OBOLETÍN DEL OBSERVATORIODEL MERCADO DE TRABAJO

Y LA SEGURIDAD SOCIAL

DEL OBSERVATORIODEL MERCADO DE TRABAJO

Y LA SEGURIDAD SOCIAL

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De la Ley 797 de 2003 alActo Legislativo N.º 1 de 2005

Una reforma pensional inconclusa

Bogotá, D.C.septiembre de 2005

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UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

RectorFernando Hinestrosa

Secretario GeneralHernando Parra

Director Departamento de Seguridad Social y Mercado de TrabajoEmilio Carrasco

Director Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad SocialStefano Farné

BOLETÍN DEL OBSERVATORIO DEL MERCADODE TRABAJO Y LA SEGURIDAD SOCIAL N.º 8

EditorStefano Farné – Universidad Externado de Colombia

Asistente de InvestigaciónCarlos Andrés Vergara – Universidad Externado de Colombia

Colaboraron en este BoletínMarco Alejandro Arenas – Universidad Externado de ColombiaJesús Lisardo Barrios – Miembro de la Asociación Colombiana de ActuariosAddison Carmona – Universidad Externado de Colombia

Coordinación EditorialCarlos Andrés Vergara - Universidad Externado de Colombia

Calle 12 n.º 1-68Teléfonos 3419900 3420288 ext.1097/6E-mail:obssegusoci@uexternado.edu.co

Con el apoyo de la Caja Colombiana de Subsidio Familiar Colsubsidio

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CONTENIDO

PRESENTACIÓN 7

INTRODUCCIÓN 9

PARTE 1:EL MERCADO DE TRABAJO 11

PARTE 2:DE LA LEY 100 DE 1993 AL ACTO LEGISLATIVO N.º 1 DE 2005:UNA REFORMA PENSIONAL INCONCLUSA 17

2.1 El contexto teórico 172.2 De la reforma a la seguridad social a la reforma de la Constitución

Política colombiana: un proceso de reforma pensional inconcluso 192.2.1 Antecedentes 202.2.2 La Ley 797 de 2003 212.2.3 La Ley 860 de 2003 272.2.4 Demás disposiciones 272.2.5 El Acto Legislativo de 2005 29

2.3 Los efectos de la reforma a las pensiones 312.3.1 Aumento en las cotizaciones y disminución de las pensiones 322.3.2 Los afiliados 332.3.3 Fondo de Solidaridad Pensional 372.3.4 ¿Nos alcanza o nos quitaron demasiado? 38

2.4 Recomendaciones a problemas no resueltos 40

CONCLUSIONES 47

BIBLIOGRAFÍA 49

ANEXO 1FUERZA PÚBLICA: UN RÉGIMEN PENSIONAL BASTANTE ESPECIAL 51

ANEXO ESTADÍSTICO 57

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¿Qué deparará el futuro a los colom-bianos en materia pensional? ¿Cuál essu situación actual en esta tema? ¿Cuán-do y cómo se pensionarán? Son estosalgunos de los interrogantes que, cadavez más, se formula un importante nú-mero de compatriotas, no fruto de unacuriosidad natural, sino de la creciente in-certidumbre producida por la cantidad demodificaciones introducidas al SistemaGeneral de Pensiones.

Recientemente se adoptó el Acto Le-gislativo N.º 1 de 2005, con el cual se ele-van a rango constitucional modificacionesal Sistema General de Pensiones adop-tado en el año 1993. Desde entonces, elsistema ha sido objeto de no menos detres reformas, y desde ya, el Gobierno ycongresistas anuncian nuevos cambios.

El seguimiento y la comprensión delsistema actual y sus distintos regímenesse tornan difíciles. En esta ocasión el Ob-servatorio del Mercado de Trabajo y laSeguridad Social hace el seguimiento alSistema General de Pensiones. En for-ma detallada y analítica presenta los cam-bios que se han introducido con la Ley797 de 2003, la Ley 860 de 2003 y el yamencionado Acto Legislativo N.º 1 de2005.

La aproximación al Sistema General dePensiones, desde la perspectiva del bien-estar de las personas, pone de presenteinequidades y problemas que persisten enel sistema y formula recomendaciones depolítica para su futuro. En este contexto,advierte sobre el alto costo de manejo delas cuentas de ahorro individual, aspectosobre el que ha llamado la atención el pro-pio Banco Mundial y la urgencia de ocu-parse de temas que contribuyan a unamayor equidad entre mujeres y hombres,presentes y futuros pensionados, el trata-miento fiscal de las contribuciones volun-

tarias, la información sobre el sistemapensional, el régimen de la fuerza públicay los precarios avances alcanzados enmateria de cobertura de los trabajadoresindependientes.

Si bien, como lo advierte el Observa-torio, se requieren nuevas transformacio-nes del sistema, se debe prestar atenciónal impacto que producen reformas suce-sivas, que menoscaban la confianza enel sistema, la permanencia y estabilidadde sus reglas.

Entre los jóvenes se percibe desalien-to de participar en dicho sistema y sonmuchos los que están ciertos de no al-canzar los beneficios que se pretendencon un sistema de tal naturaleza. Peroesta situación no solo resulta exclusivaentre los que recién ingresan al mercadode trabajo, para aquellos que llevan coti-zando varios años, las reglas se modifi-can constantemente y también se apoderade ellos el desconcierto por lo que lesespera en su etapa no productiva o deinactividad económica.

Si bien el principal objetivo de las re-formas ha sido el de procurar la viabili-dad financiera del sistema y la reduccióndel impacto sobre las finanzas públicas,no se puede desconocer que ello se haobtenido a costa de miles de colombia-nos con expectativas de obtener una pen-sión, que hoy tienen incertidumbre sobresu futuro en la edad de retiro.

Por ello resulta indispensable que alestudiar las adecuaciones o modificacio-nes que deban introducir, a más de pro-curar garantizar la viabilidad y estabilidadfinanciera del sistema, no se debe olvi-dar considerar que el propósito de los sis-temas pensionales o previsionales es elque las personas cuenten con los ingre-sos que les permitan una existencia dig-na en su etapa de retiro.

PRESENTACIÓN

Persisten regímenes con beneficiosprivilegiados en comparación con los queotorga el sistema general y otros a loscuales se les otorgan concesiones o be-neficios especiales. Conviene entoncesllamar a la consistencia y que a futuro lapolítica en esta materia contribuya a lo-grar la mayor igualdad posible para todala población.

Finalmente, el presente boletín, comoes habitual, cuenta con una sección quese ocupa del comportamiento reciente delmercado de trabajo y presenta explica-ciones a la caída de la tasa de desem-pleo que se da en forma simultánea conuna desaceleración en la creación denuevos puestos de trabajo.

EMILIO ALFREDO CARRASCO

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Este número del Boletín del Observa-torio del Mercado de Trabajo y la Seguri-dad Social hace seguimiento al procesode reforma pensional, entendido como elconjunto de acciones promovidas por elactual gobierno a partir de la Ley 797 de2003 y hasta el Acto Legislativo N.º 1 de2005.

A diferencia de anteriores estudios quehan centrado su atención en la cargapensional para el Estado, en las proyec-ciones del desequilibrio financiero delrégimen de prima media o en la proble-mática de los pensionados, este docu-mento focaliza su atención en los afiliadosal sistema.

Si bien a través del tiempo los traba-jadores afiliados a pensiones han aumen-tado como proporción de los ocupadostotales, el porcentaje de individuos queaportan de forma cumplida al sistemapensional colombiano, es decir el porcen-taje de cotizantes, no ha crecido de ma-nera significativa, ni después de la Ley100 de 1993, ni después de la Ley 797de 2003.

Lo anterior no es sorprendente, habi-da cuenta del peso de la economía cam-pesina e informal y de los bajos ingresosdevengados por la mayoría de los co-lombianos. Estas condiciones hacen quela afiliación universal obligatoria, basa-da en un sistema contributivo, no puedaconsiderarse como la mejor herramien-ta para ampliar la cobertura pensional ypara mejorar el bienestar de la pobla-ción colombiana.

Igualmente, reducir la carga financieraen cabeza del Estado en materia pensio-

INTRODUCCIÓN

nal alivia la situación fiscal del país, perono resuelve la problemática pensionaldesde la perspectiva de los individuos.

Por estas y otras razones que se avan-zan en la Parte 2 de este Boletín, la re-forma pensional recién aprobada por elCongreso no puede considerarse comoconclusiva y satisfactoria.

Además del tema de las pensiones, ycomo de costumbre, esta edición delBoletín del Observatorio del Mercado deTrabajo y la Seguridad Social hace unanálisis de la reciente coyuntura laboral.Esta se caracteriza por un fenómeno bas-tante inusual: la disminución de la tasade crecimiento del empleo y de la tasade ocupación, concomitante con una sus-tancial contracción del desempleo, en elmarco de una recuperación del ritmo deactividad económica. En opinión del Ob-servatorio estas dinámicas aparentemen-te contradictorias encuentran explicaciónen la menor duración de los tiempos dedesempleo y en la existencia de un efectode “adición” que afecta a la participaciónde parte de los miembros secundarios delhogar (hijos, esposas, retirados) y sobretodo de un efecto de “desaliento” que pa-rece prevalecer entre la mayoría de loscolombianos que se han retirado delmercado de trabajo.

En definitiva, la baja en la tasa de des-empleo se debe fundamentalmente a unamenor propensión a participar en el mer-cado laboral por parte de la población enedad de trabajar y no a la mayor disponi-bilidad de nuevas plazas de trabajo.

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El crecimiento del empleo nacional enlos últimos años ha estado caracteriza-do por amplias fluctuaciones mensualesque se pueden enmarcar en tres gran-des ciclos, así como muestra la línea detendencia trazada en el Gráfico 1.1.

Con el propósito de no condicionar elanálisis a las fluctuaciones de corto pla-zo de las variables consideradas, se haconstruido el Cuadro 1.1 que reporta elpromedio anual de los principales agre-gados laborales, junto con los datos re-lativos al último trimestre disponible.

Las cifras ahí reportadas destacan a2003 como un año particularmente bue-no en materia laboral. El empleo creció auna respetable tasa del 5.1% anual; latasa de ocupación subió y la de desem-pleo empezó su marcha descendiente. Lainformalidad en las áreas urbanas delpaís –ya de por sí elevada– aumentó 1.5puntos porcentuales, pero el subempleodisminuyó 3.6.

En cambio, 2004 fue testigo de unapreocupante caída del crecimiento delempleo agregado, a apenas el 0.6%anual, muy por debajo del crecimiento dela población en edad de trabajar (2.1%).Como consecuencia, la tasa de ocupacióndisminuyó. Dado que tanto el subempleocomo la informalidad urbana disminu-yeron también, esta menor dinámicaocupacional parece haber afectado prin-cipalmente a los empleos más precarios.Por su lado, el desempleo continuó ba-jando.

En el año 2005 se consolida la ten-dencia registrada en 2004. El empleoagregado siguió creciendo a tasas mo-destas y solamente en junio pasado seregistró un aumento importante, de 3.6%,que condicionó favorablemente el resul-tado del trimestre abril-junio. Las tasasde ocupación y subempleo permanecie-ron estables y la informalidad urbana bajólevemente, de 65.9% a 64.1%.

PARTE 1:EL MERCADO DE TRABAJO

Gráfico 1.1Tasa de crecimiento anual del empleo nacional y su tendencia.

Enero 2002-Junio 2005

Fuente: Elaboraciones del Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social con base en datosDANE, encuestas de hogares

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Sin duda, el fenómeno laboral másdestacado en lo que va corrido del añoestá representado por las continuas yaceleradas disminuciones de la tasa dedesempleo nacional (ver Gráfico 1.2) quecontrastan con las modestas expansio-nes mensuales del empleo.

Algunos comentaristas sostienen quese trata del fenómeno del trabajador adi-cional: al mejorar las condiciones econó-micas en el país los miembros secundariosdel hogar (hijos, esposas, pensionados)no se sienten urgidos a trabajar y se reti-ran del mercado laboral, pasando a for-mar parte de los inactivos.

En opinión del Observatorio del Mer-cado de Trabajo y la Seguridad Social,esta no es una explicación completa. Enprimer lugar porque la teoría del traba-jador adicional se fundamenta en una re-lación entre demanda y oferta de trabajoy no en una entre crecimiento del PIB yoferta de trabajo. Así que, si el PIB seexpande al 4% y el empleo lo hace pordebajo del aumento de la población enedad de trabajar, esto implica un creci-miento de la productividad laboral, masno de las oportunidades de empleo. Ensegundo lugar porque los ingresos delos trabajadores, como veremos más de-lante, no han aumentado de forma sig-nificativa en los últimos tiempos. En otraspalabras, el efecto preponderante en laactual coyuntura laboral debe conside-rarse como aquel del trabajador desalen-tado, el cual, en contraposición al efectodel trabajador adicional, postula que losretiros del mercado de trabajo por partede los individuos son consecuencia delas pocas oportunidades de conseguir unempleo.

El desaliento, además, puede habersido la causa principal de la nueva olea-da de colombianos que están saliendodel país para quedarse1. Los migrantesson, en su gran mayoría, personas enedad productiva que al residenciarse enel exterior no aparecen más en las esta-dísticas de las fuerzas de trabajo nacio-nal. Adicionalmente, las remesas, quehan tomado considerables dimensionesen los últimos años, pueden constituir unaimportante fuente de ingresos no de tra-bajo para los familiares residentes enColombia. En este caso, lo que operaríasería el efecto del trabajador adicional:la disponibilidad de ingresos bajo formade remesas “reduce los incentivos parainsertarse en el mercado de trabajo yaumenta la probabilidad de que losdesocupados […] desistan de la búsque-da de empleo, lo cual reduce la participa-ción laboral y, por tanto, el desempleo”(Rodríguez [2005], p. 3).

Por último, no se puede descartar la hi-pótesis de que la baja registrada en el des-empleo haya sido provocada por unamenor duración del mismo. De hecho, unaforma alternativa de calcular la tasa de des-empleo es representada por el productoentre la duración del desempleo y la tasade rotación de los desempleados. Todo lodemás constante, una disminución de laduración del desempleo debe conducir auna baja de su correspondiente tasa. Y enefecto, entre abril-junio de 2002 y el mis-mo trimestre de 2005 las encuestas de ho-gares registraron una caída del 17% en lassemanas promedio de búsqueda de unempleo en las principales zonas urbanas.

Como ya se había mencionado, losingresos laborales han crecido, pero no

1 Ver Camargo (2005).

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Cuadro 1.1Principales indicadores laborales

Total nacional. 2002 - 2005

(a) Los datos se refieren al segundo trimestre de cada año(b) Subempleados como porcentaje de los ocupados totalesFuente: Elaboraciones del Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social con base en datosDANE, encuestas de hogares.

Crecimiento anual del empleo 0.7% 5.1% 0.6% 2.5%

Tasa ocupación total 51.9 53.3 52.5 52.2

Tasa ocupación jefes de hogar 73.8 75.3 74.9 74.8

Tasa desempleo 15.7 14.2 13.6 12.0

Tasa desempleo jefes de hogar 8.0 6.6 6.4 5.6

Tasa de informalidad urbana (a) 66.0 67.5 65.9 64.1

Tasa de subempleo (b) 40.8 37.2 36.5 36.9

Promedio2002

Promedio2003

Promedio2004

Abril-junio2005

Gráfico 1.2Tasa de desempleo nacional y su tendencia

Enero 2002 – Junio 2005

Fuente: Elaboraciones del Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social con base en datosDANE, encuestas de hogares

de forma importante durante el períodoexaminado (Cuadro 1.2). Además, lamejora se ha concentrado en el últimoaño y medio. Los empleados permanen-

tes de la industria fueron los más benefi-ciados de estas alzas: entre 2001 y 2004su salario real aumentó 6.8%. Durante elmismo período, sin embargo, el salario

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mínimo y el salario de los obreros indus-triales subió en menos de la mitad (2.7%),el salario promedio en el comercio mino-rista formal sufrió una baja inicial y en

2004 presentaba el mismo nivel de 2001;y finalmente, las remuneraciones realesde los trabajadores temporales de la in-dustria disminuyeron 1.6%.

A la luz de este último dato es intere-sante examinar la evolución de la compo-sición del empleo en los sectores formalesdel comercio y la industria. El Cuadro 1.3muestra que, mientras que el empleo in-dustrial apenas empezó a recuperarse apartir del año 2004, el empleo comercialcreció 9.7% (total comercio) y 11.1% (gran-des almacenes) con respecto a 2001. Enambos sectores, sin embargo, el aumen-to ocupacional se debió casi exclusiva-mente a una fuerte expansión del empleotemporal. Incluso, en la industria manu-

facturera el personal permanente siguedisminuyendo de forma imparable. Así,entre 2001 y 2004, la contratación a tér-mino definido en el comercio subió 17.8%y los trabajadores enganchados a travésde empresas de servicio temporal lo hi-cieron en un 98.6%. Esta tendencia se havenido acentuando durante los primeroscinco meses de 2005. Y el mismo fenó-meno se registra en el sector industrial,donde el empleo temporal ha aumentado8.3% entre 2001 y 2004, y en 2005 siguesubiendo.

Cuadro 1.2Evolución de los salarios reales urbanos

2001 - 2005

Fuente: Elaboraciones del Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social con base en datosDANE, encuestas a establecimientos industriales y comerciales.

Salario mínimo 100.0 100.8 100.9 102.7 103.5 104.7

Salario comercio 100.0 99.3 97.0 100.2 98.5 102.9

Salario empleadospermanentes industria 100.0 102.5 104.1 106.8 105.9 107.1

Salario obrerospermanentes industria 100.0 103.2 101.6 102.7 101.3 103.3

Remuneración trabajadorestemporales industria 100.0 101.2 97.6 98.4 97.8 94.9

Promedio2001

Promedio2002

Ier Semestre2005

Promedio

2003

Ier Semestre2004

Promedio

2004

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Cuadro 1.3Evolución del empleo según modalidad de contratación

en el sector formal comercial e industrial. 2001-2005

Comercio–Total 100.0 105.9 106.7 109.7 108.7 110.7–Permanente 100.0 102.4 102.5 101.3 102.1 99.9–Temporal directo 100.0 106.1 106.3 117.8 114.8 122.1–Empresa ServicioTemporal 100.0 151.9 163.3 198.6 176.7 219.1

Comercio GrandesSuperficies

–Total 100.0 106.6 107.9 111.1 111.2 112.7–Permanente 100.0 101.5 102.4 101.2 102.6 99.1–Temporal 100.0 121.7 124.0 140.3 136.7 152.6

Industria–Total 100.0 95.7 94.8 95.4 94.3 95.0–Permanente 100.0 93.4 89.6 87.9 88.0 87.3–Temporal 100.0 99.6 104.0 108.3 105.4 108.5

Promedio2001

Promedio

2002Enero-mayo

2005Promedio

2003

Enero-mayo

2004Promedio

2004

Fuente: Elaboraciones del Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social con base en datosDANE, encuestas a establecimientos industriales y comerciales.

Así que, las mejoras conseguidas enlos últimos años en términos de subem-pleo e informalidad, muy probablementese han obtenido gracias a un menor nú-mero de empleos marginales y precarios,pero no son suficientes para despejar porcompleto las inquietudes acerca de lacalidad de los nuevos empleos genera-dos en el país.

Además, la generación de empleotampoco ha sido lo suficientemente ro-busta como para justificar la baja regis-trada en la tasa de desempleo. Esta, másbien, se produjo como consecuencia deuna menor duración del desempleo y deuna menor propensión a participar en elmercado laboral por parte de la pobla-ción en edad de trabajar.

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2 Ver, entre otros, Lindbeck y Persson (2003), Diamond (2004), Mesa-Lago (2004) y Feldstein (2005).

PARTE 2: DE LA LEY 100 DE 1993 AL ACTOLEGISLATIVO N.º 1 DE 2005:UNA REFORMA PENSIONAL INCONCLUSA

La parte temática de esta octava edi-ción del Boletín del Observatorio del Mer-cado de Trabajo y la Seguridad Socialanaliza el sistema pensional colombiano,concentrando su atención en los aspec-tos de carácter social y laboral. Necesitaasí ser complementada por aportes deotras disciplinas, en especial de la eco-nomía de la finanzas y de la teoría deseguros.

Necesariamente, cualquier estudio so-bre pensiones en Colombia debe partirdel examen de la Ley 100 de 1993, lacual reformó de manera estructural la se-guridad social del país y sentó las basesdel actual sistema pensional. La sección2.2 hace un recuento de los principalesproblemas heredados de la Ley 100 y delos cambios legislativos introducidos adicho sistema por parte del actual Gobier-no. La sección 2.3 examina algunas impli-caciones sociales y laborales que hatenido la aplicación de estos cambios que,en su conjunto, aquí llamaremos reformapensional. En opinión del Observatoriolas modificaciones introducidas no fue-ron suficientes, y esto no sólo porque noresolvieron de manera definitiva el pro-blema del déficit pensional, sino porqueno apuntaron a establecer un sistemapensional óptimo y en todo caso dejaronsin resolver algunos aspectos vitales parael funcionamiento del actual sistema dual.

La parte 2 de este Boletín empieza conuna breve descripción del marco teórico dereferencia que servirá para contextualizarla problemática colombiana.

2.1 El contexto teóricoLa literatura económica sobre pensio-

nes clasifica los sistemas pensionalessegún cuatro parámetros principales2:

1. La Administración2. El Mecanismo de Financiamiento3. El Tipo de Esquema4. El Equilibrio ActuarialLa administración de un sistema pen-

sional puede estar a cargo de una enti-dad pública o privada. El Estado puedeadministrar los fondos recaudados porconcepto de aportes pensionales o sim-plemente puede limitar sus actividadesal recaudo de los aportes que luego sedistribuyen entre las administradoras pri-vadas de fondos de pensiones.

El mecanismo de financiamiento per-mite definir si un sistema pensional esfinanciado (capitalizado) o no. En un sis-tema plenamente capitalizado los bene-ficios son financiados con el capital y losretornos acumulados en un fondo pensio-nal. Característica accesoria de estos sis-temas es que los afiliados detentan clarosderechos de propiedad sobre unos fon-dos personales de ahorro, derechos queles permitirán reclamar una pensión unavez jubilados. En un sistema no financia-do o de reparto, por su parte, las pensio-nes se pagan gracias al recaudo deimpuestos que se gravan a la poblaciónactiva que trabaja, generalmente en for-ma de impuestos a la nómina. En estecaso no hay derechos de propiedad, peroexiste un pacto intergeneracional implíci-to según el cual cada generación de tra-

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3 Condicional a los ingresos futuros.4 El lector interesado en profundizar estos (y otros importantes) temas pensionales puede consultar, entreotros, Holzmann y Stiglitz (2001), Barr (2002), Feldstein y Liebman (2002), Gill, Packard y Yermo (2004),Diamond (2004), Mesa-Lago (2004), Holzmann y Hinz (2005).

bajadores se toma la responsabilidad demantener a los pensionados, con la se-guridad de que ella conseguirá el mismotratamiento por parte de la generaciónsucesiva.

El tipo de esquema puede ser de be-neficios definidos o de contribucionesdefinidas. En un sistema de beneficiosdefinidos la pensión que se le pagará altrabajador puede conocerse desde unprincipio3 aplicando una fórmula que tie-ne en cuenta el número de años trabaja-dos, el salario de los últimos (x) años, laedad de retiro, el número mínimo de añosde aportes, etc. En este sistema las con-tribuciones son endógenas, en el senti-do de que la estabilidad financiera delmismo se alcanza con cambios en lascontribuciones. En un sistema de contri-buciones definidas, en cambio, los apor-tes a la seguridad social son utilizadospara comprar activos y el monto final dela pensión que se le pagará al trabajadordepende de la tasa de retorno ganadasobre estos activos. Si la tasa de retornofue alta, el trabajador gozará de una pen-sión relativamente alta; si fue baja, de unapensión relativamente baja. Lo anteriorhace que en este caso sean los benefi-cios la variable de considerar comoendógena para el equilibrio del sistema.Una característica accesoria del tipo deesquema pensional tiene que ver con lacarga de los riesgos asociados a la acu-mulación de un ingreso jubilatorio. En unrégimen de contribuciones definidas es-tos riesgos tienden a recaer en los indivi-duos, mientras que en un régimen debeneficios definidos tienden a ser respon-

sabilidad de la entidad que administra elsistema pensional. Además, las contribu-ciones definidas confieren relativamentemás riesgos a los pensionados, mientrasque los beneficios definidos atribuyenrelativamente más riesgos a los trabaja-dores.

Por último, el equilibrio actuarial tienedos dimensiones. A nivel macro, un sis-tema pensional debe ser financieramenteviable en el largo plazo. Esto implica queel capital necesario para pagar los com-promisos pensionales esperados debeser igual al capital correspondiente a losingresos que recibe (recibirá) el sistemapor contribuciones. Si esta relación esválida también a nivel microeconómico sehabla de equidad actuarial. La equidadactuarial refleja, así, a nivel individual, larelación que hay entre contribuciones ybeneficios. Un sistema pensional debeser actuarialmente balanceado a nivelmacro, pero puede presentar diferentesgrados de equidad actuarial a nivel micro.

Existe una extensa literatura econó-mica que ha estudiado las implicacionesque pueden derivar de la escogencia decada uno de los mencionados parámetrospensionales en términos de distribucióndel ingreso, eficiencia en el mercado la-boral, rentabilidad, variabilidad y carga delriesgo de la inversión en pensiones, aho-rro nacional y desarrollo económico, etc.4.

Haciendo un balance general de estaliteratura podemos decir que, si bien secuentan defensores del sólo sistema dereparto público (reformado) o del sólo sis-tema de capitalización privado, se detectacierto consenso en considerar que nin-

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guna de las dos opciones es la óptima.Más bien los sistemas de pilares múlti-ples o mixtos son considerados comomodelos superiores a los dos casos an-teriores (Lindbeck y Persson [2003],Shiller [2003], Gill, Packard y Yermo[2004], Holzmann y Hinz [2005], Feldstein[2005], entre otros). La razón de ello esmuy sencilla: “todo sistema pensional tie-ne sus ventajas y desventajas [… ] y […]parece útil entonces combinar diferentessistemas” (Lindbeck y Persson [2003], p.108), con el fin de mejorar la asignaciónde recursos en el mercado laboral y deobtener el mayor beneficio de la diversi-ficación de los riesgos relacionados conla formación de un ingreso para la vejez.Y además de enfrentar de otra forma másefectiva los riesgos económicos, políticosy demográficos inherentes a todo siste-ma pensional, “un diseño multipilar tieneuna mejor capacidad de tratar los múlti-ples objetivos de un sistema pensional –siendo los más importantes reducir lapobreza y suavizar en el tiempo los in-gresos” (Holzmann y Hinz [2005], p. 3).

Entidades internacionales como la Or-ganización Internacional del Trabajo (OIT)y el Banco Mundial (BM) son institu-cionalmente favorables a un sistemapensional multipilar (Gillion [2000],Holzmann [2000], Gill, Packard y Yermo[2004], Holzmann y Hinz [2005]).

Adicionalmente, en los últimos añosel BM ha brindado asistencia técnica apaíses como Letonia y Polonia que, jun-to a otros países como Italia y Suecia,han modificado su sistema público dereparto en uno de cotizaciones definidasteóricas.

Al igual que un régimen de pilaresmúltiples, el de cotizaciones definidasteóricas se clasifica como un sistemapensional mixto y funciona de la siguien-

te forma. Las cotizaciones que hacen lostrabajadores se registran en una cuentapersonalizada, como si se tratara de unacuenta de ahorro individual. Cada año elmonto contabilizado se aumenta confor-me a una tasa de rendimiento teórica re-presentada, por lo general, por elcrecimiento del PIB o de los salarios. A lahora de la jubilación, lo acumulado en lacuenta de una persona se traduce en unarenta vitalicia, calculada sobre la base deuna tasa de interés implícita y de tablasde mortalidad específicas para cadacohorte de pensionados. El funciona-miento de este régimen es así muy pare-cido al de uno de capitalización concotizaciones definidas, con la diferenciade que en el primero tanto la tasa de in-terés como los montos de capital acumu-lados son teóricos, de naturalezapuramente contable. De igual forma,mantiene aspectos del sistema de repar-to, ya que el dinero de los aportes no esinvertido y se destina más bien a pagarlas pensiones corrientes. En definitiva, unsistema de cotizaciones definidas teóri-cas se caracteriza por ser un sistema nofondeado, de contribuciones definidas, en(casi) equilibrio actuarial y, por lo gene-ral, administrado por el Estado.

2.2 De la reforma a la seguridadsocial a la reforma de la ConstituciónPolítica colombiana: un proceso dereforma pensional inconcluso

La actual estructura del sistemapensional colombiano se originó en la Ley100 de 1993. Su carácter es dual, en elsentido de que existe un régimen públicode Prima Media que compite con uno deAhorro Individual con Solidaridad en elcual operan seis Administradoras de Fon-dos de Pensiones (AFPs). Los parámetrosteóricos esbozados en la anterior sección

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nos permiten clasificar el régimen de Pri-ma Media (reparto) del Instituto de Segu-ros Sociales (ISS) como uno de carácterpúblico, no financiado, de beneficios defi-nidos y en desequilibrio actuarial. Al con-trario, el régimen de ahorro individual delas AFPs es privado, financiado, de con-tribuciones definidas y en equilibrioactuarial.

En los últimos años el sistemapensional previsto por la Ley 100 ha sidoobjeto de varios intentos de reforma, al-gunos de los cuales lograron llevarse acabo, como la Ley 797 de 2003, la Ley812 de 2003 y el Acto Legislativo N.º 1de 20055. En las siguientes secciones sehace un recuento de las principales mo-dificaciones introducidas hasta la fechaal sistema previsto por la Ley 100.

2.2.1 AntecedentesLa Ley 100 de 1993, de reforma a la

seguridad social, puso orden en la casa,pero no lo suficiente, y dejó sin resolveruna complicada problemática pensional.En particular:

– Dejó vigente una multiplicidad de re-gímenes especiales y exceptuados, loscuales, al sumarse al régimen de transi-ción al cual dio vida la misma ley, configu-raron un sistema pensional excesivamenteinequitativo6

– Al conceder unos generosísimos pri-vilegios por transición y reconocer el de-recho a una garantía de pensión mínimacon apenas 20 años de contribuciones,responsabilizó al Estado y al ISS de unapesada carga financiera. Las pensiones,

además, quedaron atadas al crecimien-to anual de los precios y del salario míni-mo legal, y se estableció que en ningúncaso podrían ser menores al valor de esteúltimo

– No consiguió un completo equilibrioactuarial a nivel micro para los afiliadossujetos al reformado régimen público.Esto agravó la ya precaria situación fi-nanciera del ISS que al mismo tiempodebía enfrentar el proceso de la transi-ción hacia un sistema dual que lo dejósin los ingresos de los afiliados que deci-dieron migrar al régimen administrado porlas AFPs

Resultado de todo lo anterior fue elagotamiento de las reservas del ISS alcumplirse apenas diez años de la apro-bación de la Ley 100 y el crecimientoexponencial del gasto del Estado por con-cepto de pagos de pensiones. En la ex-posición de motivos del Acto LegislativoN.º 1, es decir aun después de los nota-bles ajustes que el Gobierno logró intro-ducir al sistema pensional colombianodurante 2003, se afirma que el pago depensiones corrientes se disparó de un5.3% del presupuesto de la nación7 en1993 a 18.2% en 2004; en términos ab-solutos se pasó de 0.5 billones de pesosa 9.1. Lo que hace esta situación parti-cularmente indeseable es la concentra-ción de dicho gasto en la atención depensiones privilegiadas y comparativa-mente elevadas. Según el Observatoriode Coyuntura Socioeconómica (2005), en2003, el 14.6% de los jubilados más ri-cos comprometía el 38.9% de los recur-

5 Y otros que no se pudieron concretar, como el proyecto de Ley 206 de 2001 y el referéndum popular deoctubre de 2003.6 A pesar de la fragmentación y de la escasa información existente, el Observatorio de CoyunturaSocioeconómica de la Universidad Nacional ha adelantado un importante esfuerzo para tratar de medirestas inequidades. Ver su Boletín N.º 8 y más recientemente N.º 18.7 Sin incluir el servicio de la deuda pública.

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sos estatales destinados al pago de pen-siones.

Ahora bien, debe resultar claro que lasinequidades existentes en el sistemapensional colombiano no tienen origenexclusivo en la presencia de privilegiosparticulares y regímenes especiales.Tampoco puede pensarse que sea sufi-ciente reducir la compleja problemáticadel sistema al sólo asunto de las preben-das de las cuales gozan unos pocos co-lombianos y del equilibrio financiero delerario. El bienestar de los individuos, porejemplo, también es muy importante.Sobre estos temas volveremos más ade-lante. Mientras tanto, a continuación ha-remos un breve análisis de lo dispuestoen la Leyes 797, 812 y 860 de 2003 y enel Acto Legislativo N.º 1 de 2005, las cua-les introducen los primeros importantescambios al sistema establecido en 1993.

2.2.2 La Ley 797 de 2003El Cuadro 2.1 presenta de forma es-

quemática las principales disposicionescontempladas en la Ley 797 de 2003, lascuales se comentan a continuación.

– AfiliaciónEn cuanto a afiliación se tomó una

quimérica decisión: se estableció queésta se volviera obligatoria para todos lostrabajadores independientes, a partir dela vigencia de la ley8. A este respecto elmismo Banco Mundial admite que “Espoco probable que la expansión de lacobertura por mandato de la ley puedafuncionar por sí sola” … (y que) … “Talvez el mayor desafío sea convencer a los

trabajadores autónomos de que partici-pen” (Banco Mundial [2004], pp. 6 y 7).Las tasas de cobertura previsionales de-penden fundamentalmente del nivel deingresos de la población. “Incluso en losEstados Unidos se cree que más de lamitad de los trabajadores autónomos nopaga sus contribuciones a los segurossociales” (Banco Mundial [2004], p. 7).Con mayor razón, entonces, en paísesen desarrollo como Colombia, que secaracterizan por una importante inciden-cia tanto de la agricultura de subsisten-cia, como del sector informal urbano,resulta muy difícil ampliar la afiliaciónentre los trabajadores independientescon una simple disposición legal. Muchosde estos trabajadores son incapaces deaportar un porcentaje relativamente ele-vado de sus ingresos para financiar suspensiones y tienen elevadas tasas per-sonales de descuento, las cuales atribu-yen al consumo de hoy y a la coberturade otros riesgos más inmediatos una ma-yor importancia que a la eventualidad degozar de una pensión en un futuro. Asíque “un sistema pensional obligatorio pro-bablemente involucra costos de bienes-tar, especialmente para los grupos demenores ingresos, que pueden tener fuer-tes incentivos para evadir” (Holzmann yHinz [2005], p. 95).

Por otro lado, existen inversiones al-ternativas al ahorro pensional que ofrecenrendimientos comparativamente elevados,a veces superiores a éste: por ejemplo, lainversión hipotecaria, en educación pro-pia o de los hijos, o la autofinanciación depequeños negocios.

8 Siempre en materia de afiliación la Ley 797 también estableció que los servidores públicos que ingresana Ecopetrol a partir de la vigencia de la misma ya no gozan del régimen especial de la empresa, sino quedeben afiliarse al régimen general previsto por la Ley 100. Vale la pena recordar que la Ley 789 de 2002,de reforma laboral, excluyó a los aprendices de la obligación de cotizar a pensiones.

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A los beneficiarios del régimen de transición se les aplica lo dispuesto en la Ley100 sólo en materia de edad. Ya no aplica la normatividad en materia de tiempode servicio, número de semanas de cotización y monto de la pensión

Cuadro 2.1Principales medidas de la Ley 797 de 2003

Sujetos obligados acotizar (art. 3.º)

Nuevos: todos los trabajadores independientes(1)

Ingreso Básico deCotización (art. 5.º)

No puede ser inferior a 1 salario mínimo, así que aumenta de 0.5 a 1 salario mínimopara el personal doméstico. IBC máximo sube de 20 a 25 salarios mínimos

Cotización (art. 7.º) Entre 2004 y 2006 aumenta de 13.5% a 15.5% del IBC. A partir de 2008 podrásubir a 16.5%, siempre y cuando el crecimiento del PIB sea igual o superior al 4%en promedio durante los 2 años anteriores

Aporte solidaridadafiliados (art. 7.º)

Además del ya existente aporte de solidaridad del 1% sobre el IBC para afiliadoscon ingresos iguales o superiores a 4 salarios mínimos, se introduce un aporteprogresivo que va desde 0.2% del IBC para trabajadores con ingresos iguales osuperiores a 16 salarios mínimos hasta 1% del IBC para trabajadores con ingresosiguales o superiores a 20 salarios mínimos con destino el FSP

Aporte solidaridadpensionados (art. 8.º)

Se introduce un aporte de solidaridad con destino el FSP del 1% sobre mesadaspensionales de entre 10 y 20 salarios mínimos que se incrementa a 2% paramesadas superiores a 20 salarios mínimos

Fondo SolidaridadPensional(art. 2.º y 8.º)

Gracias a los aumentos en los aportes de solidaridad de trabajadores y pensio-nados, aumentan los recursos a disposición del FSP. A través de la subcuenta desolidaridad sigue subsidiando los aportes a pensiones de las personas de esca-sos recursos. Con la nueva subcuenta de subsistencia atiende a los ancianos enestado de indigencia mediante un subsidio económico

Edad de jubilación enPrima Media (art. 9.º)

A partir de 2014 se incrementa de 55 a 57 años (mujeres) y de 60 a 62 años(hombres) sin necesidad de un estudio actuarial

Semanas cotizadas(arts. 9.º y 14)

Entre 2009 y 2015 el número de semanas cotizadas necesarias para tener dere-cho a la pensión mínima se incrementa de 1.150 a 1.325 en Ahorro Individual.En Prima Media aumenta de 1.000 a 1.300 semanas entre 2005 y 2015

Tasa de reemplazo enPrima Media (art. 10.º)

Disminuye en razón de una nueva fórmula de cálculo y del hecho de que elincremento porcentual en el monto mensual de la pensión, por cada 50 sema-nas de contribuciones adicionales a las mínimas, disminuye de 2-3% a 1.5%.Así, la tasa de reemplazo mínima se contrae de 65% a 55-65%; la máxima de85% a 70.5-80%, dependiendo del promedio de cotizaciones efectuadas duran-te los 10 últimos años

Pensión de invalidez(art. 11)

Se introduce una distinción entre invalidez causada por enfermedad o por acci-dente. Los requisitos para acceder a la pensión se hacen más exigentes

Pensión desobrevivientes(arts. 12 y 13)

Se endurecen tanto los requisitos para la pensión de sobrevivientes como las condi-ciones para ser beneficiario de forma vitalicia de una pensión de sobrevivientes. Seestablece la categoría de beneficiarios en forma temporal para los cónyuges demenos de 30 años de edad, sin hijos con el causante, que reciben una pensióntemporal por 20 años y deberán cotizar al sistema para obtener su propia pensión

Garantía de PensiónMínima en el régimende Ahorro Individual(arts. 7.º y 14)

Se crea el Fondo de Garantía de Pensión Mínima que se financia con el 1.5%del IBC de los afiliados a Ahorro Individual. Se reduce de 3.5% a 3% la comisiónde las AFPs

Régimen de transición(art. 18)

(1) También son sujetos obligados: los beneficiarios del FSP, los demás servidores públicos y todos los asalariadosdel sector privado, incluido el servicio doméstico. La Ley 789 excluyó a los aprendices (art. 64)

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Y por último, no hay que olvidar que“la cobertura obligatoria de los trabaja-dores por cuenta propia […] es difícil delograr, habida cuenta de los problemasque plantea determinar quiénes son esostrabajadores y cuánto ganan” (OIT [2002],p. 72) y de “las dificultades de establecerun sistema de cumplimiento efectivo entérminos de costos” (Holzmann y Hinz[2005], p. 95).

Siempre en materia de afiliación la Ley797 limitó la libertad de escogencia derégimen pensional. Por un lado estable-ció que quienes ingresan por primera veza cargos públicos de carrera administra-tiva están obligados a afiliarse al ISS y apermanecer en él por tres años. Por elotro, amplió el período de permanenciaobligatoria, de tres a cinco años, antesde poder solicitar un traslado de régimen.Tampoco será posible este traslado paralas personas a las que les falten diez añoso menos para cumplir la edad pensional9.

– Ingreso Básico de Cotización (IBC)Con la Ley 797 el IBC máximo sube de

20 salarios mínimos legales vigentes a2510 y en ningún caso puede ser inferior aun salario mínimo. Estas disposicionesaumentan el costo de la mano de obra máscalificada y de los empleados domésticos.En particular, doblan el valor de las contri-buciones11 a cargo de estos últimos tra-bajadores que desde 1988 podían cotizarsobre medio salario mínimo. A ello hay quesumarle el aumento en dos puntos por-centuales de las contribuciones pensio-nales que aplica para todos los aportantes

a partir de la Ley 797. En definitiva, no esatrevido inferir que todo lo anterior debehaber tenido un importante efecto negati-vo sobre el empleo y la coberturaprevisional de los servidores domésticos,cuya tasa efectiva de tributación a seguri-dad social (pensiones y salud) pasa de12.8%, antes de la Ley 797, a 27.5%, des-pués de la misma.

– Aportes de solidaridadAdemás del ya existente aporte de

solidaridad del 1% sobre el IBC para afi-liados con ingresos iguales o superioresa 4 salarios mínimos, la Ley 797 introdu-ce un aporte progresivo que va desde0.2% del IBC para trabajadores con in-gresos iguales o superiores a 16 salariosmínimos hasta 1% del IBC para trabaja-dores con ingresos iguales o superioresa 20 salarios mínimos. En el caso de lospensionados establece un aporte de so-lidaridad del 1% sobre las mesadas deentre 10 y 20 salarios mínimos que seincrementa a 2% para mesadas superio-res a 20 salarios mínimos. Todas estascontribuciones de solidaridad tienen comodestino el Fondo de Solidaridad Pensional(FSP). Al mismo Fondo debe aportar tam-bién el Estado. Su contribución no pue-de ser inferior a lo recaudado anualmentepor concepto del 50% de los aportes desolidaridad de todos los trabajadores coningresos superiores a 4 salarios mínimosy de la totalidad de los aportes adiciona-les de los trabajadores con ingresos su-periores a 16 salarios mínimos.

9 La Ley 100 admitía traslados entre regímenes cada tres años sin límites de tiempo.10 Y el gobierno está facultado a elevarlo hasta 45 salarios mínimos.11 Tanto a pensiones como a salud.

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– Fondo de Solidaridad PensionalEl FSP, creado por la Ley 100 de 1993,

se abrió en dos subcuentas. La subcuentade solidaridad sigue persiguiendo el ob-jetivo originario de subsidiar los aportesa pensiones de aquellas personas queno tienen los recursos suficientes paracancelarlos en su totalidad. En este casola Ley 797 simplemente modificó los re-quisitos de elegibilidad y las fuentes parasu financiamiento. La (nueva) subcuentade subsistencia se dirige a la protecciónde los ancianos en estado de indigencia.Un programa similar existía con anterio-ridad a la Ley 797. Era financiado vía pre-supuesto nacional, con cofinanciaciónterritorial, y era administrado por la Redde Solidaridad.

– CotizaciónComo porcentaje del ingreso del afi-

liado, el aporte pensional básico seincrementa gradualmente, entre 2004 y

2006, en dos puntos, hasta llegar al15.5% del IBC. Podrá incrementarse enun punto adicional en 2008 si el creci-miento del PIB resultara por lo menos del4% en promedio durante los dos añosanteriores. La carga impositiva para fi-nanciar la seguridad social (salud y pen-siones) en Colombia pasa así del 25.5%del salario básico (26.5% para salariosde 20 veces el mínimo) en 2002, antesde la Ley 797, al 27.5% (29.5%) en 2006y podría alcanzar el 28.5% (30.5%) en2008 (ver Cuadro 2.2). En el caso de lostrabajadores independientes, que antesno estaban obligados a cotizar a pensio-nes, financiar su seguridad social les cos-taba el 12% del ingreso declarado en2002 y en 2006 les costará el 27.5% yposiblemente el 28.5% en 2008. Todosestos aumentos deben tener consecuen-cias de alguna importancia sobre el com-portamiento tanto de la demanda comode la oferta laboral.

Cuadro 2.2Cotizaciones a seguridad social (salud y pensiones) antes y después de la Ley 797

Porcentaje aplicado sobre el IBC

Fuente: Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social con base en la normativa vigente.

1967 4.51985 6.51994 Uno 11.5

Veinte 12.52002 Uno 18.125 7.375 25.5 13.5

Veinte 18.125 8.375 26.5 14.52006 Uno 19.625 7.875 27.5 15.5

Veinte 19.625 9.875 29.5 17.52008 Uno 20.375 8.125 28.5 16.5

Veinte 20.375 10.125 30.5 18.5

Salarios mínimos Aporte total(solo pensiones)

Aporte totalAporte trabajadorAporte empresa

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– Edad de jubilación en el régimen dePrima Media

Sube de 55 a 57 años en el caso delas mujeres y de 60 a 62 años en el casode los hombres a partir de 2014, sin ne-cesidad de un estudio actuarial como lodisponía la Ley 100.

– Semanas cotizadasEl número mínimo de semanas de coti-

zación indispensable para tener derecho ala pensión aumenta en ambos regímenes.En Prima Media sube de 1.000 a 1.300semanas entre 2005 y 2015; en Ahorro In-dividual de 1.150 a 1.325 semanas entre2009 y 2015. Este último aumento, sinembargo, perdió vigencia al haberse de-clarado inconstitucional el inciso 3.º del ar-tículo 14 de la Ley 797 por vicios de trámitemediante sentencia C-797 de 2003.

– Tasa de reemplazo en Prima MediaLa tasa de reemplazo en el régimen de

Prima Media a raíz de la Ley 797 dismi-nuye en razón de una nueva fórmula parasu cálculo y del hecho de que el incremen-to porcentual en el monto mensual de lapensión, por cada 50 semanas de contri-buciones adicionales a las mínimas, dis-minuye de 2-3% (Ley 100) a 1.5%. Así, latasa de reemplazo mínima se contrae de65% a 55-65%; la máxima de 85% a 70.5-80%, dependiendo del promedio de coti-zaciones efectuadas durante los 10últimos años. La nueva fórmula para elcálculo de la tasa de reemplazo es iguala: TR = 65.50 – (0.50*S), siendo S el pro-medio de los ingresos devengados en losúltimos diez años, a su vez expresados

en múltiplos del salario mínimo. Nóteseque en la práctica la anterior ecuación lle-va a una tasa de reemplazo mínima infe-rior a la vigente con la Ley 100, aun en elcaso de trabajadores que durante su vidaproductiva siempre han devengado unsólo salario mínimo, con tal de que hayanobtenido bonificaciones salariales adicio-nales, como, por ejemplo, cuando se tra-bajan horas extras. Según la ContraloríaGeneral de la República (2004) “esta me-dida sólo afectará en 1% la pensión de[…] los afiliados […] cuyo IBC es igual oinferior a 2 SMLV. Para quienes coticen1.400 semanas y tengan un IBC de 10SMLV representa una reducción de 14%de sus mesadas” (p. 110).

– Pensión de invalidezLa Ley 797 introduce una distinción

entre invalidez causada por enfermedado por accidente y hace más exigentes losrequisitos para acceder a la pensión. Elartículo de la ley que hace referencia a lapensión de invalidez (art. 11) fue decla-rado inconstitucional debido a la inobser-vancia de algunos requisitos establecidospor la ley para su trámite legislativo pormedio de la sentencia C-1056 de 2003.

– Pensión de sobrevivienteLos requisitos que debe cumplir el cau-

sante en términos de semanas cotizadasse hacen más exigentes. Si éste mueresin haber cumplido la edad pensional, esdecir siendo todavía afiliado, sus benefi-ciarios recibirán solamente el 80% delmonto que les hubiera correspondidocomo pensión de vejez12. En el caso en

12 Antes de la Ley 797 este porcentaje era del 100%, el cual se mantiene en el caso de muerte delpensionado. “Ese diferente tratamiento para los beneficiarios del afiliado y del pensionado no tiene unajustificación clara, por lo que este punto específico del nuevo concepto tiene riesgo de inconstitucionalidad”(Colegio de Abogados del Trabajo [2005], p.16).

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que la pensión de sobre-vivencia se cau-se por muerte del pensionado el cónyu-ge supérstite deberá acreditar unaconvivencia mínima de 5 años (en vezde 2 años como dispuesto en la Ley 100).Se establece, además, la nueva catego-ría de beneficiarios temporales, para loscónyuges de menos de 30 años de edad,sin hijos con el causante, que reciben unapensión solamente por 20 años y debe-rán cotizar al sistema para obtener supropia pensión.

– Fondo de Garantía de Pensión Mí-nima

La Ley 797 crea el Fondo de Garantíade Pensión Mínima del régimen de Aho-rro Individual cuyos recursos complemen-tarán, en primera instancia, la parte quehaga falta a los afiliados, que cumplencon los requisitos exigidos para tenerderecho a una pensión mínima, para fi-nanciar su mesada.

El Fondo se alimenta con el 1.5% delas contribuciones efectuadas a pensio-nes: los afiliados aportan directamente unpunto porcentual; el otro medio punto sederiva de la disminución de la comisióncobrada por las AFPs, de 3.5% a 3%, porconcepto de administración y reasegura-miento por los riesgos de invalidez y so-brevivientes. Ahora bien, parte de este0.5% corresponde a una efectiva dismi-nución de costos. De hecho, por un ladolos requisitos más exigentes y los recor-tados beneficios en materia de pensiónde invalidez y sobrevivientes deben ha-ber bajado las correspondientes primasde seguros. Por el otro, la menor libertadde traslado entre regímenes debe traercomo consecuencia una disminución delos costos de administración de las cuen-tas de ahorro individual. Si bien estamedida fundamentalmente se tomó con

el fin de evitar regresos al régimen dePrima Media de afiliados que a últimahora se den cuenta que pueden obtenermejores pensiones en éste (a costa delos demás contribuyentes del ISS o a cos-ta del fisco), al reducirse el número depotenciales traslados de afiliados se re-ducen también los costos de manejo delas cuentas individuales.

Antes de la Ley 797, la pensión míni-ma en el régimen de Ahorro Individual eragarantizada por el Estado; ahora los res-ponsables en primera instancia son losmismos afiliados de las AFPs y, solamen-te si el Fondo de Garantía resultara insu-ficiente, la parte faltante de las mesadasserá cubierta con recursos públicos. Aun-que no sea posible determinar todavía sieste fondo tendrá recursos suficientespara financiar la totalidad de las pensionesmínimas que tendrán derecho al subsidioen un futuro, la Ley 797 da un novedosopaso adelante en la dirección de endo-geinizar la solidaridad al régimen deAhorro Individual, el cual se caracterizamás bien por incorporarla de formaexógena, responsabilizando exclusiva-mente al Estado.

La Corte Constitucional, mediante sen-tencia C-797 de 2004, declaró inexequibleel inciso 1.º del artículo 14 de la Ley 797,el cual creaba el Fondo de Garantía dePensión Mínima. En la espera de una re-glamentación en materia, por el momentocada AFP destina a una cuenta especialque administra por separado los recursoscorrespondientes al 1.5% de las contribu-ciones de sus afiliados.

– Régimen de transiciónA partir de la vigencia de la Ley 797, a

los beneficiarios del régimen de transiciónse les aplica lo dispuesto en la Ley 100sólo en materia de edad. Este artículo fue

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declarado inexequible por vicios de trámi-te en la sentencia C-1056 de 2003.

2.2.3 La Ley 860 de 2003La Ley 860 se expidió con el fin de

subsanar unos vicios de inconstitu-cionalidad que afectaron algunos apar-tes de la Ley 797. Consta de cuatroartículos, dos de los cuales no se rese-ñan por abordar disposiciones específi-cas del régimen pensional del DAS y delpasivo pensional de las empresas priva-das de aviación. Los restantes dos serefieren a (Cuadro 2.3):

– Pensión de invalidezEl artículo 1.º de la Ley 860 reprodu-

ce, aunque de forma no idéntica, lo dis-puesto en el artículo 11 de la Ley 797.Además de hacer más exigentes los re-quisitos de semanas cotizadas para laobtención de una pensión de invalidez,introduce una distinción entre invalidezcausada por enfermedad o por acciden-te. Según Arena, Cerón y Herrera (2003)esta distinción “es contraria a la técnicamoderna y a la tendencia universal unifi-cadora de la seguridad social13”. De he-cho, parece lógico pensar que las

A partir del 1.º de enero de 2008 a los beneficiarios del régimen detransición se les aplica lo dispuesto en la Ley 100 sólo en materia deedad. Ya no aplica la normatividad en materia de tiempo de servicio,número de semanas de cotización y monto de la pensión

Cuadro 2.3Principales medidas de la Ley 860 de 2003

Pensión de invalidez (art. 1.º) Se introduce una distinción entre invalidez causada por enfermedad opor accidente. Los requisitos para acceder a la pensión se hacen másexigentes

Régimen de transición (art. 4.º)

necesidades económicas de los bene-ficiarios son idénticas, independiente-mente de si la invalidez se produce porenfermedad o por accidente.

– Régimen de transiciónLa Ley 860 mantiene hasta el 31 de

diciembre de 2007 el régimen de transi-ción previsto por la Ley 100, pero a partirdel 1.º de enero de 2008 a sus beneficia-rios se les aplica sólo lo dispuesto en ma-teria de edad. Así como el artículo 18 dela Ley 797 que intentó subsanar, el artícu-lo 4.º de la Ley 860 fue declarado incons-

titucional mediante sentencia C-754 de2004 debido a que violó los principios deidentidad y consecutividad en su trámite.

2.2.4 Demás disposicionesAdemás de la Leyes 797 y 860, el año

2003 fue testigo de otros importantesacontecimientos normativos en materiapensional.

Con la aprobación del Plan de Desa-rrollo prácticamente se puso fin al régi-men exceptuado del Magisterio (art. 81,Ley 812 de 2003). Quedó sólo para loshombres el privilegio de jubilarse antici-

13 “Además puede resultar jurídicamente problemática porque en ocasiones será difícil precisar el origende un riesgo común”, Arena, Cerón y Herrera (2003), p. 84.

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padamente, a la edad de 57 años (Cua-dro 2.4). Como curiosidad se recuerdaque antes de la Ley 812 la edad de retiropara los maestros era de 55 años tantopara hombres como para mujeres, conun tiempo mínimo de servicio de 20 años.La contribución a pensión y salud era del5% del IBC. El Estado aportaba otro 8% ydel aporte total del 13%, 10% iba parasalud y únicamente el 3% para pensio-nes. La tasa de reemplazo equivalía al75% del último salario. Los docentes vin-culados a partir de julio de 2003 quedanafiliados al Fondo Nacional de Prestacio-nes del Magisterio y se les aplican lasdisposiciones generales del régimen dePrima Media.

Haciendo uso de las facultades ex-traordinarias otorgadas por la Ley 797,el Gobierno también introdujo modifica-ciones al denominado sistema de pen-siones de alto riesgo. A este respecto elDecreto 2090 de 2003 introdujo una dis-tinción entre actividades de alto riesgoprofesional y actividades laborales de altoriesgo para la salud del trabajador, defi-nidas, estas últimas, como aquellas “enlas cuales la labor desempeñada impli-que la disminución de la expectativa devida saludable”. Con esta nueva defini-ción pierden unos derechos pensionalesespeciales aproximadamente 21.000 tra-bajadores entre periodistas y servidorespúblicos en actividades administrativas

Los docentes que se vinculan a partir de la vigencia gozarán de losderechos pensiónales establecidos en las Leyes 100 y 797 en el casodel régimen de Prima Media, con los requisitos previstos en él, conexcepción de la edad de pensión que será de 57 años para hombres ymujeres. El valor de los aportes será el establecido en las menciona-das leyes

Cuadro 2.4Principales medidas de la Ley 812 de 2003 (sección 7)

Régimen prestacionaldel Magisterio (art. 81)

del ministerio público, aeronáutica civil,bomberos, Telecom, Inravisión, rama ju-dicial y Registraduría. Los trabajadoresde alto riesgo se jubilan a los 55 años,pero por cada 60 semanas de cotizacio-nes especiales pueden recortar en un añodicho límite, hasta llegar a los 50 años.Por su lado, los empleadores son respon-sables de un aporte adicional a lo esta-blecido para el régimen pensional generalque, con la nueva normativa, pasa de6.5%-8.5% al 10%. Suben también lassemanas mínimas requeridas al trabaja-dor para tener derecho a la pensión es-pecial de vejez. Desde la vigencia deldecreto antes mencionado los trabajado-

res que laboran en actividades riesgosasdeberán quedar afiliados al régimen dePrima Media y se define un plazo máxi-mo de tres meses para el traslado de losque eventualmente se encuentren apor-tando al régimen de Ahorro Individual.

En octubre de 2003 los colombianosfueron convocados a un referéndum po-pular de 18 preguntas, una de las cuales–la 8.ª– pedía la opinión del elector pri-mario en materia de pensiones. Los pun-tos consultados debían adicionarse alartículo 187 de la Constitución colombia-na y eran los siguientes:

– A partir de la aprobación del refe-réndum, no se reconocen pensiones a

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personas con menos de 55 años deedad

– A partir de la misma fecha, el erariono pagará pensiones más altas de 25salarios mínimos

– Con excepción del régimen de laFuerza Pública, todos los regímenespensionales exceptuados y especialespierden vigencia desde el 1.º de enero de2008. El régimen especial de los Presiden-tes de la República caduca al aprobarse elreferéndum

– Respetando las excepciones tempo-rales señaladas en el acápite anterior, apartir de la vigencia de la reforma constitu-cional los requisitos y beneficios pen-sionales para todo individuo serán losestablecidos para el régimen general yno podrán dictarse disposiciones o invo-carse acuerdos de ninguna naturalezapara apartarse de lo allí establecido

– Congelamiento hasta todo 2006 de laspensiones pagadas con recursos públicosy superiores a 25 salarios mínimos14

Con el referéndum se esperaba unifi-car con un solo golpe el sistema pensionalcolombiano, evitando al Estado desgas-tadoras y atomizadas negociaciones conpoderosos grupos de trabajadores públi-cos como los congresistas, los magistra-dos, los funcionarios de la empresanacional de petróleo, del Banco Central,etc. Además, sólo una reforma constitu-cional podía eventualmente revocar loscompromisos pensionales adquiridos enel pasado por las empresas, sin la nece-sidad de negociar nuevamente sus con-venciones colectivas. Vista desde otraperspectiva, esta unificación hubiera apor-

tado importantes ahorros para las cajasdel Estado. Esta era, en el fondo, la razónprincipal de los cambios propuestos al ar-tículo 187 de la Constitución.

Según el escrutinio final de los votos,solamente una de las 18 preguntas delreferéndum fue aprobada. En el caso delas demás consultas, incluida la 8, no con-currió un número suficiente de electores15.No obstante lo anterior, la modificación dela Constitución Política de Colombia siguiósiendo considerada por el Gobierno comola vía más expedita para reformar el dis-perso sistema pensional colombiano y re-ducir el gasto pensional del Estado. Es asícomo en julio de 2004 presentó el Acto Le-gislativo que se adiciona al artículo 48 dela Constitución.

2.2.5 El Acto Legislativo de 2005El Acto Legislativo N.º 1 de 2005 fue

presentado al Congreso en julio de 2004,fue aprobado por el mismo en junio de2005 y sancionado el mes siguiente. ElActo Legislativo eleva al rango constitu-cional algunas disposiciones ya existen-tes en el cuerpo legislativo colombiano.Por ejemplo, la vigencia del reformadorégimen pensional de los docentes, el res-peto de los derechos adquiridos, la obli-gatoriedad del pago de las pensiones,que ninguna pensión podrá ser inferior alsalario mínimo, pero que podrán entre-garse a ancianos pobres ayudas econó-micas inferiores al mínimo. En opinión delObservatorio del Mercado de Trabajo yla Seguridad Social la introducción deestas disposiciones en la ConstituciónPolítica de Colombia fue innecesaria y,

14 La pregunta 14 del referéndum pedía adicionalmente el congelamiento hasta todo 2005 de las pensio-nes públicas superiores a 2 salarios mínimos.15 El escrutinio del referéndum, además, ha sido demandado por inconsistencias en el censo electoralque estableció el número de votantes y el Consejo de Estado todavía no se ha pronunciado al respecto.

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lo que es peor, podrá traer consecuen-cias indeseadas. Así, por ejemplo, el blin-daje de los beneficios de los pensionadosactuales llega a tal punto que, segúnHerrera (2005), “no podrá el legisladorestablecer impuestos o contribucionessobre pensiones” (p. 20A).

Por otro lado, el Acto Legislativohomogeniza requisitos y beneficiospensionales y en este sentido revive lasprincipales propuestas contenidas en elreferéndum (Cuadro 2.5). Desde su apro-bación, para toda persona valdrán las re-glas establecidas en el régimen generalde pensiones. Y a partir del 1.º de agostode 2010 se acabarán los regímenes detransición, especiales y exceptuados, y noproducirán efectos las disposiciones ex-tra-legales en materia pensional fruto de

la negociación colectiva. Quedarán vigen-tes solamente los regímenes especialesde la Fuerza Pública y del Presidente dela República. Con el Acto Legislativo ter-mina así un proceso de homologaciónpensional que ha dejado por fuera del pro-grama general solamente a dos grandesgrupos de trabajadores: los militares (ypolicías) y los que desempeñan laboresde alto riesgo. Las condiciones especia-les de trabajo de estas personas, menossaludables y con riesgos más altos parasu salud e integridad física, justifican untratamiento pensional especial. Lo que escurioso es que mientras a los demás co-lombianos se les da la opción de escogerentre administradoras privadas e ISS, tan-to los militares como los trabajadores enactividades peligrosas deben obligatoria-

Desde la aprobación del Acto Legislativo en el régimen de Prima Media losnuevos pensionados no podrán recibir más de 13 mesadas pensionales alaño. Para los que devengan una mesada de hasta 3 salarios mínimos la 14ªmesada se mantiene si la pensión se causa antes del 31 de julio de 2011

Para todas las personas serán los establecidos en la ley del Sistema Gene-ral de Pensiones. No podrá dictarse disposición alguna o invocarse acuer-dos de ninguna naturaleza para apartarse de lo allí establecido

Cuadro 2.5Principales medidas del Acto Legislativo N.º 1

Requisitos y beneficiospensionales

Régimen de transiciónLey 100

Se adelanta del 1.º de enero de 2014 al 1.º de agosto de 2010 el fin delrégimen de transición establecido por la Ley 100, excepto para los trabaja-dores que estando en dicho régimen tengan cotizadas por lo menos 750semanas a la aprobación de la reforma constitucional

Regímenes especialesy exceptuados

Desaparecen a partir del 1.º de agosto de 2010. Se mantendrá solamente elrégimen especial de la Fuerza Pública y del Presidente de la República

Pactos yconvenciones colectivas

A partir de la vigencia del Acto Legislativo no podrán establecerse en pactos,convenciones colectivas de trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condicio-nes pensionales diferentes a las establecidas para el sistema general depensiones. Los acuerdos vigentes expirarán el 1.º de agosto de 2010

Mesada máxima A partir del 1.º de agosto de 2010 no habrá pensiones superiores a 25 sala-rios mínimos con cargo a recursos de naturaleza pública

14.ª mesada

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mente pertenecer a un régimen público,no financiado y de beneficios definidos.

Siempre a partir del 1.º de agosto de2010 las pensiones públicas tendrán untope máximo de 25 salarios mínimos. Yfinalmente, desaparece la decimocuartamesada16 para los nuevos pensionadosdel régimen de prima media. Se mantie-ne para los actuales jubilados y para losnuevos pensionados con mesadas dehasta tres salarios mínimos, pero estosolamente si su pensión se causa antesdel 31 de julio de 2011.

Concluyendo, hay que destacar queel articulado aprobado por el Congreso,refleja el espíritu del texto inicial presen-tado por el Gobierno, pero ablanda sustérminos, fundamentalmente concedien-do a los trabajadores afectados por loscambios una transición más larga.

2.3 Los efectos de la reforma a laspensiones

Los efectos de la Ley 797, y de lasdemás disposiciones que la siguieron,sobre los compromisos económicos delEstado en materia pensional son bienconocidos. Han sido el móvil principal delos cambios descritos en las seccionesanteriores. Por ejemplo, en un horizontetemporal de 50 años el alivio fiscal parael erario fue de 20 puntos del PIB en ra-zón de lo dispuesto en la Ley 797 y seesperaba que con el texto original del ActoLegislativo se derivara un ahorro de 28puntos. Con las modificaciones introdu-cidas por el Congreso este ahorro se re-duce a 19.1% del PIB. Según cálculospreliminares, el Gobierno estima ahorrar

en los próximos 45 años al menos 46.7billones de pesos a valor presente, asídistribuidos: eliminación de la mesada 14,26.5 billones; anticipación del fin del ré-gimen de transición, 17 billones; y techode 25 salarios mínimos al monto de laspensiones, otros 3.2 billones.

Otro resultado indiscutible, atribuiblea los cambios aprobados, es la menordispersión de regímenes, requisitos ybeneficios, y por ende, una mayor equi-dad del sistema pensional. Esta mayorequidad, sin embargo, tiene un fuertecomponente intrageneracional, en el sen-tido de que los que se afilian al régimende Prima Media después de la aproba-ción del Acto Legislativo no reciben delISS o del Estado ningún subsidio al mo-mento de su jubilación, a menos que sevean obligados a acudir a la garantía depensión mínima. En cambio, persiste unafuerte inequidad intergeneracional: quie-nes se pensionaron en régimen de tran-sición reciben un subsidio que puedealcanzar el 90% de su pensión, quienesse pensionaron en condiciones de Ley100 pueden gozar de un subsidio de has-ta el 60% y, finalmente, quienes lo hicie-ron según los parámetros de la Ley 797pueden ser beneficiarios de un subsidiodel 40% (ver Acto Legislativo N.º 1 (2005),exposición de motivos, y Observatorio deCoyuntura Socioeconómica [2005]).

En esta entrega del Boletín del Obser-vatorio del Mercado de Trabajo y la Se-guridad Social queremos analizar elsistema pensional colombiano desde unaperspectiva diferente, la perspectiva delos individuos.

16 Esta fue creada por la Ley 100 de 1993 para compensar la pérdida de poder adquisitivo de las pensio-nes reconocidas antes de 1988, cuyo valor nominal no había sido reajustado periódicamente. La senten-cia C-489 de 1994 obligó a pagarla a todos los demás pensionados.

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En primer lugar, queremos mostrar lasimplicaciones que el conjunto de normasaprobadas ha tenido sobre las contribucio-nes y pensiones de los trabajadores. Lue-go, miraremos la evolución de la afiliaciónal sistema y en particular al subsistemasubsidiado. Por último, avanzaremos algu-nas consideraciones acerca del valor es-perado de las pensiones.

2.3.1 Aumento en las cotizacionesy disminución de las pensiones

El Cuadro 2.6 resume el aumento delas contribuciones (cotización, aporte desolidaridad y semanas cotizadas) y la dis-minución de los beneficios (cambio tasade reemplazo, aporte de solidaridad, abo-lición mesada 14) que experimentaron los

afiliados al sistema general de PrimaMedia a raíz de la Ley 797 y del ActoLegislativo.

Se consideran dos condiciones extre-mas: la del trabajador asalariado quegana un salario mínimo mensual y aque-lla de un trabajador que gana 20 o mássalarios mínimos. En ambos casos loscambios fueron onerosos. Un trabajadorde salario mínimo al final de cuentas veráaumentar sus contribuciones en casi un50% y disminuir su pensión en un 7%.Un trabajador que gana 20 salarios míni-mos, a su turno, deberá pagar un 75%más y recibirá un 25% menos cuando sejubile, respecto de lo que hubiera tenidoque pagar y hubiera recibido bajo las re-glas de la Ley 100.

Cuadro 2.6Aumento en las cotizaciones y disminución en las pensiones en el régimen de Prima

Media, antes y después de la reforma pensional

Aumento contribuciones Ley 797 Disminución pensionesLey 797 y Acto Legislativo

Asalariados 1 salario mínimo 49.3% -7.1%

Asalariados 20 salarios mínimos 74.6% -24.5%

Fuente: Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social con base en la normativa vigenteLos cálculos se basan en una comparación entre la situación antes y después de la reforma pensional, cuando todaslas medidas previstas tengan plena aplicación, con excepción de lo dispuesto para las contribuciones condicionadasal crecimiento del PIB

Los afiliados del régimen de AhorroIndividual, aunque menos afectados, tam-poco se salvaron. A raíz de la reformapensional los trabajadores de menoresingresos destinan a su ahorro pensionalsolamente un 71% de lo que aportan(Cuadro 2.7). Los asalariados de 20 sa-larios mínimos antes se quedaban conun 69% de sus contribuciones y ahoracon apenas el 63%. A lo anterior habráque sumarle el incremento en el númerode semanas mínimas a cotizar que la

Corte Constitucional ha declarado incons-titucional por vicios de forma y que, apesar de ello, habrá que revivir.

Por cierto, estos porcentajes noconstituyen un estímulo particularmenteatractivo para contribuir a pensiones yparticipar en un sistema previsional for-mal. Pero no solo eso: pueden tambiénminar la relación actuarial entre contribu-ciones y futuros beneficios que es requi-sito indispensable para no provocardistorsiones en el mercado laboral en

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cualquier sistema pensional. De hecho,si esta relación se vuelve ambigua, elpago de la seguridad social se reduce aun impuesto al trabajo.

Concluyendo no se puede dejar dedestacar la dramática situación de los tra-bajadores independientes afiliados aambos regímenes. Antes de la Ley 797no eran obligados a cotizar a pensiones,pero ahora sí. Del día a la mañana hanvisto contraer sus ingresos corrientes enun 15.5%, y desde 2006, lo verán en un16.5%. Naturalmente, también para ellosaplican los porcentajes de los Cuadros2.6 y 2.7.

2.3.2 Los afiliadosEl Cuadro 2.8 reporta datos de origen

administrativo de afiliaciones al sistemageneral de pensiones. Hay que aclararque las cifras de cotizantes en el régimende Prima Media fueron depuradas por elISS en septiembre de 2003 y que las delrégimen de Ahorro Individual están dis-ponibles solamente desde febrero de2004. De tal manera que el análisis decotizantes que se puede derivar de este

Cuadro resulta limitado a un horizontetemporal muy breve. Quedan por fuera,además, unos 430.000 cotizates de losregímenes exceptuados17. No obstante,del Cuadro 2.8 se pueden inferir algunosfenómenos y tendencias que los datosde las encuestas de hogares, que se to-marán en consideración más adelante,confirman.

De la lectura del Cuadro 2.8, en pri-mer lugar, se deriva que la cobertura delsistema pensional entre los trabajadorescolombianos prácticamente no ha progre-sado desde la Ley 100; más bien, ha per-manecido en niveles apenas por encimadel 20% de todos los ocupados. En se-gundo lugar, se observa que la relacióncotizantes/afiliados totales es tambiénmuy baja, alrededor del 35%. Esta pro-porción es un poco más alta entre los afi-liados de las AFPs que entre los del ISS.

Por su lado, las estadísticas de afilia-dos activos18 muestran una leve mejoraentre 2002 y 2005. Su proporción conrespecto al total de afiliados pasó deaproximadamente un 48% a un 49.8%.También de forma leve aumentó la pro-

Cuadro 2.7Porcentaje del aporte pensional con destino a las cuentas individuales en el régimen

de Ahorro Individual antes y después de la reforma pensional

Porcentaje antes Ley 797 Porcentaje después Ley 797

Asalariados 1 salario mínimo 74.1% 71.0%

Asalariados 20 salarios mínimos 69.0% 62.9%

Fuente: Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social con base en la normativa vigenteLos cálculos se basan en una comparación entre la situación antes y después de la reforma pensional, cuando todaslas medidas previstas tengan plena aplicación, con excepción de lo dispuesto para las contribuciones condicionadasal crecimiento del PIB

17 Según la Encuesta de Calidad de Vida de 2003 habían 101.964 policías y militares, 320.502 docentesy 7.007 funcionarios de Ecopetrol afiliados.18 Personas que han hecho algún aporte durante los últimos seis meses.

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porción de trabajadores independientesafiliados, de un 2.7% del total en 2002 aun 3.5% en el primer trimestre de 2005.

Así que, al menos en el corto plazo, losavances en materia de coberturaprevisional logrados por la Ley 797 han sidobastante pobres, sobre todo porque coin-ciden con una recuperación del ritmo deactividad económica nacional que, indepen-dientemente de los cambios legislativos, haimpulsado la afiliación. Los resultados entérminos de trabajadores autónomos sonparticularmente dicientes. Los empleadoresy trabajadores por cuenta propia represen-tan más del 40% de todos los ocupadosdel país pero en las estadísticas de lasAFPs apenas constituyen el 3.5% de losafiliados totales. Esto, después de dos añosen que su participación en el sistema esobligatoria y sujeta a más estrictos contro-les de cumplimiento.

Hoy tenemos un poco más de trabaja-dores afiliados que antes de la Ley 797,pero sus ingresos son menores, lo cualpuede reflejar en parte una estrategia deminimización de pagos a la seguridadsocial propiciada por las aumentadas co-tizaciones. El Cuadro 2.9 reporta la dis-tribución de los afiliados a AFPs segúnrangos de salarios mínimos. En 2002 laproporción de trabajadores que ganabahasta 2 salarios mínimos era del 81.6%;en 2005 había subido al 85.5%. Por elcontrario, la participación de los trabaja-dores más ricos disminuyó. El peso de losque perciben ingresos entre 2 y 4 sala-rios mínimos cayó de 11.1% a 9.2%; enel rango entre 4 y 7 salarios mínimos ladisminución fue de 4.3% a 3.2%; y los tra-bajadores cuyos salarios superan sieteveces el mínimo legal bajaron su partici-pación de 3% a 2.2%. Es importante re-

Cuadro 2.8Cotizantes y afiliados al sistema pensional colombiano.

Total nacional, promedios trimestrales 1994-2005

1994 21.7

2002.1 48.7 2.7

2002.2 48.8 2.7

2002.3 47.9 2.6

2002.4 47.7 2.5

2003.1 47.5 2.6

2003.2 47.7 2.7

2003.3 47.9 2.7

2003.4 33.1 48.6 2.7

2004.1 36.5 32.9 34.7 48.3 2.7 21.9

2004.2 37.9 32.9 35.3 49.6 2.7 22.6

2004.3 44.6 32.0 38.2 49.6 2.8 24.3

2004.4 41.2 33.6 37.4 49.5 3.3 23.6

2005.1 37.8 32.5 35.2 49.8 3.5 23.1

Cotizantes totales/Ocupados totales

Afiliados independientes/Afiliados totales

Afiliados activos/Afiliados totales

Cotizantes/Afiliados totales

Fuente: Elaboraciones del Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social con base en datos de laSuperintendencia Bancaria y de las encuestas de hogares del DANE

AFPs AFPs TotalAFPs Prima Media Total

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saltar que los trabajadores con ingresossuperiores a 4 salarios mínimos no sóloperdieron participación, sino que merma-ron en valor absoluto, a pesar de que lasafiliaciones totales aumentaron desde2002. Esta consideración nos permitedescartar la mayor incidencia de trabaja-dores independientes –que tienden asubdeclarar sus ingresos– como causaprincipal del “empobrecimiento” de los afi-liados del régimen de Ahorro Individual.

Las respuestas de los entrevistadosen las encuestas del DANE confirman locomentado hasta ahora. El Cuadro 2.10,por ejemplo, muestra cómo la afiliación apensiones, según encuestas de hogares,ha aumentado lentamente entre 2002 y2004, de 23.5% a 24.9%19. De los nue-vos afiliados muchos fueron trabajadoresasalariados y muy pocos fueron indepen-dientes. En especial, la cobertura entre loscuenta propia se mantuvo muy baja, aun-

Número de salarios mínimos

Promedio Anual Menos de 2 Entre 2 y 4 Entre 4 y 7 Entre 7 y 10 Más de 10

2005* 85.5% 9.2% 3.2% 1.1% 1.1%

2004 84.6% 9.6% 3.4% 1.2% 1.2%

2002 81.6% 11.1% 4.3% 1.5% 1.5%

* Promedio Enero-MayoFuente: Elaboraciones del Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social con base en datos de laSuperintendencia Bancaria

Cuadro 2.9Trabajadores colombianos afiliados a AFPs según nivel de ingreso.

Promedio 2002, 2004 y 2005

19 La Encuesta de Calidad de Vida registra una cobertura de 19.8% en 2003 que se eleva a 23% alconsiderar la Fuerza Pública, el Magisterio y Ecopetrol.

Cuadro 2.10Trabajadores afiliados a pensiones. Total nacional. Promedio Abril-Junio 2002 y 2004

2002 2004Total 23.5 24.9Asalariados Privados 43.7 46.1Asalariados Públicos 95.8 96.9Servicio doméstico 10.7 9.9Cuenta Propia 4.6 4.9Empleadores 17.1 14.3Trabajadores familiares 1.0 1.3Otros 1.0 6.7Jornaleros 2.5 7.4

Fuente: elaboraciones del Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social con base en datos DANE,encuestas de hogares

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que subió de 4.6% a 4.9%. Esto ya sehabía observado en los datos de origenadministrativo. Se corrobora, así, cómo enun país en desarrollo la obligación a coti-zar a pensiones puede no mejorar el bien-estar de los trabajadores autónomos yllevar a elevadas tasas de evasión, a pe-sar del mandato legal existente.

Dado que en Colombia los pagosprevisionales son obligatorios y deben ha-cerse sobre el mismo IBC, el notable au-mento de los aportes pensionales a cargode los trabajadores independientes puedehaber tenido consecuencias indeseadassobre la afiliación a salud. Las estadísticasde las encuestas de hogares permitenconstatar un fenómeno esperado: entre2002 y 2004, la proporción de indepen-dientes afiliados al régimen subsidiado,al cual no hacen aportes, aumentó sen-siblemente, de 30.8% al 36.6%, mientrasque la de afiliados al régimen contributivodisminuyó levemente, de 27% a 25.8%.En resumen, al menos en el corto plazo,el incremento en los impuestos a la se-guridad social a cargo de los trabajado-res independientes, por un lado haproducido pocas ganancias en términosde cobertura pensional, y por el otro ha

inducido un proceso de minimización decostos que ha contribuido a mantener es-tancada la afiliación de los mismos al ré-gimen contributivo en salud.

Por lo resaltado en la sección anteriorse hace necesario profundizar el compor-tamiento de la afiliación no sólo entre lostrabajadores por cuenta propia, sino tam-bién entre el personal doméstico. En losdos años considerados y tal como era pre-visible, su cobertura a pensiones dismi-nuyó de 10.7% a 9.9%. La baja no fuedramática, pero debe ser interpretada ala luz de cifras más desagregadas comolas que se presentan a continuación en elCuadro 2.11. De hecho, si bien el cambioen la cobertura fue inferior al punto por-centual, ello fue el resultado de dramáti-cas variaciones: el empleo disminuyó en7%, los afiliados a pensiones en 14%,mientras que el número de los que paganla totalidad de su afiliación creció. Natu-ralmente, no todas estas variaciones sonde imputar directa y exclusivamente a lareforma pensional. Es evidente, sin em-bargo, que el fuerte y súbito aumento delas cotizaciones provocado por la Ley 797no ha favorecido el posicionamiento labo-ral y previsional de los que trabajan como

Cuadro 2.11Evolución del empleo y de la afiliación a pensiones y salud por parte del servicio

doméstico. Total nacional. Promedio Abril-Junio 2002 y 2004

Servicio doméstico 2002 2004 2002-2004

Número de ocupados 902.967 839.582 -7.0%

Afiliados a pensiones 96.735 83.336 -13.9%

Afiliados a pensiones subsidiado (*) 5.637 10.486 +86.0%

Afiliados a salud 542.068 530.453 -2.1%

Afiliados a salud contributivo 276.642 253.767 -8.3%

Afiliados a salud subsidiado 265.203 276.368 +4.2%

(*) Afiliados que pagan la totalidad de su afiliaciónFuente: elaboraciones del Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social con base en datos DANE,encuestas de hogares

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empleados domésticos. Si acaso quedandudas al respecto, las cifras del sistemade salud ayudan a despejarlas (Cuadro2.11). Al igual que en el caso de pensio-nes, el número de afiliados del régimencontributivo disminuyó (-8.3%) y aumentóel número de afiliados al régimensubsidiado (+4.2%). El aumento de esteúltimo, sin embargo, no logró compensarla disminución del primero. En definitiva,entre 2002 y 2004, el servicio domésticofue la única, de las ocho posiciones ocu-pacionales existentes, que experimentóuna disminución del número de ocupadosy del número de afiliados a pensiones ysalud, al mismo tiempo.

2.3.3 Fondo de Solidaridad PensionalTanto el componente de subsistencia

como el de solidaridad del FSP previstospor la Ley 797 tienen su origen en la Ley100 de 1993.

El segundo ya hacía parte del FSP. Sufinalidad era, y sigue siendo, la de subsidiarlos aportes al régimen general de pensio-nes de cuatro categorías de trabajadoresde menores ingresos: los independientesurbanos y rurales, los discapacitados y lasmadres comunitarias20. Según una eva-luación hecha por el Gobierno nacional,antes de la Ley 797 este subsidio no al-canzaba de forma eficiente sus objetivos,en vista de que “sólo 1.500 personas poraño han logrado pensionarse con la ayu-da del FSP” (Conpes Social [2003], p. 3).El mismo Conpes, con base en la nuevalegislación, aportó algunas modificacionesal esquema de subsidio existente. Res-petándose los derechos de los trabajado-res afiliados antes de entrar en vigencia

la Ley 797, se aumentó la edad para te-ner acceso al beneficio, se disminuyó eltiempo del subsidio y se introdujo una exi-gencia mínima de 650 semanas cotizadas.De esta forma se redujo el número depotenciales beneficiarios y se estima queen los próximos cuatro años se registraráuna disminución del número de afiliadosdel orden de 20.000 anuales. En la prácti-ca, esta baja ha sido más rápida de lo pre-supuestado por el Gobierno y en sólo ochomeses se pasó de 245 mil afiliadossubsidiados en octubre de 2004 a 219 milen junio de 2005 (ver Anexo 5).

El componente de subsistencia, aho-ra denominado Programa de ProtecciónSocial al Adulto Mayor (PPSAM), antes dela Ley 797, preveía subsidios en efectivoy en especie para ancianos indigentesmayores de 65 años, hasta por un valorde medio salario mínimo, entregados porla Red de Solidaridad Social y financia-dos con recursos del presupuesto de lanación y de las entidades territoriales.Con la reforma pensional a las anterio-res fuentes de recursos se le suman losaportes de solidaridad de trabajadores ypensionados. El subsidio a entregar, ade-más, que durante el período 1999-2001fue equivalente a un 24% del salario mí-nimo (Conpes Social [2003]), se elevó al32% del mismo, valor en el cual se esti-mó la línea de indigencia. Al mismo tiem-po, la edad para tener derecho a esteauxilio se redujo sustancialmente y se fijóen 52 años para las mujeres y 57 paralos hombres.

El PPSAM se ha mostrado bastanteexitoso. La meta inicial de 125.000 be-neficiarios mensuales en 2003 fue pron-

20 La Ley 797 introdujo una quinta categoría, la de los desempleados. De ellos, sin embargo, no se tieneregistro en las estadísticas del fondo Prosperar, consorcio que administra los recursos del FSP.

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Cuadro 2.12Subsidio Implícito – Parámetros Ley 797, 13 mesadas al año

Ingreso Base de Liquidación expresado en número de salarios mínimos

Semanas Cotizadas 1 2 4 6 8 10 25

1.300 12% -22% -24% -25% -27% -29% -45%

1.350 11% -21% -23% -25% -27% -28% -44%

1.400 9% -21% -22% -24% -26% -28% -43%

1.450 8% -20% -22% -23% -25% -27% -41%

1.500 7% -19% -21% -23% -24% -26% -40%

1.550 6% -19% -20% -22% -23% -25% -39%

El afiliado de género masculino ingresa al mercado laboral a los 30 años, cotiza sin interrupciones hasta alcanzar elnúmero de semanas indicado y se retira del sistema, no cotizando más, esperando cumplir la edad de jubilación (62años). Tasa de interés anual: 6%.Fuente: Borja (2005), Tabla 3

to incrementada, en agosto de 2004, a170.000. En los primeros meses de 2005los beneficiarios efectivos del PPSAM al-canzaron los 140.000 ancianos pobres(Anexo 6).

A pesar de lo anterior, una evaluaciónglobal del FSP, tanto de su componentede ayuda a los trabajadores de menoresingresos como de su componente de ayu-da a ancianos indigentes, nos deja conun número de beneficiarios no siempresuperior al registrado en años anteriores.Así, por ejemplo, el número de afiliadosa Prosperar (componente de solidaridad),después de una depuración por morosi-dad a finales de 1999, era de 380.000trabajadores. Actualmente se cuentan220.000, con tendencia a la baja. Igual-mente, el nivel de ejecución efectivo delcomponente de subsistencia en 2005 yase había conseguido en el mismo año1999, cuando el programa operaba bajopresupuesto nacional en la Red de Soli-daridad y se llamaba Programa de Aten-ción Integral al Adulto Mayor (ver, ConpesSocial [2003], Cuadro 2, p. 5).

2.3.4 ¿Nos alcanza o nos quitarondemasiado?

En la discusión que se dio durantetodo el proceso de reforma pensional sehan presentado modelos y estimacionesdel pasivo y la deuda pensional a cargodel Estado y de su impacto sobre el défi-cit fiscal. Poco se sabe, sin embargo, delas consecuencias sobre las expectativasde ingreso de los afiliados en su vejez.

Con respecto al régimen de PrimaMedia el Gobierno afirma que “las últimasreformas legales y la presente propuestade reforma constitucional … equilibran elSistema y lo hacen financieramente sos-tenible en relación con los afiliados quehubieran ingresado a partir de la expedi-ción de la Ley 797; es decir, que estaspersonas no generarán nuevo déficit, deacuerdo con las condiciones demográfi-cas actuales” (Acto Legislativo N.º 1[2005], exposición de motivos).

Otros estudios, sin embargo, resaltanuna situación un poco diferente. SegúnBorja (2005), por ejemplo, los cambiosen los parámetros que regulan el funcio-

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namiento del régimen de Prima Mediaintroducidos por la Ley 797 y el Acto Le-gislativo llevan a que “una persona queno se encuentre en régimen de transición[…] empieza a aportar al sistema más delo que espera recibir” (p. 8). El Cuadro2.12, que reproduce los resultados delmencionado estudio, muestra las pér-didas que enfrentan los individuos con in-gresos de dos salarios mínimos en adelantesegún número de semanas cotizadas.Ellas parecen bastante cuantiosas. Seráentonces que a los legisladores y al Go-bierno se les fue la mano?

Por otro lado, pensionarse en un régi-men de Ahorro Individual no es fácil. Es-tudios del BM han estimado que en Chileel 30% de los hombres y el 50% de lasmujeres afiliadas a AFPs en el año 2000no reunían las condiciones para tener de-recho a la pensión mínima y que en Perúestos porcentajes eran de 30% y 40%,respectivamente, en 2002 (Gill, Packardy Yermo [2004], Ch. 8). Lo anterior dejaen claro que el sistema de Ahorro Indivi-dual, a pesar de las ventajas que presen-ta, deja sin amparo en la vejez a muchos

afiliados. Otros trabajadores, alcanzarána recibir una pensión solamente gracias ala garantía de pensión mínima.

El Observatorio de Coyuntura Socioe-conómica (2005) estimó el capital acu-mulado, desde la vigencia del sistemahasta septiembre de 2004, por un traba-jador colombiano de salario mínimo ensu cuenta de ahorro individual en una AFP“promedio”. Sin haber dejado de cotizarun sólo mes, y después de diez años ymedio, tenía ahorrado 5.430.000 (15.2salarios mínimos) pesos. El Observatoriodel Mercado de Trabajo y la SeguridadSocial extendió, con algunas modificacio-nes, el ejercicio a diciembre 2004 y obtu-vo un capital ahorrado de poco más de8.400.000 pesos (Cuadro 2.13). Toman-do como base este valor, y lo dispuestopor la Ley 797 con excepción del aumentode las contribuciones condicionadas alcrecimiento del PIB, se hicieron dos si-mulaciones. Asumiendo una tasa real deinterés del 6% se supuso que este mis-mo trabajador laborara por 25 años, noaportara por 10 más, y luego disfrutarade una pensión; alternativamente, se su-

Cuadro 2.13Capital acumulado por un trabajador de salario mínimo después

de 35 años de afiliación en el régimen de Ahorro Individual

Años Años no Incremento del Capital Total Valor en SalariosCotizados Cotizados (a) Salario Mínimo Acumulado Mínimos

10.8 - - 8.439.440 23.57 (b)

25 10 - 53.258.920 148.77

35 - - 60.064.283 167.78

25 10 0.25% anual 53.558.094 140.55

35 - 0.25% anual 60.700.493 159.29

Se utiliza una tasa de interés real del 6% efectiva anual(a) Sucesivos a los 25 años trabajados. Durante estos 10 años se cobra una comisión de 0.7% sobre el IBC(b) Capital efectivamente acumulado entre mayo de 1994 y diciembre de 2004Fuente: Elaboraciones del Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social con base en datos de laSuperintendencia Bancaria

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puso que cotizara por 35 años continuos yluego se jubilara. En el primer caso tendríaahorrado, a precios de 2004, 53.300.000pesos –es decir, casi 149 salarios míni-mos–, en el segundo 60.000.000 pesos– equivalentes a casi 168 salarios míni-mos. Ahora bien, para poder contar conun capital suficiente para jubilarse a laedad de 60/62 años habría que tenerahorrado el equivalente a unos 200 sala-rios mínimos21. Si el salario mínimo cre-ciera al 0.25% anual real22, el individuo,al final de los 35 años de análisis, se en-contraría con más dinero en su cuenta,pero debería efectuar un mayor esfuer-zo para poderse jubilar: el capital acumu-lado correspondería a 140 salariosmínimos en el primer caso y a 159 sala-rios mínimos en el segundo.

A menos que las AFPs no logren reco-nocer en el futuro elevadas tasas de rendi-miento también para muchos colombianosde ingresos bajos y empleo inestable re-sultará difícil pensionarse en el régimen deAhorro Individual, así como en Chile y Perú.

2.4 Recomendaciones a problemasno resueltos

En esta sección presentamos algunosde los problemas que han quedado sinresolver, aun después de todos los de-sarrollos en materia pensional que se handado en el país en los dos últimos años,y algunas sugerencias de política.

En opinión del Observatorio del Mer-cado de Trabajo y la Seguridad Social hay

dos grandes decisiones en materiapensional que el país está en mora detomar. La primera tiene que ver con lafinanciación del déficit ya causado y lasegunda con la estructura misma del sis-tema.

Si bien el Gobierno estima que lossubsidios a las pensiones superiores aun salario mínimo serán totalmente eli-minados en el caso de los trabajadoresque empiezan a cotizar después de laaprobación del Acto Legislativo, es inne-gable que la mayoría de los colombianosque ya se han pensionado y aquellos quelo harán cobijados por los regímenes detransición, exceptuados y especiales, nolograron (o lograrán) financiar por com-pleto su pensión. Surge, entonces, el pro-blema de determinar en las espaldas dequién queda la carga de cubrir el déficitgenerado. Existen tres opciones:

– Reducir el consumo de los jubiladosa través de la imposición de impuestos alas pensiones23

– El Gobierno podría endeudarse parapagar pensiones, en tal caso el déficitserá cancelado por las generaciones defuturos trabajadores

– Aumentar el ahorro de los actualestrabajadores, incrementando los impues-tos a la nómina24

En la práctica, la segunda y terceraopción implican que los jóvenes y la ac-tual generación de trabajadores deberánapartar recursos para financiar dos pen-siones –la propia y la de la generación

21 El modelo DNPensión, por ejemplo, estima el capital mínimo, con el cual debe contar un hombre de 62años de edad para recibir una pensión equivalente a 1.1 salarios mínimos, en 214.7 salarios mínimos.Ver, Osorio et ál. (2005).22 Entre 1990 y 2004 el salario mínimo real creció al 0.07% promedio anual.23 En el pasado el consumo de los pensionados era comprimido de forma rápida a través de procesosinflacionarios. Hoy esto ya no es posible.24 Naturalmente, la introducción de un impuesto general produciría una disminución del consumo tanto delos pensionados como de los trabajadores.

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de pensionados–, dado que actualmen-te estos últimos hacen sólo pequeñosaportes de solidaridad, y a partir exclusi-vamente de mesadas superiores a 10 sa-larios mínimos.

Una distribución más equitativa de laenorme carga financiera ya causada re-quiere de una atrevida decisión de im-poner mayores contribuciones a lospensionados. Evidentemente, no se tratade hacerles pagar por completo el défi-cit pensional generado, sino de pedirlesuna contribución para su saneamiento,contribución que deberá ser proporcio-nal a los beneficios derivados.

La voluntad de imponer un impuestoa las pensiones involucra otras conside-raciones de equidad. Con base en el tra-tamiento impositivo que se les da a lascontribuciones previsionales, los rendi-mientos de la inversión y las pensiones,cada uno de estos tres ítems puede serclasificado como exento (E) o gravado(T). Según esta clasificación el sistemapensional colombiano es fundamental-mente del tipo EEE. Ahora bien, dado quelas personas de mayores ingresos sonlas que más contribuyen, las que másrendimientos reciben y más altas pensio-nes cobran, las exenciones tributariasvigentes terminan beneficiando en granmedida a la población colombiana másrica. Para obviar esta inequidad el BMsugiere la adopción de un sistema EET,“que exente a las contribuciones y a losintereses ganados, al tiempo que gravelos beneficios como ingresos ordinarios”(Holzmann y Hinz [2005], p. 14).

Por otro lado, las consideracionesavanzadas por buena parte de la litera-

tura económica internacional y por insti-tuciones como la OIT y el BM llevan a re-conocer que el sistema pensionalcolombiano, o de sola capitalización o desólo reparto, no representa la mejor op-ción para diversificar los riesgos relacio-nados con la formación de un ingreso enla vejez y para evitar distorsiones en elmercado laboral, es decir, en últimas,para maximizar el bienestar de los indivi-duos. Definitivamente debería abando-narse el actual sistema dual para adoptaruna estructura pensional de pilares múl-tiples.

Desafortunadamente, ambas decisio-nes, la de gravar las pensiones compa-rativamente altas25 y la de abandonar elno-óptimo sistema dual, se enfrentan alos intereses de poderosos grupos depresión y en la práctica su determinaciónpuede tener un elevado costo político.

Además de los anteriores, existenotros temas que merecen la atención delGobierno y de los legisladores en mate-ria pensional. Ellos se señalan brevemen-te a continuación.

– Costos administrativos en el régimende Ahorro Individual

Los costos administrativos (comisiónpor manejo de la cuenta y primas de se-guro) que cobran las AFPs a sus afiliadossiguen siendo elevados. La Ley 797 redu-jo dichos costos de 3.5% del IBC a 3%.Esta rebaja, sin embargo, la financiaronen buena parte los mismos afiliados al sis-tema, por la vía del endurecimiento de losrequisitos y beneficios de las pensionesde invalidez y sobrevivencia –lo cual debehaber disminuido las primas de seguro– y

25 Hay que reconocer que el Gobierno, en el marco del proyecto de reforma tributaria tramitado en 2003,propuso aplicar a las mesadas pensionales la tabla de retención en la fuente vigente para salarios, perofue derrotado en el Congreso.

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por la vía del menor número de trasladospermitidos entre regímenes pensionales–lo cual debe haber reducido los costosoperativos–. En varios países latinoame-ricanos los costos administrativos totales,como porcentaje del IBC, son inferiores:2.21% en Bolivia, 2% en República Domi-nicana, 2.25% en Argentina, 2.43% enChile, 2.73% en Uruguay26.

El Cuadro 2.14 ratifica lo comentado.La comisión por manejo de la cuenta in-dividual que cobran, en promedio, lasAFPs prácticamente no ha cambiadodespués de la Ley 797. Lo que se obser-va es una pequeña baja en 2004 y unapequeña alza en 2005. En 2002 corres-pondía al 1.58% del IBC y en los prime-ros seis meses de 2005 al 1.61%. Alcontrario, el porcentaje correspondientea los seguros de invalidez y sobrevivenciaabsorbió toda la disminución en la comi-

sión total decretada por la ley y pasó del1.92% del IBC en 2002 al 1.39% en elprimer semestre de 2005.

Se recuerda que las AFPs, además delas comisiones reportadas en el Cuadro2.14, están autorizadas a cobrar una co-misión que no puede exceder el 0.70-0.89% del último IBC de los afiliadosdesempleados, el 1.5% de la mesadapensional pagada y el 1% de cuatro sa-larios mínimos en el caso de traslado deadministradora.

El alto costo de manejo de las cuentasde ahorro individual no es un problemaexclusivo de Colombia. Orszag y Stiglitz(1999) citan los resultados de un estudiosobre el sistema pensional privado ingléssegún el cual “entre el 40 y 45% del valorde las cuentas individuales es consumidopor diferentes comisiones y costos” (p. 31),y concluyen que este porcentaje puede ser

Cuadro 2.14Comisiones cobradas en el régimen de Ahorro Individual antes y después de la Ley 797

Promedio ponderado del sistema – Porcentaje aplicado sobre el IBC

Comisión AFP Seguros FGPM(*) Comisión Total

Junio 2005 1.61% 1.39% 1.50% 4.50%

Marzo 2005 1.61% 1.39% 1.50% 4.50%

Diciembre 2004 1.55% 1.45% 1.50% 4.50%

Septiembre 2004 1.55% 1.45% 1.50% 4.50%

Junio 2004 1.55% 1.45% 1.50% 4.50%

Marzo 2004 1.57% 1.45% 1.50% 4.50%

Diciembre 2002 1.58% 1.92% 3.50%

Septiembre 2002 1.58% 1.92% 3.50%

Junio 2002 1.58% 1.92% 3.50%

Marzo 2002 1.58% 1.92% 3.50%

Fuente: Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social con base en informes de la SuperintendenciaBancaria(*) Fondo Garantía de Pensión Mínima

26 Cf. Mesa-Lago (2004), p. 57. Los datos se refieren a finales de 2002.

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aún mayor en los países en desarrollodonde los montos depositados son me-nores. Según Diamond (2004), aun en unmercado financiero maduro como el deEstados Unidos, “la comisión promedio27

reduce en aproximadamente un 25% elmonto que se hubiera acumulado en elmomento del retiro si no se hubiera paga-do la comisión” (p. 3). Hasta para el BM,“una de las principales preocupaciones enlos sistemas pensionales privados de ca-rácter obligatorio es el costo de adminis-tración. Los sistemas latinoamericanoshan sido por lo general efectivos en redu-cir estos costos, pero parece que este re-sultado se ha conseguido en gran parterestringiendo la libertad de escogencia delos individuos y la competencia entre ad-ministradoras de fondos […] Hay que ha-cer todavía más para bajar estos costos”(Gill, Packard y Yermo [2004], p. 232 y233).

– Fondo de Solidaridad PensionalEl FSP debería ser reestructurado.

Cabe anotar que, a raíz de la Ley 797, lafinanciación de la ayuda a la vejez indi-gente implica un mayor esfuerzo por partedel Estado. Mientras que el aporte parael anterior programa de la Red de Soli-daridad, en 2003, fue del orden de 23.000millones de pesos, actualmente los com-promisos del Estado derivados de la Ley797 superan los 100.000 millones de pe-sos anuales. De hecho, ahora, el erariodebe girar anualmente al fondo Prospe-rar una cifra que no puede ser inferior alo que se recauda por concepto del 50%de los aportes de solidaridad de todos lostrabajadores con ingresos superiores a

4 salarios mínimos y de la totalidad delos aportes adicionales de los trabajado-res con ingresos superiores a 16 sala-rios mínimos. Paradójicamente, hastaahora los subsidios de subsistencia sehan podido entregar prácticamente sin lanecesidad de recurrir al aporte estatal. Elfondo Prosperar resulta así acreedor defuertes sumas de dinero. Por ejemplo, enel año 2004 el aporte del Estado a pre-supuestar a favor de la subcuenta desubsistencia hubiera tenido que ser delorden de 83.000 millones pesos, perosólo se aprobaron 23.000 y se ejecuta-ron apenas 1.200. Esto podría degene-rar en una complicada situación contable.Lo mejor, en opinión del Observatorio delMercado de Trabajo y la Seguridad So-cial, sería liberar el Estado de ese com-promiso. Adicionalmente, la edad para lapensión asistencial debería ser igualadaa la edad para la pensión contributiva.Colombia es el único país latinoameri-cano, y tal vez del mundo, con unos re-quisitos de edad para pensiones desubsistencia inferiores a los establecidospara las pensiones contributivas28.

– Afiliación de los trabajadores inde-pendientes

Con cabeza fría y serenidad hay quereconsiderar la conveniencia de mante-ner la obligatoriedad de afiliación a pen-siones por parte de los trabajadoresautónomos en este momento del desa-rrollo del país y reconocer las dificulta-des que existen para gravar de formasimple y equitativa sus ingresos corrien-tes y para exigir el pago correspondien-te. A este respecto el Banco Mundial

27 Cobrada en fondos de inversiones, cuyo funcionamiento se asimila al de una cuenta de ahorro pensional.28 Ver al respecto Mesa-Lago (2004), p. 45.

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(2004) sugiere “analizar la expansión dela cobertura desde el punto de vista delos participantes” (p. 6). En esta pers-pectiva los trabajadores de menoresingresos podrían ser atendidos por un for-talecido componente de solidaridad del FSPo a través de programas de micro-segurosugeridos por la OIT29. A los individuos demayores ingresos, en cambio, podríaseguirse ofreciendo un tratamiento fiscalfavorable para sus contribuciones volun-tarias. En muchos países latinoamerica-nos la cobertura a pensiones de lostrabajadores independientes es volunta-ria: Bolivia, Chile, México, Panamá, Perú,entre otros.

– Cálculo del Ingreso Básico de Liqui-dación (IBL) en el régimen de Prima Media

La fórmula para el cálculo del IBL de-bería extenderse para comprender losingresos de toda la vida activa de los tra-bajadores. El actual cálculo, que hacereferencia solamente a los últimos diezaños laborados, debilita la relación entrecotizaciones y beneficios pensionales.

– Edad de jubilación de las mujeresEs necesario unificar las edades de

retiro según genero, en cuanto “una edadde jubilación inferior para las mujeresconstituye una discriminación formal con-tra los hombres” (OIT [2002], p. 87). Lasmujeres, además, tienen un promedio devida como pensionadas 9-10 años ma-yor que el promedio de los hombres. Estoporque pueden pensionarse 5 años an-tes, y además, porque tienen una expec-tativa de vida superior a la de sus

compañeros en 4-5 años, en promedio.Los regímenes de reparto, que disponenbeneficios pensionales uniformes segúngénero y reconocen una renta vitalicia,redistribuyen a favor de las mujeres. Losregímenes de Ahorro Individual, en cam-bio, al ser neutros en cuanto a género,contabilizan estos diez años más de vidapensional, con el inevitable resultado deque, ceteris paribus, las pensiones de lasmujeres resultan sustancialmente inferio-res. Igualar la edad de retiro permitiría alas mujeres acumular más capital en suscuentas individuales para ser distribuidoen un período de retiro menor. El incre-mento en la edad de jubilación femeninapodría ser compensado con el otorga-miento de créditos pensionales en reco-nocimiento por su labor de cuidado deotras personas, en especial de los hijos,que les impide participar en una activi-dad laboral remunerada y así cotizar apensiones.

– Trabajo y pensiónActualmente el pensionado que labo-

re no aporta a pensiones, ni hace contri-buciones solidarias por su trabajo.Tenemos así personas activas, en algu-nos casos muy jóvenes, como por ejem-plo los militares que si empiezan entemprana edad su carrera pueden jubi-larse antes de los 40 años, que produ-cen riqueza, pero no contribuyen a suredistribución en materia pensional. Lospensionados que trabajan deberían,cuando menos, efectuar los aportes desolidaridad previstos por la ley para losdemás trabajadores. No hace falta resal-

29 Agremiaciones de trabajadores independientes y del sector informal que se agrupan para compartir,con fines solidarios, recursos y riesgos relacionados con su protección social, y que toman este nombrepor su capacidad de manejar pequeños flujos de ingresos y gastos. Ver Reynaud (2002).

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tar que la posibilidad de ahorrarse, comomínimo, el 15.5% del salario se convier-te en un fuerte incentivo a pensionarsetan pronto como se cumplen los requisi-tos mínimos para jubilarse y continuar atrabajar. O a dejar de cotizar y trabajaren el sector informal hasta cumplir losrequisitos de edad.

– Congelamiento de la pensiónA los trabajadores que se encuentran

en los regímenes de transición, especia-les y exceptuados –o en general a losque se pensionan a edades tempranasen el régimen de Prima Media– podríaofrecerse la opción de congelar su pen-sión, mientras siguen trabajando hasta al-canzar la edad de jubilación prevista parael régimen general. Durante este lapso detiempo estas personas seguirían trabajan-do normalmente, pero el empresario, envez de hacer el aporte de pensiones a laentidad administradora, giraría la sumacorrespondiente al trabajador. De estaforma el empleador no es sujeto a algúnperjuicio, dado que sigue pagando lo mis-mo. El trabajador, en cambio, incrementasus ingresos corrientes en 15.5%. Y elEstado, por su lado, pierde esta contri-bución pero no se ve obligado a pagarmensualmente la pensión. Cuando el tra-bajador alcance la edad de retiro, o deci-da pensionarse definitivamente, se lepagará la pensión según las condicionesprevistas en el momento en que se ma-duró el derecho, y su monto será actuali-zado teniendo en cuenta la inflaciónocurrida entre las dos fechas.

– Tratamiento fiscal de las contribu-ciones voluntarias

Las exenciones fiscales de las cualesgozan las contribuciones pensionales vo-luntarias son una importante fuente de

inequidad en el sistema pensional vigente.Hoy quienes hacen aportes pensionalespor encima de los obligatorios por ley ob-tienen dos descuentos tributarios. El pri-mero en el momento en que deben pagarla retención sobre sus salarios: de la basedel cálculo para la retención se sustraeel monto de las contribuciones volunta-rias efectuadas. El segundo en el momen-to de cancelar los impuestos sobre losrendimientos obtenidos, impuestos de loscuales son exentos. Ahora bien, en teoríaestos descuentos aplican para todo mun-do. En la práctica, sin embargo, a las per-sonas de ingresos medios y bajos resultabastante difícil aprovecharlos, en razón desu baja capacidad de ahorro. En definitiva,entonces, la casi totalidad de estos des-cuentos tributarios terminan incrementandolos salarios y las pensiones de los colom-bianos más ricos. Se debería introducirun aporte solidario sobre los rendimien-tos derivados de las cotizaciones volun-tarias o sobre los retiros efectuados.

– Información sobre el sistemapensional

Definitivamente, la mayoría de los co-lombianos no conoce a suficiencia su sis-tema pensional. Pocos, por ejemplo,perciben las diferencias entre una rentavitalicia (pensión que entrega el ISS) y unretiro programado (pensión que entregauna AFP). Kleinjans (2003) reporta los re-sultados de una encuesta del año 2000entre afiliados a pensiones de la cual re-sultó que el “44% (de los entrevistados)abrigaba el convencimiento de que en elprograma público y en el privado las con-diciones de jubilación eran las mismas.Además, 21% de los participantes afilia-dos en el programa privado y 19% de lospertenecientes al público respondieronque su empleador había decidido esa afi-

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liación” (p. 50). Encuestas similares enChile “muestran que los asegurados tie-nen un conocimiento bajo sobre el siste-ma, el 51% no sabe cuánto cobran lasadministradoras y otro 36% tiene informa-ción errónea, no leen o no entienden losinformes periódicos sobre su cuenta indi-vidual”; y en Argentina se ha encontradoque el “48% se afilió a la administradorapor sugerencia de un vendedor, decisióndel patrono o del sindicato o sorteo, sólo26% dijo haberla escogido por su rendi-miento y 15% por su comisión; 55% delos que dijeron que pagaban una comi-sión admitieron que no sabía cuánto erasu monto” (Mesa-Lago [2004], p. 60 y 61).

Tanto en los sistemas duales como elcolombiano, así como en los privadosdescentralizados es entonces indispen-sable proporcionar mayor información alos afiliados con el fin de que escojan elmejor producto para asegurarse un ingre-so en su vejez y para seleccionar el ad-ministrador que les cobre menorescomisiones y les ofrezca mayores rendi-mientos. Actualmente se está gastandomucho en publicidad y fuerza de venta, ymuy poco en proveer a los afiliados in-formación y conocimientos útiles para sutoma de decisiones en materia pensional.

– El régimen de la Fuerza Pública urgenuevos ajustes

Policías y militares, por las particula-res labores que desempeñan, merecen untratamiento previsional especial. En Amé-rica Latina sólo Panamá y Costa Rica co-locan sus fuerzas armadas en el sistemageneral de pensiones vigentes; en losdemás países los militares gozan de regí-menes especiales (Mesa-Lago [2004]).

En Colombia el régimen exceptuadode la Fuerza Pública ha sido recientemen-

te reformado por la Ley 923 de 2004. Apesar de ello, sigue siendo poco trans-parente, particularizado, con privilegiosinjustificados y muy costoso. En el Anexo1 se hace una descripción de las princi-pales características del sistema pensionalde la Fuerza Pública. Aquí simplementerecordamos que militares y policías coti-zan a sus respectivas Cajas de Previsiónun 4.5-4.75% de sus ingresos (un 5% apartir de 2006), se pueden pensionar des-pués de 20, y en algunos casos, despuésde apenas 18 años de aportes, que tie-nen derecho a tasas de reemplazo quepueden alcanzar el 95% de su último in-greso. A diferencia de los demás colom-bianos se les concede un créditopensional de hasta dos años por su for-mación, tienen derecho a la mesada 14y sus pensiones aumentan con el aumen-to de los salarios de sus homólogos enservicio activo. No debe sorprender, en-tonces, que de todo lo anterior se origineun gran desbalance entre aportes que re-ciben las Cajas de Previsión y el pago depensiones al cual deben hacer frente: losprimeros representan apenas un 10% delsegundo. Solamente con el propósito dedimensionar este fenómeno, tal vez valgala pena recordar que la relación entre lascotizaciones que realizaron los afiliados yel pago de las mesadas pensionales delISS fue de 46% en 2004.

En fin, el régimen pensional de la Fuer-za Pública colombiana debería ser revi-sado y sus condiciones adaptadasteniendo en cuenta que sus integrantescorren riesgos graves, pero que tambiéndeben respetarse los vínculos actuarialesde largo plazo y algunos principios deigualdad de condiciones válidos para to-dos los colombianos.

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En este número de su Boletín, el Ob-servatorio del Mercado de Trabajo y laSeguridad Social ha analizado el proce-so de reforma pensional promovido a lolargo de los últimos tres años por el Go-bierno nacional y ha presentado inferen-cia estadística sobre sus efectos en elmercado laboral colombiano.

Indiscutiblemente, este conjunto de ini-ciativas, que ha culminado con la aproba-ción en julio de 2005 del Acto LegislativoN.º 1, ha logrado avanzar en la direccióncorrecta y ha permitido alcanzar el equili-brio actuarial para los nuevos afiliados delrégimen de Prima Media, de reducir elvalor presente de la carga pensional decompetencia del Estado y de hacer másequitativo el sistema pensional.

Sin embargo, este proceso no ha con-seguido, y ni siquiera se ha propuesto,una serie de otros cambios, algunos es-tructurales, requeridos por el sistema, elprincipal de los cuales, sin duda, estáconstituido por la implementación de unsistema pensional de pilares múltiples.

En algunos casos, además, los cam-bios introducidos fueron inoportunos y con-traproducentes. Por ejemplo, el aumentode las contribuciones no ha coincidido conun paralelo aumento de la cuota ahorradapor los afiliados. Esto sin duda ha debili-tado la relación actuarial que debe existirentre contribuciones y beneficios. Por otrolado, la afiliación obligatoria de los traba-jadores independientes debe haber repre-sentado una desmejora de bienestar paramuchas personas de bajos ingresos yempleos inestables y no ha producido losefectos esperados en términos de cober-tura. El blindaje constitucional de algu-nas disposiciones pensionales, a suturno, podrá obstaculizar futuros ajustesrequeridos en el sistema. Y el decretadoaumento de la contribución estatal para el

financiamiento de las pensiones asisten-ciales ha dado lugar al incumplimiento dela ley.

No sorprende que a los pocos días deser aprobado el Acto Legislativo, el Go-bierno nacional haya reconocido la ne-cesidad de ulteriores ajustes. Ojalá lasnuevas modificaciones que se proponganintroducir al sistema pensional colombia-no no sean elaboradas solamente pen-sando en las necesidades fiscales delerario, sino que también pongan en pri-mer plano el bienestar de los individuosy sean sustentadas en un estudio serio,y sobre todo, participativo.

El Observatorio es partidario de unareforma que contemple por lo menos:

– La introducción de un sistema de pi-lares múltiples

– La introducción de un impuesto a laspensiones y de un aporte de solidaridada cargo de los pensionados que trabajan

– La reestructuración del Fondo deSolidaridad Pensional

– El regreso a la voluntariedad de lacotización en el caso de los trabajadoresautónomos

– El aumento de la edad de retiro delas mujeres y de los años requeridos parael cálculo del IBL en el régimen de PrimaMedia (o en el primer pilar que se iría aconformar)

– Una reforma más radical del régi-men de la Fuerza Pública

– El mejoramiento de la informacióndisponible para los inscritos al sistema

– La implementación de iniciativas quepermitan reducir los costos administrati-vos en el régimen de Ahorro Individual (oen el segundo y tercer pilar que se iríana conformar)

Muchas de estas iniciativas puedenencontrar una guía práctica en los traba-jos recientes del BM y la OIT.

CONCLUSIONES

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Acto Legislativo N.º 1, 29 de julio de 2005.

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51

ANEXO 1

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53

Marco Alejandro Arenas Prada30

La reforma constitucional al sistemageneral de pensiones, que entró en vi-gencia el 29 de Julio de 2005, conservócomo únicos regímenes especiales el dela Presidencia de la República y el de laFuerza Pública. El carácter especialísimode este último y el poco conocimiento quese tiene del mismo justifican una nota quedescriba sus principales características.

Antes que nada hay que aclarar queen el caso de Policías y Militares no sehabla de pensión de vejez, sino de asig-nación de retiro, toda vez que el benefi-ciario de esta última puede ser llamadode nuevo al servicio activo y la misma nose causa gracias a las cotizaciones efec-tuadas y a la edad del trabajador, comoocurre en el régimen general de pensio-nes, sino que es únicamente basada enel tiempo de servicio.

Ya adentrándonos en los detalles delrégimen de retiro de la Fuerza Pública,encontramos que hoy por hoy un oficialo suboficial puede obtener una asigna-ción de retiro con apenas 18 años deservicio activo o con 20 años en el casode los soldados profesionales, mientrasen el régimen de prima media se requie-ren 25 años de cotización. La legislaciónvigente computa como de servicio acti-vo, además del tiempo propiamente detrabajo al servicio del Estado, los siguien-tes períodos:

– Máximo dos años de instrucción enel caso de oficiales y suboficiales.

– Máximo seis meses de instrucciónpara los soldados profesionales.

– Tres meses subsiguientes a la fe-cha de retiro de oficiales, suboficiales ysoldados profesionales, tiempo durante

el cual se lleva a cabo el trámite de reco-nocimiento de la asignación de retiro porla caja respectiva.

Es decir, a los Militares y Policías seles conceden créditos pensionales por ra-zones de estudio y por cesantía que, porel contrario, no se reconocen en el régi-men general.

Los ingresos que se tienen en cuentapara liquidar la asignación de retiro deoficiales y suboficiales incluyen: el suel-do básico, las primas de actividad, deantigüedad, de estado mayor (FuerzasMilitares), de academia superior (PolicíaNacional), de vuelo, los gastos de repre-sentación de oficiales generales, el sub-sidio familiar en el porcentaje reconocidoa la fecha de retiro y la duodécima partede la prima de navidad. En el caso de lossoldados profesionales se comprendensolamente el salario mensual y un por-centaje de la prima de antigüedad. Eneste punto existe una diferencia impor-tante frente al régimen general, pues eneste último únicamente se incluye el sa-lario mensual del cotizante.

Es necesario aclarar que, si bien paraliquidar la asignación de retiro de la fuer-za pública se tienen en cuenta primas,subsidio familiar y gastos de representa-ción, sobre estos mismos ingresos seefectúan los aportes a la caja de retiro.

El monto de la asignación de retiro seliquida sobre el 62% de los ingresospercibidos durante el último mes de ser-vicio activo por los primeros 18 años, por-centaje que se aumenta en un 4%adicional por cada año que exceda de los18 años hasta los 24 años sin sobrepa-sar el 85%. A su vez, el 85% se aumentaen un 2% por cada año adicional a los 24años sin que en ningún caso pueda so-

30 Monitor Departamento de Seguridad Social y Mercado de Trabajo, Universidad Externado de Colombia.

FUERZA PÚBLICA: UN RÉGIMENPENSIONAL BASTANTE ESPECIAL

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brepasar el 95%. Como curiosidad serecuerda que después de 25 de años detrabajo, la tasa de reemplazo en el régi-men de Prima Media oscila entre el 55%y el 65% de los salarios percibidos du-rante los últimos 10 años, porcentaje quese aumenta solo en un 1,5% por cada 50semanas adicionales sin que en ningúncaso sobrepase el 80%.

El aporte de oficiales, suboficiales ysoldados profesionales a partir del 1.º deenero de 2005 es tan sólo del 4.75% delos ingresos que se incluyen en la liquida-ción de la asignación, porcentaje que seincrementará a partir del 1.º de enero de2006 al 5%. Adicionalmente depositan undel 35% del primer sueldo básico comoaporte de afiliación a la caja de retiro.

En cambio, los miembros de la Fuer-za Pública no realizan contribuciones alfondo de solidaridad pensional como síocurre para cualquier afiliado en el régi-men general.

Sin lugar a dudas, los aporte de laFuerza Pública resultan irrisorios frentea la cotización del 15% que se efectúaen el régimen general, porcentaje que lle-gará al 16.5% en el año 2008.

El legislador ha establecido un régi-men de transición a favor de los oficialesy suboficiales que el 31 de diciembre de2004 tuvieran 15 años o más de servicioactivo, quienes podrán obtener una asig-nación de retiro que oscila entre el 50%y el 95% de los ingresos del último mes,

porcentaje que puede llegar al 100% enel caso del nivel ejecutivo de la policíaque en dicha fecha haya completado 20años de servicio.

La asignaciones de retiro de la Fuer-za Pública son compatibles con los suel-dos provenientes del desempeño deempleos públicos, y con las pensiones dejubilación e invalidez provenientes de en-tidades de derecho público; sin embar-go, son incompatibles con pensiones desobrevivientes o invalidez reconocidaspor la caja de retiro y no son reajustablespor servicios prestados a entidades dederecho público.

El monto mínimo de la asignación deretiro de oficiales y suboficiales es de 1salario mínimo legal vigente, al igual queen el régimen general, pero en el casode los soldados profesionales sube a 1,2salarios mínimos. Todas las asignacionesde retiro se incrementan en el mismo por-centaje en que aumentan las asignacio-nes del personal activo y no con el IPCcomo ocurre en el régimen general, si-tuación que les resulta más favorable,dado que el crecimiento de los salariosrefleja, además del crecimiento de losprecios, el de la productividad laboral.

Por último, es de anotar que los miem-bros de la Fuerza Pública tienen dere-cho a la mesada catorce, la misma queel Acto Legislativo N.º 1 de 2005 acabade eliminar para los pensionados del ISS.

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55

Principales medidas de la Ley 923 y el Decreto 4433 de 2004

31 Fuerzas Militares: prima de actividad, prima de antigüedad, prima de estado mayor, prima de vuelo yduodécima parte de la prima de Navidad liquidada con los últimos haberes percibidos a la fecha fiscal deretiro. Policía Nacional: prima de antigüedad, prima de actividad, prima de academia superior, prima devuelo y duodécima parte de la prima de Navidad liquidada con los últimos haberes percibidos a la fechafiscal de retiro.32 Fuerzas Militares: Gastos de representación para oficiales generales o de insignia; Policía Nacional:gastos de representación para oficiales generales.

Créditos Pensionales Se reconoce como período cotizado para pensiones el tiempo de estudio (hastade dos años) y los tres meses de alta al salir del servicio activo

Tiempo mínimo para tener derechoa la asignación de retiro

18 años de servicio para Oficiales y Suboficiales de la Fuerza Pública y los Agen-tes de la Policía Nacional, y 20 años de servicio para Soldados profesionales y elnivel ejecutivo de la Policía Nacional

Partidas computables para la liqui-dación de la asignación de retiro

- Oficiales y Suboficiales de la Fuerza Pública y Agentes de la Policía Nacional:sueldo básico, primas31, gastos de representación32, subsidio familiar y una bo-nificación especial33

- Nivel ejecutivo de la Policía Nacional: sueldo básico, primas34 y el subsidio dealimentación- Soldados profesionales: salario mensual y prima de antigüedad liquidada sobreporcentajes que van desde el 100% durante los primeros cinco años hasta el38.5% a partir del año once de servicio

Tasa de reemplazo de Oficiales ySuboficiales de la Fuerza Pública yAgentes de la Policía Nacional con:· 18 años de servicio: los retiradospor llamamiento a calificar servi-cios, por retiro discrecional o porsobrepasar la edad máxima corres-pondiente al grado· 20 años de servicio: los retiradospor solicitud propia y los separadoso retirados en forma absoluta

Entre el 62% y el 95% de las partidas computables para la liquidación de laasignación mensual de la siguiente forma:

62% por los primeros 18 años de servicio

4% por cada año adicional a los 18 años hasta 24 años sin sobre pasar el 85%

2% por cada año adicional a los 24 años sin sobrepasar el 95%

Tasa de reemplazo de Soldados pro-fesionales con 20 años de servicio

70% del salario mensual más el 38,5% de la prima de antigüedad

Tasa de reemplazo de Oficiales delas Fuerzas Armadas, Suboficialesde las Fuerzas Militares y el per-sonal del nivel ejecutivo de la Poli-cía Nacional que ingresen alescalafón a partir del 31 de diciem-bre de 2004 y tengan:· 20 años de servicio, retirados porllamamiento a calificar servicios,por retiro discrecional o por sobre-pasar la edad máxima correspon-diente al grado.· 20 años de servicio, retirados porsolicitud propia con 55 años loshombres y 50 años las mujeres·25 años de servicio, retirados porsolicitud propia o separados en for-ma absoluta

Entre el 70% y el 95 % de las partidas computables para la liquidación de laasignación mensual de la siguiente forma:

70% por los primeros 20 años

4% por cada año adicional a los 20 años hasta 24 años sin sobrepasar el 85%

2% por cada año adicional a los 24 años sin sobrepasar el 95%

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Régimen de TransiciónTasa de reemplazo del nivel eje-cutivo de la Policía Nacional queal 31 de diciembre de 2004 tengan:· 20 años de servicio, retirados porllamamiento a calificar servicios, opor voluntad del Ministro de Defen-sa Nacional o del Director Generalde la Policía por delegación· 25 Años de servicio, retirados porsolicitud propia o separados en for-ma absoluta

Entre el 75% y el 100% de las partidas computables para la liquidación de laasignación mensual de la siguiente forma:

75% por los primeros 20 años

2% por cada año adicional a los 20 años sin sobrepasar el 100%

Régimen de TransiciónTasa de reemplazo de Oficiales ySuboficiales de la Fuerza Públicay Agentes de la Policía que al 31de diciembre de 2004 tengan 15años o más de servicio activo, reti-rados por llamamiento a calificarservicios, por retiro discrecional opor sobrepasar la edad máxima co-rrespondiente al grado

Entre el 50% y el 95% de las partidas computables para la liquidación de laasignación mensual de la siguiente forma:

50% por los primeros 15 años de servicio

4% por cada año adicional a los 15 años hasta 24 años sin sobrepasar el 85%

2% por cada año adicional a los 24 años sin sobrepasar el 95%

Aportes de Oficiales y Suboficialesde las Fuerzas Armadas, el NivelEjecutivo y Agentes de la PolicíaNacional

35% del primer sueldo como aporte de afiliación a la Caja de Retiro35 y un 4,75%mensual sobre las partidas computables para la liquidación de la asignación deretiro. El porcentaje de cotización se incrementará al 5% a partir del 1.º de enerode 2006

33 Exclusiva para los agentes del cuerpo especial de la Policial Nacional cuando sean ascendidos algrado de cabo segundo y hayan servido por lo menos 30 años como agentes son contar tiempos dobles.34 Prima de retorno a la experiencia, duodécima parte de la prima de servicio, duodécima parte de laprima de servicio, duodécima parte de la prima de vacaciones y duodécima parte de la prima de Navidaddevengada, esta última liquidada con los últimos haberes percibidos a la fecha fiscal de retiro.35 Están eximidos los suboficiales y el nivel ejecutivo de la Policía Nacional.

Aportes de Soldados profesionales 35% del primer sueldo como aporte de afiliación a la Caja de Retiro y el 4,5%sobre las partidas computables para la liquidación de la asignación de retiro. Lacotización se incrementará en 0.25% a partir del 1.º de enero de 2005 y,adicionalmente, otro 0.25% a partir del 1.º de enero de 2006, para quedar a partirde dicha fecha en el 5%. El aporte sobre la prima de antigüedad se liquidarásobre porcentajes que van desde el 100% durante los primeros cinco años hastael 38.5% a partir del año once de servicio

Aportes de Solidaridad Los miembros de la Fuerza Pública no realizan aportes al Fondo de SolidaridadPensional, solo hay un descuento del 5% de la asignación de retiro, de la cual el4% se destina al pago de servicios médicos asistenciales y el 1% restante, parasostenimiento de la Caja de Retiro

Monto mínimo de la asignación deretiro

Los Oficiales y Suboficiales de la Fuerza Pública recibirán como mínimo unaasignación de retiro equivalente a 1 SMLMVLos Soldados profesionales recibirán como mínimo una asignación de retiro equi-valente al 1,2 SMLMV

Mesada 14 Los miembros de la Fuerza Pública tienen derecho a 14 mesadas

Incrementos de las asignacionesde retiro

La asignaciones de retiro se incrementarán en el mismo porcentaje en que seaumenten las asignaciones para el personal en servicio activo para cada grado

Compatibilidades e incompatibili-dades de la asignación de retiro

Las asignaciones de retiro son compatibles con los sueldos provenientes del des-empeño de empleos públicos, incluidos los correspondientes a la actividad militaro policial, por movilización o llamamiento colectivo al servicio y con las pensionesde jubilación e invalidez provenientes de entidades de derecho público. Son in-compatibles entre sí y no son reajustables por servicios prestados a entidades dederecho público, pero el interesado puede optar por la más favorable

ANEXO ESTADÍSTICO

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Anexo 1

SALARIO MÍNIMO Y AUXILIO DE TRANSPORTE EN COLOMBIA

Años 1990-2005

Salario Mínimo Auxilio de Transporte

1990 Enero 41,025.10 3,797.50

1991 Enero 51,720.00 4,787.00

1992 Enero 65,190.00 6,033.00

1993 Enero 81,510.00 7,542.00

1994 Enero 98,700.00 8,975.00

1995 Enero 118,933.50 10,815.00

Mayo 118,933.50 11,353.00

1996 Enero 142,125.00 13,567.00

Octubre 142,125.00 14,053.00

1997 Enero 172,005.00 17,250.00

1998 Enero 203,826.00 20,700.00

1999 Enero 236,460.00 24,012.00

2000 Enero 260,100.00 26,413.00

2001 Enero 286,000.00 30,000.00

2002 Enero 309,000.00 34,000.00

2003 Enero 332,000.00 37,500.00

2004 Enero 358.000.00 41.600.00

2005 Enero 381,500.00 44,5000.00

Fuente: Ministerio de Protección Social

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Anexo 3

EMPRESAS Y TRABAJADORES AFILIADOS A CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR Información a nivel nacional. 1998 - Junio 2005

1998 Marzo 3,525,283 3,489,831 18,048 17,404 176,522

Junio 3,561,458 3,529,904 12,960 18,594 178,954

Septiembre 3,556,633 3,526,043 11,202 19,389 179,577

Diciembre 3,571,443 3,543,623 8,794 19,026 180,376

1999 Marzo 3,485,171 3,457,610 9,975 17,586 179,848

Junio 3,429,468 3,400,989 9,881 18,598 179,655

Septiembre 3,367,866 3,341,948 7,293 18,624 175,614

Diciembre 3,349,564 3,322,762 7,983 18,820 174,212

2000 Marzo 3,292,364 3,265,956 8,106 18,303 172,565

Junio 3,291,260 3,266,552 8,559 16,148 171,848

Septiembre 3,310,643 3,285,117 8,714 16,812 171,592

Diciembre 3,339,975 3,313,809 8,941 17,225 171,125

2001 Marzo 3,305,834 3,279,942 9,008 16,884 171,186

Junio 3,325,742 3,300,794 8,324 16,624 169,689

Septiembre 3,347,191 3,322,950 8,328 15,913 168,761

Diciembre 3,371,008 3,346,228 8,608 16,172 170,385

2002 Marzo 3,359,078 3,334,111 8,945 16,022 173,206

Junio 3,368,032 3,344,985 6,428 16,619 170,129

Septiembre 3,199,717 3,176,146 6,642 16,929 170,563

Diciembre 3,423,710 3,400,287 6,663 16,760 172,778

2003 Marzo 3,405,622 3,382,244 6,408 16,970 173,860

Junio 3,490,991 3,467,818 6,366 16,807 176,541

Septiembre 3,545,251 3,521,772 6,280 17,199 179,954

Diciembre 3,569,834 3,547,610 5,086 17,138 183,691

2004 Marzo 3,597,427 3,575,050 5,235 17,142 185,622

Junio 3,688,554 3,666,407 5,209 16,938 189,019

Septiembre 3,895,115 3,773,062 5,249 16,696 190,836

Diciembre 3,978,557 3,838,119 4,999 16,950 194,439

2005 Marzo 4,054,698 3,918,684 5,318 17,291 198,453

Junio 4,185,202 4,044,002 5,275 18,273 204,184

Fuente: Informes Estadísticos Mensuales Cajas-Supersubsidio-Secretaría General-Grupo Estadísticas

TOTALEMPRESAS

TRABAJADORES

INDEPENDIENTES PENSIONADOSTOTAL

AFILIADOS

TRABAJADORES

ASALARIADOS

Boletín8

62

TRABAJADORES

BENEFICIARIO

PERSONAS POR LAS

CUALES SE PAGA EL

SUBSIDIO

VALOR PROMEDIO DEL

SUBSIDIO (a)

Anexo 4

BENEFICIARIOS DEL SUBSIDIO Y VALOR PROMEDIO MENSUAL DEL SUBSIDIO FAMILIARInformación a nivel nacional. 1998 - Jnuio 2005

1998 Marzo 1,823,556 3,626,304 8,058

Junio 1,866,273 3,686,218 8,389

Septiembre 1,874,743 3,698,674 8,713

Diciembre 1,873,065 3,696,128 8,849

1999 Marzo 1,834,183 3,606,803 9,076

Junio 1,799,987 3,547,253 9,293

Septiembre 1,773,988 3,521,190 9,571

Diciembre 1,759,776 3,495,759 9,646

2000 Marzo 1,749,114 3,451,928 9,811

Junio 1,761,462 3,488,045 9,969

Septiembre 1,771,886 3,500,846 10,119

Diciembre 1,776,113 3,492,597 10,261

2001 Marzo 1,745,502 3,440,436 10,380

Junio 1,747,742 3,448,574 10,539

Septiembre 1,753,876 3,453,126 10,522

Diciembre 1,765,025 3,467,573 12,460

2002 Marzo 1,736,120 3,433,246 10,494

Junio 1,739,308 3,430,487 10,852

Septiembre 1,573,161 3,502,410 11,510

Diciembre 1,790,278 3,516,241 11,573

2003 Marzo 1,736,331 3,353,079 11,739

Junio 1,763,258 3,360,809 11,471

Septiembre 1,802,087 3,467,765 12,447

Diciembre 1,813,488 3,475,762 11,791

2004 Marzo 1,790,052 3,438,337 10,854

Junio 1,841,172 3,532,906 11,534

Septiembre 1,872,355 3,638,418 13,256

Diciembre 1,927,222 3,623,920 13,546

2005 Marzo 1,955,477 3,738,765 13,680

Junio 2,007,245 3,813,547 13,814

a) Promedio aritmético simple.Fuente: Informes Estadísticos Mensuales Cajas-Supersubsidio-Secretaría General-Grupo Estadística.

Boletín8

63

Ane

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Boletín8

64

Anexo 6

PENSIONADOS EN COLOMBIA1998 - Junio 2005

FOPEP ISS AFPs OTROS (a) Asistenciales (b)

1998 Marzo 127,217 369,995 1,799 18,577

Junio 131,248 375,262 2,336 18,751

Septiembre 135,360 379,782 2,609 18,883

Diciembre 154,529 387,030 2,787 19,042

1999 Marzo 156,171 391,837 3,167 19,446

Junio 157,852 399,664 3,705 19,637

Septiembre 154,246 406,590 4,243 19,835

Diciembre 155,051 415,331 4,603 20,018

2000 Marzo 156,608 417,295 5,051 20,432

Junio 159,049 424,661 5,614 20,615

Septiembre 162,358 432,896 6,121 20,648

Diciembre 165,837 443,205 6,549 20,792

2001 Marzo 169,515 448,855 6,955 21,073

Junio 173,624 458,570 7,646 21,243

Septiembre 176,915 466,837 8,109 20,990

Diciembre 179,703 475,714 8,880 21,140

2002 Marzo 182,517 481,544 9,499 21,397

Junio 194,595 490,231 10,121 21,670

Septiembre 198,257 499,592 10,815 21,716

Diciembre 201,659 509,548 11,417 21,822

2003 Marzo 203,515 513.577 11,528 22.154

Junio 204,845 523.004 12,624 22,716

Septiembre 205,213 533,576 13,378 22,845

Diciembre 207,076 523,004 13,961 23,109 34,188

2004 Marzo 217,843 551,494 14,456 23,143 129,165

Junio 222,425 562,784 14,908 23,390 125,027

Septiembre 223,588 574,709 15,574 23,506 125,271

Diciembre 215,619 590,233 16,101 23,731 126,948

2005 Marzo 217,755 599,449 16,818 23,835 141,766

Junio 220,204 17,395

Pensiones de vejez, invalidez de origen común, sustitución y conmutadas.Fondo Nacional de Pensiones Públicas de Nivel Nacional (FOPEP) incluye: Cajanal, Foncolpuertos, C.V.C. lasSuperintendencias de Industria y Comercio, de Valores y de Sociedades y, a partir del mes de mayo de 2002, la CajaAgraria.(a) Otros incluye: Caprecom, Pensiones de Antioquia, Caxdac y Unicauca.(b) Subsidios efectivamente entregados por el Programa Social al Adulto mayor

Fuente: Superintendencia Bancaria y Ministerio de Protección Social

BOLETÍN DEL OBSERVATORIODEL MERCADO DE TRABAJO Y LA SEGURIDAD SOCIAL

N.º 1 El Mercado Laboral Colombiano

N.º 2 Competitividad en la Industria y Seguimiento al Sistema

General de Pensiones

N.º 3 Búsqueda de Menores Costos, Calidad del Empleo

e Informalidad

N.º 4 El Sistema de Riesgos Profesionales

N.º 5 Empleo y Salarios en el Sector Público Colombiano

N.º 6 Ley 789 de 2002 Reforma Laboral colombiana

N.º 7 Los Sindicatos en Colombia

(una aproximación microeconómica)

Las versiones electrónicas de las publicaciones del Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad

Social de la Universidad Externado de Colombia se pueden consultar en la siguiente dirección: http://

www.uexternado.edu.co/derecho/pdf/observatorio_mercado_trabajo