Both ENDS_INVOLVING COMMUNITIES_Spanish

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Involucrando a las Comunidades

Guía para el Enfoque de Negociación en

la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos

Los lagos son eternos, un símbolo de vida

El pozo de Sita también tiene una entrada principal y en el pozo hay ondas

Situado en el centro hay un núcleo, que representa la vida

fuera del pozo hay pasos que conducen a él

y en sus cuatro esquinas hay flores talladas en piedra...

pero con la fragancia de la vida

¡Qué difícil es describir todas estas complejidades en un esquema simple

y elegante!

Sin embargo, una gran parte de nuestra comunidad ha asimilado sin esfuerzo en

su vida y su cultura, el simbolismo del pozo y su filosofía de conservación

Anupam Mishra -- Fundación Gandhi para la Paz

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Involucrando a las Comunidades

Guía para el Enfoque de Negociación en

la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos

Both ENDS y Gomukh Environmental Trust for Sustainable Development

con contribuciones de AEDES, FANCA, ECOA y Telapak

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Both ENDS Nieuwe Keizersgracht 45, 1018 VC Amsterdam, Holanda Tel: +31 20 530 66 00 [email protected] Fax: + 31 20 620 80 49 www.bothends.org

Gomukh Environmental Trust ‘Durga’ 92/2 Gangote Path, Opp. Kamala Nehru Park, Erandavane, Pune 411 004, India Tel: +91 20 25 65 14 34 Fax: +91 20 25 66 01 60 [email protected] www.gomukh.org

© 2011 Both ENDS and Gomukh

ISBN/EAN: 978-90-77648-11-7

Editores: Rob Koudstaal, Christa Nooy and Vijay Paranjpye Escrito por Rob Koudstaal and Vijay Paranjpye, con contribuciones de Annelieke Douma (Both ENDS) Heidy Murillo (FANCA, Costa Rica) Rafaela Nicola (ECOA, Brazil) Christa Nooy (Both ENDS)

Y las contribuciones de: Jose Guevara Cubas (AEDES, Peru); Parineeta Dandekar (Gomukh); Vanessa Dubois (FANCA,

Costa Rica); Danielle Hirsch (Both ENDS); Martien Hoogland (Both ENDS);

Remi Kempers (Both ENDS); Karen Kraft (AEDES, Peru); Cees Leeuwis (Wageningen

University, the Netherlands); Jorge Mora Portuguez (FANCA, Costa Rica); Haydée Rodríguez

(FANCA, Costa Rica); Rita Mustikasari (Telapak, Indonesia), and Huub Scheele (Both ENDS).

Edición, diseño y producción: Contactivity bv, Leiden, Holanda Edición: Valerie Jones Diseño y diagramación: Anita Toebosch Fotografía: Rob Koudstaal Cartografía: Michiel Hegener Impresión: Drukkerij Holland, Alphen a/d Rijn, HolandaTraducción al español:

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Contenidos

Siglas y abreviaturas. VII Prefacio. IX Resumen. X

1 Introducción. 1 2 Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH). 5 2.1 La evolución de los enfoques acerca del desarrollo y gestión de los recursos hídricos. 52.1.1 Gestión de los recursos hídricos a inicios del Siglo XVIII. 52.1.2 El enfoque técnico (siglos XVII y XIX). 7 2.1.3 Gestión de los Recursos Hídricos en el Siglo XX. 8 2.2 Gestión Integrada de los Recursos Hídricos. 10 2.2.1 El fracaso del “típico negocio”. 10 2.2.2 El surgimiento del concepto de GIRH. 11 2.3 Resumen. 13

3 El alcance del Enfoque de Negociación. 17 3.1 GIRH, un concepto fuerte pero con débil implementación. 17 3.2 Alcance del Enfoque de Negociación. 21 3.3 Resumen. 22

4 Visión y Principios. 25 4.1 Visiones antiguas. 25 4.2 La visión del “Mundo del Agua”. 26 4.3 La visión del Enfoque de Negociación. 26 4.4 Principios del Enfoque de Negociación. 27 4.5 Resumen. 37

5 Características del Enfoque de Negociación. 41 5.1 La Participación, entendida a través del Enfoque de Negociación. 415.2 Rasgos distintivos del Enfoque. 42 5.3 Resumen. 47

6 Creando un ambiente favorable para el Enfoque de Negociación. 49 6.1 La importancia de instituciones potenciadoras. 49 6.2 Entendiendo la gobernanza y la gestión del agua. 506.3 Arreglos institucionales convencionales y actores. 516.4 Llenando vacíos, reformando el sector y creando un ambiente favorable. 55

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6.4.1 Una plataforma estratégica y coordinada para la negociación. 556.4.2 Un proceso de gestión estratégica. 62 6.4.3 Temas transversales. 62 6.5 El involucramiento de las ONGs. 65 6.5.1 Lidiando con contextos diferentes. 65 6.5.2 Posibles estrategias y papeles. 66 6.6 Resumen. 68

7 La Participación como un proceso de negociación. 73 7.1 Definiendo negociación. 73 7.2 Facilitando el proceso de negociación. 74 Tarea 1: Preparando el proceso. 76 Tarea 2: Alcanzado y manteniendo consenso en el diseño del proceso. 81 Tarea 3: Descubrimiento conjunto de hechos y análisis de situación conjuntos (análisis del problema). 81 Tarea 4: Identificación y análisis de posibles soluciones. 82 Tarea 5: Forjando acuerdos. 82 Tarea 6: Comunicación de las y representantes con los sectores representados. 83 Tarea 7: Monitoreando acciones acordadas. 84 Tarea 8: Fortaleciendo la capacidad de las personas participantes. 84 7.3 T oma de decisiones grupales y análisis con múltiples criterios. 857.4 Superando cuellos de botella en negociaciones. 867.5 Resumen. 87

8 Gestión estratégica negociada de los recursos hídricos. 898.1 Introducción. 89 8.2 Gestión estratégica como un proceso. 90 8.3 Sistemas de recursos hídricos y sus funciones. 948.4 Planeando para la gestión estratégica. 96 8.4.1 Estrategias. 96 8.4.2 Marco para la formulación de estrategias. 978.4.3 Conocimiento requerido. 99 8.5 Planes de Acción. 100 8.6 Diseño e implementación. 103 8.7 Monitoreo y evaluación. 103 8.7.1 Marco de indicadores. 103 8.7.2 Evaluaciones y valoraciones. 105 8.8 Resumen. 106

9 ¿Y luego qué?. 109 Apéndice A: Gobernanza y gestión del agua. 113 Apéndice B: Aplicando el Enfoque de Negociación: Cinco estudios de caso. 119 Referencias. 153

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Siglas y abreviaturas

AEDES Asociación Especializada para el Desarrollo Sostenible (Perú) AHP Proceso analítico jerárquico (una técnica de análisis de criterios múltiples) AMCOW Conferencia Ministerial Africana sobre el Agua, Túnez, marzo 2008 ANA Autoridad Nacional del Agua (Perú) ANDA Alianza Nacional para la Defensa del Agua (Costa Rica) BATNA Mejores alternativas para el Enfoque de Negociación BCA Beneficio-costo y análisis Cap-Net Red para la Construcción de Capacidades en GIRH (UNDP) CPR Régimen de propiedad común DSI Indicador de apoyo de decisiónECOA Ecologia e Ação (Brasil) (E)IRR Gestión de la tasa interna de retorno (economía)FANCA Red Centroamericana de Acción del Agua (Costa Rica) FUDEU Fundación para el Desarrollo Urbano (Costa Rica) GWP Asociación Mundial para el Agua ICES Consejo Internacional para le Exploración de los MaresICOLD Comisión Internacional sobre Grandes RepresasICT Tecnologías para la información y comunicaciónICWE Conferencia Internacional sobre el Agua y el Ambiente, Dublín, Irlanda, enero 1992 IRBM Gestión Integrada de Cuencas HidrográficasGIRH Gestión Integrada de los Recursos Hídricos MDG Metas de Desarrollo del Milenio MII Gestión de indicadores de aporte NA Enfoque de NegociaciónOECD Organización para la Cooperación y el DesarrolloO&M Operaciones y mantenimiento PAWN Política de Análisis de la Gestión del Agua para HolandaPBS Perkumpulan Bumi Sawerigading (Sulawesi del Sur, Indonesia) Ramsar Convención sobre Humedales con Importancia InternacionalRBI Indicador con base en recursosRBO Organización de cuenca hidrográfica UNDP Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la CulturaWRS Sistema de recursos hídricos WWC Consejo Mundial del Agua

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Prefacio.A finales de los años noventa, un grupo de organizaciones alrededor del mundo identificó el Enfoque de Negociación como una forma de fortalecer la Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH). El Enfoque anima y a la vez respalda a las comunidades para que se involucren en todos los aspectos del manejo de los recursos hídricos de una manera significativa y a largo plazo. Las experiencias en muchos países han demostrado que las poblaciones locales son capaces de administrar o co-manejar sus recursos hídricos. Una vez adquirida la capacidad de analizar y la perspicacia para tomar decisiones, estos actores discuten los retos que enfrentan tanto con los creadores de políticas como con otros sectores interesados.

En áreas donde se ha aplicado el Enfoque de Negociación, las comunidades se han vuelto más seguras de sí mismas y firmes en mejorar su propia cali-dad de vida. Hoy, diez años después de trabajar y perfeccionar el Enfoque, sentimos que es tiempo de informar acerca de nuestros descubrimientos y discutirlos con un público más amplio. Deseamos que el enfoque tenga una mayor aplicación y descubrir formas de seguir mejorándolo.

Este libro proporciona las claves para el Enfoque de Negociación. Aclara la visión, principios y los rasgos característicos del mismo y también describe los marcos de negociación de operaciones estratégicas.

Pero también esperamos demostrar que el Enfoque de Negociación no es sólo es un concepto con sus principios, sino una forma tangible en la que sus participantes están pueden involucrarse en su aplicación y aceptar el desafiante cambio de paradigma al que invita. Con este libro también que-remos apoyar a esas ONGs que ya están involucradas en el proceso de forta-lecimiento de capacidades de los actores locales para manejar sus recursos hídricos.

Quisiéramos convencer a las personas tomadoras de decisiones y creadoras de políticas nacionales e internacionales que sin el Enfoque de Negociación, se hace poco probable la implementación de un genuino GIRH participativo a nivel de base. Esperamos persuadirles de que el Enfoque debe convertirse en parte de los marcos nacionales e internacionales del manejo del recurso hídrico, y debe ser replicado y magnificado en diferentes países.

Confiamos en que nuestro trabajo en la pasada década sea adoptado por muchos otros, e implementado en una diversidad de formas y contextos socio económicos. En particular, aspiramos que los ríos una vez más fluyan libremente, para el beneficio de las muchas comunidades que dependen de ellos.

Vijay Paranjpye Danielle Hirsch Gomukh Both ENDS

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Resumen

El Enfoque de Negociación: visión y perspectiva

El Enfoque de Negociación aspira a fortalecer la Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH) involucrando comunidades locales y estimulándolas y empoderán-dolas para co manejar su ambiente inmediato y mejorar su propia calidad de vida. El Enfoque representa en particular la participación significativa de los diferentes actores involucrados en todas las acciones y prácticas del manejo de los recursos hídricos.

El Enfoque de Negociación ha sido desarrollado en el campo a través de los esfuerzos de organizaciones de sociedad civil (OSC’s) y organizaciones no gubernamentales (ONGs) en varias partes del mundo. Ellas han aplicado los principios de GIRH en un enfoque “de abajo hacia arriba” que es flexible, multidimensional y participativo, mientras mantienen un fuerte enfoque en temas locales específicos. Nuevos para-digmas para enfoques bien conocidos al igual que técnicas de negociación y manejo estratégico han evolucionado y se han concentrado el Enfoque de Negociación.

La experiencia ha demostrado que las comunidades que viven en las partes altas de las cuencas, en los bosques, en los márgenes de los ríos, en áreas rurales urbanas, así como en estuarios y planicies aluviales, están conscientes que ellas mismas tienen que actuar y responder localmente a los varios impactos de la crisis hídrica. Necesi-tan construir sus propias estructuras institucionales y prácticas de manejo, las cuales pueden ser magnificadas de los micro-sistemas a las cuencas hidrográficas que están dentro de su control social, político, económico y técnico. En el proceso, estas comu-nidades habrán obtenido suficiente perspicacia y competencias para ser capaces de negociar efectivamente, co- manejar y auto controlar temas relacionados con el agua dentro de sus respectivos sistemas y a nivel de cuencas hidrográficas.

A través de estos procesos y experiencias, se espera que el Enfoque contribuya a la tan necesitada reforma en el sector agua, reflejando las preocupaciones acumuladas acerca del estado de los recursos hídricos como un bien global, y a su propio manejo como una condición importante para un desarrollo inclusivo.

Un aspecto esencial del Enfoque es que las negociaciones son vistas como un proce-so de involucramiento, en el cual las y los participantes aumentan su entendimiento y capacidad de resolver problemas en aras de un interés común, y no como un pro-ceso de regateo. Las negociaciones son entonces interacciones abiertas, flexibles y creativas en las cuales todos los actores involucrados tienen igualdad de derechos y oportunidades para encontrar soluciones a los desafíos que enfrentan. Más im-portante, estas soluciones deben reflejar sus diferentes intereses y asegurar que los beneficios son óptimamente compartidos. Estas negociaciones, que reconocen

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enteramente la validez del conocimiento local, consisten en un diálogo en que los actores participantes identifican problemas e intereses comunes con el propósito de resolver disputas, consensuar acuerdos y definir cursos de acción. Requieren pro-ceso estructurado abierto pero también cuidadoso y un cambio de paradigma en el pensamiento de todos los actores involucrados.

La Gestión Integrada - se refiere a un enfoque de manejo reiterativo, estructurado y cíclico que abarca todos los pasos en el ciclo de manejo, concentrándose en el planeamiento, implementación, monitoreo y evaluación de las intervenciones. Por lo tanto es visto como un proceso de negociación continuo y sostenible que debe permitir que la GIRH se separe de enfoques tales como el de decisiones únicas y planificaciones ad hoc de proyectos y planes maestros, prácticas que son todavía co-munes en esfuerzos de desarrollo facilitados por donantes. Este enfoque reiterativo, con mecanismos de retro alimentación de monitoreo, evaluación y adaptación bien estructurados, conllevan un proceso de aprendizaje continuo. Esta es la arena para el Enfoque de Negociación, a través del cual los actores locales pueden involucrarse efectivamente en las tareas de gestión del agua que determinan sus condiciones de vida presentes y futuras. El Enfoque contribuye a construir procesos de planea-miento, sostenibles e inclusivos, mientras al mismo tiempo mejoran la gestión de los recursos hídricos a través de un proceso de aprendizaje en el cual todos los actores participan.

Los conceptos de negociación y manejo estratégico no son nuevos. Ambos son usa-dos por la mayoría de los actores- y en particular por los organismos gubernamen-tales- pero raramente son comprendidos o aplicados en las formas mencionadas anteriormente. Este libro provee las pautas para ir más allá de la retórica y poner estos conceptos en práctica a través de procedimientos que son iniciados por las comunidades locales. Aunque el Enfoque propuesto puede ser aplicado a decisiones a corto plazo y decisiones ad hoc, tales como en la construcción de un proyecto de infraestructura o la formulación de un plan maestro de un solo sentido, el verdadero objetivo es utilizar las negociaciones como un proceso que asegure la inclusión de los actores locales en la GIRH, concentrándose en el manejo de los recursos hídricos como un proceso de aprendizaje continuo y estratégico para y con todos los diferen-tes actores.

¿Por qué la GIRH debe mejorar?

La GIRH fue conceptualizada en los años setenta como una forma de encarar la creciente complejidad del manejo de los recursos hídricos, y para mejorar la par-ticipación de la sociedad civil en este proceso. Desafortunadamente hay evidencia creciente de que la GIRH todavía es implementada dentro de marcos centralizados y controlados por el estado. Grandes grupos de usuarios y muchas cuencas continúan fuera de los programas para el desarrollo de recursos hídricos administrados por los gobiernos. A pesar de la aceptación generalizada de los principios y conceptos de la GIRH participativa, la falta de voluntad política para cambiar las estructuras de po-der ya existentes, la falta de capacidad técnica, de recursos humanos y personal en-

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trenado y la insuficiencia del marco institucional, jurídico y político, han significado que la GIRH no haya sido implementada a un nivel práctico de cuenca hidrográfica1.

Un corto inventario entre las ONGs alrededor del mundo ofrece ejemplos de los muchos obstáculos que se han encontrado.

• Los gobiernos continúan trabajando en sectores fragmentados sobre especiali-zados, dando prioridad a sus propios objetivos sectoriales.

• Falta claridad constitucional acerca de quién es responsable de qué. Los manda-tos y la titularidad a menudo están confusos, mientras que las leyes y regulacio-nes son insuficientes para cumplir con las necesidades diarias del manejo de los recursos hídricos.

• Los planes nacionales pocas veces son trasladados a planes de nivel local, y no se le presta la suficiente atención a los procesos de implementación, el monito-reo adecuado ni a los procesos de seguimiento.

• La cooperación internacional a menudo se concentra en arreglos financieros y beneficios económicos, en lugar de hacerlo en temas relacionados con lo social y ambiental.

• Muchas veces la información no se encuentra disponible fácilmente, no es ac-tual, está incompleta o es inconsistente.

• Los actores locales carecen de las capacidades necesarias para participar efecti-vamente en los procesos de toma de decisiones.

• Ultimo pero no menos importante, aquellos actores que desean quejarse u ofrecer sugerencias no saben a quién dirigirse.

Por consiguiente la implementación de la GIRH ha alcanzado un punto muerto. Es-pecialistas y conferencistas internacionales han exhortado a los países a la reforma de sectores hídricos. Muchos gobiernos incluso han dado ciertos pasos para intro-ducir reformas, pero a menos que reconozcan el papel de la sociedad civil, demues-tren voluntad política para involucrarla y generen las condiciones para que las insti-tuciones permitan su participación, es muy probable que estas trabas permanezcan. La Unión Mundial para el Agua (GWP) apoya esta visión: “Si hay un tema político dominante en el concepto de GIRH, es acerca de la democracia y la importancia de mecanismos creativos que potencien la participación de todas las partes interesadas en decisiones oportunas acerca del agua y su gestión” (Lenton y Muller, 2009).

Los enfoques convencionales le han otorgado mucha importancia a las sociedades público - privadas (PPPs), llevando algunas veces a situaciones donde el sector cor-

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1. A lo largo de esta guía, el término «cuenca hidrográfica» se refiere al concepto amplio de una zona hidrológica bien definida adecuada para GIRH, que incluye entre otras las unidades de drenaje y los mantos acuíferos (ver también ‘Las cuencas fluviales y los sistemas de agua).

porativo toma la iniciativa, pero al final terminan apropiándose de los derechos de propiedad de agua, priorizando en beneficios económicos sobre consideraciones de equidad social.

La GWP es cuidadosamente crítica con el papel de los mercados e instituciones basadas en el desempeño de la GIRH: “Tal vez hay dos dimensiones en las cuales la GIRH permanezca como un concepto justificablemente contencioso. La primera son sus vínculos con conceptos del Nuevo Manejo Público y la segunda, son las prescrip-ciones del consenso de Washington, las cuales han enfatizado el papel de los mer-cados e instituciones basadas en el desempeño. Esto refleja de muchas maneras la ideología dominante del período en el cual la GIRH emergió como el concepto guía para la gestión hídrica”. (Lenton and Muller, 2009: 213)

El Enfoque de Negociación surge en respuesta a estos procesos de “negocio típico” de arriba hacia abajo usados por las estructuras dominantes, y a las frustraciones experimentadas por las comunidades locales (y aquellos que trabajan cerca de ellas) ante la comprobación de que estos procesos no han facilitado resultados satisfac-torios o balanceados, ni se han traducido en derechos o servicios en el contexto de responsabilidades sostenibles a largo plazo.

Alcance y principios

Los siguientes diez principios forman la base de El Enfoque de Negociación con res-pecto a la GIRH:

I. Priorizar la acción local automotivada.

II. Otorgarle poder a las comunidades locales para reafirmar sus derechos básicos a los recursos hídricos.

III. Mantener flexibilidad para negociar simultáneamente desde diferentes niveles.

IV. Optimizar el uso de los recursos hídricos promoviendo un manejo integrado.

V. Tomar decisiones por consenso al nivel más bajo apropiado.

VI. Amplificar iniciativas de manejo de los recursos hídricos a través de negociaciones iterativas.

VII. Mantener la integridad y resilencia de los ecosistemas.

VIII. Trabajar para lograr y mantener un balance de género.

IX. Utilizar ciencia y tecnología apropiada.

X. Promover la transparencia y rendición de cuentas.

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Los primeros tres principios son específicos del Enfoque de Negociación y son des-critos en detalle más adelante. Se asume que los siete restantes quedan incluidos al ser también indispensables para el proceso de la GIRH en general.

El principio de acción local auto motivada reafirma el papel de la comunidad como iniciadora, administradora o co-administradora de los sistemas hídricos al mismo nivel que las agencias gubernamentales y otras instituciones establecidas. El Enfo-que de Negociación reafirma que el papel de la comunidad debe darse mediante un proceso gestionado a largo plazo y continuo.

El principio de otorgarle poder a las comunidades locales reconoce los recursos hídricos como un bien social y el derecho de las comunidades a este recurso como derecho humano (incluyendo aspectos de cantidad como de calidad). Esto tiene que ver con el empoderamiento comunal, lo cual significa mejorar las habilidades de los actores comunitarios y el tomar decisiones sabias con base en conocimiento here-dado e información científica.

El principio de mantener flexibilidad plantea que un enfoque flexible es imperativo ya que la GIRH funciona en un ambiente dinámico donde las condiciones externas e internas cambian continuamente. Esto debe darse junto con el manejo adaptati-vo, donde cambios en las estrategias e intervenciones son hechos de acuerdo a la retroalimentación recibida de los procesos de monitoreo y evaluación. De acuerdo con este principio, se requieren procedimientos simultáneos y reiterados en varios niveles, basados en el reconocimiento de que el manejo de los recursos hídricos tie-ne lugar en múltiples niveles y que los cambios externos en un nivel pueden resultar de los cambios internos en otro nivel.

Posibilitando un Enfoque de Negociación

Aunque las negociaciones y el Manejo Integrado son considerados cruciales para mejorar la GIRH, los obstáculos arriba enumerados indican claramente que el princi-pal reto es crear un ambiente institucional que permitiría a todos los diferentes ac-tores participar en el manejo de los recursos hídricos es un proceso de aprendizaje continuo. Esta guía ofrece una valoración del ambiente potenciador y las institucio-nes necesarias para hacer posible la implementación de la GIRH, especialmente en países subdesarrollados.

El crear tal ambiente involucraría establecer plataformas estratégicas y coordinado-ras, e implementar el Enfoque a nivel de (sub) cuenca hidrográfica. Veamos:

1) Primero, establecer plataformas estratégicas y coordinadoras (consejos, comités o grupos consejeros) asegurará que todos los actores participen efectivamente en la toma de decisiones y estén involucrados en tareas relacionadas con la GIRH. Estas plataformas deben ser permanentes e independientes, pero por supuesto también serán parte de un sistema político y administrativo ya existente en el cual se toma-rán decisiones y las intervenciones serán implementadas. En otras palabras, estas

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plataformas no reemplazarán entidades existentes de toma de decisión o imple-mentación, pero tendrán como mandato de prepararse para la toma de decisiones, y la coordinar, monitorear y evaluar el progreso e impacto de las intervenciones.

Estas plataformas jugarán un papel fundamental en señalar y tratar de superar in-consistencias entre diferentes sectores y entre niveles locales, regionales, o naciona-les. Actividades importantes de tales plataformas serán: formular planes de manejo de los recursos hídricos y coordinar, monitorear y evaluar su implementación. En todas estas actividades el Enfoque de Negociación mejorará la participación de la sociedad civil.

Para que estas plataformas puedan funcionar de la manera esperada, cuatro condi-ciones importantes son esenciales:

• Deben tener acceso al conocimiento e información acerca de la disponibilidad, uso y manejo de los recursos hídricos, además de la capacidad y los recursos para ana-lizar, evaluar y diseminar tal conocimiento e información.

• Deben estar involucradas en la (re) organización de convenios institucionales para el manejo de los recursos hídricos.

• Deben haber abierto canales de comunicación con los gestores de políticas, los di-ferentes actores y el público, en dos direcciones: para recibir quejas y sugerencias, en particular de los actores locales, y para asegurar la difusión transparente de la información.

• Deben garantizar que las comunidades tengan la capacidad de mejorar sus propias condiciones de vida.

En la práctica, tales plataformas han sido escasas, y ciertamente no funcionan continuamente. Sin embargo, en varias partes del mundo, la sociedad civil y los go-biernos han tomado iniciativas para establecerlas. A medida que su posición y expe-riencia crecen, están comenzando a jugar un papel más formal y permanente en el manejo convencional de los recursos hídricos, reflejando así la confianza creciente entre el gobierno y los sectores no pertenecientes a este último.

2) El éxito del Enfoque de Negociación confirma los descubrimientos de estudios re-cientes en el sentido de que la GIRH participativa debe ser implementada a nivel de (sub) cuenca hidrográfica u otras unidades hidrológicas “independientes” compues-tas por sistemas de drenaje bien definidos o ecosistemas más o menos cerrados. Es en este nivel en que la oferta y la demanda deben ser ajustadas y se les debe permi-tir a los usuarios directos involucrarse en tareas de manejo que afectan la disponi-bilidad y acceso a este recurso. Es también en este nivel de donde las interacciones entre la tierra, el agua y los bosques pueden y debe considerarse, ya que estas afectan- y a menudo dominan- tanto la disponibilidad como la demanda del recurso hídrico. Como explican los Lineamientos a Nivel de Cuenca Hidrográfica (2009) de la UNESCO: -“una perspectiva de cuenca hidrográfica permite la integración de temas río arriba y río abajo, cantidad y calidad, agua superficial y subterránea, y uso de tierra y recursos hídricos en una manera práctica”.

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De nuevo se enfatiza que estas unidades funcionan en sistemas políticos y adminis-trativos ya existentes que definen al Fondo Ambiental para el Desarrollo Sostenible los límites y condiciones para su gestión.

La participación como un proceso de negociación

Las negociaciones son vistas como un diálogo abierto y flexible en el que los dife-rentes actores están involucrados y encuentran sus diferentes intereses reflejados en una solución de méritos múltiples en la cual los beneficios se comparten óptima-mente entre la mayor cantidad de participantes como sea posible. Esto requiere un proceso estructurado cuidadosamente y un cambio de paradigma en la forma de pensar de los diferentes actores. La guía se refiere a “negociaciones de principios”, un método desarrollado por Roger Fisher et al. (1991), el cual se concentra en cua-tro puntos cruciales: personas (las personas separadas de los problemas); intereses (conciliar intereses y no posiciones); opciones (inventar opciones para mutuos be-neficios); y criterios (usar criterios objetivos). La guía va más a fondo e identifica y discute ocho tareas para facilitar el proceso de negociación, que van desde los pre-parativos para el proceso de negociación (tarea número 1) hasta el fortalecimiento de las capacidades y habilidades de los participantes (tarea número 8), poniendo especial énfasis en los actores locales para asegurar que sean vistos de igual a igual en las negociaciones.

Gestión integrada de los recursos hídricos

La Gestión Integrada se refiere a un proceso reiterativo, cíclico y estructurado de formulación de estrategias, las cuales utiliza para coordinar y organizar intervencio-nes, adaptándolas a los nuevos descubrimientos y evoluciones. La Gestión Integra-da de los Recursos Hídricos combina las estrategias de actores individuales en un “paquete de estrategias” coherente y consistente, creando una ventaja corporativa única y la sinergia necesaria para hacer que la GIRH sea realmente integrada. El Enfoque de Negociación es visto como una herramienta que por excelencia puede ayudar a convertir este proceso (que incluye todas las etapas del manejo) en un proceso de aprendizaje continuo para los diferentes actores.

La Gestión Integrada es un proceso que incluye tres etapas claves: a) la formulación de estrategias; b) la identificación, el desarrollo y la implementación de las interven-ciones; y c) el monitoreo y evaluación de los progresos. Tal proceso debe ser guiado por una plataforma coordinadora y estratégica (ver arriba) donde los creadores de políticas, organizaciones implementadoras y otros actores se reúnen y negocien decisiones relacionadas con cada etapa.

En cualquier proceso de manejo estratégico es importante que las negociaciones se basen en problemas identificados por los diferentes actores, y que su análisis y posi-bles soluciones reflejen sus propios intereses y perspectivas. También es crucial que todos los participantes tengan un acuerdo en común sobre lo que entienden y cono-cen sobre (i) las características químicas, biológicas y físicas, así como los procesos

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del sistema de recursos hídricos; (ii) las diferentes funciones del sistema de recursos hídricos en relación a la demanda de la sociedad; y (iii) las disposiciones institucio-nales (instituciones, regulaciones, normas y tradiciones) para manejar el sistema y sus funciones. Del mismo modo es crucial que todos los participantes adquieran las capacidades y habilidades para negociar, por ejemplo a través de derechos formales y acceso a los procesos a través de la construcción de habilidades y conocimientos.

Hay muchos enfoques y técnicas diferentes para el planeamiento operacional estra-tégico y para monitorear y evaluar. Esta guía discute en más detalle marcos para la formulación de estrategias, planes de acción e indicadores para evaluar y monitorear.

¿Qué sigue?

Esta guía está clara en que el Enfoque de Negociación sólo puede ser exitoso si se implementa apropiadamente a través de arreglos institucionales puestos en marcha por organismos internacionales y gobiernos locales. En otras palabras, las mejoras reales para la GIRH, basadas en una genuina participación comunitaria, solamente pueden ser solamente alcanzadas a través de una sinergia con enfoque de arriba hacia abajo y abajo hacia arriba que se consideren apropiados para las circunstan-cias locales.

Esta guía para la implementación del Enfoque de Negociación pretende ser un paso intermedio en su futuro desarrollo. Es esencial que el Enfoque continúe estando firmemente basado en las experiencias de las ONGs, y que continúe desafiando los enfoques de arriba -abajo que promueve la comunidad internacional.

Futuras actividades a desarrollar dentro del Enfoque de Negociación deben enfocar-se en los esfuerzos para mejorar el método mismo y su utilidad cuando es aplicado bajo condiciones específicas, así como en crear condiciones potenciadoras a través de la comunicación y fortalecer el involucramiento de organizaciones nacionales e internacionales.

Las organizaciones asociadas en esta iniciativa prevén por lo tanto las siguientes actividades:

• Producir versiones nacionales de la guía que contengan visiones generales de la institucionalidad nacional en cuanto a la gestión de los recursos hídricos;

• Fortalecer la capacidad de las ONGs para promover, introducir y apoyar El Enfo-que de Negociación, y a los actores locales involucrados en su implementación;

• Apoyar a las ONGs que deseen aplicar el Enfoque facilitando el intercambio y diseminación de experiencias; y

• Y promocionar el Enfoque de varias maneras, en un diálogo continuo con los muchos organismos nacionales e internacionales involucrados en la Gestión Integrada de Recursos Hídricos.

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Guía para El Enfoque de Negociación en el Manejo Integrado de los Recursos Hídricos

1. Introducción

ElEnfoquedeNegociaciónserefierealosesfuerzosdeorganizacionessocialesciviles(OSC’s) yorganizacionesno gubernamentales (ONGs) para involucrar a los gruposlocalesenlaGestiónIntegradadelosRecursosHídricos(GIRH).Estosesfuerzospro-muevenlasnegociacionescomoprocesosenloscualeslosactoresparticipantessoncapacesde llegaraunacuerdoyresolverproblemasbasadosen los interesesquecompartenencomún,enlugardeprocesosdenegociaciónenloscualessedefiendenlasposicioneseinteresesdemaneraindividual.

ElenfoquereconocelosprincipiosdelaGIRHconformehansidodesarrolladosdesdelosañossetenta,ysuobjetivoesreforzarlaimplementacióndeesemodelodeges-tiónenlapráctica.Estorequierealentaryposibilitaralosgruposlocalesycomuni-dadespara(co)-manejarsuentornoinmediatoyparticiparentodoslosaspectosdelmanejodelosrecursoshídricosqueafectansucalidaddevida.PorendeelEnfoquedeNegociaciónvadelamanoconelpensamientodeorganizacionesinternacionalesquehanvistoquelosprocesosdegestióndelaguahanpermanecidocentralizadosymanejadosporelestado.Aunquelasociedadcivilhasidollamadaatenerunrolcru-cialenestosprocesos,existenestructurasdepoderquehanprobadoserincapacesdeinvolucraralasociedadcivilmásalládelniveldeproveerinformaciónyconsulta.

Siguiendolaintroduccióndelenfoquehaceunadécada,ungrupodeONGsdecidiócompartirsusexperienciasenelmanejoparticipativodelosrecursoshídricos.Des-deentonces,hancontinuadoeldesarrollodelenfoqueyhandemostradosuvaloraotrasONGstrabajandoparamejorarlacalidaddevidadelosusuarioslocalesdelosrecursoshídricos.Elenfoquehaatraídoaorganizacionesinternacionalesyago-biernosnacionalesresponsablesdeposibilitaryrealzarlascondicionesparaunauti-lizaciónyaccesoequitativoalossistemasderecursoshídricosengeneral.EstelibrorecopilalasexperienciasdevariasONGsquehantrabajadoconelenfoqueatravésdelosaños.AdemásdedescribirlavisiónylosprincipiosdelEnfoquedeNegociación,introducemétodosprácticosyherramientasquepuedenserutilizadosparaaplicarloengranvariedaddesituaciones.

Losmétodosyherramientasaquídiscutidasseconcentranenlosprocesosdenego-ciaciónymanejoestratégico.Estosnoestánpredestinadosaserrecetasendetallesino(i)aanimaryapoyaralasONGslocalesaaplicarelEnfoquedeNegociaciónensuscondicionesespecíficasde trabajo;y (ii)yparaconvencera lasorganizacionesnacionaleseinternacionalesdequeelenfoqueesunaalternativapoderosaaltradi-cionalmanejointegradoderecursoshídricos,particularmenteensituacionesdondelasorganizacionesdemanejocompartenelcambiodeparadigmaquelaaplicacióndelenfoquedenegociaciónrequiere.

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InvolucrandoalasComunidades

Evolución del Enfoque de Negociación

AfinalesdelosnoventasdosONGs–ElFondoAmbientalGomukhparaelDesarrolloSostenible,ubicadoenPune,India,yBothENDSenÁmsterdam,Holanda– iniciaron eldesarrollodeunenfoquealternativoparaeldesarrolloymanejodelosrecursoshídricos. Atravésdesuscampañasysusaccionesdecabildeo,lasdosorganizacio-nessedieroncuentadequenoessuficienteeloponerseaproyectosdeinfraes-tructuraagranescalanosostenibles,sinoqueesigualdeimportantecontribuiraldesarrollodeopcionesalternativasparaelmanejoderecursosqueseanjustassocialmente,ecológicamentesosteniblesyviableseconómicamente.

GomukhyBothENDS sumaronasieteONGs quehabíantenidoéxitovinculandoini-ciativaslocalesanivelesmásaltosdegobiernoyendiferentesambientesnaturalesysociopolíticosalrededordelmundo–enBangladesh,Bolivia,India,Perú,Tailandia,ÁfricadelSuryVietnam−Camboya.Tomandosusproyectoscomopuntosdepartida,lasorganizacionestrabajaron juntasparaexplicar losaspectosbásicosdelEnfoquedeNegociación,utilizandosusproyectoscomoejemplos.ElresultadofueManejo de Cuencas: Un Enfoque Negociado, quefuepublicadoporBothENDSenelaño2005.

Desdeentonces,lasorganizacionessociashanhechopresentacionesenfatizandoelpotencialdelenfoqueenvarioseventosnacionaleseinternacionales,asícomoconrepresentantesdelBancoMundialydelBancodeDesarrolloAsiático.Subsecuente-mente,variasONGsenBrasil,CostaRicaeIndonesiareconocieronlaimportanciadelenfoqueparasutrabajo,ypidieronayudaparaimplementarlo.Enel2006,lasONGslanzaronproyectospilotoenBolivia,CostaRica, IndonesiayPerúparafortaleceralasorganizacionesenlaaplicacióndelenfoqueensusactividades.Estasdiscusionesy esfuerzosdedesarrollo de capacidades confirmaronqueel enfoque apoya a lasorganizacioneslocalesalenriquecersusesfuerzosparapromoverelmanejoylatomadedecisionesparticipativas,alavezqueintegranunaampliavariedaddeactoresyponenatenciónexplícitaatemastalescomolosecosistemasylaconservacióndelabiodiversidad.Elenfoquehaatraídoelinterésdecreadoresdepolíticasyagenciasdo-nantes,enparticularporquetambiénpuedeseraplicadoenactividadesrelacionadasconelcambioclimático,(elderechoalagua),yelmanejodetierrasáridas.

Larecepciónpositiva,ylaevidentevoluntaddeusarelenfoque,sealineanconloshallazgosdeorganizacionesinternacionalestalescomoelBancoMundialylaUNESCOenelsentidodequelosnuevosenfoquesparalaGIRHsonnecesariosparaenfren-tarlacrecientecrisisglobaldelagua(versección3.1).Estosnuevosenfoquesdebenfacilitarmásmanejoytomadedecisionesparticipativas,enfocándoseenempoderaractoreslocalesparaqueseconviertanenparticipantesplenosentodaslasfasesdelprocesodeplaneamientodelagestióndelosrecursoshídricos.

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¿Quiénes somos?

Conformecreciólademandadeunmarcoprácticoquevayamásalládecasosindivi-dualesypermitaunaampliaimplementacióndelEnfoquedeNegociación,ungrupodeONGssocias–AEDES(Perú),ECOA(Brasil),FANCA(CostaRica)yTelapak(Indone-sia),ademásdelFondoAmbientalGomukh(India)yBothENDS–decidiódesarrollarlosconceptosy lasherramientasdemaneramásexhaustiva.EntrestalleresentreMarzodel2009yJuniodel2010,lossociosesquematizaronsuvisiónyprincipiosdelenfoque, identificaron y desarrollaronuna serie deherramientas y compilaronunjuegoderecomendacionesdecómoimplementarlo.

Estelibropresentalaspautasquearrojóesteproceso.Seesperaqueellasconven-zana todas laspartes involucradasenelprocesode laGIRH (desdecomunidadeslocaleshastaagencias implementadorasanivelnacional yorganismosfinancierosinternacionales)dequeesposiblelapuestaenmarchadenuevosenfoques,basadosenunagenuinaparticipacióndeactores locales. Sinembargo,este libro tambiénbuscafomentareldesarrollodeesteenfoque,paraqueseconviertaenelpuntodereferenciainicialparaprocesosdeaprendizajecontinuosymejorasalaluzdenuevasexperiencias.

Aldefinirlasexpectativasdeestapublicación,lasONGsinvolucradassepercataronquelaconstruccióndealianzasseríanecesariaparaexpandirelalcancedelenfoque,yasífuecomoenmarzodel2009naciólaAlianzadelEnfoquedeNegociación.Du-ranteelintensivoprocesoderedaccióndedieciochomeses,paraleloaactividadesdedesarrollodecapacidadesenBolivia,CostaRica,IndonesiayPerú,losmiembrosdelaalianzavisitaronlosproyectosdesuscontrapartes,atendierontalleresdecapacita-ción y presentaron el enfoque en foros nacionales e internacionales en Costa Rica e Indonesia,yenel5toForoMundialdelAguacelebradaenEstambulenelaño2009.Todasestasactividadescontribuyeronalprocesoderedaccióndeestaguía.Por lotantonosenorgullecepresentarestapublicacióncomounproductodelaAlianzadelEnfoquedeNegociación.

Estructura de esta guía

Loscapítulosdel2al5describenlahistoriayantecedentesdelaGIRHysusapa-rentesfallasalaluzdelapresentecrisishídrica,lavisiónyprincipiosdelEnfoquedeNegociaciónysusprincipalescaracterísticas.Loscapítulosdel7al8secentranenlastécnicasdeparticipacióncomounprocesodenegociación,ylaGestiónIntegradadelosrecursoshídricoscomounaplataformadenegociaciones.Vinculandolaperspec-tivahistóricaylastécnicasdelaGIRH,elcapítulo6discutecómocrearunambienteinstitucionalpotenciador.Elcapítulo9consideralospasosvisualizadosparadesarro-llarypromoverelEnfoquedeNegociación.

ElApéndiceApresentainformacióndecontextoacercadelmanejodelosrecursoshídricos,mientraselApéndiceBpresentacincoestudiosdecasodeaplicacióndelEnfoquedeNegociaciónporpartedelossociosquecontribuyeronconestaguía.

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2. Gestión Integrada de los Recursos Hídricos.

ElEnfoquedeNegociaciónrepresentaelresultadodeesfuerzosrecientesparamejo-rarlosprincipiosdelaGestiónIntegradadelosRecursosHídricos(GIRH),queaunquesonampliamenteaceptados,hansidoaplicadosdeunamanerarealmentepobre.LaGIRHaparecióenlosañosochentaynoventa,enrespuestaalosfracasosdelmanejodelaguaconformesedesarrollóatravéssigloveinte,siguiendounenfoqueorientadohacialaofertatecnológicayquebuscabasatisfacerlasdemandasdevariossectoresespecializadosdelaeconomía.

Estecapítulodescribeeldesarrollodelmanejodelosrecursoshídricos,conduciendoa la respuestaporpartede laGIRHparaasíencarar losdesafíosde laemergentecrisisglobaldelagua.

2.1 La evolución de los enfoques acerca del desarrollo y gestión de los recursos hídricos .

2.1.1 Gestión de los recursos hídricos previos a inicios del Siglo XVIII.

Desdetiemposantiguos,elusodelosrecursoshídricosprobósersostenibleinclusivehastalosiniciosdelSigloXVIII.Lapercepcióndelosriachuelosyríoseraholística,ylosnivelesdeabstracciónycontaminaciónestabandentrodelacapacidadinternadelosriachuelos,ríosylagos.Apesardequehabíaciertasáreasdondeseacumulabalacontaminaciónenlosalrededoresdelasciudadesydelospueblosporlaaccióndeindustriascomoteneríasymetalúrgias,yporlossistemasmunicipalesdeaguasservidas,lacargatotaldecontaminaciónerabaja.

En tanto las poblaciones humanas eran relativamente pequeñas y bien dispersas,lasdemandasdesistemasdeaguaeranrelativamentebajas,ylacompetenciaylosconflictoseranpococomunes.Paramantenersecon losnivelespredominantesdetecnología,lautilizacióndelaguaeraeficiente,ysuaccesoydistribuciónerangran-dementeequitativos. Inclusive, ladisponibilidaddelaguageneralmenteexcedía lademandacasientodaspartes,yaquelamayoríadelaspoblacionesestabanlocaliza-dascercaderíosylagos.Sinembargo,comofuedocumentadoporloshistoriadores,eldesarrolloymanejodelosenfoquesdelosrecursoshídricosseubicaronendoscategorías:elenfoquedelacivilizaciónhidráulicaimperialylosenfoquesorientadosenlascomunidadeslocales.Estosnoseexcluíanmutuamente,alcontrario,amenu-doerancombinadosensistemasmutuosdeapoyo.

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El enfoque de la civilización hidráulica imperial.

El enfoque de la civilización hidráulica imperial, descrito por primera vez por KarlWittfogelenensutrabajodegraninfluencia,Despotismo Oriental (1957),reflejalasrespuestasdeestados(emperadores,reyesyseñoresfeudales)haciadesastrescomoinundacionesysequías.Enesteenfoquedelmanejodelagua,lasinnovacionestec-nológicasydesarrollosestabanvinculadosalanecesidaddereyesyemperadoresdecontrolarasuspropiossúbditosoasusdeseosdeconquistarotrastierras.

ElEstadomantuvosupoderpolíticoatravésdeunsistemaexclusivodecontroldelasprincipalesfuentesdeagua,paraelloconstruyóymantuvosistemasdeirrigaciónydecontrolagranescalade inundaciones, lascuales requirierondecoordinacióncentralizadaydeunaburocraciaespecializadapararecolectar impuestosdelagua.Estesistemapermitióalosgobernantesmantenervastosejércitosyfuerzasdetra-bajadorespara lograr sus objetivos imperialistas, y proveer las necesidadesde lascomunidades.Todavíamásallá,todoslosinventostécnicosylastécnicasdemanejofueronorientadasaobtenerelcontroldelossistemasdeagua.Estamotivaciónfuerelevanteinclusoenelmanejodelosmuellescosteros,dondelasrutasdecomercio,comunicaciónyzonaspesqueraserancontroladasporlasmarinasdelosestadospo-derosos.

EnChina,porejemplo, lasdinastías imperialessedieroncuentadequeelmanejosistemáticodelasinundacionesysequíasenlacuencadelríoYangtzépodíaproveerlabaseparasusambicionesdeexpansiónmilitarypolítica.Asimismo,losreinosqueflorecieronenlaregióndeMesopotamiahabíanluchadoparacontrolarlasaguasdelÉufratesydelTigrisparaasíganardominiopolítico.InclusoenelantiguoEgipto,losfaraones dependían del control y la regulación del Nilo para el desarrollo agrario y urbanoylaproteccióncontralasinundacionesdentrodesureino.(Pearce,1992).

Curiosamente,ensistemasimperialistascentralizados,mientraslosnivelesdeaguautilizadospermanecierandentrodeloslímitesdelacapacidaddelosecosistemasdeagua,losefectosambientalesnegativosdetalessistemastodavíanoeranevidentes.AunqueenretrospectivaloshistoriadoreshanatribuidoelcolapsodelacivilizaciónMesopotámicaaprácticasinsosteniblesdegestióndelagua,existieronpocasciviliza-cioneshidráulicasde“comandoycontrol”. Muchasotrascivilizacionesenesetiemponoutilizarontalessistemasparalograrsusfinespolíticos.

El enfoque orientado a las comunidades locales.

Ungraveerrorenloshechoshistóricosesquehantendidoatratarlaevolucióndelossistemasdemanejohídricosdelamismaformaquesehahechoconlahistoriadelapolítica.Porlotantoelénfasishaestadoenreyes,imperiosyguerras,igno-randoelpapelsignificativodelasinnovacionesindividualesyprácticascomunalesquehanevolucionadoatravésdelossiglos.Enmuchaspartesdelmundo,lasco-

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munidadeshanmanejadoyusadosusrecursoshídricosbasadasenlascondicionesgeográficasyambientalesimperantes,lasabiduríatradicional,ylaingenuidadtantoindividualcomocolectiva.(AgarwalyNarain,1997).

Muchascomunidadespesqueras,deviviendasprimitivasycomunidadesagrariasenlosdeltasyestuariosdesarrollaronsuspropiastécnicasingeniosasysosteniblesparaelmanejodelaguaensumedioambienteinmediato.Estastécnicaseranadecuadasaltamañoyescaladesusoperaciones,susceptiblesasudiseminaciónanivelcomu-nitarioyreplicablesdentrodelacomunidad,todoestocomprobadoatravésdeléxitodemostrado.Medianteregímenesdepropiedadcomunes,elmanejodelosrecursoshídricossehacíaatravésdedelegación,y lasmedidasdeprotecciónante inunda-cioneserantratadascomoasuntosdeinteréspúblico.Deestemodo,lapercepcióngeneraldelaguaylossistemasdelosríosenparticular,eraengranmedidaintegral.

Cuandoenlospueblosodentrodelascuencassurgíanlosconflictossobrelosrecur-soshídricos,estosseresolvíanyafueraatravésdedebatesynegociaciones,opormediodelusode la fuerza.Losconflictosviolentoseranpococomunes,yaque lamayoríadelosasuntossepodíanresolveratravésdenegociaciones.

Alolargodelosmilenios,lossistemasingeniososdemanejodelosrecursoshídricoshanevolucionadoyprosperado, y algunosdeellos inclusivepersistenhoyendía.SistemasenAsiayelEsteMedioOrienteyenlaAméricadelSurPrecolombina,sontestimoniodeestelegado.Incluyendesviacionesdeniveldelosriachuelosypresas enlosríos,galeríashorizontalesparalacaptacióndeaguadeacuíferos(quanats)ycanalessuperficiales,tanquesdeaguadelospueblos,pozosconbimbalete(shadufs)yruedaspersas(sinias),represasconunsentidoúnico,cascadascondiquesylagosexcavados,terrazastrazadasalasorillasdelascolinas,ysistemasdeirrigaciónrota-cional(secuencial)controladosporlascomunidades.Juntoconestasmuchastécni-casyestructuras,lasinstitucionesparaelmanejocomunaldelosrecursoshídricostambiénevolucionaron2ycontinúanfuncionandoenalgunasáreas.Talesenfoquesdemocráticosyenbuenapartedescentralizadoshansidodescritoscomo‘…unatra-diciónparalelaenlacuallosríosysuriquezanaturalsonconservadosynoenfren-tados’(Pearce,1992).Desafortunadamente,enlostiemposmodernos,latendenciadeimponermecanismosdearribahaciaabajoinflexiblesyburocráticoshallevadoadescuidaryabandonarmuchossistemasadaptadoslocalmenteypuestosapruebaporunlargoperíodo.

2.1.2 El enfoque técnico (siglos XVIII y XIX).

AfinalesdelossiglosXVIIIyXIX,losavancesenlastécnicasdeconstrucciónimplica-banqueeraposibleconstruirrepresasdeconcretouhormigón,represasdepiedra,sistemasdecanalesydesviacionesaunaescalamoderada.ElEstadoseconvirtióenelactorprincipalylossistemashidráulicosimperialesdelostiemposantiguosfue-rontransformadosennuevossistemashidráulicosmanejadosporelEstadoycen-

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tralizados.Sinembargo,lossistemasdemanejocomunitariocontinuaronexistiendoenparaleloespecialmenteenáreasdondelossistemascentralizadosnopodíanlle-gar,oeranconsideradossinimportanciapolítica.

Sinembargo,gradualmente,elmanejodelosrecursoshídricosseconvirtióenunaempresaestatal,aldarsecuentalosgobiernosqueelcontrolsobrelossistemashídricoseranecesarioparalagobernanzaengeneral,yparalosprocesosagrarios,industrialesydedesarrollourbano.VariosEstadoscomisionaronrepresasamedianaygranescala,juntoconredesdecanales,paraasíbeneficiarsedeloscomienzosdelosavancesenlaagricultura.Enlasetapastempranas,losEstadosaúnnohabíanex-perimentadolacrisisentérminosdevolumenycalidadensussuministroshídricos.

2.1.3 El manejo de los recursos hídricos en el siglo XX.

DuranteelsigloXX,conformelademandadelaguaincrementó,tambiénlohizolaescaladeextraccióndeaguapotable.Condispositivosmecánicosavanzadostalescomobombas,eraposiblellegarmásprofundoenlosacuíferos,yganarunmayorcontrolsobrelossistemashidráulicosparaasílidiarconcalamidadesnaturalestalescomoinundacionesysequías.

LuegoeslaSegundaGuerraMundial,hubomayorescambiosenlosenfoquessobreelmanejodelosrecursoshídricosenlamayoríadelospaíses.Bajoelpretextodelaespecialización,losgobiernoscrearondepartamentosseparadosparamanejardiferentes“sectores”hídricos,talescomolairrigación,aguassubterráneas,sumi-nistrospúblicoshídricos,industriapesquera,fuerzahidroeléctricayeltransporteatravésdelosríos,costas,estuarios,entreotros.Elnúmerodeagenciassemultiplicó,inclusodentrodelmismodepartamento,atalgradoquesefuerondesconectandoyfuncionabanaislados.Amenudo,estasagenciasseveíanunasaotrascomorivalescompitiendoporlosmismosrecursos.Ladepartamentalizaciónburocráticasevolvióextrema,yelantiguoenfoqueholísticosefracturóysedesintegró.

Todoestoconllevóaunenfoqueorientadoexcesivamenteenelsuministrodeaguaylasinnovacionesingenieriles.Estotambiéndiopiéadesatenderelmanejodelademanda,locualcontribuyóadesequilibriosenaspectostantocualitativoscomocuantitativosenelmanejodelagua.Aúnmás,tambiénresultóenseriasdesigual-dadesentérminosdeaccesoalaguaasícomoensusuministro,yeneldeterioroyeventualdestruccióndemuchasfuentesdeagua,aguassubterráneasyecosistemasmarinos.Conformelaspoblacionesibancreciendo,lossistemasindividualesdelospueblosyanoeranautosuficientes,alcontrario,sehicieroncadavezmásdepen-dientesenelapoyoadministrativo,financieroytécnico.

Conformelapoblaciónaumentó,lainvasiónhacialosríosyotrascuencasdeaguatambiénlohizo,ycomoconsecuencialosnivelesdecontaminacióndelaguatam-biénsubieron.Fueaquícuandolosgobiernossedieroncuentaquelossistemas

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administrativosylegalesademásdelaspolíticaspararegularlaextracciónyelusodelaguapotable,eraninadecuados,dandocomoresultadoeldeteriorodelossiste-masdeaguapotableydisminuyendolosacuíferosconaguapotable.Afinalesdelosaños80,elcrecimientodelapoblaciónyelincrementoresultanteenlademandaderecursoshídricosylastazasdeextraccióndelagua,ademásdelasprácticasnosos-teniblesdeusoylasformasdeverterlasaguasresiduales,llevaronalsurgimientodeunaseriacrisishídrica.Sehizoevidentequelosrecursoshídricosseestánvol-viendoescasosysucalidadestádeclinando.EnIndia,porejemplo,ladisponibilidadanualpercápitacayódemásde4000m3enlosaños80aalrededorde1869m3hoyendía.(UNEP,2009).

Perotambiénporlosaños80,elnúmerodesectorespreocupadosporlasactividadesrelacionadascon losrecursoshídricoshabíanproliferadoenormemente.En lama-yoríadeloscasos,cadasectorperseguíasuspropiosintereses,loscualesamenudocontradecíanlosdelosotrossectores.Estollevóalaausenciadeinterconexiones,yresponsabilidadentrelossectores,mientraslacompetenciaporlosescasosrecursoshídricosaumentaba.Sinelcontrolysinlaregulaciónadecuada,losnivelesdecon-taminaciónincrementaron,llevandoaldeterioroydestruccióndemuchossistemasacuáticos.

Enciertosentido,lafaltadecomunicaciónentreagenciasexcesivamentecomparti-mentalizadasy frecuentementeconsistemasdeterioradoshanhecho inevitableelsurgimientode“enfoquesdeintegración”

Alrededordelinicio delSigloXXI,másdel50%delosrecursosglobalesdeaguapo-table,yquizásunnúmeromayordeaguapotableenlosacuíferospermanecíafueradelcontroldelEstado.Enmuchospaíses,estasituaciónfueelresultadodelafaltadecomunicaciónycoordinacióncreadaporlasagenciasamenudocaducasyenexcesodepartamentalizadas.EnlaIndia,porejemplo,el90%delaguasubterráneaesadministradaenteramenteporlascomunidades,sinningunaregulaciónocontroldelEstado.Almismotiempo,másdel60%delosrecursoshídricosnoestánbajoelcontroldirectonidelEstadonidelasagenciascorporativas.(GoI,2008).

Estasituaciónestantounamaldicióncomounabendición.Esunamaldiciónporqueamuchaspersonaspobresymarginadasselesesnegadoelaccesoalosrecursoshídricostantosuperficialescomosubterráneos.Perotambiénesunabendiciónpor-quemuchaspersonastodavíatienenlalibertaddeutilizarsuingenio,conocimientotradicionalyhabilidadesdenegociaciónanivelcomunitarioparaasegurarelaccesoequitativoalosrecursoshídricosyparticiparensumanejo.

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2.2 Manejo integrado de los recursos hídricos.

2.2.1 El fracaso del “típico negocio”.

Losenfoquesenelmanejodelosrecursoshídricoshanexperimentadocambiospro-fundosatravésdelosúltimosveinteaños.Lamayoríadelasveces,estoscambiostienensuorigenenunparadigmainsostenibleyorientadoalabastecimiento.

Atravésdelmundo,hayinnumerableejemplosdelosfracasosdeintervencionestec-nológicascentralizadasyorientadasalabastecimiento,talescomograndesrepresasquenohanllevadoamejoríasenlascondicionessocio-económicasdegruposmar-ginados:lospobres,losagricultoresylaspoblacionessintierras.Talesproyectosdeingenieríafueronllevadosacaboconcostosmuyaltosensistemassocialesysistemasnaturalesmuyvaliosos- yaqueamenudocausabaneldesplazamientodegrandescantidadesdepersonas-locualterminaenconflictos.Ademásestoconllevóaconce-sionesmalotorgadasdeaguassubterráneas,lascualesenmuchospaísessonvincu-ladasdirectamentealaposesióndelastierras.Elhechodequegruposmarginadosesténperdiendoaccesoalosrecursoshídricosesuntemadecrecientepreocupación.

Otrosejemplosdeintervencionesingenierilesinsosteniblesyorientadasenelabas-tecimiento incluyentrabajosdeproteccióncontra inundaciones,talescomomurosdecontenciónydiquesalolargodelosríos.Algunasveces,estosdiquesprotegíanalaspersonasdelasinundacionesanuales,peroprontolosagricultoresenlasplani-ciesaluvialescomenzaronaexperimentarsequíasynecesitaroncomprarfertilizantesparacompensar lapérdidadedepósitosaluvialesfértiles.Enmuchoscasos, lasre-presashanprobadonosercapacesdesoportargrandesinundaciones,porejemploenlosríosYangtzeyAmarilloenChina;elGanga,KosiyBrahmaputraenelIndo −laplaniciedelGangesyelríoRinenAlemaniayNuevaZelanda.Talesrepresastambiénperturbaronlassensiblesdinámicasentrelasaguassuperficialesysubterráneasyamenudoobstaculizaronlaeliminacióndelasaguasdelasinundaciones.Comoresul-tadodetodosestosefectosadversos,muchaspersonasquevivenenlasáreasdelosdeltasyquehabíanexperimentadounsentidodeseguridadacortoplazo,ahoraseencuentranindefensas.

Junto con estos progresos, el crecimientode las poblaciones y de las actividadeseconómicas,hayseriosproblemasconrespectoalacalidaddelaguaysudistribución.Estoshancreadoconflictosentrelosdiferentesusuariosdelagua,–ríoarribacontraríoabajo,urbanocontrarural,laspersonaslocalescontralosinmigrantestemporales-aligualqueentrecampesinosquesiembranparacomercializaryquienessiembrangranosparasuconsumo,entreotros.

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2.2.2 La aparición del concepto GIRH

Lasprimerasformasdegestiónintegradadelosrecursoshídricossepuedenen-contrarenlaAutoridaddelValledeTennessee(1933),enlacorporacióndelValleDamodarenlaIndiaCentral(1948),yenlosAcuerdosdelNiloenEgiptoen1929y1959,entremuchosotros.Aunqueestascomisionestratarondeenfocarseenelme-joramientodeladistribucióneintegración,alfinalsoloterminabanalcanzandounoodosobjetivostalescomorepartiendoaccionesentrepaíses,firmandotratadosdenavegación,oconstruyendograndesrepresasysistemasdecanales.

LaPolíticadeAnálisisdelaGestióndelAguaenHolanda(PAWN),realizadaafinalesdelos70sporlaCorporaciónRand(USA)yelLaboratorioHidráulicoDelf(Holanda),fuequizáselestudiomásintegraldelmanejodelosrecursoshídricos,yaqueincluyótodoslosusuariosdelosrecursoshídricos,ycontemplóproblemasdecantidadyca-lidad,aguassuperficialesysubterráneas,laagricultura,ylanavegación,entreotros.(CorporaciónRand,1981−1982;VeenyBaarse, 1982).

Laprimeragran respuestaglobala la crecientecrisishídrica fue laDeclaracióndeDublínsobreAguayDesarrolloSostenible(ICWE,1992).Lossignatarioshicieronelllamadoparaimplementarunnuevoenfoqueparaelmanejodelosrecursoshídricos,unoquereconocieralainterdependenciaentrelosgruposdepoblación,elserhuma-noylanaturalezaconrespectoalosrecursoshídricos.

Gestión integrada de los recursos hídricos.

Hay muchas definiciones distintas para la gestión de los recursos hídricos. Por ejemplo:

• “Un proceso sistemático para el desarrollo sostenible, distribución y moni-toreo del uso de los recursos hídricos en un contexto de objetivos ambien-tales, económicos y sociales. Es diferente del enfoque sectorial aplicado en muchos países…” − Cap-Net (UNDP) Manual de capacitación en línea.

• “Un proceso que promueve el desarrollo coordinado y el manejo del agua, tierras y recursos relacionados, con el fin de maximizar la asistencia social y el resultante económico de una forma equitativa, sin comprometer la sos-tenibilidad de ecosistemas vitales” − ONU y Asociación Mundial del Agua (GWP, 2000).

Tambiénen1992,en laConferenciasobreelAmbienteyDesarrollode laONUenRíode Janeiro se reunieron todos los resultados de todas lasdiscusionespreviaseneldocumentollamadoAgenda21(ONU,1992),undocumentodeconsensoque

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especificabaunaagendadeacciónparaelSigloXXI.UnelementoimportantedelaAgenda21eraelCapítuloXVIII,elcualllamabaaunmanejointegradodelosrecursoshídricos.EstoseñalabalaaceptacióninternacionaldelanecesidaddeintroducirlaGIRHdentrodesistemasnacionalesdeplaneamientoparaasíresolverloscrecientesproblemashídricosmundiales.ElCapítuloXVIIIenfatizabalanecesidaddeunmarcodeintegraciónyunenfoqueholísticoparaeldesarrolloygestióndelosrecursoshídri-cos.Demanerainteresante,durantelasnegociacionesenRío,lamayoríadelospaí-sessubdesarrolladosseresistieronalainclusióndelaguacomoun“bieneconómico”ounproductotransable,yporendenofiguródemaneraprominenteenlaAgenda21.

LaGIRHesunenfoqueholísticoquebuscaintegrarlagestióndelambientefísicoconlosmarcossocioeconómicosyadministrativosmásamplios.Unobjetivocentralesasegurarrecursoshídricosparatodoslospropósitos,alavezquesemanejanlosries-gos,mientrasserespondeyprevienendesastres.Ellograrestosobjetivosrequierelaresolucióndeunnúmerodecompensacionesparamantenerunbalanceadecuadoentrelasnecesidadesdevariossectoresademásdeestablecermecanismosadecua-dosparagobernarypara lidiarcon loscambiosambientales,económicosy lascir-cunstanciassociales.Másallá,laGIRHluchaporunefectivoyconfiablesuministrodeserviciosdeagua coordinandoybalanceandolasnecesidadesdevariosusuariosdelosrecursoshídricos.

Seguridad Hídrica

La seguridad hídrica puede ser definida como “la disponibilidad de una cantidad y calidad aceptable de agua para la salud, los hogares, los ecosistemas y la produc-ción, junto con un nivel aceptable de riesgos relacionados al agua para la gente, el ambiente y las economías” (Grey and Sadoff, 2007).

Durante la Primera Semana Africana del Agua, llevada a cabo en Túnez en marzo del 2008, el Consejo de Ministros Africanos del Agua (AMCOW) y el Banco Afri-cano de Desarrollo ofreció definiciones similares, solo que en vez de “riesgos relacionados al agua”, se mencionan “desastres relacionados al agua”. (AMCOW, 2008).

Más recientemente, organizaciones tales como la UNESCO han recomendado que los “principios de la GIRH” sean implementados dentro de “las cuencas de los ríos”.3 Las directrices de UNESCO para la GIRH, por ejemplo, señalan que “Aun-que una infraestructura institucional ”potenciadora” es un prerrequisito deseable para implementar la GIRH, no es suficiente para ejecución práctica de una efecti-va gestión del agua, es decir, para el suministro eficiente y confiable de servicios dependientes del agua tales como la generación hidroeléctrica, el abastecimiento de agua municipal e industrial y la agricultura irrigada, o incluso para mantener

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flujos ambientales y reducción del daño por inundaciones. Es en la escala de la cuenca hidrográfica que los mayores esfuerzos en los planes de cooperación tales como la coordinación, la colaboración y la acción conjunta son actualmente im-plementados” (UNESCO, 2009; ver también Sección 3.1).

Cuencas de los ríos y sistemas hídricos

Las cuencas son hidrográficamente bien definidas. Es a escala física que el abas-tecimiento de agua y el uso tiene que ajustarse, donde los contaminantes que son descargados en el agua y donde se esparcen afectando los ecosistemas y el uso humano, y donde desastres tales como inundaciones y sequías pueden ser confrontados y prevenidos. En ese sentido, el concepto de cuenca hidrográfica como una unidad adecuada para la GIRH debe ser ampliado a sistemas hídricos, refiriéndose a unidades de área donde, para propósitos de manejo, se puedan de-finir límites aunque no siempre sean inflexibles, delineando procesos hidrológi-cos únicos y/o ecológicos. Los ejemplos incluyen unidades de drenaje en áreas de deltas, drenaje en cuencas lacustres que forman parte de cuencas hidrográficas, y extracción de acuíferos y áreas de recarga (ver también Secciones 7.2.1 y 8)

2.3 Resumen

Estecapítulohadescritolaevolucióndelosenfoquesdelagestióndelosrecursoshídricosatravésdelossiglosycómolosdesarrollostecnológicosyelcrecimientoenlapoblaciónllevaronalaaparicióndelampliamenteaclamadoconceptodegestiónintegradodelosrecursoshídricos(MIRH)enlosaños70.

HastalamitaddelSigloXVIII,ladisponibilidaddelosrecursoshídricos,general-menteeramásdelanecesariaparasatisfacerlademanda,yelniveldeusodelosrecursoshídricosestabadentrodelacapacidaddelosecosistemasdeaguapotable.Labajadensidaddepoblaciónsuponíaquelosconflictosconrespectoalosrecursoshídricoseranmuyescasos,yquelosdesechosdespachadosalosríosylagospodíanserabsorbidossinafectaralossereshumanosnialosecosistemas.

Laspersonasteníanunpuntodevistaholísticoconrespectoalaguaylaveíannosólocomounaporteeconómicodeconsumoyproducción.Dos regímenesdemanejo,sinsermutuamenteexcluyentes,sepodíandistinguir:(i)elenfoquedelacivilizaciónhidráulicaimperial,enelcuallosgobernantesproveíanyadministrabansistemasdeagua(talcomocontroldeinundacionesagranescala ysistemasdeirrigación)parasupropiobeneficioyparacontrolpolítico;y(ii)elenfoqueorientadoenlascomunida-deslocales,dondelascomunidadeslocalesadministrabansupropioaccesoalaguacomounrecursodeusocomunitario.

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EstecuadroidílicoempezóacambiardurantelosSiglosXVIIIyXIX,cuandolascre-cientespoblacionesylosavancestecnológicosllevaronalsurgimientodenuevosEs-tados nacionales. Los gobiernos nacionales se convirtieron en los administradorespredominantes de los recursos hídricos, y su objetivo casi principal era facilitar elcrecimientode losprocesosurbanísticos, industrialesyagrarios.AfinalesdelSigloXX,estohabíallevadoaunenfoqueexcesivamenteorientadoensuministrar,locualprovocóenseriasdesigualdadesparaaccesaralosrecursoshídricos,ademásdees-casezdeaguayeldeterioroodestruccióndeaguassuperficiales,aguassubterráneasyecosistemasmarinos.

Lossistemasindividualesdelospueblosyanoeranautosuficientes,sinodependien-tesdeescalonesmásaltosdelgobiernoparasusoportetécnico,financieroyadmi-nistrativo.Sinembargo, la faltadecomunicaciónyde interrelaciónentre lasagen-ciasexcesivamentedepartamentalizadasyamenudocaducas,fallaronendirigirloscrecientesproblemasenelmanejodelosrecursoshídricosqueexigíanunenfoqueintegrado.

TalconceptodelGIRHemergióenlosaños70.Elenfoquerecibiógranaclamaciónin-ternacional,empezandoenlaConferenciadelAguayelMedioAmbiente,enDublín,Irlanda(Enero,1992)yenlaConferenciasobreAmbienteyDesarrollodelaONUenRíodeJaneiro,Brasil.(Junio,1992).

LaGIRHesunenfoqueholísticoquebuscaintegrarlagestióndelambientefísicoconmarcossocioeconómicosyadministrativosmásamplios.Elenfoquerequiererealizarcompensacionesentrelasnecesidadesdevariossectoresyestablecermecanismosadecuadosparagobernarysobrellevarcircunstanciassociales,económicasyambien-talescambiantes.Recientemente,lacomunidadinternacionalharecomendadoquelosprincipiosdelaGIRHseaplicanmejordentrodesistemashídricosdondeloslími-tessonmejoraplicadosestoesdentrodesistemashídricosconlímiteshidrológicosy/oecológicosclaramentedefinidos,talescomolascuencashidrográficas.

Notes

1 VerKautilya’sArthashastra,untratadoIndioquetratadepolíticaenmaneraeconó-micayestrategiasmilitaresquedatandesdelosaños350−280AC.

2 Atravésdeestaguía,eltérmino“cuencahidrográfica”serefierealamplioconceptodeunáreahidrológicamentebiendefinidaadecuadaparalaGIRH,lacualincluyeporejemplounidadesdedrenajeyacuíferos(vertambiénelrecuadro“Cuencashidrográ-ficasySistemasFluviales”).

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3. El alcance del Enfoque de Negociación.

ElEnfoquedeNegociaciónrespondealafrustraciónsentidapormuchascomunida-des,pequeñospropietarios,organizacionessocialesyotrosactoresqueconlosmé-todostradicionalesnohantenidoresultadossatisfactoriosyequilibrados,niaccesoaderechososerviciosenelcontextodecompromisosalargoplazo.Elenfoqueserefierealagestióndeloinjustoeinsostenibledelmanejotradicionaldelosrecursosnaturalesy,enparticular,a losprocesosdetomadedecisionesquesiguensiendocompetenciaexclusivadelasinstanciasdegobiernoyqueamenudonosirvenalosinteresesde losusuarios localesdelaguayaldespreciande los impactossobreelmedioambiente.

Elconceptodelmanejodelosrecursoshídricossehamantenidoabstractoyhalle-gadoauncallejónsinsalida.Lasoluciónesinvolucraralasociedadcivildemaneraequitativayoperativaenlagestióndelagua,yporlotantoalejarsedelmarcocentra-lizado-gestionadodelEstado.

3.1 GIRH, un concepto fuerte pero con débil implementación.

AunqueelconceptodelaGIRHestábienarraigadoyaceptadoanivelmundial,losenfoquesymétodosparasuaplicaciónestánaúnenevolución.LasDirectrices de la GIRHdelaUNESCOanivel de cuenca,porejemplo,dicenque:“...sinembargo,enfo-quessocialmenteaceptablesyeconómicamenteviables,alavezquebiendesarro-lladosyprobados,ycientíficamentesólidosnoestánaúnampliamentedisponibles,paraimplementarlaGIRHenlascuencasfluviales.”Además,lasdirectricesseñalanque“...losmecanismosinstitucionalesparafacilitarunenfoqueaplicadodelaGIRHaniveldecuencanohansurgido,sobretodoporqueelconceptoescomplejoyrequie-reunaltoniveldecompromisoydeseguimiento”(UNESCO,2009).

Enotraspalabras,apesardelaretóricaquerodeaelenfoqueintegradoyparticipa-tivo,quesematerializaenlaGIRH,enlapráctica,lagestióndelaguasiguesiendounprocesodearribahaciaabajo.Inclusocuandolossistemasdeplanificaciónderecur-sostratandeserparticipativoseintegrados,losplanesquesurgentiendenasercen-tralizadosydearribahaciaabajo.Sóloenrarasocasioneslosinteresesycapacidadesdelosquerealmentevivenenlacuencaomicro-cuencasontomadosplenamenteencuenta.

LaGIRHtiendeatenerunplanmaestroanivelmacrocomopuntodepartidaparalasintervencionesdegestión.Deestemodo,losmétodosutilizadostiendenaserre-duccionistasysebasanenunaseriedesupuestosacercadelasnecesidadeslocales,ladisponibilidaddeaguaysuscaracterísticasdeflujo,lasproyeccionesdedesarrollo

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económicoyasísucesivamente.Debidoaqueestosplanesmaestrosseconceptuali-zaneimplementanatravésdeunenfoquesectorial,tiendenaestarendesacuerdoconlasrealidadeslocales.Esprecisamentelafaltadeatenciónalasnecesidadesloca-lesylasrealidadesdelmedioambientequehallevadoalaausenciadeunverdaderoacercamiento“integrado”alagestióndelagua.

GIRH: Resultados de las organizaciones internacionales.

UnaseriedeorganizacionescomolaUNESCOyelBancoMundial(LentonyMuller,2009),hanllevadoacabodeformaindependienteestudiosparaevaluarexperien-ciasenlaimplementacióndelaGIRH.Lasconclusionesdeestosestudiosindicanclaramentequeesnecesariounenfoquealternativo.Loshallazgosmásimportantesylasleccionesaprendidasdeestosestudiosseresumenenlossiguientespárrafos.

Enmuchospaísesendesarrollo,losministeriosnacionales,departamentosyorganis-mosencargadosdelaguanoestánpreparadosparaaceptarloselementosesencialesdelaGIRH,incluyendolanecesidaddeinvolucraralascomunidadesenlatomadedecisiones,laplanificaciónylaejecucióndelosplanesdemanejo.Tampocohanfa-cilitadolagestiónconjuntaoporseparadodelosrecursoshídricospropios(PNUMA,2005).

LasPPPs,olasinversionesdirectasenempresasdeaguasporpartedelsectorpri-vadooelsectorpúblico,hastaahoranohansidoyesimprobablequeseancapacesdealcanzarlosobjetivosmásampliosdelaGIRH,especialmentesivanaalcanzarlosObjetivosdeDesarrollodelMilenio(ODM)relacionadosconaguaantesdelafechalímitede2015.Enocasiones,lasPPPshantenidoimpactoyhansidoexitosasenlaszonasurbanasyenalgunosdelosserviciosprivatizados,comoelabastecimientour-banodeagua,eltratamientodeafluentes,lageneracióndeenergíahidroeléctrica,etc.Peronohanlogradoresolvermuchosproblemasmásamplios,comolaformadegestionarlosacuíferossubterráneos,ocómoproporcionaraccesoalaguapotable,elsaneamientoyelaguaderiegoparalascomunidadesrurales,especialmenteenáreasremotasdondelasintervencionessonmásnecesarias,perodondelarentabili-dadoelretornodelainversióntiendenaserbajasoinclusonegativas.

Sibienesaceptabledesdeelpuntodevistadelusoeficientedelaguaconsiderarlacomounbiencomerciable,laprivatizacióndelosrecursoshídricospareceserunobstáculoimportanteparalaGIRH,yaqueimplicadirimirlosconflictosdeinteréseconómicoentreelsectorprivadoylascomunidades.Porejemplo,pararacionalizaryminimizarloscostos,lapurificaciónydistribucióndelaguaoelmantenimientodecanalesysistemasderiegosonsusceptiblesalarecuperacióndecostosylaprivati-zación.Porotrolado,elarrendamientoalargoplazodeunalíneadecostaradeunríooarroyo,olapropiedadprivadadelosacuíferossubterráneosestaríaencontra-dicciónconlosobjetivosdelaGIRHyaquelascomunidadesperderíansusderechosdeaccesoalagua.Estasformadeprivatizacióntambiénseríaninaceptables,yaque

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estaríanencontradicciónconelMDG7,paraasegurarlasostenibilidadambiental(GWP,2007).4

LosproyectosquecomienzanconunadefiniciónabstractadelconceptodelaGIRHolosquelautilizancomounplandeacción,raraveztienenéxito.Porotrolado,losproyectosquepropusieronabordarproblemasespecíficosrelacionadosconelaguaolosproblemasdedesarrollo,soncapacesdetraducireficazmentelosprincipiosdelaGIRHenlapráctica.Porlotanto,seaceptaquelaGIRHnoesunasoluciónestán-dar,sinounenfoquepragmáticoparalagestióndelaguaquerespondealasrealida-deslocalesypuedeacomodarlosnuevosretos,limitacionesyprioridadessociales.

GIRH: Resultados de las ONGs.

Confirmandolasconclusionesdeestosestudiosformales,lasONGsparticipantesenlaredaccióndeestaguía,identificaronlossiguientesobstáculosparalaGIRH.

• Losgobiernostrabajanensectoressobre-especializadosyfragmentados(avecesconlasuperposicióndeautoridad)loscualesdanprioridadasuspropiosobje-tivossectorialesyseadhierenahorizontesacortoplazo(política).Lasagenciasgubernamentalesnohandelegadoresponsabilidades,mientrasquelascapaci-dadesindividualeseinstitucionalessonlimitadas.NingunadelasONGsinformóacercadecomitésuorganismosadecuadosaniveldecuencahidrográficaodesubcuenca.

• Losorganismosdeaguaestánamenudobajopresiónporpartedeotrosdepar-tamentos,máspoderososyempleanensumayoríapersonaltécnicoconpocoonadadeformaciónengestión.

• Existepocacomunicaciónentre lasorganizacionesnogubernamentales,socie-dadcivileinvestigadores.

• Enmuchospaísesendesarrollo,hayunafaltadeclaridadconstitucionalsobrequiénesresponsabledequé.Losmandatosylapropiedadsonamenudopococlaros,mientrasquelasleyesylosreglamentossoninsuficientesparasatisfacerlasnecesidadesdeldíaadíade lagestióndelagua.Amenudo, losgobiernossimplementecopianlasleyesutilizadasenotrospaísessinadaptarlasaloscon-textoslocales.Sonleyesquenoseocupandeproblemasambientalescomplejos,queamenudoestánobsoletas,einclusoquepuedencontradecirotrasleyes.Laaplicacióndemarcoslegalespareceserunproblemaimportanteentodaspartes.Algunosconvenios internacionales creancompromisosque requierencambiosenelmarcolegalyestosrecibenmásatenciónquelasnecesidadeslocales.

• Losplanesnacionalesyregionalesamenudonosetraducenenplanesdeámbitolocal.Seprestamuypocaatenciónalosprocesosdeejecuciónyalanecesidaddeun seguimientoadecuadode losprocedimientos.Hayuna faltageneralde

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capacidaddeplanificación,mientrasquelasdecisionesenestosprocesosdepla-nificación,amenudosebasaneninformaciónincompleta,alaque,además,notodoslossociostienenigualdaddeacceso.

• Lacooperacióninternacionalsecentraenarreglosfinancierosybeneficioseco-nómicosmásqueentemassocialesyambientales.

• Lafaltadeinformaciónylimitacionesenelaccesosonlosprincipalescuellosdebotella.Haymuchosrecolectoresdedatosyproveedores,perolainformaciónnoestádisponiblefácilmente,noseactualizay,amenudoesincompletaeinconsis-tente.

• Las partes locales interesadas carecende los conocimientos y las capacidadesparaparticiparefectivamenteenlatomadedecisionesyenlosprocesosdeges-tión.Talconocimientoserelacionaconlosarreglosinstitucionalesyloscorres-pondientesprocesosdetomadedecisionesyelfuncionamientodelossistemasde recursos naturales. Las capacidades que se necesitan, por ejemplo son, lacapacidaddereunireinterpretarinformación;formularestrategiasyplanesdeacción,darseguimientoyevaluar,alavezquedeunacomunicacióneficazytéc-nicasdenegociación.

• Porúltimo,peronomenosimportante,aquellosquedeseanpresentarunaquejaohacersugerencias,nosabenaquiéndirigirse.

Ensusrecientesdirectrices,organizacionescomolaUNESCOyCap-Net(PNUD)hanpromovidolaformacióndelosorganismosdecuenca(RBO)comounasoluciónalasfallasenlaimplementacióndelaGIRH(véasetambiénelpunto2.2.2).EsimportanteseñalarqueexistendiferenciasclarasenlaformaenquelasorganizacionesdelaONUpromuevenelenfoquede laGestión IntegradadeCuencas (GIC),ycómoelBancoMundial yotrosorganismosdefendieronelmanejo integradode recursoshídricosenelpasado.LasRBOssonenrealidadorganizacionesdegobiernoresponsablesdecoordinarlosdiferentesdepartamentosenelniveldecuencamásadecuado.Sinem-bargo,elenfoquenoesdiferentealdelaGIRHconvencional.LasRBOsnodanlugaracambiosen lasactitudeshacia laspolíticasdel sectoraguay laadaptacióna losmarcosinstitucionalesquesonnecesariosparalaaplicacióngenuinadelosprincipiosdelaGIRH.

Enefecto,silaGIRHfueconcebidaoriginalmenteenlaCumbredelaTierradeRío,comomediodeasegurarelusosostenibledelagua,estehaproporcionadoelmarcopolíticoeinstitucionaladecuado,entonces,porahora,deberíamoshabervistolacreacióndeungrannúmerodeRBOsgestionandoymanejandocuencashidrográfi-cas.Peroestonohasucedidoenlamayoríadelospaíses.

HayunacrecienteevidenciadequelaGIRHconvencionalsiguesiendoimplementada,yadministradapormarcosdelEstado,porloquehalogradoresolverlosgravespro-

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blemasrelacionadosconelaccesoyladistribuciónequitativadelagua.Estosmarcosdeaplicaciónconvencionaleshan ignoradoelhechodequeenmuchasáreas,unagranproporcióndelosusuariosdelaguaylosecosistemasquedanfueradelámbitode laadministraciónde los recursoshídricosdelEstado.Elenfoqueconvencionaltambiénhafalladoenproporcionarentornosinstitucionalesadecuadosatravésdelossistemasadministrativosy/oagenciasestatalesyhaconcedidomásimportanciaalasalianzaspúblico-privadas(PPPs).Avecesestohallevadoasituacionesenlasqueelsectorempresarialtienelainiciativa,perosequedaconlosderechosdepropiedaddelagua,atravésdelascláusulasdeconfidencialidadinsertadasenlosacuerdos.

Así,añosdespuésdesureconocimientomundialinicial,elmarcodelaGIRHsehamantenidoengranmedidaenelámbitodeldiscursoacadémicoyteóricoabstracto,oenlostablerosdedibujodelasagenciasgubernamentales.El“estadodelascosas”mundialhatendidoaignoraryhacerdesaparecerestarealidad.Lafaltadevoluntadpolíticaparacambiarlasestructurasdepoder,lafaltadecompetenciatécnicaydepersonalcapacitadoparalaGIRH,asícomolafaltademarcosinstitucionales,jurí-dicosypolíticos,hanhechoquelaGIRHnosehayaaplicadoaniveldecuencas.Elprocesohallegadoauncallejónsinsalida.Esprobablequeestosobstáculosperma-nezcanamenosquelasylosprofesionalesdelaguamásinteligentesylosdirigentespolíticosmuestrenunliderazgofuerte,positivoytomenlasmedidasnecesariasparaintroducirlasreformasinstitucionalesquepermitan,demostrarunafuertevoluntadpolíticayreconozcanelpapelquelasociedadcivilpuededesempeñar.

3.2 Alcance del Enfoque de Negociación.

Enausenciadedirectricesomarcosclaramentedefinidos,lasONGsyCSOsenvariaspartesdelmundohan trabajadoyaplicado losprincipiosde laGIRHcondiversosgradosdeéxito.Adiferenciadelenfoquedearribahaciaabajoestablecidopor lacorrienteprincipal, estasorganizaciones se iniciaronmedianteelusodeenfoquesdeabajohaciaarribaquefueranflexibles,multi-dimensionalesyparticipativos,paraabordarlosproblemaslocales.Esapartirdelasexperienciasylosexperimentosdeestossectoresprofesionalesqueelconceptodeenfoquenegociadode laGIRHhasurgido.

ElEnfoquedeNegociaciónrepresentaunamaneraeficazydemocráticaderesolverlosproblemasenlacomplejarealidadenquevivimos.Además,elEnfoquedeNego-ciaciónalientaalosactoresinteresadosallegaraunacuerdomediantelanegocia-ciónyaquesecomprometanconlasdecisionesquesetoman.Enotraspalabras,nosólolosactoresseidentificanconlasdecisiones,sinoquese“adueñan”delprocesodetomadedecisiones,susresultadosyelseguimiento.ElEnfoquedeNegociaciónnoessólounprocesodeabajohaciaarriba:enlavidareal,laaplicacióndeesteenfoqueescomplejo,puesrequierequelosparticipantesabordentemasdifícilesenvariasdimensionesyendiferentesnivelesalmismotiempo.

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Lagestión integradadel aguano trata sólodemejoresprácticasy tecnologíasefi-cientes.EnlamayoríadelospaísesendesarrollocomolosdeÁfrica,AsiayAméricaLatina,tambiénsetratadeuncambiosocialydelempoderamientodelacomunidad.ElobjetivodelEnfoquedeNegociaciónnoselimitaatécnicasdegestióndelaguaoa“procesos”,sinotambiénseimplicaenlacreacióndeunaculturadecomunicaciónabierta,quepasaporelfortalecimientodecapacidades,responsabilidadytranspa-rencia, loqueensímismoesuncurso intensivoyunprolongadoprocesodebús-quedadesoluciones.Básicamente,dándolespoderdedecisiónalascomunidades,elEnfoquedeNegociaciónvuelvealatuteladelosrecursosnaturales.Estafilosofíafundamentaldelatuteladelacomunidad(enlugardelapropiedadlegaloeconómi-ca)delosrecursosnaturalesesfundamentalparalospaísesendesarrollodondeelsectorprivado,durantedemasiadotiempohausurpadoelderechoalosrecursosdemuchascomunidadesypromuevesumarginación.

ElEnfoquedeNegociaciónesunenfoquemulti-nivelquesepuedeiniciarenunaovariasdimensionesalmismotiempo.Comienzaporasumirquelarealidadqueenfrentaunacomunidadescomplejayporlotantonoessusceptibleaunprocesosimpleylineal,yaseadearribaaabajoodeabajohaciaarriba.Parasereficaz,elenfoquetienequesernegociado,multi-dimensional,multi-nively,lomásimportan-te,simultáneoensusconceptos,funcionesysoluciones.

3.3 Resumen.

EstecapítulosehabasadoenlaobservaciónclavedequelaGIRHhademostradoserunconceptofuerte,perohasufridodeescasaaplicación.Enlapráctica,laGIRHsiguesiendounprocesodearribahacia abajoqueprestapocaatencióna lasnecesida-deslocalesylasrealidadesdelmedioambiente.EstudiosrecientesrealizadosporlaUNESCOyelBancoMundialhanconfirmadolosresultadosdelasorganizacionesnogubernamentalesdetodoelmundoloscualesmuestranquemuchasdelasestruc-turasnacionalesdepoderadministrativoaúnnoestánpreparadasy/osonincapacesdeaceptaroponerenprácticaloselementosesencialesdelaGIRH.Estosincluyenelinvolucraralascomunidadesenlatomadedecisiones,laplanificacióneimplemen-tacióndelmanejode losrecursoshídricosy,eventualmente,en laco-gestióno lagestiónindependientedesusrecursoshídricos.

LasorganizacionesinternacionalesestánpromoviendolaformacióndeRBOscomounasoluciónparalosproblemasdeimplementacióndelaGIRH.Enmuchoscasos,sinembargo,estasRBOssonenrealidadorganizacionesdelegadasdelgobierno,quecoordinaneltrabajodelosdiferentesdepartamentosenelniveldecuencamásadecuado.TalesRBOsnodaránlugaralasadaptacionesnecesariasenelmarcoins-titucionalnialoscambiosdeactitudenelsectordelaguaquesonnecesariosparagarantizarlaparticipaciónefectivadelasociedadcivilenlagestióndelagua.

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EncontrasteconelenfoqueRBO,lasONGsyCSOenvariaspartesdelmundo,hantrabajadoparadesarrollarunenfoquedeabajohaciaarribaqueesflexible,multi-dimensionalyparticipativo,yescapazdehacerfrenteaproblemasespecíficosdeubicación.Esatravésdelasexperienciasylosexperimentosdeestossectoresprofe-sionalesqueelconceptodelEnfoquedeNegociaciónhasurgido.

ElEnfoquedeNegociaciónrepresentaunamaneraeficazydemocráticapararesolverproblemas.Lagestióndelaguanotratasólodemejoresprácticasytecnologíasefi-cientes,sinoqueenlamayoríadelospaísesendesarrolloenÁfrica,AsiayAméricaLatina,tambiénsetratadeuncambiosocialydelempoderamientodelacomunidad.

Notes

1 MetasdeDesarrollodelMilenioobjetivo7a:“Integrar losprincipiosdeldesarrollosostenibleapolíticasdelanaciónyprogramas;revertirlapérdidaderecursosam-bientales”.

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4. Visión y principios.

ElEnfoquedeNegociacióntieneintencióndepermitiralaspersonasformularunavisiónquelesayudeasuperarlosobstáculosylograruncambiofundamentalenlagestiónde losrecursosnaturales.Desafíaa losy lasprofesionalesdelaguaya lasyloslíderespolíticosquetienenlosmediosylaexperienciaparaayudaralagenteparaconvertirestavisiónenrealidad.Lagentesehacecargodesuspropiosrecursos,desarrollaygestionadeunamanerasostenibleyequitativa,afindeobteneraccesoalaguapotablenosóloparasusupervivenciaysusubsistencia,sinotambiénparaalcanzarunasendadecrecimientoquevayaasatisfacersusactualesyfuturasaspi-raciones.Lascomunidadesquehanpermanecidohastaahorafueradelparadigmadedesarrollodominante,yaseapordiseñooporaccidente,conesteenfoqueseen-frentaránalaresponsabilidaddeprotegersusrecursosparaquenoseanusurpadosotransferidosalasfuerzasdericosypoderososconelfinderestaurareldesequilibrio.

Elenfoqueseinspiraenlavisiónantiguaque,ensuaplicaciónpráctica,representaclaramentelaideadefideicomisoenlugardepropiedaddelosrecursos.Perotam-biénsepuedeaplicarparaafrontarlosretosactualesdelagestiónintegrada.

4.1 Visiones antiguas.

Elaguahajugadounpapelcentralenlascreenciasyreligionesdemuchassociedadesantiguasyeneldesarrollodeactitudesyprácticasquedanvaloralaguademaneramásrelacionadaconlasostenibilidadqueconlasideasdeutilidadylasvisionesdeeficienciaqueprevalecenhoyendía.

Elhinduismo,elbudismoyelislam,porejemplo,adoptanlapercepcióndelaguaylosríosdesdeunavisiónholísticaeintegrada,yaqueincluyenelaguaenelcielo,latierrayenelmar,ensusformassólida,líquidaygaseosa.ElHinduismo-avecesllamado“religióndelaguabendita”-serefierealaguacomounodeloscincoelementosdelanaturalezaycomounbloquedeconstruccióndelavidaydetodoslosseresvivos.Enelbudismo,elaguaesvistacomounsímbolodepurezayserenidad.ElIslamlaconsideracomoelelementoprincipalqueexistíainclusoantesdeloscielosylatierra,ydesdequeDioscreóaloshumanos.

Ademásdeestasperspectivas,lascualeshansidocodificadasenfotosyescritosfilo-sóficos,hayotrasvisionesantiguasqueaúnsobreviven.LascomunidadesindígenasdeAméricaCentralvenlosríoscomolasconexionesentrelosdiosesyelmundodeloshumanosquenuncadebenserbloqueadasoinclusodañadas.LosmaoríesdeNuevaZelandaconsideranlosríoscomosagradosylosríosrepresadoscomo“enfermos”,la

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percepciónnohacambiadoapesardequelosríosrepresadosdanalosmaoríesmásaguadurantelosmesessecos.EnAméricadelSur,losdescendientesdelosincascreenqueelaguaessagradaysímbolodelapurezadelalma.Elcultoalaguafueunfamosoritualincaqueformóunnúcleodetodassusprácticasculturales.Estasvisionescubrenelpasado,presenteyfuturo,ytienenunaclaracomprensiónacercadelasostenibili-daddelosrecursosnaturales.Sonsimples,originales,elegantesyprofundos.

4.2 La visión del Mundo del Agua

Laideadequeelaguaesunbienglobalesmásbienreciente.SurgiódeunainiciativadelConsejoMundialdelAgua,quecondujoalaVisiónMundialdelAguaalinforme:Hacer del Agua un asunto de todos (WWC,2000).Eltítuloensímismoesunaadmi-sióndequeelaguaesdemasiadoimportantecomorecursonaturalparasudesarrolloacargodeexpertosdelagua,ingenieroshidráulicosydeorganismosinternacionalescomolaComisiónInternacionaldeGrandesPresas(ICOLD),odelosdistintosgobier-nosnacionalesqueamenudotienejurisdicciónúnicamentesobrepequeñossegmen-tosdelasprincipalescuencasfluviales.Enotraspalabras,lacrisisdelaguanopuedeserabordadaanivelnacional,regionalolocal,sinoquetienequeservistacomopartede“nuestrofuturoencomún”,dondelosdestinosdetodoslospaísesestánvincula-dosentresíatravésdelciclohidrológicoglobal.

Sobrelabasedeunaevaluaciónglobaldelacrisisdelagua,elConsejoMundialdelAguahaformuladounadeclaracióndevisiónenlacualhancontribuidomuchosex-pertosenelagua,legisladoreseinstitucionesdeinvestigación:“Nuestravisióneslaunmundoenelcualtodaslaspersonastienenaccesoalosrecursosdeaguaseguraysuficienteparasatisfacersusnecesidades,incluidaslasdealimentos,demaneraquesemantengalaintegridaddelosecosistemasdeaguadulce.

Sinembargo,estavisiónsiguerepresentandounaopiniónde“arribahaciaabajo”lacualnoproporcionasuficienteimportancia,responsabilidadesoespacioalascomu-nidadeslocales,niasusconocimientosycapacidadesintrínsecasosucompetenciaparamanejarsuspropiosrecursoshídricos.Lascomunidadeslocalesnosontratadascomosociosigualitarios,sinocomosimplesreceptoresdelosserviciosprestadosporelestablecimientomundialynacional,odelsectorprivadoalomejor.ElEnfo-quedeNegociaciónnocontradiceestavisióndelacreación,sinoqueproporcionaunpuntodevistacompletamentenuevoquedaalascomunidadesunmayorgradoderesponsabilidad,asícomoderechos.

4.3 La visión del Enfoque de Negociación

LavisióndelEnfoquedeNegociación reflejaelementosde lavisiónantiguade lascomunidadesenAsiayAméricaLatina,enelquesellevóacabolatuteladelagua

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comoundebersagrado.Almismotiempo,sedebereconocerque losdesafíosac-tualestambiénrequierenunenfoquecontemporáneoylametodologíaparalograrlosresultadosdeseados,locualenelconceptodefideicomisoseentiendecomounagestiónsensibleeincluyentedelosrecursoshídricos.

Teniendoencuenta lasabiduríade lasvisionesantiguas,asícomolasnecesidadesinmediatasdelaactualgeneración,eslavisióndelenfoque:

“ crear un futuro donde las comunidades (ya sea que viven en las cuencas altas, los bosques, los ríos, en zonas rurales o urbanas, los estuarios o en llanuras de inunda-ción) sean conscientes de que ellos mismos tienen que actuar y responder localmente a los diversos impactos de la crisis del agua, y crear sus propias estructuras institu-cionales y prácticas de gestión para mejorar la resolución de las micro-cuencas a las cuencas hidrográficas, y que estén social, política, económica y técnicamente dentro de su control.”

LaaplicacióndelEnfoquedeNegociaciónapuntaa“apoyaralascomunidadesparaadquirirperspicaciaycompetenciasuficientesparasercapacesdenegociarconeficacia,co-gestiónoautogestiónenlosasuntosrelacionadosconelaguadentrodesusrespectivascuencas,oenelniveldelascuencashidrográficas.”

Laaplicacióndelprocedimientonegociadonotienelaintencióndehacersecargoodesustituir losorganismosdesignadosdemocráticamente, sinoa tomar iniciativasproactivasen colaboración con los ya establecidos. Porúltimo, El EnfoquedeNe-gociaciónsebasaenelconceptodequeelaguaesparatodas lasespecies,yquelascomunidadeshumanassonsusadministradoresynopropietarios.Elaguacomoderechohumanoselimitaalderechodeusar,disfrutarobeneficiarsedelosrecursoshídricos,siempreycuandonoseveanperjudicados.

Losenfoquesholísticoshansidounaparteimportantedemuchossistemasdecono-cimientoantiguo,quetratabanatodaslasdisciplinasespecializadascomopartedelsistemadeconocimientomásgrandeolafilosofía.Enlasiguientesecciónseexami-nanalgunosdelosconceptosdocumentadosyprincipiosquesustentanlarelaciónentreelhombreylanaturaleza.

4.4 Principios del Enfoque de Negociación

Lavisióndadadearribaesunadeclaracióndeintenciones.Enestecaso,estavisiónsedivideenunaseriedeprincipiosqueformanlabasedelEnfoquedeNegociación.AunquesereconocequealgunosdeestosprincipiosengeneralsoncríticosdentrodelprocesodelMIRH,lostresprimerossonespecíficosynuevosparaElEnfoquedeNegociación.AlgunosprincipiosconvencionalesdelMIRHhansidoreinterpretados,enparteporquetienenconnotacionesespecíficasparaelenfoque,yenparteporque

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hahabidounatendenciaaquealgunasinstitucionesfinancierasygobiernosdema-neraconvenienteinterpretandeunamaneraenlacualseapoya“alosnegocioscomosiempre”.LascaracterísticasprincipalesdelEnfoquedeNegociaciónsediscutenenelCapítulo5.

Estosprincipiosestánespecíficamentedestinadosacualquierorganizacióndelaso-ciedadbasadaenlacomunidadnacionalocivilqueparticipanenelprocesodedefen-derElEnfoquedeNegociacióncomounelementoesencialenelmarcodelMIRH.Delmismomodo,losprincipiosdeapoyoyelproyectodelaagendadelascomunidadesindígenasolocales,tratandehacervalersusderechossobreelaguayrecuperarsucontrolsobrelagestióndesusrecursoshídricos.Además,tambiénsonpertinentesalosorganismosgubernamentaleseinternacionaleseinstitucionesfinancierasquetienendificultadesparaaplicar losprincipiosdelMIRHa causade susdificultadesparallegaralascomunidadeslocaleseindígenasyotraspartesinteresadas.

Lossiguientesdiezprincipiossonfundamentalesparaelenfoque:

I. Darprioridadalaacciónlocalauto-motivadaparainiciarElEnfoquedeNegociación.

II. Otorgarempoderamientoalascomunidadeslocalesparahacervalersusderechosbásicosdeagua.

III. Mantenerlaflexibilidadparanegociarendiferentesnivelesalmismotiempo.

IV. Optimizarelusodelosrecursoshídricosmediantelaintegración.

V. Tomardecisionesporconsensoenelnivelmásbajoposible.

VI. Ampliarlaescaladeiniciativasdegestióndelaguaatravésdenegociacionesiterativas.

VII.Mantenerlaintegridadylaresilienciadelosecosistemas.

VIII.Trabajarparalograrymantenerunequilibriodegénero.

IX. Utilizarlacienciaytecnologíasadecuadas.

X. Promoverlatransparenciaylarendicióndecuentas.

I: El principio de dar prioridad a la auto-motivación de la acción local para iniciar El Enfoque de Negociación

LasexperienciasenlaaplicacióndelEnfoquedeNegociaciónsugierenqueestefun-cionamejorcuandoesiniciadoporunnúcleodepersonasauto-motivadas,ycuandorespondeaunanecesidadfuertementesentidaounconflicto,segúnlapercepcióndeunacomunidad.Laescasezdeagua,laausenciadeinfraestructuradeagua,losdesas-tresnaturales,ounaintervenciónexterna,comounagranrepresaouncorredorde

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navegación,soncircunstanciasenlasquelaauto-motivacióndelaacciónlocalpuedesurgir.Talesaccioneslocales,tambiénpuedenserprovocadasporlosacontecimien-toseneltrans-niveldecuencaoregional.Comoseexplicaenlassecciones2.2.2y3.1,esaniveldelascuencashidrográficasdondeElEnfoquedeNegociaciónsepuedeaplicardelamejormanera.

Nosedescartaqueelenfoquepuedeseriniciadoporlasorganizacionesnoguberna-mentalesnacionalesointernacionales, institucionesacadémicas,etc,perosuéxitodependeengranmedidadesueventualaprobaciónyelcontrolporpartedeladirec-ciónlocaldeunacomunidadoungrupodeacción.

Porúltimo,esatravésdeesteprincipioqueesposibledemostrarqueelMIRHnolimitaelpapeldelacomunidadalaparticipaciónnominalenlosproyectosdegobier-no.Elprincipioafirmaelderechodelascomunidadesparaactuarcomopromotores,gestoresoco-directoresdelossistemasdeagua,papelesqueestánalaparconlosdeorganismosgubernamentalesuotrasinstitucionesestablecidas.Tambiénafirmaquelascomunidadesdebenparticiparenlagestióncontinuayalargoplazodelosrecursosdelagestióndelagua.

II: El principio de las comunidades locales para hacer valer sus dere-chos al agua

Esnormalqueseobservealosgobiernosyorganismosinternacionalesdefinancia-cióndarprioridadaproyectosdegranenvergadura,talescomocentraleshidroeléc-tricasosistemasderiego.Sibienestospuedenserimportantesdesdeelpuntodevistanacionalointernacional,sepuedeevitarporcompletolasnecesidadesmásurgentesyemergentesdelascomunidadeslocales.EléxitodelMIRHdependeengranmedidaenelreconocimientodelosderechosfundamentalesdelascomunida-desparagarantizarsuaccesoalosrecursoshídricos,incluyendolosaspectoscuan-titativoscomocualitativos.Lomásimportanteesque,esteprincipioreconoceelaguacomounbiensocialyunrecursodepropiedadcomún.Porlotanto,debesermantenidaenfideicomiso,protegida,conservadayutilizadademanerasostenibleyequitativaporpartedelascomunidades,peronodebedetomarsecomopropiedadprivada.

Esteprincipioincluyeelconceptodeequidad(peronoigual)dedistribucióndeaguaenlascuencasfluviales,querequierenesfuerzosparalograrlaequidadsobrelabasede:

• ladisponibilidadnaturaldelaguadebidoalaprecipitación;

• lapoblaciónhumanaactualyproyectadaqueviveenlacuencadelrío,y

• lavariabilidadenladisponibilidaddeaguaendiferenteslugaresdelacuencadelrío,esdecir,entrelassub-cuencasomicrocuencas.

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Mientrasqueelderechoalaguaparabeberyparausodomésticoesvistocomounaprioridadabsoluta,ElEnfoquedeNegociaciónpermitealascomunidadeslaflexibi-lidadparadeterminarlosvolúmenesdeaguaquenecesitanparaotrasactividades,talescomolaagricultura,silvicultura,pesca,etc,delasquedependenparasusub-sistencia.

Además,sereconocequeparaasegurarestosderechosesresponsabilidaddelempo-deramientodelacomunidad.Estoimplicamejorarlacapacidaddelascomunidadesparanegociarytomardecisionesinformadasysabiousodeunacombinacióndeco-nocimientosheredadosydatoscientíficos.Paraelloesnecesario llevar losconoci-mientostradicionalesaldíaypresentardatoscientíficospertinentes,detalmaneraquepuedaserfácilmentecomprendido.Eseprocesoleayudaráacrearconfianzayfortalecerlasorganizacionesdelasaldeasparaqueseancapacesdeformarasociacio-nesyfederaciones.

Otroaspectoimportantedelempoderamientodelacomunidadserefiereamante-nerlaindependenciafinancieramediantelaobtencióndefondosdeunavariedaddefuentesysugestióndemaneratransparenteydemocrática.Porejemplo,lasorgani-zacionesdelasociedadcivilquetienenéxitoenelaumentodelaproporcióndelascontribuciones locales,elequilibrioquecompartenconsubvencionesdelgobiernolocal/nacional,completándoloconlasaportacionesdelosinteresados,lasempresasdelsectorprivadoylosdonantesextranjeros,etc,seráncapacesderechazarlascon-dicionesinaceptablesolapresióndeunasolafuente.

Empoderamiento de la comunidad

En el valle Kolwan, la cuenca del río Bhima, el estado de Maharashtra, la India, el Fideicomiso Ambiental Gomukh establece plataformas para la negociación y grupos de usuarios de agua y grupos de autoayuda de mujeres en cada aldea. Estos grupos fueron entrenados para calcular la disponibilidad de agua per cápi-ta en el valle, por hogar y por hectárea, utilizando un modelo de balance hídrico simple. La precipitación anual fue dividida entre los habitantes del pueblo en función del área de tierra cultivada y el número de hogares. Esto permitió a los pueblos negociar el volumen de agua que se asignará a cada pueblo en el valle (ver tabla en el apéndice B).

Con esta información sobre la disponibilidad anual de agua en los hogares y el pueblo, los participantes tuvieron más confianza en las negociaciones con fun-cionarios del gobierno acerca de los volúmenes de agua que se lanzarán desde el depósito, y los horarios de tales emisiones. Con el tiempo, también fueron capaces de negociar los volúmenes de agua que se publicarán por hectárea y por ciclo de cultivo.

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III: Principio de mantener la flexibilidad para negociar en diferentes ni-veles al mismo tiempo

Laflexibilidadseentiendecomolacapacidaddehacerajustesestratégicosdentrodeunaestructuradepoder,yaqueaumentaelmargendemaniobraparaunaparticipa-ciónadecuadayjustificableenlatomadedecisionesyejecución.Unamayorflexibi-lidadincluyelacapacidaddeanticiparyresponderaeventostantoanivellocalcomoanivelglobal.Unenfoqueflexibleesimprescindible,teniendoencuentaqueelMIRHtrabajaenunentornodinámico,dondelascondicionesexternaspuedencambiaryloslíderesprovienendediferentesgruposcondiferentescompetencias.Conelfindeincluirlasopinionesamenudodivergentesylosinteresesdetodaslascategoríasdeactoresquetrabajanenlosdistintosnivelesdelasnegociacionessehaceesencialunenfoqueflexible.

Comoprincipio,laflexibilidaddelosnegociadoresestambiénimportanteenlasdis-cusionesconlasagenciasgubernamentales,losactoresurbanos/industriales,inver-sionistasyproveedoresdeserviciosprivados.Laflexibilidadsignificareconocerqueelcrecimientoinstitucionalesorgánico,ynoestápredeterminadooespartedeunmarcorígidoimpuestodesdearriba(esdecir,anivelnacionalodecuenca).Almismotiempo,laflexibilidadnosignificaponerenpeligrolosprincipiosbásicosdelEnfoquedeNegociación.

Otrocomponenteimportantedelaflexibilidadeslacapacidadparadesempeñarsedemanerasimultáneaendiversosámbitosde interés:ElMIRHimplicatrabajarenelempoderamientodelacomunidad,lasmodificacionesdepolíticas,elcabildeo,laconservacióndelmedioambiente,etc

IV: El principio de la optimización del uso de los recursos hídricos me-diante la integración

Enalgunassituacionespuedehaberdiversaspartesinteresadasconloslegítimosob-jetivosquedebenserreconciliados.Enestoscasoslomásprudenteesnotratardeaprovecharalmáximounoodosobjetivos,perosíoptimizartodosellosatravésdelprocesodenegociacióndelosdebatesylas‘compensaciones’.

Sinembargo,esteprocesodeoptimizacióndelusodelosrecursossóloesposiblesiexisteunaintegraciónsistémicadelosesfuerzosenvariosniveles.Dadoqueexisteunatendencianaturaldelossectoresygruposdeinterésparadefendersuspropiasposiciones,puedesernecesarioparaellosejercerpresiónyabogarporlacreacióndeforosenlosquesepuedetrabajarhacialaintegraciónencadaunodeestosniveles:

• Laintegraciónsectorial.Convencionalmenteaceptadoslossectoresdelagua,talescomoelriego(agricultura),laenergíahidroeléctrica,navegación,pesca,silvicultura,etc,sonfuncionalesenlanaturaleza,perojerárquicosensuforma.

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Todosestossectoresestánrelacionadosentresíytodospuedenbeneficiarsesitrabajanjuntosdemaneraintegrada.

• IntegracióndeEcosistemas.Los(sub)ecosistemasnaturalespuedenserintegra-dosenelprocesodeplanificaciónyejecuciónmedianteelestablecimientodelasinterdependenciasylosvínculosentreellos.Estopuedellevarasinergiasqueseránbeneficiosasparalosecosistemas,asícomoparaelbienestarhumano.

• Laintegracióninstitucional.Losgobiernos,losministerios,elpoderjudicial,losorganismosdeejecución,RBOs,lasautoridadeslocales,bancosyorganismosfinancieroshandecooperarycoordinarsuspolíticas,estrategiasyaccionesparaoptimizarelusodelosrecursos,enlaactualidadyenelfuturo.

• Laintegraciónsocial.Unavariedaddeinstitucionessociales,culturalesyreligio-sas,sociedadcivil,lasONGs,académicos,mediosdecomunicación,institucio-nesdeinvestigación,etctambiénestáninvolucradasenlagestióndelagua.Suplenaparticipacióneintegraciónesesencialparaencontrarsolucionessocial-mentenecesariasyaceptablesparalosproblemasdelosrecursoshídricos.

Trabajando en diferentes niveles

El Enfoque de Negociación se puede aplicar en una variedad de entornos y a cualquier escala, donde una multitud de factores interactúan para crear situacio-nes complejas y dinámicas. Por esta razón, las organizaciones no gubernamenta-les que facilitan el proceso de negociación deben estar preparadas para aprove-char las oportunidades que puedan surgir en los diferentes niveles.

Ecologia e Ação (ECOA) es una ONG que trabaja para proteger el sistema de hu-medales Paraguay-Paraná, una vasta región que se extiende hasta las fronteras de Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay. Como parte de su trabajo en la cuenca del Río de la Plata, ECOA ha llevado a cabo una serie de iniciativas locales para movilizar a los grupos de base y la autonomía de las organizaciones de la sociedad civil. Al mismo tiempo, como miembro del Sistema Allianza (Sistema de Alianza de humedales), ECOA estuvo involucrado en el diálogo con los tomado-res de decisiones nacionales e internacionales. Estas discusiones culminaron con los acuerdos a nivel macro y ayudó a crear un entorno propicio para las negocia-ciones.

Para las ONGs, como ECOA, adoptar El Enfoque de Negociación significa mante-ner la flexibilidad para abordar los problemas desde la base, a niveles nacionales e internacionales, mientras se reduce gradualmente la brecha entre ellos.

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V: Principio de la toma de decisiones por consenso en el nivel más bajo posible

LasdecisionestomadasporElEnfoquedeNegociaciónsonelresultadodeunprocesodecreacióndeconsensoynoselimitanareflejarlasopinionesdelamayoría.Esteprincipio subraya la importanciade lasnegociaciones iterativas, el fortalecimientodelacapacidad,lasensibilizaciónyeltrabajoatravésdeunaperspectivadecuenca.Paralograresto,elenfoqueabarcatodoslossectoresdelasociedad,asegurándosequeningúninteresadooalgúnsegmentodelacomunidad,especialmenteaaquellosquefueronprivadoshistóricamenteodiscriminados,seexcluyandelprocesodeem-poderamientoy lanegociación.Lasnegociacionesyelconsensosonesencialesnosóloensituacionesdeconflicto,perosonherramientaseficacesenotrascircunstan-ciasysepuedeniniciarendiferentespuntosdelprocesodelMIRH.

Encondicionesnormalesypacíficas,lasdecisionessobrelaasignación/distribucióndeagua,lacoordinacióndelossistemasdeprestacióndeservicios,dedistribucióndeagua,prevencióndelacontaminación,etc,podríanayudaraprevenirlaaparicióndeconflictosylapolarización,enlugardetenerqueresolverlosunavezqueocurren.Estasdecisionestambiénpuedenreferirsea:

• laresolucióndelospuntosdevistadivergentesatravésdelintercambioplenoytransparentedeconocimientosconelfindeevitarmalentendidosinnecesarios;

• laampliacióndelaescalaverticalyhorizontalgraciasalacolaboracióndelosgruposcondiferentesinteresesylaampliaciónaotrasáreas/lugares(delasub-cuencaaniveldecuenca),y

• laspolíticasquedebensermodificadasonuevaspolíticasoinstrumentosjurídi-cosquepuedenserrequeridosporlosgestoresdelaguaparamejorarladispo-nibilidadydistribucióndeagua,oparaevitarelmalusodelosrecursoshídricos.

El fortalecimientode la capacidaddeambas comunidades y las autoridadesenelestablecimientoparallegaradecisionesporconsensoesunrequisitoesencialparalaaplicacióndelprincipiodesubsidiariedad,esdecir,garantizarque lasdecisionesresponsablessetomanenelnivelmásbajoposible.Sinunprocesodecontinuasdis-cusionesynegociaciones,niserácapazdetraduciresteprincipioenlapráctica.

Aprendiendo de las bases

Las ONGs que trabajan en todo el sistema de humedales Paraguay-Paraná en América del Sur se han dado cuenta de que necesitan proporcionar con la evi-dencia del éxito de las iniciativas locales a las autoridades del gobierno. Al de-mostrar la viabilidad de los enfoques innovadores para el mantenimiento de los ecosistemas naturales y mejorar la equidad social, las ONGs pueden ayudar a orientar las políticas y programas futuros para la región.

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A lo largo del sistema de humedales, las organizaciones no gubernamentales están respondiendo a (o anticipar) las amenazas de los grupos vulnerables de las comunidades tradicionales y están trabajando para capacitar a las organiza-ciones de la sociedad civil. Por lo tanto, desean asegurarse de que las iniciativas más exitosas se replican en otros lugares y son convertidos a nivel regional.

Los proyectos locales, conocidos como “las iniciativas de la evolución positiva”, han demostrado que pueden desencadenar una espiral ascendente de poder so-cial y económico. Un ejemplo es la “carnada viva” (ISCAS vivas) del proyecto para las comunidades ribereñas en el Pantanal, Brasil, dirigido por la ONGS Ecología e Ação (ECOA). El proyecto ha sido recientemente adoptado como un programa oficial del Ministerio de Pesca de Brasil y ha atraído el interés de las autoridades competentes de Paraguay y Argentina.

VI: Principio de la ampliación de iniciativas de gestión del agua a través de negociaciones iterativas.

Lasiteracionessonuncomponenteintegraldelasnegociaciones.Conelfindealcan-zardecisionesjustas,sonrequeridasvariasrondasdeconversaciones.Lasdecisionestomadasenunarondadeunanegociaciónpuedeserrechazadaenlospróximossilosnuevosdatosylainformaciónquesalealaluz,requierennuevassolucionesdecompromiso.

Al aplicar El EnfoquedeNegociación, es esencial que el procesode los planes deampliaciónde la escala, técnicas o procedimientos siempre sea gradual, como losdebates,intercambiosylasdecisionessemuevenhaciaarribadeunnivelaotro.Talampliaciónpuedeserhorizontalovertical.

La Ampliación horizontalserefierealarepeticiónoampliacióndeunexperimento,elmodelo, la técnica,elprocedimientodeplanificación,estructurafísica,etc,paraaumentar el alcance y la entregade ‘software’ y / o las opcionesde ‘hardware’ yespecialmente,parareplicar losmodelosexitososenotraspartes.Ejemplosdees-calamientohorizontal incluyenunniveldealdeatécnicademapeode losrecursosnaturales,unaevaluaciónparticipativadelosrecursos,uninnovadorsistemanacionaldesuministrodeaguaounprocedimientodecobrodecánonesanualesdeagua,quesereplicaenungrannúmerodepueblos.

La ampliación Verticalserefierealoscasosenque,porejemplo,sehaactualizadoel“plandedesarrollodeagua”deunsolopueblo-aunplanintegradode15aldeas,lue-gode50aldeasenunasub-cuenca,y,finalmente,alniveldeunplanintegradoparagrandessub-cuencasodeunacuencacompleta.Encadaunodeestosniveles,laam-pliaciónverticalconsisteenlaintegracióndelosmáscomplejosconjuntosdevaria-blesfísicasynaturalesylosnivelesmásestratégicosdelanegociación,lanegociación

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ylasventajasydesventajas.Amenudoserefierealainclusióndeinstrumentosle-gales,procedimientosadministrativos,lasinstitucionesacadémicasdeinvestigación,etc,yporlotantoserequiereunenfoquemásestructuradoyformal.

Enpocaspalabras,consisteenlaampliacióndelaescalahorizontaldevalidaciónypuestaapuntodeuna“historiaexitosa”,mientraslasampliacionesverticalesrequie-renuncrecimientoorgánicoenfuncióndelacomplejidaddelaintegración.

Ampliación de la escala

En la cuenca del río Ocoña en el sur de Perú, dos organizaciones no guberna-mentales - la Asociación Especializada Para El Desarrollo Sostenible (AEDES) y El Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (DESCO) - han formado una alianza para fortalecer la capacidad de las federaciones de organizaciones loca-les y la institucionalización de plataformas para la negociación, conocido como mesas de concertación, en cuatro sub-cuencas. Esta ampliación de la escala horizontal de experiencias AEDES con las mesas redondas y las federaciones en dos de las sub-cuencas sentó las bases de organización para la creación de una plataforma de agua en toda la cuenca en 2008.

En virtud de la nueva Ley de Aguas de Perú (2009) la estructura de gestión de cuencas hidrográficas ha cambiado y es responsabilidad de los consejos de cuenca. Las federaciones de las cuatro sub-cuencas participarán en una iniciati-va inter-regional para crear el Consejo de Cuenca Ocoña (modificación vertical). Esto se espera que sea el primer comité constituido de cuenca de río, sin finan-ciación del gobierno nacional, bajo la nueva legislación.

La nueva ley ofrece oportunidades para AEDES de utilizar sus experiencias con la planificación participativa en las subcuencas de apoyo a nuevas estructuras de gestión de las cuencas fluviales en el ámbito nacional. Podrían convertirse en pilotos de la creación de un Consejo de Cuenca y el plan de gestión de uso de métodos participativos, con poco financiamiento externo, para su aplicación muchas otras cuencas fluviales en el Perú.

VII: El principio de mantener la integridad y la resiliencia de los ecosiste-mas.

Elmantenimientodelaintegridadylaresilienciadelosecosistemassonfundamen-talesparalaconservacióndesusvaloresintrínsecosyparaelmantenimientodelosbienesyserviciosdisponiblesenellos.LosEcosistemasdeaguadulceson loseco-sistemasmás amenazadosmundialmente, según la Evaluaciónde EcosistemasdelMilenio(2005),conmásdel20%delasespeciesdepecesenpeligrodeextinción.Losprincipalesdesafíosaenfrentarson:

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• elaumentodelacontaminacióndelagua; • aumentodelnúmerodeespeciesenpeligrodeextinción; •ladisminucióndeloshumedales,y •reduccióndeloscaudalesambientalesenmuchossistemasdeagua.

ElEnfoquedeNegociaciónsebasaenlasuposicióndequeexisteunfuertevínculoentrelasupervivenciadelascomunidadesydelosecosistemas,yquesecompensenentreellos,puedensermejortratadossóloatravésdenegociacionesbieninforma-das.Paraalcanzaresto,elenfoqueecosistémicosepromueveenElEnfoquedeNego-ciación,queesunaestrategiaparalagestiónintegradadelosrecursostierra,aguayvida,promoviendolaconservaciónyusosostenibledeformaequitativa.

VIII: Principio de trabajar para lograr y mantener un equilibrio de género

ElEnfoquedeNegociaciónfomentalaparticipacióndemujeresyhombresenlatomadedecisiones.El logrodeunequilibriodegénero implicaelreconocimientodelasnecesidadesespecíficasdelasmujeresconrespectoalaguayasegurarqueseacons-cientementedirigidaenlasnegociaciones.Estosignificanosóloquelasmujeresyloshombresestánrepresentadosporigual,peroreconocequepuedequeseanecesarioparafortalecerlascapacidadesdelasmujeresanegociar,especialmenteenlasco-munidadesdondelasmujeresnosuelenserconsultadascuandosetomandecisionesquedebenserhechasdeimportanciacrítica.

Larepresentacióntienequeserseguidaporlaasignaciónderolesyresponsabilida-desespecíficasalasmujeres,asícomoproporcionarunacompensaciónequivalentefinancieraparaeltiempoyesfuerzoqueaportan.Estoesespecialmenteciertoenciertosrolesquelasmujerestienenunaventajacomparativaentérminosdevisiónyeldesempeño,talescomocontabilidadfinanciera,elmantenimientoderegistros,mediación,etc4

El Género y la ciencia

En el 2002, los residentes de 16 pueblos del Valle de Kolwan, India, experimentan un brote de gastroenteritis y varios casos de malaria y cólera. A petición de las mujeres de los grupos de autoayuda en el valle, el Fideicomiso Gomukh realizó un estudio sobre la calidad del agua por la toma de muestras de 40 pozos y perfora-ciones que se han utilizado como fuentes de agua potable. Las mujeres estaban preocupadas por los ancianos y los niños, por lo que se mostraron entusiastas para ayudar a recoger las muestras. Sobre la base de los análisis de estas mues-tras, Gomukh recomienda que los pozos en 12 de los 16 pueblos deban ser trata-dos con desinfectante “Medi-cloro”. La mujer lanzó una campaña para mejorar la calidad del agua en el valle.

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Como resultado del estudio y la campaña de las mujeres, prácticamente todas las fuentes de agua potable en el valle fueron declarados seguros en 2004, y dismi-nuyó el número de casos de gastroenteritis y cólera. Al tomar la iniciativa para re-solver lo que ellos percibían como un problema grave, combinada con el análisis científico, las mujeres ayudaron a crear conciencia acerca de la calidad deficiente del agua, que hasta entonces había sido descuidada.

Este ejemplo ilustra cómo el reconocimiento de las preocupaciones específicas de las mujeres - en este caso para la salud de los ancianos y los niños - pueden conducir a mejoras en las vidas de comunidades enteras y el aumento de la au-toestima entre las mujeres mismas. Estos son pasos modestos pero cruciales en el logro de un equilibrio de género.

IX: Principio de la utilización de la ciencia y tecnología adecuadas

Laadopcióndetecnologíaapropiadaconsisteenlaacertadaseleccióndetécnicas,estructuras e instrumentos que sean ecológicamente sostenibles. Las tecnologíasapropiadassonasequibles,nodemasiadocomplejas,fácilesdemanteneryrepararlocalmente,adecuadosparasupropósito(objetivo),ylomásimportante,“óptimas”ensudiseñoyaplicación,esdecir,no“sobre-diseñado”nidemasiadorudimentarias.

Este últimopunto es crucial en el contexto de la tendencia de las empresasmul-tinacionalesonacionales y los contratistasde imponeroendosar tecnologíasquesoncaras,difícilesdemanteneryreparar,oirrelevantealoscontextosynecesida-deslocales.Laadopcióndetecnologíaapropiadaincluyeelusodelosconocimientostradicionalesqueleesfamiliaralosmiembrosdelacomunidadyelrechazodelastécnicasobsoletasoinferiores.Almismotiempo,implicalaadopcióndelasinnova-cioneslocalesylaadaptacióndelasopcionestecnológicasquesonasequibles(ren-tables)yfácilesdeaplicar.Amenudo,elingeniolocalpuedeproducirinnovacionesyadaptacionesauncostomínimo,loquellevaalaentregainmediatadelosserviciosoproductos.

Aunquelainformacióncientíficaobjetivapuedeserdifícily/ocostosadeobtener,sudisponibilidadamenudohademostradoserunaimportantecontribuciónparalograrunconsensoen lasnegociacionesytomarunamejordecisión.Datoscuantitativosfiablesyobjetivospuedepermitiralossociosenlasnegociacionesdetenerelregateosobrelosdatosbásicosycentrarseenlosproblemasquesepretendenresolver.

Utilizar la ciencia para apoyar una solución negociada

En 1994-95, 16 aldeas en el valle de Kolwan, India, con una población total de cer-ca de 15.000, tuvieron problemas de distribución del agua. Los pueblos de aguas arriba dibujaron una parte relativamente grande de agua, mientras que los pue-

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blos aguas abajo enfrentaron la escasez de principios de marzo hasta finales de mayo. A pesar de varias rondas de discusiones, los esfuerzos de los campesinos para resolver el problema resultaron inútiles. Así, en el 2001, la ONGs Gomukh Environmental Trust llevó a cabo un estudio científico del balance hídrico, tenien-do en cuenta la precipitación media anual durante el período 1960-2000 para determinar la disponibilidad anual de agua. Los ancianos del pueblo solicitaron a Gomukh para organizar una reunión de todo el valle para discutir los resultados del estudio.

Sorprendentemente, cuando Gomukh presentó las cifras reales de la reunión, fue más fácil para los pueblos aguas arriba y aguas abajo para llegar a un acuerdo sobre la cuota anual de agua que se asigna a cada familia en cada pueblo (ver Apéndice B). También se decidió la construcción de varios pequeños embalses en la cuenca superior, donde el agua puede ser almacenada para su uso en los meses secos. Como resultado de ello, desde el año 2001 suficiente agua ha estado dis-ponible en el río y no ha habido conflictos entre los pueblos aguas arriba y aguas abajo.

Información imparcial y la toma de decisiones

Para la toma de decisiones sobre cuestiones relativas a la gestión de los recursos naturales, la información imparcial es esencial. El Consejo Internacional para la Exploración del Mar (ICES) es un instituto científico que fue establecida en 1902, pero fue “confirmado” por un acuerdo intergubernamental sólo en 1964. El ICES iba a ser la “principal fuente de asesoramiento científico sobre el ecosistema ma-rino a los gobiernos y los organismos reguladores internacionales que manejan el norte del Océano Atlántico y mares adyacentes. El acuerdo menciona explícita-mente que el consejo debería ser “imparcial y no político”.

Con sede en Copenhague, la red de ICES de más de 1.600 científicos, de 200 insti-tutos, hacen importantes contribuciones a los procesos, tales como las decisiones sobre las cuotas de captura anual de pescado para todos los estados costeros que bordean el Atlántico Norte y el Mar Báltico. En las reuniones de política, la infor-mación proporcionada por el ICES no se cuestiona, de manera que los tomadores de decisiones pueden concentrarse en cuestiones políticas en lugar de pelear so-bre la fiabilidad de la información de diferentes fuentes.

X: Principio de promoción de la transparencia y la rendición de cuentas

Latransparenciaylarendicióndecuentasenelfuncionamientoyoperacióndeges-tiónde recursoshídricosy laplanificaciónesunprincipioesencialdelEnfoquede

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Negociación. La transparencia se refiere a la disponibilidad de la información y elconocimiento,mientrasquelarendicióndecuentasserefierealaresponsabilidaddelossocios,interesadosylasagenciasgubernamentalesquerespondenelunoalotroentérminosdecompromisosyobjetivos,asícomoelusodefondospúblicos,etc

Muchospaíseshanformalizadoesteprincipioatravésdelalegislaciónylosprocedi-mientosqueregulenelderechoalainformación,lalibertaddeinformación,respon-sabilidadsocialcorporativa,etc,conelfindeasegurar lossistemasmásconfiablesytransparentesdegobierno,administraciónpúblicayelcomportamientosocial.Laaplicacióndeesteprincipioseconsideraunrequisitoprevioimportanteparaeléxitodeesteenfoque.

4.5 Resumen

Lasvisionesdelaguacomosereflejaenlascreenciasyreligionesdelassociedadesantiguasdetodoelmundosolíanserholísticas,integradasyenraizadasenlosorí-genesyelvalorintrínsecodelosrecursos.Encontraste,lasvisionesdelosenfoquesmodernossecentranenlosaspectoseconómicosysocialesdelusodelaguaporlasociedadyporlotantoesevalorimpactasobreelmedioambienteentérminosdebeneficiosparalarazahumana.

LavisióndelEnfoquedeNegociaciónseconcentraenlascomunidades.Esenestenivelquelasvisionesantiguastodavíaestánvivas,mientrasquealmismotiempolassolucionesprácticasalosfracasosdearribaabajodelagestióndelaguasonmásnecesarias.Elenfoquetienecomoobjetivoinspiraralascomunidadesasuperarlosobstáculosylograruncambiofundamental,perotambiénlosretosprofesionalesdelaguayloslíderespolíticostienenlosmediosylaexperienciaparaayudaralagenteparaconvertirestavisiónenrealidad.

Notas

1 Estoestábasadoenlasexperienciasdemásde60gruposdeautoayudaparamu-jeresenIndia,loscualesnombraronmiembros-tantohombrescomomujeres-paragruposdeusuarios.Yaquelamayoríadelasmujeresrealizanfuncionesdomésticas,encontraronapropiadoasignarleslacontabilidadaestas,mientrasloshombresrealizabantaresfísicastalescomoentregarelagua.Encomunidadesruralestalesdivisionestradicionalesdelastareasesunaformadevida.Paralasáreasurbanas,dondeloshombresylasmujerescuentancontrabajosremunerados,taldivisiónpuedeparecersexista,peroestábasadaenlarealidadIndia.

2 ConvenciónICES,www.ices.dk

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5. Características del Enfoque de Negociación

Elaprovechamientodelnegociotraeconsigounarespuestaalternativaalosproble-masasociadosconenfoques delpasadoypresentealdesarrolloymanejodelosrecursosdelagua.Elaprovechamientoesúnicoenelsentidodequenosehadesa-rrolladounametodologíapasoapasoporunaorganización.Haevolucionadoorgá-nicamente, basadoen lasexperienciassimultáneastiempo-realdeorganizacionesalrededordelmundoysólosubsecuentementehasidocristalizadoenelaprovecha-mientodescritoenestoslineamientos.

Comofueexplicadoenelcapítuloanterior,ElEnfoquedeNegociaciónreafirmaesen-cialmentelosprincipiosbásicosquesubrayaelmanejoconvencionaleintegradodelosrecursosdelagua(MIRH),perohayunadiferenciaenelniveldeimplementación.Lasección5.2resaltaalgunasdelascaracterísticasdistintivasdelaprovechamientoquesoninherentesparaelresultadodeloscambiosenlasprácticasdelmanejodelagua.Peroladiferenciamásimportanteescómoelenfoquevelospuntosdevistadelaparticipación.Esteeseltítulodelasección5.1.

5.1 Participación, entendida a través del Enfoque de Negociación.

Talvezsorpresivamente,elBancoMundialadefinidoparticipacióncomo:“unproce-soatravésdelcuallaspartesinteresadasinfluencianycompartenelcontrolsobreiniciativasdeldesarrolloylasdecisionesyrecursosquelasafectan”(BancoMundial,1996).Definiendolaparticipaciónentérminosdepoderdedecisión,sugierequelatomadedecisionesessindudaelelementocentraldeunprocesoparticipativoylaparticipacióndebeconduciral“empoderamiento”delosparticipantes.Reformulan-doenterminologíadelasociedadcivil,elBancoMundialhaaceptado,enprincipio,ladelegaciónydevolucióndelpoderalaspartesinteresadasenelnivelapropiadomásbajocomouncambiofundamentaldeapoyoenelprocesodeimplementacióndelMIRH.

Comoseseñalóenelcapítulo3,sinembargo,losprocesosdemanejodelosrecursoshídricos que clamanpor ser integrados y participativos han continuado utilizandoenfoquesdearriba-abajoyhanfalladoendarcuentaadecuadamentealosinteresesyconocimientosdeusuarioslocales.Hayvariasrazonesdeporquélaparticipaciónretóricanohafuncionadoenlapráctica.

Primeramente,laparticipacióndelaspartesinteresadasenelMIRHhasidolimitadaalaplanificaciónparticipativa(esdecir,pasandoatravésdelasetapasdeplanea-

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mientoconlosparticipantes).Estohacaídoenlamismatrampadelenfoquearriba-abajo,alasumirqueesecambioesalgoquepuedeser“planeado”ylasdecisionespuedensertomadasporadelantado.

Segundo,elconceptode latomadedecisionesparticipativascasisiempreniega laexistenciadeunadimensiónpolíticayelhechodeque, los interesadosdebanserexcluidosalahoradetomardecisionescontroversiales.LasONGsqueaplicanElEn-foquedeNegociaciónreconocenestarealidadyconsideranlaparticipacióncomounprocesodenegociaciónenelquelosconflictosnosonevitadosperosonconsidera-doscomo“motoresdecambio”.Lasnegociacionesconllevanaprendizaje,creaciónderedesymanejodeconflictos.Enestaformaalternativademanejo,todoslosin-teresadospuedenexpresarsusvisionesydefendersusinteresesyloscambiossonnegociadosenunprocesodecomposiciónabierta,dinámicaeinteractiva.Espartedelarealidadpolíticadequelasdecisionesfinalesimpliquencompensacionesencontradetemasdeinterésgeneralfueradelcontextodelasnegociaciones.

Lasnegociacionessondefinidasenlasección7.2.

OSC’s y las ONGs

Las Organizaciones de la sociedad civil (OSC’s) incluyen una amplia gama de or-ganizaciones de voluntariado cívico y social, que son distinguidas por entidades que forman parte de las estructuras del estado y orientadas al mercado comercial de las compañías. Ejemplos de OSC’s incluyen instituciones académicas, grupos activistas, cooperativas, federaciones de granjeros, grupos de mujeres y organiza-ciones de los pueblos indígenas.

Las Organizaciones no gubernamentales (ONGs) también pueden ser considera-das como organizaciones de la sociedad civil, pero son constituidas legalmente y por supuesto, funcionan independientemente del gobierno.

5.2 Rasgos distintivos del enfoque

Participación comunitaria en el aprendizaje a largo plazo

LasONGsqueaplicanElEnfoquedeNegociacióntienenqueenvolveralascomuni-dadeslocalesentodoslosaspectosdelmanejo:enlapreparacióndelosplanes,eltomareimplementardecisionesyenmonitorearyevaluarlaimplementación.Todosestosprocesosrequierencompromisosalargoplazoyprocesosdeaprendizajeconti-nuosenloscualesestánenvueltostodoslosinteresados.Porlotanto,ElEnfoquedeNegociacióncreaoportunidadesparaque lascomunidadesconceptualicensusob-

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jetivosyprioridadesdedesarrolloentérminosderecursoshídricos,comotambiénenrelaciónalatierra,biodiversidadymanodeobra.Paralascomunidadesesposi-bleusarconocimientosreciénadquiridosytecnologíastradicionalesprobadasporeltiempo,comolosbloquesconstructivosparaeldesarrollodelmanejodeestrategiasyplanesdelosrecursoshídricos.

Losprocesosdenegociaciónparticipativa,notienennecesariamentequeempezarenlaparteinferiordelajerarquíasocial.Esosprocesospuedenseriniciadossimul-táneamenteendiversosnivelesdelajerarquía,asícomoenlaaldeamáspequeñaomicro-cuenca.Estaflexibilidadenrelaciónconelpunto(s)dela iniciaciónesunacaracterísticaclavedelenfoque(principioIII,sección4.4).

ElEnfoquedeNegociaciónestábasadoenlapremisadequeenunprincipio,lasopor-tunidadesparalatomadedecisionesatravésdenegociacionesylagestiónestraté-gicason limitadas. Losesfuerzoscontinuossonnecesariosparaampliarelespaciodisponibleparalanegociación,concesionesyacuerdos,enordenparacrearunniveldecampodejuegoparatodoslosinteresados.

Asegurarlaefectivaparticipacióndecomunidadesenestosprocesosdeaprendizajealargoplazorequiereesfuerzosendosáreas,enparticularporlasONGs.EstaprimeraconsisteenelfortalecimientodelacapacidaddelascomunidadesaparticiparenlasnegociacionesydeentendercuestionestalescomoelMIRH,arreglosinstitucionalesyeltrabajodelsistemanatural.Laparticipaciónsólopuedesergenuinacuandotodoslosparticipantesenlasnegociacionescompartenelmismoconocimientoytienenlacapacidaddeentender,interpretaryutilizar.

Fortalecimiento de las capacidades de las comunidades

El apoyo de las ONGs en la participación comunitaria se centra en el fortaleci-miento de capacidades en dos áreas. La primera es permitir a las comunidades negociar. Para esto, las comunidades necesitan adquirir conocimiento comparti-do y el entendimiento (i) de características de lo físico, biológico y químico y pro-cesos del sistema de recursos hídricos; (ii) las diferentes funciones del sistema de recursos del agua en relación a las demandas de la sociedad; y (iii) los arreglos institucionales (instituciones, regulaciones, normas y tradiciones) para el manejo del sistema y sus funciones.

El fortalecer su capacidad para negociar también requiere de que las comuni-dades estén conscientes de sus derechos formales, tengan acceso a información imparcial y a desarrollar habilidades de comunicación efectivas.

La segunda área de enfoque para las ONGs es la de permitir a las comunidades llevar a cabo actividades que mejoren las condiciones de vida, en particular ac-

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tividades que fortalezcan su desarrollo económico, reduzcan su vulnerabilidad y protejan el ambiente. Estas actividades incluyen la producción y mercadeo de cultivos orgánicos y de productos no maderables del bosque, conservando así bosques sagrados o humedales y construir sistemas de irrigación de baja escala.

Lo Segundo consiste en evaluar las necesidades de estas comunidades, basado en sus propias perspectivas e interpretaciones de problemas y posibles solucio-nes. Por mucho tiempo, las comunidades han tenido que recurrir a agencias de gobierno, quienes, basadas en información de segunda mano, limitada y sobre simplificada la información, les dicen qué problemas tienen y qué soluciones son más adecuadas.

Planes Maestros

Comorespuestageneralalaprovechamientoburocrático,lasorganizacionesdelaso-ciedadcivildesdehacemuchotiemposecentraronenenfoquesdeabajohaciaarri-ba,sobretodocomoformaderevertirelprocesodetomadedecisiones.Enelcasodelascuencas,porejemplo,elmarcodelMIRHtratalapreparacióndeunplanmaestrocomoel punto inicial determinadodel procesoMIRH, donde el enfoque inicial vealplancomoelresultadodeunproceso largoydetallado,donde losparticipanteshacenintercambiosparatomardecisionesylleganaposicionesdeconsensoatravésdediscusiones,negociacionesyparticipacióninformada.Adiferenciadelosplanesmaestrosquesonmanejadosporobjetivosnacionales(oinclusointernacionales),ElEnfoquedeNegociaciónbrindaprioridadalasnecesidadeslocales.

Enestesentido,losmarcosdelaAsociaciónMundialdelAgua(GWP,2000)yElEnfo-quedeNegociaciónsoncasidiametralmenteopuestos.Sibien,elenfoquedelplanmaestroconvencionalsebasaenelefecto“filtración”delaprestacióndeserviciosalacomunidad,porejemplo,ElEnfoquedeNegociaciónasumelocontrario,quelacon-secucióndelosobjetivoslocaleseselobjetivoprimordialyqueenconjuntosepuedetraducirenelcumplimientodelosobjetivosnacionales.Sinembargo,estainversión,contrariamentealacreencia,eslaclaveparalaimplementacióngeneralizadadelosprincipiosdelMIRH.Ambosprocesosterminanenunplanintegradodelmanejoyde-sarrollodelosrecursoshídricos,ElEnfoquedeNegociaciónsuponeunlargonúmerodeactividades,sub-planeseinclusointervencionesestructurales,lascualespuedensercoherentesycomplementariashastallegaralplanmaestrofinal.

MientrasElEnfoquedeNegociaciónenfatizaquelaparticipacióncomunitariaesne-cesarianosóloenrespuestaaunplanmaestrocentral,sinotambiénensucreación,evolucióneimplementación.Siemprequelasituaciónlorequiera,lasorganizacionesdelasociedadcivilpuedenydebenhacersecargodelastareasdetomadedecisionesygestióndelosrecursoshídricosquehastaahorahansidounaprerrogativadelosorganismosestatales.

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Negociación y planeamiento estratégico

ElEnfoquedeNegociaciónenvuelveunaseriedediscusionesestructuradaseinterac-tivas(vercapitulo7)enlasquelasnegociacionesseconsideranundiálogopararesol-verdisputasyparallegaraunacuerdosobrelaslíneasdeacciónqueunacomunidadnecesitaparasatisfacerlasnecesidadesbásicas.

Aunqueelmétodopuedeseraplicadoparalasdecisionesdeunasolavez,comoporejemplosisedebeimplementarunproyectodeinfraestructuraounplanmaestro,unobjetivoimportanteescontribuiryestructuraralargoplazo,procesoscontinuosdemanejoestratégico(vercapítulo8).Talesprocesospuedenfomentarelaprendiza-jeatravésdeunprocesointeractivodeformulacióndeestrategiasbasadasenresul-tadosyexperienciasdurantelaimplementacióndeintervenciones.Esesencialquelosprocesosseantotalmentetransparentes,inclusivosysensiblesalasdiferenciasypuntosdevistacomplementariosexpresadosporlosmiembrosdelacomunidad,conelfindellegaraunconsenso.

Elprocesodenegociación-incluyendoelfortalecimientodelacapacidadatravésdelaplanificaciónparticipativayempoderamientoa travésde la toma interactivadedecisiones-construye laconfidenciaderepresentantescomunitariosy laconfianzaentreellosylosoficialesdegobierno.Enotraspalabras,elprocesodeplaneamientointegrado(acualquierescalasinunacuencahidrográfica)porsimismosirvecomounmecanismodefomentodelaconfianza.

Procesos de negociación como mecanismos de fomento de la confianza

En el caso de la Red Centroamericana de Acción del Agua (FANCA), El Enfoque de Negociación prueba eficacia para la construcción de campañas con las OSC’s en diversos países que estaban tratando de reformular los marcos jurídicos e institu-cionales de el MIRH. Las OSC’s desarrollaron la habilidad para identificar valores compartidos y objetivos, y para llegar a un acuerdo sobre las estrategias de cam-paña y las alianzas. Como resultado, estas organizaciones se hicieron más seguras y exitosas en promover el diálogo y las negociaciones, junto con aquellas envueltas en el manejo del agua- incluyendo grupos locales, organizaciones nacionales, el sector privado, sociedad civil y universidades (ver apéndice B, FANCA)

La dimensión espacial

ElEnfoquedeNegociaciónpuedeseraplicadopara problemasdeubicación,seangeográficosopolíticos,envariasescalasespaciales,cuencasysubcuencasderíos,ecosistemas,regiones,países,municipalidadesentreotras.

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Losproblemasendiferentesáreasdebenserabordadosalmismotiempo,tambiénesimportantesqueloslímitesdecadaáreaesténclaramenteespecificadosenlaspri-merasetapasdelanegociacióny/odelosprocesosestratégicosdeplaneamiento(verSección7.2.1yTabla8.2,estado1).Avecespuedeserdifícildefinirunáreaprecisasielbordefísico,ecosistemaopolítico/administrativonocoincide.Porejemplo,lacuen-cadelríodebeincluirbosquesyotrosecosistemas,estuariosydeltas,comotambiénunidadesadministrativasqueseextiendanentreellímitedelacuencadelrío.Comosemencionó,espreferibledeaplicarElEnfoquedeNegociaciónparaelMIRHenelcontextodeáreasbiendefinidashidrológicamente,comolascuencas de los ríos.

Muchaspersonas,particularmentemiembrosdecomunidades rurales,encuentrandifícildeapreciaryentenderelMIRH,yaquesehadesarrolladocomounconceptoabstracto.Alolargodelahistoria,lascomunidadeshanentendidoelaguaentér-minodecuencasdelosríosylagos,ysesientencómodosconlosproblemasrealestalescomolosimpactosaguasarribayaguasabajo,cambiosenlacalidaddelaguaporlacontaminación,losefectosdeinundacionesysequías,etc.Tambiénestánfa-miliarizadosconlasfortalezasydebilidadesdeinstitucionessocialesylainteracciónentrelosmúltiplesinteresesdelaspartesinteresadas.Consecuentemente,desdelosprincipiosdelMIRHpuedenseraplicadosrealísticamenteenelnivelde los límitesderíos,estambiénelniveldondeElEnfoquedeNegociaciónesmejoraplicado(vertambiénsecciones2.2.2y3.1).

LasopinionesacercadelaextensióndelazonadedondeElEnfoquedeNegociacióndebeseraplicadopodrándiferir,sinembargo,enfuncióndelaspercepcioneslocalesdeloquedebesergestionadoporlacomunidadyeneltiempodisponible.

En diversos reportes recientes, organizaciones internacionales han promovido elaprovechamientodelacuencadelrío.PerocomofueexplicadoenlaSección3.1 no seesperaqueestecambioensímismoresultaraenmejorasenlaimplementacióndelaGIRH.

La dimensión del tiempo

ElEnfoquedeNegociaciónparalaGIRHdebeserconsideradodentrodeplazosdife-rentes.Estadebetenerloselementosclavedeflexibilidadyespontaneidad,deres-ponderambosaemergenciasacortoplazoydebuscarmetasalargoplazobasadasen una visión predeterminada. Este acercamiento permite cambios en el enfoquedegestiónypuedenseraplicadasendiferentesciclosdeplaneamientoymanejo.Estosignificaquelaimplementacióndelenfoquegeneragradualmentenuevascon-dicionesparaelmanejoyprocesosdetomadedecisionesatravésdeunmecanismoacumulativoderetroalimentaciónpositiva.EnelcasodelEnfoquedeNegociación,talmecanismo implica que una vez que los cambios socio-ambientales, institucio-

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nalesypolíticoslleguenalosnivelesmásaltos,elloscontinuaránparacrearefectosindirectos-positivosysinergiassinqueexistalanecesidaddebuscarconscientementeloscambios iniciales.Elenfoquepor lotanto,debeserconsideradodentrodeunaescalaacortoplazoquedemuestrelosresultadosintermediosdesuaplicación,asícomounaescalaamáslargoplazoquelepermitiráampliarsualcanceyvolversemásfuerte.

Mecanismo de acumulación de retroalimentación positiva

Las enmiendas 73 y 74 hechas a la Constitución de la India en 1993, son buenos ejemplos de cómo las organizaciones de la sociedad civil, a través de los movi-mientos populares, lograron una mejora de la participación comunitaria a través del tiempo en la gestión del agua. Estas modificaciones llevaron a la creación de Panchayat Raj (asambleas locales) y la legislación relacionada con la gestión parti-cipativa del riego (GOM, 2005). Esta legislación prevé la transferencia directa de la responsabilidad de gestionar los recursos hídricos a las sociedades de los usuarios registrados y de las organizaciones.

5.3 Resumen

ElEnfoquedeNegociaciónanimaalaparticipacióngenuinadelascomunidadesentodaslasetapasdelagestióndelosrecursosdelagua,enlapreparacióndelospla-nes,enlatomayejecucióndelasdecisionesyenelseguimientoyevaluacionesdelosavanceseimpactos.Dadoqueelprocesoincluyediversosmecanismosderetroa-limentación,laparticipaciónsignificatomarparteenlosprocesosdeaprendizajealargoplazo.

Elenfoqueenfatizaenquelaparticipacióncomunitarianoessólounareacciónalosprocesosdeformulacióndelosplanesmaestrosdearribahaciaabajo(amenudodeunasolavez).Elenfoqueincluyeunaserieestructuradadelasdiscusionesquesonpartedeunprocesodegestiónestratégicaatravésdelcuallosplanesmaestrosevo-lucionanperiódicamentecomopartedeunprocesoiterativo.

Ademásdeestadimensiónalargoplazo,ElEnfoquedeNegociaciónpuedeaplicarseadiversasescalasespaciales,yaseageográficasopolíticas,apartirdelassub-cuencas,cuencas,ecosistemas,regiones,países,municipios,etc.Elenfoqueesparticularmen-terelevanteparahacerfrentealasrealidadeslocalesenelcontextodelasunidadesdelsistemadeagua,talescomo(sub)cuencasdelosríos,dondelosproblemassepuedenabordardemaneracoherenteyconsistentemente.

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6. Creando un ambiente favorable para el Enfoque de Negociación

El objetivodel EnfoquedeNegociaciónesel de contribuir a la aplicaciónprácticaparticipativadeelMIRH.Enparticular,estapuedeayudararomperconlaretóricayaayudararesolversituacionesdeestancamiento(capítulo3)enlasquelosgobier-noscontinúansiguiendoenfoquestecnocráticosdearribaabajo.Aplicarelenfoquerequieredeunacomprensióndelosmecanismosinstitucionalesconvencionales,losactoresinvolucradosylosprocesosdetomadedecisionesdentrodeloscontextospolíticosyadministrativos.Talconocimientonoesgenérico,peroesespecíficoparacadasituación.DebeserconsideradocomofundamentalparalaexitosaintroduccióndelEnfoquedeNegociación,dandolugaradiferentesestrategiasyarolesdelasor-ganizacionesnogubernamentales.

Estecapítuloenlazaaloscapítulosanterioresqueresumenlosantecedentesylane-cesidaddeunareformaylosúltimoscapítulosquedetallanlastécnicas(lasnegocia-cionesylagestiónestratégica).EstecapítulotieneporobjetivoayudaralasONGsadesempeñarunpapelmásproactivoenlareformadelsectordelaguayenparticularenlaestructuracióndelasinstitucioneslocales.

6.1 La importancia de instituciones potenciadoras

AunqueelconceptodelMIRHhaevolucionadodesdemediadosde1980,suimple-mentaciónhasidomuylentayesporádica.UnarecienteevaluacióndelosavancesanivelmundialenlaimplementacióndeelMIRH(GWP,2007)indicaqueenel50%delospaíseshahabidounprogresomuylimitadooningunoenabsoluto,enotro25%,hahabidoalgunosavancesysóloenel25%elprogresohasido“bueno”.

Arreglos Institucionales

El término “arreglos institucionales” se refiere a:

• Instituciones y organizaciones, que incluyen sus mandatos, capacidades y mecanismos de vinculación

• leyes, reglamentos y otros instrumentos que determinan la disponibilidad y el uso de los recursos, y normas locales y tradiciones

Dentro de estos acuerdos, una amplia gama de actores funcionan en los diferentes niveles de la sociedad, de lo global a nivel de la comunidad. Por razones prácticas, este capítulo se centra solamente en las instituciones y organizaciones.

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EnlamayoríadepaísesdeAsia,ÁfricayAméricaLatina,lasrazonesmásimportantesparalafaltadeprogresohansidolaausenciacasitotaldeunentorno(socio-políticoyjurídico)unmedioambientedébil,desarticuladoylasuperposicióndelosmarcosinstitucionales,encombinaciónconunosbajosnivelesdeconcienciaentreelpúblicodelajerarquíadelasjurisdiccionespolíticas/administrativasrelacionadasconelagua.Además,haydistintasinterpretacionesdelaplanificacióndelMIRHylosprocesosdegestiónysusmarcos.Enestasección,seestudiaelentornopropicioylasinstitucionesnecesariasparaque laaplicaciónprácticadelMIRHseaposibleenunaescalamásamplia,especialmenteenlospaísesendesarrollo.

Hayunaampliagamadeinstitucionesenlosplanosmundial,regional,nacionalylocalquedirectaoindirectamentedeterminanlacalidadyelgradodeimplementacióndelMIRH.Algunosdelosfactoresquepropiciansonexógenosalsectordelagua,perolamayoríaestán relacionadosoestán dentrodel sectoren suconjunto.Además,unagranproporcióndelosfactoresinstitucionalescaenbajolacategoríageneraldegobierno,mientrasqueotrosseencuentraneneldominiodela“sociedadcivil”.Asíqueotroobjetivode este capítulo es trazar unmapadelmarco institucional paraidentificarlaslagunasydeficienciasquehanimpedidolaimplementacióndelMIRHylasdistorsionesquesehaninfiltrado.Perolomásimportante,tratadeidentificarcómoElEnfoquedeNegociaciónpodríacorregiresasdistorsionesollenarlosvacíos,mediantelapromocióndereformasinstitucionalesendiversascircunstancias.

6.2 Entendiendo la gobernanza y gestión del agua

Losconceptosdegobernabilidadydegestiónsonesencialespara laaplicacióndelEnfoquedeNegociaciónypara lacomprensióndesusposibilidadesy limitaciones.Entérminosgenerales,lagobernanzaserefierealosarreglosinstitucionales(véaseelrecuadro),sinotambiénalaspolíticasyaccionesycómo“abarcalarelaciónentreunasociedadysugobierno”(GWP,2003).Gestiónserefiereaunconjuntodeprác-ticasyaccionesconunobjetivoparticularyconundeterminadomargendetiempo.Lagestióndelaguasepuededefinircomolastareasinvolucradasenlaproduccióndebienesdeseadosrelacionadosconelaguayserviciosparaelbeneficiodelasociedadensuconjunto,ahorayenelfuturo.

Paramásinformaciónsobrelagobernanzaygestióndelagua,sobretodolosregíme-nesdepropiedadcomúnparalagestióndelosrecursosnaturales,veaelApéndiceA.

6.3 Arreglos institucionales convencionales y actores

Los acuerdos básicos en la gestión del agua

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ElinorOstrom(1991)clasificalosactoresinvolucradosenlagestióndelaguacomoapropiadores,proveedoresyproductores.Apropiadorespuedenserpersonasfísicasoactividadeseconómicas,talescomohogares,industriasoactividadesdetransportemarítimoqueutilizanoconsumenelaguadeoenunsistemaderecursoshídricos.Losproveedoressonlosqueorganizanelsuministrodelosrecursoshídricos,mien-trasquelosproductoressonlosqueconstruyen,reparanotomanmedidasparaga-rantizarlasostenibilidaddelosrecursosdelsistemaensí.

Obviamente,estascategoríassesuperponen.Losproductorestambiénpuedenserapropiadores(empresaspúblicasdeabastecimientodeaguaambasproducenyseapropian),mientrasque losproveedoresy losproductores suelen ser losmismos,aunquenotieneporquéserasí(ungobiernonacionalpuedeofrecerunsistemaderiego,peroloarreglanconlosagricultoresparasufuncionamientoymantenimien-to)5.Enparte,estodependedelsistemaconsiderado-porejemplo,unsistemaderecursosnaturalesounsistemaderiego-,sinotambiénenelsistemapolíticoyad-ministrativoyennormasytradicioneslocales.Loimportanteesreconocerqueestasdiferentesfuncionesexistenyseencuentranenunauotramanera“dadas”,yparadistinguirlascuandosetratalagestióndelagua.

Losactoresmásimportantessonlossiguientes.

• Lasorganizacionesdelgobiernoentodoslosnivelesnacional,provincialylocalqueactúancomoproveedoressonresponsablesporelentornoinstitucional,incluidoslosfinancieros,losprocedimientoslegales,etc.

• Losorganismosgubernamentalesqueactúancomoproductoresserefierenprin-cipalmentealaimplementacióndelasagenciasenlínea,comolosministeriosderecursoshídricos,laagriculturaolaminería.Ellosestáninvolucradosenlaprovi-sióndebienesyserviciosalasociedad,particularmenteaquellosquesonsocial-mentesensiblesycomercialmentepocoatractivos(lainformación,elsuministropúblicodeagua,proteccióncontrainundaciones,lasgrandesrepresas,etc.)

• Delegarórganosfuncionalesdegestióndelagua,talescomojuntasdeaguaylosorganismosdecuenca(verApéndiceA)soncontroladasporcuerposdelgobierno,conciertogradodeindependencia,porrazonesprácticas,peroenúltimainstancia,elpropiogobiernoesresponsablepolíticamenteporsufun-cionamientoyrendimiento.Ellospuedenserlosproveedores(porejemplo,laexpedicióndelicenciasopermisosdepesca),productores(porejemplo,ladis-tribucióndeaguadelosembalses)oapropiadores(porejemplo,laextraccióndeaguaparaabastecimientopúblicodeagua).

• Laspersonasjurídicasprivadas,lamayoríadeloscualessepuedencaracterizarcomoapropiadores,extraccióndeaguaocontaminarlaparasuusoenlapro-duccióndeunavariedaddebienesyservicios.Enalgunoscasos,sinembargo,

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ellosproducen“agua”,porejemplo,comolasempresaspúblicasprivatizadasdeabastecimientodeagua.Estaspersonasjurídicaspuedenserorganizadasporsector(porejemplo,productoresdecauchoocamarón)oporregión(porejem-plo,cámarasdecomercio).

• Losapropiadoresindividualessepuedenorganizardediferentesmanerascomolascomunidadesolasorganizacionesdeusuarios.

• LasONGs/OSC’spuedentenerdiversospapeles,principalmentecomoapro-piadores,aunqueenalgunoscasos,puedenestarencargadosdelastareasdeproducción(versección6.5).

Esquemáticamente,laestructurainstitucionalesjerárquicaensuforma.Enlacúspi-de,lalegislaturadelestadooelparlamentopuededictardirectricesquerequieren(opermiten)alosministeriosydepartamentosrelacionadosconlosrecursoshídri-coscrearnuevasestructuras,políticasyleyesparaeldesarrolloylagestióndelosrecursosnaturales.Elparlamentotambiénpuedecrearconsejosespecialespara lapuestaencomúndelosrecursosfinancierosdelosdiferentessectores(ministeriosoagencias),oparalageneraciónyelintercambiodedatoshidrológicosdemanerasistemáticaousodelatierra,etc,conelfindeintegrarlosdistintosintereses.Enotraspalabras,sólodespuésdelalegislaturadelestadohadadounmandatoalaramaeje-cutivaqueelprocesodereformadelsectorylacreacióndeinstitucionespuedeserpuestoenmarcha.

Enestecontexto,elconjuntodenormas,creenciasytradicionestambiénformanpar-tedelsistemadegobernanzaglobal,porloquedebeserunodelosaspectosmásim-portantesdelaaplicacióndelEnfoquedeNegociación.Porlotanto,unaimportantetarea de las ONGs y OSC’s es iniciar los procesos del MIRH para asegurarse de que la gestióndelaguatieneencuentaelconocimientolocalylosvalores.

Campos relacionados del gobierno

Ademásdelaspolíticas,leyesyreglamentosrelacionadosconeldesarrolloylages-tióndelosrecursoshídricosengeneralylascuencasfluvialesenparticular,hayotraspolíticasdeapoyoyleyespertinentesparaElEnfoquedeNegociación.Lalegislaciónenmateriadederechos(ylalibertadde)lainformaciónesclave,loquepermitelatransferenciadeconocimientostécnicosycientíficosylainformaciónsobrelospro-cesosburocráticosylegislativosydetomadedecisionesestrictamentedel“dominiodelEstado”aldominiopúblico.Dichalegislaciónpuedeconduciralaliberacióndelosllamados“clasificado”odocumentos“oficiales”queposteriormentepuedenconver-tirseenlabaseparaundebatepúblicoinformadoydediscusión.

Lasexperienciasenmuchospaísesendesarrollo indicanqueallídonde la libertaddelalegislacióndelainformaciónestáensulugar,yesacogidaadecuadamenteporlasociedadcivil,losnivelesdeineficienciaycorrupciónsereducen.Tambiénpuede

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debilitarelnexoentrelosempresarios,burócratasypolíticos,ycomoconsecuencia,losfuncionariosdelgobiernotiendenasermássensiblesyresponsablesantelaso-ciedad.Sinembargo,nohacefaltadecirquelaexistenciadedichalegislaciónporsísolanoessuficienteyqueessólopersistente,lapresiónpúblicadinámica,comoporejemploatravésdecampañasenlosmedios,sepuedeasegurarquelosprincipiosconsagradosendichosinstrumentosseaplican,loqueconducealprogresoenlaim-plementacióndelMIRH.

Otrainstituciónimportanteeselsistemafinancieroydeauditoríarelacionadosconlosregímenesdecontabilidad,tantoenelestablecimientodelgobiernoyenlossec-toresprivadosocooperativas.Afindegarantizarlaaplicaciónoejecución(siemprequeseanecesario)losbancoseinstitucionesfinancierasnecesitanserdirigidosporelEstadoparaquelasfinanzasesténdisponiblesygarantizarlafluidezyrapidezdelosfondosdelEstadoalosministerios,departamentosyorganismoscompetentes,los bancos locales y las oficinas de extensión financiera, etc.Delmismomodo, elEstadopuedeofrecer incentivos tales comoexencionesfiscales para los donantespúblicosyprivados,devolucionesdeimpuestosyconcesionesparalasorganizacionescomunitarias,incluyendolosgruposdeusuarios/asociacionesdeaguaregistrados,comitésdedesarrollo de agua, cooperativasdeproductores, los agricultores y lasasociacionesdepescadores,etc.Además, instrumentoscomola legislaciónde ins-cripcióndelassociedades,fideicomisos,etc,debencontenercláusulasadecuadasydisposicionesrelacionadasconlaadministración,gestiónyejecucióndeproyectosdedesarrollo,paraquepuedancrearinstitucionesimportantesparalaimplementacióndelMIRH.

Otros instrumentosqueaparentementenoguardanrelaciónconelMIRHtambiénpuedenserimportantes.Estosincluyenlaspolíticas,leyesyprocedimientosrelativosa laevaluaciónde impactoambiental,el reasentamientoy la rehabilitaciónde lasfamiliasafectadasporlosproyectos,audienciaspúblicasylossistemasdesolucióndecontroversias,etc.Delmismomodo,enelcasodelainvestigacióncientífica,lain-formaciónfiableyautenticadayanálisis,lasinstitucionespatrocinadasporelEstadooprivadassonfundamentalesparalarecopilación,documentaciónypublicacióndeinformesrelacionadosconlasevaluacionesfísicas,biológicasosociales,culturalesyeconómicas.Estasinstitucionestienenqueserdenuevoelmandatoyreguladasparaasegurarquelosestudiosempíricosyevaluacionesrelacionadasconlosrecursoshí-dricosquellevanacabosonimparcialeseindependientes.

Losinstrumentosylasinstitucionesdescritashastaahorasonsólolosmásimportan-teseindicativas.Lalistanoesexhaustiva.Entodoslospaíses,establecerygarantizarelbuenfuncionamientodeestemarcodelasinstitucionesquepermiteescomplejo.Estasinstitucionesevolucionangradualmenteconeltiempoyelprocesonopuedeser fácilmenteaceleradoatravésde losacuerdos,conveniosyprotocolosotravésdelos“condicionamientos”impuestosporlasinstitucionesfinancierasmultilateralescomoelBancoMundial.

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Sereconocequenohayunconjuntodeinstitucionesodeleyesypolíticasaplicablesentodos losnivelesyquepuedanserreplicadasomejoradasdesdelosniveles lo-calesydelacuencafluvialanivelnacionaleinternacional.Elentornopropicioylasinstitucionessonproductodelatransformaciónsociopolíticaylareformaatravésdeldiálogoylanegociación,oenrarasocasiones,elresultadodelaconfrontaciónrevo-lucionariaolosdesastressocialesynaturales.Tambiénesevidentequeunentornopropicio,aunqueesencialparalaobtenciónderesultados,noesestrictamentepartedeldiscursodelsectordelaguaanivelnacionalomundial.

La evolución reciente

En respuesta a la creciente complejidadde la gestióndel agua, los gobiernoshanllegadoadesempeñarunpapelmásdominante.En losúltimosaños,sinembargo,losgobiernosdelamayoríadelospaísesendesarrollosehandadocuentadequenopuedenresolverelproblemadelaseguridaddelaguaporsupropiacuenta.Tam-bién reconocenqueel sectorprivadoes incapazde resolver losproblemasde lospobresyespecialmentelosproblemasrelacionadosconlasostenibilidadambiental.Porello,hancomenzadoaabrirespaciosparalasorganizacionesdelasociedadcivilylasalianzasdelacomunidadparamejorarlosmecanismosdedistribucióndeagua.Estos espacios también han sido el resultado de losmovimientos populares y susluchas.Unelementoclavedelbuengobiernohasidolaintroducciónypromocióndelasreformasdelsectordeaguayladescentralizacióndelagestióndelagua.

Anivelmundial, laDeclaracióndelMileniode lasNacionesUnidas(2000)alentóalasiniciativasnacionales,haciendohincapiéenlaimportanciadelaconservacióndelagua.Esto fueaprobadopor laCumbreMundial sobreelDesarrolloSostenibleen2002,dondelosjefesdelosestadosestuvierondeacuerdoenunobjetivoespecífico“prepararplanesdelMIRHyeficienciaenplanesdelagua”anivelnacionalparaelaño2005(ONU,2002).

Desde laCumbrede laTierraen1992,hahabidouncambiogradualde lagestióndelaguabasadoenlasunidadesadministrativas,talescomolosdistritos,condados,etc,paralagestióndelaguabasadaenfronterasgeo-hidrológicas,“cuencasfluviales”o“áreasdecaptación”.Estecambiohadadolugaralaaparicióndeorganizacionesdecuenca(RBOs)enmuchospaíses.Franciahaestablecido“organismosdecuenca”,mientrasqueSudáfricahacreado”organismosdegestióndecuencashidrográficas”.EnEuropa,laDirectivadelMarcodelAguadelaUniónEuropeahacreadoinstrumen-tosanivelnacionalparalagestióndelagua.EnAsia,variospaíseshanintroducidoreformas.ElestadodeMaharashtra,enlaIndia,estableciólaAutoridadReguladoradelosRecursosHídricos,queordenóalosgobiernoslocalesoregionalescrearRBOsconlosmandatosdelapreparaciónintegraldecuencas(desarrollo)ylosplanesdemanejo.Curiosamente,muchosestadoshanemitidodirectricesparaelaborardichosplanes,queestipulanquelaspartesinteresadasylosbeneficiariosdebenestarinvo-lucrados.

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Porlotanto,lasreformasdelsectordelaguahancreadoespaciosdeparticipacióncomunitariaenelprocesodeplanificación,durantelaejecución,elseguimientoylaevaluación.Sinembargo,hayqueseñalarquelasburocraciasnoestánnecesariamen-tedispuestasacompartirsuautoridadconlasorganizacionesdelasociedadcivil,sinembargo,estossonprecisamenteeltipodesituacionesenlasquelasintervencionesatravésdelEnfoquedeNegociaciónserándegranvalor.Hay,porsupuesto,muchasdeestasoportunidadesyespaciosdondelasOSC’Spuedenestablecerlacredibilidadygenerarconfianzaenelmarcodelagobernabilidad,asícomoenlasociedadensuconjunto.

6.4 Llenando vacíos, reformando el sector y creando un am-biente favorable

Enesta sección semuestra cómoEl EnfoquedeNegociaciónpara elMIRHpuedecrearespaciosparalasociedadcivilqueoperanenámbitosquesonmuchomásam-pliosquelostradicionalmenteutilizadosenelsectordelagua,utilizandoelconceptode“gestiónestratégica”(véaseelcapítulo8).Enestecontexto,lareformadelsectordelaguaincluirálosiguiente:

• lacreacióndeunaplataformaestratégicaydecoordinaciónaniveldecuencacomouncampoapropiadoparaaplicarelenfoquedenegociación;

• ElestablecimientodeunprocesodegestiónestratégicacomolatareaprincipaldelaplataformayelprincipalmecanismoparalaaplicacióndelEnfoquedeNegociación,y

• laparticipacióndelaplataformaparahacerfrenteaunaseriedetemastrans-versalesparaelMIRH,incluidoslosarreglosinstitucionales,lagestióndelco-nocimiento,lascomunicacionesyelfortalecimientodelascapacidadesdelascomunidadesparamejorarsuspropiascondicionesdevida.

6.4.1 Una plataforma estratégica y coordinada para la negociación

Lasplataformasparalanegociaciónestándestinadasaproporcionarunentornoenelque las partes interesadas discutan las decisiones y acciones relacionadas con la ges-tiónderecursoshídricos.Estasplataformasyaexistenenformasdiferentesyendife-rentescontextos,talescomoforosdelasociedadcivilquediscutenyactúanencontradelosefectosadversosdelosgrandesproyectosdeinfraestructuraocomogruposdeconsultainiciadosporelgobiernoquetienencomoobjetivoconvenceralosusuarioslocalesdeaguadelanecesidaddeunapropuestadeintervención.Estasplataformasdediscusiónsonimportantesypuedeninfluirenlatomadedecisionesyejecución,

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peronotienenunpapelestructuradoquetienecomoobjetivodaralascomunidadeslocalesunavozdecisivaenlagestióndelosrecursosalargoplazoyenellogrodeloscambiosquesenecesitanparalareformadelsectordelagua(sección3.1).

Enestaguía,una“plataformadenegociación”serefiereaungrupodepersonasquerepresentantodoslosinteresesenlagestióndelosrecursoshídricosdemaneraequi-tativaytienenunpapeldefinidoyaceptadoenlatomadedecisiones,implementa-ciónyevaluacióndelgobierno.Unaplataformaparalanegociaciónpodríatomarlaformadeunconsejo,uncomitéoungrupoconsultivoqueseestableceenunentornopolítico y administrativo específico, que consiste en los órganos democráticamenteelegidos(ysuscorrespondientesagendasycompromisospolíticos)yunavariedaddeinstitucionesyrégimenjurídico.Unaplataformadenegociaciónes,pues,partedeunarealidadexistenteadministrativaypolíticaysu“poder”paratomardecisionesyaccio-nesdependendelmandatoquerecibedelosorganismosresponsablesexistentes.

Enotraspalabras,estasplataformasnoestándestinadasaconvertirseenórganosdedecisiónensí,sinoconelfindedesempeñarsupapelestructuralenlagestióndelagua,debenserformalmenteestablecidasoreconocidasysusdecisionesyrecomen-dacionesdebendesempeñarunpapelenlasdecisionesyaccionesdelgobierno.

Estasplataformaspuedenfuncionarsobreunabaseadhoc,quetratadeunasolavezlasdecisiones,porejemplo,unproyectodeinfraestructuraodelanuevalegislación.Opodríanserutilizadaspararesolverunconflictoespecífico,talvezrelacionadoconlaasignaciónydistribucióndelosescasosrecursoshídricos.Estaguía,sinembargo,secentraen lacreacióndeplataformasestratégicasycoordinadaspermanentescomounacondiciónimportanteparalareformadelsectordelaguaatravésdelaimplemen-tacióncontinuadelaparticipacióndelMIRHaplicandoElEnfoquedeNegociación.

Talesplataformaspermanentespuedenserfuncionalesenlosdiferentesnivelesdelagestióndelaguacondistintosnivelesdeautoridad,peroinclusocuandosecreandeabajohaciaarriba(queespreferible-vermásabajo),susostenibilidadyeficaciafinaldependeráenunmandatoformalyelapoyoporpartedelgobierno,comoelcuida-dordelosrecursosnaturalesdelpaís,incluyendoelagua.Bajociertascondiciones,elpoderdedecisiónyresponsabilidaddelaadministraciónpuedeserdelegada,porejemplo,cuandolascomunidadesselesdanunmandatoparagestionarsusrecursoshídricosenunfondocomúnderecursosydetomartodaslasdecisionesylasaccionescorrespondientes.Máscomúnmente,sinembargo,estasplataformastienenunpapelconsultivoydecoordinación,comounconsejodecuencaquesehadadounmanda-toparaformularplanesestratégicosdelagestióndelaguaycoordinar,supervisaryevaluarsuaplicación.

Elestadoylainfluenciadetalesplataformasorganizadas-esdecir,elgradoenquesusrecomendacionesseantomadasencuentaeneláreapolíticaydelosorganismosdeejecución,nosólodependendesusposicionesformales,losmandatosysu“en-

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tornopropicio”.Suinfluenciarealtienequeconstruirsepocoapocoydependerádelostemasmásprácticosyoperativos.Estosincluyenelgradoenquerepresentanalosusuarioslocalesdeagua,elaccesoalainformaciónylacapacidaddeaprenderdelosprocedimientosdeseguimientoyretroalimentación,sugradodeespecializacióneindependenciaysuhistorialdeasesoramientoytomadedecisiones.

Lomásimportante,laplataformadebedesempeñarunpapelactivoenelfortaleci-mientodelacapacidaddetodossusmiembros,enparticularaquellosquerepresen-tanalosactoreslocales(versección6.5).

Inicio de la plataforma

Lasplataformassepuedeniniciardesdearribahaciaabajoodeabajohaciaarriba.Espreferible,sinembargo,contarconprocesosdeabajo-arribaquereflejenlasnecesi-dadesdelascomunidadesparalareformadelsectordelagua,enlugardelosproce-sosdearribahaciaabajoquehandemostradoserincapacesdeestablecerprocedi-mientosadecuadosparalagestiónparticipativa(versección3.1).Comotal,sepuedehacerunbuenusodelosgruposexistentesyforosqueorganizanlaspersonaslocalesentornoatemascandentes,enparticularcuandoserequierensolucionesadecuadasquelosproblemasseabordanenelcontextomásamplio,porejemplo,unacuenca(sub-)río(véaseelrecuadro,“Iniciarplataformasparalanegociación”,enlapáginaXX).Medianteelaprovechamientodeloexistente,peroamenudolimitado,sepue-denhaceresfuerzosparaampliarlasdimensionesespacialesyeltiempodeenfoquedelgrupo.Unejemplodeampliacióndeladimensiónespacialescuandoungrupofrentealasinundacionesenlasllanurasaluvialesaguasabajoempiezanaconsideraralosbosqueseneláreadelarehabilitacióndelacuencaaguasarriba,mientrasqueunejemplodeaumentodeladimensióndeltiempoescuandoungrupocambiasuenfoquelejosdelasmedidascorrectivasinmediatasparahacerfrenteaestrategiasalargoplazo.

Establecerunaplataformadenegociacióndeacuerdoconlaimagenidealqueaquísepresentaesunprocesoalargoplazoquedebesercuidadosamenteajustadoapo-líticaslocales,institucionales,condicionesfísicas,socialesyeconómicas.Nohayunarecetaoficialparaesteproceso.Para lasONGsquetienencomoobjetivomoderaresteprocesoesimportantequeellasconozcanlascondicionesdepartidaytenerlavisiónylamotivaciónparaalcanzarsuobjetivoantesdeunbuenfuncionamientodelaplataformadenegociación.Todoenelmediorequieredeunprocesocreativoquesedesarrollaenarmoníaconlosactoreslocalesenuncontextolocalespecífico.

Enmayorescalaa losgrupos localesantesmencionados, sedebedarprioridadalaumentodeladimensiónpolítica,loqueimplicaqueelgrupodebeserformalizadoyreconocidoporelsistemapolíticoyadministrativo.Porlotantosucomposicióndebeserextendidaparaincluirarepresentantesde,almenos,lascomunidadeslocalesydelgobierno.Esungrandesafíoparaunaplataformaevitarconvertirseenunaarena

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deluchaentrelosrepresentanteslocalesydelgobiernoyestablecerunentendimien-tocompartidodelosproblemasylavoluntaddeencontrarsolucionescomunes.

Parapoderllevaracabosustareasdeunamanerainnovadoraquecontribuyealareformadel sectordelagua,comounaplataformasedebe incluiralmenos las si-guientes disposiciones:

• Elmandatodelaplataforma,lastareasyresponsabilidades,haciendoexplícito,porejemplo,siespermanenteotemporal,quelastareasdegestiónsepuedenabordarycuálessonloslímitesdelámbitodelagestión;

• suindependencia,tantopolíticacomoeconómica(Reportede¿quién?);

• sucomposición,loquepermitelaverdaderaparticipacióndelasCSO’s;

• susprocedimientosdetrabajo,incluyendocómodebenserhechaslasdecisiones;

• lacomunicaciónconlascomunidadesyagenciasgubernamentales;

• elapoyotécnicoyfinanciero;

• elaccesoalainformaciónylosmediosdecomunicación,y

• formacióndesusmiembros.

Iniciando plataformas para la negociación

Los estudios de caso en el Apéndice B ofrecen varios ejemplos de la manera en que las plataformas de negociación han sido o están en proceso de establecerse.

• En Indonesia, en 2005, el local NGO PBS ayudó a las comunidades ribereñas de la cuenca del Lamasi a establecer el Foro DAS Walmas, como una platafor-ma para encontrar soluciones a los conflictos en curso sobre el agua. La pla-taforma se trasladó más allá de la solución de controversias para formular y proponer alternativas de gestión de la cuenca. Como resultado directo de las actividades del Foro, en 2006, las autoridades del distrito Luwu emitieron un decreto oficial sobre la conservación y el manejo de los recursos natura-les y en 2010 se estableció un Consejo de Cuenca.

• En la India, la ONG Gomukh comenzó a organizar a las comunidades locales para mejorar la conservación del suelo y del agua en Kolwan, un valle de la cuenca del río Bhima, en 1997. Gomukh ayudó a establecer una plataforma para las comunidades para negociar las asignaciones de agua sobre la base de información proporcionada por Gomukh, sobre el balance hídrico del valle, incluyendo la precipitación anual, la capacidad de almacenamiento de agua, y requerimientos de los cultivos. Las comunidades negocian entre sí y con actores externos, como los funcionarios del gobierno y las organizacio-nes de turismo, tuvo éxito en lograr cambios radicales en la gestión de los

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recursos naturales en la cuenca. Animado por la eficacia de la plataforma en Kolwan, Gomukh decidió entonces el enfoque de alto nivel horizontal, para Shivaganga, otro pequeño valle propenso a la sequía, a unos 70 km de dis-tancia.

• En Costa Rica, la Alianza Nacional para la Protección del Agua (ANDA) fue creado por organizaciones de la sociedad civil - todos ellos miembros de la Red de Acción de agua dulce de Centroamérica (FANCA) que querían influir en las políticas y mejorar la gestión del agua. Los miembros de la alianza desarrollaron estrategias y líneas de acción para las campañas de promo-ción adaptadas a las diferentes etapas del proceso. Usando el mecanismo de la “iniciativa popular”, la Alianza organizó una petición instando al gobierno a presentar un proyecto de ley a la Asamblea Legislativa. La campaña fue un éxito (la petición fue firmada por el 5% del electorado), y la propuesta es ahora (2010) discutida en el congreso.

• En la cuenca del Río Plata en América del Sur, la Alianza Sistema de Hume-dales fue formada por más de 300 ONGs y asociaciones, incluidas las orga-nizaciones de base y nacionales, europeas y las norteamericanas. La Alianza actuó como el principal canal para llegar a los tomadores de decisiones, las autoridades públicas y las instituciones internacionales y de manera proac-tiva elaborado elaboraron una visión y lineamientos para un programa inte-grado para el sistema de humedales. Como resultado, el concepto de sistema de humedales es ahora reconocido por los gobiernos de los cinco países de la cuenca y por las organizaciones y convenios internacionales.

• En Perú, la ONGs Asociación Especializada Para El Desarrollo Sostenible (AEDES) ha brindado capacitación a las comunidades locales en la cuenca del Cotahuasi desde 1995. AEDES también ha apoyado la creación de espa-cios públicos de participación ciudadana conocido como Mesas de Consenso, donde los grupos de la sociedad civil son capaces de articular y discutir los planes y propuestas de desarrollo local. Las mesas redondas han contribui-do a la designación del valle de Cotahuasi como un área natural protegida y en cooperación con los gobiernos nacional y provincial, a la creación de sub-consejos de cuenca y luego un Consejo de Cuenca.

El papel de los facilitadores

De lo anterior, es claroque las plataformasdenegociaciónpueden tenermuchasdimensiones ymandatosdiferentes, dependiendode sunivel dedesarrollo. Estosdebenestablecerseenloscontextosespecíficosdeorganizarlascomunidadespararesolversuspropiosproblemasopuedenserlosorganismosexistentesqueyaase-soranalosgobiernossobrelasestrategiasy/olalegislación.Cadaplataformatiene

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queencontrarsulugarypapelenunpaisajeadministrativoypolíticoexistente,queseráunprocesolargoycontinuo.Esimportantequeunaplataformaestablezcaunentornoenelquerepresentantesdelosinteresadosseencuentrencomoigualesyparticipeneneldiálogopararesolverunproblemacomún.Estorequeriráunclimadeentendimientoyconfianzaentrelaspartesinteresadas,sobrelabasedequeelpapelylainfluenciadelaplataformapuedecrecer(véaseelrecuadro“Iniciarplataformasparalanegociación”).

Enesteproceso,elfacilitadordesempeñaunpapelvital.Elfacilitadornosóloesunintermediarioneutral,quemejora lascomunicacionesentrelaspartes interesadas.Conelfindeconcertaracuerdos,el facilitadortambiéndebetenerunaestrategia,recursosyunabasedepoder.Éloellatienequedemostrarautoridad,habilidades,ca-rismaylaconfianzadetodoslosparticipantesenlasnegociaciones(Leeuwis,2000).

Unperfilgeneraldeunfacilitador,sinembargo,describeunideal,talvezinexistente.Elperfilpor lotanto,debeadaptarsea lascircunstanciasespecíficasyelpropósitodelaplataforma.Aveces,unlíderlocalfuertepuedesernecesarioparapoderestarporencimadelaspartesnegociadoras.Enotrassituaciones,unaneutralidadpolítica,individualacadémicamentefuertespuedensermáscapacesderesolverunconflictodifícilopuedeserpreferibleelegirunlíderjovenyenigmático,quepuedeestablecerunanuevaplataformaenlosrieles.Encualquieradeestoscasos,elcandidatoidealserádifícil, sino imposible,deencontrar. La selecciónesmásprobablequeseaelresultadodeunprocesopolíticoenelquelainfluenciadelaplataformaensí,sobretodoensusprimerosaños,espocoprobablequeseadecisivo.Enestesentido,doscuestionesdebenabordarse.

Enprimerlugar,estálacuestióndesielfacilitadordebeserindependienteodebede-penderdelapoyodeunadelasorganizacionesparticipantes.Latotalindependenciaesunailusión;laspersonasqueestánfamiliarizadasconlasituacióndelproblemaamenudotienenrelacionesconunoovariosdelosgruposdeinterés.Sinembargo,esimportantequeelfacilitadornoseaconsideradoparaquerepresenteasólounodeellosyquetengalalibertaddeactuarcomounaautoridadneutral.Sedebepermitiralfacilitadoraccederalosmediosyfuentesdecomunicacióneinformación,darconse-josnosolicitadosypermaneceradisposicióndelpúblico.Estassonformasefectivasparaasegurarsuposiciónindependiente.

Elsegundoproblemaserefierealatareadelfacilitadorparacrearunambientedeconfianzay respetoentre laspartes interesadas.Todas laspreocupacionese ideassobrecómoresolverunasituaciónproblemáticaenparticular,debentomarseense-rioyserdiscutidasdeunamaneraquetodoslosparticipantespuedanentender.Másimportanteaún,el facilitadordebeconsiderar lanegociacióncomounprocesodecomunicaciónyelaprendizaje,másalláqueunprocesodetomadedecisiones.Sinembargo,esquizásinevitablequeelfacilitadortambiénarbitresituacionesdondelosparticipantessonincapacesdellegaraunconsenso.Entalescasos,deberáasegurar-

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sedequelasdiscusionesquellevanadecisionesseantransparentesydebidamentedocumentadas.

Condiciones propicias para el funcionamiento de una plataforma.

Eléxitodelfuncionamientodelaplataformadependededosconjuntosdecondicio-nespropicias:lasqueson“subjetivas”,enfuncióndelaspersonasinvolucradasenlasnegociacionesylosqueson“objetivas”ydefinenelcontextoenquelasnegociacio-nestienenlugar.

Condiciones subjetivasserefierenalasactitudesycapacidadesdelosparticipantes,incluyendo:

• confianzayrespetoentrelosdiferentesactores;

• capacidaddecomunicarse;

• disponibilidadparaparticipar(tiempoparalaparticipaciónesamenudounrecur-soescaso);

• disposiciónaescucharlosproblemasylaspreocupacionesdelosdemás;

• voluntaddebuscaralternativasynegociar,y

• conocimientoycomprensióndecómoyenquécontextopolítico,lasdecisionessetomanyseaplican.

Las condiciones objetivasserefierenalapresenciadeunaplataformaquefuncionabaadecuadamentepara lasnegociaciones. Unacondiciónprevia fundamentalparaeléxitodeestasplataformases laexistenciademarcos legalese institucionalesodeacuerdosformales,incluyendo:

• Enlacestransparentesyoperativosparalatomadedecisionespolíticasestructu-ralesyenlaelaboracióndepresupuestosyejecucióndelosorganismosyproce-dimientos;

• lapresenciadetodaslaspartesinteresadasysuparticipaciónequitativaylapar-ticipaciónentodaslasetapasdelagestión,incluidalaaplicaciónylaevaluación(ynosóloenlosejerciciosdeplanificación);

• elcompromisodetodaslaspartesinteresadasparadarseguimientoalasdecisio-nesyrecomendacionesformuladasporlaplataforma;

• unespacioyunentornoquealientelasiniciativaslocales;

• oportunidades para fortalecer la capacidad de todas las partes interesadas y

• laexistenciademecanismosparalasnegociacionesdealtonivelyderedesparainvolucraralosactoresentodoslosniveles.

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Qué hacer si las condiciones permitidas no están en su lugar

Espocoprobablequetodaslascondicionesdescritasanteriormenteesténensulugar,dadalarenuenciadelasinstitucionesestablecidas(eindividuos)paraaceptarenfo-quesinnovadoresqueseapartandelosnegocioscomodecostumbre.Porejemplo,puedeparecerqueunadelaspartesnoestájugandoeljuegodeacuerdoalasnor-mas(véaselasnegociacionesdeprincipiosenlasección7.1),oqueelequilibriodepoderenunadelascuencashidrográficasdelconsejoestodavíademasiadoafavordelasinstitucionesestablecidasoqueelpropioconsejonotienelacapacidadopera-tivayenlacesparalatomadedecisionesestructuralespolíticas.

Estas deficiencias deben ser objeto de negociación continua. Los grupos que par-ticipanen la gestiónparticipativadeben seguirparamejorar ypocoapoco lograrunamejorposiciónymásinfluenciaenlatomadedecisionespolíticasyprocesosdegestión.Esesencialquelascomunidadesysusrepresentantesentiendanqueconelfinde lograrunagestiónauténticamenteparticipativa, tanto las institucionesy lasprácticasdegestióntendránquecambiar.Nodebendudarentomarmedidasproac-tivasparaexplorar formasalternativasdeparticipaciónen lagestión.Paraque lascomunidades seconviertanensocios respetadosen lagestiónnosólodebe tenerunabuenacomprensióndelosmecanismosinstitucionalesexistentes,sinotambiéndelosrecursosaseradministradosylosproblemasdegestiónalamano.Sóloportomarunaposiciónproactiva,basadaenunacomprensiónadecuadadelossistemasnaturales,socio-económicoseinstitucionales,lascomunidadespuedencontribuiralasreformasnecesariasenelsectordelagua.

Conrespectoalospartidosquenojuegansegúnlasreglasde“negociacionesdeprin-cipios”,Fisheretal.(1991)ofrecelainteresantesugerenciadequelosparticipantesenlasnegociacionesexploren,antesdelasnegociaciones,quéhacersiunacuerdonosealcanza.Fisheretalrecomiendaeldesarrollodeuna“mejoralternativaaunenfo-quenegociado,oBATNA,comoelestándarcontraelcualcualquierpropuestadebesermedida.BATNApodríaayudaralosparticipantesaevitarlaaceptacióndelosdostérminosquesonmuydesfavorablesyrechazartérminosqueseríandesuinterésaaceptar.TalcomoBATNA,puedefortalecersuposiciónengranmedida.

GenerandoydesarrollandolosposiblesBATNAsrequierenalosparticipantes:1)paracompilarunalistadeaccionesposibles,sinohayacuerdo,2)paramejoraralgunasdelasideasmásprometedorasyconvertirlasenalternativasprácticas,y3)paraseleccio-nar,tentativamente,laalternativaquepareceserlamejor.

6.4.2 Un proceso de gestión estratégica

Lagestiónestratégicaesunenfoquequevamásalládelameraformulacióndeestra-tegias.EnelcontextodelaaplicacióndelEnfoquedeNegociación,unaestrategiade

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gestióndelaguaserefiereaunpaquetequesecomponedetodaslasestrategiasdelosactoresparticipantes.Másimportante,sinembargo,lagestiónestratégicatam-biénserefierealagestiónqueutilizaestasestrategiasparaguiarycoordinarsusin-tervenciones.Mecanismosdeseguimientoyretroalimentaciónentoncesprevénunprocesodegestióncontinuo,cíclicoyrepetitivoenelqueElEnfoquedeNegociacióngarantizaríaquetodaslaspartesinteresadasseinvolucrenyparticipenenelprocesodeaprendizaje,queesunacaracterísticaesencialdeesteenfoque.EsteprocesodegestiónestratégicasedesarrollaenelCapítulo8.

6.4.3 Temas transversales

LastareasprincipalesdeunaplataformadenegociaciónsonparaelestablecimientoyaplicacióndeunprocesodegestiónestratégicadeacuerdoconlosprincipiosdelEnfoquedeNegociación.Estosignifica,sinembargo,quelaplataformatambiéndebeserinvolucradamásactivamenteeneltratamientodeunaseriedetemastransversa-les,asaber:

• Arreglosinstitucionales(institutosyleyes/reglamentos),incluyendodistintasformasdeasociación;

• gestióndelconocimiento-ladisponibilidadyelaccesoaconocimientoseinfor-mación;

• elmantenimientodeunareddecomunicaciónquefuncionebien,y

• elfortalecimientodelascapacidadesdelascomunidades.

Los arreglos institucionales adecuados para la gestión del agua

Laplataformatienequeanalizarlosarreglosinstitucionalesexistentesysugerircam-biosparamejorar lagestióndelagua. Instituciones,enparticular la formaenquefuncionanylosinstrumentosdegestiónquetienenasudisposición,puedencambiar;losarregloscorrespondientesporlotantoestaránsujetosalasnegociaciones.

Loimportanteenestecontextoesunprofundoconocimientoycomprensióndelasinstitucionesexistentes,susmandatos,lasfortalezasydebilidades,asícomolasle-yes y reglamentosque lesproporcionan los “instrumentospara la gestión”. Comosemencionó,lasnormaslocales,creenciasytradicionesdebensercuidadosamenteconsideradoscuandosetratadearreglosinstitucionales,suinclusiónesunajustifi-caciónimportanteyunprincipiodelEnfoquedeNegociación.Senecesitaunaespe-cialatenciónparapagaralasdistintasformasdeasociacionespúblico-privadas,peronuncadebeconvertirseenunarecetaparareducir laresponsabilidaddelgobiernoparalagestióndelosrecursosdelaguadelanación(véaseelrecuadroenlapáginaXX).

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La gestión del conocimiento

Lasdecisionesdegestióndebenbasarseenlosmejoresconocimientosdisponibles.Lagestióndelconocimientoserefierealacreaciónyoperacióndeunabasedeco-nocimientosenapoyodelasetapasclavedelaformulacióndeestrategias,planesdeacción,implementación,monitoreoyevaluación.Aunqueelmarcodeindicadoresesuncomponenteimportantedeunabasedeconocimiento,lagestióndelconocimien-totieneunaconnotaciónmuchomásamplia.Serefierenosóloaotrasfuentesdeinformación,comomapas,librosyexpertos,sinotambiénacómoestainformaciónseobtiene,esalmacenadaycómosetieneaccesoaestainformación.

Unajustificaciónimportantedeunabasedeconocimientosqueseaabiertayacepta-bleparatodaslaspartesesquelasnegociacionessobretemasimportantesdegestióndelaguanodebendedesviarseporlaspreocupacionesacercadelosdatosylainfor-mación.Así,todoslospartidosdebenteneraccesoalamismainformaciónyelcono-cimientoexpertoyponersedeacuerdosobresuvalorrepresentativoysufiabilidad.

Elconocimientopuedeadoptardiversasformas,quevandesdelosdatosrigurososalacomprensiónyentendimientoyqueresideconmuchasorganizacioneseindividuosendiferentesformatos,comobasesdedatosinformatizadasylascoleccionesdema-pasmantenidospordepartamentoshidrográficosylasexperienciasdelosexpertos.

Asociaciones público-privadas

Las asociaciones público-privadas han sido durante mucho tiempo consideradas como soluciones innovadoras a los problemas existentes y se proponen a menudo en situaciones donde los usuarios y no los contribuyentes, esperan que paguen por los servicios prestados. Los gobiernos pueden ayudar con las inversiones iniciales y podrían asumir el riesgo - de las catástrofes naturales, por ejemplo -, mientras que las organizaciones privadas se encargarían de la gestión operativa del día a día. Tales soluciones sólo pueden ser atractivas en la gestión de los recur-sos naturales cuando las organizaciones privadas están bajo contrato estricto con el gobierno y el gobierno mantiene el control de temas por lo menos a largo plazo - no comercial - , tales como los relacionados con la sostenibilidad y la reducción de la pobreza.

El deseo de reducir las responsabilidades de las agencias del gobierno nunca debe ser usado como justificación para el establecimiento de alianzas público-privadas. La cantidad de esfuerzo necesario para supervisar y controlar adecuadamente las organizaciones privadas en virtud de acuerdos de asociación es a menudo subes-timado o incluso ignorado.

Departicularimportanciaeselconocimientoqueresidedentrodelosorganismosgu-bernamentalesyconlapoblaciónlocal,quenosiempreesdisponibleyaccesiblefá-

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cilmente.Enmuchospaíses,elconocimientoqueresideconelgobiernoseconsideradedominiopúblico,enteoría,peroesdedifícilaccesoenlapráctica.Elconocimientolocalpuedeestarocultoyesdifícildeencontraryrecuperar.

Lagestióndel conocimientoestructuradonecesitaunaorganizaciónanfitrionaen-cargadadelastareasalargoplazodeidentificación,recopilación,gestiónydifusióndelconocimiento.Unimportanteprimer(ycontinuo)trabajodedichaorganizaciónesdecidirquétipodeconocimientosenecesita(evaluacióndelasnecesidades).Enotraspalabras,loqueestáenjuegoesel diseño de la base de conocimientos.Obvia-mente,eldiseñodependerádelosrequisitosdeconocimientosdelosprocesosquelabasedelconocimientoesperaparaapoyarytienequesercuidadosamentedecididoenestrechacolaboracióncon laplataformaestratégicaydecoordinación.Unavezque la necesidadpara el conocimiento es creado, la organización debe identificartodaslasposiblesfuentesyhacerarreglossobresuaccesoydisponibilidad.Notodoslosconocimientosestarándisponiblesenlaorganizaciónanfitriona,peroporlome-nosdeberíasercapazdelocalizarelconocimientoypermitirelacceso.

Ademásdeteneraccesoalainformación,todaslaspartesdebensercapacesdeen-tenderlaeinterpretarla.Estodebeserconsideradounacondiciónimportanteparaeléxitodelasnegociacionesyporlotantounatareaimportanteparacualquierorga-nizaciónencargadadelagestióndelconocimiento.(Paramásinformaciónsobrelosconocimientosnecesarios,consultelasección8.4.3.)

Las redes de comunicación

Laimportanciadeunareddecomunicaciónquefuncionecorrectamenteserelacionaconlanecesidaddequelaplataformaseatransparenteyresponsableentemastalescomo:

• laidentificacióndeproblemas;

• lassolucionespropuestas;

• elconocimientoylainformaciónsobreelestadoylosprocesosdelsistemaderecursoshídricosysobreelprogresodelasintervenciones;

• elfuncionamientodelaplataforma,incluyendolosprocedimientosdetrabajo,decisionesoasesoramientoylasfinanzas.

Lasredesdecomunicacióndebenayudaramejorarelconocimiento,obtenerconoci-mientoeinformaciónyapoyarlatomadedecisiones.Unapolíticadecomunicaciónexplícitaesuninstrumentodegestiónimportante.

Ademásdelacomunicacióndirectaentrelosdistintosparticipantesdelaplataformaylasorganizacionesquerepresentan(verSección7.3.6),laplataformaensuconjuntotienequeestablecerunareddedosvíasdecomunicacióncon:elentornopolíticoyadministrativoquepermitenlaplataforma,losusuariosdelaguayelpúblico.

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Lautilizacióndelagrancantidaddetécnicasdecomunicaciónqueestándisponiblesdebenserobjetodenegociaciones.Unacuestióndegranrelevancia,porejemplo,eselaccesode laplataformapara losmediosdecomunicación,queestárelacionadaconsugradodeindependencia.

Fortalecimiento de las capacidades de las comunidades locales

UnaspectoimportantedelMIRHydelavisiónylosprincipiosdelEnfoquedeNego-ciación(véaseelCapítulo4)secentraenelaumentodelacapacidaddelascomuni-dadesparamejorarsuscondicionesdevida-incluyendolapromocióndeldesarrolloeconómico, reduciendo la vulnerabilidad yprotegiendoelmedioambiente. Aquí,esimportanteasegurarsedequetodoslosmiembrosdeestascomunidades,tantohombrescomomujeres,tenganaccesoalasinstituciones,alosrecursos(naturalesyfinancieros)yalconocimientoyqueelconocimientolocal,lastradicionesycostum-bressereconozcaneincorporenenelprocesodeformulacióndeestrategiasyplanesdeacción.

6.5 El involucramiento de las ONGs

¿Cómo,cuándoydóndeaplicanlasONGsElEnfoquedeNegociación,teniendoencuen-taelmarcoinstitucional,engranmedidaelprocesojerárquicodetomadedecisionesylassugerenciasanterioresparalareformadelsectordelagua?Laexperienciasugierequeunacomunidadosusrepresentantespuedeniniciarunaintervenciónenpráctica-mentecualquierpuntoeneltiempooencualquierniveldentrodelsectordelagua.

6.5.1 Lidiando con contextos diferentes

LasONGspuedendesempeñarvariasfuncionesdiferentes,dependiendodelcontex-to.Haycuatroposiblessituaciones:

1. Elgobiernoejercesusfuncionescomoseesperaconvencionalmente,permitien-dolosprocesosdeparticipación,aunquecondefectos.Estaeslasituaciónideal,peroesrara.Enestecaso,laposición/roldelasONGsesseguiryapoyaralEsta-docomoelprincipalorganismoencargadodelagestióndelagua.

2. Elgobiernoestáausenteynoejercesuesperadafunción.Aquí,lasONGsdesem-peñanfuncionesenlasquereemplazanalgobierno/agenciasdelíneaoalientanyapoyanparadesempeñarelpapelqueseespera.

3. Elgobiernoquiereexternalizarlagestiónderecursosalossectorescorporativosoprivados.Aquí,elpuntodepartidaesmáscomplejoyaqueinvolucraunaampliagamadeactores,inclusolosmilitares.LasONGsdesempeñansusfuncionesconven-cionales-negociandoyproponiendoalternativasodesafiandoalossectoresestata-lesyotros(véaseelrecuadro,“asociacionespúblico-privadas”,enlapáginaXX).

4. Elgobiernoesrepresivo.EntalesambientesnodemocráticoslapreocupacióninmediatadelasONGspuedeserparasobrevivircomogruposdisidentes.Puesto

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quehaypocoespacioparaaccionescomolasmencionadasanteriormente,pue-dencentrarseenlasensibilizaciónysutrabajopuedeestarlimitadoaniveldealdea.

Lagestiónestratégica,comosedescribióanteriormente,sóloseaplicaalaprimeraysegundasituación(aunqueenEuropalosorganismoscompetentessoncapacesdellegaralasociedad,quenoeselcasoenmuchospaísesendesarrollo).Enlassitua-cionesterceraycuarta, lasONGspuedenserconfrontadascon losproblemasquenosonnegociablesparaellos,asíqueespocoprobablequesesientenalamesadenegociacionesconlosgobiernos.Enesoscasos,lasONGsdesempeñansusfuncionesconvencionalesdeempoderaralascomunidades.

Enrealidad,lascomunidadeslocalesylasONGs/OSC’stiendenaactuarenrespuestaaeventostalescomolaescasezdeagua,inundaciones,episodiosdecontaminaciónoel iniciode la construccióndeunapresadegran tamañoque sumariamente sedesplazanagrandespoblaciones.Losconflictosydesastres,pordesgracia,son losfactoresquemotivanparacomenzarlamovilizacióncomunitariaylacreacióndepla-taformasdemúltiplespartes interesadasen lasque lasnegociacionesestratégicaspuedenllevarseacabo.

ElEnfoquedeNegociaciónpuedeaplicarseencontextosurbanosoensituacionesindustriales,dondelosenlacesascendentesydescendentesestánbienestablecidos.

6.5.2 Posibles estrategias y papeles

Sielgobiernoejercesusfuncionescomoconvencionalmenteseespera(situación1arriba)ylosmarcoslegaleseinstitucionalesestánensulugar,quizáselmejormo-mentoyel lugardeunaONGspara interveniryestablecerunaplataformapara lanegociaciónescuandolaOrganizacióndelaCuencadeunRío(RBO),haanunciadosuintencióndeprepararunplanintegradodecuencashidrográficas.Estaeslaetapadondeestálamenorresistenciaasugerenciaseideasdelascomunidadesbeneficia-riasysepuedeesperarunaactitudpositivahaciaunprocesodinámicoyconstructivodeparticipación.Debetenerseencuenta,sinembargo,queestasplataformasaúnrepresentanenfoquesdearribaabajo(versección3.1)ylosesfuerzosdebenhacerseparaconvertirlasenlasplataformasdescritasenlaSección6.4.1.Porejemplo,elRBOnohaaceptadoelconceptodegestiónestratégica,encuyocasounaorganizaciónnogubernamentalpuedecentrarseenelempoderamientodelascomunidadesmedian-telasensibilización,elfortalecimientodelacapacidadyelapoyoalasredes.

Cuandoelgobiernonoestácumpliendoelpapelqueseesperaba,lasONGspuedenrepresentarlosinteresesdelosusuarioslocalesdeaguaenlosnivelessuperioresdegestión,talescomojuntasdeaguanacionaloprovincial.Temasanegociarenestosniveles se relacionan con la gestióndel agua en general. En estas situaciones, lasONGsnopuedenrepresentarsóloaungrupoespecífico,peroseesperaquetenganunabuenavisióngeneraldelosinteresesdediferentesgrupossocialesylaformaen

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quedependendelosrecursoshídricos.Así,lasorganizacionesnogubernamentalesdebenteneraccesoalasredesactivasdecomunicaciónenlazandoestosgruposenelcampo.

SilaconstituciónnacionalcarecededisposicionesocláusulasquepermitenalMIRH,lasONGspuedeniniciarElEnfoquedeNegociaciónalmásaltonivelpolítico,esdecir,aniveldelasenmiendasalaConstitución.Delmismomodo,sielGobiernointroduceunanuevapolítica,leyoreglamentoquenoespercibidocomopro-comunidad,lasONGspuedenutilizarElEnfoquedeNegociaciónylamovilizacióndelacomunidadensucasocomo“herramientas”paralograruncambio.

Cuandosetrataderegímenesrepresivos,lasONGspuedenserconfrontadasconlosproblemasquenosonnegociablesparaellos.Aquí lasONGspodríanapoyara lasOSC’s para iniciar el proceso a nivel de la aldeamáspequeñaode la comunidadmediante la identificación de los problemasmás críticos o controvertidos y luegoempezaraponerenmarchavariasrondasdeconversacionesconotrosactores/ins-tituciones.Losmiembrosde lacomunidadtambiénpuedenempezarportratarderesolverunproblemalocaldeagua/saneamientoporsímismosyluegoextenderelprocesoparaincluiraotrospueblosyciudadesenlasdiscusionesynegociaciones.

Ejemplos de la labor de las ONGs

Enelcontextodelasestrategiasanterioresparalaparticipación, lasONGspuedendesempeñarunavariedaddefunciones,comolasorganizacionesquecontribuyeronaestaguíalohandemostrado(véaseelApéndiceB).

• Ponerenmarchayformalizarlasplataformasestratégicasenlasquepuedenrepre-sentaralasociedadcivil.

• Desarrollarlascapacidadesdelosgrupossocialesycomunidadesparaquepuedanparticipareficazmenteenlosprocesosdeplanificación.

• Comocontratistassociales,lasONGsestánenunabuenaposiciónparaidentificaralosgrupossocialescríticosyevaluarsusmediosdevidayactividades.Consucom-prensióndelosconocimientoslocales,percepcionesypreferenciasdelasorganiza-cionesnogubernamentalespuedenhacercontribucionesimportantesenelprocesodeanalizarlosproblemaseidentificarsoluciones.

• Contribuyendoalagestióndelconocimiento.LasONGsamenudoactúancomoin-termediariosentrelosusuarioslocales,lasplataformasestratégicasyorganizacionesgubernamentales,porloquepuedeayudaralflujodedosvíasdeconocimiento:(i)mediantelaidentificacióndelosconocimientoslocalesyponiéndolosadisposiciónycomprensiblesparaotraspartesinteresadas,y(ii)hacerlosconocimientosrele-vantesylainformacióncientíficadisponibleparalosusuarioslocalesyeldesarrollodesucapacidaddecomprenderyutilizar.

• Asistireneldiseñotécnicodeunabasedeconocimientos(¿quéconocimientotienequeestardisponibleparaapoyarelprocesodegestiónestratégica?)yasegurarsedequeelconocimientolocalestáincluido.

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• Desarrollarlascapacidadesdelascomunidadeslocales.LasONGspuedenparticipareneldesarrollodemodelosdebuenasprácticasylascapacidadesnecesarias.Estosmodelostienenencuentalasrelacionesdepoderlocal,centrándoseenfacilitarlosdiferentesgrupossocialesparaaccederalasinstituciones,losrecursos(naturalesyfinancieros)ylainformación.

• Monitoreodeasociacionespúblico-privadas,conelfindedefenderlosinteresesdelapoblaciónlocal.LasONGspuedenidentificardondeestasasociacionespodríansereficaces,formularynegociarlascondicionesymonitorearsudesempeño.

• Estableciendounareddecomunicación.LasONGsdebenserproactivaseneldiseñoylaaplicacióndelmarcoparalacomunicaciónsocialquedefinelosactoresylospasosnecesariosenunenfoqueestructuradoparalagestióntransparente.

• Otrasfunciones.Enciertassituaciones,unaorganizaciónnogubernamentalpuedesercontratadaporunacomunidadparallevaracabounatareaespecífica,comoparaponerapruebalacalidaddelagua,paradesarrollarreglasalternativasdeope-racióndeembalsesenlanegociaciónconlosorganismosdegestión.

El papel de las ONGs a nivel nacional

Las ONGs pueden desempeñar un papel eficaz como representantes de la socie-dad civil en la mejora de un entorno propicio para el MIRH.

• En Indonesia, Telapak está participando en el Consejo Nacional del Agua, creado a través de una nueva ley de aguas (2004), que es líder en la formu-lación de una política nacional del agua y preparando los reglamentos que permitirán la gestión del agua en funcionamiento a nivel regional y local.

• En Costa Rica, la Red de Acción del Agua dulce de América Central (FANCA) y uno de sus miembros, la Fundación para el Desarrollo Urbano (FUDEU), son miembros de un comité nacional que está preparando la nueva legislación de aguas. El comité ha tenido éxito en asegurar que las mejoras técnicas necesa-rias se incluyeran en la legislación y en aclarar y llegar a un acuerdo sobre los procesos del MIRH que se incorporarían.

6.6 Resumen

Enestecapítulosehanabordadodosretosqueenfrentanlasorganizacionesquede-seenaplicarElEnfoquedeNegociaciónparaelMIRH.Enprimerlugar,necesitamosen-tenderlosmecanismosinstitucionalesdegestiónderecursoshídricos(lacombinacióndeinstituciones,leyesyreglamentos,normasylastradicioneslocales)ylosdiversosactoresinvolucrados.Elsegundoretoesayudaracrearunentornopropicioparalaimplementaciónexitosadelenfoqueyfomentarlareformadelsectordelagua.

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ConelfindellenarelvacíoentreelconceptoylaprácticadelMIRH,ElEnfoquedeNegociaciónincluyelossiguientespasoscruciales.

• Lacreacióndeunaplataformaestratégicay lacoordinaciónaniveldecuencacomouncampoapropiadoparaaplicarElEnfoquedeNegociación.

• Elestablecimientodeunprocesodegestiónestratégicacomolatareaprincipalde laplataformayelprincipalmecanismopara laaplicacióndeElEnfoquedeNegociación.

• Laparticipacióndelaplataformaparahacerfrenteaunaseriedetemastrans-versales para elMIRH, incluidos los arreglos institucionales, la gestióndel co-nocimiento, las comunicaciones yel fortalecimientode las capacidadesde lascomunidadeslocalesparamejorarsuscondicionesdevida.

Enlosesfuerzosparareformarelsectordelagua,elmandato,lacomposición/lascapacidades y el apoyo técnico y financiero para dicha plataforma se definen susrelacionesconlaplanificaciónexistentey losorganismosdeejecucióndelínea.Suposiciónyautoridadtienenquedesarrollarseycrecerensituacionesespecíficas,yaquedependerádelavoluntadpolíticaycapacidadadministrativaydelpersonalparadesafiarycambiarlasestructurasdepoderyaestablecidas.Perodebidoaquelafun-ciónprincipaldelaplataformaeslacoordinación,suobjetivonodeberíaserduplicareltrabajodelasagenciasdelíneaexistentes.

EnsulibrodeGobernando a los Comunes (1990),ElinorOstromdistingueentrepro-veedores,productoresyapropiadores.Las agencias gubernamentales y los organis-mos delegados funcionales de la gestión del agua,talescomojuntasdeaguaodeorganismosdecuenca,puedendesempeñarvariasfunciones,porloquesusobjeti-voseintencionespuedenserconfusasypocotransparentes.Comoproveedores,lasorganizacionesgubernamentales,porejemplo,sonresponsablesdelaasignaciónderecursos,avecesasímismoscomoproductoresdebienesrelacionadosconelaguaylosservicios(abastecimientopúblicodeagua,riego,proteccióncontrainundacio-nes).Otrosdosactores,lasentidades privadas de las empresas y usuarios individua-lessonensumayoríaapropiadores.

Unquintogrupodeactores,lasONGs/OSC’s,puedendesempeñardiferentesfuncio-nes,dependiendodelcontextoenelqueoperan.Seanalizancuatrosituaciones:(i)elgobiernoestállevandoacabosusfuncionescomoconvencionalmenteseespera,permitiendolosprocesosdeparticipación,aunqueconfallas;(ii)elgobiernoestáau-senteynofuncionacomoseesperaba,(iii)elgobiernoquiereexternalizarlagestiónresponsabledelosrecursosalossectorescorporativosoprivados,y(iv)elgobiernoes represivo. Enmuchas situaciones, lasONGs pueden centrarse en empoderar alascomunidadesmediantelasensibilización,elfortalecimientodesucapacidadylacreaciónderedesdelasociedadcivil.Pero,dondefracasanlosgobiernos,lasorgani-zacionesnogubernamentalestambiénpuedentenerunpapelmásactivoypueden

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iniciaryfacilitarElEnfoquedeNegociación,inclusoalmásaltonivelpolítico,esdecir,enel ámbitode lamodificaciónde la constituciónnacional. En algunos casos, lasONGsselespuedeconfiarlastareasdeproducción.

Ademásdeestos“actoresdirectos”haymuchasotrasáreasdondelosgobiernossonrelevantesparaElEnfoquedeNegociación,comoenelaccesoalainformación,man-tenerelsistemafinancieroyhacercumplirlosreglamentosambientales.

Notas 1 Eneldiscursointernacional,“apropiadores”serefierenamenudocomo“usua-

rios”.

2 Cuandolasagenciasgubernamentalesdesempeñanelpapeldeproveedorypro-ductor,estossepuedendistinguirclaramente.Porunlado,ellossondueñosdelaguacomorecursonaturalpúblico(provisional)poniéndolosenelpapelexclusi-vodelaasignacióndeesterecurso(elproveedor)paralosdiferentesproductoresyapropiadores.Porotrolado,ellosproducenaguarelacionadosconlosbienesyservicios,enparticularenlaszonasdondelosmecanismosdelmercadofallan(lasgrandesinfraestructuras,laproteccióncontrainundaciones,etc.)

3 Valelapenamencionarquelaproteccióncontrainundacionespuedeserconside-radocomounademanda(negativo)paraelagua,loqueimplicaquelaspersonasyactividadesqueestánprotegidoscontrainundacionesdebenserconsideradoscomousuariosdelsistemaderecursoshídricosoapropiadoresenlaclasificaciónanterior.

4 Enestasección,“ONGs”serefierealasCSOsconlaadecuadacapacidaddeorga-nizaciónparadesarrollareimplementarElEnfoquedeNegociación.Refiriéndosea lasCSOseneste contexto seríademasiadogeneral, aunqueno sepretendeinsinuarquelasCSOsquenoseaONGsnoseríancapacesdeasumirlatareadedesarrollareimplementarElEnfoquedeNegociación(ver“lasociedadcivilylasONGsenelcapítulo5).

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7 La participación como un proceso de negociación

ElEnfoquedeNegociaciónsehadesarrolladocomounarespuestaalosproblemasrelacionadosconeldesarrollodelaguaenelpasadoyelpresenteylasprácticasdemanejo(vercapítulo3),perotambiénespartedeuncambiomásamplioenlosen-foquesdegestióndeconflictosytomadedecisionesengrupo.Estosavancesreflejanlosesfuerzosparamanejarcomplejosprocesosdedecisiónypararesponderalacre-cienteinsatisfacciónconlalimitadaeficaciadelosactualesprocesosdeparticipación.

Enestecapítulo,laparticipaciónesconsideradacomounprocesodenegociación.Elobjetivoesmejorarlatomadedecisionesylosprocesosdegestiónenreconocimien-to de los intereses -a veces en conflicto-ylaspercepcionesdetodoslosinteresados,mientrasqueteniendoencuentaconcuidadosusconocimientosyexperiencia.Laatenciónsecentraenlaestructuraciónyfacilitarlasnegociacionescomouncuidado-soprocesodepreparaciónparalasnegociaciones,laestructuracióndelprocesodenegociación,elanálisisdelosproblemas,buscarposiblessolucionesyelestableci-mientoyseguimientodelosconvenios.

7.1 Definiendo negociación

Enlalecturadeestecapítulo,esimportantereconocerquelaconnotacióndelapa-labra“negociación”hacambiado.Tradicionalmente, lasnegociacionessehanvistocomolasbatallassobrecómodividirun“pastel”,enelquecadaparticipanteluchaparaconseguirunresultadotanfavorablecomoseaposible.Recientemente,sinem-bargo,ensituacionesparticularesdondedistintascuestionesestánenjuego,lasne-gociacionessonvistascomounprocesocreativoeinteractivoquefomentaelcambioylainnovación(véaseelrecuadro).

Negociación - una parábola

Una parábola conocida de negociación involucra a dos personas discutiendo so-bre la mejor manera de compartir una naranja. El método más obvio era simple-mente cortar por la mitad, donde cada persona que recibe una parte igual. Pero, después de hablar unos con otros e intercambiar información sobre sus intere-ses, se hizo evidente para los dos que había una mejor solución al problema. Una persona quería la naranja para jugo para el desayuno, mientras que la otra sólo quería la cáscara para hacer mermelada. Por lo tanto uno tomó la carne y el otro

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tomó la cáscara. Ambas partes terminaron con exactamente lo que querían y mu-cho más de lo que hubieran tenido si hubieran simplemente cortado la naranja por la mitad.

“Lasnegociacionesparaparticipar”porlotantonoserefierenaunprocesodenego-ciaciónparauna“soluciónúnicaenelmérito”enlaquelosparticipantestratandemaximizarsusbeneficiosindividuales.Másbien,esunenfoqueabiertoyflexibleenelquetodoslosparticipantesestáninvolucradosyencontrarlosdiferentesinteresessereflejadeunamaneracreativa“solucióndemúltiplesméritos”dondelosbeneficiosson“óptimamente”compartidosentretantosinteresadoscomoseaposible.Unodeloselementosoinclusounacondición,deesteenfoqueesquereconocelaimportan-ciadelconocimientolocal.Lasnegociacionesconsistiránenundiálogodestinadoaresolverconflictosyllegaraacuerdossobrecursosdeacción.Paraquetalenfoquetengaéxitoenllegarasituacionesdebeneficiomutuorequiereundiálogoabierto,tambiénunprocesocuidadosamenteestructuradoyuncambiodeparadigmaenelpensamientodetodoslosinteresados.

7.2 Facilitando el proceso de negociación

Losfacilitadoresde losprocesosdenegociaciónabarcanunaampliagamadeacti-vidades,orientadasalacreaciónde“plataformas”,mejorandolavisión,brindandoconocimientonoreconocidoalasuperficie,manejodeconflictos,lacreacióndeladinámicaproductivadel grupoy lograrunaaccióncoordinada.Es importantequeestablezcanundiálogoenunclimadeentendimientoyconfianza,crearuncampodejuegoniveladoparatodoslosinteresadosysupervisarlaaplicacióndelosacuerdos.

Variosmétodospuedenserutilizadosparaayudaralasnegociacionesenelprocesodeintencióncreativa.Unodeelloseslanegociación basada en principios,desarrolla-doporRogerFisheretal.(1991).Estemétodonoimplicanegociacióndeposiciones,sinoquesecentraenlacomunicaciónefectivaentrelosparticipantesylanegociacióndelosméritosdelasdiferentesposiciones.

Estemétodoenfatizacuatropuntosprincipales:

• Laspersonas:lagenteapartedelosproblemas;

• Intereses:conciliarlosintereses,nolasposiciones;

• Opciones:inventaropcionesparaelbeneficiomutuo,y

• Criterios:insistaencriteriosobjetivos.

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Las personas: la gente aparte de los problemas;

La negociación es un proceso de comunicación,conlasdiscusionesquevanyvienenconelpropósitodealcanzarunadecisiónconjunta.Losfacilitadores,necesitancrearunprocesodecomunicacióneficaz,enelquelosparticipantes:

• Escuchenatentamenteyreconozcanloquesedice;

• hablarenordenparaserentendido;

• hablarporuna razón (esdecir, antesdehacerunadeclaración, sin saberquécomunicarodescubriryconquépropósito);

• construirunarelacióndetrabajoconlosdemásparticipantes,y

• abordarelproblema,noelpueblo.

Lagenteamenudoentraennegociacionessintiéndoseamenazados,asabiendasdequelasapuestassonaltas.Losfacilitadorespuedencontrolarlasemocionesdeestosinstrumentos:

• reconocerycomprenderlasemociones

• hacerexplícitaslasemocionesyreconocerlascomolegítimas,y

• fomentarelusodegestossimbólicos,comounanotadesimpatía,unavisitaauncementerioounacenaconjunta,quepuedetenerunimpactoemocionalcons-tructivoenelotrolado.

Intereses: conciliar los intereses no las posiciones

Losparticipantesenunprocesodenegociacióntendrándiferentesposicionesenre-laciónconsuselectores.Porejemplo,representantesdeorganismosgubernamen-talessonpartedeunaorganizaciónjerárquicaosonelegidosdirectamenteporlosgruposdeusuarios.Elproblemaenlasnegociacionesnoseencuentraentalesposi-ciones,posiblementeenconflicto,sinoenlosinteresesenconflicto-lasnecesidades,deseos,preocupacionesytemores–decadalado.

Porlotanto,losfacilitadoresdebencentrarseenlamaneradeconciliaresosintere-ses.Detrásdelasposicionesopuestasseencuentraninteresescompartidosycom-patibles,asícomolosconflictivos.Losinteresesmáspoderosossonlasnecesidadesbásicashumanas, tales como la seguridad, el bienestar económico, un sentidodepertenencia,reconocimientoycontrolsobrelapropiavida.Enmuchasnegociacio-nes,losparticipantestiendenapensarquelosintereseseconómicossonlosúnicospilotos.Haciendocasoomisodeestasnecesidadesbásicas,lasoportunidadesparallegaraunacuerdopuedeserpasadoporalto.

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Opciones: Las opciones de inventar para el beneficio mutuo

Las soluciones beneficiosasparatodossepuedenidentificarporcentrarseenlosas-pectoscomunes.Enestesentido,esesencialqueelfacilitadorsepare“inventar”de“decidir”organizandounasesiónde“lluviadeideas”diseñadaparaproducirtantasideascomoseaposibleyparaampliarlasopcionesmediantelabúsquedadebene-ficiosmutuos,laidentificacióndeinteresescomunesylacomplementariedadentrediferentesintereses.Enestesentido,esteúltimosepuedehacerformulandoofertasdepaquetes(véaselatarea5enlasección7.2).

Criterio: insistir en el uso de criterios objetivos

Enunaprimeraetapaenelprocesodetomadedecisiones,losparticipantesdebenseralentadosaestableceryacordarcriteriosobjetivos.Normasdeequidad, laefi-cienciaoméritoscientíficos,debenserpresentadasparadirigirelprocesohaciaunacuerdoquesealcanzósobrelabasedeprincipios(no ceder a la presión, sólo al prin-cipio).Estasnormaspuedenserelpuntodepartidaparalaidentificacióndecriteriosobjetivos.

ElmétododeFisherde lasnegociacionesdeprincipiosproporcionadirectricesge-neralespara iniciar undiálogoquetiene lugar enun ambientede comprensión yconfianzayestáorientadoalassolucionesmulti-mérito.

En el siguiente se intenta de proporcionar un conjunto de directrices para los facili-tadoresdelasplataformasdenegociaciónqueseaplicanelenfoquedegestiónes-tratégica(sección6.4).Losretosdelasplataformasson:(a)paracrearunaigualdaddecondicionesparagarantizarlaparticipacióndelosactoresquesongeneralmenteexcluidosde losprocesosdenegociación,y (b)paragarantizarel seguimientoy laevaluacióndelaaplicacióndelosacuerdos.

Lastareasdelosfacilitadoresdeestetipodeplataformasyprocesosdenegociaciónsonlassiguientes(adaptadodeLeeuwisyVandenBan,2004):

• Tarea1:prepararelproceso;

• Tarea2:alcanzarymantenerunacuerdosobreeldiseñodelproceso;

• Tarea3:análisisconjuntodeloshechosylasituaciones(análisisdeproblemas);

• Tarea4:identificaryanalizarlasposiblessoluciones;

• Tarea5:forjarunacuerdo;

• Tarea6:losrepresentantesdelacomunicaciónconsusrepresentados;

• Tarea7:supervisarlaaplicacióndelosacuerdos,y

• Tarea8:elfortalecimientodelacapacidaddelosparticipantes.

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Estastareasnodebenserconsideradascomo“pasos”secuenciales.Lamayoríadeellos serán relevantesdurante sólounapartedelproceso,otrospuedennecesitarqueserepitayotroscontinuaránalolargodelprocesodelatomadedecisiones.Porejemplo,cuandosehabladeunacuerdo(tarea5),losparticipantespuedenacercarseapocasalternativasparaloquenecesitanmásinformación,porloquetendráquere-petirlastareas3y4.Lasactividadesdecapacitaciónenlatarea8exigiránunesfuerzopermanentealolargodelasnegociaciones.

Estasochofuncionessedescribenconmásdetalleacontinuación.Cabeseñalarqueestastareassebasanenlaliteraturaoccidentalyporlotantotendráqueseradapta-doalasculturaslocalesdeaprendizajeynegociación.

Tarea 1: Preparando el proceso Antesdequeelprocesodenegociacióninicie,variosproblemaspuedenrequerirde

atención,muchosdeellosenrelaciónasiexistencondicionesfavorablesosisepue-dencrearparaunprocesointeractivoconlaparticipacióndeafuera.Lacalidadyeléxitofinaldelprocesodenegociacióndependendeestasactividadespreparatoriasylaesmeradaatenciónquereciben.Obviamente,larelevanciadelosproblemas-yporlotantoelgradodeatenciónquenecesitan-dependerándelosproblemasyelcontextodegestiónquedispone.

Sedebeprestarespecialatenciónalfortalecimientodelacapacidadnegociadoradelascomunidadeslocales.LosgruposdestinatariosdelEnfoquedeNegociación-lasco-munidadeslocales-puedennecesitarunaampliaformaciónparaquepuedandesa-rrollarlosconocimientosyhabilidadesnecesariasparaconvertirseensociosigualita-riosenlagestiónynegociación.Unaevaluacióndeestasnecesidadesenelcomienzomismodelprocesoesporlotanto,degranimportanciaestratégicaparaelproceso(véasetambiénTarea8:Fortalecerlacapacidaddelosparticipantes).

Revisión de las anteriores iniciativas y la capacidad de innova-ción local

Cuandosetratadeunasituaciónproblemática,sepuedesuponerque losagentesafectadosyahanestudiadoypuestoenmarchainiciativasquepodríanayudarame-jorarla.Esimportantequeestetipodeiniciativasyexperiencias,asícomolosobstá-culosquesurgenenelproceso,nopermanezcanocultos.Esigualmenteimportanteestudiarlosarreglossocialesyformasdeorganizaciónysucapacidadparacontribuira la innovaciónyelcambio.LeeuwisyVandenBan(2004)describenunaseriedemétodosyherramientasquepuedenserútilesentalesejercicios.

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Construyendo iniciativas previas

Las iniciativasanterioressonamenudo importantesen lapreparacióndel terrenoparaElEnfoquedeNegociación.EneldistritodeLuwu,enSulawesidelSur,Indone-sia,elForoDASWalmas,unaplataformadelasociedadcivil,haestadotrabajandoparapromover la gestióncomunitariadel aguaen la cuencadel río Lamasidesde2004.

ComoresultadodelasactividadesdelForo,en2006ELConsejoLuwuRegencyapro-bóelReglamento(Perda)Nº9sobregestióndecuencashidrográficasylaconserva-ción.EstaregulaciónhademostradoserunrequisitoesencialparaqueelgobiernodeldistritoestablezcaelConsejodeCuencaLamasiqueaplicaráElEnfoquedeNego-ciaciónparapromoverlagestiónsostenibledelacuenca.

Delimitar las zonas de gestión

Comoseexplicaenlassecciones2.2.2y3.1,lasáreasbiendefinidashidrológicamen-te,talescomocuencasdelosríosseprefierencomounidadesdegestióndelagua.Sinembargo,puedehabercasosenquelascuencashidrográficaspuedennoserlasáreasdegestiónmásadecuadas.Porejemplo,siunáreadedemandadellamadasesdiferentedeunazonadesuministro(porejemplo,cuandoelaguadentrodeunacuencaseentregaalosusuariosenotroslugares),puedeserprácticoyconvenienteparaseleccionarunáreademanejoqueincluyediferentesáreasdecuencaquesir-vanalamisma(amenudodominante)demanda.Otrasituaciónenlaquepodría(odebería)unáreademanejodiferentetenerencuentaesqueloslímitesdelacuencasondifícilesdedefinir,comounestuarioounsistemadehumedalescosterosquerecibeaguasdedosomásríos.Enestecaso,eláreadegestiónpuedeconsistirenáreasdondelascomunidadescompartenuninteréscomúneneldrenajeolasáreasdelecosistema,talescomoloshumedales,queformanfuertesunidadesecológicas.

Construyendo sobre iniciativas anteriores

En la década de 1990, más de 300 ONGs que trabajaban para proteger el sistema de humedales Paraguay-Paraná en América del Sur decidieron formar la Coali-ción Ríos Vivos para colaborar y compartir las lecciones aprendidas. La coalición se opuso con éxito a una hidrovía Paraguay-Paraná y las propuestas fueron pos-teriormente retiradas oficialmente por los gobiernos nacionales involucrados.

A través de la coalición, las ONGs y las organizaciones populares fueron capaces de establecer una base común y crear redes de intercambio de experiencias para mejorar sus propias prácticas. Así, cuando las organizaciones no gubernamenta-les de toda la región crearon la Alianza Sistema de Humedales, fueron capaces de aprovechar estas relaciones, el trabajo previo con las comunidades locales y los

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canales existentes para el diálogo / negociación con los gobiernos y organismos internacionales. La Alianza podría ser proactiva en la elaboración de una visión y lineamientos para un programa integrado para el sistema de humedales.

En lasnegociacionessobre lagestióndelagua,essumamente importanteque losparticipantesesténdeacuerdoenformaexplícitaacercadeloslímitesdeláreadegestióndesdeelprincipio.Estoslímitessonrelevantesnosóloenlaseleccióndelosinteresadosyalllevaracabounanálisisdelproblema,peroenparticularparahacerlosarreglosadministrativosnecesariosparaelprocesodenegociación.Estosacuer-dossonnecesariosporqueesprobablequeloslímitesnocoincidanconloslímitesadministrativoslocalesodedistrito.Elrégimendebealmenosconsiderarlainclusióndelasagenciasdegobierno,tantoenelprocesodenegociacióncomoenlaaplicacióndelosresultadosdelasnegociaciones.

Análisis de los interesados y la evaluación preliminar de los conflictos

Alprepararseparaunprocesodenegociaciónabiertoyflexible,orientadoaunaso-luciónmúltiplesméritos,esimportanteidentificaralosactorescuyosinteresesestán“enriesgo”enelmantenimientoy/ocambiarunasituación,críticasdegrupossocia-lesenrelaciónconelproblemaenmano.Estospuedenincluirnosólogruposcomolospequeñosagricultoresylospescadoresdesubsistenciaqueseveránmásafecta-dosporel(loscambiosen)elestadodelsistemaderecursoshídricos,sinotambiénlosgruposylasactividadeseconómicasqueafectanlacondicióndelosrecursoshí-dricos,comolasindustriasquedescarganresiduosenelrío.Hayqueprestarespecialatenciónalasactividadesilegales,enparticularlasquesontácitamenteaceptadasporlasautoridadesynosepuedenprevenirmediantelaaplicacióndelanormativavigente.Siemprequeseaposible,estasactividadestienenqueestarrepresentadasenlasnegociaciones.

Unavezquelosactoreshansidoidentificados,esimportanteadquirirunacompren-siónsensibledelahistoria,porejemplo,susaspiracioneseintereses,lanaturalezaylafuerzadelasrelacionesentreellos,losrecursosycapacidadesquepuedenmovili-zarainfluirenlosresultados,etc.Conbaseenestainformación,lasposiblesalianzasyadversariospuedenseridentificadosysupotencialparacontribuiralasnegociacio-nesointerrumpirlaspuedeserevaluado.

Selección de representantes de los interesados

Basadoenelanálisisdelosinteresadosylasevaluacionesdeconflictoyteniendoencuentaelmarcoinstitucionaldelasnegociaciones,laseleccióndelosrepresentantesdelosinteresadospuedencomenzar-depreferenciaporunequipoquerepresentaa losquetomaron la iniciativade introducir lanegociaciónestructurada.Comosemencionóanteriormente,lainterdependenciamutuadelaspartesinteresadasquecompartenunproblemacomúnesunacondiciónpreviaparalasnegociacionescon

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éxitoydebeserconsideradouncriterioparalaseleccióndelosparticipantes.Esim-portantealahoradecidirsilosparticipantessonseleccionadossobrelabasedesuposiciónocualidadespersonales.Puedequenoseaaconsejable,porejemplo,invitaralosdirectoresgeneralesdelasagenciasoempresasaparticiparenlasnegociacio-nes,yaqueespocoprobablequeasistan.

Enúltimainstancia,losparticipantesseleccionadosdebenrepresentarun“equilibriodepoder”enelquetodoslosinteresadosestánrepresentadosenunentornoquegaranticequeseancapacesdehablaryescuchar,deacuerdoconsuparticipacióneinterésenelproblemaencuestión.Enestecontexto,esimportanteserconscientedelaposibilidaddelasalianzasexistentesentrelosdiferentesactores.

Medios de vida y el análisis de la actividad

En Indonesia, la primera tarea del Cosejo de Cuenca Lamasi (véase el recuadro anterior) será la de llevar a cabo una evaluación inicial del problema y los conflic-tos a través de los medios de vida y análisis de la actividad. El objetivo es entender los hogares y las actividades económicas en términos de sus propios objetivos y perspectivas de los usuarios del agua, tanto consumidores y contaminadores.

Un análisis de los medios de vida se centra en cómo percibe la población local sus condiciones de vida, relacionados con el agua en términos de su bienestar, la vulnerabilidad y los deseos, la combinación de un inventario de los activos de los hogares y una encuesta sobre las percepciones.

Un análisis de la actividad, evalúa las actividades que producen bienes y servicios (por ejemplo, industrias, agricultura y turismo), hace preguntas como: ¿cuáles son las entradas y salidas (también los residuales) del proceso de producción y son opciones alternativas (funciones de producción)?, y ¿cómo estas actividades se ven perjudicadas por eventos tales como la escasez de agua o agua de mala calidad (funciones de daño).

Formulación de objetivos y criterios (objetivos)

Latomadedecisionesesimpulsadaporlosobjetivosylasaccionesalternativaseva-lúanunaseriedecriterios.Afindegarantizarunequilibriodepoderentrelosrepre-sentantesdelosinteresados,escrucialqueellosesténdeacuerdoenobjetivosco-munes,clarosyoperativos(véasetambiénlasección7.1).Enunprocesointeractivo,estosobjetivosimpulsanla identificaciónyseleccióndelos interesados,queluegoselespediráqueespecifiquenlosobjetivosycriterioscorrespondientes.Estotienequehacerseenunaetapatempranaconelfindefacilitarelanálisisdeproblemasylabúsquedadesoluciones.Lasdossiguientesconsideracionesmerecenatención.

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• Losobjetivosylasmetasdebenserlomásconcretosyespecíficoscomoseaposi-ble.Aspiracionesvagascomo:“mejorarelbienestardelapoblación”o“asegurarqueelríoesseguroparalosnadadores”nosepuedentraducirencriterioscon-cretosyobjetivosyporellonoayudanenlatomadedecisiones.

• Loscriteriosobjetivosnosedebenconfundircon laspreferenciasquereflejanlosvaloressubjetivos.Porejemplo,utilizandounproyectoderiegoparamejorar“losingresosdelagricultor”esuncriterioobjetivo,mientrasquela“opinióndelagricultor”sobreelproyectomismoessubjetivo.

Unavezquelosparticipanteslleguenaunacuerdosobrecriteriosobjetivos,latomade decisiones se reduce a un proceso en el que las diferentes preferencias (pesos) deestoscriteriosson“negociadas”enundiálogo(verarriba)entrelosactoresqueentiendenlosinteresesdelotro.

La identificación de áreas amplias y los límites de la intervención

Alinvolucrarseenlasexploracionescomosedescribióanteriormente,losparticipan-tesnodebenlimitarinmediatamenteelalcancedelasdiscusiones,comoresultadodedefinicionespreconcebidasdeproblemasoenelsentidoestrictodelmandatodecadaorganización.Sinembargo,enunmomentodeterminadotendránquereflexio-narsobrecómo las ideasemergentesserelacionanconsuspropiascapacidadesymandatos,tratandodellegaraunacuerdoconporlomenosalgunosdelosactoresencuantoaquépapelsignificativopuedendesempeñar.

Evaluar y crear un espacio institucional para el proceso de nego-ciación

Creandoelespacioinstitucionalparaelprocesodenegociaciónimplicalapuestaenmarchadelascondicionesquepermitan,enparticular,laplataformaparalasnego-ciacionesconunmandatoclaramenteespecificadoyunconjuntodeprocedimientosdetrabajo.Estaesunaactividadcrucialquepodríaextendersemásalládelprocesodeelaboracióndelmismo.Comosehamencionado,es importanteque laspartesinteresadashagancompromisosalargoplazodeparticiparentodaslasetapasdelagestión.Siestoscompromisosnosehacendesdeelprincipio,requeriránesfuerzoscontinuosduranteelprocesodenegociación.

Losprocesosdenegociaciónsólotienensentidosihayunagranprobabilidaddequelaampliapolíticainstitucionalyelmedioambienteadministrativo(porejemplo,losgobiernoslocalesonacionales)reaccionenpositivamenteasusresultados.Esesen-cial asegurarunabuenaconexión (porejemplo,en términosdetiempo)entre losprocesosdeinteracciónylosprocesosformalesdelapolítica.Comoactividadpre-paratoria,losarreglosinstitucionalesparalagestióndelaguadebenseranalizados,destacandoelcontextodelaspolíticasyestrategiasexistentes.

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Disponibilidad y acceso a la información

Escrucialquetodaslaspartesinteresadastenganaccesoalainformacióncientíficaobjetiva.Losdatossobredistribucióndelaslluvias,descargasdelosríos,lascondi-cionesdelsuelo,prácticasagrícolasylacomposicióndelhogar,etc,reducenlaincer-tidumbreyayudanatomarmejoresdecisiones.Cuandodichainformaciónexista,de-bentomarsemedidasparaasegurarsedequetalinformaciónsepongaadisposiciónyseentiendaportodoslosinteresados.

Tarea 2: Alcanzando y manteniendo consenso en el diseño del proceso

Estatareaserelacionacon ladefiniciónde lasreglasdel juegoparaelprocesodenegociación.Enelacuerdopreviodetodoslosparticipantesenlosprocedimientoses importante asegurarsedeque el proceso sea transparente y justo. Esto crearáconfianzaentrelosparticipantesyfacilitaráeltrabajodelfacilitador,creandoexpec-tativasrealistasenelmundoexterior.Estatareaimplica:

• laespecificacióndelostérminosdereferenciaparalasnegociaciones,incluyendolaformulacióndeobjetivosyresultadosylaidentificacióndelaslimitaciones;

• establecerunprogramaprovisionaldetrabajoyprocedimientos,incluyendoelestablecimientodeplazosylímitesdetiempo,y

• especificarmetodologíasyladivisióndetareas.

El procesodebe ser lo suficientementeflexible parapermitirque los términosdereferenciaseanadaptadosacómosevadesarrollandoelproceso.

Tarea 3: Descubrimiento de hechos y análisis de situación con-juntos (análisis del problema)

Unaspectoimportantedelosprocesosdenegociaciónconsisteengarantizarquelosparticipantes se entiendan entre sí.Comoprimerpaso,sepodríatratardealcanzarunconsensosobreunanálisisdesituaciónqueincluyelaspercepcionesdetodoslosinteresados.Estetipodeanálisispodríaincluirlaevaluaciónde(posibles)problemas,asícomolasoportunidadesdesolucionesmúltiplesméritos.Losesfuerzosparallevaracabounanálisisconjuntodelasituacióntambiénpodríanresultareneldesarrollodeun“lenguajecomún”queesentendidoportodoslosparticipantes,yqueseráútilparagarantizarlatransparenciadelascomunicacionesinternasyexternas.

Larealizacióndelosanálisisdelasituacióndepreferenciadebeserunaactividadencurso,apartirdelosgruposmásvulnerables,comoloscampesinossintierraysusactividades.Durantelasnegociacionesposteriores,elprocesoderecopilaciónyaná-lisisdeinformación,asícomodeconsultoríaextranjeraayudaránalosparticipantesaampliarsusconocimientosyprofundizarsucomprensióndelasituación.

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Elanálisisdelasituacióndebeexaminarnosólolasituaciónactual,sinotambiénlaevoluciónprevista.Estonormalmentesehaceteniendoencuentaunaseriedeesce-nariosdedesarrollofuturo,porejemplo,enelcrecimientoeconómico,elcrecimientodelapoblación,lospreciosdelmercadomundialoelcambioclimático.Siestosesce-nariosseobtienendefuentesoficialestalescomodepartamentosdeplanificacióndeorganismosnacionaleseinternacionales,tendránqueser“traducidos”paraasegurarqueseanpertinentesalascircunstanciaslocales.

Tarea 4: Identificación y análisis de posibles soluciones

Losproblemasdetectadosdurantelatarea3quesebasanenlasperspectivasdelasrespectivaspartesinteresadas,esprobablequeincluyanideassobreposiblessolucio-nes.Esimportantequetodasestassolucionesidentificadasporlosactoressetomenenserioyquelosdebatesyposiblesdecisionessobresuviabilidadseandebidamentedocumentados.Yaqueenlosprocesosposterioresdeeliminacióndeposiblessolu-cioneslatransparenciaesfundamental,esimportanteque:

• nohayunacuerdopreviosobreloscriteriosqueseutilizarán,y

• estoscriteriossonindependientesdelaspreferenciasoponderaciones,oqueselesdaporlosdiferentesinteresados.

Undebatebiendirigidosobrelasposiblessolucionesincrementarásustancialmentelacomprensión,esprobablequereduzcanelnúmerodeposiblessolucionesypodríadar lugaranuevassolucionesquecreansituacionesdeganar-ganarparatodos losinteresados.

Tarea 5: Forjando acuerdos

Enalgunoscasos,latarea4puederesultarfácilmentedelosacuerdossobrelaspo-sibles soluciones ymedidas a tomar. En lamayoría de los casos, sin embargo, lasnegociacionessonnecesarias.Esteeselnúcleodelproceso,dondelospreparativosylastareasanterioresdansusfrutos.Enestecaso,elfacilitadorjuegaunpapelmuyimportanteenelestablecimientoymantenimientodeunambienteconstructivoydeprevencióndelosparticipantesaescondersedetrásdesuspropuestaspreferidasysólocriticaraotros.Elfacilitadorpuede,porejemplo,invitaralosparticipantesaindicarenquécondicioneslasdemáspropuestassonaceptables,conelobjetivodellegaraunarregloqueseaaceptableparatodos.Otraopciónesqueel facilitadorcombinelaspropuestasenelpaquetedediseño,dondelosparticipantespuedence-dermásfácilmenteendeterminadosaspectos,verotrostemasaceptadosdeacuer-doconsuspreferencias.

Enesteproceso,esimportantequelosparticipantessecentrenenlosaspectosco-munesconelfindeidentificar soluciones beneficiosas para todos.Laidentificacióndelasposiblesopcionesdebenserseparadasdeladecisiónorganizandounasesión

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de“lluviadeideas”diseñadaparagenerartantasideascomoseaposible.Lagamadeopcionespuedeserampliadamediantelabúsquedadebeneficiosmutuos,laidentifi-cacióndeinteresescomunesylacomplementariedadentrediferentesintereses.Esteúltimosepuedehacer,porejemplo,mediantelainvencióndevariasopcionesquesonigualmenteaceptablesparaalgunasdelaspartes,luego,cuestionaralasotraspartessobresupreferencia.Estopodríaresultarenofertas de paquete en el que to-doslosparticipantestienenlasensaciónquehansidocompensadosporlainclusióndeopcionesquenoseajustenasuscriterios.

Elacuerdopodría seralcanzadoa travésdeunproceso iterativode identificación,análisisyseleccióndesolucionesprometedorasycombinarlasconposiblesofertasde paquete. Tal acercamiento gradual en una solución final, es un procedimientoesencialenelcuallosinteresadosparticipanenunintercambioentrediferentesop-ciones.Cuandoseanecesario,losdatosadicionalespuedenserrecopiladosyanaliza-dosylassolucionesnuevasycreativaspuedensurgirdelacomprensiónmutuadeunproblemacompartidoylosinteresesdelosdemás.

Estaetapadelprocesodenegociaciónesdeespecialimportanciaenelmarcodelaplani-ficaciónestratégica,queseexplicaenelcapítulo8(véaselaTabla8.2ylaSección8.4.2). Latomadedecisionesgrupalesydecriteriosmúltiplesytécnicasdeanálisisseexpli-canenlaSección7.3.

Tarea 6: Comunicación de los representantes con los represen-tados

Dadoquelosparticipantesenlasnegociacionesrepresentanaotros,esimportantequesecomuniquenconsuselectores.Lasrelacionesentrelosrepresentantesysusrepresentadossepuedenconsiderarcomounprocesodenegociaciónporseparado,queestáenconsonanciaconlaideadelasnegociacionescomoprocesosdeaprendi-zajeycreaciónderedes.

Si el facilitador puedeproporcionar a los representantes contiempo suficiente einformaciónbiendocumentadasobreelprocesodeinteracción,estoayudaráaevi-tarquelosrepresentantesysuspotencialeselectorescrezcanaparte.Esimportantedarsecuentadequelosrepresentantes,porserpartedelasinteraccionesynegocia-ciones,pasanporunprocesodeaprendizajemuchomásintensoquelagentequere-presentan,ysucomprensióndelasotraspartesesdifícildetransferirasuselectores.Porotraparte,esprobablequelosacuerdosalcanzadosenlamesadenegociacióntendránqueserratificadosporlosrepresentanteselectorales.

Tarea 7: Monitoreando acciones acordadas

Seharazonadoque laparticipaciónreal sólopuedetener lugarcuando laspartesinteresadasparticipenenlaejecuciónyevaluacióndelasintervencionesyacciones

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acordadas..Estorequierequelaspartesinteresadashagancompromisosalargopla-zoyalcancenunacuerdosobreprocedimientosdevigilancia.Haydostiposdecontrolquedebenserconsiderados:

• elcontroldelaspartesinteresadassecomprometióatomaracciones,y

• elmonitoreodelosimpactosdetalesaccionesentérminosdesiseresuelvenlosproblemasidentificados.

Elmonitoreoporlotantosirveparaelpropósitodeevaluartantolosavancesdeunaintervención(accionesprometidas)osueficacia(impacto).Estoessiempreuntemadelicadoylosarreglosespecialessonnecesariosparaasegurarqueelseguimientoesrelevante,yqueapoyaelprocesodeaprendizajedelosdirectivosensusintentosdelograrunagestiónequitativaysostenibledelosrecursosnaturales.Estosacuerdosincluyenunacuerdoplenosobreloscriteriosqueseutilizaránparalaevaluaciónyelaccesoalainformaciónrequerida.

Tarea 8: Fortaleciendo la capacidad de los participantes

Eléxitodecualquierprocesodenegociaciónparticipativadependeráde lashabili-dadesdelosparticipantesparacomunicarseynegociar,asícomosucapacidadparacomprenderlascuestionesplanteadasylasconsecuenciasdelasdecisionesquesenegociarán.Eldesarrollodeestosconocimientosyhabilidadesrequierenunaaten-ciónexplícitaycontinua,basadaenunaevaluaciónampliayabiertadelanecesidaddecreacióndecapacidad.LosgruposdestinatariosdelEnfoquedeNegociación-lascomunidadeslocales-puedennecesitarunaampliaformaciónparaquepuedande-sarrollarlosconocimientosyhabilidadesquenecesitanypuedanconvertirseenso-ciosigualesenlosprocesosdegestiónynegociación.Algunosejemplosdeáreasenlasquelacapacidadyeldesarrollodehabilidadespuedensernecesariosincluyen:

• comunicaciónyhabilidadesdenegociación;

• losconceptosdelMIRH;

• sistemasdegestióndelaguacomounderechohumano;

• losarreglosinstitucionalesexistentes;

• lasfuncionesylosprocesosnaturalesdesistemasderecursoshídricos,y

• lasdiferentesherramientasytécnicasparaelMIRH.

7.3 Toma de decisiones grupales y análisis con múltiples criterios

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Laformaenquesetomanlasdecisioneshasidoobjetodemuchasinvestigaciones,perolastécnicasanalíticasquetienenporobjetoapoyarlatomadedecisionessehandesarrolladosóloenlosúltimosaños.Estastécnicascorrespondenaproximadamentea dos categorías:

• lasoperacionesde investigación (OR)seaplicana las técnicasdetomadede-cisionesdeproblemasconelobjetivodeseleccionar lamejoromáseficientealternativa,y

• análisisdecriteriosmúltiples(MCA):alternativadetécnicasderangocondife-rentespreferencias/pesoquesedaamúltiplesobjetivosocriterios.

Lastécnicasdecriteriosmúltiplessondeespecialinterésparalatomadedecisionesengrupo(paraunadescripcióndetalladavéaseFiguraetal.,2005).Elprincipiogene-raldeestastécnicasesquelassolucionesalternativassecomparanyseclasificandeacuerdocon:(i)los“resultados”enloscriterios,y(ii)el“pesoopreferencias”dadoaloscriterios(por lasdiferentespartesinteresadas,porejemplo).Enelcasodelatomadedecisionesengrupoeincertidumbresrelacionadosconlasalternativasdesolución,losmiembrosdelgrupopuedenjugarjuegos“¿quétalsi?”porcambiosenlosresultadosy/opreferenciasporciertoscriteriosquereflejandiferentespuntosdevista.Enmuchoscasos,comolosjuegos“¿quétalsi?”muestranconsistentementealtosrankingsparaciertassolucionesycompensacionesmutuas(¿encualesprefe-renciaslosrankingscambiarían?)quepuedenserútilesenlatomadedecisionesalfinal.MuchastécnicasdeMCApermitenelusodedatoscuantitativosycualitativos.

Los enfoques analíticos comoestosnodeben ser considerados comomodelosdetomadedecisiones,sinocomoapoyoalasnegociaciones.Laexperienciahademos-tradoqueesastécnicas,cuandoseutilizancorrectamente,puedensermuyútilesenlaestructuracióndelosdebatesyprocesosdegrupo,permitiendoalosmiembrosdelgrupocomprenderlaimportanciadeotrasposicionesyargumentos.

UnatécnicaMCAampliamenteutilizadaeselprocesodejerarquíaanalítica(AHP),desarrolladoenladécadade1970porThomasdeSaaty.Conestatécnicaampliamen-teutilizada,esposiblecompararamenudolosdiversoseinconmensurablescriteriosoelementosdeunmodoracionalycoherenteconlosjuiciospersonales,ademásdeloscriteriosdeanálisis.EstacapacidaddistinguealaAHPdeotrastécnicasdetomadedecisiones(verBhushanyRai,2004).LosusuariosdelaAHPdescomponenprime-rosuproblemadedecisiónenunajerarquíadeobjetivosysub-objetivos(expresadosentérminosdecriterios),cadaunodeloscualespuedenseranalizadosdeformain-dependiente.Loselementosdelajerarquíapuedenreferirseacualquieraspectodelproblemadedecisión-tangibleo intangible,cuidadosamentemedidooestimado,bienomalentendido-cualquiercosaqueseaplicaaladecisiónencuestión.Unavezquelajerarquíadeloscriteriosseconstruye,susdiversoselementossonevaluadossistemáticamentemediantesucomparación,dosalavez(comparaciónporpares).ElAHPconvierte luegoestasevaluacionesa losvaloresnuméricosquereflejan lasprioridadesdecadaelementoenlajerarquía.

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7.4 Superando cuellos de botella en negociaciones

Lasnegociacionescomoprocesosdeparticipacióndeunaampliavariedaddepartesinteresadassonimpredecibles.Porlotanto,sedebefacilitardeunamaneraflexible,esdecir,sinseguirunprogramafijo,predeterminado.Porejemplo,silosconflictosensituacionesproblemáticasyelestadodelosrecursosnaturalespersisten,esim-portantequeelprocesopermitaalosadicionalesla“determinacióndeloshechos”delosejerciciosqueseorganicen.Tambiénesimportantequealosrepresentantesselespermitalaoportunidaddecomunicarseconsusmiembrosyotraspartes,yqueseaceptenquelosresultadosdetalescomunicacionespuedenalterarsusposicionesen las negociaciones. Acontecimientos imprevistos y de nuevas opiniones puedenafectarlasnegociacionesyrequerirajustesenelcaminoprevisto.

Durantelasnegociaciones,losobstáculospuedensurgir.Algunasdelasrecomenda-ciones,tantoparaelfacilitadorylosparticipantes,quepodríanservirparaprevenirosuperarloscuellosdebotellasonlossiguientes.

• Asegúresedequedesdeelprincipiotodoslosparticipantesentiendanelcontex-toinstitucionaldelasnegociacionesysusposibilidadesylimitaciones.

• Asegúrese de que todos los participantes tengan acceso y entiendan la infor-maciónobjetivasobreelsistemanaturalencuestión.Nodeberíasernecesariocentrarseenelvalorylafiabilidaddelainformacióndurantelasnegociaciones.

• Conelfindeprofundizarenlosorígenes,aspiracioneseinteresesdelasdiversaspartesinteresadasyparacomprendersuspuntosdevista,laspartesinteresadasselespuedenpedirrevisaryanalizarsusexperienciasdurantelasentrevistasenprofundidadodiscusionesengrupospequeños.

• Conjunto de Investigación y reducción de la incertidumbre. Al considerar lasdiferentesperspectivasyaspiracionesquepueden llegaraserevidentesen lainformaciónsobredeterminadosaspectosdelproblemaesfaltaocontradicto-ria.Entalescasos,puedeserútilparaquelosparticipantessecomprometanensobrellevarunadeterminacióndehechoso investigarconelfindereunirmásinformación.Escrucialqueestosejerciciossellevenacabodemaneraconjunta,tantopara fomentar lacomprensióncompartidayestablecerunabasecomúndeconocimientos,asícomopermitiralosparticipantesaestablecerrelacionesentreellos.

• Siunadelaspartessiguereafirmandosuposiciónentérminosinequívocosysólosepreocupademaximizarsuspropiosbeneficios,unterceropodráserinvitadoacambiarelprocesodelanegociaciónposicionalalas“negociacionesdeprinci-pios”medianteelprocedimientodetextoúnico.Enestesentido,laterceraparterecogeuninventariodelosdiferentesinteresesyproduceuntextoqueseadaptealosinteresesdetodaslaspartesenlamedidadeloposible.Estetextosediscutecontodosloslados,seajustayvuelveadiscutirse.Estopuedecontinuarhastaqueeltercerotengauntextoqueéloellasientenquenopuedesersuperadoyluegorecomiendanquetodaslaspartesloaceptan.

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7.5 Resumen

En el contexto de El Enfoque deNegociación, las negociaciones son consideradascomounprocesodeparticipación,porlotantoimplicanunenfoqueabiertoyflexibleenelquetodaslaspartesinteresadasseincluyen.Encuentransusdiferentesintere-sesreflejadosenunacreativasoluciónde“múltiples méritos”dondelosbeneficiosson “óptimamente” compartidos entre tantos interesados como sea posible. Estoestá en contraste con las negociaciones tradicionales que implicanunprocesodenegociaciónparaunasolucióndeunsoloméritoenelquelosparticipantestratandemaximizarsusbeneficiosindividuales.

Paraayudaralasnegociacionesenelprocesocreativoprevisto,enestecapítulosepresentaronalgunosdelosprincipiosgeneralesylasmisionesparafacilitarlasnego-ciaciones.Losprincipiosgeneralessetomanapartirdelmétodoconocidocomo“lasnegociacionesdeprincipios”,desarrolladoporRogerFisheretal. (1991),quehacehincapié en cuatropuntosprincipales: la gente apartede los problemas, conciliarintereses,noposiciones,inventaropcionesdemutuobeneficioeinsistirenelusodecriteriosobjetivos.

Eléxitodecualquierprocesodenegociacióndependeengranmedidadesufacilita-ción.Lasochotareas,adaptadasdeLeeuwisyVandenBan(2004),tienenunordenestructurado,peronoestánhechasparaserllevadasacaboensecuencia.Lastareasmásimportantessonloscuidadosospreparativosparalasnegociacionesyelfortale-cimientodelascapacidadesdelosparticipantes.Tenganencuentaquehayalgunassimilitudesentreestastareasenelprocesodenegociaciónylaformulacióndeestra-tegiasquesedescribenenelcapítulo8.

Lasección7.3analizabrevementealgunastécnicasavanzadaspara latomadede-cisionesengrupo,talescomoanálisisdecriteriosmúltiples(MCA).Cuandoseusancorrectamente,estastécnicassepuedenaplicarparaapoyar(nosustituir)latomadedecisiones,perorequierenunnivelavanzadodepensamientomásabstracto.

Sabercómohacerfrentealoscuellosdebotellaquepuedenproducirseenlasnego-ciacionesesamenudoconsideradocomounartemásqueunatécnica.Lasección7.4ofrecealgunasrecomendacionessobrecómoprevenirlasosuperarlas.

Notas

1 AdaptadodeLeeuwisyvandenBan(2004)

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8 Gestión estratégica de los recursos hídricos negociada.

Enestecapítulosecentraenlagestiónestratégica,pordosrazones.Laprimeraesquelagestiónestratégicaestructuradasenecesitaparatransformarlaplanificacióndelagestióndelaguaenunproceso continuo y sostenible de la negociación.Tambiénhayunanecesidaddealejarsedelotradicionaldeunasolavezoadhocplanesge-neralesdeplanificacióndelproyecto,queaúnsebasanenelparadigmadeque“eldesarrollosignificalosproyectos”(yviceversa).

Lasegundaconsideraciónesquelagestiónestratégica,consuenfoqueinteractivoylosmecanismosderetroalimentacióndelseguimientoylaadaptación,implicaunprocesodeaprendizajecontinuoqueabarca todas lasetapasdel ciclodegestión.EsteeselescenariodelaaplicacióndelEnfoquedeNegociación,atravésdelcuallasorganizacionesdelasociedadcivilpuedenparticipardeformaeficazenlastareasdegestióndelaguaquedeterminansuscondicionesdevida,tantodirectamentecomoentérminosdesostenibilidad.ElEnfoquedeNegociacióncontribuyeaquelospro-cesosdeplanificación sostenible sean incluyentes,mientrasquealmismotiempomejoranlagestiónderecursoshídricosatravésdeunprocesodeaprendizajeenelqueparticipantodaslaspartesinteresadas.

8.1 Introducción

Enestecapítulo,laestrategia serefiereaunconjuntodeintervencionesprioritariasysuscorrespondientesobjetivosamedioolargoplazo,juntoconobjetivosconcre-tosycuantificablesparaalcanzaresosobjetivos.Elpropósitodeestaestrategiaesproporcionarunaguíaparalasaccionesreales(ensumayoríaporlosorganismosdeejecuciónopersonas)queamenudoseexponenendetalleenelmarcodelospresu-puestosanualesasignados.

Unaestrategiatambiénpuedeserconsideradacomounmecanismooperativoparalaimplementacióndepolíticas queexpresanvisioneseintenciones,comoelaliviodelapobrezaoeldesarrollosostenible.Dentrodeesaspolíticas,lasestrategiasenfrentanalaslimitacionesexistentesentérminosdetiempoyotrosrecursos,principalmentefinancierosynaturales.Lagranventajadeestasestrategias,sinembargo,“lassuper-ficies”cuandoseutilizancomopuntosdereferenciaparaelseguimientoyevaluacióndelosimpactosdelasintervenciones,loquepermitesuadaptaciónalascondicionesdelmundorealyloscambiosdeprioridad(véasetambiénelpunto8.4.1).

Todoslosinteresadosenlagestióndelaguapuedenesperaraquetengansuspropiasestrategias,sirviendoasuspropiosobjetivosespecíficos.Lasempresasindustriales,por ejemplo, cuentan con estrategias paramaximizar sus beneficios, las organiza-cionesdeagricultoresconelobjetivodemaximizarlosingresosdelosagricultores,

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mientras que las organizaciones gubernamentales pueden tener una variedad deobjetivosenáreas como lamacroeconomía, laproteccióndelmedioambiente, laseguridad alimentaria o suministro público de agua. La gestión estratégica de losrecursosdelaguacombinatodasestasestrategias individualesenun“conjuntodeestrategias”,creandoasí lasinergiaquesenecesitaparahacer lagestióndelaguaverdaderamenteintegrada.

Dependiendodelcontexto,lasnegociacionespuedenllevarseacaboenvariospasosoenlatotalidaddelagestiónestratégica.Estecapítulopresentaunavisióngeneraldeestospasosyensucaso,seproporcionanejemplosdelosmétodosespecialesquefacilitenlaaplicacióndelEnfoqueNegociadoenlagestiónestratégica.

Enprimerlugar,lasección8.2explicalagestiónestratégicacomounprocesoyofreceunavisióngeneraldelastareasdegestióndelaguacorrespondiente(cuadro8.1),yaquepuedenserorganizadosenetapasposterioresdelciclodegestión:planificación,implementación,monitoreoyevaluación.El restodel capítuloofreceejemplosdelavariedaddemétodosytécnicasqueserelacionanconcadaunodeestospasosylostemastransversales.Latabla8.2presentaejemplosdelasdecisionesquepuedaadoptarencadaetapadelagestiónyenlagestióndelostemastransversalesyseña-landolasposiblesfuncionesdelEnfoquedeNegociación.

8.2 Gestión estratégica como un proceso

Comosedijoanteriormente,la gestión estratégicaserefiereaunaestructuracíclicayelmétodoiterativodestinadoalacapacitacióncontinua,queabarcatodaslaseta-pasdelciclodegestión.Esunenfoquequepuedeserutilizadoycomprendidoporlaspartesinteresadas,enparticular,mediantelaimplementacióndelosórganosdegobierno,peroraravezseapliqueensutotalidaddebidoa la faltadesupervisiónadecuadaymecanismosderetroalimentación.

Gestiónestratégicapara lagestión integradaderecursoshídricos(GIRH),comounpaquetequereflejalasestrategiasdelosactores,serefierea:

• laformulaciónexplícitadeestrategiasdemedianoplazoqueestablecetérminosconcretosymediblesamedianoplazo(porejemplocincoaños)paralosdiferen-tesactores;

• lacreacióndemétodosparaidentificarydesarrollarlasintervenciones(planesdeacción,confrecuenciaanual)delaspartesinteresadasparacumplirconestosobjetivosbiendefinidos,y

• eldesarrollodemecanismosdeseguimientoyevaluacióndelosprogresosyelimpactodeestasintervenciones.

Ambasexperienciasen laaplicaciónde las intervencionesy la comprensióndesusimpactosproveenaportacionesesencialesquesepuedenutilizarparamejorarlasin-

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tervencionesfuturas, loquepermiteunprocesobienestructurado,continuoypro-gresivodeaprendizaje. Lagestiónestratégicaesunproceso iterativoenelque losciclosdegestión(planificación,implementación,monitoreoyevaluación)sesucedenencicloscontinuos,mientrasquelosresultadosenuncicloproporcionaninformaciónenelsiguiente.EsteciclodegestiónserepresentaesquemáticamenteenlaFigura8.1.

Figura 8.1.Componentesdelciclodegestión

FORMULANDOESTRATEGIAS

IMPLEMENTANDO LAS

INTERVENCIONE

FORMULANDO PLANES DE

ACCIÓN

CAMBIOS EN EL SISTEMA DE LOS RECURSOS DEL

SEGUIMIENTO YEVALUACIÓN

Esesencialquetodoesteprocesoestéguiadoporunaplataforma estratégica y de coordinación (versección6.4.1),dondelosorganismosdeejecuciónyotraspartesinteresadassereúnenparanegociaryacordarlasdiferentestareasdegestiónycoor-dinarsusactividades.Estastareasserefierena laaplicacióndelas intervenciones,perotambiéndeben incluirabordar varios temas transversales que son esenciales para la implementaciónexitosade lasetapas clavedetareasdegestión iterativas:lasestrategias,planesdeacciónylasintervenciones(véaselaSección6.4.3).EstostemastransversalesrequierendelacoordinaciónqueesesencialparalaGIRH,peroquehastaahorahafracasadoenlosenfoquesconvencionales,fragmentadosysecto-rialesorientado.

Elprocesodegestiónestratégica,representadoesquemáticamenteenlafigura8.1,seprofundizaenlafigura8.2.Esimportantetenerencuentalossiguientespuntos.

• Ademásdeloscambiosenelsistemaderecursoshídricosprovocadosporlasin-tervenciones,hayotroscambiosexógenosquenoestánsujetosaintervencionesdelosorganismosdegestióndelagua(escenarios-véaselaSección8.4.2).Estosescenariosserefieren,porejemplo,alasdiferentesproyeccioneseconómicasodemográficas.Todoslosinteresadosdebenponersedeacuerdosobrelosesce-nariosenlosquelasestrategiassebasaneimplementanlasintervenciones.

• Laplanificaciónconstadedosactividadesinterrelacionadasquedifierenencuan-toasudimensióndetiempoyámbitodeaplicación:

• laformulacióndeestrategiasamedianoplazoquedefinelosobjetivosyme-tasparaeldesarrollo,eidentificalosconceptosyprioridadesdelasinterven-cionesqueseanposibles(preferentementeaquellasquerequierenaccionesintegradas)paraalcanzaresosobjetivos(véaselaSección8.4.1),y

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• laelaboracióndeplanesanualesdeacciónparaimplementarunaestrategia.Comolosplanesanualessolíantenerestrecharelaciónconlosprocedimien-tospresupuestariosdelasagenciasdelalíneadeejecución,queamenudotienensuspropiaspolíticasyestrategias(verSección8.4.3).

• Haytrestiposdeiteraciónsepuedendistinguir:

• repeticiónanualdelosplanesdeacciónypresupuestos;

• rondasdeplanificaciónestratégica,talvezcadacincoaños,y

• rondasfrecuentesdelaformulacióndepolíticas,talvezenunos15-25años.

Figura 8.2.Elprocesodegestiónestratégica

FORMULACIÓNDEESTRATEGIAS

ESTRATEGIA YLAPLATAFORMADECOORDINACIÓNCuestiones intersectoriales

adecuados arreglos institucioonalesaccesibilidad al conocimiento e información

red de comunicación abiertacomunidades capaces de mejorar sus condiciones de vida

APLICACIÓNdeINTERVENCIONES

Elaborarplanesde acción

estrategia Loscambiosenelsistemaderecursos

hídricos

Plan de acción

SEGUIMIENTO YEVALUACIÓN

supervisióndelrendimiento

seguimientodelosavances

POLÍTICASCAMBIOS

EXÓGENOS

• Lodostiposdecontrolqueproporcionaninformaciónparalaformulacióndelaestrategia son los siguientes:

• seguimientodeldesarrollodelsistemaderecursoshídricosysuuso(demodelosdeactuación),quedebenreflejarlaeficaciadelasintervenciones;

• vigilanciadelaaplicacióndelasintervenciones(seguimientodelosprogresos),quedebenreflejarlaeficaciadelasintervenciones.

• Elprocesodegestiónestratégicaesimpulsadoporpolíticasquerespondenalosproblemasenelsistemaderecursoshídricosquesondifícilesderesolversinlatomadedecisionespolíticas.Estosignificaqueelenfoquedebeadaptarseaunarealidadexistentedelosorganismosdeaguaconsuspropiaspolíticasyestrate-gias.Estonosignificaquelasagenciasexistentescreanlascondicionesdecontor-noquesoninvariablesynopuedencambiar.

LaTabla8.1resumelasprincipalestareasdegestiónfuncional,distinguiendoentrelastareasdegestióndeclavesiterativoytareasrelacionadasconlostemastransversales.

95


Tabla8.1.EjemplosdetemasparaunEnfoqueNegociadoenlagestiónestratégicadelos recursos del agua

Categorías de tar-eas de gestión

Ejemplos de temas para la toma de decisiones

Ejemplos de temas para las negocia-ciones

Las etapas clave en la gestión iterativa

Formulacióndeestrategias

Declaraciónconjuntadeproblemas Escenariosdeacontecimientosexógenos Formulacióndeestrategiaseimple-mentacióndeobjetivos

Análisisdelosdeseos,losobstáculosylasposiblessolucionesdetodoslosactores,sobrelabasedesusperspectivas Evaluacionesdelestadodelsistemanatural Selección de los escenarios Identificación,análisisyseleccióndeestrategias

Formulación deplanes de acción

Programaciónanualyelpresu-puestodeinversionesyotrasinter-venciones Operacionesyplanesdemanten-imiento(O&M)

Identificaciónypriorizacióndeacciones(intervenciones)encontradelosobje-tivosestratégicosylasnecesidadesdelosusuarios locales Asignaciónderecursosparaoperaciónymantenimientoanual

Diseñoeimple-mentacióndeintervenciones

Diseñoyconstruccióndeinfraes-tructura Diseñoyaplicacióndeincentivosdeaplicación Los arreglos necesarios para crear unentornoinstitucionalylegalparalasintervenciones

Las discusiones de opciones para aplicar determinadasintervenciones(física,incentivoseinstitucionales) Representaciónyorganizacióndelosconocimientoslocales,losinteresesylaparticipaciónenlaejecución

Monitoreo y eval-uación

Desarrolloyusodeindicadoresparamonitorearyevaluar:(i)elcumplimientodetodoslosactores,y(ii)elestadodelsistemaderecur-soshídricos

La selección de indicadores Evaluarlaevoluciónanualydemedianoplazo

Temas transversales

Conocimiento in-tegrado y base deinformación

El desarrollo de un conjunto de in-dicadoresydiseñareimplementarlainformacióncorrespondienteyelsistemadeconocimiento

Participacióndelosconocimientoslocales Lacreacióndeaccesoalainformación

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Habilitacióndelosarreglosinstitu-cionales

Definirymantenerlosarreglosinstitucionalesquedebenpermitirla aplicación de todas las tareas de gestión

Ladefinicióndemandatosyladis-tribucióndetareasenlosdistintosorgan-ismosendiferentesnivelesdegobierno Teniendoencuentalasnormasylastradiciones locales Elestablecimientodeasociacionespúbli-co-privadas

Lasredesdecomu-nicación

Redes entre las partes interesa-das,losresponsablespolíticosyalpúblico

Composicióndelared Lasestrategiasdecomunicación

Comunidadescapacesdemejorarsus propias condi-cionesdevida

Elfortalecimientodelacapacidaddelascomunidadesparagestionarsu propio entorno

Responsabilidadesytareasquesedel-eguen y las capacidades necesarias Mecanismosdeseguimientoycontrol

8.3 Sistemas de recursos hídricos y sus funciones

Detrásdeestecapítulosobrelagestiónestratégica,lagestiónfuncionalserefierealaszonasconlímitesfísicos,comolas(sub)cuencasdelosríosolasunidadesdedre-najeenlaszonasdeldelta.Talesáreasfísicamentedeterminadasselesconocecomosistemasderecursoshídricos;véanselassecciones2.2.2(caja),3.1y7.2.1.

Elconocimientodelosdiferentescomponentesdelsistemaderecursoshídricosylacomprensióndesufuncionamientoenelciclohidrológicoesesencialparacualquierdecisiónsobreelusodelosrecursoshídricos.Ejemplosdeestoscomponentessonlossiguientes.

La captación de una cuenca fluvialserefierealazonaquerecogelasprecipitaciones,queseevaporaenelaire,seinfiltraenlosacuíferossubterráneososeescurrecomoelaguasuperficialen losarroyos, ríosuotroscuerposdeaguasuperficialescomolagosocanales.Lalluvia/coeficientesdeescorrentía(enfuncióndecaracterísticasdelacuenca,talescomolacubiertavegetalylaestructuradelsuelo)definenelpor-centajedeprecipitaciónque seconvierteenescorrentía superficial. Lasdiferentesformasdeusodel suelo y ladeforestación / reforestaciónpueden tener impactosimportantesenlacuencahidrológica.

Los acuíferosdesempeñanuna función importanteenelalmacenamientodeaguadelluviaquealimentalosríosenperiodossecos.Laextraccióndeaguasubterráneadelosacuíferosnodebeexcedersucapacidadderecarga.Lasobreexplotacióndelaszonascosterastendrácomoresultadodañosalargoplazodelosacuíferosdebidoalaintrusióndeaguasalada.

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Lasuperficiedeloscuerposdealmacenamientodeagua,naturalyartificial,comolagosyembalsespuedentenerefectossignificativosenladistribucióndelcaudaldelosríosatravésdeltiempo,comolareduccióndelosflujosmáximosyelaumentodelosflujosdeaguasbajas.

Los ríos quetransportanaguaysedimentosalmar.Enlapartebaja(dealuvión),losríospresentanunequilibrioentreelaguadulceyladescargadesedimentos,intru-sióndeaguasaladaylasformaslechodelrío.Cualquierintervencióndeunacuencafluvialafectaaestasrelaciones,loque,porejemplo,aumentadelaerosiónosedi-mentacióndelaintrusiónmarinaocaucemayor.Losríostambiénseconviertenenmecanismosimportantesparaeltransportederesiduosysustanciascontaminanteslejosdefuentesinternas,amenudoseacumulanenregionesdedeltasydelasaguascosteras.

Áreasdedeltas.Losbajosdelosríospuedenformardeltas,dondelatierrayelmarinteractúanatravésdeunareddesucursalesdelríodondeelaguafrescasemezclaconaguademarsalada.Losdeltassonconsideradasáreasbiológicamenteactivas,mientrasquelosdepósitosfértilesdesedimentosfinosofrecenoportunidadesparaactividadeshumanascomolaagricultura.Talcomoeradeesperar,muchasciviliza-cionesantiguasseoriginaronenlasregionesdeldelta,mientrasquehoylastasasdeurbanizaciónsonmásaltasenlosdeltasdetodoelmundo.Sinembargo,losdeltassontambiénmuyvulnerablesalosdesastresnaturalesylosimpactosadversosdelasactividadeshumanas.Estos incluyen las inundacionesdebidoa lasaltascorrientesfluvialesyalasmalascondicionesdedrenaje,losciclonesylasmareasdetempestad,laintrusióndeaguasaladaenlasaguassuperficialesyacuíferossubterráneos,elusocadavezmayordeaguadulceaguasarribaylasobreexplotacióndelasaguassubte-rráneas.Enotrasáreas,laconstruccióndeobrasdeproteccióncontrainundacionessignificaquelossedimentosfértilesyanosedepositanenlasllanurasdeinundaciónylacontaminacióndelaguaylossedimentoscontaminadossonarrastradoscorrienteabajoysedepositanenlosdeltas,lacreacióndefuentespotencialesdecontamina-ciónenel futuro.Además,elaumentode losnivelesdelmarestáaumentando laintrusióndeaguasaladaylacongestióndedrenaje.

Estosprocesoshidráulicossoncomplejosydifícilesdecontrolar,porloquesenece-sitaunaplanificacióncuidadosaparahacerfrenteaesosdesafíosenelfuturo.

Losdistintoscomponentesdeunsistemaderecursoshidráulicoscumplenmuchasfunciones,enrelaciónconsuutilizaciónyexplotaciónporpartedelossereshuma-nos.Cadasistemapresentaunacombinaciónúnicadeestasfunciones,quesedividenen cuatro categorías:6

Las funciones de regulación relacionadasconelmantenimientode lossistemasdesoportedevidaamenudonosereconocenhastaqueseanalteradas.Losejemplosincluyen:

• atenuacióndeinundacionesyelcontrol(regulacióndeflujo);

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• prevencióndelaintrusióndeaguasalada(laproteccióndelaagricultura);

• lasaguassubterráneasderecargaydescarga(abastecimientodeaguapública);

• proteccióncontralasfuerzasnaturales(suelooerosióndelacosta,lasmareasdetormenta);

• retención de sedimentos y el almacenamiento y reciclaje demateria orgánica(purificacióndelagua,lafertilizacióndelasllanurasdeinundación);

• mantenimientodeladiversidadbiológica;

• micro-climadeestabilización.

Funciones de transportista engeneral,proporcionarinstalacionesparalasactivida-deshumanas,talescomo:

• lasolucióndevivienda;

• cultivo:cultivos,ganadería,laacuicultura;

• recreaciónyelturismo,y

• navegación.

Las funciones de producciónserefierenaaquellosbienesquesonproducidosporlanaturalezayparaloscualeslossereshumanossólotienenqueinvertirtiempoyener-gíaparalacosecha.Losproductosincluyen:

• aguacomorecursoexplotable (aguaderiego,suministrodeaguadomésticaeindustrial,energíahidroeléctrica);

• materiasprimas,porejemplo,animalesyplantasparalaropa,vivienda,construc-ción,etc(piel,lana,seda,cuero,cuerdas,cestas,madera,papel),y

• combustible(leña,carbón,turba,hojarasca,estiércol).

Las funciones de la informaciónofrecenoportunidadesparaelenriquecimientoespi-ritual,eldesarrollocognitivoylarecreación,talescomo:

• informacióndelaestética(escenarios,paisaje);

• informaciónespiritualesyreligiosas(lugaresdeculto,elapegoemocional);

• informaciónhistórica(árbolesviejoscomoelementosdelpaisaje,elementoshis-tóricosyarqueológicos),y

• informacióndeloeducativoycientífico(clasesdecienciasnaturales,lainvestiga-ción,indicadores,modelosparalainvestigación)

8.4 Planeando para la gestión estratégica8.4.1 Estrategias

99


Lasestrategiassonelmedioprincipalatravésdelcual losrecursoshídricos imple-mentanlaspolíticas.Sudesarrolloesperiódicosobrelaconstruccióndeunproceso-noprepararunplanenelsentidoclásicodelplanmaestro-queanalizalaevoluciónpasadayfuturaenelsectordelagua,hacelasdecisionesestratégicasyprioridadesconjuntas,comoenrelaciónconlasáreasidentificadas,losgruposdesfavorecidosylosproblemas,yfijaobjetivosparalasintervenciones.

Lomásimportante,lasestrategiastambiéndeberíancrearunentornoquepermitalaidentificación,elaboraciónyejecucióndenuevasintervenciones,yestablecerunmarcodeindicadoresparaelseguimientoylaevaluacióndelasintervencionesysusefectos.EsteesunescenarioimportanteparaElEnfoquedeNegociación.

Laplanificaciónparalagestiónestratégicaserefierealaformulacióndeestrategiasquesondistintasdeunasolavezdelosesfuerzostalescomolosrelacionadosconlaplanificacióngeneral.Estasestrategiasson:

• Laspolíticasde vinculación conacciones concretasmediante la traduccióndepolíticasdeobjetivosvagoseintencionesenaccionesconcretas,estrategiasme-diblesamedianoplazoyobjetivosqueproporcionanaunmarcoparalosplanesdeacciónanuales;

• Identificarlosconceptosdelasaccionesprioritariasparaguiaraunamayorela-boraciónenplanesdeacción,peronoestablecerplazosparalasintervenciones;

• explícitamentedebencontribuirconelmedioambientequepermiteaestasac-ciones(losfondos,lascapacidadesinstitucionales,etc),y

• Establecermecanismosdeseguimientoyevaluación (indicadoresyanálisisdecriteriosmúltiples) que proporcionan información en un proceso continuo deplanificación,yquepermitenelajusteoportunodelasintervenciones,demane-raqueelobjetivosemantiene.

Lasaccionesqueseproponenyserefierenatrestiposdeintervención:

• intervencionesfísicasodeinfraestructura,comopresasydiquesconintencióndecambiarladisponibilidaddeagua;

• aplicacióndeincentivos,talescomofijacióndepreciosycuotas,queinducenacambiosdecomportamientoenrelaciónconelusodelaguadisponible,y

• arreglosinstitucionalesparalagestióndelosanteriorestiposdeintervención.

Losadministradoresdelaguahantendidoacentrarseenlasmedidasfísicas.Orien-tadosalademandadeintervenciones(aplicacióndelosincentivos)sonvistoscomolaresponsabilidaddelasdiferentesagenciasdelínea,comolosministeriosdeagri-culturayenergía,mientrasquelosarreglosinstitucionales-inclusoenelsectordelagua - son amenudodescuidados por completo. La gestión estratégicatienedos

100


características importantes-tantodelaofertaymedidasorientadasa lademandaseconsideran,ylaatenciónexplícitaaunentornoinstituciónnecesarioparaquelaimplementacióndeestrategias.

8.4.2 Marco para la formulación de estrategias

Latabla8.2presentaunmarcoparalaformulacióndeunaestrategiadenegociación.Elimportantemencionarlassiguientesobservaciones.

• Enmuchoscasos,losarreglosinstitucionalesexistentessonloscuellosdebotellasignificativosparaunaefectivayeficientegestión integradade los recursos.Elbuengobiernoexigequeseprestelamáximaatenciónalaaplicacióndelaestra-tegiaseleccionada.

• Laplanificaciónde los recursosnaturaleses responsabilidaddelgobierno,conelobjetivofinaldebeneficiaralasociedadensuconjunto.Estorequierelaapli-cacióndeunconjuntoespecialdecriterios,talescomolaeficienciaeconómica,laequidadyla integridadecológica,y ladebidaatenciónalargoplazo,efectosintergeneracionales.

• Lomásimportante,laformulacióndeestrategiasesunprocesoiterativo.Durantelasnegociacionessobrelasestrategiasalternativas,porejemplo,losparticipan-tespuedenverlosproblemasdediferentesmaneras,lasintervencionespuedensurgir alternativas e incluso laplanificacióndeobjetivos y criterios correspon-dientesposiblemente tenganqueadaptarse. Esuna característicaesencial delEnfoquedeNegociaciónqueestaflexibilidadseaposibleeinclusoalentó,paraasegurarsedequeladecisiónfinalessostenible.

• Enelprocesodeformulacióndeestrategias,haymuchosmomentosintermediosdeelección.Sedebenhaceresfuerzosparaasegurarquelasdecisionesrelaciona-dasseanexplícitasyqueesténbiendocumentadasparahacerelprocesotrans-parenteyresponsable.

• Estrategiasyescenarios.Lasestrategiasconsistenenlacombinacióndemedidasfísicas,laaplicacióndelosincentivosylosarreglosinstitucionalesmencionadosanteriormente.Lasestrategiasylasmedidasdeloscomponentesolasinterven-cionesestánbajoelcontroldelosgestoresdelagua.Losescenarios,encambio,serefierenaloscambiosqueestánfueradelcontroldelosdirectores,represen-tansuposicionessobrelascondicionesexógenas,talescomolaevolucióndemo-gráficaylospreciosdelmercadomundial.Puedenperteneceracualquieradelastressiguientescategoríasdeagentesdecambio.

• Desarrolloseconómicosyhumanosafectandirectamentealosnivelesypatronesespacialesdelasactividadesalrededordelsistemaderecursoshídricosenconsi-deración,yporlotantoafectanladisponibilidadylademandaderecursos.

101


• Loscambiosenlosprocesosdelsistemanatural(comolosprocesosmorfológicosehidrológicos),debidotantoacausasantropogénicasynaturales(porejemplo,elhundimiento,ladeforestación,alargoplazolosprocesosdeformacióndelacosta,ocambiosenelcaudaldelosríosdelospaísesdeaguasarriba).

• Losfactoresdelcambioclimático,incluyendotodosloscambiosestructuralesenlascondicionesdefronterarelacionadosconelclima,quesoncausadasdirectaoindirectamenteporelefectoinvernadero,incluyendoelaumentodelniveldelmar.

Tabla 8.2.Marcoparalaformulacióndelaestrategia

Etapa de formu-lación de la es-trategia

Actividades Salidas

Inicio de la progra-maciónnegociada

•Especificarloslímitesdeláreadeplanificaciónyentenderlossistemasfísicosysusfunciones •Identificarlosproblemasexistentesyposiblesconflictos

•Especificarlaconfiguraciónylosarreglosinstitu-cionalescorrespondientes:lasagencias,lasleyes,políticas,etc •Identificaryseleccionarlaspartesinteresadas •Elestablecimientodelaplataformayllegaraunacuerdosobreelproceso

Plataforma de mandatocon las tareas, los pro-cedimientosdetrabajoylosplazos

Especificacióndelosobjetivosdelaplanificaciónnego-ciada y criterios

•Conjuntodeexploraciónyanálisisdelasituación(análisisdeproblemasbasadosenlaspercepciones) •Recoleccióndedatosdereferencia •Enprimerlugarlaidentificacióndeposiblessolu-ciones

Objetivosclarosycri-terios concretos para la evaluacióndelases-trategias. Análisisdelasoluciónconjunta Líneadebasededatos

Diseñodeposiblesestrategias y esce-narios de desar-rollo

•Inventarioyclasificacióndetodaslasposiblesintervenciones(enbaseacriteriosdeviabilidadenbruto) •Lacombinacióndelasintervencionesindividualesenlasestrategiasprometedoras •Laidentificacióndeescenarios,talescomolasproyeccionesdepoblación,migración,desarrolloeconómicoylospreciosdemercado,losimpactosdelcambioclimático

Las estrategias seleccion-adas y las condiciones de escenarios y supuestos delsistemaparafuturasinvestigaciones

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Análisisdelasestrategias selec-cionadas

•Análisisdelasactividadeshumanasyeconómicasylasproyeccionesdelademandadeaguaendifer-entesescenarioseintervenciones •Análisisdelossistemasnaturalesyevaluarlosimpactosdelasproyeccionesdelademandadeaguaeintervencionesendiferentesescenarios •Análisisdelosimpactossobrelossistemassocio-económicosynaturalesyparaidentificarestrategiasprometedoras

Estrategias prometedo-ras para ser analizadasdurante la implement-aciónymonitoreo

Implementacióndeestrategiaspromet-edoras

•Identificarlastareasdegestiónydelosorganis-mosrelacionadosconlaaplicacióndeestrategiasprometedoras •Evaluarlacapacidadylavoluntaddeestosorganis-mosparaaplicarlasestrategias(políticas,estrategiasy capacidades) •Financiaciónydotacióndepersonaldelaestrate-gia propuesta •Capacidaddecreacióndecomunidad

Unentornoinstitucionalpropicio

Monitoreo •Identificaryseleccionarlosindicadoresdepro-gresoyseguimientodelosresultados •Diseñodeprocedimientosdevigilancia

Unmarcocontable

Evaluación final delas estrategias

•Identificartodoslosimpactosrelevantes,posiblescuellosdebotelladeaplicaciónylosrequisitosdecontrol •Elanálisisde“losbeneficiosycostos”(sentidoamplio) •Estrategiasdeclasificaciónpropuestas(análisismulticriterio)

Planestratégicoparalatomadedecisiones

Presentación ytomadedecisiones

•Lapresentaciónfinalylapreparaciónparalatomade decisiones

Elaborado,elacuerdoelplanestratégico,inclui-doslosarreglosinstitu-cionales y los requisitos de control

Algunosprocesosnaturales,talescomohundimientos,puedenoperarenescalasdetiempomuylargo,mientrasqueotrossonvisiblesenescalasdetiempomáscortos,comolasucesióndelavegetaciónylasedimentación.Elmarcotemporaldelosefec-tosdeactividadeshumanasenlossistemasderecursoshídricosvadesdepráctica-menteinstantánea,comoenunderramedesustanciasquímicas,dedécadas,comoenlaacumulacióndematerialestóxicosenlossedimentosdeldelta.Elplazodelcam-bioclimáticovadedécadasasiglos.

103


8.4.3 Conocimiento requerido

Paraformulacióndeestrategiasyengeneral,aparticiparoinclusoapoyarlasnego-ciaciones en las distintas etapasde la gestiónestratégica, los participantes debentenerunabuenacomprensióndelfuncionamientodelsistemaderecursoshídricosquesetratan.Por lo tanto, tendráqueteneraccesoa lassiguientescategoríasdeconocimiento.

Los recursos de agua del sistema y sus funciones.Esesencialque losparticipantestenganaccesoainformaciónquelespermitacomprender:

• losprocesoshidrológicos(ciclohidrológico)quedefinenloscomponentesbási-cosdelsistemaderecursoshídricos(sección8.3);

• lasfuncionesdelsistemaderecursoshídricosentérminosdesuposibleusoporloshumanosylasactividadeshumanas(sección8.3),y

• elimpactodelasintervencionespropuestas.

El sistema socio-económico.Losparticipantesdebenserconscientesdelasrelacionesentrelosgrupossocialesvulnerablesy/odelasactividadeseconómicasquedepen-deny,asuvezafectanelsistemaderecursoshídricos.Esimportantequelospartici-pantesentiendancómoestosmismosusuariospercibensusproblemasrelacionadosconelagua,por:

• identificacióndegruposvulnerablesydesusactividadesenrelaciónconelsiste-maderecursoshídricos;

• llevar a caboun análisis de losmedios de subsistencia de los hogarespobres(desdesupropiaperspectiva),centrándoseensuvulnerabilidady/odependen-ciadelagua,sistemasderecursosnaturalesyenlosarreglosinstitucionalesquedeterminansuaccesoaestossistemas,y

• análisisdelasactividadeseconómicas,incluyendolasfuncionesdeproducciónylosdañosylosusosdelagua/recursosnaturales(incluyendolasdescargas).Funcionesdeproducciónalternativasquepuedanseridentificadasquedanlu-garalosmismosproductosamenorcostoentérminosdelusodelaguauotrosrecursosnaturales.Lasfuncionesdedañomuestranlasensibilidaddeestasacti-vidadesalaescasezdeaguaoaguademalacalidad.

El entorno legal e institucional.Unanálisisdequiénhacequéycómo,puedeincluir:

• Determinacióndelosorganismosyorganizacionesexistentesylaevaluacióndesusmandatosylacapacidadparagestionarelagua/recursosnaturales;

• unaevaluacióndelasleyesyreglamentoscomoinstrumentosparalagestióndelosorganismosysueficaciaparaelMIRH;

104


• unanálisisdelascostumbres,prácticas,normasytradiciones;

• unexamendelaspolíticasyestrategiasdelosdistintosorganismos,y

• laevaluacióndeladisponibilidaddefondosparalasposiblesintervenciones.

Aquí,losparticipantesdeberánabordarpreguntascomolassiguientes.

• ¿Sonlosarreglosinstitucionalesexistentesylascapacidadesadecuadosysino,puedenserrealizadaslasmejoraspertinentes?

• ¿Creanloscuadrospolíticosyadministrativosdeapoyo(porejemplo,enlostér-minosdeintercambiodeinformación)conflictosdeintereses?

• ¿Estántodoslosactoreslocalesinvolucrados?

• ¿Estánlosfondosnecesariosdisponiblesyalamano?

• ¿Sepuedeobtenerinformaciónrealistadeintervencionesllevadasacaboatra-vésdelmonitoreoylaevaluación?

8.5. Planes de Acción

Lasestrategiasformuladasperiódicamentenodebenserdocumentosextrañosqueson lanzadosen losdiferentessectoresparaser implementados.Unaestrategiaesunmarcodetrabajodereferenciayparacoordinar las intervencionesdelasagen-ciasde línea yotrasorganizacionesde implementación. Losplanesdeacciónsonusadosparaponeraoperarlasestrategiasyluegoelaborarlasintervencionesquesonidentificadascomopartedeunaestrategia,enpropuestasconcretastécnicasyfinancieras.Tradicionalmente,losplanesdeacciónestándiseñadosporagenciasdeimplementación,ademásestánsujetosapresupuestossectorialesyprocedimientosdeimplementación.

Mientrasquelamayorresponsabilidadporlaimplementaciónrecaeenlalasagenciasdelínea,elManejoIntegradoimplicaenfoquesnuevoseintegradoresenloscualeslaplataformaestratégicaydecoordinaciónjuegaunpapelactivoeimportante,porejemploen:

• Coordinandointervencionessectorialesycreandomecanismosparamonitorearelprogreso;

• Promoviendointervencionesqueintegrenlascontribucionesdelasagenciasdediferentessectores;y

• Explícitamenteinvolucrandoorganizacionesdelasociedadcivilenlaimplemen-tación lasagenciasen,porejemplo,extensión, desarrollodecapacidad, inter-vencionesorientadasalademandaoactividadesdeoperacionesymantenimien-to.(OM)

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Losplanesdeacciónanuales se refieren no soloa lasnuevas intervencionesfísi-casylasinversionescorrespondientes,sinoqueademásalasactividadesOM.Lasinversionesennueva infraestructurayOMestán intrínsecamenteentrelazadas,nosoloporquetodamedidafísicarequeriráOMenelfuturosinoporqueademáslasinversionespodríanestarrelacionadasconlarehabilitaciónoatrasodelasOM,oOMdespuésdeldesastre.LasOManualesdebenporlotantoserconsideradascomouncomponenteintegraldetodoplandeacciónanual.

AdemásdelasmedidasfísicasylasOM,losplanesdeaccióndebenponeratenciónamuchasotrasintervencionesyasuntos,incluyendoadaptacionesalambienteinsti-tucionalhabilitador;lasmedidasqueafectanlademanda(incentivosdeimplemen-tación)talcomocobroseimpuestos,capacitacionesydesarrollodecapacidades;yserviciosdeextensión.

Planesdeacción integradoscomoestospuedenincluirmuchasclasesde insumos,talescomolosplanesdeacciónexistentesde lasagenciasde línea,propuestasdelasagenciascentralesdeplaneamientooideasysugerenciasdelosusuariosindi-vidualesdelrecursohídrico. Dentrode losparámetros deuncuadrodetrabajoestratégicoparalacoordinacióndelasintervencionesporvariasagenciasdelínea,estosplanesdeacciónintegradosrepresentaríanenormesmejorasenlasprácticasactuales.Sinembargo,dichosplaneslimitaríanelpapeldelaplataformaestratégicaaunrolespasivodemonitoreoyevaluacióndelprogreso.Unenfoquemásproactivoseríaposiblesiempreycuandolaplataformapudieraintroducirunsistemadenotasdeconcepto.

Lasnotasdeconceptosondocumentostécnicosquecontienenpropuestasdeacción(verelcuadroenlapaginaXX).Estaspuedenserdiseñadasporungrupodetraba-joqueincluyarepresentantesdelasagenciasgubernamentales,lasONGs/CSO´syagenciasdelsectorprivado.Lasnotasdeconceptonocontienenestudiosdeviabi-lidadampliamenteelaboradosnidiseños,perodeberíanpermitiralasagenciasdefondos y a ladirección laposibilidadde tomaraccionesadicionales. Esto significaquedeberíancontenerplanesconcretosdeimplementación,incluyendolosarreglosinstitucionalesrequeridos.Lasnotasdeconceptospodríanconvertirseenlapiedraangulardelplandeacción,formuladoenunprocesodeendesarrolloquelespermi-tiríaserprobadoscontralasprioridadesymetasespecificadasenlasestrategias.

Notas de Conceptos

En Bangladesh se introdujo un sistema de notas de conceptos bajo un proyecto que pretendía establecer un enfoque de manejo estratégico para las zonas cos-teras (PDO, 2005; GoB, 2003). Las notas de concepto fueron formulados por un grupo seleccionado de agencias gubernamentales de implementación, dentro de lo posible en cooperación con las ONGs y/o CSO´s y fue moderado y controlado por una oficina especial de coordinación para el manejo de las zonas costeras. La meta era establecer un proceso continuo de integración entre las agencias de línea, y una forma de identificar y prepararse para los proyectos que requirieran

106


implementación conjunta. Se esperaba que las notas de concepto indicaran con claridad:

• Los enlaces con el proceso global del desarrollo costero y los objetivos;

• El rendimiento esperado y relacionado con las actividades con su marco de tiempo correspondiente.

• Los recursos (financieros, humanos, etc.) necesarios para la implementación y

• Arreglos institucionales necesarios para la implementación.

Las notas de concepto fueron formuladas en dichos proyectos como manejo de aguas y reducción de pobreza en la Gran área de Noakhali, el manejo de las aguas profundas y subterráneas, acuíferos y una estrategia y un plan de acción (investi-gación) para manejar recursos pesqueros marinos.

Laplataformaestratégicapodríaguiarelprocesodeformulacióndenotasdeconcep-todelasiguientemanera.

• Identificacióndeconceptosyformulacióndepropuestas.Losconceptospuedensurgirdedosfuentesprincipales–laestrategiamisma,odeunaorganizaciónoindividuo.Basándoseenestosconceptos,laplataformapuedediseñarpropues-tasdeconceptosdandounmínimodeinformacióndeantecedentesparafacilitarlosprocesosdeselecciónyescogimiento.

• Selecciónyescogimiento.Losconceptosidentificadosformanunalargalistaquedeberíaestarsujetaaunprocesodeselecciónyescogimientotranparente,ba-sado en tres criterios (i) que tan en línea este el proyecto propuesto con los objetivos estratégicos; (ii) si el proyectopropuesto contribuye conel proceso(MIRH)-porsussiglaseninglés-comotal;y(iii)evaluacionesdelaviabilidaddelasaccionespropuestas.

• FormulacióndeconceptosdenotasLasagenciasmásrelevantespodríanestable-cerungrupodetrabajoparaescribiralgunasnotasdeconceptosseleccionadas.

• TomadedecisionesLaplataformaestratégicadecidesiseaceptanlosconceptospropuestos, e invita a las agenciasde implementaciónaque las elaboren conmayordetalleyaprepararseparalasintervenciones.

Laexperienciahaprobadoqueunsistemadetrabajodenotasdeconceptotienedosventajasprincipales(remítasealcuadroenlapágina102).Primeropuedetraspasarel sistemaestablecidoy rígidodeplanesanualesqueseenfocanporcompletoeninteresessectoriales.Segundo, losprincipalesaccionistasestán involucradosdesdeelinicioendiscusionessobreeldiseñoylafactibilidaddelasintervenciones.Sinem-bargo,esfundamentalquelaplataformadecoordinacióncontinúejugandounpapelactivoenelproceso.

107


8.6 Diseño e implementación

Laplataformaelaboraríalosplanesdeacciónaprobadosylasnotasdeconceptodu-ranteeldiseñodetalladodelasmedidasindividuales,algunasvecessiguiendooenconjuntoconestudiosdeviabilidadmásdetallados.Loanteriorserefiereatrestiposdeintervención:(i)principalmenteorientadoasuplir,medidasfísicas;(ii)incentivosdeimplementaciónqueseenfocanenlademanda;y(iii)arreglosinstitucionalesparalaimplementacióndelospuntos(i)y(ii).

El diseño y la implementación de estasmedidas requierende negociaciones conaquellos que están involucrados de forma directa con detalles como la ubicaciónexactadeunproyectodeinfraestructura,oenelniveldelosimpuestosdeaguaylaformaenquedeberíanserrecolectados.Enestasnegociacionesesimportantequelaagenciadeimplementaciónseaflexiblealahoradeadaptarlaspropuestas.Talesprocesosdenegociacionestandetalladosyespecíficosdeberíasercuidadosamenteestructuradosysusresultadosdiscutidosaniveldelaplataformaestratégica.

Asuntosimportantesquedebenincluirestasdiscusionesson:

• Laparticipacióndelaspersonaslocalesenlaconstrucción,operaciónymanteni-miento(OM)omedidasfísicas(enBangladeshporejemplo,mujeresdesposeídassoninvolucradasenelmantenimientodelosdiques)

• Elinvolucramientodelascomunidadeslocalesenlaimplementaciónyelrefuer-zodemedidasincentivascomosubsidioseimpuestos;

• Elinvolucramientodegentelocalenelcontroldecalidaddelasmedidasfísicas;y

• Elfortalecimientodelacapacidaddelacomunidadparamanejardichasinter-venciones.

8.7. Monitoreo y Evaluación

8.7.1 Marco de indicadores

Elmonitorioylaevaluación(ME)sonactividadesclavesenelprocesocontinuodeaprendizajedelManejoIntegradoyeneldesarrolloylaoperacióndeunmarcodetrabajobienestructuradoparaelMEesunatareaimportanteparacualquierplata-formaestratégica.Estemarcodetrabajoconsisteenunconjuntodeindicadoresquedebensermonitoreadoslosvaloresdereferenciacorrespondientes.

UnbuenmarcodeMEconsideratresconjuntodeindicadores:

• Indicadoresdelmanejode los insumos. (IMI) estosrepresentan los insumossobregastosenextensiones,mantenimientoeinversiones;

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• Indicadoresbasadosenlosrecursos(IBR)quereflejenlosproductosentérminosdecambiosenunestadodelsistemadelosrecursoshídricos,talcomonivelesdeagua,velocidaddelaerosiónylasedimentación;y

• Indicadoresdeapoyoenlasdecisiones.(IAD)quereflejelosresultadosentér-minosdeobjetivosdeGIRH–porsussiglaseninglés-talcomoreducirlapobrezaparapoderasegurarlassostenibilidadambiental.

Larelaciónentreestostresconjuntosdeindicadorespuedevisualizarseatravésdematricesdereferenciacruzada(figura8.3).Laprimeraesunamatrizde insumosyproductos‘objetivos’quemuestranlasrelacionesentreelmanejodelosinsumosylacondiciónoestadodelsistemaderecursoshídricos.Elsegundoconocidocomounamatrizdedesempeño,reflejalosvaloresdecambioenelsistemaentérminosdepolíticasocriteriosdetomadedecisión.

Comosemencionóanteriormente,existendosclasesdemonitoreo:

• Elmonitoreodelprogresoutilizaindicadoresdeproductoseinsumosparapro-veerdatossobrelaimplementacióndeplanesdeaccióndondehayanecesidadderealizarajustes;y

• Elmonitoreodeldesempeñoutilizaindicadoresdeproductosyresultadosparaproveerdatosparaevaluarelestadodeldesempeñoyelestadodelossistemasderecursoshídricos.

Figura 8.3. Marco de indicadores

Insumos productos

Sobre las funciones de los sistemas de recursos hídricos

Crecimiento

Económico

Resultado

Arr

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Funciones reguladorasFunciones de Produc-

ción Funciones de acarreo Funciones de Infor-

mación

Matriz de información Recibida - Saliente Matriz de desempeño

Losindicadoresavecespuedensimplificardemasiadolosmanejoscomplejosylosprocesosdedesarrollo.Unconjuntodeindicadoressignificativosyrepresentativos,sinembargo,puedenaportarcontribucionessignificativasalasdiscusionesentrelas

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partes interesadasenelprocesodetomade decisiones demúltiplespropósitos.Estosignificaquetodaslaspartesinvolucradasdebenseleccionar(negociar)concui-dado,yestardeacuerdo,encualesindicadoressevanautilizar

Elmarcodeindicadoresdebeser:

• Integral,queabarcalosinsumos,productoseindicadoresderesultados;

• desarrolladoportodaslaspartesinteresadastrabajandocordialmente;

• vinculadosalosconjunto(s)existentesalosindicadoresnacionaleinternacio-nalesparaeldesarrollosostenible,lareduccióndelapobrezayelcrecimientoeconómico,talescomolasformuladasenlosdocumentosdeestrategia,y

• Laresponsabilidaddeunaorganizacióndeacogidaqueestáautorizadayequipa-daparaasumirlatareaalargoplazodemantenerelmarcodetrabajo,recogerlainformaciónrequeridaydifundirlosresultados.

8.7.2 Evaluaciones y valoraciones

Lasevaluacionespuedenutilizaruna variedadde técnicasespecializadas, que vandesdelosanálisisdecosto-beneficioqueintentantraducirloscostosylosimpactosenlamedidadeloposibleenvaloresmonetarios,asofisticadastécnicasdetomadedecisionesgrupalestalescomoelanálisisdecriteriosmúltiples.

Análisis de costo-beneficio

Elanálisisdecosto-beneficioesunatécnicaparaevaluarlasventajasydesventajasasociadasconlaspolíticasoproyectosalternativos,dondelosimpactosseexpresanen términosmonetarios,queconducea indicadores talescomorazonesdecosto-beneficioylatasa(económica)derendimientointerno,(E)TIR.Enlasevaluacionesdelsectorpúblico,loscostosybeneficiosseexpresanentérminoseconómicosynofinancieros.Elvalordeestemétododependedelnúmerodeartículosincluidosenelanálisisylaformaenquelosimpactossoncosteados.

Loscostosdeunproyecto(enyfueradesitio),incluyencomomínimo,losiguiente:

• Preparaciónparaelproyecto,incluyendo,porejemplo,adquisicióndeterrenos,desarrollodelatierra,estudiosyencuestas;

• Laimplementacióndelproyecto,incluyendo,porejemplo,diseño,construcciónycostosinvolucradosenlasmedidasnoestructurales,comolassubvencionesylosimpuestos;

• Loscostosdecompensaciónymitigacióndelosefectossocialesyambientalesadversos,y

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• Loscostosadministrativosoadicionalesdelaimplementacióndeunproyectoalasagenciasgubernamentaleslocales,regionalesy/onacionales.

Losbeneficios(opérdidas)deunproyecto(enyfueradesitio),incluyencomomíni-mo,losiguiente:

• Losnivelesmásaltosomásbajosdelaproduccióndelasactividadeseconómicascomolaagricultura,lapesca,eltransporte,etc.;

• Cambiosendañosesperadosacausadeinundacionesabienespúblicosypriva-dos,incluyendoalosedificios,lainfraestructurapública,elganado,equipos,etc.;

• Cambiosenlaseguridad,lasaludpúblicayotrascondicionesdevida;

• Cambiosenelmedioambiente(aguassubterráneas,lospicosdeinundación,laspoblacionesdepeces),y

• Dañosalosvaloreshistóricosyculturalesenlazonadelproyecto.

Técnicas para toma de decisiones con criterios

Hayvariastécnicasdedecisiónmulti-criterioquetienencomoobjetivoevaluar losefectos expresados en unidades diferentes, tanto cuantitativos como cualitativos(véasetambiénlasección7.3).Elprincipiogeneralesqueloscriteriossonidentifi-cadosylassolucionesalternativassecomparandeacuerdoconsus‘resultados’enestoscriteriosylospesosolaspreferenciasconcedidasaestoscriterios,porejemplo,lasdiferentespartesinteresadas.

Losmodelosformalesnodebenserconsideradoscomomodelosdetomadedecisio-nes,sinocomoejercicios“¿quépasaríasi”quedemuestrenlaimportanciadeloscri-teriosylaimportanciadelaspreferencias?Laexperienciahademostradoquecuandoseusacorrectamente,estastécnicasformalespuedensermuyútilesenlaestructu-racióndelasdiscusionesy ayudanatodas laspartes interesadasacomprender larelevanciadeotrasposicionesyargumentos.Unatécnicamuyutilizadaeselprocesodejerarquíaanalítica(AHP,versección7.3)

Ambastécnicaspuedenserútilesenlasnegociacionesdelosrecursoshídricos.Porejemplo,elanálisiscosto-beneficiopuedeayudaralosparticipantesadecidircuálesson los factoresa incluiren lasnegociacionesy comovalorarlos,mientrasque losenfoquesmulti-criteriospuedenserútilesenlasdiscusionessobrelosvaloresdadosaciertosindicadoresquereflejensuspreferencias.

8.8 Resumen

ElManejo Integradode los recursos hídricos se considera un vehículo importanteparaElEnfoquedeNegociación,ylatareaprincipaldelaplataformaestratégicayde

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coordinación,comosesugiereenelcapítulo6.Loscomponentesprincipalesdelciclodemanejo(Figura8.1)son:laformulacióndeestrategias,laformulacióndeplanesdeacción,laimplementacióndeintervenciones,monitoreoyevaluación.Lafunciónprincipaldelaplataformapropuestaeslacoordinaciónydealtodonolaimplemen-tación,quedebeseguirsiendoresponsabilidaddelasagenciasdelíneaexistente.

ElcapítulosedescribeelManejoIntegradocomounprocesoiterativoenelquelosinteresados(i) formulan estrategiasexplicitasamedianoplazoquedefinenmetasamedioplazo,concretasymensurables(porejemplocincoaños),(ii)identificarlosenfoques ydesarrollar intervenciones concretas (planesde acción, con frecuenciaanuales)paracumplirconlasmetas,y(iii)acordarmecanismosdemonitoreoyeva-luacióndelosprogresosyelimpactodelasintervenciones.Esteprocesoprevéasuvez unprocesodeaprendizajeque seráenriquecido sustancialmente si todas laspartesinteresadasparticipanenpiedeigualdad.Elprocesodemanejoestratégico,comosemuestraenlaFigura8.2,queestableceladiferenciaentrelosescenariosylasestrategias,laplanificaciónestratégicaylosplanesdeacción,iteracionesdiferen-tesydostiposdemonitoreo.

Unpasoimportanteenlagestiónestratégicaesquelosinteresadosidentifiquenloscomponentesdelsistemaderecursoshídricosqueestánsujetosa las intervencio-nesdemanejoysusfuncionescorrespondientes.Ejemplosdedichoscomponentesincluyenzonasdecaptaciónocuencasfluviales,acuíferos, lagosyembalses,ríosydeltas,conlasposiblesfuncionesquesedividenencuatrocategorías:laregulación,eltransportista,laproducciónylainformación.

Laformulacióndelasestrategiasconsisteenochoetapas(verTabla8.2)similaralastareasenlasnegociacionesdefacilitación.Unaestrategiaconsisteenunacombina-cióndetrestiposde intervención: (i) lasmedidasfísicasode infraestructuratalescomodiquesy terraplenesquetienencomoobjetivocambiar ladisponibilidaddeagua,(ii)laaplicacióndeincentivos,talescomolospreciosylascuotas,parainducircambiosdecomportamientoenlosusuariosdelaguadisponible,y(iii) losarreglosinstitucionalesparaelmanejodelostiposdelasintervencionesanteriormentemen-cionadas.Losadministradoresdelaguautilizadosparacentrarseenlasmedidasfísi-cas.Intervencionesorientadasalademanda(incentivosdeaplicación)seconsiderancomo la responsabilidadde lasagenciasde línea, tales como losministeriosde laagriculturaoenergía,mientrasquelosarreglosinstitucionales-inclusoenelsectordelagua-sondescuidosamenudo.

Elrestodelasetapasdelciclodemanejo(Figura8.1)incluyenplanesdeacción,dise-ñoeimplementación,loscualesnormalmentepertenecenalaesferadelasagenciasdelínea.Elmonitoreoylaevaluaciónestambiénunatareaimportantedelaplata-forma,tantoparalaejecucióndelasmedidasacordadas,asícomoparaevaluareldesarrollodelsistemadelosrecursoshídricoselcualseencuentrasujetoalmanejo.Paraello,laplataformadebetenerunconjuntodeindicadorespertinentesyteneraccesoalainformaciónsobreellos.

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Notas

1 LasíntesisdelreporteEvaluacióndelosEcosistemasdelMilenio(2005)utilizóunen-foquecalificativoydeevaluaciónsimilarparaidentificarcuatrotiposde“servicios”:aprovisionamiento,regulación,culturalydesoporte.(elúltimoservicionoestáela-borado).

2 Loscostosserelacionanalosgastosincurridosenimplementarelproyecto;laspérdidassonbeneficiosnegativos.

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9 ¿Qué sigue ahora?

En2005,ManejodelaCuencadelRio:UnEnfoqueNegociado,comparólasexperien-ciasdelasorganizacionesasociadasentodoelmundo(AmbosFINES,2005).Desdeentonces,lasONGsasociadashanseguidoreuniendoexperienciasdecampoprome-tedorasconelenfoqueylapreparaciónparalaimplementaciónydesarrollo.

Atravésdelaproduccióndeestaguía,lasorganizacionesnogubernamentalesaso-ciadashancrecidomásjuntasysehanconvertidoenloqueahorallamamoslaAlian-zaNA.Enelprocesodedefinirunavisióncomúnyunconjuntodeprincipiosbásicoscomunes,lossociospudieroncompartirsusexperienciaseideassobrelosobstáculosysolucionesenlaaplicacióndelenfoque.

Elenfoqueesunacontribucióndeabajohaciaarribaaldiscursointernacionalyeldesarrolloeneláreadelmanejo integradode recursoshídricos (MIRH). Facilita lacontribuciónatravésdeunamayorespecificacióndesuvisión,principiosycaracte-rísticasylapresentacióndelosmarcosgenéricosparalosprocesosparticipativosdenegociaciónymanejoestratégico.

EstaguíaparalaaplicacióndelEnfoquedeNegociaciónesunpasointermedioensuposteriordesarrollo.EsesencialqueelenfoquesigueteniendosusraícesenelcampoyqueestéfirmementebasadoenlasexperienciasdelasONGs.Enesesentido,ofreceunaalternativaalosenfoquesdearribahaciaabajopromovidosporlacomunidadinternacional,apesardelaretóricadequelaparticipaciónpúblicaesfundamentalynecesitasermejorado.

LaguíaesclaraenqueElEnfoquedeNegociaciónsólopodráteneréxitosiseaplicacorrectamenteatravésdelosmecanismosinstitucionalesestablecidosporlasagen-ciasinternacionalesygobiernosnacionales.Enotraspalabras,mejorasrealesendelMIRH,basadosenlaparticipacióngenuinadelacomunidad,sepuedenlograrúnica-menteatravésdelasinergiadelosenfoquesdearribahaciaabajoydeabajohaciaarribaqueseconsiderancomplementariosyadecuadosalascircunstanciaslocales.

LacomunidaddelasONGsporlotantodebenseguirtomandolainiciativa(ylares-ponsabilidad)paraeldesarrolloposteriordelEnfoquedeNegociación.Sereconocequeestosólopuedelograrseatravésdelalentaacumulacióndeexperienciasenelcampo a través de la implementación del EnfoquedeNegociación enuna ampliavariedaddecircunstancias.Comoseha señaladoaquí,ElEnfoquedeNegociaciónnodebeservistocomounarecetaparaunenfoque,sinocomounaformadepensar(inclusounparadigma),quesebasaenlaparticipacióndetodoslosinteresadosquepuedenyestándispuestosaparticiparenaccionesconjuntasparalograrsusmetasindividuales,peroquetambiénreconocenquecompartenuninteréscomún.

ActividadesfuturasparadesarrollarElEnfoquedeNegociacióndebecentrarsetantoenlosesfuerzosparamejorarelmétodoensí,ysuutilidadparaseraplicado,encon-

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dicionesespecíficas,ycrearlascondicionesquepermitenatravésdelacomunicaciónconlasorganizacionesnacionaleseinternacionales.Lossociosprevénporlotantolassiguientesacciones.

Versiones Nacionales de la guía

Laguíaserátraducidaacincoidiomas,dandoprioridadaaquellosdelasONGspar-ticipantes:francés,bahasa(Indonesia),Maratí(lalenguaoficialdelEstadodeMaha-rashtra,India),portuguésyespañol.Esimportantequelosinterlocutoresseasegurendequecadaversiónnacionaldelaguíacontengaalmenosunresumendelosarre-glos institucionales nacionalesexistentes paraelmanejode los recursoshídricos(véaseelrecuadro).Tambiénpodríaconsiderarlainclusióndetallesdelossistemasnacionalesderecursoshídricos,sistemassocio-económicosyestudioslocalesdeca-sosquedescribenlasaplicacionesexitosasdeesteenfoque.

Desarrollo de Capacidades y Arreglos Institucionales

Telapak es una organización ambiental independiente con sede en Bogor, Indo-nesia. Telapak trabaja con las ONGs locales y grupos comunitarios en todo el país para fortalecer sus capacidades de manejo del agua y otros recursos naturales.

Como parte de un proyecto de desarrollo de capacidades de dos años (2009-2011), Both ENDS le da apoyo a Telapak para convertirse en un elemento impor-tante en el manejo del agua a nivel nacional. Telapak ya se encuentra trabajando con los departamentos gubernamentales y organismos a nivel nacional, regional y local en cuestiones de política y estrategia, actualmente es un miembro de los consejos nacionales y varios provinciales para el agua.

En la provincia de Sulawesi del Sur, por ejemplo, las autoridades del Distrito Luwu han establecido (temporalmente) un consejo de la cuenca del río (CCR) para gestionar los recursos hídricos en la cuenca del río Lamasi. A través del pro-yecto, Telapak y las organizaciones asociadas ayudan a fortalecer la capacidad del CCR en sus primeras etapas. Las actividades incluirán la definición de las tareas y responsabilidades del CCR; esbozar un plan estratégico del manejo de los recur-sos hídricos, llevar a cabo un análisis de problemas basados en la percepción de los usuarios locales del agua, y un mapeo de los arreglos institucionales para el manejo de los recursos hídricos.

Uno de los resultados importantes del proyecto ha sido una visión general de los arreglos institucionales para el manejo de los recursos hídricos en Indonesia, que Telapak utilizará en su capacitación para sus miembros que son o quieren estar, involucrados en el manejo de los recursos hídricos. El documento describe:

• La nueva ley nacional del agua, presentada en el 2004, que es el principal instrumento que estructura el manejo del agua en Indonesia;

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• Los actores involucrados en el manejo del agua, incluidos las organizaciones y los arreglos legales correspondientes (mandatos) de los ministerios, tales como obras públicas, bosques y planeamiento del espacio y de la tierra;

• diferentes aspectos del manejo de los recursos hídricos, tales como la cali-dad del agua, las aguas subterráneas, control de inundaciones, el suministro público de agua y riego, y

• El manejo de áreas tales como las cuencas hidrográficas y reservas naturales.

Capacidades Desarrollo

Sehaprevistounenfoquededosnivelesparaeldesarrollodecapacidadesycapaci-tación.ElprimernivelincluyelasONGsquepromoveránaúnmás,presentaranyda-ránapoyoalEnfoqueNegociado,mientrasqueelsegundonivelincluyealosactoreslocalesinvolucradosensuimplementación.ElfortalecimientodelacapacidaddelasONGs(primernivel,laformacióndecapacitadores)debecentrarseenlapresentaciónde laguía (versiónnacional)y laproduccióndematerialesdecapacitaciónparaelsegundonivel.

Lomásimportante,cursosdecapacitaciónparalasONGsdeprimeranivelincluiránlosconceptosbásicosdelmanejodelosrecursoshídricos-elfuncionamientodelossistemasdeaguayotrosrecursosnaturales,unavisióngeneraldelosarreglosins-titucionales, y los aspectoseconómicos y sociales. LasONGsque jueganunpapeldestacadoen,lapolíticasobremanejodelosrecursoshídricosdebetener(accesoa)conocimientoespecializadoensistemasderecursoshídricosylosasuntosdemanejoinvolucrados.

La coordinación internacional y el intercambio de experiencias

AprenderdelasexperienciasdecampodecadaunohademostradoseresencialeneldesarrollodelEnfoquenegociadas.LaAlianzaNAahoratratarádeconsolidarestosprocesosdeaprendizajemedianteelapoyoalasorganizacionesnogubernamentalesquedeseenaplicarelenfoque, loquefacilitael intercambioy ladifusióndeexpe-riencias,ypromoverelenfoquedevariasmaneras,endiálogopermanenteconlasmuchasagenciasinternacionalesynacionalesqueparticipanenlagestiónintegradagestiónderecursoshídricos.

Divulgación y Diálogo

LaaplicacióndelEnfoquedeNegociaciónserásosteniblesólosiotrosactoressecom-prometenconsudesarrollo,ycontribuyenareforzarelenfoqueylahacenaccesibleatodoslosinvolucradosenelMIRH.LaAlianzaNAofreceráestaguíaalasinstitucionesdeimportancia,ylasinvitaráaentrarenundiálogoconstructivosobresuconceptoysusimplicacionesprácticas.Además,laAlianzaseproponeconstruirasociacionesconlosgobiernosnacionales,institucionesinternacionalesyloscentrosdeconocimientoparadesarrollarnuevas iniciativasy aumentar las ideassobreelpotencialdeesteenfoque.

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Apéndice A: La gobernanza y gestión de los recursos hídricos

Esteapéndiceexplica losconceptosde lagobernanzaygestiónde losrecursoshí-dricos,yladiferenciaentrelagestióngeneralyfuncional.Tambiéntratadelosregí-menesdegestión,ypresentalosprincipiosparalosarreglosdelrégimenestabledepropiedadcomún(RPC).

Gobernanza de los recursos hídricos

Lagobernanzadelosrecursoshídricoscomounconceptoaceptaampliamentequelagestióndetodaslasfuentesdeagua,enespeciallascuencasfluviales,sonlapre-rrogativadelestadoyporlotantounapartedelámbitopolíticoylegislativo.Encon-secuencia,laelaboracióndeleyes,políticasyreglamentosparaeldesarrolloydelagestiónde los recursoshídricosesesencialmentepartedeunprocesopolíticodetomadedecisiones.Dadoqueestoaplicaanivelmundialynacional,esnecesarioentenderelcontextomásampliodelagobernanzadelosrecursoshídricos.

Lagobernabilidad,engeneral,es“elejerciciodelaautoridadeconómica,políticayadministrativaparagestionarlosasuntosdeunpaísentodoslosniveles”y,además,“quecomprende losmecanismos,procesose institucionesmediante lascuales losciudadanosygruposarticulan sus intereses,ejercensusderechos legales, cumplirsus obligaciones ymedian sus diferencias “(PNUD, 1997). En elmismo sentido, lagobernanzadelosrecursoshídricosserefierea“lagamadesistemaspolíticos,socia-les,económicasyadministrativasqueexistenparadesarrollarymanejarlosrecursoshídricosylaprestacióndeservicioshídricosenlosdiferentesnivelesdelasociedad”(GWP,2003).

Paradecirlomásrotundamente,lagobernanzadelosrecursoshídricosserefiereaasuntostalescomo:

• laresponsabilidadfinancierayeficienciaadministrativarelacionadasobretodoconlasasignacionesderecursosfinancierosparaproyectosdedesarrolloysis-temasdeprestacióndeservicioshídricos;

• losderechoshumanosy losprocesosparticipativos, respetandoyhonrando lalegitimidaddelasinstitucionesdemocráticascomolalibertaddeprensayotrosmediosdecomunicación,elderechoala(libertadde)lainformación,elderecho(noviolento)deprotestar,etc.;y

• el‘juegolimpio’ylaequidadenladistribucióndebeneficios,ladistribucióndecostosylascargassocio-ambientales,asícomoenlaasignaciónderecursosfi-nancieros.

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Lagobernanzadelosrecursoshídricosserefierealmanejodirectodelosrecursoshídricosatravésdelosorganismosoficialesyotrasinstitucionesformalesoinforma-lesquetienenelmandatopararealizarfuncionesdegestiónatravésdeunmarcodetrabajo jerárquico (ono jerárquico).Lagobernabilidadtambiéntieneunelementodepolíticapragmática,dondeloslegisladoresylosburócratasestáninvolucradosenlanegociaciónatravésdegruposdeinteréspertenecientesalospartidospolíticosyfacciones.

La gestión de los recursos hídricos

Formalmente,elobjetivodellagestióndelosrecursoshídricosesparaproducirunamezclaóptimadeproductosyserviciosparaelbeneficiodelasociedadenconjunto,ahorayenelfuturo(OCDE,1987).Elproblemadelagestiónpuedeservistocomounadelasformasdecómoorganizarlasinterrelaciones,entrelosactoresinvolucra-dos: losproveedores, losproductoresy aquellosque seapropiande los recursoshídricos.Lapreguntageneralescómofomentaryorganizarunaaccióncoordinadaparaevitarquelosapropiadores--loscualesseesfuerzanporoptimizarsusganan-cias individuales sobre-explotandoyeliminandode lacapacidadproductivade losrecursoshídricos.

Lagestiónporlotantotienequevercontodaslastareasinvolucradasenlaproduc-cióndeserviciosybienesrelacionadosconelagua.Porende,debeinvolucrartantolasagenciaspúblicascomolasprivadas,queenconjunto:(i)establecenmetasyob-jetivosydecidenquécombinacióndebienesyserviciosseproduciránpormediodelsistemaderecursoshídricos,cuándo,dóndeyparaquién;y(ii)producenlosbienesyserviciosenrespuestaalademandadelasociedad.

Enlapráctica,lagestióndelosrecursoshídricossecomponedemuchasyvariadastareasqueseasignanaunagrancantidaddeorganizacionespúblicas,delasociedadcivilyprivadas.Juntosformanelambienteinstitucionalquedeberíapermitireldesa-rrolloylaaplicacióndelEnfoquedeNegociación.

Resultaútildiferenciarentrelaadministracióngeneralylafuncional,cuandosehacelaasignacióndeagentesinvolucradosenlaaplicacióndelEnfoqueparalagestióndelosrecursoshídricos,ycuandosediscutenlosmétodos,herramientasyejemplos.

Gestión general versus gestión funcional de los recursos hídricos.

Lagestióngeneralserefiereatareasquenoestánespecíficamenterelacionadosconsistemasderecursoshídricoscomolascuencashidrográficas.Estastareastienenqueverconlosarreglosinstitucionalesylegalesquedefinen,porejemplo,cualestareasse llevanacabopordeterminadasagencias,cuálessonsusmandatos,responsabi-

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lidadesycapacidades,yqué instrumentos necesitanpara llevaracabosustareas(¿quiénhacequéy cómo?). Estas tareasdegestión general se refierenprincipal-mentea las tareasadministrativasquecorrespondanaagenciasgubernamentalesexistentesyquepuedenserejecutadasenáreasadministrativas,talescomopaísesoprovincias.

Como guardianes de los recursos hídricos públicos, las agencias gubernamentalesfacilitan el acceso, y son responsables de definir cómo y bajo qué condiciones sepuedenutilizarlosrecursos,ydarcuentadeesteusoatravésdemecanismosdemo-cráticos.Ejemplosdetemasdenegociaciónson:

• losprincipiosde la gestióndel agua: losusuariosdeprioridad,elprincipiodeprecaución,elprincipiode“quiencontaminapaga”;

• lasnormasdecalidaddelagua;

• lapolíticadelagua;

• lalegislaciónylosreglamentosdeimplementaciónparalosrecursoshídricos;

• lostrámitesparalicenciasysanciones/aplicacióndelasleyes;

• lasnormasdeparticipacióndelapoblaciónlocal;

• losacuerdosdeinvestigación;

• losescenariosdedesarrollo(porejemplo,lasentradasdeaguadelospaísesve-cinos,elcambioclimático);

• ladivisióndelpaísenunidadesdegestión(sistemashídricos);y

• eldiseñodelosarreglos institucionales: losmandatosy lascapacidadesdelosinstitutos.

La gestión funcionalincluyetodaslastareasquesonnecesariasparamantenersis-temasderecursoshídricosenbuenascondiciones,yparaproducir losbienesrela-cionadosconelaguaylosserviciosquedemandalasociedad.Enotraspalabras,lagestiónfuncionalesuninsumoparalafuncióndeproduccióndelsistemaderecursoshídricos.

Entrelastareasdegestiónfuncionalseincluyenlaproducciónderecursoshídricosparausosespecíficos,comoelriego,proteccióncontrainundaciones,oeltratamien-todelasaguassuperficialescontaminadas.Estastareas,quesondefinidasyhabilita-dasporlagestióngeneral,serefierenprincipalmente(peronoexclusivamente)alasintervencionesypuedenserrealizadasporentidadespúblicasyprivadas.Estastareassonconvenientementellevadasacabosobrelosrecursoshídricosolossistemaseco-lógicosespecíficosenloscualesladisponibilidadyelusodelaguadebenmantenerunequilibriosostenible,talescomo(sub)cuencashidrográficas,unidadesdedrenajeolossistemasdehumedales.Estastareastienenuncomponenteestratégicoyunocomponenteoperativo,orientadoalaacción.

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Algunosejemplosdeestastareas,quepodríansertemadenegociaciónsonlassi-guientes:

• laformulacióndeplanesestratégicosqueidentificanobjetivosdemedianoplazoparaelsistemaderecursoshídricosbajoconsideración,dentrodelascondicionesfacilitadorasdefinidasporlagestióngeneral;

• laformulacióndeplanesdeoperacionesymantenimiento(OM);

• laoperacióndelosembalses;

• laoperacióndelossistemasdedrenaje;

• eldiseñoe implementaciónde infraestructura,porejemplo, regulaciónde losríosylossistemasdeproteccióncontrainundaciones;

• lasasignacionesanualesdeaguadelosríosylosembalsesentrelosusuariosdelacompetencia;

• laoperacióndeloscanalesdenavegación;

• laconcesióndelicenciasparalaextraccióndeaguassubterráneas;

• lafijaciónycobrodelatarifadealcantarillado;

• elmonitoreodelacalidaddelagua;y

• eltratamientodeagua.

Nota:Aunquelagestióngeneraltienequeverexclusivamenteconlacreacióndeunentornopropicioparalagestiónfuncionaldelosrecursoshídricos,lagestiónfuncio-naltambiénpuedeinvolucrarseenelestablecimientodemecanismosinstitucionalesquepermitan,porejemplo,laimplementacióndeplanesdeacciónodeconcesióndelicenciasymonitoreo.

Gestión funcional versus gestión general En los Países Bajos, un país de baja altitud situada en los deltas y las partes bajas de los ríos Rin, el Mosa y el Escalda, el agua es una preocupación constante. La organización de la gestión del agua es un buen ejemplo de cómo se distribuyen las tareas y responsabilidades.

Los consejos de agua locales (water boards) Holandeses son responsables de proteger el país contra las inundaciones, y la gestión funcional de los sistemas hídricos, sin embargo son controlados por las provincias como parte del siste-ma administrativo político nacional. Los consejos de agua tienen un alto nivel de independencia en materia técnica y financiera, pero sus estatutos, así como las decisiones sobre los impuestos y tasas, están sujetos a la aprobación de las autoridades provinciales. Ha tomado varios siglos desarrollar este enlace y la dis-tribución de tareas entre la gestión funcional y la gestión general, sin embargo en

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las últimas décadas han sido objeto de una presión sin precedentes ya que el agua se ha convertido en un asunto todavía más importante para la sociedad Holande-sa. Los consejos de agua han tenido que cambiar de ser casi en su totalidad orga-nizaciones funcionales agrícolas, a organismos que también representan muchos otros intereses. Por ejemplo, hace poco tuvieron que decidir si permitían que las tierras agrícolas fueran inundadas para crear lagos recreativos. En respuesta, al-gunos consejos del agua se han fusionado y ahora organizan las elecciones de sus juntas administrativas.

A pesar de que no se cuestiona la competencia técnica de los consejos de agua, su situación dista de ser satisfactoria. Las discusiones continúan sobre cómo mejorar la gestión funcional y general del sistema de aguas holandesas.

Regímenes de gestión

Losrecursoshídricossonpropiedadpúblicaynacional,porloquelasdecisionesso-brecómoseutilizan(enunsentidoamplio)ylaformaenquesemanejanlecorres-pondenalosrepresentanteselegidosdemocráticamenteylosórganoslegislativoscomo losparlamentosnacionalesoconsejosdedistrito.Estosórganos legislativosporlotanto,decidenquiénesresponsabledequé,ydecrearunentornoinstitucionalquepermitaelusoequitativoysostenibledelosrecursoshídricos.

Paraunamejorcomprensióndelosregímenesdegestión,esconvenienteconcebirlosrecursoshídricoscomounsistemadeproducción(sistemaderecursoshídricos,SRH)queproducelosbienesyserviciosdemandadosporlasociedad.Estosbienesyserviciosserefieren,porejemplo,alaproduccióndeaguaparafinesdomésticos,industrialesoderiego,asícomoparalaproteccióncontrainundaciones,labellezaes-cénicayladisposicióndeloscanalesdenavegación.Lossistemasderecursoshídricosestáncompuestos,ademásdelaguaperse,decomponentesnaturalesyhechosporelhombre,ydearreglosinstitucionalesparagestionarladisponibilidadyelusodedichorecurso.

Estaresponsabilidadglobalnopuedeserdelegada.Loquésisepuededelegarsonciertastareasqueserelacionanconlaproduccióndebienesyserviciosde(partede)esterecursonacional.Talestareasdelegadaspuedenserobjetodediferentesformasdegestión,enfuncióndelanaturalezadelosbienesyserviciosproducidos:público,propiedadcomúnoprivada.Laproteccióncontralasinundaciones,porejemplo,seconsideraunbienpúblicoyaqueesdifícilexcluira laspersonasdesusbeneficios,mientrasqueelconsumodeestebeneficioporunapersonanoafectaelbeneficiopotencialparalosdemás.Lasorganizacionesprivadassolíantenerpocointerés(co-mercial)en laproduccióndebienespúblicos,peropodríanestar interesados en laproducciónde,porejemplo,aguaderiegoparalosusuariosdelacompetenciaquesepuedecortarsinoquierenonopuedepagar.Losrecursosdeusocomúnylosre-gímenesdepropiedadcomún(RPC)gananespecialinterésbajoestecontexto.

124


Unrecursodepropiedadcomúnobiencomúnesaquel“cuyousoesdifícilocostosodequitaralaspersonas...obiencuandolosbeneficiosconsumidosporunindividuolerestanbeneficiosdisponiblesaotro”(Ostrom,2000:337).Unejemplotípicosonlosrecursospesquerosdeunpequeñolagoenelinterior,loscualessonexplotadosporpescadoresdedoscomunidades.Elacceso, laexplotación, laadministraciónylaposesióndedichorecursopodríanserenformadeRPC,sinembargonoesnece-sario.UnRPCesunconjuntoderelacionessocialesqueseestablecenydebenestarbajolaresponsabilidadfinaldela“nación”comoúnicodueñodelrecurso.LosRPCspuedenseraplicadosapartesbienespecificadasdelosSRH(porejemplo,unlagoounacuífero)osistemasdeproducciónespecíficos,talescomosuministrosdeaguacomunitariososistemasderiego.

En losRPCs losrecursoscomunesnosonrecursosde libreaccesoynosonbienespúblicos.Sibienlosmiembrosdelacomunidadtienenunaccesorelativamentelibre,aunquesupervisado,existenmecanismosquepermitenalacomunidadexcluirater-cerosdelusodelosrecursos.Así,enunrégimendepropiedadcomún,unrecursodebiencomúntienelaaparienciadeunbienprivadodesdeelexterior,yunbiencomúndesdeelpuntodevistadesdeelinterior.Lasunidadesderecursos(comoelpescadoolasunidadesdeagua)retiradosdelfondocomúnderecursossonpropiedadindivi-dualdelosqueseapropiandeellos.

LosRPCssuelenfuncionaranivellocalparaevitarlasobre-explotacióndeunsistemaderecursosdelcualsepuedenextraerunidadesmarginales.

EnsuanálisisdeldiseñodeinstitucionesRPCduraderas,Ostrom(1990)haidentifica-doochoprincipiosdediseñoquesonpre-requisitosparalalosRPCsestables:

1. límitesclaramentedefinidos;

2. unacongruenciaentrelasreglasdeapropiaciónyprovisiónademásdelascondi-cioneslocales;

3. acuerdosdeeleccióncolectivaquepermitanlaparticipacióndelamayoríadelosqueseapropiandelatomadedecisiones;

4. vigilanciaefectivaporpartedelosencargadosdelmonitoreoqueformanpartede,orindencuentasa,aquellosqueseapropian;

5. sancionesgraduadasparalosapropiadores,quenorespetanlasreglasdelaco-munidad;

6. mecanismosderesolucióndeconflictosbaratosydefácilacceso;

7. reconocimientomínimodelderechodeorganizarse(porejemplo,porelgobierno);y

8. enelcasodelasgrandesRPCs,organizaciónenformademúltiplescapasdeem-presasnido,conpequeñasRPCslocalesensubase.

125


Apéndice B: Aplicación del Enfoque de Negociación:

Cinco estudios de caso

Esteapéndicepresenta cinco estudios de caso delasONGsqueproactivamentehanestablecidolaGestiónIntegradadelosRecursosHídricos(GIRH)participativa,utili-zandoElEnfoquedeNegociación.Los estudios de casos se centran en la aplicación deesteEnfoque, losresultadosobtenidos hastaahora, ylasleccionesaprendidas.

1- FideicomisoAmbientaldeGomukh:EmpoderaralascomunidadesenlacuencadelRíoBhima,India.

2- FANCA:ActualizacióndelosmarcoslegaleinstitucionalparalaGIRHenAméricaCentral.

3- AEDES:VínculosyajustesestratégicosenlacuencadelRíoCotahuasi,Perú.

4- ECOA:HaciaunEnfoqueNegociadoparaprotegerelsistemadehumedalesdeParaguay-Paraná.

5- Telapak/PBS:IniciodeunEnfoqueNegociadoenlacuencadelRíoLamasi,Indo-nesia.

126


1- Fideicomiso Ambiental de Gomukh: Empoderar a las comunidades en la cuenca del Río Bhima, India En la cuenca del Río Bhima, India, el Fideicomiso Ambiental de Gomukh tomó la inicia-

tiva de organizar a la gente local y crear plataformas para la negociación. Gomukh se centró en empoderar a las comunidades mediante el fortalecimiento de su capacidad para negociar los temas de la gestión del agua con otras partes interesadas, incluyen-do agencias de gobierno. El Enfoque ha dado lugar a cambios radicales en la gestión de los recursos naturales en la cuenca.

ElFideicomisoAmbientaldeGomukhfueestablecidoen1995comounarespuestaalenfoqueinsuficienteydesequilibradodelprogramagubernamentaldedesarrollodecuencashidrográficas.LavisióndeGomukhescrearunasociedaddondelosrecur-sosnaturalesylosecosistemassonrestauradosylospobrespuedenllevarunavidaauto-suficienteydigna.Susobjetivossonfomentarlamovilizaciónsocialyelusodetecnologíaapropiadaparalaconservacióndesuelosyagua,ysentarunabasesólidaparaunautilizaciónjustayequitativadelosrecursosexistentes.

LasprincipalesáreasdetrabajodeGomukhincluyen:laconservacióndelatierrayelagua;laGestiónIntegradadecuencas;eldesarrolloagrícolasostenibleparalosagri-cultoresmarginales;ladistribuciónequitativadelaguaderiego;lagestióndelaguaurbana;aguaysanidad;empoderamientodelamujer;lacreacióndecapacidadesylaeducaciónambiental;mediosdevidasostenibles;ycabildeoypromoción.

El área

ElRíoBhimaesunafluentedelRíoKrishna,el tercer ríomás largode la India. LacuencasedivideenlascuencasdeBhimasuperioreinferior,segúndelasenormesdiferenciasenprecipitaciónyecosistemasrelacionados.ElRíoBhimafluyedeoesteaesteatravésdelosestadosdeMaharashtrayKarnataka,hastaencontrarseconelRíoKrishna,queluegofluyehaciaelsur,atravésdeAndhraPradesh,enelOcéanoÍndico.Lacuencaseubicaentrelos16°25’a19°30´Ny73°30’a77°55*E,ycubreunáreade48.630km2.

Los desafíos

Debidoalacrecientedemandadeaguaderiegoparalaagricultura,losasentamien-tosurbanosylaindustria,lacuencadeKrishnahasidodeclarado“cuencacerrada”,loquesignificaquelacantidaddeaguaalmacenadayretiradadirectamentedelosríosesigualalaescorrentíadelaguasuperficialdetotaldelascorrientes.Ladescargahaciaelmarseredujodrásticamenteentre1975y2003,llegandocercadecerodu-rantelassequías.ElescurrimientodeambascuencasdelBhima,superioreinferiortambiénsehareducidorápidamente.

127


Ubicación de las cuencas de los ríos Krishna y Bhima. Fuente: Biggs et al. (2000).

Seprevéunaumentoenlapoblacióndelacuencade12,3millones(1990)a30mi-llonesen2030.Laurbanizaciónestáavanzandoaunavelocidadvertiginosa,yel35%delapoblaciónviveahoraenciudadescomoPune,Pimpri,ChinchwadySolapur.LapoblacióndePuneesdemásdecuatromillones,deloscualesaproximadamenteel40%vivenenlosbarriospobresynotienenaccesoaserviciostalescomoaguapota-bleysanidad.Lapoblaciónruralsiguedependiendoprincipalmentedelaagricultura.

LascomunidadesenlacuencadelRíoBhimaenfrentandosretosprincipales:ladis-tribuciónequitativadelaguayeldeteriorodelosecosistemas.

Distribución desigual del agua Dentro de la cuenca del Río Bhima, intervenciones a gran escala con sistemas de

gestiónbasadosenlaofertahanmostradoclaramentesus limitaciones.AunquelamayoríadelosafluentesdelBhimahansidorepresados,el51%delasuperficiedelacuencanoesatendidaporlossistemasderiegodelgobierno.Del49%restante,sóloel5%delasuperficiecultivadaesderegadíoatravésdelaredcentralizada.Dentrodelasáreasdeirrigación,hastael22%delaguadisponibleestomadaporlosagricul-toresmáspoderososparalaproduccióndecañadeazúcar.

Enlasáreasurbanas,lapoblacióndelostuguriosnoestáconectadaalacentraldeagua,lossistemasdeabastecimientoydrenaje,loscualessonaltamentedisfuncio-

128


nales.EldepartamentodeAbastecimientodeAguaySanidaddePuneafirmaqueproveen165 litrospercápitapordía (lpcd),queesmuchomásquemuchasotrasciudadesdelaIndia.Sinembargo,enrealidadlosbarriospobresrecibenapenasel60lpcdamuybajapresión,mientrasquelaszonaspudientesrecibenaguasuficientealapresiónsuficiente.Vendedoresprivadosnooficiales,algunosdeellosmiembrosdelaasíllamada“mafiadelagua”,abastecendeaguaalosresidentesdelostuguriosyasentamientosnoautorizados,peroaunpreciomuyalto,porloquelapobrestermi-nanpagandomuchomásporelaguaquelosresidentesmásricosdelaciudad.

Deterioro de los ecosistemas

Loscaudalesambientales(caudales-a)indicanlacantidaddeaguanecesariaparaelbuenfuncionamientodelosecosistemasfluviales,ysonunaspectocrucialalahoradetomardecisionessobrelaasignacióndelagua.Cuandosecarecedetalescaudalesambientales,losbienesyserviciosproporcionadosporunrío-lapesca,lacapacidaddedilucióndelacontaminaciónyelpotencialderecargadelosacuíferos,etc.–sevenseriamentecomprometidos.

EnlacuencadelBhima,nosehantomadomedidasparaasignarcaudalesambienta-les.Elaumentodelastasasdelasaguassubterráneasylaextraccióndelasuperficiehanhechoquemuchostramosdelríoyanoseanperennes,comolofueronenelpa-sado.Laabstraccióntambiénhaafectadoalaflorayfaunafluvialribereña,congravesefectossobre ladiversidaddeespeciesdepeces,yen lascomunidadespesquerasquedependendeellos.

Comoresultadodelalimitacióndelosflujosdeaguafrescaenlacuenca,lacontami-naciónesunproblemacreciente,amenudocausandomuertesmasivasdepeces.EnlosafluentesdelBhimaquefluyenatravésdePune,másdeunadocenadeespeciesdepecesyasehanextinguido.Elperfildelascomunidadespesquerastambiénhacambiado,yaquelospescadorestradicionalestribalessesustituyenporlospescado-resporcontratodelosestadosvecinos,causandoconflictosytensionessociales.

El70%delasaguasresidualesdePune-cercade700millonesdelitrospordía-esdescargadoenelsistemadelRíoBhimasinningúntratamientoprevio,causandogra-vesproblemasdecontaminaciónríoabajo.Lajuntaparaelcontroldelacontamina-cióndeMaharashtrahaclasificadoelRíobajocategoríaC-noaptoparaelbaño.EldepósitodeUjjani,situadoa100kmríoabajodelRíoPune,recibegranpartedelasaguasresidualesnotratadasdelaciudad,ysehareportadoquemataalospecesconfrecuencia.

Laextraccióndearenanoreguladae ilegalde loscaucesde losríosyriberasestáafectandotantosuintegridadecológicacomolarecargadeaguassubterráneas.Hahabidomuchosinformesdemuertesdebidoalosagujerospeligrososenellechodelríodedondesehaextraídolaarena.Almismotiempo,lautilizacióndepozosprofun-dossehatraducidoenunabajadelosnivelesdeaguasubterránea.

129


Disponibilidad de agua en la cuenca del río Bhima

Sub-cuenca/

afluentes

Disponibilidadde agua (millonesdem3/año)

Disponibilidaddeaguapercápita (m3/año)

Delestadodeestrésdel agua

Neera 2812 2027 Sinestrés

SuperiorBhima 7594 1442 Conestrés

Maan 469 1141 Conestrés

Bori-benetura 506 734 Altoniveldeestrés

Seena 1110 364 Altoniveldeestrés

Abordaje los problemas a través del Enfoque de Negociación

En1997,Gomukhcomenzósulaborparamejorarlaconservacióndelsuelo,elaguayprevencióndelasequíaenelvalleKolwanenlosGhatsOccidentales.Dentrodelacuenca,elvalleKolwanseencuentraenlacrestadelosGhatsOccidentales,alrede-dordeunos120kmdelafuentedeBhima.Estevallepequeñoyaislado,quetieneuna superficiede8.000hectáreas (ha), estípicademuchas cuencashidrográficascomoen lacuencadeBhima,donde lascomunidadesruralessehanenfrentadoalassequíasyelmalmanejodelagua.Las16comunidadesruralesentodoelvalleseenfrentabanaunagraveescasezdeagua,apesardelasfuerteslluviasenlacuenca.

Gomukhadoptódeunaperspectivaholística,paraestablecerplataformasparalascomunidadesyhatrabajadoparafortalecersucapacidaddenegociarentreellos,asícomoconlaspartesinteresadasexternas,comolosfuncionariosdelgobiernoylasorganizacionesturísticas,ytambiéncómocompartirelaguadelvalle.ArmadosconlainformaciónproporcionadaporGomukhsobreelbalancehídricodelvalle,laprecipi-taciónanual,losciclosdecultivoydegestiónagrícola(véaseelrecuadroenlapáginaXX),elpueblorealizadocambiosradicalesenlagestióndelosrecursosnaturalesdelacuenca.

Animadopor laeficaciade susplataformasenKolwan,GomukhdecidióutilizarElEnfoqueenelShivaganga,unvallepropensoalasequíaubicadoaunos70kmdeKolwan(con16.000hadeárea),ydeallíalaúnmayorvalledeChikotra,a200kmalsuroeste(alrededorde32.000ha).

En los últimos años,Gomukhhaorganizado cuatro conferencias de aguapara losinteresadosenlacuencadeBhima.Dentrodeestasplataformas,losrepresentantesdelgobierno,losagricultores,habitantesdelaciudad,losgrupostribales,lospesca-doresylosecologistassoncapacesdediscutirlosdesafíosqueenfrentan,asícomolasposiblessoluciones.

130


Disponibilidad de agua

El volumen de agua que está disponible para su utilización en un área, como un lago o una parte de una cuenca hidrográfica, se puede calcular a partir de un balance hídrico, que resume las entradas y salidas del flujo. La siguiente tabla presenta el balance hídrico para el valle Kolwan (año base 2002)a

Por otra parte, las curvas de duración del caudal se pueden utilizar para ilustrar la cantidad de agua disponible en un río. Estas curvas dan información sobre el porcentaje de tiempo que un determinado caudal de un río es igualado o supe-rado en un lugar determinado. Estas curvas de caudales se basan en un análisis de frecuencia de una serie de datos y pueden referirse a todo un año o para un período específico, como se muestra en las gráficas a continuación.

a Basado en datos de las estaciones meteorológicas establecidas por las autoridades del gobierno y la Fundación Gomukh.

b Incluye los asentamientos dentro de los límites administrativos de cada pueblo.

c Total de almacenamiento activo. 0,5 m3 “almacenamiento muerto” está reservado para uso en caso de emergencias.

d La cifra incluye los flujos de retorno de las estructuras de almacenamiento de aguas arriba y lagunas en las finca.

DETALLES CANTIDADES % DE DISPONIBILIDAD ANUAL DE AGUA

Áreadelvalle 8000ha

Tierrasaptasparalaagricultura 5000ha

Población(censo2002) 15,000

Númerodepueblosb 16

Promedioanualdeprecipitación 1400mm

Precipitacionesenelañobase2002 1450mm

Disponibilidadanualdeagua 116millonesm3 100

Disponibilidaddeaguaanualpercápita 4000m3

Escurrimientosdisponibles 46.4millonesdem3 40

Recargadeaguassubterráneas 11.6millonesm3 10

Conservacióndelahumedaddelsuelo 3.5millonesm3 3

Evapotranspiraciónycantidadesdeagua 54.5millonesm3 47

necesariasparaloscultivos

Capacidaddealmacenamientodeagua:

A:riegoenpequeñaescala(RP)lostanquesypresas 3.2millonesm3

B:lasestructurasdealmacenamientodecuencas 2.7millonesm3 4.6

C:capacidaddealmacenamientototal 5.4millonesm3

Aguadisponibleparasuutilización(recargadeacuíferos 20.5millonesm3 17.7

+humedaddelsuelo+almacenamientodeagua)

Aguadisponibleparacadaunodelos16pobladosc 1.3millonesm3

Aguadisponibleporhectáreadetierracultivadadd 8600m3

Aguadisponibleparalautilizaciónpercápita 1367m3

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Curvadeduracióndeunrío(izquierda)ydistribucióndelosflujosenelaño(derecha).

Flow Duration Curve

1

10

100

1000

0 20 40 60 80 100 120

Percentage of time exceeded

Flo

ws

in m

3/s

Distribution of 10, 50 and 90% flows over the year

050

100150200250300350

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Months

Flo

ws

in m

3/s

10% exceeded50% exceeded90 % exceeded

Gomukhtambiénorganizadiscusionesanualesenlascualeslosaldeanosnegocianydecidensobrecuántaaguasevaaasignaranualmenteacadaunodelospueblos.Duranteestasreuniones, tambiénsedecidiócomocualquiersuperávitodéficitsereparteentrelospueblossiladisponibilidadanualdeaguaesmayoromenorqueelpromedioalargoplazo.Así,elaguadelvalle,loscostosybeneficiosanuales,eldéficitylosexcedentesanualessecompartenequitativamente.Esteprocesorequieredelamediaciónyelarbitrajeneutralavecesentrelospueblos,funcionesqueactualmentedesempeñaelFideicomisoGomukh.

Actualmente,Gomukhestá involucradonosóloen laconservacióndel sueloydelagua,sinoqueademáseneldesarrollointegraldelacuenca.Haayudadoalasmu-jeresdelosgruposdeautoayudaparaestablecerunidadesdeprocesamientodeve-getales.Sebrindacapacitaciónentécnicasdeagriculturaorgánica,organizaelalma-cenamiento,comercialización,envasadoytransportedeproductoslocales,asícomoel fortalecimiento de los vínculos conmercado, y promueve el ecoturismo. ComomiembrodelaSamsadPunyaNadi(elparlamentodelRíoPune),Gomukhestátraba-jandoparaasegurarselaparticipacióncomunitariaenlosesfuerzosparalimpiarlosríoscontaminadosyrestaurarloscursosdeaguaenlaciudaddePuneylimpiareldepósitoUjjani.

Másimportanteaún,GomukhestápresionandoparaasegurarsedequeElEnfoquedeNegociaciónseapliquealmanejodelascuencashidrográficasanivelnacionaleinternacional.

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Lecciones aprendidas

• DebidoalanaturalezaflexibleydinámicadelEnfoquedeNegociación,nosiem-preesposiblemantenerlosplazosprevistos.Comofacilitadordelosprocesosdenegociación,GomukhahorareconocequelaaplicacióndelEnfoquepuedellevarmuchotiempoalprincipio,peroesprobablequesearentableenellargoplazo.Muchascomunidadesempoderadasestánusandolasplataformasparaabordarotros problemas, y para asegurarse que las soluciones que se desarrollan sonsostenibles.

• Conelfindegarantizarquelasnegociacionesenrealidadconduzcanasolucio-nesequitativas,debenhacerseesfuerzosparaincluiratodoslossectoresdelasociedadenelprocesodeempoderamientoydiálogo,especialmentelasmujeresylosgruposvulnerables.Losfacilitadorestambiéntienenqueestaratentosparaasegurarseque lasdiscusionesnoseansaboteadasporgrupospoderososqueúnicamentetrabajanafavordesuspropiosintereses.

• UnacondiciónimportanteparalaaplicaciónefectivadelEnfoquedeNegociaciónesqueesnecesariorealizaresfuerzosparaabordarlosproblemasenmuchosni-velesalmismotiempo.Estosproblemaspuedenestarrelacionadosconelempo-deramientodelacomunidad,latecnología,adecuadayladisponibilidaddeinfor-macióncientífica(porejemplo,investigacióndifundidaatravésdepublicaciones,conferencias, presentaciones y estudios), o el cabildeo y trabajode incidenciapolíticaanivelregionalynacional.

• Miembrosdelacomunidad,yaseaquetenganeducaciónformalono,puedenentenderyapreciarlainformacióncientíficaobjetiva.Lainformaciónsimplificadaenmanosdelapoblaciónlocalpuedeserunaherramientapoderosaalahoradenegociar.

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2 FANCA Actualización de marcos de trabajo jurídi-

cos e institucionales para la GIRH en Amé-rica Central

A través de largas (y continuas) campañas de promoción, La Red de Acción de agua dulce de Centroamérica (FANCA, por sus siglas en Inglés) y las ONGs han tenido éxito en la reformulación del marco legal e institucional para la Gestión Integrada de los recursos en varios países. Estas campañas han promovido el diálogo y la negociación entre los colaboradores locales y las organizaciones nacionales que participan en la gestión del agua - el sector privado, las instituciones del Estado, la sociedad civil y las universidades.

LaReddeAccióndeaguadulcedeCentroamérica(FANCA)esunareddeorganizacio-nessocialeslocalesynacionalesqueparticipanenlagestióndelosrecursoshídricos.Puestoenmarchaenmarzode2003,laredhaestadotrabajandoparaunirycoordi-narlosesfuerzosdelosrepresentantessocialesenlaregióndesde2002.

FANCAsurgiódelanecesidaddepromoverlaparticipacióndeloscolaboradoresso-cialeslocalesynacionalesenlaelaboracióndepolíticasanivelnacional,regionalein-ternacionalafindequesusvisiones,necesidadeseinteresesfueranconsideradoseincorporadosendichosprocesos.FANCAespartedelaReddeAccióndelAgua(FAN),unaredglobalconsedeenLondres,ReinoUnido,queuneredesyorganizacionesenloscincocontinentes.

EnAméricaCentral,FANCAorganizacionesconmásde200miembros-asociaciones,federacionesyagrupacionesdefederaciones-enCostaRica,Guatemala,ElSalvador,Honduras,Nicaragua y Panamá (vermapa). En cadapaís, unpunto focal nacionalcoordinaeltrabajodelared.ElentemásaltodeFANCAalahoradetomardede-cisiones,esuncomitéregionalqueincluyealosrepresentantesnacionalesdecadapaís,yunasecretaríaejecutivaqueseencargadeejecutarycoordinarlosproyectos.

Los desafíos

ApesardetodoslospaísesdeAméricaCentraltienensuspropiosmarcoslegaleseinstitucionalespara lagestiónde losrecursoshídricos, las institucionesestatalesamenudofallanenlaimplementacióndebidoaquelosmarcoslegalessoninade-cuadosyavecescontradictorios,asícomoporlaausenciadecapacidadestécnicasyfinancieras.Losmarcosexistentesnosonefectivostantodesdeelpuntolegalcomoeconómico.

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Centro América

Enmuchoscasos,losmarcoslegalessonobsoletos.Lasleyesdeaguasonamenudomuyantiguas,basadosen instrumentos ineficacesde “mandoy control” quenocumplenconlasdemandasactualesoestánmásalládelascapacidadesdelasinstitu-cionesparasupuestaenpráctica.Estasituaciónhadadolugaralacreacióndenuevasnormaslegalesyregulacionesdetodotipoconelfindesuperarlasdeficienciasenlalegislaciónactualdelagua.

Abordaje de los problemas a través del

Enfoque de Negociación

EnrespuestaalosmuchosproblemasrelacionadosconlamanejodelaguaenAméri-caCentral,FANCAinicióunprocesodepromociónconelobjetivodereconstruirlosmarcos legales, incorporar consideracionesambientalesen la futura legislación, ydesarrollarpolíticasregionalesparapromoverlaGestiónIntegradadelosrecursos.

Lareddecentrosnacionalesdecoordinaciónconstituyóprocesosdeparticipacióndecadapaísenelquelasorganizacionesdelasociedadcivil(OSC’s)pudieranexpresar

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suspuntosdevistasobrelosdesafíosqueenfrentan,ysunecesidaddemanejarmáseficazdelagua.Estasopiniones se integraronposteriormenteen la legislaciónna-cional,yenlaEstrategiaCentroamericanaparaelGestiónIntegradadelosRecursosHídricos(ECAGIRH).

Losprincipalesproblemasquepreocupanalasociedadcivilfueronlanecesidaddemantenerelaguacomounbienpúblico,elderechohumanoal accesoalagua,ylaparticipaciónequitativadetodosloscolaboradoresenlamanejodelosrecursos.Además,sedebedarprioridadparaasegurarladisponibilidaddeaguaparaconsu-mohumanoylasustentabilidaddelecosistema.

Actividades y resultados claves

Elprocesoparticipativodeformulacióndeleyesinvolucróconsultasregionales(den-trodecadapaís)conlasOSCS,conelfindemejorarlaspropuestasexistentesparacrearunalegislación,comoenelcasodeNicaragua,odiseñarotrasnuevas,comoenCostaRica.Delmismomodo,sehanorganizadotalleresnacionalesdeconsultaydi-señoconlasOSC’scomopartedelprocesodeconstruccióndeunaestrategiaregional(ECAGIRH).

FANCAtambiénhatrabajadoparaidentificaraliadosestratégicosencongresosnacio-nalesylossectoresclaveconelfindeobtenerapoyoparalalegislaciónylainclusióndelaspropuestasdemodificación.Almismotiempo,FANCAlanzóunacampañaparainformaralpúblicosobrelosavancesenlaformalizacióndelasenmiendasypropues-tas,yparainfluirsobreaquellosquetomandedecisionesanivelpolítico.

ElprocesolideradoporFANCAseinscribeenelmarcodelEnfoquedeNegociación,yaquelalegislacióndeaguashasidodesarrolladaporlasOSCSatravésdeldiálogoylasnegociacionesentrelosrepresentantesanivellocal,yposteriormentealnivelnacionaldegestión(sectorprivadoyproductivo,lasinstitucionesdelEstado,laso-ciedadcivil,universidades,etc.)Elprocesodenegociaciónparticipativasignificaquelamayoríadelossectoresapoyólalegislacióncuandosepresentóalaslegislaturasrespectivasparasuaprobación.

Hastaahora,elprocesohadadolugaravariosresultadospositivos.EstosincluyenlaadopcióndelaLeyGeneraldeAguasNacionales(Nicaragua,2007),laLeyEspecialdeComitésdeAguaySaneamiento(Nicaragua,2010),yelusodemecanismosde“ini-ciativapopular”parainstaralGobiernodeCostaRicaapresentarunproyectodeleysobrelamanejointegradadelosrecursos(2010).

Paralograrestosresultados,FANCAhautilizadotresestrategias:elfortalecimientodelascapacidadesdelasOSC’s,lacreacióndecomunicación,capacitacióndepersonasyapoyoalasaccionesrealizadas;ylaconstruccióndeplataformasparalanegocia-ción.

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Fortalecimiento de las capacidades de las OSC’s

PormuchosañosFANCAhadefendidoloscambiosenlosmarcoslegaleseinstitu-cionalesparalaGIRHentodaAméricaCentral,yelimpulsodelaparticipacióndelasorganizacionesde la sociedadcivil en la formulacióndeunanueva legislación.Elprocesose inicióconunaencuestaparaobtener informaciónbásicasobreestasorganizacionesysuscapacidadesparaparticiparenlalabordepromociónyevaluarproyectosdeley,yparaidentificaráreasenlasqueseanecesarioreforzarestasca-pacidades.Entotal,másde60organizacionesentoda laregiónparticiparonenelproceso.

Sobrelabasedelasnecesidadesidentificadasenlaencuesta,elFANCAelaboróunaguíaparaayudaralasorganizacionesaanalizarlaspolíticasdelaguaylalegislaciónpropuesta,yqueahoraesunodelosprincipalesrecursosutilizadosenelprogramadecreacióndecapacidades.Lasorganizacionesestánutilizandolaguíaparadetermi-narsilalegislaciónpropuestabeneficiaráalasociedadcivil,loselementosquedebensermodificados,ysialgúnasuntoimportanteshasidoomitido.Sehanidentificadovariosdedichasomisiones,enrelaciónconelprocesodeparticipaciónyaccesoalosrecursoshídricospúblicos.

Creando comunicación, empoderar a las personas, apoyo a las acciones

FANCApromuevelaparticipaciónderepresentanteslocalesynacionalesenlaelabo-racióndepolíticasylegislaciónhídricaentodoslosniveles.EltrabajodeFANCAin-cluyecampañasdepromociónyfacilitacióndelasnegociacionesentrelostomadoresdedecisionesyelpúblico,lascualesdebensujetarsealaestrategiaaprobadacadaañoporelcomitéregional.

Alreconocerqueentodassuscampañas,lascomunicacionesefectivassonesencia-les,launidaddecomunicacionesdeFANCAtrabajaencinconiveles:

• Cabildeo.ParaapoyarlosesfuerzosdecabildeoFANCA,losmiembrosdelaredreúnen y difunden información, ymantienen bases de datos con informaciónparacontactaralostomadoresdedecisionesdetodalaregión.

• Losmediosdecomunicación.FANCAtratadeasegurarsequesusaccionesycam-pañasderecibencoberturamediática,conelfindecrearymantenerlapresiónsobrequienestomanlasdecisiones.Atalefecto,setieneaccesoalosperiodistasclaveenlosmediosdecomunicaciónmásinfluyentesdelaregión,secompranespaciosenlosperiódicos,laradioylatelevisión,incluso,seencuentracreandorelacionesconmediosdecomunicaciónalternativos.Tambiénutilizavariosotrospuntosdeventa,incluyendoboletinesinformativos,videos,listasdeservidores,sitiosweb,redessociales,etc.

• Gráficosdelacampaña.TodaslasaccionesdeFANCAvanacompañadasdecam-

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pañasdepropaganda,queincluyenlaproduccióndegráficos,comocarteles,cal-comanías,folletos,etc.

• Coordinaciónconlosasociados.Tambiénformapartedeltrabajodelaunidaddecomunicacioneseslacoordinaciónconlossociosimplicalaidentificacióndeloscanalesdecomunicaciónmásadecuadosparaapoyarlasaccionesoprocesos.Latecnologíamodernadeinformaciónycomunicación(TICs)nosiempresonútilesaestenivel,especialmentecuandosetrabajaconlosrepresentanteslocalesquenopuedenteneraccesoaestasherramientas.Enestoscasos,loscanalestradi-cionalescomoelteléfono,materialesimpresosoinclusovisitaspersonalesalascomunidades,sonmáseficaces.

• Fortalecimientode las capacidades.Debido aque FANCAtiene comoobjetivofacilitarlaparticipacióndelosrepresentanteslocalesenlugarrepresentarlos,elfortalecimientodesucapacidadparaparticiparenlapromociónylanegociaciónesunaparteimportantedecualquieracciónquepretendaserdemocráticayre-presentativa.LaunidaddecomunicacionesFANCAproducematerialeducativoparacrearconcienciasobre lostemas involucradosencadacaso.Porejemplo,dosvecesalmeslaunidademiteunboletínconinformaciónsobrelagestióndelaguaenAméricaCentralylosprocesosencursoenelquelosmiembrosestáninvolucrados.

LascomunicacionesencadaunodeestosnivelessepuedenidentificarentodoslosprocesosenlosqueestáinvolucradoFANCA,comolacampaña“derechoalagua”ylaAlianzaNacionalparalaProteccióndelAgua(ANDA).

Creando plataformas para la negociación

DuranteelprocesodediseñoypromocióndelproyectodelManejoIntegradodeRecursosHídricosenCostaRica,losmiembrosdeFANCAestablecierontresplata-formas,conelapoyodelgobierno.EsteprocesoaumentólacredibilidaddeFANCAconelgobiernoyelsectorprivado.

• Ungrupodetécnicosdelagua,unaplataformatemporal,lacualincluyóarepre-sentantesdeorganizacionesdelasociedadcivil(entreellos,FANCA),lasinstitu-cionespúblicasyelsectorprivado.Latareaprincipaldelgrupoeraevaluartresproyectos de ley ya presentado a la

• Asamblea Legislativa.Durante los seis talleres regionales ydosnacionales, losparticipantesdetodos lossectorescontribuyeronconsugerenciassobrecómomejorarelmarcojurídico.

• Uncomitémultisectorialparaeldiálogo,entrecuyosmiembrosfiguranrepresen-tantesdelsectorprivado,laacademia, lasinstitucionesdelEstadoydosOSCS,FANCAylaFundaciónparaelDesarrolloUrbano(FUDEU),miembrodeFANCA.ElComitétuvoéxitoenasegurarquelasmejorastécnicasnecesariasseincluyeronenlalegislación,yenaclararyllegaraunacuerdosobrelosprocesosdeGIRHelcualdebeserincorporadoenlalegislación,locualhabíasidopreviamenteáreasdepreocupaciónparavariosmiembros.

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• LaAlianzaNacionalparalaProteccióndelAgua(ANDA)fuecreadaporlasOSCSinteresadaseninfluirymejorarlagestióndelagua.Losmiembrosdesarrollaronestrategiasylíneasdeacciónparalascampañasdepromociónparalasociedadcivilencadaetapadelproceso,yhancreadounprocesoparacompartirydis-cutirsuscomentariossobreelmarcojurídico.Usandoelmecanismodela“ini-ciativapopular”,laalianzaorganizóunapetición(quefuefirmadaporel5%delelectorado),queinstaalGobiernoapresentarunproyectodeleyalaAsambleaLegislativa,traslocualelcongresoseveríaobligadoaaprobarloorechazarloenelmáximorequeridodedosaños.Lapropuestase(2010)estádiscutiendoenelcongreso,yporlosorganismosgubernamentaleslamanejodelagua.


FANCAhautilizadoeficazmenteElEnfoquedeNegociaciónparareuniraorganizacio-nesdelasociedadcivilenelprocesodediseñoydesarrollodecampañasdepromo-ción.ElEnfoquehajugadounpapelimportanteparapermitirlesalasOSCSinvolu-cradasllegaraunacuerdosobrelosobjetivosestratégicosylamanerademantenerelimpulsodeunacampaña,asícomoenlaidentificacióndeposiblesaliados.

Entrelasmuchasleccionesaprendidas,FANCAesconscientedequeeldiseñodeunacampañadepromocióneficazrequierelosiguiente:

• TenerencuentalasfortalezasydebilidadesdelasOSCSyproveerdeapoyoper-tinenteparafortalecersuscapacidades.Durantelascampañas,FANCAcontinúatrabajandocongruposdesociedadcivil,asícomotambiéndentrodeellos,ofre-ciendocursosytalleresdecapacitaciónparamejorarsushabilidadesdenegocia-ciónycomunicación.

• InvolucraralasOSCSatravésdelacomunicaciónefectiva.NoessuficienteconinvolucraralasOSC’senlasreunionespreparatoriasymantenerlosinformadosduranteelproceso.FANCAhadesarrolladounavariedaddeestrategiasdecomu-nicacióncreativasparallegarmásdirectamentealasOSC’s.

• Creacióndealianzastácticasyestratégicasconunaampliagamadepartesinte-resadasal inicioydurantecadacampaña.AquellasOSC’squetenganuna ideaclaradesusmetasyvalorespuedendecidircómoabordarelsectorprivadoyelgobierno.

Unavezqueunaestrategiadecampañasehaestablecido,elsiguientepasoesde-sarrollarunprocesoinclusivoenelquetodaslaspartesinteresadasparticipenensuejecución.Lasplataformasparalanegociaciónhandemostradoserinvaluablesenesosprocesos.

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3 AEDES Vínculos y ajustes estratégicos en la

cuenca del río Cotahuasi, Perú

La Asociación Especializada Para El Desarrollo Sostenible (AEDES) ha estado traba-jando para empoderar a las comunidades peruanas y fortalecer la capacidad de las organizaciones locales desde 1994. AEDES ha aplicado El Enfoque de Negociación en el proceso de planificación de desarrollo vertical ascendente y la Gestión Integrada de cuencas hidrográficas desde el poblado hasta la sub-cuenca y los niveles de la cuen-ca. Como parte de una estrategia de ampliación de la escala horizontal, AEDES formó una alianza con una ONGs para contribuir a un plan de gestión de toda la cuenca. Los socios ya están colaborando con el gobierno regional para aplicar la nueva ley de recursos de agua (2009) y para establecer consejos en la cuenca del Ocoña. En última instancia, esperan contribuir a los esfuerzos incipientes de Perú para reorganizar su sector del agua.

AEDESesunaONGlocalquetrabajaenLaUniónylasprovinciasdeCondesuyosenArequipa,Perú,desde1994.AEDESpromuevelagestiónderecursosnaturalesani-vellocalconelfindemaximizarelbienestarsocialyeconómicodemaneraqueseanequitativosynoponganenpeligrolabiodiversidadolasostenibilidaddelosecosis-temasvitales.AEDESaplicaenfoquesparticipativosensuapoyoalaplanificacióndeldesarrollolocal,laagroecología,lasempresasdeeco-manejoderecursoshídricos,laconservacióndelacomunidad,elturismoruralylaexportacióndeproductosorgáni-cos,comounmedioparapromovereldesarrolloenalgunasdelaszonasmáspobresyremotasdelastierrasaltasdelPerú.

ElfortalecimientodelascapacidadesylacreacióndealianzassonelementosclavesdelEnfoquedeAEDES.Mediantelanegociacióndeacuerdosdecolaboraciónconlosgobiernoslocales,regionalesynacionales,AEDESescapazdeproporcionarapoyoacomunidadesdebajosingresos,incluidalaasistenciaeneldiseñoeimplementacióndelproyecto.AEDES se centraeneldesarrollodenegocios yotrosproyectosqueabordanaspectosdegéneroymulticulturalidad,biodiversidadymanejosostenibledelmedioambiente,ylaGestiónIntegradadelascuencashidrográficas.

LaexperienciadeAEDESconElEnfoquedeNegociaciónseinicióenlasub-cuencadelCotahuasidurantelaredaccióndelosplanesdedesarrollolocal,conocidocomo“Agenda21”,unprocesoqueimplicaelanálisisdeproblemasylabúsquedadesolu-cionescomunes.Porejemplo,lascomunidadesestabanpreocupadasporlapreserva-cióndelosrecursosúnicosdelcañóndelCotahuasi,ydiscutieronsuspreocupacionesenlasmesasredondaslocales.Supropuestadeconvertirelcañónenunareservadepaisajeescénicofueaceptadaporelgobierno,yelcañóndeCotahuasifuedeclaradoÁreaNaturalProtegidaen2005.

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LaaplicacióndelEnfoqueenlasub-cuencadelCotahuasiinvolucrónegociacionesanivelprovincialynacional,dondelosgruposlocalesdelasociedadciviljugaronunpapelclave.Atravésdeestosprocesos,lasestrategiaslocalesapropiadasseincor-poraronaplanesdedesarrolloymanejo,yelconocimientoylasprioridadeslocalescomenzaronatenerunainfluenciaregionalynacionalenlosprocesosdedecisión.

El área

ElCotahuasiesunasubcuentadelacuencadelOcoñayseencuentraenlaprovinciadeLaUnióndeArequipa.Lacuenca,queabarcaunasuperficiede4.772km2, seextiendedesdeelOcéanoPacíficohastaelglaciarCoropunaa6093msobreelniveldelmar,típicodelascuencashidrográficasdelPacíficodePerú.Estacuencatienemuchascaracterísticasambientalesyculturalesúnicas,asícomounagranbiodiversi-dad,quehasidomantenidaporlapoblaciónlacualhautilizadoprácticasdegestiónsostenibleatravésdelossiglos.

CuencaOcona,Perú.

Losagricultoresdeestaregiónmontañosaproducencultivosvarios.Enlaszonasdon-deseencuentranloslímitesagrícolassuperiores,lasfamiliassiembranpapa,quinuayganadería,mientrasqueenaltitudesmásbajasproducenkiwicha,quinua,maíz,trigoyfrijolparaelconsumolocalyparalaventa.AEDESyotrasONGsapoyanlasasociacioneslocalesdeagricultoresenlaproducción,procesamientoyventadepro-ductosorgánicosenlosmercadosinternacionalesyperuanos.AEDESpromueveal-ternativaseconómicascomolaagriculturaecológicayelturismorural,utilizandolosrecursosnaturalesdeunamaneraapropiadayajustadaalascircunstanciaslocales.

Apesardelrelativoaislamientodelasub-cuencadelCotahuasi,hayunaampliagamadepartes interesadas, incluidas lasoficinas localesde losministeriosdelgobierno

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nacional,asícomodeldistritoylosconcejosmunicipalesprovinciales.Otrosactoresclavesonlasorganizacionesnogubernamentales,asociacionesdeproductores,co-munidadesindígenas,UGEL(educación),lasempresasdetransporte,lasorganizacio-nesdemujeres,comisionesycomitésdeaguaparalairrigación,gruposdejóvenes,mineros,ganaderos,camaronerosylosgruposorgánicosdeproducción.Muchasdeestasorganizacioneslocalessehanunidoanivelprovincialparaformarunafedera-cióndemujeres,una federacióndecomunidades indígenas, las juntasdeaguaderiego,y lasasociacionesdeproductoresorgánicosdeLaUnióny lasprovinciasdeCondesuyo.

Los desafíos

LapobrezaextremademuchascomunidadesenlacuencadelCotahuasiplanteamu-chosdesafíospara la implementacióndelprograma.AEDEScomenzóatrabajareneláreaen1994,alfinaldeunlargoperíododeviolenciapolíticaysocialenelPerúrural,enrespuestaalasdemandaspornuevasformasdegobernarsolicitadasporlasociedadcivil.DadoqueelgobiernohabíaabandonadogranpartedelosAndes,comoLaUnióny lasprovinciasvecinasdeAyacucho,Apurímacy losdepartamen-tosdeCusco,dejándolosenmanosdelaorganizaciónterroristaSenderoLuminoso(SL),laprioridaddeAEDESfuefomentarlaparticipaciónciudadanaenlatomadedecisionescomounmediodepromoverlademocraciadesdeabajohaciaarriba.Lasorganizacionesdelasociedadcivilsondébilesdebidoalarupturadelarelaciónconelgobiernoylamayorpartedelosgruposlocalesydirigentesfueronsilenciados.DespuésdequeAEDEScomenzóaaumentarlasconcientización,losindividuosylosgruposganaronconfianzaensucapacidadparaayudarareconstruirsusorganizacio-nessociales.Amedidaquesehicieronmásfuertes,seunieroncongrupossimilaresparaformarfederacionesprovincialesy,en2008,formaronlaplataformadeusuariosdeaguadelacuencaOcoña.

LapreocupacióninicialAEDESfuelareconstruccióndelacapacidadlocaldeorgani-zaciónenlaprovinciadeLaUnión.Lacapacidaddecreaciónha,asuvez,permitidoplanificaciónlocalbasadaenlanegociaciónyelconsensoqueasuvezconducealaformulacióndeplanesprovincialesydistritales,conocidacomoAgenda21,desde1996.Elvínculoentreestosprocesosdeplanificaciónlocalyplanificaciónnacionalypresupuestosfuefortalecidoen2001,cuandoelgobiernointrodujolasreformasdedescentralizaciónpolítica.Elprocesodeplanificaciónparticipativasirvecomounpuenteimportanteentrelosgobiernoslocalesynacionales,perolascontribucionesdebaseparalaformulacióndepolíticasnacionalessiguensiendodébiles.

ElEnfoquedeNegociación,talcuallohaaplicadoAEDESyelalcaldedelaprovinciadeLaUnión,esmuyflexibleyfuncionaenlosdiferentesnivelesdeplanificaciónyformulacióndepolíticasalmismotiempo.Losanálisis,debatesyplanificacionesco-menzaronenlascomunidadesantesdeproseguiradistritosyprovincias.AtravésdelaMesasdeConcertación,seestablecióporprimeravezen1996,quelaprovinciadeLaUniónfueracapazdecumplirconlaplanificaciónparticipativaylasreformas

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presupuestariasintroducidasenladécadade1990,yllevóalarápidaaplicacióndelEnfoquedeloslíderesyautoridadeslocalesensusesfuerzosporpromoverunGes-tiónIntegradadelacuencadelOcoña.ElEnfoquedeNegociación,comoseevidenciaenlaprácticadecreacióndeconsensolocal,haenriquecidolagestióndelacuencadeOcoñaprocesodeplanificacióndelagestióndelacuencamásalládelosnivelesdeparticipación local y laorientaciónprevistaen lanueva LeydeAguasdel Perú(2009).

Abordando los problemas a través del

Enfoque de Negociación

ElAEDEShautilizadosuéxitoconlaplanificaciónlocalbasadaenlaparticipaciónyelconsensoparapromoverlaaplicacióndelEnfoquedeNegociaciónparalaGestiónIntegradadelacuencadelOcoña.ElEnfoquesebasaenlaparticipaciónlocal,capa-cidadorganizacionalytomadedecisionesbasadasenelconsenso,alavezqueseme-joralacapacidaddenegociacióndeungrupodiversodepartesinteresadas.Sepuedeadaptaracualquierambiente,utilizandounenfoquedeabajohaciaarribaqueiniciaconlatomadedecisioneslocalesylosavancesdetodalacuenca.Enesteprocesodeampliacióndelaescala,laestrategiahaconsistidoenlacreacióndenuevosespaciosparaeldebate,llegaraacuerdosyconsensoencadanivel.

En lacuencadelCotahuasi,AEDEShautilizadounacombinacióndemedidasparapromovereldesarrollosocio-económicoylareconstruccióndelasrelacionessocia-les.Amedidaquelaconfianzadelosparticipanteshaaumentado,tambiénlohanhe-cholacredibilidad,legitimidadyrepresentatividaddelosactoreslocales,queahoraestánunidosensuvisióneinterésenlagestióndeldesarrollodelaprovinciadeLaUnión.ElEnfoquedeNegociaciónesunprocesodinámicoqueimplicalacreacióndeconsensoentre lasorganizacionesde lasociedadcivilycon lasautoridadesen losdiferentesniveles.AEDEStambiénhaaplicadoElEnfoqueparafortalecerlasrelacio-nesentre losdiversosgrupos involucradosen laelaboracióne implementacióndeAgendas21locales.

LaestrategiadeAEDESconsistióenlossiguientespasos.

• Fortalecer lacapacidaddelosactores locales.AEDESorganizaactividadesparamejorarlaparticipacióndelasociedadcivilenlaformulacióndepropuestaslo-cales,incluidalaformacióndelídereslocalesparamejorarsushabilidadesparanegociarendiferentesplataformasynivelesdetomadedecisiones.

• Elfortalecimientodelasinstitucioneslocales.AEDESfomentalacreacióndeor-ganizacionesdebaseybrindacapacitaciónenelusodeherramientasdegestiónquemejorensucapacidadparacomunicarseconotrasorganizaciones,institucio-nesyautoridades.

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• Fortalecimientodelaparticipación,laplanificaciónylosmecanismosdepresión.AEDEShaapoyadolacreacióndeespaciospúblicosdeparticipaciónciudadanaconocidoscomoMesasdeConsenso.Enestasplataformaslocalesdeplanifica-ción,losgruposorganizadosdelasociedadcivilsoncapacesdearticularydebatirlaspropuestasdedesarrollo.ElEnfoquesehaaplicadotambiénenelprocesodeidentificar,desarrollaryaplicar lasmedidasoaccionespara lograrunusomássostenibledelosrecursosnaturales.

• FormulacióndeAgendas21 locales. El procesodeelaboracióndeAgendas21localeshaayudadoa las comunidadesaentender suspropiasperspectivasdedesarrollo.Durantelasnegociaciones,losparticipantespudieronexpresarsusas-piracionesamedioylargoplazo,yparadiscutirlaspolíticaspropuestasporlasorganizacionesylosgobiernoslocales.

• Definiciónderolesenelprocesodedesarrollo.AEDESreconocequelaverdaderaciudadaníaimplicaresponsabilidadesaligualquederechos.Enlasplataformasdenegociación, llegar aun consenso y tomardecisiones adecuadases impor-tante,peroesenelprocesodeplanificaciónyejecucióndeactividadesquelosactorespuedenaclararydefinirsupapelenelprocesodedesarrollo.

• Fortalecimientodelossistemasdecomunicación.AEDESfomentalacomunica-cióneficaznosóloentrelosactoresparticipantes,sinotambiénconelpúblicoengeneralaquienesselesinformadasobrelasdecisionestomadasporsusrepre-sentantesy losacuerdosquedebanaplicarse.Estossistemasdecomunicacióncontribuyen a la colaboración entre los actores en el procesodenegociación,facilitaneldiálogoyelconsenso,yaumentanlarendicióndecuentas.

• Lacreacióndenegociacionesendiferentesniveles-desdeabajohaciaarriba.Lasmesasdeconsensolespermitenatodoslosactoresparticiparenlatomadedecisiones,yverbalizarlasaspiracionesdesuscomunidades,distritosyprovin-cias.Encadaunadelasmesasredondasorganizadasenlasciudades,distritosyprovincias,sealcanzaunconsensosobrelaspropuestasdedesarrolloprioritario.Laspropuestasdelascomunidadeslocalessepresentanalosrepresentantesele-gidosparaqueestosledensuapoyoenlasmesasdeldistrito.Losrepresentantesdeldistritoluegopresentanlaspropuestasdecadadistritoalasmesasprovincia-les.

• Aumentodeescala.AEDEShaaprovechadolaexperienciaadquiridaenlasub-cuencadelCotahuasiparaextenderverticalmentesusactividadesmediante laorganizacióndeactividadessimilaresenotrasub-cuencasdelríoOcoña.AEDESestátambiénaumentandodeescalahorizontalmentealmotivaralgobiernore-gionaldeArequipaparaqueadopteElEnfoque,mientrasestablecenunConsejodeCuencadelOcoña.

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Nuevos retos

ElprocesointegradodeLaGestióndelacuencaOcoñaseacercabaasuobjetivodeincluir a todos los interesados en toda la cuenca en las discusiones y procesos de tomadedecisionesen2008,cuandolaplataformadelaguaOcoñafuecreada.Estaplataformapatrocinólasreunionesdelacuencaen2008y2009,peroimportantescambios en la legislación sobre el agua ymanejode cuencas enel año2009hancomenzadoa socavaresosesfuerzos. La ley creóunanuevaentidad, laAutoridadNacionaldelAgua(ANA),conoficinasdescentralizadasqueadministran14macro-cuencas.LaANAhadivididoalPerúencuencas,cadaunaconungranríoycuencasvecinasintercomunitarias,administradasporunaautoridadlocaldelagua.Lanuevaleydiolaresponsabilidadprincipaldeestablecerlosconsejosdecuencaylosplanesdelosgobiernosregionales,peroelPerútodavíatienequedesarrollarunaestrategiaparalamanejodesusnumerosascuencasmultiregionales.

Lanuevaleypresentatantoretoscomooportunidades.Serequeriráunesfuerzocon-centradoparamotivarlaacciónconjuntayllegaraunconsensoentrelaspartesconinteresesdivergentesyprioridades,sinembargo,ofrececonsejosdecuenca,conelapoyojurídiconecesarioparalaplanificaciónylagestiónalargoplazo.AEDESanti-cipaqueElEnfoquemásinclusivonegociadovaaenriquecerlaaplicacióndelaleyderecursoshídricosdevariasmaneras.Porejemplo,ElEnfoqueseestáaplicandoyaenlaplanificacióndediversosactoresenlacuencadelOcoña,demodoquelainfor-macióndefaseintercambioyanálisisdeLaGestióndelascuencasesprobablequeavancemásrápido.Laspartesinteresadas,hanpropuestounconsejomayorymásrepresentativoenlacuencadelOcoña,queinvolucremásgruposquerepresentaninteresesdiferentes.Usuariosdelaguaquenoseaparaagricultura,enloparticular,estánsub-representadosenlanuevaestructuradeLaGestióndelacuenca.

Segúnlalegislación,lacomposicióndelosconsejosseráelmismoentodoelPerú,yaseaubicadoenlacostadesérticadelPacífico,enlacordilleradelosAndesoenlacuencadelAmazonas.AEDEScreequeestosconsejosuniformestienenmásproba-bilidadesdefracasarquelasmesasredondasflexiblesdelEnfoquedeNegociaciónbasadasenelcontexto.

Las actividades informalesmineras han aumentadodemanera espectacular en lacuencadelOcoñaenlosúltimosañosyelpreciodelorohaaumentadodemaneraconstante.Nosólosonestasactividadesunafuentedecontaminación,peroenáreastalescomolasub-cuencaChurongsa,losminerosinformalesestáncompitiendoporelagua.Estosminerossoninmigrantessinderechoalrecursolegal,peroqueahoraformanungrangrupoquedebenserincluidosenlagestióndelacuenca.AmedidaquesuparticipaciónnopuedesercanalizadaatravésdelasactualesMesasdeCon-sensobasadasenlosderechosparalosmiembrosdelacomunidadoeldistrito,laestructuracióndesupapelenlasnegociacionesparalagestióndelascuencasplanteaunnuevoreto.

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ElEnfoquedeNegociaciónesunmedioimportanteparapromoverpropuestasloca-les, igualdad,participaciónquesepuedenaplicardediferentesmanerasyendife-rentescontextosyrealidades.Suestructuraflexiblesignificaquesepuedeajustardeacuerdoalcontexto,losmediosylamisióninstitucional,perosuéxitodependeenúltimainstanciadeladedicación,lainspiraciónyeltrabajoduroenlafacilitacióndelasnegociaciones.

• LaaplicaciónexitosadelEnfoquecomienzaconlabaseparaprepararunambien-tepropicio,incluyendoelfortalecimientoylaconstruccióndelaautoestimadelasorganizacioneslocales.Elempoderamientodelasorganizacionesylacreacióndealianzasconsumenmuchotiempo,peroenúltimainstancia,eltiempoinver-tidoentalesbasesdelaorganizaciónaumentanlacomprensiónylaflexibilidad.Porlotanto,loslídereslocalesylasONGssoncapacesdeadaptarseacambiosenlasleyesypolíticas.

• ElequipodeAEDESahoradebellevaracabounanálisisdelasituaciónsocio-eco-nómica,histórica,tendenciaspolíticas,interesesypreferenciasdelosdiferentesactores,ylasrelacionesentreellos.

• ElEnfoquedeNegociaciónesunprocesodeaprendizaje,medianteel cual losactoresdesarrollansusconocimientos,habilidadesyactitudesenformasquere-fuerzansucapacidaddeescuchar,comprender,debatiryexplicarlasdiferentesideasypropuestas.

• Lasnegociacionesexitosasrequierenquelosparticipantesseanobjetivos,secen-trenenlaidentificacióndeaspectoscomunesyestablezcanmetasyobjetivosconcretos.

• Lainstitucionalizacióndeforosdediscusióndelosinteresadosylatomadede-cisionesdemocráticas,talescomolasmesasdeconsensoenelPerú,eslaclaveparaeléxitodelEnfoquedeNegociación.Enlamedidaenquelasmesasredon-dasdelacomunidadestánrelacionadasconeldistritoprovincialymesasredon-das,losgruposdeinteréspuedensubirenlajerarquíadelanegociaciónolatomadedecisionesalahoradepresentarsuspropuestasparasuconsideración.

• La inclusiónde toda la sub-cuencadelCotahuasidentrode las fronterasde laprovinciadeLaUniónha facilitado laplanificaciónde lasub-cuencautilizandolasmesasdeEnfoquedenegociaciónprovincial.LaplanificaciónparticipativaenlacuencadelOcoñahasidounprocesolento,querequierelaconstruccióndealianzasentrelosactoresdesieteprovinciasytresdepartamentos.

• Unavezquelosprincipalesprofesionalesestánconvencidosdesuimportancia,ElEnfoquedeNegociaciónpuedeconvertirseenunelementodelaestrategiadeunainstitucióndepromocióndeldesarrollo.TodoelequipodeONGstienequeestarcapacitadoenElEnfoqueyelusoflexibledelasherramientasqueofrece.

• Silasorganizacionesnogubernamentalespuedenformaralianzasestratégicasparalaampliaciónde laescalahorizontal, talvezparacubrira todaunacuenca,estotambiénbeneficiarialapresiónylosesfuerzosparasubirenlaescalavertical.

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4 ECOA Hacia un Enfoque Negociado para

proteger el Sistema de Humedales Paraguay-Paraná,

Ecología e Ação (ECOA) y las ONGs asociadas de los países miembros de la Coalición Río Vivos se han opuesto con éxito a las propuestas de una vía fluvial Paraguay-Para-ná, al punto de ser oficialmente eliminada por los respectivos gobiernos nacionales. Los socios formaron la Alianza Sistema de Humedales, que desarrolló un nuevo marco conceptual centrado en las personas y el medio ambiente, y los humedales son vistos como oportunidades para el desarrollo y la integración regional en todos los niveles. El Enfoque de Negociación ha proporcionado herramientas innovadoras para la crea-ción de plataformas y canales de diálogo que han sido fundamentales para avanzar en las agendas subregionales y para poner programas integrados en práctica.

EcologíaeAção(ECOA)fueestablecidaen1989cuandoungrupodeinvestigadoresyambientalistasenelestadodeMatoGrossodelSurdeBrasil,decidieronreunirseparadiscutirformasdemejorarlosmediosdevidalocalesyparapromoverlacon-servacióndelosrecursosnaturalesdelaregión.Enparticular,ECOAestátrabajandoparaprotegerelPantanal,lamayorzonahúmedadelinterior,yelCerrado(bosqueparecidoaunasabana)enlacuencasuperiordelRíoParaguay.

Desdesucreación,ECOAsehacentradoenabordarlosprincipalesprocesossocialesyambientalesqueafectan lasaludde lascomunidadesyecosistemasvulnerables.ECOAporlotanto,sehaencargadodereunirinvestigacióncientífica,elconocimientolocal,lasaccionesrealizadas,lasiniciativaspilotoinnovadoresbasadasenlastecno-logíassociales,losgruposdepresiónylostomadoresdedecisionesparapromoverpolíticasqueseanambientalmentesosteniblesysocialmenteequitativas.Elempode-ramientoylaautonomíadelacomunidad,losprocesosdemocráticosylosenfoquesproactivosconformanlosconceptosclavequeguíaneltrabajodeECOA.

ECOAapoyaa las redesyorganizacionesdebasepara fortalecer suscapacidades,ademásdeorganizargruposdepresiónycampañasdepromoción.Laorganizaciónentiendeque lasasociacionesy lacooperaciónconotrosactoresen la regiónsonnecesariasparaaumentarlaescalayelimpactodesusactividadesparapromoverlaconservaciónyformasvidasostenibles.ECOAtambiénfuncionacomouncentroderecursosquereúneydifundeinformaciónsobreasuntosqueafectanelPantanalyelCerrado,anivelnacional,regionaleinternacional.

Losprincipales temasabordadosporECOA incluyen los impactosde losproyectosde infraestructura, laenergíay losbiocombustibles,eldesarrollososteniblede lascomunidadesruralesyurbanasenelPantanal,ylaproteccióndelasáreasprotegidas.

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El área

LacuencadelRiodelaPlata,lasegundamásgrandeenAméricadelSur,eselho-gardemásde130millonesdehabitantes,ycontribuyehastaconun80%delaseconomíasdeBrasil,Argentina,Bolivia,ParaguayyUruguay.Dentrodeestacuencaseencuentraunaregiónconunodelosnivelesdelabiodiversidadmásaltosenelmundo,formadoporlaconvergenciadelosecosistemascomoelAmazonas,Cerra-do,Chaco,bosqueatlántico,pampahúmedayelbosqueChiquitanean.Todosestosecosistemascontribuyenalmacro-sistemadelasllanurasdeinundaciónalolargodelosríosParaguayyParaná,conocidocomoelsistemadehumedalesParaguay-Paraná.

LacuencadelRiodelaPlata.LasáreasoscurasindicanloshumedalesquecomponenelsistemadehumedalesParaguay-Paraná.

Fuente:ComitéIntergubernamentalCoordinadordelospaísesdelacuencaRiodelaPlata(CiCPlata).

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DentrodeestavastayextraordinariaregiónexistenpocosasentamientoshumanosyvariasáreasdevegetaciónnaturalyhábitatsdevidasilvestrequeseanreconocidosinternacionalmentecomoReservasdelaBiosfera,sitiosRamsarositiosdePatrimonioNaturalMundial.Laregiónseextiendesobreunasuperficiedealrededorde400.000km2,elsistemadehumedalesParaguay-Paranáespormuchoelcorredorhídricomásgrandedelmundo,conmásde3400kmderíoslibresderepresas,queproporcionanaguadulcedecalidadamásde20millonesdepersonasenzonasruralesyurbanas,incluyendolascapitales,comoAsunción(Paraguay)yBuenosAires(Argentina).

El sistema de humedales Paraguay-Paraná tienemuchas e importantes funcionesecológicas,económicasysociales.Ayudaaprevenirgrandesinundacionesysequías,atravésdeladinámicanaturalderegulacióndelasplaniciesdeinundación.Tambiénalmacenaunaparteimportantedelaguadelluviatotaldelacuenca,recargalosacuí-ferosdeaguassubterráneas,yproporcionaunhábitatnaturalparamuchasespeciesanimalesyvegetales,loquecontribuyeaunaaltabiodiversidaddelazona.

Los desafíos

ElintensocrecimientoeconómicoenlacuencaRiodelaPlatadurantelosúltimos50añoshavistolarápidaexpansióndelasfronterasagrícolas,laagroindustria,lamine-ría,latecnologíaycentrosdeinvestigación,planesdeinfraestructuraydesarrolloin-dustrial.Lamentablemente,losbeneficiosdeesecrecimientonohansidoigualmentecompartidosportodoslossectoresdelasociedad.Enalgunasregiones,losecosiste-masnaturaleshansidoseveramentedegradados,aumentandoasílavulnerabilidaddelascomunidadesquedependendirectamentedeellosparasusubsistencia.

A lo largodelsistemadehumedalesParaguay-Paraná, lasactividadesrelacionadasconelturismo,lapesca(porejemplo,lacomercializacióndepescadoparalaalimen-tación, lapescadeportiva, etc.), laproduccióndeartesanías, y la extracción y co-mercializacióndeproductosnaturalesy lacaza,todavíasostienenungrannúmerode lascomunidadesribereñase indígenasygenera ingresospara lossectoresmásempobrecidosdelasociedadenloscincopaíses.

Elprincipalproblemaeslavulnerabilidaddelascomunidadeslocalesquedependencorrespondientementedelosrecursosnaturalesylacalidadambiental.Loshumeda-lessonresponsablesdeproporcionarmediosdevidaalaspersonas,pero,almismotiempo,enelcontextode lasprincipalespolíticasregionalesy las inversiones,sonvistosporlostomadoresdedecisionescomoobstáculosparaeldesarrollo.

Durantelasúltimasdosdécadas,lasllamadasde‘integraciónregional’delosgobier-nosylacomunidadinternacionalhancobradofuerza,basadossobrelaposibilidaddedesarrollargrandesproyectosdeinfraestructura.Lapercepciónpredominantedelosgobiernosylosinversionistasesqueeldesarrolloenlossectoresdetransporte,energíaytelecomunicacionespodríacontribuirasuperar“lasbarrerasgeográficas”

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(talescomoloshumedales),fortalecerlosmercadosypromovernuevasoportunida-deseconómicas.

Enladécadade1990,porejemplo,loscincopaísesdelacuencaRiodelaPlatapropu-sierongrandesproyectosdeingenieríaparamejorarlanavegación.UnodeellosfuelahidrovíaParaguay-Paraná,lacualhubieraincluidointervencionesmásimportantes,talescomodragadoyrectificacióndeloscanalesdelríoprincipal.Variasotraspro-puestasdegrandesproyectosdeinfraestructurasiguieron,incluyendolospaquetesdedesarrollocomola“IniciativaparalaIntegracióndelaInfraestructuraRegionalenAméricadelSur” lanzadaenel2000,yel“Programaparaacelerarelcrecimiento”propuestoporelgobiernoBrasileñoen2007.

Sinembargo,apesardelaumentoenelnúmeroylamagnituddelasinversioneseninfraestructurayenergíapromovidasporlasinstitucionesfinancierasinternaciona-les, losbancosregionales,y laproducciónenmasapara laexportación,el retodesuperarlapobrezayladesigualdadsiguesiendoenorme.Laexpansióndelafronteraagrícolaenlacuencasehabasadoenunaescalasinprecedentes,impulsadaporlademandadelasexportacionesaChinayelaugedelosbiocombustibles.Encombi-naciónconlaconstruccióndegrandesobrasenelnombredelaasíllamada“integra-cióneconómicaregional”,ahoraseencuentra,paradójicamente,entrelosprincipalesdesafíosparaeldesarrollo,yaqueamenazalasostenibilidadylaequidadentodalaregión.

El abordaje de los problemas a través del Enfoque de Negociación

En1994,laCoaliciónRíosVivosfueformadapormásde300ONGsyasociaciones,inclusodebase,ONGspequeñasynacionalesen lacuencadelRiode laPlata,asícomodeEuropayAméricadelNorte.LacoaliciónseopusoconéxitoalaspropuestasdeunavíafluvialParaguay-Paraná,queluegofueronoficialmenteretiradasporlosrespectivosgobiernosnacionales.

LacolaboraciónhasidounejerciciodeaprendizajeimportanteparalaECOAymu-chasotrasONGs,quepocoapocosedieroncuentaqueoponersealosprincipalessistemasnoerasuficiente.Quenecesitaban fundamentarsusestrategiasconunavisiónalternativadedesarrollosostenibleymediosdevidalocal,unoquetomeenconsideraciónlosmediosdevidalocal,ladiversidadsocialycultural,lasostenibilidadambiental,asícomolaequidad,lademocraciayundesarrolloeconómicomásjusto.

LasONGsacordaronqueeranecesariounificarsusestrategiasyadoptarunenfoqueparticipativo,involucrandoaunaampliagamadeorganizacionesdebaseycomuni-dadesvulnerables.Almismotiempo,teníanquellegaralostomadoresdedecisiones,losactorespúblicosylasinstitucionesinternacionales,ytraducirlasdemandasloca-

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lesyelconocimientoenpropuestasdepolíticasytecnologíasdeinnovaciónsocial,yporconsecuencialograrlaincorporacióndelaproteccióndelecosistemaylamejoradelosmediosdesubsistencia.

LaONGdecidióadoptarunEnfoqueNegociadoparamejorarlagestióndelsistemadehumedales,ytomólossiguientespasosimportantes.

Marco conceptual

ElprimerpasodadoporlaECOAyotrasorganizacionesnogubernamentaleserade-sarrollarunmarcoconceptualqueconsideralaconectividadyladinámicadeinte-rrelacióndeloshumedalesdelacuencadelRiodelaPlata.Dichoconceptoseformosegúnconceptode“sistemadehumedalesParaguay-Paraná”.

Este concepto implicabaun cambiodeparadigma, enel que loshumedales y suspueblossecolocaronenelcentrodelaestrategia.Losanterioressonvistoscomoele-mentosclaveenlaobtencióndemediosdevidalocalesylareduccióndelapobreza,enlaproteccióndelosecosistemasyelrespetodelasrelacionesculturales,econó-micasysociales.Tambiénsepretendeconvenceralostomadoresdedecisionesparaqueveanloshumedalesnocomobarrerasnaturalesparaeldesarrollo,sinomásbiencomooportunidadesparaeldesarrolloylaintegraciónregionalentodoslosniveles.

La Alianza y la plataforma para la difusión

ElsegundopasoimplicólacoordinacióndeltrabajodelasONGsqueparticipanenlainiciativa.EllosformaronlaAlianzaSistemadeHumedalescomoelprincipalcanalparacomunicarlainformaciónyllegaralostomadoresdedecisiones,lasautoridadespúblicasy las instituciones internacionales, independientementede losobstáculospolíticosyburocráticos. LaAlianza fueproactivaen laelaboracióndeunavisiónylineamientosparaunprogramaintegradoparaelsistemadehumedales.

Paraelaño2005,comoresultadodeunaintensacampañademovilizaciónllevadaacaboporlaAlianzaylosmiembrosdeONGs,selogróllevarelconceptodesistemadehumedalesalosgobiernosdeloscincopaíses,asícomotambiénorganizacionesin-ternacionales.UnhitofueelAcuerdodePoconé,firmadoporloscincogobiernosre-conociendooficialmenteelsistemadehumedales.Losgobiernosacordaronadoptarelconceptodesistemadehumedalesensusprogramasnacionales,paramantenersusdinámicasdeecosistemaseinteraccionesypromoveroportunidadesdesubsis-tenciasostenibles.Enciertosentido,loscincopaísesacordaronelaborarunprogramaintegradoparaeldesarrolloregionaldelsistemadehumedales.Elacuerdohasidoreconocidoporlosprincipalesconvenios(porejemplo,laConvencióndeRamsar)ypororganizacionesinternacionalescomolaUNESCOylaUICN.

ElAcuerdodePoconéestableciólascondicionespropiciasparaeldesarrollodeini-ciativasbajoelsistemadehumedales“paraguas”.Selesmotivóalosdonantesin-

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ternacionalesparaqueadoptaranyfinanciaranpartesdelprograma,mientrasquelosgobiernosporsuladopodíanincluirelsistemadehumedalesensusprogramasnacionales.

La movilización, las redes y los enfoques subregionales

Lapromocióndecanalesyplataformasparaeldiálogocondiversosactoresclave,quevandesdelasautoridadespúblicas,institucionesdeinvestigación,organizacionesdebaseeinternacionalesanivellocal,nacional,regionaleinternacional,hademostradoserfundamentalesparaavanzarenlostemasylasagendassubregionalesparallevarel“programaintegrado”alapráctica.Lamovilizacióndeunaampliagamadeactoresprodujounadinámicapositivaenlaquelosactorespuedantomarposesióndelcon-ceptodesistemadehumedalesysucontenido.

Porotraparte,mediantelacreaciónderedesyórganosdecoordinación,laAlianzaayudóapromoverlaadopcióndelconceptodesistemadehumedalesentodoslosnivelesde lasociedad,aumentandoasíelsentidodepertenenciaycompromisoanivellocal.Porejemplo,losdebatesdentrodelaregióndelPantanalllevóalacon-solidacióndeunaredsubregionaltransfronteriza,laparticipacióndelaONGsdelacuencadelAltoParaguayenBolivia,BrasilyParaguay,yeldesarrollodeestrategiasconjuntasenconsonanciaconlosdelaAlianzadeSistemadeHumedales.

Almismotiempo,lacreacióndealianzastemáticas,talescomolaReddePesca,hapermitidoavancesenlastecnologíassocialesymarcospolíticosquetomanencuentaalosactoreslocalesybrindanoportunidadesdegeneracióndeingresos,mediantelacombinacióndelusoracionaldelosrecursosnaturalesconelconocimientolocal.

LasONGsempleanunavariedaddemétodosdeherramientas innovadorasycrea-tivasparaatraer, informare involucrara losactoresdemuchoscampos,organizartalleresregionalesy/otemáticos,debatesyexposicionespúblicas.Alreconocerquelacomunicaciónefectivaesesencial,estosetraduceeninformacióntécnicamássim-ple,lenguajemásaccesible,ysepuedehacerllegarendiversosformatosadaptadosalasnecesidadesdemuchasaudiencias.

Fortalecimiento de “Iniciativas evolución positivas”

“Iniciativasdeevoluciónpositiva”eseltérminousadoporlosmiembrosdelaAlianzaparareferirsealasiniciativaslocales(piloto)quecontribuyenamejorarlosmediosdesubsistenciaylaproteccióndelosecosistemas,teniendoencuentaelconocimientolocal/tradicionalylastecnologíasinnovadoras.Talesiniciativaspuedenserreplica-dasyaumentadasenescala,y/oconvertidasenpolíticasyprogramasentodoelsistemafluvialParaguay-Paraná.Unejemploeselproyectodel“cebovivo”paralascomunidadesribereñasdelPantanal,Brasil,dirigidoporECOA.Elproyectohasido

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recientementeadoptadocomounprogramaoficialdelMinisteriodePescadeBrasil,yhaatraídoelinterésdelasautoridadescompetentesdeParaguayyArgentina.


• AlaplicarElEnfoquedeNegociaciónparaeldesarrollodelsistemadehumedalesParaguay-Paraná,laAlianzahareconocidoelpotencialdereproduciryaumentarunaampliagamadeesfuerzoslocales,queasuvezpuedenconduciraenfoquesinnovadoresparael desarrollo equitativo. Tales “iniciativaspositivasdeevolu-ción” están siendoutilizadas comobloquesde construccióndeunaestrategiaintegradayunprogramaparaeldesarrollosostenibledelsistemadehumedales.

• ECOAyotrasorganizacionesnogubernamentalesenlacuencadelRiodelaPlataencontróquesutrabajoaniveldebasehaalentadoalasautoridadespúblicasainvertirenserviciosbásicoscomosaludyeducación,parahacerfrenteatemasdepobrezacomoelaccesoyelderechoalosrecursosnaturales.

• Losesfuerzosparafortalecerlascomunidadeslocalessonmáseficacescuandosecentranenfacilitarsuparticipaciónenlatomadedecisiones,enlamejoradelascapacidadeslocalesylaautonomíamediantelacreaciónyapoyoalasasociacio-neslocales,enlageneracióndeingresosmediantelapromocióndelusoracionaldelosrecursosnaturales,yenlaintroduccióndeplanificaciónparticipativa.

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5 Telapak-PBS El inicio de un Enfoque Negociado en la

cuenca del Río Lamasi, Indonesia

Telapak es una organización que apoya las iniciativas locales en toda Indonesia. En respuesta a los crecientes conflictos entre los usuarios del agua en la cuenca del Río Lamasi, Telapak y Perkumpulan Bumi Sawerigading (PBS), una ONG local, ha creado una plataforma en la que los usuarios del agua pueden discutir sus problemas. Su trabajo también dio lugar a una regulación distrital para la gestión de cuencas y su conservación. Estas iniciativas recibieron un nuevo impulso en el contexto de una nue-va ley de aguas nacionales y los esfuerzos para introducir la gestión participativa del agua en la cuenca. Un Consejo de Cuenca ha establecido que tendrá la difícil tarea de desarrollar El Enfoque de Negociación en un proyecto piloto.

TelapakesunaONGnacional.Esunaorganizaciónmiembrocompuestapor indivi-duos afiliados a otras organizaciones no gubernamentales, elmundo empresarial,lasuniversidades, losmediosdecomunicaciónogrupos indígenas.Telapaktrabajaenprodelasoberaníaylaintegridaddegruposdepueblosindígenas,pescadoresyagricultoresderelacionessosteniblesconsuentornoinmediato.Sutrabajoincluye:

• fortalecerlacapacidaddesusasociados,redesdelasONGslocalesylascomuni-dadeslocalesparamanejodelosrecursosnaturales;

• coordinarconlíderesformaleseinformales,ONGslocales,nacionaleseinterna-cionales,yconcolegios/universidadesparamejorarlagestióndelosrecursosnaturales;

• actuarcomogrupodepresiónquesedirigealasgrandescorporacioneseinstitu-cionesfinancierasparaexigirlesresponsabilidadporlasconsecuenciassocialesyambientalesdesusacciones<y

• promocionarprácticasypolíticasqueasegurenlagestióndelosrecursosnatura-lesdemaneramásequitativa.

La organización aspira a ser económicamente independiente, con el apoyo de lascooperativasyempresascomunitariasqueparticipanen losmediosde impresión,mediosdecomunicaciónmasiva,agriculturaorgánica,pescasostenibleysilvicultura.

Desde2008,Telapakharepresentadoalasociedadcivilentodoslosnivelesdeges-tiónderecursoshídricos,incluyendoenlaplanificación,latomadedecisiones,im-plementación,monitoreoyevaluación.TelapakesmiembrodelConsejoNacionaldelAgua.En2006,conelapoyode lasagenciasdedesarrolloHolandés,BothENDSy

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TelapaksebrindócapacitaciónparafortalecerlascapacidadesdelasorganizacionesnogubernamentalesparaaplicarElEnfoquedeNegociación.Estosproyectospilotoestánponiendoaprueba losméritosyposibilidadesdelEnfoqueen toda Indone-sia.Enunodeestosproyectos,PerkumpulanBumiSawerigading(PBS),unaONGSenPalopo,SulawesidelSur,estájugandounpapelimportanteenlaorganizacióndelasociedadcivilenlacuencadelRíoLamasi.

PBStrabajaeneláreametropolitanadeLuwu,centrándoseenlareduccióndelapo-brezaylapromocióndelosderechoshumanosdegruposmarginadosquehansidoprivadosalaccesoalosrecursosnaturalesquesonesencialesparasusubsistencia.Desdeelaño2002PBShaestadoorganizandolasociedadcivilenlacuencadelRíoLamasi,comenzandoconorganizacionesdebarrio,loqueresultóenlacreacióndelForoWalmasDASen2005ylaintroduccióndeunreglamentodeldistrito(Perda)en2006.

El área

ElRíoLamasiesunpequeñorío,aunos70kmdelargo,enelsurdeSulawesi.Eláreadelacuencaesdeaproximadamente48.700hectáreas,delascuales37.300(75%)seencuentrandentrodeldistritoLuwu(kabupaten)yel25%restantedentrodelosdistritosTorajayLuwuNorte(4200y7200ha,respectivamente).LapoblacióndelacuencadelLamasiseestimóenalrededorde56.000en2009.

ElcaudalmediodelRíoLamasiesdeaproximadamente14m3/s.Elcursosuperiorymediodelríoseencuentranenlamesetadelastierrasaltasmontañosas,mientrasquesuplaniciedeinundaciónseextiendehastalacosta.AlLamasiseleuneelRíoRongskongs,paraformarunextensodeltaenlaBahíadeHueso(vermapa>GulfofBone).Elríosecrecehastatresvecescadaaño,afectandogravementelascondicio-nesdevidaylasactividadeseconómicas,especialmenteaguasabajodelaconfluen-ciadelosdosríos.

Todavíahaybosques vírgenesen laparte superiorde la cuenca,mientrasque losecosistemasdemanglarenlaparteinferiorsonutilizadosporlospescadoreslocales.Alrededordel50%delacuencasecomponedebosquesprotegidos,el10%depro-ducciónforestalyaproximadamente5%demanglares.El35%restantesededicaalaagricultura,losasentamientosyotrosusos.Lasactividadesenlacuencaincluyenarrozderegadío(unas10.000hectáreas,aunquenosonplenamenteoperativas),cul-tivodealgasmarinas,pesca,acuiculturayproductosagrícolascomoelcacao,elcaféyfrutas(duriansyrambután).Lasactividadeseconómicassonlamineríadearenaygravadellechodelrío,mineríadegalena(unaconcesiónde400haseencuentraenlafasedeplanificación)ylaenergíahidroeléctricaapequeñaescala.

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Los desafíos

• Lasconcesionesmadererasylatalailegal(respaldadoporlosindividuosricosdelaciudad)hanllevadoaladegradacióndelosbosquessincontrolenlacuencaalta,loquecontribuyetantoalaumentodelasinundacionesyposteriormentealasequía.

• Enlaszonascosteras,lataladebosquesdemanglaresparalasgranjasdepecesycultivodealgasmarinasestáamenazandomuchosecosistemasdelicados.

• Eldañoalosecosistemasforestalesestáamenazandolaflorayfaunaendémica,yvariasespeciesyaestánalbordedelaextinción.

LacuencadelRioLamasiCuenca,surdeSulawesi,Indonesia.

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• LascomunidadesdelacuencadelLamasihanlimitadoelaccesoylainfluenciaenlaformulacióndepolíticas.EneldistritoLuwu,porejemplo,hayunsistemadeplanificacióndeusodelatierra,peronotomaencuentalosderechostradiciona-lesdelascomunidadesyorganizacioneslocalesqueexpresanobjeciones.

• Existepocacoordinaciónentrelosdepartamentosgubernamentales.

• Lagestióndelossistemasderiegoenelcentrodelacuencanohatomadoencuentalosdiferentesinteresesdelascomunidadesaguasarribayaguasabajo.Estohallevadoaconflictosentrelosagricultoresdentroyfueradelaszonasderegadío.

• Lasorganizacionesde losagricultoresdentrodeesquemadesistemade riegoestándiseñadoseinfluenciadasporelgobierno,ynoquierenonopuedenpar-ticiparenorganizacionesde coordinaciónde sociedad civil tales comoel ForoLamasiDAS(vermásabajo).

• Lacalidaddelosserviciospúblicos,comosaludyeducación,espobreymuchasvecesnocumpleconlasnecesidadesbásicasdelapoblaciónlocal.

• Existenplanesparaotorgarconcesionesmineras(demármolymineralescomolagalenayelestañonegro)enlapartesuperiordelacuenca,perolamayoríaseencuentranenzonasdecaptacióndeaguaderiegoyporendeenconflictoconlosderechostradicionalesdelacomunidad.

Abordaje de los problemas a través de El Enfoque de Negociación

En2004,elGobiernoNacionalaprobóunanuevaleydeaguas(LeyNº7sobrelosrecursoshídricos)quediolugaracambiosimportantesenelpanoramadelagestióndelaguaenIndonesia.Paralaaplicacióndeestaley,elpaísfuedivididoen133zonasdecuencashidrográficas(ríosprincipalesylascombinacionesdelascuencashidro-gráficaspequeñas),laresponsabilidaddesumanejofueasignadaprovisionalmentealosnivelesdelaadministraciónnacional,provincialoinferior.Unconsejonacionaldelaguaymásde30consejosprovincialesdeaguaseencuentranenvíasdesercreados.

Lanuevaleytambiénsirviódemarcoparaelestablecimientodeequiposdecoordi-nacióndelagestióndelagua(TimKoordinasiPengelolaanSumberDayaAir,TKPSDA)dentrodecadavertiente.Laautoridaddeestosequiposaúnnoestáclara(afinalesde2010),Sinembargodeberánreportaralosgobiernosnacionalesyprovinciales.LaleytambiénpermitelacreacióndeconsejosparaelaguadeKabupaten(distrito)ocomitésdecuencashidrográficas,cómoycuandosurjalanecesidad.

Enelcontextodelaaplicacióndelanuevaleydeaguas,elBancoMundialencargóaun consorciodeorganizacionesnogubernamentales, incluyendoTelapakyBoth

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ENDS,paradesarrollarunmodelodeparticipaciónciudadanaen lagestiónde losrecursoshídricos.Conbaseenelanálisisdetrescuencaspilotorealizadoporesteconsorcio,BothENDSyTelapakrecomendaronalBancoMundialElEnfoquedeNego-ciación,elcualofreceunbuenmodelodeparticipaciónpúblicayquedebecontinuardesarrollándoseparasuimplementación.

Deacuerdoconestarecomendación,en2009TelapakyPBStomaronlainiciativadeaplicarElEnfoquedeNegociaciónenlacuencadelRíoLamasi.EstainiciativasebasaenlasactividadespreparatoriasdelForoLamasiDAS,queseestablecióen2005conlaayudadePBS.ElForosecreócomounaplataformaparaencontrarsolucionesalosconflictoscontinuossobreelagua,perosemoviómásalládeestoformularypro-poneralternativasdegestióndelacuenca.Comoresultado,lasactividadesdelForopermitieronlaintroducción,en2006,deunalregulacióndistrital(Perda)Nº9sobrelagestiónyconservacióndelosrecursosenlacuencadelLamasi.InspiradoporPerdaNº9,enjuliode2010elgobiernolocaltomóladecisióndeestablecerunConsejodeCuencadelRíoLamasi(CCRL),cuyosmiembrosincluyenacuatrofuncionariosdelGobiernoysieterepresentantesdelasociedadcivil.

Durantelospróximoscuatroañosentredelastareasimportantesdelconsejosein-cluirálaformulacióndeunaestrategiadegestióndelagua.Esunobjetivoexplícitodelgobiernoadialogarconlapoblaciónlocalsobreelusodelosrecursoshídricosenlazona.Aunqueeláreadegestiónno(todavía)cubretodalacuenca,seesperaqueelCCRLseconviertaenunproyectopilotoparalaaplicacióndelEnfoquedeNego-ciaciónalaGestiónIntegradadeRecursosHídricos(GIRH)aniveldecuencaentodaIndonesia.

TelapakyPBStienencomoobjetivoentablarundiálogoconelgobiernodeldistritosobreunmodelode gestiónde recursos hídricosque incluyaunmecanismoparapermitir laparticipaciónde lacomunidadentodas lasetapasde lagestióna largoplazo.Unaactividadfundamentalarealizarserálacapacitacióndelosrepresentanteslocalesdelasociedadcivilyelpersonaldelgobiernodeldistrito.Dichacapacitaciónsecentraráenlospasosbásicosparalacreacióndenegociacionescomounprocesodeaprendizajeparticipativo,losprincipiosbásicosdelagestióndeGIRH,ademásdegestiónestratégico.Lacapacitaciónenlagestiónestratégicoincluye,porejemplo,losanálisis,losmediosdevidaylasactividadesdeloshogaresenlacuencadelLamasi,conelobjetivodeevaluarlosconflictosylacomprensióndelascircunstanciasdelosgrupossocialescríticos.Además,losalumnossefamiliarizaránconlosarreglosinsti-tucionalesparalamanejodelaguaenIndonesia.


• SehanllevadoacabopocoslosestudiosadecuadosenlacuencadelRíoLamasisobrehidrología,ecología,ecosistemasyflorayfauna,enellugar.Porotraparte,

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lainformaciónlimitadadisponiblenoesaccesiblealpúblico.Sinaccesoalainfor-mación,lasorganizacionesnogubernamentaleshansidoincapacesdeproducirrecomendacionessólidassobrelagestiónsostenibledelacuenca.

• Sibienlasiniciativaspuedenydebensertomadasdesdeabajo,sólopuedenlle-gara teneréxitocuando la legislacióny los reglamentos lo faciliten,ycuandoesténdebidamenterelacionadasconlosarreglosinstitucionalesexistentes.

• Losgobiernoslocalesdebenestarestrechamentecomprometidosconeldesarro-llodeunforoqueincluyatodaslaspartesinteresadasyhacerlooperacionalparalagestiónsostenibledelascuencashidrográficas.

• LaexistenciadelForoLamasiDAS,elcualrepresentaalascomunidadesalolargodelacuencadelLamasi,hademostradosermuyimportanteenelfortalecimientodelaposicióndelascomunidadesenlasnegociacionesconelgobiernolocal.

• ElestablecimientodelConsejodeCuencadelLamasiesconsideradounéxitoyunimportantepasoenlosesfuerzosparaintroduciryaplicarElEnfoquedeNegocia-ciónenIndonesia.Sinembargo,debetenerseencuentaqueesteeselresultadodelasactividadespreparatoriasduranteunperíododeunoscincoaños,yquesóloserefierea(partede)unapequeñacuenca.TodavíahayunlargocaminoporrecorrerantesdequelosconsejosdecuencasquetrabajanconElEnfoquelle-guenaconvertirseenunmodelobienconocidoyaceptadodeparticipaciónpú-blicaenGIRHenIndonesia.Porlotanto,losesfuerzoscontinuosseránnecesariosparadifundirlosresultadosyexperienciasdetodoslosorganismospertinentesy susasociadosparaeldesarrollo involucradosen lagestióndelaguaen todaIndonesia.

Some of the NGOs involved in the NA for the Paraguay–Paraná wetland system were ECOA and WWF (Brazil), Fundación Proteger and M’Biguá (Argentina), SobreVivencia – Amigos de la Tierra Paraguay (Paraguay), ProBioma and WWF (Bolivia) and Both ENDS (the Netherlands).

‘Positive evolution initiatives’ refer to local (pilot) initiatives that contribute to livelihood opportunities and the protection of ecosystems by taking into account local/traditional knowledge and innovative technologies.

PBS was founded in 1997 as Yayasan Bumi Sawerigading (YBS), and changed its name to PBS in 2008.

This was part of a capacity development project (2008−2011), financed by Both ENDS, of a group of Indonesian NGOs: Telapak, PBS and Yayasan Ulayat Bengkulu.

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