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Carlos Matus, u Economist. de "II Univeuidad d. Chill y M.P.A de II Universldad de Harvard, USA. Ex-Director de II Divi.i6n de Asesoria del In.tituto Latino.mericano de PI,niCieacibn Economiea y Soci.1 ( ILPES) de Nadon •• Unidll, ex-M inistro de Eeonomia de Chile en 1912 y ex' President. del Banco Central da Chile en 197 3. Autor de "Estrat.elia y Plan", Silla .XXI y "Planificacl6n de Situ.cio~u" y de nurnerOl101 articulo. y documentol_ S. hi deaempeiiado como pro rtsor de curlOi de post-irado en or,.nismo. intern.donaln y univenid.du en Am6riel Latini. Dude 1976 es lSesor de Nleione. Unid •• en Venu.utla, primero tomo Director del Proyecto "Moderniuci6n del Sistema Fiscal" y actual­mente como Director del Proyecto " Expansion y Fortalecimiento ,I Cuuo de Po.terado en Planificldon del Desarrollo del CENDES" .

Marco. Mak6n, e. Contador PUblico Nadonal de la Univer.idad NacionaJ de Bueno. Aire. y egresado de 101 cuno. de po.t·grado del In.tituto Latlnoamerleano de PlaniCicaclo n Eeon6miea y Soda' (ILP£S) y Escue­JI lnteramericlna de Administrad6n Publica de JI Fundlcion Getulio Vuell. 'ITlbajo durante 10 Ii'iO' en el Co nsejo Federal ile Inveuionu de Argentina. Se ha desempei'ildo como profelOr de curIO. de post'ira, do en oreanismo. internacionlles y di.t intas univenidldu e inst itutos de educaci6n superior en Vennuela. Ha .ido ponente y participante en' seminario. realiudo. en Areentina , Bruil, Mexico , Espai'ia y Vennuela. Es autor de diverlO. documental y tribajos sabre upec::tos presupuu­tar io •. Actualmente es uesor en Pruupue.to y Coordinador Internac io· nal del Proy.cta d. "Moderni%ldon dtl Si.teml F ilCl'" de I .. Nlcionu Unidas en Venuuela.

Vfctor Arrieche, Economista y Adininistrador Comerdal, egruado de ia Univenidad Centrll de Vennuell. Ha realiz.do CUriO. de post-erado en I. Escuel. Nadonal de Administrld6n Publica de Vene:uela y en 1a Es· cuel. Interameric.na de Administracion PUblica de la Fundad6n Getu-

, lio Vaer'" En \oa ult imol die: anol h. trlbajado en Ic::tividadel relado­nadll con 1a Administraci6n Pre.uputstaria en la Ondna Central de Pre­supueato de 1a Presidencia de la Republica (OCEPRE), compartiendo lIS tueu ante. mendonadlS con II doceneil, la cual ha reallndo en 101 di­Cerent.e •• ubsiatem .. de !ducacion IJUperior de Venezuela y en Or,anit­mos de ca.nicter internacional. Como fu.ncionario del eobierno venHO' lano y Director Ejeeutivo de la ~odad6n Interamericana de Presupuu­'to Publico (ASIP), ha participado y actuado como panente en lemina­rios realindol en diferentes pai.u de la America Latlha y en EJpaiia . . En la actualidad se desempenl como Director de 11 Unidad de Polit ica e Investiraeionu Prelupuestariu de 1a OCicina Central de Pruupuesta.

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BIBLIOGRAFIA

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Asociaci6n Venezolana de Presupuesto Publico (AVPP) Apartado Postal No, 21136 earatas 102, Venezuela

1979 AVPP

Todos los derachos reservados. Prohib ida Ie reproduccion total 0 parcial por cualquier media gnHico , audiovisual 0 computarizado sin previa autorizacion escrita. . . '

Quede hecho el deposito legal No. 79-382

Portada: Carlos Matus oj , .

, Dlegramacion. Universidad National Abierte .

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· PRESENTACION

Es motivQ para mr de justificado orguUo hacer, como JerI:'! de la Oficina Central de Presupuesto, la presentacion de este libra , producto del esfuerzo de [uncionarios de esta Olicinn, tanto de la Ifnea operative como del nivel asesor. A partir de este momento el sector Pliblico cantara con un inst rumental para la CormuJacion de sus prcsupuestos programas de 10 mas idoneo y actualizado que hasta ahara se haya escdto, recogiendo muchas de los conceptos importantes que en veinte nilos de transitar America Latina en la .. ", formulacion de los presupuestos por programas, destacados tee- _I

ni cos tanto venezolanos como de at ras paises esbozaron .

No es aventurado decir Que por plSmera vez se cuenta con un instrumental para la formulacion de los presupuestos por progra­mas que permitini el mas opt ima grado de coherencia y Ja mas adecuada combinacion de insumos y productos. Y ello es as!, par Que at cancebir el presupuesto como un sistema se utiliu la teo ria de redes para precisar las interrelaciones entre las acciones de pro­duccion que realiza el secto r publico, recurriendose a su vez a la teoria de conjuntos para delimitar el r.ampo presupuestario de 10 no presupuestario.

Uno de los aspectos mas importantes que surgen de la lectura del presente Iibro es el r.anicter practico·concreto Que presenta el

" presupuesto, por cuanto al analizar el sustento teorico en que se basa la tecnica del presupuesto por programas, no se plantea la presentation de un recetario Que pretenda resolver tad as los pro­blemas practicas que puedan ocurrii-, sino que, manteniendo siem­pre el buen juicio y contando con el conocimiento del analista, estos esten enmarcados en un basamento teorico que permita ante situaciones similares respuestas similares.

El libra del cual hacemos la presentacion ha sid a objeto de analisis y discusiones en diferentes rcunioli ... -s de Cilrilctcr interna­cional, tales como el VU Seminario fnteramcricano de Presupucs-

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, to, realizado en Buenos Aires en agosto de 1978 y en el Semina­rio Ibcroamericano sobre Programacion Presupuestar ia, llevado a cabo en Madrid en [ebrero de 1979, clande participaroD ademiis de Venezuela y Espana, Mexico y Guatemala, despertandose en esas Ieunianes un marcado interes sobre la posibilidad de su aplicacion en los paises clande existe la teeniea del presupuesto por progra­mas.

Es por 10 anteriormente cliche que, siguiendo la tradicion de pais altamente interesado en 1a tecnica del presupuesto por pro­gramas, Venezuela, a traves de la Or ieina Central de Presupuesto, presenta en este libra un decidido sparte al mejoramiento de 18 tecnica presupuestaria en America Latina.

Caracas, febrero de 1979

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J usto Rodriguez Perez Jefe de la Oficina Central de Presupuesto de la Presidencia

de la Republi ca

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AGRADECIMLENTO

Tanto los autores como la Asociacion Venezolana de Presupuesto Publico desean expresar su agradecimiento a los -. Cuncionarios de la Ofic:ina Central de Presupuesto de 18 Presidencia de la Republica, por los valiosos aportes recibidos para una mayor dilucidacion de los aspectos teoricos·concep· tuales, asl como en la veriCicaci6n de su aplicacion a algunos organismos de Is adminislraci6n publica venezalana.

·A los asesores del Proyeclo VENI77/001, "Moderniza­cion del Sistema Fiscal" y otros expertos del Programa de Naciones Unidas en Venezuela. por sus criticas y comenta· •

riDS .

A la Universidad Nacional Abierta por Sll inestimable apoyo tecnico en- cU1\nto se refiere a correccion de estilo y artes finales .

.. . A los senores Efrafn Mujica Martinez y Luz Amparo

Cadavid por su decidido empeno en obtener una optima ca,l~{lad editorial y en el mecanografiado de los borradores, respectivamente.

Caracas, 1979.

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PROLOGO

La Asociacio n Venezolana de Presupuesto Publico (AVPP) tiene como objetivo fundamental prom over los avances de la teo­ria y lecnicas presupuestarias en el sector publico venezolano . Denlro de esla linea basica de accion, la AVPP se siente SUrnameD­te complacida en copatrocinar, conjuntamente con la Oneina Cen­tral de Presupuesto de Venezuela, este trabajo, preparado por los senores Carlos Matus, Marcos Makon y Victor Arrieche, que con­tiene aspectos conceptuaies de Ia teeniea del presupuesto por pro­gramas tratados en (orma rigufosa,

. La aplicacion de esta teen iea en Venezuela se inicia en 1961,

siendo este pais. uno de los pioneros en America Latina. A )o largo de los 18 anos transcurridos muchas han side los logros obtenidos; no obstante, al igual que en los restantes pa rses de la region, no sc habia logrado hasta ahora una acabada conceptual izacion de las caracterlsticas metodoiogicas del presupuesto por prOgTamas, aun­que es preciso sen alar que se han lIevado a cabo serios intentos a tal efecto. Cierta imprecision en la definicion de las categorias pro­gramaticas y, por ende , la CaHa de rigurosidad en la utilizacion de la tecnica, trajo como resultado una aplicacion formal del presu· puesto por p[Qgramas, que no se tradujo , en muchos casas, en una mas eficiente gestion presupuestaria pub lica , oi permitio que el presupuesto fUe,ra un instrumento cabal para la torna de decis iones por part!! de los mas altos niveles de la administracion.

A esta situacion contribuyo, ademas, una cierla confusi on en· tre 10 que significa el presupuesto como instrumento de plan ifica· cion, de politica economica, de administracion, etc. y las caracle­risticas metodologicas de la tecn ica del presupuesto por programas. Esto. al igual que en muchos paises latinoamericaoos, llevo a so­breestimar est a teenica, asigmindoscle responsabilidades que csca­pan a su canictcr instrumental.

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Este documento, tal como expresamente 10 senaJan sus auto­res, no pretende examinar al presupuesto como un instrumento de mul tiples fines; aspecto que, por otra parte, ha sido suficientemen­te analizado en diversos tratados de planificacion y finanzas pu­blicas.

Se Iimita a sen alar los aspectos conceptuales y metodologicos de la tecnica del presupuesto par program as, a efectos de permitir que, a traves de dicha tecnica, se visualice la funcion del Estado como productor de bienes y servicios.

Para ella, apoyandose en la teoria de sistemas en general, y en particular, en las teorias de conjuntos y redes, se desarrolla un met.odo que permite distinguir del conjunto de acciones que desarrolla el sector publico, aquellas acciones que pueden ser obje­to de presupuestacion, al originar productos perfectarnente de(j~ nibles que requieren insumos especiCicos. A esta condicion -de 10 posib le de presupuestar-- se Ie adiciona la condicion de relevancia, para de ahi .prccisar el concepto de accion presupuestaria. Este conccpto constituye el nueleo centraJ de la eTaboracion teorica toda vez que, a partir del mismo es posible derivar, en forma rigu­rosa,las catcgorias programaticas del presupuesto.

Es preciso sena111r que la aplicacian de los aspectos concep­tuales que se plantean no pueden, ni deben quedar reducidos a la elapa de formulacion del presupuesto. sino que deben ser uti· lizados en todas las etapas del proceso presupuestario a eCectos de que se logre, en forma equilibrada la modernizacion efecliva de di cho sistema.

Por otro lado, y con el objeto de que los planteamientos con­ceptuales puedan ser aplicados al universo del sector publico, se presentan Jas distintas fonnas en que se lleva a cabo la produccion publica (tecnologias institucionales de produccion), 10 que permi­te conformar eslrucluras programaticas adecuadas para cada caso, siempre teniendo como marco de referencia el concepto central de accion presupuestaria, 10 cual perroite solucionar un aspecto vital

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de tode proceso de reforma presupuestaria, cual es el planteamien­to de criterias homogeneos sobre esLructura programalica para to­do el sector publico que, a la vez, conlempien las particularidades de cada organismo, sea ministeria, instituto aut6nomo, empresa publica, gobernaci6n 0 concejo munici pal.

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Por ultimo, se presentan una serie de unidades de medida e indicadores, utiles para analizar, las caracterislicas con que se ;..,. Ileva a cauo la gestion publica, tanto en tcrminos de prevision, · ..... como de contro l y evaluacion, partiendo de un punto de vista cuantitativo.

La Asocinci6n Venczolnnn de PrcsupuesLo PulJlico con~idcrn, qqe a1 copatrocinar esta publicaci6n no s6lo se contribuye a una mejor aplicacion de la tecnica del presupuesto por programas en todo el sector publico venezolano, sino tambien contribuye a u"na mejor utilizacio n" de la misma en los paises de la region, para 10 cual cuenta can la recep'ividad y apoyo de las Asociaciones Nacio­nales hermanas, ariliadas a 1ft Asociaci..>n Interamericana de Presu­puesto Publico (ASIP).

Caracas, Febrero de 1979 ,-

CARLOS E. ROMERO T.

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lNTRODUCCION ... ' .' ........... , , .. . .. .. . 17

DEFlNICIONES Y CONCEPTOS BASICOS . . . . . . 25

A. Insumas.. .. .................. . ........ 25 B. Producto... ....... ...... . . ... . . ..... ... 26 C. Relacion insumo·producto .. , . . . . . . . . . . . . . 26 D. Relacion de condicionamiento . . . . . . . . . . . . . 27 E. EI concepto de producto en las relaciones insu-

mo·producto y de condicionamiento . . . . . . . . . 32

POLITICAS Y ACCIONES DEL SECTOR PUBLICO ........... , , , , .. . , . . . . . . . . . . . • . 39

A. Pol ftiea .. ... ..........•••.... • •. . . . ••. B. Accion operacional .......••• .• •••. . . .•• . C. Accion de regul acion ..... . • . .. .••.....•• . D. Accion presupuestaria ................. . . .

1. EI campo de 10 presupuestario ......... . . 2. Concepto de aceibn presupuestaria ...... . 3. Agregaciones de centr~s de gestion produc-

tiva ..... , ... . ... . .. . .... .. . . . . . . . . 4. EI producto de 1a accion presupuestaria .. . 5. La red de acciones presupuestarias ...... .

E. Asignaciones presupuestari as que no resultan en producto ...................... . .... . . .

F, Tarea ............. ... . .......... . ... . .

G. Relacioncs entre los diCcrcntes tipos de accio· nes, y entre estas y las politicas .. .. ........ .

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1. Reladones entre acciones operacionales y ac-dones presupuestarias . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

2. Relaciones entre acciones operacionales y ac-dones de regulacion . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

3 . . Reiaciones entre poiiticss, acciones de regu-ladon y acciones presupuestarias. . . . . . . . . 65

IV. TECNOLOGIAS DE PRODUCCION .......... '. . 73

A. Aspectos generales ...................... . B. Tipos de tecnologias institucionales de produc-

" C Ion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Por acciones presupuestarias terminales ... . 2. Por modulos de gestion productiva ...... . 3. Por procesos ...... . ........ . ....... .

C. Tecnologias mixtas ..... . ............... . D. Variantes de la tecnologia institucional. de pro-

d " . UCClon ...•....•.•.•.•.•.•.•. •••.•.•••

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V CATEGORIAS PROGRAMATICAS. . . . . •.. . . . . 83

A. Programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 B. Sub-programa... .. . . . . ................. 85 C. Actiyjdad..... . . ....... ... .. . .. . ... . ... 86

1. Actividad especifica . . . . . • . . . . . • . . . . . . 86 2. Actividad central. . . . . . . . • • . . . . • • . . . . . 89 3. Actividad cornun . . . . . . . . • . . . . • • • . . . . . 89

D. Proyecto .. ......... .. .. . ... . . .. ....... 91 E. Obra . . . .. . ..... . .... . . . . . ... . . .... . .. 93 F. Tarea 0 Trabajo... . . .••••. • ••. .. . • . . .. . . 95

Pagina

VI. RELACION ENTRE LAS TECNOLOGlAS DE PRODUCCION Y LAS CATEGORIAS PROGRA·

.. •

MATICAS ... : ............................ 97

VII. MEDICION DE LA PRODUCCION E INDICADO· RES DE LA GESTION PRESUPUESTARIA ..... 103

'" . • A. Aspectos generales . ... . ..... ....... ... . . . 103 -.:. B. La medicion de la produccion . .. .. .. . .•... , 103

l. Meta . , . . . , . . . . . . . . . . . , . . . . . . . . . . . . 105 2. Produccion·meta . ......... . ......... , 105 3. Cantidnd de producci6 n in termed ia.: . ..... 107 4. Volumen de tarea 0 trabajo .. ..... , ..... 111

• C. l ndicadores de la gestion presupuestaria ...... 111 ·

l. Ind icador operacional ................. 114 . ' 2 . Coericiente de insumo·producto ...... ' ,' . 115

3. Coericiente entre insumos . ............. 117 4. Indicadores de eficiencia . . . .... . .. . .... 117 5. Indicador de eficacia de la produccion tet·

. aI .' min ., .... : ...... , ............. . .. 119 6. Indicador de capacidad de producci6n . : .. 119

" . VIII . PLA.NOS DE A.NALISIS DE LA GESTION PRESU·

PUEST ARIA ............... . .. .... ........ . 121

A. Eficienc ia del centro de gestion productiva . ... 121 B. Eficiencia de la red de produccion ... ...... .: .. 121 C. Eficacia de los productos terminales ..... , .. . . 121 · ·

lX. GLOSARIO ............................ •. . 123 • r

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I. INTRODUCClON

El presupueslo 0 la teoria del presupuesto pueden analiurse desde muy di(erentes angulos 0 pianos: c'!f!1o instrumento de pia. niCicacion, como aspecto basico de la politica fiscal, como proceso admi~istrativo. como sistema de informacion, etc. Cada uno de estes angulos 0 temas de anal isis son de tal entidad y complejidad, que han sido objeto de teorias y estudios especializados por mu. chos autates.

EI objeto de los planteamientos que aqui se presentan no cs el de examinar toda la problema tic a del presupueslo. sino anaJizar .. , el sustento teadeo en que se hasa la teeniea del presupuesto por ' ... programas, co mo forma de mejorar Sll aplicacion, desde un PUllto

de vista riguroso, a la realid ad administrativa publica. Esto no im­plica 1a presentacion de un "recetario" que resuclva lodos los pro­blemas practicos que puedlln ocurrir, ni prcscindir del conocimlen· to y buen juicio de los analistas presupuestarios ante situa~iones ccncrelas y especiCicas. 1..0 que se pretende, es la formulacion de algunos supuestos 0 relaciones bisicas para situar el ambito de lu presupueslario, a efectos de derivar tanto las deCiniciones co mo la jerarquia de las categorias programaticas. De esla (orma, el buen juicio y conocimiento del anaJista presupucstario estara enmarcado en un basamento teorico que permit ira, ante situacioncs similare!, respueslas similares.

En sintesis, no se trala de responder a la pregunta i.para que sirve el presupuesto?, sino a 1a de, i.en que se Cundamenta el melo­do para aplicar la lecnica del presupuesto por programas? Para ello se analiza dicha tecnica, como torma de refiejar la prohlemalica de 1a produccion de bienes y servicios que realiza el sector publico. Desde este punto de vista, el prcsupuesto es un medio para prever y decidir la producci6n que se va a realizar en un periodo deter­minado, asi como para asignar tormaJmente los recursos que esa produccion ex.ige en la praxis de una ·institucion. Este caractcr practico ·concreto del prcsuput:sto implica que debe co ncebirselo como un proceso administrativo que sc materializa por etapas: rormulacion. discusion y sancion, ejecucion, control yevaluacion.

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EI presupuesto par programas, como expresion de la produc­cIon publica que se realiza a trav!!s de los centros de gestion pro­ductiv8, tiene las siguientes ventajas en relacion al presupuesto tra­diciona l:

i) posibi!ita e l aoaHsis de cada reladon insumo-produdo incluida en el respectivQ centr,o de gestion producliva;

ii) permite el noaH sis de las.relaciones de condicionamien­to entre Ibs productos, es decir,la posibilidad dedecidir concicntcmcnle In tecnol ogia institucional de produc­cion que exprese las- relaciones entre precluctos inter­med ias y terminales, y de los terminales entre si ; y

iii ) posib il ita el ana l isis de las relac iones entre los produc­los terminales y las politicas a que co ntribuyen.

De tode el universo de posihilidades 0 pianos en que puede enumernrsc 1a produccion publica, el presupuesto expresa aque! plano en que I" enumeracion y definicion de los preductos haee posible 1a asignacion previa y espedfica de los recursos para 10-grarlos. Et p resupuesto es asf . un inslrumenlo de asigllacion de recursas para producir bienes y servicios, cuestion que, con ser basica Y II veees decisiva en 1a ejecuci6n de muchas politicas, no agota las (ormas 0 instrumentos que pueden utitizarse para lograr­las. Todos los instrumentos de regulacion ec6nomico-social, por ejempio, son medics de ejecucion de politicas. Sin embargo, SI bien es uti! esta separacion entre instrumentos de asignaci6n direc­ta de recurSDS e instrumentos de regulacion para definir el plano de 10 presupuestario, no puede aislarse un aspecto del otro 0

ignorar sus intetrelaciones. En efecto, ademas de las relaciones obvias de complementariedad que se dan entre elias para confor­mar el contenido de una politica, no· puede desconocerse que 1a gestion y aplicacion de los instrumentos de regulation solo es posi­ble mediante la .. 4 ~ilizacion de recursos presupuestarios.

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En el grarica No.1 el conjunto en blanco, a la derecha , expre · sa el ambito de una polltica externa a una institution ala cual esta contribuye con su produccion de bienes y servicios. Dicha produc­cion estii represe ntad a en el graricD por los rectangulos en blanco y cada uno de elias, Xl Y X 2, exige una asignaci6 n previa y esped­fica de recursos. A su vez, Ja ~isma institucio n tiene capacidad para ejercer Cunciones de regulacion qu e aCedan el comportamien­to del sistema social y que constituyen tambien instrumentos para la co nsecuc i6n de las politic as. Dichas acciones de regula eio n no so n posi bles sin la utilizaci6n de recursos , pero los mismos ni estan previa y especificame nte asignados a elias , ni son relevantes en terminos de! producto de 1a accion de regulacio n.

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. GRAFICO No.1

RELACION ES ENTRE ACCIONES DE REG ULACION Y POLITICAS

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imbito insti tution,]

En este gr;i{ico la accion de regula cio n, representada pOI un cllcuIo, esta condicionada po r una accion operacional 'representa. da en [ineas punteadas que intersecta [as acciones 'Xl Y X2• Y que ut iliza recursos asignados ala obtencion de los ptod uctos de d ichas acciones presupuestarias .

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Ahara bien, el presupuesto es un artifi cio creacl a por el ho m­bre . En atras palabras, desca nsa en una co nstruccio n logica, que debe tenet coherencia interna , en el se ntid o de no can tenet con· trad icciones y, at mismo tiempo, y principaimente , debe ser eficaz a los propositos practico-concretos que justiCiea n su diseno . Como una Corma de tratnr el carader sistemico q ue tiene el presupues· to, se recurre a las tearins de conj untos y redes para desarrollar el planteamiento te6rico-conceptual. La primera se utiliza como instrumento para deslindar el campo presupuestario del no presu­puestario. A su vez, la utilizacion de la tea t ia de redes haee posible visunlizar las interrelaciones entre las accio nes presupuestarias que realiza el sector publico y , por tanto, delimitar y jerarquizar el ambito de los niveles de programacion 0 -:-como mas comllnmente se conoce- de las categorias programaticas.

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l E1 metodo de analisis que se utiliza en este documento impli -ca parti r de los conceptos mas elementales que sustenta la concep· cion del presupuesto, haciendolos explicitos, para derivar de alii las rel acio nes que necesariamente deben conside rarse. Como se

t demostrara mas adelante, el concepto de presupuesto que se desa· (. rrolla en este documento, debe cumplir con los sigu ientes requisi­- tos bisicos: Primero. el presu puesto debe expresar la red de pro· t- ,

duccion do nde cada producto es condicionado y, a la vez , cond i-e ciona a otros productos de la red, existiendo asi unas dete rminadas 1. relaciones de coherencia entre las diversas producciones que se pre·

supuestan. Segundo: el presupuesto de~e ser agregable y desagre­gable en centros de produccion, dande el producto de cada centro debe ser excIuyente de cualquier otro producto de cua lq uie r otro cen tro de produccion de su mismo ambito. De otra fo rma, el total .

\ de asignacioq de recursas que expresa el nivel del gasto presupues-tario no tend ria signiCicado y encerraria dupli caciones y confusio · '. o nes. Tercero: las relaciones entre l os recursos asignados y los pro-

~_ ductos resultantes de esa asignacion deben ser perfectamente L definidas j no puede haber dudas sobre el producto que se persigue, , con determinada asignacion de recursos, y un mismo re curso 0

... parte fraccionable del mismo no puede ser requisito presupuestario Lde dos 0 mas productos. Cuarto: la asignacion de recursos para l \.0.0

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. I oblener los produetos, que directtlmente req uieren los objelivos de I las polilicas (predudos lcrminales) exige Lambien de la asignacion

de rec ursos para lograr oteos productos que permitan 0 apoyen la produccion de los productos terminales (predudos intermedios). De manera que, una parte de la produccion expresada en el presu­pucsto es un requisito directo de las politicas y otca parte s6lo es un requisite indirecto de tales politicas.

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En sintesis. el presupueslo como rertejo de un sistema de pro~ duccion y .como mecanismo de asignacion de recursos debe tener una coherencio interna, ya que 1a canlidad de preclucte de cada centro de produccion requiere insumos risicos y Cinancieros bien precisos, en (uncian de una determinada tecnolog'ia de produccion y, a la vez, los productos de todos los centros de produccion guar­dan entre Sl relaciones de condicionamiento, a veces predominan­temente cuantitativas 0 cualitativas.

Cualquier modificacion en los insumos requeridos por un cen­tro de produccion puede alterar su producto en cantidad y calidad, y cua lquier alteration cuantitativa 0 cualitativa de un producto puetle repercutir en la calidad a cantidad de los productos que cor:diciona y, a su vez, de los que 10 conditionan.

Por otra parte, el presupuesto debe tener coherencia externa, a traves de la relacion entre los produdos terminales y los objet i­vas de las politicas a que dichos predudes terminales contribuyen .

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21

,. CUADRO No.1

RELACIONES ENTRE PRODUCTOS Y ENTRE PRODUCTOS Y POLITICAS

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CUAVRO No.2

RELACIONES ENTRE INSUMOS Y PRODUCTOS

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EI cuadra No , 1 indica como los produdos inter medias (A, E, C) condicionan' ,os precluctes terminale~ (PI' P2 I P3 ) y estes condicionan el cumplimiento de los objetivos de las politicas (Poll' Poi2, PoI3). Asi, por ejemplo, si cambian los objetivos cuantitativos 0 cua.lita tivos de la polltica Pol 1 , ella puede exigir una redefin icion en cantidad y calidad de los productos termina les PlY P 2 y, como diches precludos estin, a la vez, condicionados pOI todos los produdos interm edios, tambien puede sel necesario alterar 1a produ ccio n de A, By C.

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El cuadra No.2 mueslIa las relacio nes entre los produdos y /"". los recursos exigidos para su produccion . Estas relaciones so n uti · ..... les para analizar como las variaciones en la can lid ad· y caUdad de cada product!) pueden ob lig nr; segun sea la fund on de produccion , a que se ca mhie Iii clot.tlc ion de insumos pMtI A, B, G, P J I P ~ y p;\.

Esta breve exp licacion, presentada a titulo de sinte!'>is in icial del contenido de esle do cumento, permite rertejar el car<icter sistemico del presupuesto y los diversos t ipos de relaciones que deben existir entre los recursos , los produdos intermedios. los produ ctos Lerminales y los pbjetivos de 1;15 politicas. Pero, para pro[undi7.ar e!>te anaiisis , apenas sugerido en esta introduccio n. sera preciso ir construyendo, paso a paso, el edi ricio teorico·con· ceptual en que descans.a la lecnica del presupuesto por programas. Primero , sera necesario :'definir rigurosamente los conceplos y las relaciones entre ellos, para despues emplearlos en 13 precision de las categar-Ins . programaticas y en la prueba de su aplicabi lidad practica en las diversas eta pas del proceso puisupuestario .

23

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II. DEFINICIONES Y CONCEPTOS RASICOS

Los conceptos basicos utilizados en esta construccio n te6rica son los siguientes:

A. Insumos

Son los recursos humanos, materiales, equipos y sen'icios que se requieren para el logro de un produde, expresados en unidades fisicas 0 en su valornci6n financiera . ""'_ , -Si se lorna como ejempio una Oficina Central de Presupuesto , son insumos los siguientes: a) en recllrsas human os: analistas de presupuesto, secretarias; personal directivo y administrativo, etc. ; b) en materiafes y equipo:' papeJeria, maquinas ca lculadoras. escri. torios, maquinas de escribir, etc.; c) en seruicios: aiquilcres, luz, agua, pasajes, viiiticos, etc. La asignacion de estes diversos recursos per mite realizar Ia elaboracion del "proyecto de presupuesto anual" que constituye "un producto" a los efectos de In teoria presupuesta ria .

EI conc:epto de insumo utilizado para los efeetos presupuesta ­rios tiene algunas diferencias con el concepto de insumo como casto d~ produccion.

EI concepto de insumo-presupuestario se refiere a In dotacion de recursos reales a a su va loracion financiera; en cambia el can­cepto de insumo·costo se retiere ilia utilizacion de recursos exigida por la produccion del periodo presupuestario, sea en terminos reales 0 financieros . ..

El insumo-presupuestario reCleja los recursos que es necesario adquirir en un ana para dotar a un centro de gestion productiva, de la capacidad prograrnada de produccion, mientras que el insu­rna-casto representa la utilizacion de recursos para lIevar a cabo la produccion en el ana presupuestario, con independencia del period a en que Cueran adquiridos.

25

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.. CUADRO No.1

RELACIONES ENTRE PRODUCTOS Y ENTRE PRODUCTOS Y POLITICAS ..

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CUAURO No. 2

RELACIONES ENTRE INSUMOS Y PRODUCTOS •

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EI cuadra No. 1 indica como los precludos inlermedios (A, B, C) condicionan' los precluctes termi nale~ (P l ' P2 I Pa ) yestes condicionan el cumplimiento de los objetivos de las politicas (Poll' Po12• Pola)· A::.i, por ejemplo, si cambian los objetivos cuantitativQs 0 cua.1itativos de la politica Pol I, ella puede exigi r una redefinicion en cantidad y calidad de los productos terminales P1 y P2 Y. como clichos productos estin, a la vez, co ndi cionados por t odos los precludes intermedios, tambien puede ser necesario

. alterar la produccion de A, B y C.

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EI cuadra No.2 muestra las relaciones entre los precludos y ct~·

los recursos exig idos para su produccion. Estas relaciones son uti· .~,

les para analizar como las variaciones en la can tid ad · y caUdad de cad a productp pueden obligar; segun sea la fundon de producci6n, a que se cambie In dolacion de insumos penn At B, G. PI' P ~ y Pa .

Esta breve explicacion, presentada a tiLuto' de sinLesis inicial del conLenido de este documento, per mite reflejar el caracter sistemico del presupuesto y los diversos tipos de rela ciones que deben exisLir entre los recursos, los produdos intermedios , los productos terminales y los objetivos de la.s politi cas. Pera, para proCundizar este analisis, apenas sugerido en esta introduccion , sera preciso ir canstruyendo, paso a paso, el ediCicio te6rico-con­ceptual en que descan~a la tecnica del presupuesto por program as. Primero, sera necesario::deCinir ri gurosamente los conceptos y las relaciones entre elios, para despues emplearlos en la pr,:cision de las categor11ts . programaticas y en la prueba de su aplicabiHdad practica en las diversas etapl:ls del proceso presu puestario .

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• Por ejemplo, la asignacion de recursos Cinancieros para adqui- :':

rir maquinas ca lculadoras, expresa la valoracion de un insumo.pre. :~ supuestario, perc de ninguna manera dicha asignacion es signifi · :.'.: ca tiva del casto imputable a la respectiva production ' por la ~ .. ~ . utilizac ion de esa maq uina . EI insumo·costo , en este casa , es la of . depreciacion por la utilizacion, durante el ejercicio presupuestario, ," _', del equipo aplicado a 18 produccion. ' F ..

Un segundo aspecto en que no coinciden ambos conceptos de " insumo se reriere a la di ferencia enlre la adquisici6n y utilization I I' •

, ' " de prod uctos consumibles, es dedr, A 1/\ existencia de materiales . ", . En este caso, el concepto de insumo·presupuestario se 'refiere ". i exclusivamenle ala adquisici6n de materiales , independientemenle ;;:.: que se " utiliudos total 0 parcialmenLc en la prod uccio n del j\ !

ejercicio presupuestario . En cambio , el co ncepto de insumo-costo . ' , se reCiere a los ma teriales eCeclivamenle aplicados a la production . I

B. Produdo

Es el bien 0 servicio que surge como un resultado, cualitativa. mente diCerente, de la combinacio n de los insumos que requiere

. ,

su producc ion . EI produdo puede ser un bien 0 servicio cuanti(i· .~­

cab le 0 de esencia predominantemente cualitativa. . i . .

Asi, par ejemplo, en el caso de una Oficina Central de Presu­puesto, el produdo "proyecto de presupuesto anuII" , es dife rente cualitativamente de los insumos que se requieren para lIevarlos a cabo .

C, Relacion insumo-produclo

Es la relacio n lecnica que expresa la combinacion de diversos insumos en canl idades y calidades adecuad as y precisas para able · nero un determinado produdo. Una relacion insumo-producto . expresa una':de las diversas tecnologias de produccion posibles para realizar el proceso de producc ion . Toda relac ion insumo-pro . . ducto im plica determinada relacion de calidad entre los insumos

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y el producto . Un coeCiciente de insumo-producto expresa una rel~ci6 n cuantitativa particular, determinada por la tecnologia de prod ucci6 n entre un insumo (entre los varies necesarios) y el pro· dudo perseguido . AI peoceso de combinar los diversos recursos reales para Qbtener un producto se Ie denomina, proceso de pro· duccion.

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.... , En la elaboracio n del "proyecto de presupuesto aoual para el

ejercic io fiscal 19XX", una OCicina Central de Presupueslo puede req uerir, por ejemplo, 140 hombres-ana de diferentes especial ida­

,de s, 25 maquinas de escribir, 80 maquinas de ca)cular, 100 escri· torios , 500 resmas de papel de oricina, alquilar 50 hotas de maqui · oa fotocopiad ora, as] como determinad a can tid ad de servicios de

" uz , agua, teleCono, etc.

De 10 anterior se deduce que, en una relaCion insumo·produc­to, la can tidad y cal idad del prod udo que se busca lograr, asi como su hcnologia de producci6n, definen las cantidades y calida­des precisas en que son requeridos los insumos. En . e! casa del ejemplo, si la tecnica presupuestaria que se emplea es tradicional y rudimerytaria, ese predudo pued~ requerir menor .cantidad y calidad de insumos qu e en el case de un sistema mod~rno. Por otra parte, 18 {orma Iln que este organiuda una Ofici na Central de Presupuesto y lJeve a cabo sus rutinas de trabajo, influ iran tamb ien en la cantidad y caUdad de los insumos requ~.t:idos.

La relacion entre un insumo y su diversas (ormas 0 {unciones, tal como para las relaciones de condicionamiento.

D. Relaci6n de condicienamiento

' .. . ' .. . produdo puede adoptar se explica mis adelante

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Es la relacion tecnica por 18 cual delerminados productos ':" co nd icionan y, a la vez son condicionados, por la . produccion y \..

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La re lacion de condicionamiento exprcsa alga rnu y pnictico de In realidad product iva de cualqu ier insl itucion. Asi,porejemplo , es obvio que para obtener el producto "proyecto de presupuesto anua' " se requieren a tras producciones Que Ia apoycn, orienten y compiementen . Po r ejemplo, sera neccsario produ cir "contrata- ' cion Y Itdminishacio n de personal ", sen, necesario produc ir " Iineas de poi ilica presupuestaria y coordinar el proceso de formulacion del anteproyecto de presupueslo anual" (direccion y coordi naci6n) y sera necesario producir "mecano grafiado y ~eproducci6n del do ­cumenta presupueslario" (complemento). En este caso podemos dccir que el producto " direccion y coo rd inacion" condiciona el producto " proyecto de presupuesto anual" , y 10 mismo'ocurre con las otras prod ucciones que apoyan 0 com'plementan el producto me ncionado. . '

Las relaciones d e condicio namiento pueden se r unidi reccio­nales a pluridireccionales y, en todos los casos, exigen mecanis­mos de coordinacion. Son unidireccionales si conectan uno 0 va· rios productos cond icionantes con un un so lo producto condicio­nado . Son plu ridi reccionales si un producto cond icionanle afecta a uarios productos condicionados. Los m.ecanismos de coord ina­cion permiten garantiza r que la cantidad y cll iid ad de los produc. los condicionantes; sean ]05 requeridos par los produ ctos condi­cionados.

Par ejemplo, en cualquie.r organismo, el serv icio "direccion superior", ademas de condicionar otros servicios; tiene como fun ­cion basica lograr que los productos cond:cio nan tes se materialicen en la forma, cantidad, calidad y tiempos requer idos por los pro­du ctos condic ionados.

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Una relacion de condicionamiento se diferen cia de una rela­cion de insumo-producto en los siguientes aspectos:

a) La relacion de insumo-prod ucto vincu la los requerimientos de recursos homanos, materiaies, equipos de produccion y serviciol; can el producto.

28

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b) La relation de condicionamiento 'es una relacion entre pro­dudos ohtcnidos en un mismo ambito y. por tanto, es una relation de implicanc ia entre dos 0 mas productos. Exprcsa ,' Que para que se produzcu "B " en la cantidad y calidad pre­vista, es necesario que tambien se produzca "A" , en derta can tid ad y calidad, 0 , que la produccion de "A" se justifica en fu",ion de la produccion de "B".

(A-B 6 B-t-A) ; ... As i, por ejempto, pitta producir el "proyecto de presupueskl noual" Sf requiere que exist.m servicios de apoyo admin istra­tivo, tales ,como personal , contahilidad y mantenimiento; adem as, es necesario que se preparen norm as e instructivQS, Sf osesore a los orgunismos publicos en tadas las etapas del pro­ceso presupuestario, etc. La produccion de tod os estos servi ­cios condic iona la can tid ad y calidad del "proyecto de presu­puesto anual" y no son insumos de e:1.

En (orma sencilla , las relaciones de condicionamiento y Ins relaciones de insumo-producto se explican mediante e! graCi­co No.2.

Este gnifico indica que, tanto la produccion de los servicios de direccion superio r derMinisterio de Educacion "A", como los que se prestan en educacion primaria up 1 ", exigen combi· naciones par'.iculares de insumos para su materialization.

La prestacion de servicios de educacio n prima ria "P 1 "requie­rc la produccion del servici o de direccion superior "A". Ala vez, la cantidad y calidad de la produccion de "A" esta condi­cionad.a por la produccion de "Pl " , En el granco, la relacio n de condicionamiento esta representada por una flecha gruesa y continua; en cambia, las relaciones de insumo-producto es­tan indicadas par flechas en linea cortacla.

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29

. . 30

GRAFICO No.2

RELACIONES DE CONDlCIONAMIENTO Y

RELACIONES DE INSUMO·PRODUCTO

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Las relationes de condicionamiento pueden ser predominan· temente cuantilativas 0 cualitativas. En el case que dichas relacio nes sean esenc ialmente cuantitativas, ellns pueden ex­presar muy diversas funciones. Por ejemplo, puede existir una relacio n li nea l 'de proporcionaliaad entre dos produc'tos conclicionados. como 10 exp resa el grafico No. 3, 0 una rela· cion continua'no lineal, como 10 expresa el gr3Cico No. 4 .

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GRAFICO No.4 Relacion Continua no Lineal I

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Sin embargo, quizas un caso mas general es el de uno. relncion discontinua entre dos productos condicionados, 'situacio n Que se t rerieja en el gra fico No, 5, a b aves de una Cuncian "escalonada". ('

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GRAFICO No. 5 Relac ion Discontinua

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Aqui, la Crase "por esc solo efeeto" tiene Ull significado bien preciso. En matematic3, dos conjunt os se intersectan cuando tie­nen elementos carnunes. i.Cuaies son esos elementos carnunes en la interseccion de dos productos? :,.

Veamas los siguientes aspectos del problema :

a) El tiempo es infraccionable e indiuisible entre los productos

. b)

intersectados. Si por el so lo efecto de producir "A" se produ· ce "B", ello implica, en primer lugar, que en el mismo acto y tiempo se produce "A" y "B" , Por ejemplo, al aserrar made­ra, por ese solo e feeto se produce madera aserrada y aserrin. Alli es imposibte d istinguir el tiempo que la maquina destin a a aserrar madera y a- producir aserrin. Sin embargo, los dos productos obtenidos son distintos y no es posible producir madera aserrada sin aserrin, ni producir aserrin si n producir madera aserrada.

Los recursos 0 insumos son comunes perc edemas indiuisib/es entre los produetos intersectedos. No existe ninguD criterio objetivo para atribuir Que parte de la mano de obra y que par· te del costa imputable de la maQuina aserradora es asignable al producto madera aserrada y aJ producto aserrin.

c) EI proceso de produce ion no sofa es comun y unico para ambos productos, sino indivisible en re/acion a/os productos resu/CanCes.

Cuando dos produdos diferentes en su contenido y efectos estin tolalmente intersectados, los tres elementos seiialados se cumplen en su totalidad .

Cuando dos productos estan parcialmente inlerseclados. tam­bien deben cumplirse simultaneamente los tres requisitos mencio­nados, pero en forma parcial. Por ejemplo, si en vez de aserrin can· sideramos el aserrin ensaeado, el proceso de empaQue es exclusivo para este ultimo producto y no afecta a la madera aserrada. En es· te easa, la madera aserrada y el aserrfn ensacado estan parciaJmell­te intersect ados .

33

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Puede apreciarsE' que los requisitos b) y c) se derivan neeesa· riamente del requisito a). De manera que si se cumple a), inevita· blemente se cumplen los requisitos b) y c). Sin embargo, los requi· sitos b) y c) ayudan a comprender el concepto de interseccion y a comprobarlo desde diferentes anguios .

. Si se analizan los productos y su relacion se pueden presentar las siguientes situaciones:

(a) Productos Excluyentes:

con los msumos

Con insumos exc/usiuos. Por ejempio, el producto uB n

(caso 1) que es exc1uyente del producto "C", tiene un InSU­

rno exclusive (a).

Con insumos comunes. (Caso 1 en relacion al insumo b).-Por ejemplo, la eledricidad en una planta siderurgica es un insu- . rno corn un para la produccion de arrabio, acero ' en liugotes y productos planos. En este caso es posible, mediante conta· , bilidad de costos, atribuir una cuota parte de los insumos a cada product C;. .

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(b) Productos Inlersectados:

Interseccion total: Por ejemplo, en ,un hospital universitario el prodllcto "atencion medica" se intersecta en su totalidad con cl producto "formacion de recursos humanos en medici­na", y los mismos recursos, jndiuisiblemente, se combinan para producir ambos productos; esto signifi ca que no puede presupueslarse en runcion de cada producto (8 y C) y que ni aun pa r contabilidad de costos se puede atribuir a cada pro­ducto una cuoto parte de los insumos (ca~iO 2),

Interseccion parcial: EI ejcmplo de la madera aserrada y alma­cenada (8) y el aserrin ensacado (C) refleja 'eI caso 3 de inter· seccion parcial. EI insumo "a" es espedfico para el almacena­miento de la madera aserrada~· "c" es exclusivo al proceso de ensacado de aserrin y " b" representa aquellos insumos que indivisiblemenle producen la madera aserrada y el aserrin.

En los casas de interseccion s6lo se puede presupuestar por el conjunto de los prod uctos intersectados.

De estos ejemplos, se extrae una primera conclusion basica para delirnitar el campo de 10 presupuestario. .

Los productos que se intersectan no pueden ser objeto de asigllacion esped{ica de recursos para sli produccion y , par tanto, no pueden ser presupuestados en forma indiuidual,

,De esto se deduce que, en una red de condicionamiento, los productos de dicha red deben ser excluyentes, a eCectosde que el cond ioionamiento sea entre productos perfectamente diferencia- ' dos.

Como carol aria de esta conclusion, podemos senalar dos reo quisitos b~icos del cimbito de 10 presupueslario,

. a) para que los productos sean excluyentes y no se intersecten,

lodos ellos deben estar en un mismo plano de enumeracion de 1a produc'ci6n; (2)y

36

b) el plano de 10 presupuestario debe abarcar la totalidad del universo de la produccion ya que, si ella no ocune, la pro­ducci6n ttnumerada deberfa complementarse abnrcando dos o mas pianos para cubrir el universo , y se contradeciria el primer requisito.

(2) EI o:oncepto d~ pl.no dll enumenci6n de III CaUl - en nu"tro cuo de prodlle­to_ Ie r en ... " la .plle"don cohtrcnto de 101 crilcliol de 0:IuHluci6n )' enu"" ­. .. clon, d. tal fo r ma qlll IC cumpl.n los dOl . equ"'ilo,,~ mendotl,dos: I ) que I. etlumendon I,ole tl unlvulo de h. producclu tl ItliU l udotll1 , b l Qlle Cld. $1'0-dudo enutntr.do no oe IP1lnee'e e"tI 0\.1'01 P,OdllctOL

Un CISO mu, [lUlt,.tlVO "oun b. enumer.cl6n de COIU ell ;lIl1lntOI ph.n ...... ,I elhd ... $I"" M~Iu. tn E,'rvlet;o :! Pletl • ..,b.t 11 el ~.lt! e ~clun dt 101 .nlmlllu. Oleo u i : "Eltu enllmerlclon .. ' te ... erdan, p ... , ,II hete , oacneldad. I. clulflc , don d. 1"," an l,nalu QU. apareee en ... nl Enc!c l u ll cd l. china, )' I ~"ln b cllal '10 1 . n l"' ... · le i IC dlviden tn : " pcet,uccien tci .. I '-mpcud ... r, bl c ,nb.'lunlld ... I, cl .. ,n.UI,.­do., d) Icehutlu •• ) ,'ronu, 0 f.blll ... IC>l, a) perr," luell ... I, hi l"eiuld..,. en ut. cl .. Jrlc.ciul1. Il qu. Ie ad"'" eomP loeul. j) Innumerablu. III d lb .. lado. eun .. n p;neel finistl'1ln de pelu de camc110, J) "ehe, •. m) que anb .. n d. , n n.pu tl J~­.. o n . nl QU. d. lelu l palcetn mt>II<:" . Aqui It me~c1Kn enn ""0 In ,~nl.., mulU­pin f,," .. ~, do: ~uord ~, un su jct" ,In Q ... U~"n li~u~d". cn un plDn U homuc'ne ... tJue ""ce,ne 1M 1"l:lllmld.d dt I ... comp"'''eluncl''. (llr(c;';,f" ,. ... ~ Carl .... Moll ... E~tnHc_ill 1 r l~ n. /'GII. 511. :;itl" XXI.

F.. obvru quc u~. 1" .. m.r.~li.n n o ~tloh. tl un l .tf7o de 1,," .nlm.ln, )' c"d ... tn .. _ 'n~r~cl(,n nu co .""h"enl.. de I ...... lnos. I' ", ejlmplu. los pe .. ,,~ ."cl"". c l pueden Cl lur Inelu ld UI en .) p erleneeien .". .1 P. n,p~"'d" ,. J ... l,un"nl, b I nReni""ld~d d. I. "el",lflc~ch'n" .nlde en Que clllr lUlt;o, I ... enumer .. ci .. nu u"",, 1,,"' .. e~lIIdu. lu q .. e ubli~6 "I aut .. , do 111 t .... me -~dun " n,n.d .... no au ... diw"nidlld do pIon.", d e .,",umendon. All·. el pl.nu d e I~ p,up;cd.d de In. ~n;m~ltI .. IIi j"nI" "I de I i ... n .1Ih ... ..jc. 0 .. m .. ".I.,.. .. <lu •. sl utan emb.b,m.dn5 a ';WOJ, .r , .. n ",,,I.,, U ullitl dlbuj~du •. cle.

En II .... n de I. 'pu,r. p,nup"",.,,,. , t l p l,nn dr I .. t nunltn ... I"" d" 10. p roduc­LOI CJ ~q .. d en que. 105 ret,:unOJ pu rcl~n lLIieulI .u ; prodt,ltLol prn;:rril.olu, perfee­l"menlt deflnidus 1 pcr ltcr.:.mentc dllereneildu. , 1 :'<Clul·~ nlO:1 dc " tru. p ,,,due-101 7 QII C 'Iotan cl IInl"lIo de I. lnltll .. e;"n. ICC tor U .. iii"" qUe ~e Prt.upue.I~.

37

. ..

III. POLITICAS Y ACCIONES DEL SECTOR PUBLICO

Con el objeto de situar el campo de 10 presupuestario convie­ne analizar los diversos tipos de acciones que se real izan en el am­

:"" . bito publico,

Dentro de esos tipos de acciones existen algunas que rerlejan relaciones insumo-producto, con las caracterlsticas ya de[inidas

": : (cada una de elias origin a un producto excluyente de otro) y otras teniendo un producto y. por tan to, utilizando insurnos, no

" ": cumplen con los requisitos de una relacion de insumo-producto ":: "par refiejar productos intersectados, A la vez, los organismos oesa-

" I poif ticas, al logro de cuyos objetivos contribuyen muy tipos de acciones presupuestablcs y no presupucsLablcs,

esas politicas con[iguran tam bien productos que ut ilizan insu·

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Por elio, conviene analizar el cO l'l cepto de polltica y los dis· {' ; ;.1:10'05 tipos de acciones que desarrolla el sector publico, a e[ectos '

:; : "de delimitar, por exclusion, el campo de las acciones que re[Jejan ";: relaciones insumo·producto y que, por tanto, pueden ser objeto

J;~:: de presupuestacion.

Pol ftica .-

EI concepto de politica que se usa en este documento no se a las "politicas internas" de los organism os, en cuyo plano

.( f,C- se definen poifticas de personal, de suministros, de relaciones public as, de mantenimiento. etc. ILa palabra pol itica queda reser· vada para aquellos aspectos que trascienden Ia es[era interna de

:V::~ la organizacion y se reneren a cuestiones basicas de la sociedad. La existencia de un organismo 0 sector se [undamenta justamente

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" . ' par su contribucion allogro de objetivos que rebasan su quehacer i'. interno.

39

Una poIltica se retiere siempre a un aspecto del todo I

sible que es la sociedad, y existen diversos pianos 0 aspectos de la ' •

soc iedad que pueden sec ohjeto de politicas. Por ejempio, politicas de propiedad, precios, financiera , etc., atraviesan lOS,. ; '"

diversos sectores economicos y sociales (agricola, industrial, t".ris,, ;:: : porte, etc.) que conforman una sociedad los que, a Ia vez, son jete de politicas sec toriales. Tambien a una sociedad se la p""de considerar en el plano de 10 regional y asi surgen toda una serie '

" de politicas regionales (politica de desarrollo industrial de Guaya.: nu, etc.) que se entrec[uzan con los dos pianos mencionados. Po,·:, otea parte, la sociedad esta insecta en un escenario internacional naturalmente, se propone objetivos y politicas de alcance i:;tj:~;;::~l' cional, que pueden entrecruzarse con to.das las antcriores (I regional fronteriza, politica de produccion de petr61co en el mar-­co de la OPEP, politica de precios para la integraciot' andina, etc. ). Por ultimo, aun en un mismo plano de enumeracion de las politi-. cas , estas pueden intersec tarse, a causa de la interrelacion de los" , sec tores productivos (politica agricola de produccion de algodon' .­y politica texW). a causa de que unas politicas implican (politica financiera implica Ia definicion de las reglas de mien to de las entidades financieras, que es un aspecto de la ca juridica-institucional), etc.

Por ejemplo, en el grafico No. 6 se puedc apreciar que, definir una politica en materia educacional (Poll)' por ese sollo~::i.. hecho, se define tam bien parte de las politicas de la juventud l

(Polz ), de form acion fisica (PoI 3 ), y nutricional (PoI 4 ).

,

Necesariamcnte una politica cducacional abarca aspectos d~ '·. otms politicas. As!, por ejempJo la politica edu'cacionai, en 10 que ~

se refiere a la juventud, impliea que esta disponga de condiciones de sa lud y alimentacion adecuada, a efedos de que pueda desarro ~ liar su eapacidad in telectual y asimi lar la enseiianza recibida y, a 1a vez, se evite la desercion escolar en los estratos de extrema po- I

breza. Es asf como 1a misma politica educacional determina la necesidad del desarrollo de program as de comcdores .":ola,,,. :,\,: y de distribucion gratuita de leche u otros alimcntos. •

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40 • I ' ,

GRAFICO No.6

I INTERSECCION DE POLITICAS I

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La politica educacional contempla program as de formacion Ii, iea y la realizacion de practicas dcportivas, a eCectos de que el desarrollo intelectual este correlacionado con el Cisico. Por ottO

~ "ao , el desarrollo fisico en la etapa juvenil requiere de adolescen­sanos y bien nutridos. De esto se deduce que una politica de

~.~~;::::e~:~~ fisica de los habitantes de un pais, se intersecta parcial-~ con las politicas educacional y nutricional.

41

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Los programas de estudios que rigen en los niveles de educa·· cion primaria y media contempian, normalmcnte, la educ'acion flsica con caracter obligatorio, y las acciones se realizan conjunta- . mente con algun organismo rector en materia de deportes y con : . instituciones del sector privado. A la vez, los organismos naciona- ' les de nutricion, a traves de los comedores, brindan alimentacion a los escolares.

La politica educacional para la juventud es, obviamente, par­te de una politic a general para la juventud. Esta ultima abarca .: I aspectos no educacionales tales como: nutricion, prevencion de la delincuencia infantil, proteccion de men ores, sistemas de recrea· cion, atencion a madres en condiciones de abandono, sistemas ' de reeducacion al delincuente infantil , etc. De esta Corma, la po: litica general para la juventud se intersecta con las pol{ticas edu· cadonal, nutricional y de formacion Cisica.

En conclusion, las p olit icos se intersecton y, en consecuencio, no conforman relaciones insumo-producto definidas, por 10 cual resuIta imposible presllpuestor por po/rticas.

B. Accion Operacional

En cualquier organizacion se realiza una gran diversidad de . acciones. Un observador externo puede apreciar el quehacer de esa institucion describiendo las acciones que realiza el personal. Habra gente movilizando documentos, mecanografiando oricios, redactando informes, en reuniones de discusi6n y coordinacion . de acciones, recibiendo publico, etc. Todas esas acciones son , , , acciones operacionales. Algunas seran pequeiias, menores y. deri· .. vadas de la realization de otTas mas calificadas. Ciertas acciones, ; las menos visibles al observador, son mas agregadas y significati· vas, y requieren del apoyo de las acciones operacionaies prim arias mas directamente observables.

La aceion operacional es un micro-proceso de produccion ... que culmina en un producto primario e indivisible.

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El producto de una acelon operacional puede ser un media para et logro de una politica, un media para la realizacion de atlas· acciones operacionales, 0 ambas cosas a la vez. Por ejemplo, el producto "aficia mecanografiado" puede ser un media para Ia emision -de una resolucion -que es otIO producto de otra accion operacionaJ- el que, a la vez, puede ser un media para imple­mentar la polltica monetaria.

Cada accion operacional, individualmente considerada./ I

constituye una relacion insumo-producto. a sea, tada acci6n'~ operacional exige la utilizacion de insumos para 18 obtencion de un producto. En ciertos casas los insumos son poco importantes en relacion a la trascendencia del productoi en otr05, la magnitud de los insumas es escncial allogro de aquel.

Toda accion operacional implica la realizacion de un produc­to, pero no todos esos productos son excluyentes y expresan relaciones de insumo-producto perlectamente .diferenciadas. La que ocurre es que, al enumerar y agregar acciones operacionales. si no se cuida que dicha enumeracion se haga en un mismo plano,

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los productos tienden a intersectarse. Por ejemplo, en la enumera­cj6n inicial, el producto "oricio mecanograCiado" esta en -un pIa­no distinta aI Que "inrorme producido" y se intersecta con este.

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Si la enumeration mas 0 menas completa de las actiones operacionale"s·atraviesa los diversos pianos de la realidad institucio­nal, las mismas se intersectan; es detir, cuando se realiza una de elIas en un plano de la realidad, por ese solo electo se realizan otras, en otros pianos.

En ~l. gratico No.7, se pueden apreciar las intersecciones entre los productos de las acciones operacionaIes siguientes:

••

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Accion Opcrucional

Zl Elaboraci6n de los gu io­nes de los programas de radio y television desti­nados a los ninos de los jardines de infancia, ni­nos en edad pre-escolar y a nmos Cuera del sistema.

Z2 Diseiio de los certifica­dos de promoclOn del nino . de pre-escolar y

Z3

. . pnmarla.

Elaboraci6n de los gUlO­nes de la television ed u­cat iva dirigida a docen­tes, padres y alumnos de los difcrcntes nivcles educativos_

Z4 Reuniones con el gremio docente, para definir po­Ifticas audiovisuales y de producci6n del material escolar _

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44

Aprobaci6n de publica­cion de textos escalares.

Reuniones de trabajo pa­ra definir tecnalogfas edu­cativas.

Interseccion

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No se intersecta' con el produc­to de otra accion operacional ejemplificada, pero si can los de otras de las numerosas acciones operacionales no enu­meradas, del Ministerio d~ Educacion.

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h • GRAFICO No.7 , . INTERSECCIONES ENTRE PRODUCTOS DE ACCIONES

OPERACIONALES

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Del ejemplo seiialado se deduce que,las acciones operaciotla+ . :1 fes cuyos irlsum os no pucden ser asignados en forma indiuidualjza-do, debido a que sus productos se intersectan por est~r en distintos pianos de fa rea/idad, no pueden ser objeto de presupuestacion. . ....

·C. Accion de regulac ion

La accion de regulacion es una norma cuyo propOsito 0 re-I I sultado es regular comportamientos exlernos a In institucion, y tiene como condicionante una 0 varias accion~s operacionales. Por tanto, la acc ion de regulacion es terminal de una red de acciones operacionaJes de una institution, ya que contribuyc, directamcnte, al logro de una 0 varias politicas. En o tras paJabras, las acciones operacionaJes de una ,red de regulation, son intermedias en eela· cion a la accion de regul acion. A es te respecto, convicne distinguir claramente la accion de regulacion , que es cl contenido de una , . . I . norma, de 1a accion operacional , que es un medio para su produc· . . . Cion 0 su comumcaClOn.

45

Por ejemplo, la accion de regulacion "modiricacion del enca": je bancario", es el resultado final de un conjunto de acciones' . operacionales tales como, "reunion del directorio del Banco Cen: . tral para analizar la Iiquidez bancaria", "estudio del efeeto en la liquidez de la disminucion de X cantidad de puntos en el encaje bancario", "reunion del Consejo de Ministros para aprobar dicha reduceion", "mecanografiado de la resolucion", etc. .

En conclusion, no es posibfe presupuestar por accit?nes de ' regufacion, por cuanto estas abarcan solo una parte del uniuerso ~ de la produccion institucional y, en consecuencia, no pueden cllmplir el requisito de agregacion y desagregacion de todo el ~ ambito de 10 presupuestario en productos exciuyentes 0 no inter­sectados. Por otra parte, un requisito previo para presupuestar ; es la posibjlidad misma de enuJ1lerar los productos y, en el caso ,;:. !

de las acciones de regulaeion, su enumeracion com pi eta ex-ante ' contradice el caracter conyunturall esporadico y particular que tienen buena parte de las acciones de regulaeion .

. . D. Accion presupuestaria

1. EI campo de 10 presupuestario

Del analisis realizado se concluye que, las politicas,las aceio­nes de regulacion y las acciones operacionales que estan en distin ­tos pIanos de la realidad no pueden ser objeto de asignacion for­mal de recursos pues, al intersectarse sus productos, no expresan relaciones insumo-producto perfectamente difereneiadas.

Queda reservado al campo presupuestario, un tipo especial, [ , agregado 0 combinado, de acciones operacionaJes que cumpla las I siguientes condiciones : ' p" t. •

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. ,I Los procludos deben ser perfeclamente definibles y di­ferenciables de olros productos pertenecientes a otras

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relaciones de fnsumo-producto. Si esta candicion no se cumple, es imposible agotar el universo del campo de 10 presupuestario sin duplicaciones y asignar recursos por procluctos;

releuancia

EI producto presupuestable requiere un centro de gestion product iva de suficiente relevancia, dentro de la red de produccion de una institucion a sector, al cual resulta eficaz asignar Cormalmente recursos .

i: ; Ambas condiciones son necesarias para definir el concepto l d~ acc ion presupuestnria, pero ninguna de elias, nislndnmcnte, e~ l~ condici6n su[iciente de la definicion de una acci~n presupuestaria.

t'i I', · '·.··,· , tJ. . 2. Concepto de accion presupuestaria I t " ,~ _ _ . ( : 1 (1 ( '-' , ,': j . . .. I • . , .

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f':' '. a) Es una agregacion 0 combinacion de acciones operatio- \ • t, nales cuyos recursos y productos son perCectamente de- 1

~ •. finibles y exciuyentes con respecto a otras relaciones de .~ , insumo-producto. La enumeracion y combinacion de ae· j; ~ ciones operacion~les debe expresarse en un mismo plano : de la gestion productiva, con el objeto de que todo et

]' ! ~ universo d.e las acciones que realizan una institucion 0

: ; '. sector· pueda descomponerse en partes, y que ninguna de

t'!, " \ las partes se intersecte con otras. Esto permite que las

acciones preslJPuestari as, sean sumables en terminos rio ~ L' I nancieras, sfn duplicacion alguna de 'prqd uctos e insu­~ , i f~ " I mos, ya Que sus productos no se intersectan . 0 sell, un ~ ! requisito fundamental de tad a accion presupuestaria es ~1 que sus productos sean excJuyentes, y jamas se intersec-X ten con otros productas de otra accion presupuestaria. ~.' \ I - .

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b) Par se r la accion presupuestaria una agregacion a .cambi·, nacion de acciones operacionaies en un mismo plano de la gestion productiva, dicha agregacion debe tener la sufi·

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ciente relevancia, en la respect iva red de prod uccion, co­mo para requerir un centro de gestion productiva cspe- , cializado 0 diversificado.

Un centro de gestiim prodtlctiua es un centro de planifi­cacion, combinacion y asignacion formal de recursos e.n funcion de una produccion previsibJe. Un centro de ges­tjon productiua d,'iJe rsificado es aquel que, por razones de economias de escala de produccion, tiene, bajo una misrna organizacion formalmente individida 0 de mfni~ rna nivel , varios procesos productivos diferenciados y, en consecuencia, produce diversos tipos de bienes 0 ser­vicios; en cambia en un centro de gestion productiua c,s, pecializado s610 se lIeva a cabo un proceso productivo hornageneo, cn razon de que asi 10 permiten las econo­m ias de escala.

Un centro de gestion productiva diversificado se caracte­riza porque los insumos presupuestarios que utiliza son comunes para la produccion de diversos tipos de produc­los, debido al tipo de tecnologia de produccion de l cen­tro . En ningun caso, la asignacion de insumos presupues­tarios debe ocultar el tipo de tecnQlogla de produccion del centro de gestion productiva, en ar~ de otorgar una

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mayor flexibilidad en la utilizacion de los insumos. Por . tanto, cada centro de gestion productiva debe presu­

puestarse en forma individuaL

Par ejemplo, los servicios de un ministerio de salud exi- · gen un conjunto de centros de gesti6n productiva pero, en ningun caso, clicho ministerio es un centro de gestion productiva diversificado, ya que no cumple ni con el re­quisito de una organizacion Cormalmente iodividida, 0 de minimO nivel, ni can la condicion de precisar la tec­nologia institucional de 'produccion, Por estas razones, nunca un organismo que supere un tamano minimo, puede considerarse un centro de gestion productiva di· versiCicado.

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Un centro de gestion productiva debe reunir, en Carma simull<lnea, por 10 menas los siguientes requisitos:

i) Ser reielJonte en la red de condicionamiento, en el sentido de precisar Ia tecllologia de produccion aplicada 0 selcccionada y justi[icar el costo de apli­cacion de todo el proceso presupuestario a ese nivel. ,

ii) No sobrepasar el limite en 1a desagregacion formal en la asignacion de recursos Que torne cosloso, rigi­do 0 ineCiciente, el procesQ integral de produccion .

iii) Dar lugar a un preducto 0 productos term in ales 0

intermedios.

iv) Conlar can una unidad administra tiva responsab le de planificar la gestion productiva y de combinar insumos en Cuncion de prod uctos.

En conclusion, la accion presupuestaria es un tipo especial, agregado 0 combinado, de acciones opera cion ales cuyos insumos y productos son definibles y perfectamente diferenciables de alros recursos y productos perlenecientes a otras relaciones de illsumo­produeto. Tada aceion pre~upuestaria origin~ uno 0 varias produe­los, sean estos terminales a intermedios. En funcion de su dimen­sion y tecno logia de produccion rcquiere un centro de gestion pro­ductiva, especializado 0 diversificado, de sufidente relevancia al cual se Ie asignan Cormalmente recursos. Por esta razon, es una uni­dad de programad6n de recursos y, por 10 tanto, constituye una categoria programatica del presupueslo Que tiene una unidad eje­cutora responsablej en el caso que haya mns de una unidad ejecu· tora implicada en la produccio n, debeni contar can una unidad coordinadora.

3. Agregaciones de ccntros de gestion productilJa

Los centros de gestion productiva se ·agrupan, segun el nivel de programacion, en instituciones, sectores y regiones .

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Institucion, a los efactos presupuestarios, es 18 maxi ma organiza. cion !ormalizada de centros de gestion productiv8, que t iene .una' r esponsabilidad unitaria. en tode el proeeso presupuestario, ante quien juridicamente aprueba su presupuesto. Tecla institucion ge­nera productos terminales, porque a ese nivel de arregaci6n formal de centros de gestion productiv8 , necesariamente se evidencia Ia produccion que justifica, en ultimo termina, su existencia .

• Sector, a los efectos presupuestarios, es una agrupacion de centros de g~ti6n productiva de acuerdo ala arinidad del tipo de produc­cion realizada . Los sectores deben tener \.IN correspondencia can los que se utiJizan en el sistema de planiricacion, a efectos de una mayor eficacia en la vinculacion de los planes can el presupuesto .

"Region, a los eCectos presupuestarios, es una agrupacion de ceotros de gest ion productiva , en Cuncion del ambito geogtaCico de actua­cion (sea la localizacion geogr.i(ica de la produccion, su destino 0

una combinacion de ambos).

Ambito presupuestorio, es la agrupacion de centros de gestion pro-ductiva ya sea a nivel institucional, sectorial a regional. .

Centro legal de asignaciim de recursos financieros, es aquel que de· limita el manto maximo para gastar a nivel de acciones ptesupues­brias y es deCinido pOt la institucion que aprueba el presupuesto.

No tode centre legal de asignacion de recursos Cinancieros coincide con un centro de gestion preductiva.

Un centro legal de asignacion de teCUISOS financie ros puede incluir uno a varias centros de gestion productiva. La delimitacion de un centro legal de asignacion de l"eCursos debe responder a los siguientes requisites , en Corma simultanea:

i) Ser 10 suticientemente flexible a objeto de evitar rigidez al sistema de produccion.

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ii) La magnitud de recursos involuc rados debe ser de tal natur~ . leza, que ' no se desvirtue el control par parte de los' organa externos a la institucion 0 sector. . . .

. En el gri£ico , las Iineas punteadas reflejan el ambito de un centro legal de asignacion de J"ecursos financieros que incluye cua tro centros de gestion productiva. En los restantes casas, cada ceo,._ tro de gestion productiva coincide ca n un centro legal de asignaci6rl de recursos finan cieros. .,.,

. En las normas legales organicas d~ presupuesto se establece

en forma taxativa, los tipos d-e centros legales de asignacion de rEo cu'rsos finan tieros. Estos gene ral mente se correspond en can actic nes presupuestarias ·agregadaS.

GRAFICO No.8

CENTRO LEGAL DE ASIGNACION .DE RECURSOS FINANCIEROS

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Centro Legal de Asignaci6n de Re­cursos.

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. , . r Ejemplos de acciones prcsupuestarias in termedias son la di· reccion superior de una instit ucion, su ascsoria juridica, su admi­nistracion de personal, etc.

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( EI grafico No. 10 expresa las relaciones entre el caracter ter­( minal e intermed io de las acciones presupuestarias y' de 1a produc- . ( cion de dichas acciones. AS,i, las acciones presupuestarias Y I' Y 2

Y y 3 son intermedias y su produccion A. Bye es intermedia in­directa. L,as acciones presupuestarias Xl ' X2• X3 y X4 son accio­nes presupuestarias terminales pues contribuyen .ex~l.usiva y cli­rectamen te a 1a produccion de PI' perc su producc ion es interme­dia directa. Las acciones presupuestarias . agregadas X'll' X'12 'j

X\ son terminales y su,; Pfoducciones Pill P,12 ' PI son termina-\. · Ies. En el capitul.o V Categor ias Programaticas, se apreciara la C categoria que Ie corrcsponde a cada uno de estos tipos de accio­( nes presupuestarias.

GRAFICO No. 10

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RED DE ACCIONES PRESUPUESTARIAS

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Tada accion presupuestaria cuya production es terminal con­tribuyc directamente allegro de una politica, perc ello no excluyc que tambien algunas acciones presupuestadas intermepias contri­buyan directamentc al logro de determinadas poli'ticas . Eslo oeu­rre cuando la ejecucion de la politica no descansa cn centlOs de gestion productiva especializados y, en su deCecto, uno 0 varios centros de gestion procluctiva realizan esa funcian como una carae­terislica secundaria de su produccion. Por ejemplo, si para coad· yuvat a la politica de plena empieo de recursos humanos, se est a­blece la obligacion de lIenar Ladas las vacantes de In Administracion Publica, las oficinas de personal de Ladas las institucioneS""deben ejecutar esa polltica, pero no por ello las actiones presup'Oestarias de dichas o(icioas dejan de ser intermedias. Otro ejemplo puede enco ntrarse en los servicios de prevision social para [upcionarios publicos que realiza una institud6n, de acuerdo a la poll~ica gene­ral establecida en esa materia por el gobierno. Si no existe un cen· tro de gestion productiva especializado, encargado de la prevision social, habra alguno encargado en Corma secundaria de prestar esc servicio en cada institucion. Si la producci6n que caracteriza clicho centro de gestion productiva es intermedia, la accion presupuesta· ria de ese centro es intermeciia.

En el graCico No. 11 se puede apreciar una red de accioncs presupuestarias terminales e intermedias, en la que no sc incluye el detalle de las acciones presupuestarias terminales cuya produc· cion es intermedia dirccta .

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GRAFICO No. 11 . . ... . . '

RED DE ACCIONES PRESUPUEST ARIAS

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Sea la institucion Ministerio de Educacion y las acciones pre supuestarias :

X'l = atenci6n al pre-escolar

X' 2

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. = - . . ensenanza pnmana

ensenanza media

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= servicios audiovisual es para 1a docencia

= impresion y venta de textos escalates

= direccion superior del Ministerio de Educacion

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Cad a easillero es una accion ,presu puestaria, donde X\ I X'2 y X'3 expresan Reciones presupuestarias ter~inales agregaclas y y l' Y 2 Y Y 3 representan acciones'presupuestarias intermedias . .,.. ,

Las relationes insumo·producto respecto a cada acelan pre· supuestaria estan representadas en lineas punteadas.

En el easo de la aceion presupuestaria Y "impresi6n y venta de text os escalates" 1a institucio n requiere ~e insum os Cuera de ella para producir esos textos Y. ala vez, los textos son un produc· to que se lran'iiCormi\ en insumo para la produccion origin ada POt X'I' X'z y X'3' si clichos textos se usan gratuitamente pa r los alum nos del Ministerio de Educacion a 10 lareo de varios perfodos.

La superposidon del conjunto de los insumos, con el conjun­to de la produccion que se realiza dentro del ambito de la insti· tucion, solo es posible ~uando un producto de una institucion se trans!orma en un insumo de la misma.

Por ultimo, las Clechas continuas mas Cinas del graCico No. 11 se iialan las relaciones de cond icionamiento entre los productos de diversas acciones pres upu~starias . . "

E. Asignaciones presupuestari as que no resulhn en procludos .. "

E1 concepto de action presupuestaria implica asignacion de recursos. para ptoducir bienes ~ servicios, baio la resDonsabilidad' o. dentro del ambito de una institucion 0 sector. ES decir, la asigna· cion de recursos finan cieros y el proceso de gestion productiva es­tan indisolublemente unidos. Sin embargo, la gestion administrati­va de un organismo no exige que este produzca siempre bienes 0

servicios. En algunos casos, 1a asignacion de recursos Cmancieros constituye una cesion de Condos para qu~ en otro ambito, sea del sector publico 0 del sector privado, se reaIice el proceso de gestion

productiva. En otros, la asignacion de .recursos Cinancieros en un pe~fodo no tiene como objeto provecr los mcdios para un proceso de gestion productiva en ese lapso, y constituyen una Corma, sin intermediacion productiva, de contribuir ai logro de una pol itica. Por ejempio, el aporte a un organismo descentraiizado es una asig­nacion de recursos para que en cste ultimo ambito se reaiicen ac­ciones presupuestarias (primer caso). La asignacion financiera para el servicio de la deuda publica en una entidad no implica un proce­so de gestion productiva para la misma en el respectiv~ per iodo, y esta en runci6n directa del cumplimiento de obiigaciones tiscales emanadas de la politica de deuda publica (segundo C4SP).

En conclusion, existen asignaeionf}.s presupuestaria:; que no tienen re/acion directa con el proeeso de gestion productiua de /a institueion 0 sector 0 que son consecuencia de procesos de gestion produetiua lleuados a cabo en olros perlodos. En estos casas, lam­bien estas asignaciones presupueslarias eonlribuyen al logro de politicos.

F. Tarea

Existen ciertas acc iones operacionales denominadas tareas, que, si bien son relaciones de insumo-p roducto. no cumplen can las caracterfsticas de una accion presupuestaria en 10 reCerente a requerir un centro de gestion productiva e~pecializado 0 diversiCi­cado, al cual se Ie asignan Cormalmente recursos. La dimension de la tarea haec a nerasa asignar reeursos a ese nivel. En ningo.n caso Ia tarea puede comprend er integra lmente una produccion terminal.

En consecuencia, si bien la tarea no cumple con todos las ea­raeter/stieas de una accion presupueslaria, es un tipo combinado de aceiones operacionales que sirlle de base para el colculo de ins!J­mos de una accion presupuestaria.

60

''I

En el caso de j a "atencion pedagogica al educando" producto D (Cd-fico No. 9), su materializacion requicre los proclud os de las siguientes tareas:

asistencia al pre-escolar en trabajos manuales;

realizacion de juegos recreativos;

realizac ion de paseos;

reun iones can los padres y representantes. ,

."

G. Relaciones entre los di fe rentes tipos de acciones, y entre estas y las poiiticas

A manera de resumen, y como una forma de integrar los di­ferentes tipos de acciones entre si y can las politicas, se indica a continuacion el modo en que se interrelacionan en el proceso ad­ministrativo.

1. Relaciones enlre acciones operacionales y acciones presupues­tari as

Las aeciones operacionales, par el hecho de expresar micro­tecnologias 0 partes de la tecnologia de produccion de una 0 un conjun to de acciones presupuestarias, pueden real izarse con una gran f1 exibilidad , sin afec tar estas ul timas. Por tanto, el proceso de produccion de las aceiones operacionales no es rigido ni prcfigura­do, salvo el marco restrictivQ que Ie imponen los produdos de las acciones presupuestarias de que Corman parte, 0 el marco juridico­institucional que, a veces , regula procedimientos 0 acciones opera­cionales. Un cambio en la micro-tecnologiii de una accion opera­d onal no impliea , neecsariamente , un cambia en la asignacion for­mal de recursos de las acciones presupuestarias.

61

, ' Si se ejemplifican ciertas acciones presupuestarias y operacio­

na1es en un Ministerio de Educacion; se pueden visualizar las rela­dones basicas que se dan entre ambas, segun que estas ultimas uti­licen recursas de varias acciones presupuestarias , 0 s610 de una de elias: En .el cuadra No.3, en las columnas estan las acciones pre­supuestarins udocencia", "supervision", "direccion de planteles" e uimpresion de textos escalares" y en las Was las acciones opera­cionales que se reaHzan utilizando los recursos asignados formal­mente a dichas acciones p~esupuestarias .

Un primer tipo de rel aciones se .da cuando los recursos asig­nados formalmente a las acciones presupuestarias const ituyen una masa de recursos disponibles para 18 realizacion de acciones opera­cionales. Por ejemplo, una "reunion para coordinar las acciones de docencia" es una accion operacional .que requiere recllrsos hUma­nos directivos, previamente ~signados a las acciones presupuesta­rias de "docencia", "supervision", Hdirecci6n de planteles" e .C<im_ presion de textos escolares".

CUADRO No.3

RELACIONES ENTRE ACCIONES PRESUPUESTARIAS Y OPERACIONALES

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Un segundo tipo de relaciones se presenta cuando existen ae­ciones opera~i~n ales que utili zan parcial mente insumos de una so­Ia accion presupuestaria . Esta situacion se presenta cuando una accion operacional es exclusiva de una sola accion presupuestaria . Par ejemplo, el "control de asistencia escolar" es realizado exclu- , sivamente par los maestros a cargo de aulas, y constituye una ac-cion operacional que se relaciona, exclusivamente, can la accion presupuestari a "docencia",

•

... La represen tacion de estos dos Lipos de relaciones se exprescu.!

en el gr8.fico No. 12.

En este graJico se puede apreciar como ciertas aceiones ope­radonales estan incluid as Integramente dentro de aceiones presu­puestarias, 10 que signifiea que s610 utilizKn insumos asignados n una de estas; en cambio, otras aparecen eubriendo dos 0 mas ac­eiones presupuestarias, 10 que impliea que u.t ilizan insumos asig­nados a varias de eli as ,

GRAFICO No. 12

RELACIONES ENTRE LAS ACCIONES PRESUPUESTARIAS Y OPERACIONALES

accion presupueslaria

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aceion operaeional

63

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2. Relaciones entre acciones operacionales y acciones de !egu­laeion

Las acciones operacionales no tienen coherencia en 51 como conjunto, y su mera enumeracion no revela su organicidad y cohe­rencia sistemica. Las acciones operacionales solo adquieren organi­cidad y coherencia en funcion de la red de acciones presupuesta­rias 0 de la red de acciones de regulacion. Si nos referimos a las ac­tiones de regulacion, es posible configurar para cad a accion de re­gulacion, una red de acciones operacionaies que adquieren una se­cuencia y combinacior\ logica, como medios necesarios para pro­ducir dicha accion de regulacion. A la vez,la accion de regulacion condiciona el cumpLimiento de los 'objetivos de la politiea que constituye su propos ito. En cl grafico No. 13 las flcehas que unen los conjuntos en linea eortada expres'an la secueneia de las accio­nes operacionales que condicionan la accion de regulacion que apa­reee dibujada como un circulo.

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64

GRAFICO No. 13

RED DE REGULACION

· . Las redes de regulacion no son, sin embargo, indepcndicntcs

de las redes de acciones presupuestarias, pues, como ya se sciialo. las acciones operacionales no son posibles sin la utilizad6n de reo cursos asignados formalmente a las acciones presupueslarias.

3. Relaciones entte poillicas, aceiones de regulaeion y aCClones presupuestarias

De las relaciones antes seiia ladas se puede concluit que, en to­da institucion 0 sector, las polfticas Sf conforman a lraves de do~~' redes : a) una red de acciones presupueslarias que se estructura co... mo : acciones operacionaies-+ aceiones presupuestarias _ politi­cas y b) una red de regulacion, que se estructura: acciones opera­cionales --+acciones de regulacio n -4 politicas. EI objeto esencial de esle documento es el estudio de la red de acciones presupuesta­rias, pero conviene situa r este analisis tomando en cuenta 141 exis­tencia de la red de regulacion, a fin de establecer las relaciones en­tre am bas.

Todo produdo terminal de la red de acciones presupuestarias esta en fun cion de una 0 varias pollticas, y solo puede justificarse por su contribucion a elias.

Ala vez, una politica condiciona, generalmente, la realizacion de varios productos terrriinaies.

Las politicas no se conforman so lo por la contribucion de los productos de acciones presupuestarias, s:no ademas por acciones de rtgulacion e intervencion directa en el sistema social. En algu nos casos, la produccion terminal es altamente significativa de su contribution al logro de una 0 varias politicas; en otros, la produc­cion terminal de una action presupuestaria s610 expresa la valora­cion d~ los recursos que 10 conforman, y es poco signific4ltiva por si misma de su contribucion a las politicas.

Por ejemplo, en el caso de una politica de relaciones interna­cionales, los productos terminales de la red de acciones presupues-

65

tarias de un Ministerio de Relaciones Exteriores son poco expresi· vas de la trascendencia de las 'politicas que realiza dicho rninisterio. Por el contraria, en atras casas, el producto de la aeeibn presu- t

puestaria es determinante-dellogro de las politicas. Por ejemplo, el :: producto enseiianza media haee una contribucion decisiva allogro de 18 polltica educacional de clicho nivel.

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De este forma las .politicas expresan una combinacion de ac­eiones presupuestarias y aceiones de regulaci6n y, mientras men os significativQ sea un producto terminal en relacion a una polltica, mayor sera la contribucion de las acciones de regulacion a 'esa po- . , litiea. -

En el grafieD No. 14, las acciones operacionaies, r~:::,';;:,~: das por los conjuntos intersectados en el extrema izquierdo, tituyen el punto de partida de las redes de regulacion y d.e accio- ' nes presupuestarias. La red de regulacion se inicia con el . namiento mutua de una cadena de acciones operacionales que culminan en acciones de regulacion representadas por circulos. Diehas acciones · de regulacion condicionan, a la vez, el cumpli· miento de 1a politica perseguida La red de acciones presupues· tariBS sa origina, igualIl1ente, en multiples acciones operacionales que, al combinarse, devienen en taress y estas en acciones presu­puestarias. Las acciones presupuestarias cuya produccion es ter- ( minai, condicionan, igualrnente, el logro de las politicas .

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GRAFICO No. 14

REDES DE REGULACION Y DE ACCIONES PRESUPUESTARIAS

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En el grcifico No. 15, en forma sirnplificada, se seiiala la inter­relacion entre'dertas politicas y acciones presupuestarias y de re­gulacion, cuya responsabilidad compete a un Ministerio de Educa-..

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En cliche grafico, X\ rerteja la accion presupuestaria terminal agregada enseiianza media, X'2 la accion presupuestaria terminal agregada enseiianza primaria, Rl normas tecnicas sobre la escuela l ipo para educacion media que debe construir un Ministerio de Obras publicas. Puede apreciarse alli' que , tanlo X\ como X'2 y R1, estan to ialmente dentro del ambito de la politica educacional, pero, arlemas, contribuyen a la conformacion de las polilicas para la juventud,la nUlricion y la (ormacion fisica.

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La representacion de las acciones operacionales en el grafico No. 15 sacrificCl la rigurosidad en beneficia de la simplicidad com­prensiv8 del esquema. En efecto, en la reaJidad, las acciones opera­cionales estan en un plano superpuesto de las acciones presupues­tarias, ya que todos los recursos que aquellas utilizan para su pro­duccion provienen de estas .

GRAFICO No. 15

RELACIONES ENTRE POLlTiCAS, ACCIONES PRESUPUESTARIAS Y DE REGULAOJON

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• Las relaciones entre las pol iticas, las acciones presupuestarias

y las acciones de regulacion, se pueden visualizar mas claramente a traves del papel que juegan dentro del sistema de planificacion.

El diseiio de las polfticas se materizaliza en estrategias y pla­nes de largo, medio y corto plazo, que conforman la instrumenta­cion del sistema de DlaniCicacion.

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Por tanto, los planes contienen, como responsabilidad del sec­tor publico, y segun el horizonte de planificaci6n de que se lrnle, distinlos niveles de agregacion y de definicii)n de acciones pr~su· p\.lcstarias y de acciones de regulacion. Asimismo, los planes tam­bien recogen la produccion de responsahiJidad directa del sector privado. En el cuadra que sigue, se expresan las relaciones enlre los planes a mediano plazo, los planes operativ~s aouales y el pre­supuesto, tanto a nivel global, sectorial como institucional. No se cons idera el plano regional a efectos de simplificar los tiRa& de relaciones entre los diversos planes. .....

Las acciones presupuestarias y de regulacion as umen distin­tas caracteristicas, segun los tipos de planes de que se trate. En to­dos los casos, las accioncs presupuestarias son objeto de asignacion de recursos y las de regulacion surgen como rcsullado de una com­binacion de acciones operacionales; el mayor 0 menor grado de es­pecificidad de ambos tipos de accion·es esta en (uncion del grado de precision de las politicas que conforman. Son nuis concretas y espedficas, si se refieren a politicas para la coyuntura, expresadas en los planes de corto plazo, y mas genericas si conform an las po­l iticas para el mediano plazo.

En los planes de mediano plazo, las acciones presupuestarias se deCinen a nivel sectorial en forma agregada, y consisten en esti­maciones indicativas a !livel de metas de produccion y asignacion de recu[sos financieros . A 1a vez, las acciones de regulacion que se incluyen en los planes de mediano plaza, consisten en una selec­cion de aquellas que son basicas y mas generales y se incorporan a esos planes como enunciados, sin prec ision operativa.

CUADRO No.4

INSTRUMENTOS DEL SISTEMA DE PLANIFICACION

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Las acciones presupuestarias en los planes anuales contienen un mayor grado de precision que en los de mediano plaza y son las Que sirven de base para la definicion de las acciones a ser in­cluidas en el presupuesto. IguaImente, las acciones de regulation en el plan anua! tienen un alto contenido especiCico y renejan el conjunto de opciones pa:ra lagrar los objetivos de las politicas para la coyuntura, sean estas glob ales 0 sectoriales .

. En el campo presupuestario, 1a polltica se expresa, predomi­

nantemente, por media de acciones presupuestarias. La politica presupuestaria sectorial comprende las orientaciones basicas que enmarean las acciones presupuestarias sectoriales. A la vez,la poli­tiea presupuestaria sectorial esta condicionada por las politicas globales y sectoriales para la coyuntura que deCine el plan anua!. Todas estas politicas constituyen enunciados no operativos, si no se expresan en el marco institucional responsable de su ejecuci6n. Por ello, la politica presupuestaria institucional define la responsa· bilidad que a cada una de las instituciones publicas compete en el cumplimiento de la politica presupuestaria seotori al y, ala vez, sir­ve de base para la de(jn~cion precisa de las acciones presupuestarias institucionales. Esto exige un proceso de compatibilizacion entre las politic as presupuestarias sectoriales y las institucionaJes, tanto en Cuncion de las politicas contenidas en el plan anual, como de la capacidad operativa de las :instituciones publicas. Un proceso simi · lar de compatibilizacion se lleva a cabo entre las acdones presu· puestarias institucionales y las sectoriales.

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, IV. TECNOLOGIAS DE: PRODUCCION

i A. Asp t!c tos generales

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Para una correcla deli mitacio n de los tipos de redes de accio­nes presupuestarias es necesario conside rar las distintas tecnologfas de produccion que surgen de las relaciones de insumo-produclo y de las relaciones de condicionamiento que se producen en una ins­lilucion .

Cad a centro de gestion productiva aplica una tecnologia que "., esta dada por la combinacion en cantidad, cali dad y naturaleza de los insumos necesarios para lograr la prod uccion. Esta tecnologla se denominaril teena/agia del centro de gesti6n productiua. Dada la cantidad y calidad de la produccion exigida al centro de gcslion productiva por 1a red de condicionamiento de las acciones presu­pueslarias, el centro tiene diversas opciones tecnolagicas para com­binar los insumos en fun cian de la producc ion que persigue.

A la vez, las relaciones de condicionamiento entre las diversas acciones presupuestarias conforman la teen%gia institucional de produccion. En efecto, dada la cantidad y calidad de los productos terminllJes , la institucion puede tener, varias opciQnes tecnologicas , Que impliquen una seleccion diferente de acciones presupuesta­rias y de la forma en que elias pueden condicionarse entre si. La red de acciones presupuestarias no esta, en consecuencia, determi­nada, sino que es objeto de una decision entre vadas opciones. Por otta parte, toda tecno logia de produccion institucional esta condi­cio nada por las po liticas a las cuales sirven las acciones presupues­tadas terminales. Alteraciones en los objetivos de las politic as, afectan Ia cantidad y caUdad de los productos terminales Y', a con­secuencia de elio, puede ser necesaria una modificacion de la tec­nologia inst itucional de produccion.

Las opciones tecnologicas que tiene una institucion pueden constituir variantes de una misma tecno iogia 0 impJicar tipos de tecnoiogias diferentes.

73

Veamos primero este Ultimo concepto, a traves del analisis de las tecnologlas, tanto en la administracion central como en las em­presas publicas.

B. Tipos de tecnologias 'institucionales de pro due cion

A titulo de ejemplo, se analizan a continuacion algunas de las mas comunes tecnologias institucionales de produccion en sus for­mas puras:

1. Por acciones presupuestarias terminales

Esta tecnologla se caracteriza porque todos los nudos de la red de condicionamiento son, al mismo tiempo: accio­nes presupuestarias. Es decir, cada nudo de la red de con­dicionamiento tiene insumos formalm~nte asignados y se produce una distincion clara entre actiones presupuesta­.rias terminales e intermedias. En esta tecnoiogia, las rela­ciones entre las producciones de las acciones presupues­tarias son exclusivamente de condicionamiento y ningun producto de una accion presupuestaria es, a la ·vez, insu­rno de otra accion presupuestaria. Es el caso mas general de aplicacion en la administracion central y esta represen­tado en el grafico No. 16.

2. Par modulos de gestion product iva

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Esta tecnologia institucional de produccion tiene la par- l ticularidad de que los nudos intermedios de la red de condicionamiento son acciones presupuestarias; en cam- ' bio, los nudos terminales expresan los productos que se logran con la red intermedia de produccion y no consti-tuyen acciones presupuestarias, par el hecho de que no l

t. ienen insumos formal mente asignados. Es el caso, par ejempio, de una universidad cuya eslructura organizativa es por departamentos. 'EI groirico No . 17 explica, simplifi­cadamente, el lipo de tecnologia que se apJica en esa for-

. . rna de organizacion. En el gra,fico, Y 1 es la direccion su­perior de la institucion, Y 2 es la enseiianza de matemati­cas, y 3 enseiianza de quimica. Y. enseiianza de geologia y y 6 enseiianza de fisicB, todas elIas constituyen acciones piesupuestarias intermedias de la red . Los productos ter­minates PI ingeniero quimico, P 2 ingeniero petrolero y Pa ingeniero civil, no tienen insumos Cormalmente asig· nados y, para su materializ8'ci6n. debeo recurrir a los re· cursos pertenecientes a las actiones presupuestarias in­termedias. En el ejempio, tanto P 1 co mo P 2 Y P 3 resul· tan de 1a aplicacion de los recursos asignados a Y2' Y3' Y" y Y 5 Y. como consecuencia, tambien de Y 1 .

GRAFICO No. 16

TECNOLOGIA INSTITUCIONAL DE PRODUCCION POR ACCIONES PRESUPUESTARIAS TERMINALES

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76

GRAFICO No. 17

TECNOLOGIA INSTITUCIONAL DE PRODUCCION POR MODULOS DE GESTION PRODUCTIV A

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3. Par procesos

En esta tecno logia cada nudo de la red es una accion pr~­supuestari a, pero ciertas acciones, las directarnente vincu­ladas al proceso productivo, estan encadenadas, cs decir, la produccion de unas , a la vez de condicionar a otras, son insurnos de elias. En este caso, en el ambito de las accio­nes presupuestarias directamente vinculadns con cl proce­so productivo, las rel aciones de condicionamiento son ~l mismo tiempo, relaciones entre un insumo y la produc--cion siguiente del proceso. Esta tecnologia es de apli ca-cion mas cornun en las empresas industriales y mineras. Par ejemplo, una planta siderurgica ap lica una tecnologia muy similar a la descrita . En rorma simpliricnda en cl gni.­rico No. 18 los nudos expresnn las siguientes acciones presupuestarias :

y 1 direccion su perior de la empresa

Y'}. ingenieria y planificacion de la produccion

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Y3 compras y suministros

Y. relaciones industriales

X, produccibn de arrabio

X2 produccion de acero en Iingotes

X3 produccion de productos pianos

Las acciones presupuestarias Y I' Y 2' Y 3 Y Y 4 son clara­mente intermedias. En cambio las acciones presupuesta­rias Xl' X2 y X\ son terminales. En esta tecnologia, por 10 general Xl origina un producto Que es insumo de X2, y X2 un producto Que es insumo de X\; a la vez, una par· te menor de X'}. vue lve a ser insumo de X2 produciendose una recirculacion entre X2 y X'I ' Es decir, buena parte de los insumos que utiliza el proce50 productivo son ob­tenidos internamente y ella queda reClejado en el area ra­yada de interSeccion, entre el conjun to de los insumos y la produccion de la institucion.

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I c. Tecnologias mixtas

I .-En una institucion, puede darse una combinacion de dos 0

mas tecnologias Y"este es el caso mas comun.

D. Variantes de la tecnologia institucional de produccion

Las variantes de la tecnologia institucional de produccion ! expresan distintas alternativas de organizacion de la red de aceio­

nes presupuestarias, sin que se altere el patron basico que caracte­ri za dicha tecnoiogia (por acciones presupuestarias terminales, par

I modulos de gestion productiva, por procesos). Estas n riantes son estructuraciones diterentes de la red originadas par:

a) dislinta calidad de la produccion de uno 0 varias centros de gestion productiva;

b} diversa cantidad de los centros de gestion productiva;

c) condicionarpientos diferentes entre los productos de los cen· tros de gestion productiva; y

d) una combinacion de dos 0 tres de los elementos senalados. . . . ..

Por ejemplo, en el caso de una Tesoreri"a Nacional, se aplica una tecnologia institucional de ptoduccion por acciones presu­puestarias terminales. Dentro de es"a misma tecnoiogia, se pueden considerar las siguientes variantes tecnologicas:

la que utiliza actualmente ;

la creacion de una unidad de planific3.cion financiera e intro­duccion del manejo de un prcsupuesto de caja moderno, con un sistema de control mecanizado; (nuevo centro de gestion productiva adicional).

la incorporacion de un sistema de teleprocesamiento en el manejo de la TesoFerfa y .su d esce ntraliza~ci6n por regiones; (cambios en la calidad y cantidad de centros de gestion pro­ductiva, asi como en· las relaciones de condicionamiento entre sus productos).

Uri ejempio adicional puede encontrarse, por comparacion, entre las instituciones pequeiias y las grandes, que reaiizan produc­dones similares; par ejemplo, entre los pequeiios.municipios y el municipio de la capital de un pais_ En los primeros, los centros de gestion productiva , par razones de economia de escala, tienden a ser diversificados, mientras que en el segundo, una produccion si­milar requiere centros de gestion especializados. Asi, dentro de una misma tecnoiogla institucional de produccion, Ia red de pro­duccion de una institucion grande tiende a ser mas cornpieja, tanto

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por el numero de centros de geslion productiva que incluyc, como por las relaciones de condicionamiento entre sus productos, cons­lituyendo ambas, varianles de una misrna lecno log ia institucio nal de produccion.

El estudio de las varianles tecnologicas es util a los efectos presupuestarios, para examinar la posibilidad de economizar recur­sos 0 aurnentar la productividad 0 produccion.

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_ V. CATEGORIAS PROGRAMATICAS

Las acciones presupuestarias, al ser unidades de programacion de recursos en funciao de productos, se formalizan en el presu­puesto en categorfas programaticas. La funcioo de las categorias programaticas es jerarquizar y delimitar el ambito de las diversas acciones presupuestarias, de tal forma que se exprese fieimente, no s610 la tec nologfa institucional de: producci6n y las de sus centros

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de gestion produ9tiva, sino ademas el grade de flexibilidad y res- _.,.. ponsabilidad en la asignacion y usa de los recursos para la ablen- t

cion de los productos. Por 10 tanto, las categorias programat icas'-"" ; cumplen con Ladas las caracterist icas y requis ites de las acciones presupuestarias: Es derir : i) su produccion puede ser terminal 0

intermedia; ii) requiere un centro de gestion productiva especiali · ~ zado 0 diversiricado; iii) sus insumos estan perfecta mente derini· dos en terminos financieros y fisicos; iv) los productos jamas se . intersectan con otros productos de las restantes acciones presu­puestarias . La presupuestacion de cad a accion presupuestaria debe comprender 1a totalidad de sus insumos presupuestarios, indepen· die ntemente de que su adquisicion este centralizada en otro centro de gestion productiva.

Las categorfas programaticas general mente utilizadas, a la luz de las precisiones que se derivan del amHisis anterior, son las si-guientes: ._

A. Programa

• Es una categorfa programat ica cuya produccion es terminal

de Ja red de acciones presupuestarias de una institucion 0 sector. Tiene las siguienles caraclerfsl icas:

es la categorfa programatica de mayor nivel en el ambito de la produccion terminal;

expresa 1a contribucion a una politica, ya que refleja un pro­posito esencial en la red de acciones presupueslarias que eje· cuta una institucion 0 sector, a traves de la produccion ler­minal;

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se conforma por la agregacion de categorias programaticas de menar nivel, que cannuyen allogro de su produccion.

Para que un progra m a sea di visib le en subprogramas, el centro d e gestion productiva del programa debe ser. divisible en centros menores de gestion productiva , cad a uno de los cuaies debe dar arigen a una produccion terminal que es parcial en relacion a la del programa. Por tanto, un prograrnn que origin a varias productos terminales por media de un solo centro de gestion product iva cli· versiCicado, no puede ab rirse en subprogramas, porque no existe centro de gest ion productiva que asuma la producci{>,r:- de cada sub'­programa. En ot ras palnbras, si no es posible identiCicar centr~s de gestion productiva para los diversos productos de un mismo pro­grama, menos aun pueden ident ifica rse:'cenlros de gestion produc­tiva pata identiCicar subprogramas.

Un ejemplo de progrnmas sc rerleja en el grafico No. 19 , don­de los productos ~erminales PI' asistencia al pre ·escolar, P2 educa· cion prima ria y P 3 educacion media caracterizan program as.

-84

GRAFfeO No. 19

PROGRAMAS

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B. Sub·programa

Es una categoria programat iea cuyas relaeiones de cond icio­namiento son exclusivas con Ul) programa. Cad a subprograma, par si solo, resulta en produccio n terminal. Las earae ter isticas de un subprograma son las siguien tes :

la produccion terminal de cada subprograma precisa, 0. un ma­yor nivel de especificidad , la produccion del progrnma y, par tanto, es parcial en relacion a estn ultima;

, la produccion originada por todos ·los subprogramas, es suma-~ h ie en unidadcs fisi cas , sin perd ido. del significado de la uni· dad de mcdicion de 1a produccion ori ginada par el programa del cual rorman parte;

los insumos de todos los subprogramas son sumables en ter· rninos finan cie ros , y cad a tipo de insumo de todos los subpro· gramas es sumable en terminos de unidades risicas a nivel de programa .

La apertura de sub,programas en un presupuesto, surge de In necesid ad de precisar la composicion que tiene !a produccion ter· mtnal que coniorma el program3. Por ejemplo, el produdo ter · minal enseiianza med ia c'o nviene desagregarlo en: i) enseiianza en ciencias y human idades; ii) ense iianza comercial; iii ) enseiianza in ­dustrial, iv) enseiianza teenica agrico la; v) enseiianza normal. vi ) ensenanza asistencial, y estllS desagregaciones orieinan subprogra­mas, si cada uno de los cuales cum pie con todos los requisitos de un prOJ!:ra ma,

En otras paJabras, cuando la produccion terminal de un pro­grama ad mite desagregaciones parciales que tambie n son termina­les, cada una de estas origina un subprograma, siempre que exist:! el respectivo centro de gesti6n productiva , Par tanto , un subpro: grama es una action preslfpuestaria terminal cuya produceion e ~'

terminal y parcial con respecto al programa. "

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C. Actividad . " , .

E~ una categorfa programatica cuya production es intermedia y, por tanto, es condidon de uno 0 varios productos terminales 0

intermedios. Su produccion puede ser un insumo para otro pro· ducto, en el caso de la tecnologia institucional de produccion por procesos. La actividad es la accion presupuestaria de minimo nivel, e indivisible a los propositos de la asignacion formal de recursos.

En funcion de su relacion de condidonamiento a los progn­mas, las actividades pueden ser: 1) especificas; 2) comunes; 3) cent rilles.

1. Actividad especifica

Es una categoria programatica cuya produccion es condidon . exclusiva de una produccion terminal y forma parte integral del programa, subprograma 0 proyecto Que la expresa. En el caso de un proyecto sus actividades especiCicas se refieren a las acciones de direccion, planiCicadon, control e inspecdon de obras, etc.

La actividad especifica tiene las siguientes caracteristicas :

es una accion presupuestaria terminal, cuya produccion es intermedia directa;

los insumos son sumables presupuestariamente a nivel del respectivo program a, subprogram a 0 proyecto, en los mis· mos terminos ya seiialados para el caso de los subprogra· mas;

todas las actividades especHicas de un programa 0 subpro­grama condicionan el cumplimiento y las caracteristicas de una produccion terminal.

Por ejemplo, en eOI granco No. 20 se explica el caso de las acti­vidades especificas que conforman el program a Pg l "asistencia al pre-escolar". En ese graCico Ace l , Ace2 y Ace 3 son actividades es­pecificas.

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GRAFICO No. 20

ACTIVIDADES ESPECIFICAS DE UN PROGRAMA

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En el caso de los programas que se abren en 5ubprogramas, son actividades especificas las que en ult ima instancia condicionan exclusivamente la produccion terminal del programa.

GRAFf CO No, 21

PROGRAM AS, SUBPROGRAMAS Y ACTfYlDADES

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2. Actividad central

Es una categorfa programatica cuya produccion condiciona a todes los program as de una institucion 0 sector y no es parte inte­grante de ningiln program a 0 subprograma.

Tiene las siguientes caracteristicas:

es una accion presupuestaria intermedia cuyas relacion cs ; ..... de condicionamiento son pluridireccionales hacia 'todas: .• las ac~iones presupueslarias y, generalmente se correspon- . den con aceiones de direccion y apoyo a ' toda la gestion productiva;

los insumas no son sum abies presupuestariamente a nivel de las categorias programaticas condicionadas. S6lo son asignables por estimaci6n extra-presupuestaria de costos.

En el grifieo No. 20, son actividades centrales; Acct1 la direc­cion superior del Ministerio de Educacion, Acct2 servicios de compras y Acct3 servicios de contabilidad.

3. Actividad comun

Tiene todas las caracterlsticas de una actividad central, salvo que condiciona dos 0 mas programas, pero no a todos los progra· mas de la institucion 0 sector.

En el griifico No. 22 Accl

y Acc 2 son actividarles com unes. ,

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GRAFICO No. 22

ACTIVIDADES CENTRALES Y COMUNES

Activld.d Centrll

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Activid.d Cornun

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/' Puede apreciarse que Acc1 condiciona exclusivamente a Pi} .... ,..y Pg2 y Acc 2 co ndiciona solamente a Pg:J Y Pt4. . .

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D. Ployecto •

. . Es una categorfa programatica 'cuya producto terminal es un

bien de capital y puede incluir los seivicios capitalizables corres­pondientes (este Ultimo caso se retiere a los estudios, elaboracion

"._ de anteproyectos y gastos de direccion y pianiricacion de un pro­yecto ), Consiste en un conjunto de obras compiementarias y ac­tividades especificas que t i~nen un proposito comun, se planifican como conjunto y cuentan con un centro unico de gestion produc- ·. tiva. EI concepto de centro de gestion productiva no impliea 1a eje· cuci6n directa del preyecta, sino la responsabilidad rormal de su produccion.

El proposito del proyecte s610 se cumple a1 fi nalizar su cons· truedan.

sin embargo, en el caso de algunos proyectus, cada una de sus etapas puede satisfacer en forl'Qa parcial dicho proposito . Es decir, una etapa de un proyecto , tal como aqui se define, es siempre un proyecto acabadb, listo para servir a su proposito; por ejemplo, en Caracas, la Aven ida Boyaca se esta. construyendo por etapas; la pri­mera etapa fue el tramo San Bernardino-La Castellana, la segunda el tramo La Castellana-EI Marques, etc.; el p roposito de este pro· yecto solo se cumplira cuando se logre una union de la Avenida Boyaca y la Autopista Caracas·La Guaira. Por 10 general, los pro· yectos de cierta magnitud se presupuestan por eta pas. La etapa de un proyecto no debe confundirse can la tarea 0 trabajo, conceptos que se veran mas adelante .

Un proyecto, excepcionalmente, puede estar constituido par una sola obra. Por ejemplo.la·construccion de un edificio para una • Oficina Central de Presupuesto es un proyecto con una sola obra .

. ~ '~' Un proyecto no forma parte de un programa cuando su pro· ducto condiciona ~arios productos terminales de diversos progra­mas de un a institucion 0 sector.

- 91

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( Un proyecto forma parte de un programa, cuando su praduc-to se transforma en req uisito de la production terminal de un solo ,

! program a de la institucion 0 sector. (

l En e! grafico No. 23 se explican las diversas (armas en que un proyecto puede quedar inserto en la red de co nd icionamiento de

( una institucion.

En dicho glaCico:

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direccion supe ri or del Ministerio de Educa· ... Cion .

planificaci6n de 1a ensen-anza basica.

asistencia ped agogica a1 pre -escolar ,

direccio n y coord inacio n de la construccion de establecimientos educacionales para el sector ptivado.

co nstruccion de un plantel pre-esco[ar en Pt::­tare.

construccion de una escuela para el sec tor prj· vada.

construccion del edific io sede del Ministerio de Educacion.

constru cc io nes de establedmientos pre·es· co la res.

construccio nes de establecimientos edu ca · donates para el sector privado.

construccio n del ediCicio sede del Min isterio de Educaci6n.

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atencion a1 pre-escolar.

construccion y eQuipamiento de obras par Ol h p.nseii 8nza privada. ·

E \ proyecto Prl "cons tru ccio n de estabJecimientos pre-csco­lares'~ haee posible ampl iar In capaciclad de enseiianza pr.e-cscolilr del Ministerio de Ed u~aci6n . y fo rma parle del program a Pg1 "a tcnci6n al pre-escolnr" . EI proyecto Pr'l "construcc ion de e~~a .. _ blecimien tos educacio nnles para el sector privado" forma parte del procrama Pg? "construccion y cquipamiento de o bras para la ensenanza privadit". EI proyecto PrJ "construccion del edificio ~e­de del Minis terio de Educacion" no form a parte de ningilll progra ­rna de este Ministerio y es requisito de lodos los program as que realiza In mencionada instit ucion.

E. Dbra Es Ja accio n presup uestaria de minim o n ivel, en termines de

asignacion (o rm al de recursos , que expresa la desagrega ci6n de un proyecto en los diverses preductos qu e to co mponen, ninguno de los cuales por si solo es cond icion suficienle para el logro del pro­posito del proyecto, excepto en el caso de que un proyecto este in­tegrado por una sola o bra 0 que cad a obra 0 conjullto de estas constituya una etapa del proyecto . Por ejempio, la autopista Peta­re·Guarenas es ta conformada por las siguientes obeas: i ) Distribu i­dor Universidad; ii) Corretera Pelare-Torumo; iii) Viaduclo·'furu­mo; iv) Tunel X; v) Obras de co nservation en te rrenos con altas pendientes, e tc. y es tas obras cons tituyen un todo coherente para lograr el proposito del proyecto . En cambio, en un proyecto de construccion de 10 edificios para vivienda, el conj unto de ob ras necesarias para habilitar un edificio pueden conformar la etapil de ese proyecto.

La obra se descompone en trabajos que son procesos compo­nent es del producto acabad o , definido como obra. Po r ejemplo, en 10 obea Carretera Petare-Turumo se pueden distinguir los siguientes trabajos: i) desmonte; ii} nivelacion del terreno; iii} engrazo nado; iv) pavimentacion, etc.

93

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GRAFICO No, 23 " .' .. , . ,

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, LOS PROYECTOS EN UNA RED DE CONDICIONAMIENTO "

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F. Tarelo trabajo .' ... . . .... .

. . Es la accion operacion.al combinada de' maximo nivel dentro

del ambito de las acciones no presupuestarias. No cumple con el requisito de se r un centro formal de asi gnacion de recursos. Es ba· sica para el caIculo de insumos de una actividad u obra, e indispen· sable para el analisis de la eficiencia de la tecnoiogia de un centro de gestion productiva. Los productos de las Lareas se combin ... ~, para loitar un producto cualitativamente diCerente , que representa el resultado de una actividad u obra; por ello,los productos Cis"icos de las tarea~ no son sum abies para lIegar al produdo de I. activi· dad U obra.

De 10 anterior se . deduce que las relaciones de condicio na· mien to de las tareS$ con una actividad' 0 con una obta, son siempre excJusivas de tales actividades U ohras Y pal tanto unidireccionales.

En el graCico No. 24, tl, t2 Y £3 son tareas de la actividad AC1 y t4 Y t5 son tareas de la actividad Ac 2. A ta i2quierda de las tareas estin representadas las acciones operacionales enumeradas en dife· rentes pianos, de forma tal que se intersectan unas con otras .

•

.. •

VI. IlELACION ENTIlE LAS 'I'ECNOLOG IAS DE

PIUJDUCCION Y LAS CATr:COlli AS

PIlOGIlAMATlCAS

Se debe prcsupuestar bajo di versas modalidades que expresen, en cada case, el respectivQ proceso productivD, y por tanto, e l tipo de tecnologia inst itucional de pfoduccion utilizacla. En el cuadra No.5 se sefiala que en la tecnologia institucional de produccii)O ;'"'"­por acciones presupuestarias terminales, los program as reflejan., produccion terminal y las adividades producci6n inlermec.1iu. En la tecnologia institucional de produccion por modulos de gest ion procluc tiva , s610 se puede presupuestar por produccion intermedin. o sea, por actividades. Por ultimo, en el case de la tecnoiogia ins­titucional de produccion por procesos, carla proceso de produccion terminal reileja un programa y cada produccion intermedia una ac­tividad.

Para presupuestar en una ins t itucion 0 sector, es previo y biisico identificar la tecnologia institucional de producciod, 10 que implica precisar los diversos centros de gestion product iva y la forma en que su produccion esta relacionada entre 51, a traves de la red de condic ionamiento. Definida la red de produccion y los centr~s de gest ion productiva, se habran cumplido laS dos condi­ciones biisicas para presupuestar, Ia de posibilidad y la de relevan­cia; es decir, esa red debe estar constituida exclusivamente por ac­ciones presupuestarias. En Ia practica, en cualquier instituci6n no

~ so lo se puede encontrar alguno de los tipos de tecnologias seriala­dos sino que normaimente, se encuentran combinaciones de elias. Asi, por ejempio, en una empresa industrial, puede darse una com­binacion de la tecnologia de produccion par acciones prcsupues­tarias terminaJes, con la de la produccion por procesos. En cI grit­fico No. 25 se distinguen dos lineas de produccion, una por pro-

.,' cesos(Y1 , Y2' Y3'Y'I'Xl,X2 yX'l1,X'12yX'13), queexpresa ;" la peoduccion de los bienes de la empresa Y otea exclusivamente .'

97

por acciones presupuestarias terminates {Y I' Y~', Y 3' Y" y X'2 senala Ia comercializacion de bienes. En 18 primera linea de __ C'­duccion la primera parte de ella (Y l' Y 2' y 3 Y Y 4) son a~;,~~~: prcsupucstarias que estin condicionadas entre 51, pero la J cion de ninguna de elIas es insumo de las atras; en cambia, en parte terminal de esa linea de produccion (X I X2 , X' ll , X' y X' 13) cad a produccion es, a to uez, insumo J e la que sigue en secuencia de produceion, hasta culminar en los productos . c,abaF dos P 11' P 12 Y P 13' N6tese que aqui el concepto de progr1lma aplica a toda la 'zona terminal de produccion, considerandosela rno si fuera un nudo terminal de la red.

COADRO No.5

ESTRUCTURA PROGRAMATICA SEGUN LA TECNOLOGIA INSTITUCIONAL

DE PRODUCCION

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98

Tecnologia Institut ional de produccion

L por .ccionn presupuutl­riu term inll ..

2. por modulo!

3. por proc:esos

Metodo de presu­puestacion

Pra upuesto por productos ter­mi n. le. (prQlr/lmasl y produc­tos inlermedios (Actividades).

Presupuesto por productos in­termedicu (Ac lividadeS)

Presupuesto por proceso de producciim !enninal (Prorra­rna). Ptoducciones intermediu (Ac:tividades)

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De esta forma la estructura programatica de esta empresa que el grafico No. 25 serfa la siguiente:

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ubpro ,.,naS Pg,

ubprograrna S Pg2

ubpro ralna S Pg3

Act:ivi,l.d Ace,

Actlivi,iad Ace2

Prot!,an,. Pg2

vidadE!S Centrale,

Produccion de acero

Producci6n de productos pianos

Produccion de productos tubuJares

Produccion de cabilla y alambron

Produccion de arrabio

Produccion de lIcero enlingotes

Comercializacion

'. En sfntesis,.en el caso de la produccion par procesos se define

,como produccion terminal de la red, toda la linea de produccion procesos, con la cual la red de produccion queda transform a­en su e:x;presion 'presupuestaria, en una red de acciones presu­

:p"e,;taJ:i., tet'minates a intermedias.

En este caso, los insumos presupuestarios se asignan para cad a de las acdones presupuestarias. Esta asignacion de insumos no

el producto que surge de la accion ·presupuestaria prece­. dente en la linea de produccion . Es decir,la transferencia de pro­: ductos elaborados al interior de la institucion no constituyen

n",m,,, presupuestarios del centro de gestion productiva que los a efectos de no incurrir en duplicaciones.

99

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100

GRAFICO No. 25

PRODUCCION POR PROCFSos Y POR ACCIONES PRESUPUESTARIAS TERMINA!.ES

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Produccion de arrabio (actividad especifica)

= Produccion acera en liogotes (actividad especirica)

= Productos acabados (sub ·programa G l productos pIa­nos; G

2 productos tubulares; G3 cabilla y alambron)

Comercializaci6n. •

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En el cuadra No.6 se puedc apreciar que la presupuestacion por acciones presupucstaria (Y I' Y 2' Y 3 I Y 4' Xl' X2, X')l' X\2t. X'u y X'2) expresa la dotacion de recursos externos que es nece­sario adquirir para la produccion de cada centro de gestion produc­tiva. Pudicra pensarse, como aiternativa, en presupuestar cada cen­tro de .gestion productiva cuya produccion es terminal consideran­do, no s6lo los insumos presupuestarios sino tam bien aquellos in­sumas que son, a la vez, produccion interna de la institucion. Se obtendria as; una aproximacion muy pomaria y deform ada hacia una determinacion de costas, perc se perderia informacion sobre el prcsupuesto de las acciones presupuestarias X l Y X2 cuyas in· sumos Quedarian distribuidos entre las acciones prcsupuestari~ , term in ales X']1' X'12 y X' 13' Esta ultima suouesta altern at iva de . presupuestacion no es operativa desde el punta oe vista pre$upues-­tario , pues no precisa el presupuesto de las actividades XI y X t Y no cum pie can las caracteristicas mas elementales de un presupues· to de costas. En efecto, en este ultimo caso, la distribucion de las actividades Xl Y X2 sigue siendo en terminos de dotacion de re­cursos y no de su utilizacion.

Por tanto, en una institucion de este tipo, generaJmcnte em­presariaJ, el sis tema del presupuesto por programas debe compren· der un presupuesto por acciones presupuestarius y un prcsupucsto por costos. &to es valida para el presupuesto de cualquier empre· sa, con independencia de su tecnologia de producci6n .

101

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CUADRO No. 6 FORMA DE PRESUPUESTAR CON UNkTECNOLOGIA DE ?RODUCCION POR PROCESOS

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VII. MEDICION DE LA PRODUCCION E INDICADORES

DE LA GESTION PRESUPUESTARIA

A. Aspectos Generales . .

EI resultado de cualquier produccion tiene aspectos cuantita­livos y cuali tativos. En algunos casos el aspecto cuantitativo l "". es relevante y significativQ de la gestion productiva y, por tanto, e:t" relativamente racil identifiesr una unidad de medida eCicaz para expresar el volumen de produccion. Perc aun en esos casas, los

• aspectos cuali tativos de la producci6n pueden ser tal;lto 0 mas importantes que los cuantitativosj por ejcmplo, en In cnscnon-za primaria, os tan importantc la cUDntificacion de los cgrcsarlos y los alumnas que redbe n la enseiianza en este nivel, como el tipo y calidad de 18 ensenanzl\ que se imparte. En otros casos, los aspec­tos cuantitativos de la produccion son poco significativos de la misma y 5610 la formulacion cualitativa de los proposilos persegui­dos Ie otorga senlido al producto. Es el caso, por ejempio, de un programa de relaciones internacionales del Ministerio de Relacio­nes Exteriores, donde es diffcil, 0 imposible, cuantiCicar el produc-to terminal porque los resultados perseguidos no lienen una esen­cia cuan titativa. .'

Estas consideraciones son viJidas para lodas las acciones pre· supuestarias·,··sean estas terminales 0 intermedias. De esta forma, habra program as y actividades donde la cuantificaci6n del produc­to no es uti! ni convenienle y, para analizar la eficacia interna de su gestion, se tiene que recurrir a indicadores parciales 0 a indica­dores de acciones operacionales.

B. La medicion de la produccion

Situado el anaiisis en el ambito de 10 cuantiIicable surge el problema de definir conceptos y unidades de medidas representati -

vas de la producci6n. Estos conccptos y unidades deben servir para identiCicar y cualltificar rigurosamente la produccion de las distin­tas acciones presupuestarias.

En algunos casas la produccion de una accion presupuestaria es un proceso continuo que aharca varios periodos prcsupuesta­rios. A causa de clio, la cuantificacion de la produccion en un ejer-cicio presupuestario plantea dos problemas: .

Cuantificar la producci6n que durant.e.el ejercicio se con­vertini en un producto acabado, dcntro del ambito de la accion presupuestaria te rrpinaI ; par ejemplo, el programa de ensenanza primaria exige 6 aitos de estudios y, en cada ano un cierto numero de estudiantes egresa de dich o nivel de cnseiianza; esc nurnero de cgJ!esados constituye un p'ro­ducto oc:abado, dentro del ambito de responsabilidad de la accion presupuestaria terminal "enseiianza primaria". Otro ejempio puede derivarse del caso de la construcc ion de viviendns don de , en un mismo ejerc icio presupuestario, existe un cierto numero de viviendas en proceso de cons­truccion, pero solo un a parte de elIas senin viviendaster­minadas y co nstituirim un producto acabado para el pro­grama "construc~ion de viviendas" durante esc ejercicio. A cstc concepto de medici6n 10 lI amaremos "meta"~

Cuantificar toda la produccion terminal que esta en pro­ceso duran te el ejercicio presupuestario , can independen­cia de su caracter de producto acabado 0 no durante di­cho ejercicio, Por ejemplo, cs indispensable conocer el to­tal de alumnos en cnsenanza primaria, el totnl de vivien-das en construccion, el total de kilometros de carrete ras ( en construccion , etc. A este concepto de medicion 10 lJa-maremos "produccion-meta". '

·La cuan tific,lcion de In produccion·meta es una medicion util parn el calculo de la produccion intermeuia y los insumos ffsicos y

104

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"'/ ' . , I: l finahci"eros que' 50n necesario$ pan la teali7;aci6n de la gestion pro-

l: J ductiva. En cambia,la meta expresa la cantidad de produccion tef­,'Ill minal acabada, es decir, aquella que ha cumplido todo el proceso . ('iii productiVQ ~ es ut~ para estab.l~ cer las rel~Ciones entre la accion 1'. presupuestana terminal y la politIca persegulda con ella. ( '

I • , . I; I /. 1

La cuantificacion de la meta co incidira con la produccion-me­ta en aquellos casas en que no hay productos en proceso dentro del ejercicio prcsupuestario. ;""-

Se utilizara.n los siguientes conceptos para medici ones cuanti­tativas de la produccion terminal:

1. Meta: La meta expresa la cantidad de produccion termi­nal acabada; en consecuencia, clicho concepto queda re ­servado exclusivamente para cxprcsar la can tid ad de bienes y servicios de un programa, subprograma 0 proyec­to. Tambien se usa esle concepto para la medicion de pro­duccion terminal como en el caso de la tecnologia de pro­duccion par modulos. La unidad de medida que se selec­cione para expresar la meta depende de la nat.uraleza Y CiI­

racterlsticas de cad a produccion terminal.

2. Produccion·meta: La produccion-meta expresa el volu­men total de produccion de una aedoo prcsupuestaria terminal, incluidos los produetos que estan cn proccso ha­cia 1a meta perseguida.

A eontinuacion se presentan algunos ejemplos de ullida­des de medida de metas y de producei6n-meta.

CUADRO No.7

UNIDADES DE MEDJDA DE PRODUCCION·META Y META

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En el cuadro expuesto puede ohservarse que, segUn sea la complejidad tecnica del producto tenninal, en ciertos casos es insuficiente la seleccion de una sola unidad -de medida que sea signi[icativa del volumen del producto. Cuando ello oeurre, conviene selecc ionar dos 0 mas unidades de medida que se com­plementen, para aumentar el significado de la cantidad prod ucida.

3. Canlidad de produccion intermedia: Es el concepto- Que expresa el producto de una actividad, proyecto ul:sbra.

La cantidad de produccion intermedia es 6tH para medir la produccion, cuando se debe presupuestar por ac tivida­des y no por program as, como en los casas en que cs posi· ble cuantificar la produccion intenned ia para relacionarla como condicionante uni 0 pluridireccionaJ de 1a produc· cion terminaJ. En ambas situaciones, la cuantificacion de la produccion intermedia es uti! para la determinacion de las tareas 'y, por tanto, de los insumos Que aquella requie­re (cuantificaci6n del condicionamiento hacia atras), asi como para analizar la coherencia cuantitativa del condi· cionamiento de la prod uccion intermedia can la produc· cion condiciona~.a (condicionamiento hacia adelante).

Los siguientes ejemplos i1ustran el uso de la cantidad de prdduccion intermedia:

Ejempio 1: "presupuestaci6n par actividades". Este ca-. so queda bien reClejado por el gt.ifico No. 17 de tecnolo­

gia de produccion por modulos. Sabre la base del ejem plo utilizado en la construccion del grafico mencionado, se pueden distinguir las siguientes metas y cantidades de produccion intermedia:

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CUADRa No.8

METAS Y CANTlDADES DE PRODUCCION lNTERMEDIA

EN UNATECNOLOGIA DE PRODUCClbN paR MODULOS

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P, "'Ntiilllu Inp-nieri. ci¥il" ·rrendo 70 -

B "",.d&nu d. mite· matieu " alumno - 1.000

C ".,...,iianu d, qui. mit . " all/mno - 1300

0 "tnwiianll de ItO-Juria" illimnu - '00

E "fruelianu d. Frolu" . Jumno - 500

A "i irecdDII Iuplrior" - - -

En este ejempio, no existen programas presupuestarios, perc sc fijan metas de los productos terminales a fin de dar significacion al presupuesto por actividades.

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I , I

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•

Ejcmpio 2: "caso general de cuantificac io n de productos intermedios". Normalmente, cn tada red de acciones pre· supucsta rias, se presupucsla tanLo por progrumas como por actividades, proyectos U obras. En estc caso, la euan­liCicacion de los productos lerm inales e intermedios se reo fuerza mutuamcnte para darl e, en varias casas, caracter cuantitativo a las relaciones de condicionamiento. De (!stu form'l, una vez dcterminada la coherencia entre Jas canti· dades de los productores condicionados y condicionanlcs, es posible calcular los insumos a nivel de la unidad mini· rna de asignacion formal de recursos.

Naturalmente, en algunos casos el producto intermcdio puedc tener s6lo un cariicter esencialrnente cuali tativo y. en consecuen· cia, la relac ion de condicionamiento no permitira analizar-la cohc­rencia cuantitativa entre los productos.

La expuesta en el siguiente cuadra, sirve para cjemplificar la cuantificacion de actividades y progTamas.

109

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CUADRO No.9 t. MET AS Y CANTIDADES DE PRODUCCION INTERMEDIA t,

EN UNA TECNOLOGlA DE PRODUCCION POR ACCIONES

" PRESUPUESTARIAS TERMINALES ..

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I El gr8.Cico No. 26 expresa Ja red de produccion del cuAdra an-

I terior. Alii puede apreciarse que las relaciones de condicionamien­to entre B, C, DyE en reladon P 1 son de naturaleza cuantitativa, al igual que las relaciones de eyE con P 2' En cambia, las rela­

I ciones de condicionamientos de A con B, C, D, E, PlY P + I son .1 esencialmente cualitativas. De esta forma, la red de produccion del

1 grifico mencionado expresa un sistema de relaciones donde parte , i de la produccion intermedia guarda ciertas proporciones cuantita· \ tivas con la produccion terminal. Puede apreciarse, en consecuen- ,"l-.

\ cia, que el condicionamiento hacia atras de B, C, D, E, PlY P 2' es ....

· cualitativa, en cambia los 1.000 dias-paciente de hospitalizacion

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(P 1) Y las 3.000 consultas-paciente de atencion medica. extema (P 2) exigen, en (orma conjunta, 1.200 examenes de laboratorio y 800 examenes radiosc6picos. Por otra parte, los 1.000 dfas-pacien­te de hospitalizac ion exigen, en Carma exclusiva, 400 intervencio­nes quirurgicas y 3.000 raciones alimentlicias para hospitalizados.

4. Volumen de tarea 0 trabajo: Es el ~oncepto que expresa el producto de una tarea a t rabajo, que permite ei calcuio directo de los insumos de una actividad u e bra. EI cuadra No. 10 ejempliCica 1a cuantiCicacion de 1a tarea ° trabajo.

C. Indicadores de 18 gestio ':l presupuestaria

Los ind ica.c.I.ores complementan la medici6n de Ia produccion a traves de la medicion de otros aspectos de 1a gestion productiva, utiles para calcular insumos, relaciones entre insum'os, eficiencia interna del centro de gestion productiva, eficiencia de la red de condicionamiento , eficacia de la realizacion de predudos termina­ies, capacidad de produccion institucionai, etc. Estos indicadores pueden calcularse sobre ' la base de cifras presupuestarias, sabre la base de contabilidad de costas a de otro tip a de base informativa. Todo esto permite disponer de una visi6n m as compie ta de la ges~, tion presupuestaria, desde el punta de vista cuantitativo.

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• GRAFICO No. 26

RED DE PRODUCCION CON SUS RELACIONES DE CONDICIONAMIENTO CUANTITATIVA Y CUALITATIVA

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CUADRO No. 10 •

• VOLUMEN DE TAREA 0 TRABAJO

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A continuacion se seiialan los principales indicadores que pueden utilizarse para complementar Ita medicion de la gestion.

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1. Indicador operacional. Expresa el producto de una ac­cion operacional y sirve para reClejar la diversidarl de las operaciones simples que se realizan en una tarea.

Generalmente se utilizan pot enumeracion selectiva de las principaies acciones operacionales simples si n aKotar ei un iverso de las mismas

CUADRO No, 11

INDICADORES OPERACIONALES

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L,~~" indicad.ores operac:;ionales son' especialmente utiles cuando el prod ucto de la actividad es esencialmente cua· .' litativo. Por ejemplo, en una investigacion un conjunto de indicadores operacionates pueden ser una referencia lieU para el ctilculo de recursos, como complemento de la determinacion a .priori" de los JrlSumos basicos que reo quiere dicha investigation.

, 2. Coeficiente de insumo-producto ' Es una relacion cuanti·

tati"a que expresa la cantidad de insumo por unidaC: fisica de producto 0, en algunos casos, la can tid ad de insumo por unidad de valqr del producto 0 Ia unidad de ·valor de insumo por unidad Cisica de producto, Es util para la determinacion de patrones tecnicos que permitan el <;al~ulo directo de ·nsumos · para diversos niveles de productos. Para propositos practicos de la fonnulaCion y evaluation presupuestaria, solo es posible utilizar un grupo reducido de coefici~ntes de insumo-producto que sean altamente significativos. Estos coeficientes varian con cambios en 1a tecnologia de pro~uccion, cam bios en 1a escala de production, ruones externas ala gestion pro­ductiva (restricciones legales, c1ima, particularida.des re­gionales, alteraciones en los otros centros de gestion productiva Que condicionana la tecnologia interna de produccion del centro de gestion productiva, etc .). Ademas, variaciones en la composicion y calidad 4el producto tam bien modifican clichos coeficientes.

Se haee neeesario eonsiderar todas las variables antes senala­das en 1a determinacion de un con;unto de eoeCieientes de in­sumo. producto, Que sean eficaces para formul~ y evaluar el presupuesto, y ella obliga a un extremo cuidado en su uso y a ~u revision permanente. A continuacion se seOalan algunos ejempJos de eoefieientes de insumo-producto.

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" CUADRO No. 12

COEFICIENTES DE INSUMO . PRODUCTO

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Como puede apreciarse, cuando los insumos son muy varia­dos, se tiende a utilizar una relacion de valor del conjunto de insu­mos por unidad de producto. A la inversa, cuando el producto es esencialmente cualitativo, el coeficiente de insumo-producto se puede exprcsar en cantidad de insumo por unidad de valor de producto.

3. Coefic iente en tre insumos. Como complemento de la rc­lacion insumo-producto, cuando un insumo cs b<isico 0

determinante de la produccion, la cantidad y caUdad de varios de los restantes insumos pueden guardar una.cierta , proporcion can relacion al prim era. Esto originaJos coeCi· cientes de relacion entre insumos. Por ejemplo, IO! relacion enfermeras-m~dico en un program a de atencion hospitala­ria es una relacion entre insumos.

4. Indicadores de eficiencia: Son relaciones cuantitat i'/us Que reflejan la eficiencia interna de un centro de gestion productivn 0 de In rcd de condicionamiento entre las ilC­

ciones presupuestarins.

Indicador de eficiencia intema. Este tipo de indicadOi permite conocer el nivel de eficiencia 0 productividatl a nivel de cada centro de gestion productiva. A tftulc de ejemplo, se pueden mencionar los siguientes indio cadores:

gasto 0 costo por alumno de la enseiianza primD . ria ;

gusto 0 costo del egresada de ingenieria Quimici.

kgs. de hierro par rn 3 de hormigon;

dias-hombre pa r tonelada de acera;

dias~ama utilizadas par dfas-cama disponibles de u tilizacion;

cantidad de dfas-c1ase par ano lectivo.

Indicador de eficiencia de la rp.d de producci6n. Este indicador sirve ' para estudiar la racionalidad de la es­tructura de la red de acciones presupuestarias. Ejem­plos de estos indicadores son los siguientes:

Mas-hombre de personal en actividades centrales y comunes por dias-hombre de produccion termi­nal " •

recursos asignados 0 costo de la produccion termi­nal en relacion a los recursos asignados 0 costo de la produccion intennedia;

m2 de espacio fisico en todo el proceso producti­vo par personal ocupado;

relacion entre el personal tecnico y el administra­tivo (a nivel de toda la red institucional);

relaciones entre las distintas producciones termi­nales de la institucion 0 sector;

relaciones entre las distintas producciones inter­medias.

Los indicarlores arriba senalados son elementos que, con atros tipos de indicadores parciales, permiten realizar los an;ilisis mas complejos que exige el estudio de eficiencia de la produccion ode la organizacion.

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5. Indicador de eficacia de la produC(cion tenninal: Re· tieja el grado de satisfaccion de la demanda que se aI­eanza a traves de la produccion terminal. Por ejemplo, disminuci6n de un porcentaje del analfabetismo.

6. Indicador de capacidcid de producci6n: Refleja la ca· pacidad potencial de producci6n sobre Ia base de la infraestructura existente y de la detacion necesaria de insumos criticos, tanto a ni'o(ei de carla centro .dE!" ges­tion productiva como de tad a la institucion osectO"r.

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V 111 . I' LANU~ U1!. ANAL 1~1~ Uc. LII, \ II!.. ';' lIUJ-J

PRESUPUESTARIA

Los, conceptos desarrollaaos a 10 largo de este trabajo, perm i­ten preeisar los pianos en que puede analizarse la gestion presu­puestaria, tanto en la fase de formulacion del presupuesto como cn las de aprobacion y anaIisis de los iesul~ados de su ejecuei6n. AI respccto .se distinguen tres pianos.

A. Eficiencia del centro de gestion produ diva

Consiste en verifiear las .variantes tecnologieas que permiten que el producto se obtenga con el Cf!inimo de insumos er. cada ca­tegoria programatica (coeficiente de insurno-producto, relacion en­tre insumos, indicador de efieiencia interna, etc.)

B. Eficiencia de la red de produccion

Consiste en analizar Ia tecnologia institucional de produc­cion, as{ como las variantes tecnol6gica5, a efectos de verificar si los procluctos intermeclios son los minimos y los mas eficaces para el logro de un maximo de productos termin~es (indicador de eficiencia de In red de produccion, indicadores de capacidad de produccion, etc.)

C Eficacia de los productos terminaJes

Consiste en verifiear si la caJidad, cantidad y combinacion de los productos terminales es la adecuada para ellogro de las politi­cas perseguidus (relacion entre los produetos terminales y las poli­ticas) . Este tipo de anruisis solo se puede haeer como una sintesis de los aspectos euantitativos y eualitativos de los produetos termi­nales en relacion a los objetivos perseguidos can. laS politicas. Poi ejernplo, .Ia eficacia de un programa de viviendas popularcs debe

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analizarse, no salo en terminos de la reduccion del deficit de ~ viviendas, sino tambien por la calidad de las vivrenclas producidas, .~

el precia de las mismas en relacion a la capacidad de pae:o de los ~ usuarios, la localizacion de I~ viviendas, etc. Este tipo de anilisis i permite establecer vinculaciones entre los planes y el,presupuesto. $

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IX, GLDSARIO

Producto Terminal

Pro,ducto Terminal Parcial

Produceo lntermedio

Accion Presupuestaria Terminal

Accion Presupuestaria Intermedia , Accion Presupuestaria Terminal Agre· ... #

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Accion de Regulacion

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Insumos PoHticns

Programa Subprogram a

Actividad

Actividad Especlfica Actividad Cornun Actividad Central Dbr, Proyecto Tarea 0 trabajo

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