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TALLER DE INVESTIGACIONES

SOCIO-ECONOMICAS

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Carlos F. Toranzo Roca

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El ILDIS no necesariamente comparte las opiniones vertidas por losautores.

INDICE

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El cambio Estructural Dentro de laNueva Política Económica(Helga Salinas)

Comentarios y Reflexiones Sobre el Tema

PRESENTACION

La crisis económica y social que atraviesa nuestro país es profunda ycompleja, se requiere un esfuerzo colectivo de investigación paraesclarecer la especificidad de la misma y, fundamentalmente, para conocerhacia dónde apunta el futuro desenvolvimiento de la economía.

Con esos objetivos se ha creado EL TALLER DE INVESTIGACIONESSOCIO-ECONOMICAS, éste tratará de desagregar problemáticas eintentará profundizar en su manejo teórico-empírico.

El TALLER se reúne periódicamente para estudiar un temadeterminado con base en las ponencias elaboradas por uno o más de susmiembros, las cuales sirven de marco de referencia para guiar el debate.La Secretaría del TALLER prepara un documento de síntesis que intentareflejar el alcance de las discusiones, las diferentes ópticas de análisis y losposibles puntos de divergencia.

Esta publicación constituye un resumen del Undécimo TALLER, sobreEl Cambio Estructural y la Nueva Política Económica, desarrollado el día22 de julio de 1991, con base en la exposición de la Lic. Helga Salinas. Elresponsable de la redacción de los Comentarios y Reflexiones Sobre elTema, además de la publicación, es Carlos F. Toranzo Roca.

Queremos expresar nuestro agradecimiento a los miembros delTALLER DE INVESTIGACIONES SOCIO-ECONOMICAS por su interés

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en este esfuerzo común y por sus valiosas contribuciones para lapreparación de este documento.

Heidulf SchmidtDirector del ILDIS

La Paz, Noviembre de 1991.

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EL CAMBIO ESTRUCTURALDENTRO DE LA NUEVA POLITICA ECONOMICA

I lelga Salinas

I.- INTRODUCCION

La economía boliviana muestra claramente una tendencia, desde losaños 50's hasta 1985, hacia una forma centralista y planificada, la cualfue compartida por gran parte de América Latina, Asia y Africa.

El análisis de las cifras en el capítulo II muestra desde cuándo seinicia un proceso de crisis en el modelo, su agudización hasta que,finalmente, se produce un cambio hacia una economía de mercado.Después de cinco años de aplicación de la Nueva Política Económicatodavía persisten opiniones contradictorias sobre la viabilidad de lamisma.

Más allá de las consideraciones ideológicas, es importante expresarque el equilibrio fiscal y la disminución del déficit fiscal son criteriosbásicos para evitar que el impuesto inflacionario elimine nuevamentetodas las posibilidades de sobrevivencia del pueblo boliviano, comosucedía en el modelo pasado.

Es preciso mostrar la evolución de las principales variablesmacroeconómicas en el decenio y efectuar un análisis de las mismas enel marco del cambio de política económica.

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En el capítulo tercero se presenta la necesidad de profundizar elcambio estructural como un medio efectivo para consolidar los logroseconómicos obtenidos y así mejorar las condiciones sociales del proceso.

Deseamos cuestionar en qué medida es posible financiar el retorno auna economía protegida y subvencionada y, al mismo tiempo, ubicarquienes han sido los beneficiados por los sistemas planificados y deprotección, así como puntualizar que el paradigma de las alianzassociales no cambia su contenido a pesar de existir beneficiadosdiferentes.

Asimismo, requerimos cuestionar si la propiedad social, a través delas empresas públicas, instituciones y otros medios de propiedad estatales el mejor reflejo del control que ejerce el ciudadano sobre riquezasnaturales o, más bien, es un incentivo para que grupos de podereconómico y político pugnen por el control del Estado.

Estas cuestiones merecen respuestas que emerjan de un debate quelleve a encontrar puntos de coincidencia y aproximación para avanzarhacia un Proyecto Nacional.

Se precisa resolver la dualidad de pretender poseer estabilidadeconómica basada en una filosofía de mercado pero que,paradójicamente, es apoyada con ciertos (muchos o pocos) mecanismosde subsidios directos o indirectos. El análisis de esta materia se dirige aexplicar la necesidad de profundizar el cambio estructural cuyos objetivosson una economía eficiente, una estructura estatal reducida, uncrecimiento ágil del sector productivo y una mejora del sistema financiero.

Finalmente, las conclusiones se dirigen a buscar puntos deconcertación básica en el proceso de crecimiento económico nacional.

II.- EVOLUCION ECONOMICA

El análisis de las cifras muestra que la crisis más profunda del modeloestuvo entre 1982 y 1985 época en que las cifras de crecimiento delProducto Interno Bruto fueron decrecientes y registraron niveles muybajos. (Ver Tabla 1). No obstante la importancia del movimiento delProducto Interno Bruto, la variable más importante, que fueespecialmente perversa para los sectores pobres del país, fue la inflación,ésta registró indicadores crecientes en forma sostenida a partir de 1980 yllegó al máximo de su expresión en 1985 (13.205,9% respecto a 1980).

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TABLA 1

EVOLUCION DEL PIB Y DEL IPC ENTRE 1980 Y 1991Variación período a período

AÑOS PIB IPC

19801981 0,92 1931982 (4.36) 125.51983 (4.46) 694.61984 (0.60) 1315.51985 (0.97) 13205.9i 986 (2.49) 66.01987 2.60 10.71988 2.96 21.51989 2.73 16.61990 2.62 18.01991 3.50 15.0

Fuente: INE y 8C8 Boletín 268

Esta evolución junto a otras precipitó un cambio político cuyo objetivoprincipal fue parar la inflación. Es importante percibir cómo algunasacciones económicas impulsan cambios políticos dirigidos a establecercondiciones económicas estables que modifiquen los resultadosexistentes.

Se puede observar muy claramente que el incremento sostenido delIPC tiene un efecto decreciente sobre el índice de crecimiento delProducto Interno Bruto. Se observa cómo al inicio del períodohiperinflacionario (1982) el crecimiento del producto es negativo yempieza a descender en forma sostenida. Por tanto, el efectohiperinflacionario tuvo un impacto perverso sobre el crecimientoeconómico y el consiguiente impacto negativo sobre el empleo.

A partir de 1986 en que el IPC registra niveles reducidos de inflación,el Producto inicia un proceso recuperación.

El análisis de las cifras muestra claramente que el inicio del procesohiperinflacionario provoca una brusca caída del Producto, el mismo quesigue cayendo pero, en menor proporción durante el resto del procesohiperinflacionario.

A partir de 1986 en que el IPC registra niveles reducidos de inflación,el Producto se hace positivo, pero sólo podrá ser sostenido el crecimiento

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si se modifica la estructura productiva e institucional, al mismo tiempo, sise mantiene consistencia en la ejecución de medidas económicas.

El análisis sobre cuál de los componentes del PIB es el más afectado,muestra que es la inversión bruta la que expresa niveles decrecientes enmayor proporción. (Ver anexo 1).

El desencadenamiento del proceso hiperinflacionario boliviano tieneen la ausencia de una política fiscal austera a su origen más importante.Esta es una muestra de que las subvenciones son pagadas por lainflación que es un impuesto extensivo a toda la población.

La emisión en 1984 alcanza a 3 billones de pesos bolivianos,reflejando claramente que la política fiscal es el principal detonante delproceso hiperinflacionario (Ver tabla 2).

TABLA 2

EVOLUCION DEL DEFICIT FISCAL Y LA EMISIONPeríodo 1980 y 1990

Emisión en miles de Bs. Déficit respecto al PIB

AÑOS DEFICIT EMISION

1980 -7.7 9.8051981 -7.5 11.2301982 -14.2 41.9091983 -17.9 133.0111984 -26.5 3.070.8511985 -10.8 183.5901986 -2.9 306.9991987 -8.2 4114.1431988 -6.5 541.9301989 -5.1 530.4501990 -3.2' 668.1211991 -2.6" 121.600

Fuente: UDAPE• Cifra preliminar" Cifra proyectada

La evolución de los déficits guarda una estrecha relación con elcomportamiento de la emisión, ambos crecen en la misma dirección. Deeste modo, se puede concluir que el comportamiento creciente del déficitdel período 1980-1985 se financia con emisión, dada la correlación deambas variables, como se observa el año 1984 es el más crítico.

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El análisis del déficit muestra que su disminución tiene un impactodirecto en la inflación. La evolución de los déficits en la década reflejaclaramente que el equilibrio fiscal traducido en menores déficits permitemenos inflación. El desafío es bajar el déficit, disminuir la burocracia, elgasto corriente y distribuir mejor los ingresos para lograr mayores tasasde crecimiento. Variables que también guardan una mayor correlaciónpositiva en la segunda mitad de la década.

El control de la hiperinflación se efectúa principalmente con medidasfiscales que se dirigen a responder al principio básico de gastar sólo loque ingresa y controlar el déficit fiscal.

Un análisis de los principales instrumentos y variables económicasgrafica este análisis de la siguiente manera:

El déficit fiscal respecto del PIB cae de 26.46% en 1984 a 2.6% en1991, el efecto en el control de la inflación es automático.

TABLA 3

EVOLUCION DEL SALARIO REAL PROMEDIO PERIODO 1980-1990Base 1980

AÑOS INDICE SALARIO REAL PROMEDIO

1980 1001981 91.21982 89.81983 92.21984 142.8*1985 114.1*1986 87.71987 92.41988 110.61989 113.31990 125.4

Fuente: Dirección de Política Presupuestaria.• Cifras calculadas con base en el dólar oficial.

La evolución del salario promedio real elaborado por el INE y el BancoCentral, muestra en el proceso de inflación la caída del poder adquisitivohasta 1983, las cifras registradas en 1984 y 1985 muestran incrementosporque se calcula sobre un dólar oficial que tenía una brecha muy altarespecto al dólar paralelo en este período.

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A partir de 1986 en que el dólar oficial tiene una diferencia mínima conel dólar del mercado paralelo por efecto del Bolsín, se convierte en unacifra que refleja mejor el comportamiento del salario en términos reales; elcrecimiento del poder adquisitivo es evidente.

Si se efectúa esta comparación con el salario mínimo vital, la relaciónno guarda la misma correlación, porque aquél fue prácticamentecongelado hasta 1991 en que se ajusta en un 100%. No obstante, elporcentaje de personas afectadas en el sector activo por esta medida fuedecreciente en el período.

La liberación de la fijación de la tasa de cambio a través del Bolsín,introduce un mecanismo automático y diario de regulación cambiaria queelimina preferencias sectoriales y otras formas de subsidio directo eindirecto, estableciendo un cambio real.

La evolución de tipo de cambio en la década muestra la ausencia desaltos dramáticos y la diferencia entre tipo de cambio oficial y paralelo sehace mínima.

El efecto en las exportaciones del nuevo mecanismo de fijación detipo de cambio es evidente. Ver su comportamiento en la Tabla 4.

TABLA 4

EVOLUCION DE LAS EXPORTACIONES(En miles de Dólares y toneladas)

MINERALES HIDROCARBUROS NO TRADICIONALES

AÑOS VOLUMEN VALOR VOLUMEN VALOR VOLUMEN VALOR TOTAL(Tn) (miles Sus) (miles Sus) (Tn) (miles sus) (miles Sus)

1980 126,494 641,127 245,130 267,013 149,929 1,036,1861981 126,457 556,046 346,494 101,334 92,758 995,2981982 107,639 419,349 398,409 127,525 80,418 898,1761983 95,583 347,316 420,060 146,993 50,084 817,4601984 81,870 364,040 388,907 84,761 29,169 782,1161985 67,015 263,757 374,511 79,608 34,268 672,5361986 92,154 196,820 332,519 190,917 108,506 637,8451987 81,574 207,167 256,059 209,143 106,300 569,5261988 101,732 273,058 218,924 180,025 108,230 600,2121989 167,049 403,434 214,002 377,665 204,341 821,7771990 188,904 401,251 226,939 495,016 292,467 920,657

Fuente: B.B.C. Boletín Sector Externo No. 2 y 4

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La caída de las exportaciones en la primera mitad de la década sedebe a condiciones externas e internas en el caso de los minerales, y a lafalta de incentivos claros en el correspondiente a los productos notradicionales. Esa tendencia se va modificando en el transcurso de lasegunda parte de la década como consecuencia de la estabilidadcambiaria y otras medidas complementarias.

El crecimiento de las exportaciones de productos no tradicionales esun resultado de los incentivos arancelarios, fiscales en general y de laslíneas de financiamiento, pero también es consecuencia del surgimientode una mentalidad exportadora en los productores agrícolas que es unfactor que merece ser relievado.

La política de control del déficit fiscal lleva a un análisis de los factoresdeterminantes del gasto, siendo la deuda un tema muy importante por suincidencia creciente en el mismo. La política de recompra de la deudacomercial logra resultados exitosos ya que se rebaja la misma de 750millones de $us en 1985 a $us 260 millones a marzo de 1991, asimismo,se cuenta con financiamiento para poder recomprar todo el resto yconvertirla en 0. Así pues, Bolivia sería el primer país latinoamericanoque logre ese hecho.

TABLA 5

EVOLUCION DE LA DEUDA 1980-1990(En millones de $us)

AÑOS MULTILATERAL BILATERAL PRIVADA

1981 j 676.9 822.8 1117.21982 720.4 846.0 1092.11983 814.6 1190.4 1171.11984 837.7 1243.1 1135.41985 872.3 1669.9 75221986 1108.8 1791.8 741.81987 1162.7 2260.8 738.11988 1423.6 2209.8 429.21989 1525.1 1685.6 280.91990 1705.6 1801.5 261.41991 * 1702.3 1711.3 260.0

Fuente: 8c8• Al 31 de marzo de 1991

Estas variables muestran las condiciones de la estabilidad dentro deuna economía de mercado. Es importante analizar si estamos en un

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punto que invite a retroceder o ir hacia adelante, para esto podríamosmonitorear el incremento fiscal necesario para financiar, por ejemplo,déficits de las principales empresas públicas o incrementos salariales

superiores al crecimiento de los ingresos.

III.- PRINCIPALES COMPONENTES DEL CAMBIO ESTRUCTURAL

Con base en el diagnóstico realizado, conocida la dificultad deretornar al modelo estatista y vistos los resultados de la experienciasocialista en el mundo, es preciso, revisar los elementos necesarios paramodernizar la sociedad y mantener coherencia en el modelo de economíade mercado.

Si bien la estabilidad es una premisa para el crecimiento, es innegableque no es el único factor, por ello, es preciso analizar por qué se requiereun cambio estructural en la economía y en la sociedad bolivianas,entendido aquél como un verdadero motor de crecimiento.

Algunos de los temas centrales podrían ser:

El cambio de mentalidad del boliviano, transitando a la idea que elEstado no subsidia sino más bien requiere el aporte productivo de losciudadanos.

La focalización del gasto público, para permitir que el mismo seamejor dirigido, concentrado y efectivo, ya que la proliferación departicipación del Estado no permite impactos sustantivos.

La modificación de leyes, reglamentos y demás normas que dificultanel acceso al mercado para productores, financieros, etc. (Reforma delsistema financiero, creación del mercado de valores, desburocratizacióndel acceso al sector productivo).

La reconversión laboral que tiene en la reforma educativa a uno desus principales elementos.

5.- La reforma de la seguridad, introduciendo el tema "responsabilidad" enel manejo de los recursos sociales, como una garantía real y noideológica del buen uso de los recursos de terceros.

El análisis de cada tema pretende ser un inicio de discusión, ydebiese seguir un razonamiento objetivo y pragmático.

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Cambio de mentalidad en todos los niveles de la sociedad boliviana,eliminando la posibilidad de obtener subsidio para cualquier tipo deactividad ya sea productiva, cultural, social, financiera, etc.

La fijación de precios por encima del precio de mercado con elargumento de proteger la producción nacional genera, en muchos casos,un encarecimiento del bien para el consumidor final o crea un subsidio yasea vía costos o bien impuestos que debe pagar, en última instancia, elcontribuyente. Por ello, es importante que se seleccione cuidadosamenteproductos que excepcionalmente y por un período muy corto ypredeterminado gocen de dicha protección, la generalización de este tipode subsidio normalmente recae en el consumidor-contribuyente final.

La obtención de financiamiento diferenciado que puede serredireccionado se constituye en otro tipo de subsidio. Lasreprogramaciones indiscriminadas que afectan a una línea definanciamiento, sin identificar zonas afectadas, tamaño del productor yotros elementos, se constituyen en otro sistema de subsidio que restarecursos a las inversiones legítimamente productivas.

La eliminación conceptual de la necesidad de estimar costo e impactode la inversión social, determina subsidios ciegos que favorecen a gruposque pueden no ser los más desposeídos y restan recursos para serdirigidos a los sectores que sólo tienen esa opción. La concepción de lainversión social en términos de metas, eficiencia y de impacto debe serun tema esencial que eliminaría subsidios innecesarios e improductivos.

La concepción de que cualquier acto privado que genera pérdida debeser cubierto por el Tesoro General de la Nación, significa traspasar lafactura al resto de la población que aporta a los recursos del TGN.

La concepción de que la emisión inorgánica por el Banco Central noafecta directamente los ingresos generados por cada uno de loscontribuyentes y, por lo tanto, pensar que se puede ejercer presión paraincrementar el crédito, es otro cambio estructural en la mentalidad delboliviano.

Formulado el tema considerado central que es la actividad delboliviano en su condición de agente económico, se revisarán los temasestructurales sectoriales o instrumentales básicos para lograr crecimientoeconómico.

La focalización del gasto. Una economía como la boliviana con unanecesidad apremiante de consolidar el crecimiento sostenido del

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Producto Interno Bruto no puede financiar actividades burocráticas,productivas, de infraestructura, defensa, y de todos los sectores en lasmejores condiciones, por lo tanto, de no focalizarse el gasto y definirseprioridades obviamente los resultados e impactos serán nulos.

La multiplicidad sectorial de la participación del Estado ha hecho quea la fecha existan 136 entidades públicas entre empresas, instituciones yotras que, de una u otra manera, requieren apoyo estatal, ya sea soporteen efectivo o en condiciones tributarias, arancelarias u otras preferenciasque restan poder al Estado para concentrar sus esfuerzos en un menornúmero de actividades que resulten centrales para la economía.

TABLA VI

CLASIFICACION INSTITUCIONAL

Administración Central MinisteriosAdministración Descentralizada Institucionespor sectoresEmpresas Públicas ... nacionales

regionales... otras

Instituciones Financieras

Fuente Subsecretaria de Presupuestos

En este sentido, los principales temas que merecen ser reformadosson:

2.a. Disminuir el gasto corriente y focalizar el gasto del Estado en lainversión en infraestructura física y social, que permita el desarrollohumano y de centros de producción y consumo, los mismos que puedanoperar en condiciones competitivas.

La localización del gasto" requiere introducir indicadores de eficienciaque permitan estar seguros de que el uso de estos recursos de lacolectividad es el óptimo.

2.a.1. La racionalización debería pasar por la eliminación sucesiva ypaulatina de la burocracia, en ese sentido y tal vez en una propuestaextrema, la posibilidad de contar únicamente con los siguientesministerios reduciría la presión de gasto.

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Ministerio del Area Económica, de Relaciones Externas, de SeguridadNacional, del Sector Productivo, de Sectores Sociales y deInfraestructura.

2.a.2. La eliminación de instituciones descentralizadas normativas queduplican funciones con los ministerios, o de entes ejecutivos que duplicanacciones con las corporaciones de desarrollo, se constituye en otro puntode acción.

Para este efecto, la formulación de una matriz que identifiquefunciones duales entre instituciones, corporaciones y otras instituciones yla decisión política de eliminarlas, ahorraría al Estado recursos quepodrían ser dirigidos a la inversión y facilitaría un manejo más eficientedel Estado.

Un análisis del Presupuesto 1991, muestra los primeros pasos en estadirección, aunque todavía insuficientes.

El actual equilibrio fiscal traduce una política de eliminación del déficitde la programación presupuestaria de las empresas que suprime lossubsidios indiscriminados para permitir liberar recursos para la inversión ypara los sectores sociales.

Un importante resultado de la disminución del déficit está en el ahorrogenerado en cuenta corriente que llega en 1991 a 6.9% del PIB, siendo laAdministración Central y las empresas públicas las mayores generadorasdel mismo.

Es importante notar que estos resultados son aún insuficientes en labúsqueda de encontrar un mayor ahorro en cuenta corriente, capaz degenerar financiamiento para los programas de inversión. Por otra parte,es preciso notar que este proceso está en función de una reforma estatalque achique el aparato estatal.

El análisis de la distribución del gasto muestra los siguientesindicadores.

El 64.3% del total de los gastos corresponden a gastos corrientes deltotal de entidades del sector público.

El 22.3% del Presupuesto está destinado a gastos de capital y el13.4% a aplicaciones financieras. Esta política ha generado un ahorro deoperación de 2.526.4 millones de Bs.

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La composición del gasto es 42.3% por cuenta de las empresaspúblicas, este indicador explica claramente la necesidad de mantener elequilibrio fiscal en el manejo de las empresas y el impacto de lossubsidios en la economía. La Administración Central representa el 30.3%del total de gasto y el saldo está cubierto por el resto de entidadespúblicas, nacionales y regionales.

2.a.3. Asimismo, es muy importante adelantar pasos en el proceso dedescentralización, para lo cual es preciso redefinir funciones en losniveles nacionales, regionales y locales.

El Estado se debe definir en el siguiente sentido:

A nivel nacional, los ministerios son los únicos entes normativossectoriales y de política económica en general.

A nivel regional, los gobiernos departamentales deben concurrir en laplanificación regional y su respectiva inserción con el nivel nacional.

Los agentes ejecutores son los únicos entes operativos porque estánen la región. En algunos casos ya las corporaciones regionales dedesarrollo están efectuando estas labores duplicando esfuerzos conalgunas instituciones nacionales.

Este traspaso de instituciones, representa una optimización delEstado.

A nivel Local, los gobiernos comunales deben organizar su accionarcomunal, requiriendo una revisión cuidadosa de la Ley 843 que no prevefinanciamiento alguno para los municipios de ciudades de menor tamaño.

Esta redefinición de funciones permitirá eliminar institucionesnacionales que cumplen funciones operativas regionales, rebajar costosde transporte y movilización a las instituciones nacionales que sedesplazan eventualmente a las regiones para cumplir funcionesoperativas.

B) El traspaso de empresas productivas al sector privado, o la formaciónde joint venturos. Este tema que podría ser objeto de un debateexclusivo; sólo es uno más de los temas propios del cambio estructural,debido a que en una economía planificada el Estado puede cumplircualquier función productiva en tanto que en una economía de mercado,el Estado se convierte en un facilitador de las actividades productivas a

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través de diversos instrumentos tales como: recursos financieros,tecnología, servicios informativos, comunicación, transporte y otros.

En este contexto se plantean temas tales como:

Empresas públicas que operan en un mercado de competenciaprivada y que por las características del sector público no podrán contarcon los mismos instrumentos de facilidad, agilidad y otros, sino que por lalentitud y el proceso jurídico al cual debe atenerse entrará a competir encondiciones inferiores.

Empresas públicas, que requieren una fuerte reconversióntecnológica que implica un financiamiento adicional que en este momentono es posible de ser otorgado por el Tesoro General de la Nación.

b.3.- Empresas públicas, con estructuras excesivamente grandes cuyomantenimiento no permite operar con costos competitivos y, por lo tanto,sólo tienen vigencia con fuertes reajustes internos.

La privatización del sector productivo no está en función de losmayores o menores niveles de rentabilidad sino en el concepto mismo delrol del Estado y del sector privado, entendiendo este último como todociudadano capaz de participar en la tenencia y/o administración de unbien productivo.

Los resultados generados por el proceso de inversión productiva enlas regiones, relacionado con el crecimiento regional, muestra claramenteque el aporte de mismo no es significativo y, por el contrario, su usohabría aumentado la infraestructura regional y pudo contribuir en formaeficiente a los productores para vincularse a otros mercados.

Este tema es tan patético en las regiones petroleras como en las nopetroleras y su cuantificación puede resultar muy importante. El procesode valoración a precios de mercado versus el valor en libros mostrará enel proceso de privatización el volumen de los recursos que dirigidos haciaotras áreas de la economía podrían haber generado un impacto mayor.

3. Las reformas al sistema financiero y el mercado de valores.

La modificación de leyes, reglamentos y demás normas que dificultanel acceso al mercado para productores, financiadores, comercializadoresy financiadores.

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Una economía planificada como la boliviana, con leyes que provienende 1930 o 1952, no cuenta con instrumentos que favorezcan al desarrollodel mercado de capitales.

El Código de Comercio ni siquiera identifica formas de asociaciónnecesarias para el mejor manejo del mercado de capitales, permite elfuncionamiento de instituciones financieras con la protección debida parael usuario.

El sistema financiero en su conjunto muestra restricciones paraconvertirse en un verdadero motor del desarrollo. Problemas claramenteidentificados como las tasas de interés, el período corto delfinanciamiento concedido, la necesidad de garantías excesivas ynecesariamente inmobiliarias, no permiten que el incremento de losdepósitos -que traduce la apreciación del público del manejo de la políticaeconómica- se traslade al financiamiento de la inversión.

La necesidad de bajar la tasa de interés y el manejo de tasas deinterés diferenciadas en el pasado con resultados adversos, muestranclaramente que es el ahorro interno el que también debe convertirse enfuente de financiamiento para el crecimiento interno, y no exclusivamenteo únicamente el ahorro externo que, como crédito refinanciado, enmuchos casos se colocó en el Bolsín para ganar intereses en el mercadolocal.

Para presionar al mercado en su conjunto a la disminución de la tasade interés, el mecanismo de subasta elimina el mercado paralelo deldinero, evita que créditos obtenidos para el sector productivo terminen enel sector comercial o, simplemente, se coloquen en el Bolsín o en unacuenta a plazo fijo o perciban un diferencial de interés interesante.

Al desaparecer recursos a menor precio, la necesidad de losbanqueros de colocar los ahorros de sus cuentas corrientes, y asumirriesgo para obtener utilidades es una presión que obligará a colocar esosrecursos en el mercado productivo interno. Se estima que el proceso serálento, pero, además, requiere un conjunto de otros cambios, tales como laposibilidad de acceso a un mayor número de entidades financieras muybien controladas, sociedades anónimas y no familiares y de preferenciano ligadas a conglomerados comerciales e industriales.

La sanidad del sistema está fuertemente ligada a la eliminación deíndices de mora por parte de los bancos que ponen en peligro suscarteras, a sus afiliados y al sistema en su conjunto.

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TABLA VII

EVOLUCION DE LOS INDICES DE MOROSIDAD

BANCA TOTAL 1984 1990 1991 (1er. Semestre)

Indice mas alto 118.73Indice mas bajo 2.81Indice promedio 12.41Indice mas frecuente 7.10

BANCA PRIVADA PROMEDIO

Indice mas alto (no torna los en liquidación) 16.25Indice mas bajo 2.61Indice promedio 8.26Indice mas frecuente 10.01

BANCA PUBLICA49.84

Sólo se registra BANEST

BANCO AGRICOLA Dic. 89 Marzo 90

Cartera mora/total 116.23 118.73Cartera mora/Patrimonio 84.32 96.25Liquidez 22.24 9.81Solvencia 39.28 49.18

Préstamo subrogado $us 116 MM (tipo de cambio $us 1 por Bs. 2.07)

BANCO MINERO Dic. 89 Marzo 90

Cartera mora/total 53.01 50.5Cartera moralDatrim onio 87.47 92.0Liquidez 0.0 0.0Solvencia 302.23 330.86Préstamo subrogado Sus 52.31 MM (a 3.07 Bs por sus)

BANEST $US 87. MM.

Fuente: Boletines Superintendencia de Bancos

Es curioso observar que la presencia de bancos con serios problemasde morosidad arrastra al promedio a mantener indicadores que nocorresponden a los promedios ni a los más bajos.

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Es también importante notar que la banca pública registra los peoresíndices, pero tal vez es más notable observar la concentración de lacartera en menor número de clientes.

Pero aun hay otros elementos más sui-generis, en muchos casos lasreprogramaciones de ciertas líneas de financiamiento, fuertementeobtenidas por la confederación de Trabajadores Campesinos benefició enmayor proporción a medianos y grandes productores.

Estos resultados muestran claramente que los subsidios ciegospueden favorecer en mayor medida a grupos que no son grupos-objetivopara focalizar subsidios, sino por el contrario están utilizando recursos delciudadano a través de la tributación y del TGN para financiar a los menosnecesitados.

Un análisis del resultado de las diferentes subrogaciones del TGN delas deudas de la banca pública muestra en que medida el ciudadano quetributa ha contribuido a financiar estas pérdidas de los bancos públicos.

El proceso de descapitalización de estos mismos bancos en toda suvida útil muestra también el círculo vicioso de falta de financiamiento alsector productivo unido al incremento de pérdidas y déficits. Este análisismuestra que el problema no es sólo administrativo, sino estructural;luego, requiere soluciones estructurales.

El problema no es gerencial ya que esta historia se repite a lo largo desu vida, más bien es estructural; luego, sólo merece una respuestaestructural.

El Sistema Financiero como conjunto debe responder a lasnecesidades de financiamiento y crédito que requiere la economíaboliviana, para esto que responda a lo siguiente:

Eliminación de líneas refinanciadas que favorecen el desvío de

recursos.

Dirigir donaciones para poblaciones objetivo que no pueden repagar.

Introducción al mercado financiero como ICI's a otro tipo deinstituciones no convencionales como ONG's que trabajan en el área,supervisan y otorgan asistencia técnica.

Generar mecanismos para que la Bolsa de Valores direccione nuevos

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recursos financieros al mercado en mejores condiciones para que existacompetencia. i?

Regular el mercado, supervisando el cumplimiento de límites de moray de liquidez.

Fortalecer la Superintendencia de Bancos y el Banco Central paramejorar las funciones fiscalizadora y normativa, imprescindibles para elproceso de identificación previa de problemas y solución de los mismos.

4.- La reconversión laboral que tiene en la reforma educativa a uno desus principales elementos.

La ausencia de una educación bilingüe, negando la existencia deotras culturas y etnias en el territorio nacional, se constituye en unproblema muy serio del proceso y, por lo tanto, afecta directamente a laconformación de una identidad nacional.

Los esfuerzos con el pueblo guaraní y con quechuas y aymaras en labúsqueda de estos mecanismos, se constituyen en programas piloto querequieren ser extendidos a la brevedad posible.

Es absolutamente evidente la presencia de un sistema tubular deeducación que no permite al estudiante sino la opción universitaria, ligadoa un preconcepto de que sólo el profesional universitario tiene un espacioprotagónico importante en el país. Es preciso resolver el mismo dandoopciones que permitan una menor deserción universitaria y una mayorrealización de estudiante.

Los indicadores en educación son poco significativos y sólo reflejanlas irracionalidades del sistema.

De acuerdo al estudio de EMSO, la cobertura escolar en el áreaurbana alcanzó al 81% de la población escolar, el sector fiscal atiende el61.5% y la educación privada 19.5%.

La deserción escolar alcanzó al 8.6% de los matriculados en colegiosfiscales y 3.5% en establecimientos privados urbanos. La tasa derepetición alcanzó al 10.3% en fiscales y 6% en privados.

El 63% de los maestros están en las ciudades pese a que la densidaddemográfica muestra mayor concentración en el área rural.

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De estos maestros urbanos, el 69% son normalistas, el 22.8% soninterinos y 8.1% son titulados por antigüedad.

La relación alumno/maestro es 17.5 siendo el índice promedio de lospaíses desarrollados de 25 alumnos por maestro.

Area Rural. La cobertura en el área rural es de 38% y el 58% está en elciclo pre-básico y básico.

La deserción es de 6.4% en los primeros niveles del ciclo básico yestos niveles crecen rápidamente en el nivel intermedio.

El 37% de maestros está en el área rural, siendo 71.5% normalista,23% interinos y 4.4% titulares por antigüedad.

La relación alumnos por maestro es de 17.4 frente al índice de lospaíses desarrollados de 25 alumnos por maestro.

A todo este panorama se añade una tasa de analfabetismo no inferiora 30% de la población superior a 15 años, agudizándose en el área ruraldonde los indicadores deben superar el 60% de dicha población. Estosindicadores no fue posible obtenerlos actualizados y oficiales, se esperaque el Censo pueda orientar este proceso.

A este tema se añade la presencia de organizacionesno-gubernamentales y la Iglesia que sobre todo en el área rural alcanzancoberturas superiores a las del Ministerio de Educación, con nivelesinferiores de deserción escolar y con introducción de programas másacordes al medio y, por lo tanto, más motivadores para que el niñopermanezca en le escuela.

Lamentablemente, todos estos esfuerzos están dispersos, sonasistemáticos y su impacto no es relevante a nivel general.

Con este panorama de la educación básica, intermedia y media, seanaliza la educación técnica, donde el predominio de la privatización desistema es realmente importante, no es posible cuantificarlo, perocarreras como mecanografía, corte y confección, y otras que requierenequipo y otros insumos son atendidas por el sector privado, con lapresencia de institutos de distintos niveles de precios y de calidad deservicio.

En este marco se analiza la educación superior, con la presencia de 9universidades de diferente tamaño con una matrícula total de 105.000

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universitarios en diferentes carreras, un promedio de 5.896 docentes,1.800 empleados administrativos.

Estas cifras nos permiten obtener los indicadores siguientes: Relaciónalumno/docente igual a 17.29 inferior a cualquier promedio internacional.Una relación administrativo/alumno de 56.66 universitarios poradministrativo.

Los indicadores por universidad son dispersos y se pueden citar lossiguientes:

El promedio de la UMSA es 14.58 universitarios por catedrático.

San Xavier tiene una proporción superior a 20 universitarios porcatedrático.San Simón 19.9.Gabriel René Moreno 25.Técnica de Oruro 13.6Tomás Frías 19.8Misael Saracho 9.Técnica del Beni 7.6 y Siglo XX tiene 21 alumnos por catedrático.

La proporción promedio catedráticos por administrativos es de 3.1,que es también muy alta.

Si añadimos un análisis presupuestario, podemos deducir lo siguiente:

Del total del presupuesto para educación: de 390 millones debolivianos, 139 millones se dirigen a las universidades, representando el36% de recursos para atender al 9.7% del total de la población, en tantoque el 64% se destina para atender al 1.300.000 niños en edad escolar.

En ambos casos, en colegios y universidades, el 90% en promedioestá destinado a cubrir salarios. Siendo en el sistema escolar mayor elproblema.

Se desconocen cifras oficiales de deserción universitaria, pero si setendría que obtener costo por alumno con niveles de profesionalizaciónalrededor del 10% del total matriculado, los alumnos avanzan unsemestre en un año, lo cual se agrava en casos específicos de carrerasdonde hay problemas administrativos.

Es por estas cifras que la necesidad de una profunda reformaeducativa es trascendental. La mejora de la educación, no es sólo

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problema de recursos, sino de asignación y optimización de los mismos.,En este sentido los "ghettos burocráticos" y "sindicales" no permiten unamejora sustantiva pero necesaria en la educación.

En los casos de la educación básica, intermedia y media, el reciclajede maestros, la necesidad de la profesionalización como requisito básicopara el ejercicio de la profesión permitirían mejorar los salarios en másdel 20 `Y., sin un incremento del presupuesto del sector que ya alcanza el20% del presupuesto del Tesoro General de la Nación.

La necesidad de cerrar las normales en tanto se revise el currículum,se deje de compartimentalizar la educación, se introduzca la educaciónbilingüe, y el multigrado principalmente en el área rural, además de unaredistribución de docentes por regiones en función a población escolar ydistribuyendo mejor la atención en el área rural, se deje de subvencionary becar a las clases de mayores recursos en las universidades, donde nose permite una matricula diferenciada e introduciendo sistemas de controlde repitencia y control de subsidios como el comedor universitario y otros.

Todos estos temas técnicamente tan claros y obvios requieren de unadecisión nacional que involucre políticos, sindicatos, técnicos, padres yempresarios que apoyen y no obstaculicen el proceso. Un primer espaciode discusión podría ser el Congreso Pedagógico Nacional, bajo elsupuesto de que la educación es problema de todos y no sólo demaestros.

Obviamente que para todos los protagonistas es más cómodo nohacer nada, o simplemente criticar, no obstante, considerando que laeducación es tema del mediano y largo plazo, estas, decisiones estáninvolucrando a las nuevas generaciones, que bajo el principio de la leySAFCO de ejercer control fiscal por resultados nos cobrarán a nuestrageneración, la factura de no haber formado el pilar central del crecimientode un país.

La introducción del crédito educativo en las universidades, permitiríaun subsidio focalizado en el más pobre, un control de su nivel derendimiento y al liberarse recursos hoy destinados a matrículas inmensas,la infraestructura y los materiales y libros serían posibles, permitiendo unamejora sustantiva en los universitarios y, por lo tanto, en los

profesionales.

La pregunta es si la universidad está llena de estudiantes que quierenuna mejor universidad, ¿por qué no se organizan para lograrla,

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eliminando la politización partidaria que está provocando los malesseñalados?

¿Si hubo una generación capaz de lograr la autonomía con riesgo desus vidas, por qué hoy esta generación universitaria no reorienta el usode la autonomía al servicio del país y también en su propio beneficio?.

5.- La Reforma de la Seguridad Social.

La conquista de la Seguridad Social por parte de los trabajadores enel corto plazo (salud) como en el largo plazo (rentas), constituyen hitoshistóricos en el avance de las condiciones del trabajador principalmenteasalariado.

El resultado práctico de estos principios determina hoy en díaprofundas frustraciones en la administración de rentas, en el manejo delas mismas y en muchos otros factores que se detallan a continuación.

El sistema no preve mecanismos de garantía para el manejo derecursos de terceros, salvo las leyes de control fiscal convencional, estodeterminó desfalcos cuantiosos en diferentes fondos y también en lascajas existen diferentes casos puntuales en proceso fiscal y otros que seabandonaron. Este es un primer tema que debe ser resuelto, el quemaneje recursos de terceros debe garantizar con su propio patrimonio yregirse al igual que un banco por una fiscalización severa, encaje legal,control de inversiones y otros temas.

La ausencia de la cuenta individual, hace que el trabajador considerea la seguridad social como una caja negra que insume recursos y que élnunca sabe hasta el momento en que se jubila cuánto significa esemonto, más aún, tampoco conoce cuándo se le entregará su primerarenta, pudiendo pasar períodos entre 1 mes y 8 meses en este procesode "calificación".

La renta del sector pasivo hasta antes del D. S. 22407 no guardabaninguna relación con el salario mínimo vital, de este modo 70% de lasrentas eran de hasta 20 Bs. A partir de este decreto supremo, se indexael cálculo de la renta del sector pasivo al salario mínimo nacional. A partirdel último Decreto de incremento salarial, 64.400 rentistas suben su rentaa 120 Bs. que sigue siendo baja, pero al menos representa un incrementode 2400% respecto a 20 Bs.

Este es un segundo tema a ser resuelto, el trabajador tiene derecho asaber cuánto tiene y si gana o pierde dinero en su cuenta individual. El

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Estado debe garantizarle la eficiente fiscalización de estos recursos y,además, la información permanente sobre el estado de su cuentaindividual.

La creciente disminución de la relación activo/pasivo, que debería ser10 activos por 1 pasivo y que en este momento llega a 2.7, es unresultado de que el sistema no sea un incentivo para incrementar su basede cotizadores sino que, por el contrario, los niveles de evasión son muyaltos. Asimismo, este indicador es un detonante del déficit de los fondosya que el aporte de 2.7 trabajadores no alcanza a cubrir una renta nisiquiera igual al mínimo vital en promedio.

Este es un hecho claro de que el actual sistema de aportes sólopermite rentas por debajo de mínimo vital. Tal que el incrementorepresentó costo fiscal para el TGN.

Si se observa un caso tipo Bs. 120, el 10% de 2,7 trabajadores es deBs. 32.4 que es un salario por debajo del mínimo. La diferencia querepresenta 72% es déficit a ser cubierto por el TGN, manteniendo elmínimo a valores corrientes y no constantes.

Por otra parte, el costo de la planilla de pasivos está bordeando los200 millones de Bs. que comparados a la recaudación tributaria de rentainterna y aduanera combinada de Bs. 800 millones representan el 25%.Este déficit creciente irá cubriendo anualmente porcentajes másimportantes del recaudación tributaria.

Si se analiza la alternativa de poner el sistema mismo en equilibrio, elcálculo de proyección a 5 años establece la necesidad de duplicar elaporte a 10%, que es inaceptable para el trabajador por cuanto norepresenta una mejora en su renta sino hasta solo cubrir la renta históricasin restar recursos adicionales a salud, educación, infraestructura y otros.

La creciente intervención del Estado en la cobertura del déficit fiscal,en este momento cubierta entre bonos del Estado y renta mínimanacional por el Tesoro General de la Nación condena, en el mejor de loscasos, a los actuales activos a mantener rentas históricas (devaluadasalrededor del mínimo nacional) en los próximos 10 años y además uncrecimiento del déficit que amenaza copar el 25% de la recaudacióntributaria.

La proyección de los próximos 10 años se refleja en el gráfico adjuntoen el Anexo 2.

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Si se analiza el cambio de financiamiento manteniendo el esquemaactual y cambiando el aporte salarial por un porcentaje del IVA,representaría subir el IVA a 26%, monto que obviamente es inmanejabletanto para la economía en su conjunto como para el ciudadano enparticular.

La conclusión de este análisis es que el sistema de reparto está endéficit y en crisis. Por lo tanto, sólo cabe un cambio estructural en elmismo.

La propuesta, el Sistema de Capitalización Individual, permitiría a lapoblación de 40 años o menos capitalizar sus recursos con tasas demercado, manejadas por administradoras privadas que arriesguen suspropios recursos y participen del riesgo, además de cubrir una tasa dereaseguro, de tal modo que el beneficiario nunca pierda.

Este sistema que parte de una cuenta individual, permite a cadaasegurado conocer el estado de su cuenta, de las inversiones que seefectúan y, por lo tanto, al tenor el ingrediente de libre afiliación, puedecambiar a otra administradora si no le convence la que tiene.

Estimaciones acerca de los resultados del sistema, muestran que,innegablemente, para diferentes salarios tipo, el ingreso a percibirse aljubilarse es superior al salario ganado en términos reales.

Este tema que tiene un impacto real a nivel de jubilado, también esimportante porque tiene efectos colaterales en el mercado de valores.

El destinar un ahorro forzoso, y a 20 años plazo, al mercado devalores, puede movilizar en forma sustantiva el crecimiento.

Contar con un promedio de 60 millones de $us el primer año entre losaportes de los asegurados y el patrimonio del que quiera manejar estosrecursos, cambia sustancialmente el perfil del financiamiento. Laposibilidad de operar vía bolsa con proyectos de más larga maduracióncomo la vivienda y con mejores condiciones de tasa de interés, confactores determinantes en el crecimiento.

La probabilidad de financiar proyectos como vivienda es un tema muyimportante.

La posibilidad de presionar a la banca para que, por efectos decompetencia, entre en el juego de mercado de bajar la tasa de interés yalargar el plazo de amortización.

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La recapitalización de estos recursos que permite tener contingentesmayores y por otra parte crecientes.

El incentivo para el ahorro, ya que la posibilidad de contar con unajubilación mejor, el tener un ahorro seguro con aportes pequeños puedemotivar a gente que no es asalariada a entrar al sistema por constituirseen un incentivo real.

CONCLUSIONES.-

La profundización de cambio estructural es el único medio para que elproceso de estabilización sea el primer peldaño del crecimiento sostenidoy éste sea el motor del bienestar nacional. De lo contrario, el costo socialdel ajuste estructural no habrá sido justificado.

La velocidad del cambio representa la viabilidad del país de insertarseen la economía mundial o de retroceder peligrosamente para caer en unperíodo depresivo más difícil, largo y profundo.

La presencia de los cambios en los países de Este es un factordeterminante para acelerar el proceso, ya que dado el tamaño de dichosmercados, las facilidades de inversión y las proximidades geográficas,determinan que la atracción para las inversiones en América Latina nosean de nivel A.

La necesidad de que los cambios estructurales tengan un espaciojurídico atractivo, requiere leyes y no decretos, esto hace que laconcertación política alrededor del modelo sea medular.

La necesidad de que diferentes actores sociales y económicosparticipen en el proceso y no lo obstaculicen define la velocidad delmismo requiere niveles importantes de concertación social que, además,aseguren la transparencia del proceso.

Los niveles técnicos, sobre todo los de esta generación, deberían serlos protagonistas del cambio en los espacios en los cuales lescorresponda actuar.

Finalmente, el miedo al cambio es normal, pero fue precisamente estageneración la que se consideró agente de cambio social y que intentó conmucha fuerza un cambio hacia el sistema socialista, que por diferentes

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análisis económicos, políticos y sociales no funcionó. Pero no podemoslamentarlo sin hacer nada, debemos buscar otra salida y por muchoserrores que cometamos al menos no será el de no haberlo intentado.

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COMENTARIOS Y REFLEXIONES SOBRE EL TEMA

1. Aspectos generales del cambio estructural

Una de las discusiones más intensas que existe en el país es aquellaque se refiere a la temática del cambio estructural. Dado que el tema espolémico, existen quienes postulan, por un lado, que la estabilizacióneconómica, por medio de la Nueva Política Económica, es ya en sí mismala reforma estructural puesta en marcha; en cambio, otros sugieren quenada estructural habría mutado en el país. También existe otro grupo deanalistas que relativiza los conceptos de ambos sectores, manifiesta quela estabilización económica debe ser comprendida solamente como laprecondición para la ejecución de reformas estructurales, las mismas querecién se estarían perfilando y que, de modo alguno, se habríanejecutado o consolidado.

Insistamos un poco más en esas tres visiones. La primera entiendeque la liberalización de la economía per se es el cambio estructural, valedecir, que la Nueva Política Económica por su adscripción al liberalismo ypor la asunción de las normas del mercado habría cambiado el patrón dedesarrollo que caracteriza al país. Además, puntualiza que esto seríaevidente dado que, de modo real, se estaría ante una reducción oachicamiento del Estado, en especial, en la función de empresario que lohabía caracterizado durante toda la época de impulso de políticaskeynesianas y de existencia del populismo.

Para los segundos, más que un ajuste o cambio estructuralestaríamos viviendo exclusivamente la implementación de un programade estabilización dirigido a reordenar algunas variablesmacroeconómicas, básicamente las de naturaleza monetario-financieracon el fin de frenar la inflación y generar la estabilidad monetaria. Portanto, la finalidad perseguida sería meramente la referida a obtenerequilibrios macroeconómicos, alejar la elevación de precios, manejar eltipo de cambio más o menos congruentemente con la evolución de los

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precios, favorecer los precios de los bienes comercializables, así todoesto resulte pernicioso para los salarios reales o aunque, en general,conspire contra el logro de un crecimiento ágil de la economía.

A quienes analizan de esta manera les dá la impresión de que lasmutaciones económicas acontecidas desde 1985 son los clásicosresultados de los programas (para algunos "paquetes") estabilizadoresque serían posibles de discurrir en un escenario en el cual no operanmodificaciones económicas trascendentales. Para justificar una posturaanalítica de esta naturaleza, se propone que el patrón de desarrollo o deacumulación sigue siendo el mismo, de otra parte, que no se han alteradolos sectores económicos tradicionales que conforman la columnavertebral de la economía.

Uesde esta última óptica no sólo que la reforma estructural implica eltránsito a otro patrón de acumulación sino que también significa lapresencia de profundas reformas en el ámbito del Estado, no únicamenteen la manipulación de algunos aparatos estatales sino también eltrastrocamiento del propio Estado que permita desterrar, por ejemplo, eldéficit democrático existente en la asignación de recursos; además, querompa las lógicas prebendales y clientelares que han animado a lautilización del Estado y sus aparatos.

Dichas reformas, política y del Estado, serían precondiciones paraejecutar cambios importantes tales como una verdadera reformatributaria, la descentralización y, en general, la democratización de la vidaeconómica que pasaría por una redistribución radical del poder, tal quemunicipios, gobiernos departamentales y las propias instanciasprovinciales y comunales tengan más acceso a la toma de decisiones.

A diferencia de las dos orientaciones descritas, la tercera flexibiliza unpoco los criterios anteriores, pues, si bien admite que la estabilizacióneconómico-monetaria operada desde 1985 posee logros irreversibles degran trascendencia, conviene en que aquélla abrió campo para que lasreformas estructurales puedan recién iniciarse, en algunos casos; o, enotros, consolidarse. La agenda de tales metas pendientes tendría quever con la reforma a la seguridad social, la modificación del ordenamientolegal, reforma educativa, cambio de mentalidad de los sujetos,privatización de empresas públicas, descentralización, focalización delgasto, etc.

No obstante, se precisa que si bien todas esas tareas son objetivospor lograr, simultáneamente, se piensa que hay otros campos en que lasreformas estructurales ya estarían en operación; de modo particular

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existiría una esfera en la cual sería nítido el cambio, ella alude al tránsitodel Estado empresario hacia el Estado regulador. Quizás sería másperceptible el debilitamiento del primero y no así el surgimiento delsegundo, que es una de las exigencias de un nuevo modelo económicodistinto al caracterizado por el intervencionismo estatal, pues implica lapresencia complementaria del Estado a las actividades que debieraemprender la empresa privada.

De todas formas, se previene que el mencionado achicamiento delEstado de manera alguna debe consistir únicamente en desmantelar elaparato estatal -a pesar del subempleo que caracteriza a éste- nisolamente tiene que radicar en la relocalización de los empleadospúblicos, ya que el tránsito hacia el Estado regulador no quiere decir queéste pierda la masa crítica de profesionales y técnicos que debe poseerpara ejecutar una buena labor regulatoria; antes bien, el Estado precisaincrementar su capacidad técnico-profesional para afrontar con eficienciay productividad los nuevos retos que se le presentan.

Dado el estado de avance en el cual se encuentra el procesoestabilizador, se conviene en que la ejecución de las denominadasreformas estructurales tendría por finalidad buscar un crecimiento ágil dela economía que permita la ejecución de varios objetivos simultáneos,entre ellos, los centrales serían la reinserción dinámica de la economía enel mercado mundial, -máxime, teniendo en mente el desplazamiento decapitales que existe hacia el Este de Europa,- la modernización delaparato productivo, el logro de la eficiencia y del incremento de laproductividad, el ajuste normativo-legal a las nuevas circunstancias, laredistribución del ingreso y, por esa vía, la eliminación de lasposibilidades de desestabilización política y de deslegitimación delmodelo económico.

La conexión reformas estructurales y despliegue o aceleración delcrecimiento parece ser crucial, pues, se apunta que el procesoestabilizador o la Nueva Política Económica, por el manejo instrumentalque jerarquiza políticas monetario-fiscales de corto plazo, sin desearloconscientemente, habría generado un efecto de dopaje respecto delcrecimiento; por tanto, según algunos, se precisaría un cambio depolíticas para obtener un resultado distinto; o, de acuerdo a otros, lo queurgiría sería la puesta en ejecución de las reformas estructurales yadescritas.

Quienes plantean que el cambio estructural ya se ha iniciado,proponen que, justamente, por la implementación de la estabilización no

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sólo que se ha derrotado a la inflación sino que también, paralelamente,se ha conseguido reinstalar crecimientos modestos de 2.7% o 3.5% quese convertirían en señales positivas de las mutaciones estructurales enfuncionamiento. Sea una u otra la óptica analítica, lo cierto es que elcambio estructural es comprendido como un componente básico de lageneración del crecimiento o de la aceleración de este último.

En todo caso, así hayan diferencias de enfoque y aun cuando existacontradicción al señalar si se inició o no el proceso de reformasestructurales, hay consenso en aceptar que este último exige unhorizonte de largo plazo para su ejecución.

Por tanto, si no está iniciado, sería urgente ponerlo a funcionar, encambio, si ya estaría operando, convendría profundizarlo mediante lacobertura de las tareas que todavía quedan pendientes.

Dado que los retos del cambio estructural implican modificacionesmuy profundas en los diversos ámbitos de la sociedad, se entiende que lacobertura de sus metas sólo puede operar en un horizonte de largo plazoque, claro está, excede al campo limitado de los cuatro años quecorresponden a un período gubernamental. Así pues, sería factible hablarde una falta de conexión entre el tiempo político y el tiempo económico,pues, el primero, con suerte, alcanza a cuatro años; en tanto, elsegundo, discurre en un horizonte más extendido.

Desde la perspectiva señalada, iniciar a medio período de gobierno unconjunto de reformas estructurales, no quiere decir que sus efectos seráncosechados en esta gestión, sino, más bien, ello ocurrirá en los añosvenideros, ya sea del próximo gobierno o de los ulteriores. De todosmodos, debería entenderse como una buena señal el que un gobiernoefectúe labores cuyos resultados positivos se sabe que se cosecharán enel futuro y no durante su propia gestión.

De todas maneras, aunque su realización implique que ella opera enmuchos años, es decir en períodos extendidos, ello no autoriza laexistencia del error o la negligencia; no en vano, se postula que paramaterializar tales cambios estructurales solamente hay una chance y unasola posibilidad para coronar exitosamente. Caso contrario, la realidad yla sociedad no abrirían opciones adicionales, pues esta última no tienedisposición continua a aceptar mutaciones que, muchas veces, sondemasiado traumáticas para ella y que, normalmente, en los ejemplosnegativos, generan anticuerpos negativos para el despliegue de dichastransformaciones.

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Respecto de la viabilidad de las reformas estructurales, se afirma queella queda debilitada cuando se ha decidido la cristalización de loscambios justo en medio de un período gubernamental; la experienciapráctica de muchas sociedades podría avalar esa aseveración, pues, nodeja de ser cierto que muchos gobiernos han sido exitosos en esecometido cuando, al ingresar al ejercicio de su mandato, decidieron larealización de las reformas, munidos de la legitimidad con la cualingresaron en funciones. Hay mayor correlación con posibles fracasos enlos casos en que algunos regímenes erosionaron su legitimidad inicial;así, pues se postula este recaudo para lo que pueda suceder en Bolivia.

Sin embargo, también se insiste en que el análisis anterior, muy ligadoa la problemática temporal de ejecución de las reformas, no debe serabsolutizado; un campo de relativización que posee una extraordinariatrascendencia, está conectado con el cuestionamiento de si existe o noconcertación y acuerdo político entre los distintos actores sociales ypolíticos que vivirán o sufrirán las reformas estructurales. Precisamente,en este ámbito se señala que las directrices de los organismosinternacionales consisten en proponer, realizar y profundizarirreflexivamente el cambio estructural; justamente la condicionalidad seexpresa por esta vía, vale decir que se abren canales de apoyofinanciero, si sólo si, se cumplen las metas del cambio estructuralpropuestas por esas instituciones.

Empero, las metas sugeridas por los organismos internacionales nosiempre se preguntan si los actores sociales y políticos están o noinvolucrados con ese tipo de objetivos, muchas veces existe autoritarismoal definir las finalidades trazadas. Debido a este hecho, y tomando enconsideración factores internos así como las pulsaciones participativas dela sociedad, se entiende que la labor de concertación política y social escrucial para ejecutar los retos del cambio estructural, las mismas queabrirían espacios democráticos si, más allá de las frías cifras de laeconomía, se toma en consideración el cómo o con qué métodos se lasobtienen

Por ejemplo, un elemental cambio estructural como el relativo adisminuir el déficit fiscal, cambiando su carácter, sería mucho más posiblecreando cámaras de negociación sectorial. Más todavía, la agilización delcrecimiento debería ser tema de discusión y de concertación entre losdistintos actores sociales; vale decir, que la ampliación y democratizaciónde la discusión política referida a la problemática económica podría serun insumo que haga viables los objetivos económicos del crecimiento.

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2.- los elementos del cambio estructural

La primera reflexión que es menester verter, respecto de loselementos constitutivos del cambio estructural, señala que la temática nose agota con la idea de observar exclusivamente cambios en los sectoresfundamentales de la economía. Curiosamente, un aspecto que es nodal,pero al cual no siempre se le ha atribuido significación, se remite a latranscendencia de las mutaciones institucionales. Es imposible que elaparato estatal tal como está conformado hoy, esto es, las institucionesburocráticas tal cual están perfiladas y organizadas actualmente, no sonuna garantía para facilitar la modernización del Estado, la economía y lasociedad. Así pues, una tarea central es pensar no sólo en elredimensionamiento institucional sino, más bien, en el drástico cambio delmismo para posibilitar así la cobertura de las metas trazadas.

Un fenómeno de tanto poder corrosivo sobre el Estado y la sociedad,como es el referido a la corrupción, no puede ser combatidoexclusivamente con un cambio de mentalidad dirigido a revalorizar latransparencia; esta última es nada si no posee la compañía de lapresencia de nuevas instituciones. Por ejemplo, se sostiene que la nuevageneración es menos corrupta que la anterior, empero, ello sólo llegaría aser una petición de principio o, simplemente, podría ser la expresión debuenos deseos, pues si no está de la mano de una nueva estructurainstitucional del Estado y, claro está, si no tiene, además, en su beneficiouna legislación práctica, avalada por el ejercicio de nuevas instituciones,lo que ocurrirá es que también los jóvenes -por comodidad, impulsopropio o por inercia- tendrán que caer en el pantano de la corrupción.

Así pues, no se trata solamente de la emisión de nuevos valores o dela generación de otras pautas axiológicas, más bien el quid de la cuestiónconsiste en la existencia de una estructura de corrupción, la misma quedeberá ser enfrentada a través de muchos medios, entre éstos, unofundamental es el correspondiente a la modificación institucional querequiere el país. Empero, el que haya una estructura de corrupción noexime de culpa a quienes, antes u hoy, hayan sido o son abrazados poresa vorágine.

Otro elemento que es preciso aclarar en el espectro de los problemaspertinentes a las reformas estructurales se remite a la siguientesimplificación: normalmente se ha entendido que estas últimas sólotienen que ver con los marcos macroeconómicos, no obstante, ello no esevidente, pues hay que poner en escena también a los fundamentosmicroeconómicos de la macroeconomía, no en balde, los aspectos microson, más que nunca, de una importancia trascendental para impulsar y

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verificar la modernización económica y societal. Así pues, se precisadesmistificar la idea que conecta al desarrollo únicamente con lasdimensiones macroeconómicas sin reparar que es en el plano microdonde se suceden y procesan gran parte de las reformas del sistema.

En rigor, de lo que se trataría, es de poseer un acompañamientoanalítico más sintonizado entre las observaciones y problemasemergentes de la óptica macroeconómica, con los datos y resultados quesurjan de la identificación de los niveles micro que prejuiciosamente hansido dejados de lado.

Si bien se ha postulado que el cambio estructural no necesariamenteimplica la presencia de otro patrón de acumulación, vale decir que noexige que otra rama productiva se convierta en el pivote de la economía,sin embargo, también se afirma que aquél debería reflejarse en unavariación de las jerarquías de la inversión, tal que resulte en una diferentecomposición sectorial de la misma. Esta exigencia se conecta con la ideade focalizar el núcleo de la inversión hacia sectores que seanbásicamente los ligados al área social, salud, educación y saneamientobásico; y por otra parte, deberían ir a apoyar la infraestructura que agilicelos procesos productivos de la empresa privada.

Pareciera ser que hasta hoy esa nueva focalización no ha sidolograda y todavía existen muchas dificultades para que ello acontezca,esto sucede, en buena medida, porque hay demasiadas trabas en elplano del financiamiento de las áreas de salud y educación, además, nose ha solucionado el problema de la dotación de fondos de contrapartepara el uso del financiamiento externo correspondiente al sector detransportes.

Es probable que, por una parte, el financiamiento internacional noaparezca como una traba grave para el despliegue del crecimiento,empero, no deja de ser una evidencia que la problemática de los fondosde contraparte no ha sido atacada de manera sustantiva. Por otra, haycuestiones que continúan quitando dinámica a la inversión, ése el casodel peso del servicio de la deuda externa que sigue mermando losrecursos que se podrían destinar al área productiva; no se olvide quedicho servicio significa, por lo menos, un 50% de los montoscorrespondientes a la inversión pública ejecutada. Más todavía, elcontexto internacional permanece adverso a la economía boliviana, dadoque la evolución de los términos del intercambio siguen siendo negativospara los productos de exportación.

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Otro componente central de las reformas estructurales está ligado a laprivatización de las empresas públicas o de las pertenecientes a lasCorporaciones Regionales de Desarrollo, en este campo, las ideas sontambién polémicas, pues se expresa que aunque ella pueda sernecesaria, eso no quiere decir que se la espere como la panacea paratodos los problemas del país. En términos globales se apunta que eltraspaso de la propiedad a privados no tendría por qué asumir la formadel traslado del ahorro de un "bolsillo a otro" dentro de la economíaboliviana, antes bien, la exigencia radicaría en que genere efectos netosde incremento, tanto del ahorro como de la inversión nacional.

En cambio, hay otros criterios que manifiestan que, aun cuando, laprivatización no dé lugar a aumentos netos del ahorro, sin embargo, ya esen sí misma una reforma estructural dado que cambia la lógica estatal porla privada, además, aleja las empresas productivas del ámbito deineficiencia que habría caracterizado al manejo del Estado, de tal modoque las colocaría lejos del subsidio para que puedan afrontaragresivamente los desafíos de la competencia y del mercado.

De todos modos, aunque se señala al camino de las privatizacionescomo una de las prioridades del cambio estructural, es también menesterdestacar que su operación no es demasiado fácil, no en vano, a pesar deexistir una larga lista de empresas por privatizar, hasta hoy es poco loque se ha logrado en esa materia. Más aún, no se debe descuidar elhecho de las graves trabas que poseen los procesos de privatización delas grandes empresas, pues, es clásico y conocido el peligro de privatizarmonopolios, más todavía, en países de mercado reducido como elnuestro y donde las condiciones de estabilidad política recién vandisminuyendo el costo riesgo-país.

Uno de los ámbitos más escabrosos donde deben operar lasmutaciones estructurales es el correspondiente a la educación, parecierahaber consenso en la necesidad de efectuar una reforma educativa, sinembargo, este concepto es demasiado vasto y posee contenidostotalmente diferenciados según sea la óptica de cada analista o gruposocial. Por ejemplo, hay quienes sugieren que el problema radica en elreducido presupuesto que posee el sector; otros, apuntan, más bien, no ala carencia de recursos sino a la ineficiente utilización de los mismos.

Desde otros ángulos analíticos se capta, ante todo, que habría quediscriminar los campos donde actúan el Estado y la empresa privada,hay tendencias que manifiestan que únicamente la enseñanza básicadebería estar bajo la responsabilidad del Estado, en tanto que laeducación superior tendría que estar encargada a la tuición de la

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empresa privada, es decir, que también en esta esfera educativadeberían sentirse los síntomas de la privatización. Es quizás en esteplano donde parece haber mayor controversia, pues diferentesexperiencias nacionales enseñan que no ha sido exitosa la privatización anivel de universidades; más aún, en todos los países desarrollados, ensus respectivas universidades de excelencia no deja de haber presenciaestatal.

De todos modos, la mencionada reforma educativa debería abarcartanto la educación básica como la superior, sin perder de vista los retosde la reconversión laboral que están presentes en todo el mundo, quieredecir que el problema de la calidad de la educación sería una de lascuestiones nodales por afrontar. Se insiste mucho en estos aspectos alpostular que el problema educativo no radica en la oferta sino en lacalidad y la demanda efectiva, esto es, que tiene que ver con unproblema de déficit de ingresos de los sujetos que convierte en pequeñala demanda por servicios educativos en general y, en más minúscula aúnla demanda educativa por calificaciones de tipo específico.

Otro de los temas de la agenda en discusión tiene que ver con laproblemática del seguro social, en principio, se apunta a que sudimensión jerárquica es la financiera, debido al impacto que crea y quegenerará en el déficit fiscal, el mismo que se convierte en un costo socialque debe ser cargado por toda la población. Más allá de este juicio, seafirma que la seguridad social es una materia que requiere ser tratadacon urgencia dada la situación de quiebra en que se encuentra, la mismaque bien puede estallar de aquí a unos pocos años; no se deberíadescuidar el siguiente hecho: una norma aceptable para asegurar lacontinuidad de su funcionamiento es la necesidad de existencia delaporte de 12 a 15 trabajadores activos por cada pasivo, empero, larelación actual no pasa de 3 a 1, lo que es muy expresivo de la situacióncrítica que vive la seguridad social.

Debido a esa situación, se propone la urgencia de modificar elsistema de seguridad social, pasando a modalidades específicas deprivatización, por ejemplo, la relativa a la capitalización bancariaindividual de cada asegurado. Esta forma tendría su modelo en losEstados Unidos y se habría aplicado con algún éxito en Chile; quizás porsu origen se expresa que el mismo tendría aplicabilidad y podría serexitoso en naciones de elevados ingresos per-cápita y no así en paísescomo los nuestros donde es más importante el principio de la solidaridadque la capitalización individual.

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Inclusive en el supuesto de la adopción del nuevo modelo se piensaque no dejarían de haber problemas, pues los datos muestran queactualmente solamente un 13% de la población ocupada está afiliada asistemas de seguro de largo plazo; y de las empresas que poseen RUC,únicamente un 15% de ellas cotiza a seguros de defunción.

De otra parte, se entiende que el sistema de capitalización individualrompería el principio de universalidad que normó la vida de la seguridadboliviana, vale decir que la discusión excedería las dimensionesfinancieras del problema. Más todavía, se expresa que, mal que mal, enel sistema actual hay un financiamiento tripartito en el cual poseenobligaciones el Estado, patrones y empleados, por tanto, se deberíacuidar de no eximir de responsabilidades a los primeros.

Otra de las temáticas tensas de la reforma estructural está ligada conla descentralización, en principio, administrativa; se entiende que elladebería ser uno de los aspectos troncales de la reforma ydemocratización del Estado. Sin embargo y a pesar de la aparentevoluntad política que parece existir en torno a ella, es poco lo que se haavanzado en el proceso que la haga realidad, quizás esto se debe a queaún no existe desplegada una labor que busque consensuar criteriosentre actores sociales, regiones, partidos políticos, Ejecutivo y Legislativo.

De todos modos, los problemas internos de la descentralización nodejan de ser difíciles porque habrá que apuntar muy bien quécompetencias se transfieren y, ante todo, de qué manera se las financia.No se olvide que el problema queda siempre trabado a la hora de discutirel modelo fiscal financiero que normaría su desenvolvimiento. El tema esmás intrincado si se repara en que los recursos son escasos y, mástodavía, la Reforma Tributaria, por medio de la Ley 843, otorgó recursos alos municipios, de modo que será muy dificultoso hallar fuentes definanciamiento educacional para el gobierno departamental.

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