Bigdata y gestión pública colombiana: Caso Contraloría ...

Bigdata y gestión pública colombiana: Caso Contraloría General de la República

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PARTE I: ESTUDIO DE CASO

1. PRESENTACIÓN GENERAL DEL CASO: “BIGDATA1 Y GESTIÓN PÚBLICA

COLOMBIANA: CASO CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA”

Este estudio de caso describe la puesta en marcha de una solución de explotación de datos

en las auditorias que realiza la Contraloría General de la República2 (CGR), desde las pruebas

iniciales hasta su transformación en una nueva dependencia especializada en el análisis de la

información fiscal.

En 2018, con la elección de Carlos Felipe Córdoba como Contralor General para el periodo

2018-2022, la administración de la CGR promovió la integración de la tecnología en su quehacer

misional. Si bien las administraciones anteriores habían adelantado proyectos tecnológicos de

mejora en los sistemas de información, el actual Contralor General apostó por la tecnología como

uno de los ejes principales de su plan para el fortalecimiento del control fiscal.

La Central de Información Contractual “OCEANO”, fue el proyecto de explotación de

datos que emprendió la CGR entre finales de 2018 e inicios de 2020, siendo importante aclarar que

el uso de herramientas de explotación de datos en las auditorias continua en la actualidad, gracias

a la creación y posterior ampliación de funciones de la Dirección de Información, Análisis y

Reacción Inmediata (DIARI). El Acto Legislativo 04 de septiembre de 2019 (AL 04) introdujo

cambios mayores al modelo de control fiscal colombiano y por esa razón este caso se limita hasta

esa fecha.

2. PROYECTO OCEANO “Central de Información Contractual de la CGR”.

El 20 de agosto de 2018, Carlos Felipe Córdoba fue elegido Contralor General de la

República para el período 2018-2022. Una de sus propuestas fue la modernización de la CGR

1 Big Data refiere a un “…fenómeno producido por la abundancia de dispositivos electrónicos que están generando,

almacenando, transmitiendo y procesando datos, así como por el creciente número de personas generando datos a

través del uso de software y aplicaciones incluyendo servicios transaccionales, redes sociales, entretenimiento,

dispositivos móviles y servicios basados en localización (Manyika et al. 2011, Helbing and Balietti 2011; United

Nations 2012; TechAmerica Foundation 2012; Schulte et al. 2013). (Fernández L, 2014) 2 En septiembre de 2019 la CGR contaba con 4.057 funcionarios de los cuales 3.934 eran de carrera administrativa y

123 estaban vinculados bajo la modalidad de libre nombramiento y remoción (CGR, 2020a). Los funcionarios de

carrera promedian 19 años de servicio en la entidad (R. Rodríguez, comunicación personal, 13 de febrero de 2020).

Para ese mismo año, su apropiación presupuestal fue de $586.606 millones (CGR, 2020b).


2

mediante el uso de herramientas de tecnologías digitales para la lucha contra la corrupción (El

Tiempo, 2018).

El escenario institucional, bajo el cual se pretendían dichos cambios era el de una

organización con 4.057 funcionarios, de los cuales 3.934 eran de carrera administrativa y

promediaban 19 años de servicio en la entidad (R. Rodríguez, comunicación personal, 13 de

febrero de 2020) y 123 que estaban vinculados bajo la modalidad de libre nombramiento y

remoción (CGR, 2020a) y contaba con una apropiación presupuestal de $586.606 millones (CGR,

2020b).

Lo anterior no fue obstáculo, para que la propuesta del recién electo contralor, se empezara

a materializar a través de un proyecto al que se le denominó OCEANO, una Central de Información

Contractual, que nació como un piloto con la finalidad de fortalecer el análisis de la contratación

pública a través de una plataforma tecnológica y a partir de la información disponible en las bases

de datos de la CGR, consolidadas desde administraciones anteriores como lo fueron el SIRECI

(Sistema de Rendición Electrónica de la Cuenta e Informes de la CGR) y el Observatorio del Gasto

Público, por mencionar algunas. Dicho Proyecto fue conformado por un grupo interdisciplinario3

que tenía la particularidad de encontrarse adscrito al Despacho del Contralor General, y al cual

fueron vinculadas siete personas externas a la CGR con conocimientos en la explotación y

visualización de datos.

Los primeros estudios de OCEANO se concentraron en la contratación pública asociada a

la Ola invernal de los años 2010-2011 y al Programa de Alimentación Escolar PAE (diciembre de

2018). Con base en los análisis de ese primer grupo de contratos, OCEANO amplió el alcance de

su investigación y se propuso aplicar la analítica de datos4 a la contratación pública entre los años

2014 y 2019.

En un principio, para los respectivos análisis, OCEANO utilizó bases de datos públicas con

información abierta, las cuales debían ser confiables y veraces; esta información debía ser

clasificada para depurar las inconsistencias y errores, presentando aquí uno de los primeros retos

3 El equipo OCEANO se conformó con un administrador de empresas, dos ingenieros industriales, dos ingenieros

electrónicos y un profesional de gobierno y relaciones internacionales, dirigido por una abogada. 4 En este documento se usan los términos explotación de datos y analítica de datos como equivalentes.


3

por superar, debido al tiempo que era necesario para limpiar los datos y estructurarlos. Sin

embargo, este esfuerzo conllevó a una mejora en la calidad de la información, la cual pasó de un

49% a un 80% gracias al trabajo realizado por OCEANO (Rodríguez (2019); R. Rodríguez,

comunicación personal, 13 de febrero de 2020). Una vez se completaba la depuración de los datos

pasaban a ser analizados por el equipo, para proponer las diferentes visualizaciones de los

resultados como por ejemplo grafos, tablas o mapas de calor (CGR, 2019c).

Resultados Iniciales OCEANO

Fuente: Adaptado de CGR (2019b).

Posteriormente, fue posible para el equipo de OCEANO acceder a otras bases de datos (no

necesariamente abiertas) gracias a diálogos y convenios interadministrativos con otras entidades

públicas, lo cual fue posible a través del liderazgo y gestión del Contralor y su grupo directivo.

Esto fortaleció la capacidad de la plataforma OCEANO a tal grado que para octubre de 2019 ya

era posible identificar una malla empresarial en tan solo 35 minutos (CGR, 2019a). La reducción

de horas requeridas para la identificación de una malla empresarial superó el 99,99%, manteniendo

parámetros equivalentes de confiabilidad y rigurosidad. Los análisis de OCEANO no solo se

usaron internamente en la CGR, sino que también se compartían a otros órganos de control.


4

Resultados preliminares de OCEANO y su integración al Proceso Auditor de la CGR

Si lo pretendido por la nueva administración, era lograr una mayor eficiencia de la entidad;

se determinó que una forma de hacerlo posible era a través de la optimización del Proceso Auditor

de la CGR; pues los resultados preliminares de OCEANO aportaron evidencia sobre la posibilidad

de aplicar realmente la explotación de datos en dicho proceso. Por lo anterior, para el primer

trimestre de 2019 el nivel directivo de la CGR continuó con la formulación de estrategias para

determinar cómo se podría impactar de manera positiva el uso de herramientas de explotación de

datos y cuál sería la forma de implementar la tecnología en los diferentes procesos.

El primer paso fue el estudio de la oferta y la demanda de información con el objetivo de

identificar necesidades y la brecha que existía entre los datos disponibles (oferta de datos) y la

información que se necesitaba para adelantar los procesos (demanda de datos) (Rodríguez (2019);

R. Rodríguez, comunicación personal, 13 de febrero de 2020).

Se tuvo en cuenta que la contratación pública siempre ha sido de gran interés para el

ejercicio del control fiscal, pues es uno de los mecanismos a través de los cuales se materializa el

cumplimiento de los fines del Estado; siendo evidente que las fallas en ella, repercuten

directamente en el beneficio de la sociedad, encontrando en el control fiscal micro5 realizado por

la CGR, la instancia más indicada para verificar que la contratación efectivamente sirva para los

objetivos previstos y que se ajuste a los requisitos de ley tratando de maximizar el valor que las

organizaciones públicas le ofrecen a la ciudadanía.

5 El control fiscal micro comprende la vigilancia de la gestión fiscal de las entidades del Estado y de los particulares

que manejen recursos públicos (CGR, 2020c). Por tanto, para llevar a cabo este control es necesario hacer auditorías

periódicas en las entidades sujeto de control para evaluar su gestión fiscal. Las auditorias de la CGR, las cuales se

enmarcan en el Proceso Auditor, no solo se enfocan en la identificación de hallazgos con incidencia fiscal, sino que

también señalan aspectos susceptibles de mejora para que las entidades sujeto de control formulen planes de

mejoramiento para la siguiente vigencia (CGR, 2020c).

“El hallazgo de auditoría es un hecho relevante que se constituye en un resultado determinant e en la evaluación de un

asunto en particular, al comparar la condición [situación detectada] con el criterio [deber ser] y concluir que distan

uno del otro. Igualmente, es una situación determinada al aplicar pruebas de auditoría que se comple mentará

estableciendo sus causas y efecto. (…) Se refiere a las deficiencias de control y/o observaciones de auditoría

encontradas que inicialmente se presentan como tal y se configuran como hallazgo una vez evaluado, valorado y

validado en mesa de trabajo, con base en la respuesta del sujeto de vigilancia y control fiscal, cuando esta se da” (CGR,

2017).


5

Uno de los asuntos que quedó en

evidencia durante la puesta en marcha del piloto,

fue el hecho que el número de contratos públicos

que se celebran en un año en Colombia así como

el valor total que alcanzan (aproximadamente

15% del PIB) presenta un reto enorme para el

ejercicio del control fiscal micro; pues como toda

organización pública la CGR cumple su misión

limitada por un presupuesto y con un número

relativamente fijo de funcionarios disponibles. Y

pese a que el control fiscal micro concentra gran

parte de las actividades y recursos (financieros y

humanos) de la CGR, estos resultan insuficientes

en comparación con el universo de entidades,

cuentas y contratos que se deben vigilar; no en

vano el Contralor Carlos Felipe Córdoba manifestó públicamente que existía una brecha entre las

capacidades institucionales de la CGR y el alcance de su misión (El Tiempo, 2019).

Dentro de este proceso fue importante delimitar el alcance del control fiscal ejercido por la

CGR; el cual comprende no solo el de las entidades públicas que administran recursos del

Presupuesto General de la Nación tanto del nivel nacional como del territorial, sino también, los

recursos de regalías, las actuaciones especiales que puedan surgir a partir de denuncias ciudadanas,

o de representantes políticos u otros grupos de interés, incluso si esas solicitudes tienen que ver

con entidades del nivel territorial dadas las características de control fiscal prevalente y excepcional

de la CGR6 y sobre aquellos particulares que gestionen recursos y bienes públicos (generalmente

mediante contratación pública), quienes también son sujetos de control de la CGR.

6 Cuando se trata de recursos que el Gobierno Nacional transfiere a las entidades territoriales, la CGR ejerce un control

prevalente, mientras que será un control excepcional si se trata recursos propios de las entidades territoriales ya que la

vigilancia de dichos recursos está a cargo de las contralorías territoriales. Sentencia C-364/01 Corte Constitucional. A

partir del Acto Legislativo 04 de 2019 (septiembre de 2019) se hicieron ajustes las competencias entre la CGR y las

contralorías territoriales reforzando el control prevalente de la primera.

En la actualidad los datos y la información se

asumen como la nueva gran fuente de valor en el sector

privado. De hecho, de las 10 mayores empresas por capitalización bursátil en el mundo en marzo de 2019,

siete de ellas están relacionadas con tecnología digital o

comercio electrónico (PricewaterhouseCoopers, 2020),

lo cual respalda el valor presente y potencial de los

datos como activo generador de riqueza.

En contraste, el sector público se ha

mantenido rezagado en esta transformación hacia la

información, a pesar de contar con grandes cantidades

de datos sobre casi todos los ámbitos (social,

económico, demográfico, cultural, tributario, etc.) y sobre fenómenos diversos tales como el clima,

polución, calidad de medio ambiente, geológicos,

geográficos entre muchos otros.

Los gobiernos tienen un rol adicional en la

explotación de datos, siendo garantes de los derechos de los ciudadanos sobre su información personal. La

privacidad ha cobrado mucha importancia ante el

avance de las TIC y la analítica de datos, acorde al valor

intrínseco que ha adquirido la información no solo para

las grandes corporaciones sino para cada persona (El

País, 2020).


6

Alcance potencial del Control Fiscal de la CGR7

Fuente: Elaboración propia a partir de DAFP (2020), Ley 1940 de 2018, Decreto 2190 de 2016, Observatorio

Colombiano de la Contratación Pública (2020) y Colombia Compra Eficiente (2017).

Identificación de los retos específicos por superar dentro del proceso auditor e intervención

de OCEANO

Si bien para el control y la vigilancia fiscal el gran volumen de información asociada con

la contratación pública resulta un desafío mayúsculo, los beneficios potenciales que se pueden

obtener al analizar más datos en un menor tiempo, también son considerables. Los datos

relacionados con la contratación como los procesos de convocatoria y selección del contratista, el

propio contenido del contrato, los estudios de mercado, los documentos presentados por los

proponentes, así como los soportes que acreditan la idoneidad del proponente seleccionado, entre

otros, son mejor evaluados si se comparan con parámetros externos. Un ejemplo puede ser la

comparación entre los precios estipulados en los contratos y los precios de mercado. Es claro que,

a simple vista un contrato puede cumplir los requisitos legales como el estudio de mercado, la

solicitud de cotizaciones y la elección de la mejor oferta entre las propuestas, pero ello no asegura

plenamente que los precios del contrato sean los mejores del mercado.

Otro aspecto relevante para el proyecto era la veracidad de la información, lo cual implicaba

la verificación de los datos de los contratos en los sistemas de información tanto públicos como

7 Se menciona el número de entidades territoriales como referente pero la CGR solo ejerce control excepcional en los

casos mencionados anteriormente.


7

particulares, tales como inhabilidades reportadas por los

órganos de control, el registro en SECOP, cámaras de

comercio, archivos de la DIAN, etc. Esta actividad de

verificación de la totalidad de los contratos realizada de

manera "análoga” 8 supondría un enorme consumo de

horas/hombre, que no dejaría personal para otras tareas

que también se deben adelantar en el control fiscal micro.

Uno de los focos iniciales de atención de

OCEANO, dentro del análisis de la contratación fue la

necesidad de identificación de las mallas empresariales.

Estas mallas, se pueden entender como conjuntos de

empresas, consorcios y uniones temporales que

aparentemente son independientes pero que en la realidad

tienen vínculos de carácter informal, sin ser oficialmente

subsidiarias o filiales. El hecho que estas empresas estén

relacionadas de manera informal no implica

necesariamente alguna infracción legal, aunque en ciertas

ocasiones han surgido colusiones para acaparar los

contratos públicos o para distorsionar las convocatorias

mediante pactos de precios, alineando las ofertas para

influir en la selección, lo cual resta eficiencia en el uso de

los recursos públicos.

Se estimó en consecuencia, que a un funcionario

de la CGR haciendo un análisis “analógicamente”, le tomaba alrededor de 12 meses para identificar

una malla empresarial (CGR, 2019a y entrevistas a funcionarios) y las dificultades más relevantes

a las que se enfrentaba, al realizar de aquella forma la investigación eran:

8 Por análogo en este documento se refiere a aquellos procedimientos realizados con herramientas de Ofimática como

por ejemplo hojas de cálculo o bien manualmente.

Hay oportunidades muy grandes para

mejorar el relacionamiento del Estado con el

ciudadano, que se están dejando pasar por la falta de avances en la explotación de datos (L.

Mejía, comunicación personal, 28 de febrero de

2020). Esta situación, de acuerdo con el

CONPES 3920, se origina en el poco grado de

articulación entre las entidades públicas colombianas y la ausencia de una política

general de datos que coordine el trabajo

interinstitucional para compartir información de

forma efectiva. Además, la normatividad está

muy rezagada en comparación con los avances tecnológicos lo que agrega incertidumbre para

los servidores públicos cuyas funciones

involucren el procesamiento de datos

protegidos.

Para 2018 las organizaciones públicas colombianas presentaban una baja generación

de datos y a su vez una baja digitalización

(transformación de información almacenada en

medios analógicos a un formato que pueda

procesarse con un computador), un nivel bajo de datos abiertos (publicación de datos de

entidades del Estado) y baja interoperabilidad

(que de acuerdo con el DNP (2018) hace

referencia a “mecanismos y métodos que

permiten a los sistemas de información interactuar e intercambiar datos de manera

automática”) (DNP, 2018).

El capital humano es otra de las

grandes barreras que el DNP identificó para

maximizar el valor de la explotación de los datos en el sector público. Podría asumirse que el

recurso humano se vería desplazado en favor de

la tecnología, pero en realidad se plantea un

cambio de perfiles de los funcionarios que

gestionarán los datos. No solo se requiere el conocimiento en TIC sino que múltiples

habilidades blandas como el bilingüismo,

trabajo en equipo, comunicación e innovación

favorecen el ecosistema de la explotación de

datos.


8

• El alto volumen de información. Esto constituye un obstáculo para definir una ruta de

levantamiento de evidencias que permita identificar patrones comunes entre contratistas de

entidades públicas. Las empresas que hacen parte de una malla pueden compartir desde

representante legal, socios, revisores fiscales, hasta direcciones físicas o correos electrónicos

de notificación (CGR, 2019a). En consecuencia, para los auditores puede llegar a ser muy

laborioso encontrar las pistas claves en medio de tantas variables para analizar.

• Utilidad de la información. Cantidad no necesariamente implica calidad de los datos, lo cual

demanda algún método de validación que le asegure a los funcionarios la confiabilidad de los

soportes de sus hallazgos. Evidentemente la validación de los datos también exige tiempo y

recursos adicionales.

• Trámites para el acceso a la información. El análisis requiere relacionar datos de diferentes

fuentes de información tanto externas como las propias de la CGR. Las condiciones de cada

organización pública para acceder a su información requieren trámites, envío de oficios,

autorizaciones, entre otros procedimientos administrativos y técnicos. Incluso a nivel interno

en la CGR se aprecian ese tipo de trámites que desvían parte de la labor de auditoría.

Proceso Auditor de la CGR

Fuente: Elaboración propia a partir de CGR (2020c) y entrevistas a auditores de la CGR.

A priori, la plataforma OCEANO se ajustaba para cerrar la brecha entre la cantidad de

contratos y la capacidad de la CGR para monitorearlos, aunque se había hecho a un nivel muy

general (con grandes grupos de contratos o incluso la totalidad de la contratación pública). En

consecuencia, se requería adaptar OCEANO a un tipo de usuario y objetivos en particular.


9

Proceso estratégico de implementación de soluciones de explotación de datos de la CGR

Fuente: Adaptado de R. Rodríguez, comunicación personal, 13 de febrero de 2020.

Por lo tanto, la siguiente etapa fue llevar la capacidad de analítica de OCEANO a las

diferentes dependencias de la CGR que tuvieran una relación directa con la contratación pública.

En su mayoría, estas dependencias ejercen el control fiscal micro (Proceso Auditor).

Luego, el equipo de OCEANO adelantó reuniones con los funcionarios de las Contralorías

Delegadas que realizan auditorías, para comprender de primera mano las necesidades específicas

que se podrían satisfacer con la herramienta de explotación de datos, siguiendo las directrices del

Contralor General. Simultáneamente hubo contactos con los funcionarios a cargo de los sistemas

de información de la CGR, así como con expertos externos en protección de datos y privacidad,

para garantizar el cumplimiento de todo el andamiaje jurídico que reglamenta el tratamiento de

datos personales, uno de los temas críticos para la viabilidad de una solución de explotación de

datos. Regularmente las necesidades misionales se enfrentaban con obstáculos técnicos o legales

(ej., verificación de las bases de datos o conceptos jurídicos), los cuales a veces implicaba reiniciar

algunos temas casi desde cero, lo que hizo que este proceso distara de ser “lineal” y tal vez forzando

casi al límite la disposición de algunos funcionarios para participar; situación que fue resuelta bajo

el acompañamiento de la dirección de la CGR, quien contribuyó mediante oficios y requerimientos

formales a superar esos contratiempos y así garantizar la continuidad del proyecto.

Una vez se acordaron las propuestas para integrar OCEANO al Proceso Auditor, se

convocaron presentaciones y capacitaciones para los funcionarios sobre la incorporación de la

tecnología en el control fiscal, eso sí, sin llegar a convertir la consulta a OCEANO en un paso


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obligatorio de los procedimientos de auditoría sino como un apoyo opcional para los funcionarios.

Experiencias previas de sistematización que se implementaron como obligatorias en el pasado, se

terminaron asimilando como una adición de requisitos burocráticos que no llegaron a convencer

de sus bondades ni condujeron a una reducción efectiva de tiempos o de cargas administrativas

para los auditores, aunado lo anterior a las brechas identificadas en los conocimientos tecnológicos

entre funcionarios (es decir personas con diferente conocimiento en informática), por lo que en la

CGR suele prevalecer cierto escepticismo alrededor de las herramientas tecnológicas digitales y se

favorece el apego por los métodos tradicionales “análogos” en lugar de las innovaciones.

Los reportes generados por OCEANO les dieron indicios a los auditores para que dirigieran

sus indagaciones hacia donde su labor tendría un mayor impacto y generó la oportunidad de

identificar las mallas empresariales oportunamente, logrando anticipar algunos riesgos que podrían

afectar el buen uso de los recursos públicos.

Este proyecto operó desde octubre de 2018 a enero de 2020, cuando OCEANO pasó a ser

parte de Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata (DIARI).

Línea de tiempo del caso

Fuente: Elaboración propia.

3. RESULTADOS Y CIERRE

La inserción de OCEANO en el Proceso Auditor se dio en la fase de estudio e investigación

que realiza el Equipo Auditor antes de presentarse en la entidad sujeto de control. Los funcionarios


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tuvieron la posibilidad de solicitar informes al grupo de OCEANO sobre contratos de un rubro

especifico o que fueran objeto de una actuación especial surgida de una denuncia ciudadana.

El uso de esta herramienta se planteó como discrecional por parte de los auditores quienes

de acuerdo con su criterio y experticia determinarían si la situación en particular amerita un análisis

tan detallado como el que ofrece OCEANO. Cada uno de los Equipos Auditores siempre ha sido

autónomo para formular el plan de actividades dada la diversidad de las entidades del Estado,

objetivos, alcance geográfico, etc., que impulsa la flexibilidad más que establecer una rutina

estandarizada.

Después de algunos meses de pruebas con OCEANO, los Equipos Auditores contaron con

una opción adicional confiable para el estudio de reconocimiento inicial para su plan de acción en

la entidad sujeto de control. No obstante, se hizo evidente que era necesario fortalecer las

competencias tecnológicas de los funcionarios en el manejo de los reportes de OCEANO y

optimizar el beneficio al Proceso Auditor. Las brechas de conocimiento tecnológico son una barrera

para la adopción de la herramienta.

Evidentemente que la identificación de una malla empresarial pueda ser realizada en

cuestión de un par de horas y no en 12 meses tuvo varias implicaciones:

• El estudio de las relaciones entre contratistas y proveedores del Estado no siguió siendo una

actividad especial que requería la asignación considerable de personal por parte de las delegadas

sectoriales, restando capacidad para las auditorías. Ahora las auditorías pueden disponer de más

horas de trabajo, además que se puede descartar información que no es relevante para los

auditores destinando para ello un número significativamente menor de recursos (humanos y

financieros).

• Que la información de las mallas empresariales pase de ser un insumo “exclusivo” y costoso de

obtener a ser un recurso de fácil realización y muy asequible, hace que paulatinamente se adopte

esta información en las auditorías mediante el levantamiento de alertas para la inspección de los

Equipos Auditores en las entidades sujeto de control.

• Los reportes de contratación de OCEANO brindaron a los auditores criterios objetivos sobre los

que pueden planificar y decidir sobre su trabajo de vigilancia de la gestión fiscal. No solo

obtienen alertas sobre los contratos, sino que logran un conocimiento más amplio de la entidad

sujeto de control para enfocar sus labores en donde los riesgos sean mayores con base en


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evidencia. De igual manera, los hallazgos presentados por los equipos auditores cuentan con

evidencia adicional generada a partir de los análisis de OCEANO.

• Uno de los grandes beneficios de la implementación de OCEANO fue el recorte del tiempo

requerido para hacer seguimiento a los contratos que se tradujo en la posibilidad de que el

control fiscal podría ser más oportuno, incrementando su incidencia sobre el buen uso de los

recursos públicos. La efectividad del control fiscal se diluye mientras más tiempo transcurra

entre la ejecución de los recursos públicos y la vigilancia que se realice a la gestión fiscal, como

lo han expresado el Contralor General y sus antecesores (El Tiempo, 2019).

Las iniciativas de sistematización de las administraciones anteriores ofrecieron sólidas

bases para la herramienta OCEANO al proveer de datos confiables para los primeros estudios y

también creando unas capacidades internas en un grupo de funcionarios que gestionaban dichas

bases de datos. Esos funcionarios pudieron actuar como interlocutores entre el Equipo de

OCEANO y las dependencias de la CGR. Actualmente la CGR promueve la formación de

competencias (plan de capacitaciones) tecnológicas de todos los funcionarios para aumentar el

número de personas con esas capacidades y la adopción de las nuevas herramientas de explotación

de datos.

La experiencia de OCEANO sirvió como referente para que otras áreas de la CGR

formularan soluciones de explotación de datos a sus necesidades particulares. Por ejemplo, la

Contraloría Delegada de Minas y Energía desarrolló un bot9 para apoyar la revisión del contenido

de los contratos del proyecto de Hidroituango (R. Rodríguez, comunicación personal, 13 de febrero

de 2020) después de la emergencia de la represa en el año 2018. De acuerdo con el Contralor

Delegado de Minas y Energía se tuvieron que analizar en total más de dos millones de folios y

gracias al apoyo del bot, el tiempo de esa tarea se redujo significativamente en comparación con

una revisión “análoga” (R. Rodríguez, comunicación personal, 13 de febrero de 2020).

OCEANO y las demás iniciativas de explotación de datos de la CGR, fueron prueba

fehaciente de que era posible recortar los tiempos de vigilancia de la contratación pública llegando

incluso a concebir una vigilancia en tiempo real, es decir que se podría hacer seguimiento a un

contrato desde el mismo momento de suscribirse. El aumento de la capacidad de la CGR en el área

9 Un bot es un programa informático para realizar tareas repetitivas a gran velocidad.


13

específica de la contratación puede considerarse como uno de los argumentos que respaldaron la

necesidad de repensar el quehacer de la CGR. No solo implica un control fiscal más oportuno, sino

que permite cambiar el enfoque hacia la prevención para evitar que se materialicen los riesgos que

amenazan el buen uso de los recursos públicos.

La CGR también reconoció durante el proceso que el acceso a la información externa podría

representar dificultades para seguir fortaleciendo el alcance de sus herramientas de explotación de

datos. Si bien se lograron importantes acuerdos de cooperación con otras entidades (como por

ejemplo el suscrito entre la CGR y Colombia Compra Eficiente en 2019), hacían falta instrumentos

para aclarar las situaciones de reserva legal10.

En noviembre de 2019 con el Decreto 2037, se creó la Dirección de Información, Análisis

y Reacción Inmediata (DIARI) que centralizó las iniciativas de explotación de datos de la CGR

incluyendo las labores de OCEANO. La creación de la DIARI y la implementación del AL 04 (el

cambio del modelo de control fiscal) modificaron sustancialmente el marco institucional para el

manejo del fenómeno del Big Data en la CGR. Estos cambios lucen prometedores considerando la

experiencia de OCEANO.

En retrospectiva los resultados de OCEANO no podrían haber sido estipulados

meticulosamente en un plan estratégico antes de implementar la herramienta, sino que sería más

indicado describir el proceso como una experimentación: a partir de los resultados parciales y

descubrimientos sobre la marcha se formularon ideas novedosas para adoptar las ventajas que

brindó el análisis de datos en los procesos de la CGR e incluso para plantear nuevos usos

(innovación) para cumplir con la misión de la entidad. Es muy recomendable para futuras

iniciativas de explotación de datos tener presente que se trata de un proceso de innovación pública

que requiere un enfoque flexible y adaptable del gerente público para obtener el mayor beneficio

para su organización.

10 El AL 04 estableció que al acceso a la información por parte de los órganos de control fiscal no se le podría oponer

reserva legal.


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PREGUNTA DE ANÁLISIS

¿Cuáles fueron las condiciones promovidas por el gerente público que favorecieron la

implementación de una solución de explotación de datos en la CGR?

De la anterior pregunta el dilema que surgiría es: ¿existan o no las condiciones, el gerente

público debería implementar la solución de explotación de datos?


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PARTE II: NOTAS DE DOCENCIA

1. NATURALEZA DEL CASO

Este documento presenta un estudio de caso descriptivo sobre la experiencia de

implementación de una solución de explotación de datos en una organización pública colombiana,

la Contraloría General de la República (CGR) el máximo órgano de control fiscal del Estado

Colombiano. Es un caso real que tuvo lugar en la sede central de la CGR ubicada en Bogotá DC,

Colombia entre finales de 2018 e inicios de 2020.

El caso inicia con la creación por parte del Contralor General de un grupo de trabajo

interdisciplinario de siete personas, que adelantó un piloto para el análisis de la contratación pública

usando herramientas de explotación de datos a finales de 2018, que se conoció como Central de la

Contratación OCEANO. Con OCEANO se analizaron grandes grupos de contratos y se lograron

evidenciar irregularidades tales como grupos de empresas relacionadas que concentraban la

contratación pública (mallas empresariales), contratos suscritos con personas naturales y jurídicas

inhabilitadas y hasta con fallecidos. Luego se decidió integrar estas capacidades tecnológicas a los

procesos misionales de la CGR (este documento se enfoca en la integración de OCEANO en el

Proceso Auditor). El alcance del caso llega oficialmente hasta septiembre de 2019, cuando el

Congreso de la República aprobó el Acto Legislativo 04 de 2019 que reformó el control fiscal. Sin

embargo, OCEANO continuó operando hasta inicios de 2020, momento en el cual se incorporó a

la nueva Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata - DIARI.

A pesar de la descripción secuencial anterior es importante aclarar que la implementación

de OCEANO en el Proceso Auditor no ha sido lineal. La iniciativa OCEANO en la CGR se ajusta

mejor a un proceso de innovación pública que comenzó con la puesta en marcha de un piloto o

prototipo que, en la medida que iba mostrando resultados y retos, invitó al nivel directivo a plantear

nuevos usos y aplicaciones de acuerdo con las necesidades de la CGR lo cual requirió de muchos

consensos en todos los niveles de la organización así como de descartar algunas ideas y propuestas.

A la fecha, OCEANO está integrado a una dependencia más robusta con más funcionarios

y recursos (la DIARI) pero el proceso de digitalización de la CGR aún no finaliza y sigue su

marcha. Incluso sería muy difícil predecir cómo será la vigilancia de la contratación pública de la

CGR para 2022, considerando la velocidad de los cambios observados durante la operación de

OCEANO.


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2. JUSTIFICACIÓN

Actualmente algunas entidades públicas no identifican los datos como un activo; realidad

de la cual no escapaba la CGR, que es una organización que maneja un volumen masivo de

información para el cabal desarrollo su misión. En septiembre de 2018 inició una nueva

administración con la premisa de que los datos podían generar valor en la entidad. De esta manera

se implementó la Central de Monitoreo Tecnológica de la Contratación Pública “OCEANO”, la

cual se integró en el Proceso Auditor y logró aumentar el valor público de este proceso misional,

para lo cual la CGR tuvo que crear una estrategia evidenciando y superando retos técnicos y

adaptativos que favorecieron que OCEANO fuera una solución viable.

3. PREGUNTA DE ANÁLISIS DEL CASO

¿Cuáles fueron las condiciones que favorecieron la implementación de una solución de

explotación de datos en la CGR?

4. UNIDAD DE ANÁLISIS

La narrativa tiene dos fases y varias unidades de análisis: El elemento transversal en toda

la narrativa es OCEANO que se asume como la unidad de análisis principal. En una primera parte

de la narrativa, otra unidad de análisis es la CGR que inició un piloto de una herramienta de

explotación de datos y en la segunda parte, el Proceso Auditor (el proceso misional que integró

esta herramienta tecnológica) puede considerarse como unidad de análisis adicional.

5. METODOLOGÍA

La información del caso se reunió principalmente mediante el análisis documental

complementado con algunas entrevistas, entre febrero y mayo de 2020. La coyuntura surgida por

el COVID-19 (desde marzo de 2020) forzó a limitar las entrevistas y dar más peso a los documentos

para la realización del caso. El nombre del gerente público es real (Carlos Felipe Córdoba,

Contralor General de la República 2018-2022), y de su equipo directivo se menciona al

Vicecontralor (E) y Contralor Delegado de Minas y Energía (Ricardo Rodríguez Yee, quien

desempeñaba los dos cargos hasta mayo de 2020). Se realizó una entrevista a un policy-maker,

Luis Fernando Mejía, actual director de Fedesarrollo y ex director del DNP. Sobre los auditores y

demás funcionarios que concedieron entrevistas, no se mencionan sus nombres por decisión de uno

de los autores.


17

6. TEMAS CLAVES

Big Data, explotación de datos, control fiscal, auditoría, gestión pública, contexto

colombiano.

7. DESCRIPCIÓN DEL PERFIL DE LOS ESTUDIANTES QUE PODRÍAN

ANALIZAR EL CASO

Este caso posiblemente pueda presentarse en materias de nivel intermedio de la Maestría

en Gestión Pública (MGP), aunque podría usarse al cierre de materias de primer semestre con una

mayor orientación por parte del docente, porque para analizarlo se requieren nociones de gestión

pública, innovación y de valor público. Las temáticas principales del caso son: innovación pública,

nueva gestión pública, explotación de datos y Big Data en el sector público.

Se sugiere usar el caso como un ejercicio de examinación en el que los estudiantes puedan

discernir las condiciones generales que favorecieron la integración de una herramienta de

explotación de datos en los procesos misionales de la CGR y que podrían aplicarse en otras

organizaciones públicas colombianas.

Este caso es una oportunidad para presentar el control fiscal a los futuros gerentes públicos

(tema que no se aborda explícitamente en la MGP), aunque el eje central es la explotación de datos

como fuente de valor público. Se pretende que las referencias al control fiscal y a la lucha contra

la corrupción sean distractores para los estudiantes porque podría llegar a pensarse que la

experiencia de la CGR solo sirve para esos fines, pero en realidad tiene aplicaciones en

prácticamente todo el Estado como se demostró con la crisis del COVID-19. El conocimiento y la

información deberían ser parte del repertorio de todo gerente público, sin importar la misión o

particularidades de su organización.

8. DESCRIPCIÓN DE LOS CONTENIDOS/CARACTERÍSTICAS DE LAS

MATERIAS EN LAS QUE SE PODRÍA USAR

Las temáticas de transformación institucional, innovación pública, creación de valor

público y la gestión pública en la era de los datos.

Objetivos de aprendizaje (primarios y secundarios con objetivos específicos)

El objetivo principal de aprendizaje de este caso es que se identifiquen las condiciones

críticas que se requirieron para que la explotación de datos agregara valor en la CGR.


18

Como objetivos específicos se espera:

• Reconocer a los datos y al conocimiento como activos generadores de valor para la gestión

pública. La gestión de la información no debe ser asumida como un requisito o trámite sino

como una actividad estratégica que puede fortalecer a las organizaciones públicas.

• Identificar la importancia de la protección de la información y de la privacidad de los datos en

las organizaciones públicas, sin importar si hay proyectos de explotación de datos o no.

• Presentar un proyecto de innovación dentro de un ente de control. El caso aborda la

implementación de un piloto y la forma como se van adaptando a medida que se adquiere

conocimiento e información sobre su desempeño.

9. CLAVES PARA LA INTERPRETACIÓN DEL CASO Y RESPUESTA A LA

PREGUNTA DE ANÁLISIS

El caso reitera el liderazgo y respaldo incondicional del gerente público, el Contralor

General, a la iniciativa OCEANO en particular y a la transformación tecnológica en general

(formalizado en el Plan Estratégico de la CGR) siendo, a criterio de los autores, el factor más

decisivo para los logros que consiguió OCEANO. El hecho de que ese grupo en su fase piloto

estuviera adscrito al Despacho del Contralor General dentro de una organización de más de 4.000

funcionarios, demostró la importancia que tenía el proyecto para la administración de la CGR. Es

posible que ese soporte facilitara la apertura de puertas para el proyecto no solo al interior de la

CGR sino también cuando se requirió la cooperación de entidades externas. Evidentemente, esto

implicó un riesgo para el gerente público en el supuesto de que los resultados de la plataforma no

alcanzaran a las expectativas mínimas que se tenían, lo cual hubiera tenido un impacto negativo en

la valoración de su gestión. Para el caso de OCEANO la introducción de nuevas ideas se manejó

con mucha prudencia y con base en los resultados concretos que iba logrando OCEANO a medida

que avanzaba su operación (victorias tempranas).

El segundo factor de éxito de este caso fue contar con información confiable y de calidad.

Los datos no solo son insumos para las labores de analítica sino que en sí mismos son un producto

de la organización pública. Algunas de las preguntas que surgieron con la emergencia del COVID-

19 demostraron este punto, por ejemplo: ¿La población más vulnerable y los viajeros que venían

de países afectados por el virus estaban identificados y se sabía dónde ubicarlos y con quienes

habían tenido contacto? Ninguna de las preguntas anteriores implicaba directamente una decisión


19

pero era información vital para determinar cuál era la situación del país y luego decidir. Una mayor

calidad de la información reduce los riesgos y la incertidumbre. Sin datos de calidad y confiables,

un proyecto de explotación de datos casi que estaría condenado al fracaso desde su inicio.

Muy relacionada con el anterior, la interoperabilidad es el tercer factor crítico de éxito de

este caso. Básicamente la interoperabilidad refiere a la capacidad de interacción entre diversos

conjuntos de datos en una misma operación. Puede comprender recursos o métodos que hagan

posible la compatibilidad sin que necesariamente implique que todos los datos estén en un lenguaje

informático estándar. En el caso de la CGR ese fue uno de los retos técnicos más laboriosos que

requirió una constante relación entre el grupo OCEANO tanto con las dependencias de la CGR

como con las entidades externas que colaboraron para compartir sus datos. Detrás de estas alianzas

externas hubo gestión por parte del nivel directivo que se materializó en convenios

interadministrativos. La finalidad de este ejercicio es ampliar los datos disponibles para llegar a

un análisis más completo, reconociendo también el valor de los datos externos y no solo de la

información propia de cada organización pública.

Como cuarto factor crítico de éxito del caso se propone al capital humano. Hubo dos

situaciones que se presentaron: por una parte, se creó el grupo interdisciplinario OCEANO con

personal externo a la CGR que llevó a cabo gran parte del proyecto de implementación de la

herramienta de explotación de datos; en segundo lugar, había un grupo de funcionarios de carrera

administrativa que participaron en proyectos pasados sobre sistemas de información para el control

fiscal. Aquellos funcionarios fueron los interlocutores técnicos entre el grupo de OCEANO y las

dependencias de la CGR, lo cual evidencia los pros de construir capacidades tecnológicas en el

personal de carrera pensando más allá de un proyecto específico. En el caso se observan ventajas

de los dos enfoques: las organizaciones públicas requieren traer conocimiento actualizado externo

para materializar la innovación y a la vez, es necesario que ese nuevo conocimiento se transmita a

los funcionarios de carrera para que esas innovaciones junto con el aumento de capacidades sean

sostenibles y perduren en el tiempo.

10. PROPUESTAS PARA LA DISCUSIÓN EN CLASE

Con el fin de dirigir la discusión hacia las condiciones de éxito que permitieron la

implementación de una solución de explotación de datos en la CGR, se sugiere que el/la docente


20

formule algunas preguntas orientadoras a sus estudiantes de manera que se invite a reflexionar

acerca del valor de la información y el conocimiento para la gestión pública:

• ¿De qué forma puede influir la disponibilidad de la información en la gestión pública?

• ¿Se justifica que las organizaciones públicas no se compartan información y que sea el

ciudadano el intermediario entre ellas (por ejemplo solicitando un documento a una entidad

pública para radicarlo en otra)? ¿Por qué?

• ¿De qué forma una herramienta de explotación de datos puede permitirle al Estado actuar

de manera preventiva, es decir, anticiparse a acontecimientos adversos?

• ¿La acción del Estado está sujeta a costos de oportunidad? ¿De qué forma el tiempo que el

Estado demora en actuar o decidir puede incidir en el bienestar social?

Las preguntas anteriores no necesariamente implican respuestas correctas únicas y pueden

tener matices. En la narrativa hay elementos para responderlas dentro del marco del control fiscal

y sería relativamente sencillo generalizarlas. Por ejemplo: i) si una organización pública no tiene

la capacidad para garantizar la seguridad de los datos, no se le debería compartir información hasta

superar esa falencia, pero ello no implica que se le deba trasladar al ciudadano la responsabilidad

de entregar sus datos a tal entidad; ii) la crisis del COVID-19 multiplicó los costos de oportunidad

de la acción del Estado porque las medidas tardías podrían significar la pérdida de vidas o un grado

mayor de severidad del perjuicio económico y también se observó que la información disponible

en el momento no aseguraba que se estuvieran tomando las mejores decisiones.

Aunque el caso es descriptivo, contiene algunas decisiones que pueden analizarse en clase.

Por ejemplo, se podría conformar dos grupos de estudiantes para que determinen los pros y contras

de hacer que OCEANO brindara un servicio interno opcional a los auditores sin convertirlo en una

actividad obligatoria del Proceso Auditor. Un análisis de esa situación podría ser el siguiente:

Se escogió presentar a OCEANO como un servicio interno al cual se accedería a discreción de

cada auditor sin hacerlo un paso obligatorio o un trámite dentro del Proceso Auditor. Esta decisión implica

un tiempo de adopción probablemente mucho mayor e incluso un riesgo para la sostenibilidad del proyecto,

así como una percepción entre los funcionarios de que la iniciativa es “innecesaria” (porque pueden seguir

haciendo las auditorías sin usar OCEANO), pero evita lidiar de frente con la resistencia al cambio, las

brechas de conocimiento tecnológico entre los funcionarios y posiblemente las reformas forzosas a las

labores de algunos de ellos que motivarían reacciones de los sindicatos de la CGR.


21

Otra de las ventajas de plantear OCEANO como un servicio interno es que se desvincula a los

funcionarios de la mayoría de los componentes técnicos, legales y logísticos que están relacionados con la

explotación de datos , especialmente las consideraciones jurídicas y éticas que se deben atender para

trabajar con datos personales, las cuales resultan exigentes para quienes no son abogados y es

absolutamente necesario asegurar las garantías y derechos de la ciudadanía sobre su información

personal. Resulta más efectivo capacitar un grupo pequeño sobre el cumplimiento de las pautas de buenas

prácticas en la explotación de datos, que emprender campañas generalizadas para los más de 4.000

funcionarios que tiene la CGR. Hay un riesgo de que OCEANO sea visto como una caja negra lejana del

quehacer diario, pero hacer que cada uno de los funcionarios interprete y maneje plenamente el marco

normativo de la protección de datos (una situación ideal en el largo plazo) hubiera requerido una logística

inmensa y podría haber sido un obstáculo para la viabilidad del proyecto de explotación de datos en el

corto y medio plazo.

En los ejemplos anteriores, difícilmente se podrían definir respuestas o decisiones “correctas”

e incluso podrían variar dependiendo de la composición del grupo de estudiantes o con el paso del

tiempo. Quizás podría llegar un punto en el futuro en que sea absurdo pensar que una empresa

entregue documentación inexacta para contratar con el Estado y que nadie se dé cuenta de ello. En

lugar de buscar respuestas “acertadas”, es recomendable enfatizar en el trade-off que usualmente

define las decisiones del gerente público.

11. LECCIONES DEL CASO COMO INSTRUMENTO DE DOCENCIA EN

GESTIÓN PÚBLICA

A partir del caso de la CGR es posible extraer reflexiones generales para la gestión pública

colombiana para que los futuros gerentes públicos las consideren al tomar decisiones:

El costo de oportunidad asociado a la acción del Estado. El caso de la CGR habla de

varias necesidades de la entidad, entre las que se contaba la falta de oportunidad del control fiscal

para vigilar la gestión de los recursos públicos (anterior a AL 04). De igual manera, en otras

entidades públicas se observa que no basta con cumplir la misión, también debe hacerse de forma

oportuna para maximizar el beneficio que recibe la comunidad, como en la impartición de justicia,

obras de infraestructura, apoyo a poblaciones vulnerables, etc. El tiempo de acción del Estado

influye drásticamente en la eficacia de su intervención y en ciertas ocasiones el tiempo se convierte

en un lujo que el Estado no puede tener.


22

El valor de la información y del conocimiento en la gestión pública. El conocimiento

dentro del caso de la CGR tiene varias perspectivas. Una de ellas (la más explícita) es la de los

datos de contratación pública y el análisis que se hizo con esa información. Otro punto de vista es

el conocimiento de la propia CGR: en qué procesos había necesidades de información, los tiempos

que tomaban los procedimientos específicos, los sistemas informáticos existentes, las capacidades

tecnológicas de la entidad, entre otros. El conocimiento interno de la CGR permitió mejores

decisiones, planes más realistas y nuevas soluciones basadas en la evidencia. Para el Estado en

general, los datos pueden llevar a una mayor comprensión de la realidad y de los problemas

públicos que debe atender (DNP, 2018).

Costo para la gestión pública de operar sin información confiable. La veracidad,

confiabilidad y consistencia de los datos es fundamental para que su análisis produzca

conocimiento y sustente mejores decisiones del gerente público. La experiencia de OCEANO se

enriqueció al contar con bases de datos actualizadas de la propia entidad y acceso a los sistemas de

información externos consolidados, permitiendo realizar cruces y detección de patrones para el

levantamiento de alertas en la contratación. Para el Estado colombiano se pudo observar que la

información de calidad multiplicó su valor cuando la incertidumbre generada por la crisis del

COVID-19 forzó a la Administración Pública a tomar decisiones muy rápidas. Los datos no solo

fueron insumo para las decisiones de los gerentes públicos, sino que se convirtieron en un producto

con valor público per se. Por esa razón, todas las organizaciones públicas deberían trabajar en

mejorar y verificar la calidad de sus datos a pesar de que no lleguen a una solución de explotación

de datos. Si bien es imposible predecir cuál podría ser el uso de los datos, lo cierto es que la

digitalización del Estado, que hoy es ejemplo de innovación pública, en el mediano plazo será el

estándar en la gestión pública.

Interoperabilidad. Es uno de los conceptos más importantes si se quiere extrapolar la

experiencia de la CGR a las demás organizaciones públicas colombianas. En este documento se

evitó deliberadamente ahondar en los componentes técnicos y legales para no desviar el foco en la

gestión pública pero fue necesario hacer dos excepciones: la interoperabilidad por el frente técnico;

mientras que en el ámbito legal fue indispensable mencionar la protección y garantía de la

privacidad. La interoperabilidad es esencial para el cruce de bases de datos y no se limita a las

bases de entidades diferentes, incluso las bases de datos de una misma entidad pueden no ser


23

compatibles. Para ser un asunto técnico, la interoperabilidad puede requerir el ejercicio de

gobernanza más intensivo por parte de todos los niveles jerárquicos y definitivamente demanda

mucho trabajo en equipo y habilidades blandas en la implementación de una herramienta para la

explotación de datos. No obstante, su aporte potencial compensa con creces ese esfuerzo.

Seguridad y protección de los datos. Del aspecto legal, la seguridad es el elemento al que

más se le debe prestar atención cuando una organización pública empiece a trabajar con los datos.

Hay datos de las organizaciones públicas que por su naturaleza son abiertos y deben ser disponibles

para la ciudadanía. En contraste, los datos que involucren información personal y privada deben

ser protegidos y usados solo para los fines que autoricen sus titulares. Pese a que existe un rezago

entre la normatividad y el avance tecnológico (DNP, 2018), el gerente público debe estar seguro

de que su organización actúa conforme a las disposiciones legales sobre la materia y que existe la

capacidad para proteger la información reservada.

Valor público generado por la explotación de datos y por el control fiscal. Tal vez la

reflexión que dio más trabajo a los autores tanto por el concepto del valor público, como por la

naturaleza simultánea de los datos (insumo y producto de las organizaciones públicas). Existía otro

reto relacionado con la definición del valor público generado por el control fiscal, que fue una de

las propuestas iniciales para abordar el caso. Con el avance de la investigación fue evidente que la

magnitud del desarrollo de esa propuesta excedería el alcance temático y temporal del caso. A

continuación se presentarán de forma muy resumida las propuestas que se habían elaborado en el

nivel de abstracción más general con el ánimo de invitar a los docentes-investigadores a considerar

estas propuestas a futuro, tomando como referencia el triángulo estratégico de Mark Moore

(Moore, 1995):

Valor público de la explotación de datos: generar conocimiento y aumentar la eficiencia

(propuesta propia a partir del caso de la CGR y entrevista a L. Mejía, comunicación personal, 13

de febrero de 2020.

• Capacidad operativa: El recurso principal que optimiza la explotación de datos es el tiempo.

La velocidad de procesamiento de las máquinas supera ampliamente a la del ser humano y

permite liberar a los funcionarios de las labores de análisis de datos para que se dediquen a

otras tareas, aumentando la capacidad total de la organización pública.


24

• Legitimidad: El mayor conocimiento brinda más parámetros objetivos para la toma de

decisiones, con lo que el gerente público tendrá más argumentos para justificar su

intervención. El análisis de una máquina en principio no tiene sesgos y se basa en la

evidencia que recibe como insumo.

• Valor público: Para el ciudadano una intervención más focalizada del Estado, gracias al

mayor conocimiento de la realidad que genera la explotación de datos, aumenta la

pertinencia en la atención de sus necesidades particulares en el contexto en el que se

desenvuelve. La explotación de datos en organizaciones públicas también elimina barreras

de acceso a los servicios públicos (ejemplo, trámites).

Valor público generado por la CGR: "Son los productos que genera y servicios que presta

la Contraloría General de la República para contribuir de forma efectiva en la respuesta que sus

sujetos de control deben dar a las necesidades y demandas sociales” (Resolución Organizacional

OGZ-727 de 2019).

• Capacidad operativa: La vigilancia de la gestión fiscal previene la corrupción y promueve

que los recursos públicos se destinen a los fines del Estado. La vigilancia no produce un

aumento de la capacidad de las entidades sujeto de control pero aminora la pérdida de

capacidad operativa al disuadir actos de corrupción y desvío de los recursos públicos.

• Legitimidad: Como organismo de control la CGR efectúa la vigilancia en representación

de la comunidad (CGR, 2020, la entidad). El fenecimiento de la cuenta influye en la

autoridad y percepción de la entidad sujeto de control ante la ciudadanía, por lo que el

control fiscal se convierte en una fuente de legitimidad para las organizaciones públicas.

• Valor público: Desde el punto de vista del ciudadano, conviene contar con una entidad

independiente a donde pueda dirigir sus peticiones de vigilancia para que sean

efectivamente atendidas. Asimismo la existencia de estas organizaciones independientes

para el control le evitan al ciudadano actuar como investigador o auditor cuando note

irregularidades en una entidad pública.


25

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Bigdata y gestión pública colombiana: Caso Contraloría ...

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