio --en muchos casos a intereses privilegiados limitados-- no tienen lugar en los pases en desarrollo. Adems, el estmulo que aporta al crecimiento la apertura comercial suele incrementar el ingreso de los pobres ms o menos en igual proporcin al del conjunto de la poblacin6. Se crean nuevos empleos para los trabajadores no calificados, permitindoles incorporarse a la clase media. En trminos generales, la falta de igualdad entre los pases se viene reduciendo desde 1990 gracias a la mayor rapidez del crecimiento econmico de los pases en desarrollo, uno de los productos de la liberalizacin del comercio7.Los beneficios que encierra la eliminacin de las barreras restantes son considerables: si desaparecieran por completo en el caso del comercio de mercancas, las ganancias estimadas se ubicaran entre US$250.000 millones y US$680.000 millones al ao. Aproximadamente dos tercios favorecera a los pases industriales, pero aun as el monto correspondiente a los pases en desarrollo representa ms del doble del volumen de asistencia que reciben en la actualidad. Adems, en trminos del porcentaje del PIB, los pases en desarrollo ganaran ms que las economas industriales porque tienen muchas ms protecciones y se enfrentan a barreras ms elevadas.Aunque el acceso ms amplio a otros mercados resulta ventajoso, los pases obtendran un mximo de beneficios liberalizando los propios: en el caso de los pases industriales, la agricultura, y en el de los pases en desarrollo, la agricultura y la manufactura. Sin embargo, los pases de bajo ingreso se veran favorecidos por la liberalizacin de la agricultura en los pases industriales especialmente, en vista de la mayor importancia relativa que este sector tiene dentro de sus economas.III. La necesidad de profundizar la liberalizacin del comercio internacionalEstas reflexiones apuntan a la necesidad de profundizar la liberalizacin del comercio. Aunque la proteccin se ha debilitado sustancialmente en el curso de las tres ltimas dcadas, sigue siendo considerable en los pases industriales y en desarrollo, sobre todo en sectores como el de los productos agrcolas y el de las manufacturas y servicios con uso intensivo de mano de obra (por ejemplo, la construccin), en los cuales los pases en desarrollo tienen una ventaja comparativa.Los pases industriales mantienen una fuerte proteccin de la agricultura mediante un sistema de aranceles muy elevados que incluye mximos arancelarios (los que superan el 15%), progresividad arancelaria (aranceles que aumentan segn el nivel de elaboracin) y contingentes arancelarios restrictivos (lmites a los volmenes que se pueden importar a un arancel ms bajo). En promedio, la proteccin arancelaria es aproximadamente nueve veces ms elevada en el sector agrcola que en el manufacturero. Adems, los subsidios agrcolas de los pases industriales, que equivalen a 2/3 del PIB total de frica, perjudican a las exportaciones y los sectores agrcolas de los pases en desarrollo, ya que hacen bajar los precios mundiales y permiten a las economas desarrolladas garantizarse los mercados. Por ejemplo, la Comisin Europea invierte actualmente 2.700 millones por ao en hacer redituable la produccin de azcar para los agricultores europeos y al mismo tiempo impide la importacin de azcar tropical a bajo costo.En los pases industriales, el sector manufacturero est poco protegido en trminos generales, pero siguen existiendo barreras elevadas contra muchos productos que exigen un uso intensivo de la mano de obra y provienen de pases en desarrollo. Por ejemplo, Estados Unidos, cuyos aranceles de importacinpromediansolo un 5%, ha impuesto mximos arancelarios sobre casi 300 productos distintos. La mayora afecta a los textiles y al vestido; es decir, al 90% de la importacin procedente de los pases ms pobres, que tiene un valor anual de US$1.000 millones y est tambin limitada por contingentes. Otras manufacturas con uso intensivo de la mano de obra tambin se encuentran sujetas a progresividad y mximos arancelarios en una medida desproporcionada, lo que dificulta la diversificacin de la exportacin hacia productos de mayor valor agregado.Por otra parte, muchos pases en desarrollo tienen aranceles altos: los que traban la importacin de productos industriales son, en promedio, tres o cuatro veces ms elevados que los que existen en los pases industriales y tienen tambin mximos y progresividad. Los aranceles agrcolas son aun mayores (18%) en los pases en desarrollo que en los industriales8.Las medidas anticomerciales no tradicionales son ms difciles de cuantificar y evaluar, pero van cobrando importancia a medida que ceden terreno la proteccin arancelaria tradicional y las barreras como los contingentes de importacin. Las medidas antidumping se estn multiplicando en los pases industriales y en desarrollo, pero van dirigidas desproporcionadamente contra estos ltimos. Las reglamentaciones que exigen que los productos importados se cian a normas tcnicas y sanitarias forman otro grave obstculo; los costos que les imponen a los exportadores pueden superar los beneficios que significan para los consumidores. La normativa de la Unin Europea sobre aflotoxinas, por ejemplo, le cuesta a frica US$1.300 millones en exportacin de granos, frutos secos y nueces por cada vida europea que salva9. Es este un equilibrio adecuado de los costos y los beneficios?Por distintas razones, los sistemas de acceso preferencial para los pases ms pobres no han logrado ampliar muy bien el acceso a los mercados. A menudo excluyen a los productos muy protegidos que ms interesan a los exportadores de esos pases, o les ofrecen beneficios menos generosos. Suelen ser complejos y faltos de transparencia, y por lo general estn sujetos a diversas exenciones y condiciones (algunas no econmicas) que ponen lmite a los beneficios o los suprimen una vez logrado un acceso significativo al mercado.Habr que profundizar la liberalizacin, tanto en los pases en desarrollo como en los industriales, para que el comercio pueda llegar a ser el motor del desarrollo y el crecimiento econmico. Es necesario que los pases industriales --y, a nivel ms general, la comunidad internacional-- redoblen los esfuerzos por eliminar las barreras comerciales a las que se enfrentan los pases en desarrollo, y sobre todo los ms pobres. Aunque los contingentes del llamado Acuerdo Multifibras deberan ir desapareciendo antes del ao 2005, es especialmente importante agilizar la liberalizacin del sector de los textiles y del vestido, as como el de los productos agrcolas. Tambin es necesaria la eliminacin de la progresividad y los mximos arancelarios en la agricultura y la manufactura. A la vez, los pases en desarrollo fortaleceran sus propias economas (y las de los pases con los que comercian) si persistieran en la reduccin de sus propias barreras.Al gozar de mayor acceso a los mercados, los pases en desarrollo ms pobres podran aprovechar el comercio para fines de desarrollo y alivio de la pobreza. Si se les ofreciera un acceso a los mercados mundiales libre de aranceles y contingentes, los pases ms pobres se veran enormemente beneficiados a un costo pequeo para el resto del mundo. Las recientes iniciativas de apertura que han tomado la Unin Europea y algunos otros pases son pasos importantes hacia ese objetivo10. Para dar todos los resultados deseados, el acceso debera ser permanente, abarcar todos los bienes e ir acompaado de normas de origen simples y transparentes. Los pases ms pobres sentiran as confianza para empearse en llevar adelante reformas difciles y dar un uso eficaz a las corrientes de asistencia y alivio de la deuda.IV. Los frutos que se obtendrnEl fracaso del lanzamiento de una nueva ronda de negociaciones multilaterales en 1999, durante la conferencia de Seattle de la OMC, fue un revs para el sistema comercial internacional. Estas negociaciones, que tienen una amplia participacin, revisten especial trascendencia porque brindan a cada pas la oportunidad de obtener beneficios tangibles para sus exportadores gracias a la apertura de otros mercados, alentndolo a su vez a abrir el propio y vencer la resistencia de intereses arraigados que se benefician de la proteccin. De esta manera, los programas de liberalizacin que surgen de las negociaciones inevitablemente benefician a todos los pases participantes.Las perspectivas de crecimiento mundial y el sistema internacional de intercambio se veran afianzados con una nueva ronda de negociaciones. Desde el punto de vista del FMI, ese sera un paso importante hacia el objetivo de lograr que la globalizacin sea en beneficio de todos.

1Banco Mundial,Globalization, Growth, and Poverty: Facts, Fears, and an Agenda for Action, de prxima publicacin.2Vanse, por ejemplo, FMI,Perspectivas de la economa mundial, mayo de 1997; T. N. Srinivasan y Jagdish Bhagwati, "Outward Orientation and Development: Are the Revisionists Right?", Yale University Economic Growth Center Discussion Paper No.806,1999; y Jeffrey Frankel y David Romer, "Does Trade Cause Growth?", enAmerican Economic Review, junio de 1999.3Steven Matusz y David Tarr, "Adjusting to Trade Policy Reform", World Bank Policy Research Working Paper No. 2142, julio de 1999.4David Dollar, "Globalization, Inequality, and Poverty since1980", mimeografa del Banco Mundial,2001.5Dollar,op. cit.,2001.