FOCALIZACION DE PROGRAMAS DE SUPERACION DE LA POBREZA ( Vctor Brodersohn C.I.D.E.S., 1994)

Introduccin

La focalizacin de polticas y programas de superacin de la pobreza surge en Amrica Latina en el marco de la crisis econmica y social de los aos 80, como un resultado directo del agravamiento de las condiciones sociales de gran parte de la poblacin de la regin y de las insuficiencias de las estrategias sociales para enfrentarlas. La focalizacin es parte de los esfuerzos por alcanzar mayor eficiencia y equidad en las polticas sociales. Del decenio pasado al presente, la discusin sobre el tema fue variando de contenido y alcance, alternando entre una perspectiva centrada en lo instrumental y otra que enfatiza la dimensin ideolgica y poltica. En un principio el enfoque fue muy cuestionado en sus contenidos polticos e ideolgicos, dando lugar a un gran debate en trminos de una oposicin entre focalizacin y universalismo de las polticas sociales. Los planteamientos de una eventual antinomia entre polticas universales y focalizadas, dieron lugar a controversias que estn an vigentes y que es necesario superar para construir una alternativa que combine e integre un enfoque universal y a la vez focalizando las polticas y programas de superacin de la pobreza. En el marco de las estrategias de estabilizacin y de ajuste estructural, que implican fuertes restricciones presupuestarias gubernamentales, la prctica misma de la focalizacin fue ganando terreno y aceptacin. Se enfatizaron las modalidades y metodologas de focalizacin, vinculadas a los esfuerzos por redireccionar la asignacin del gasto pblico social en trminos de equidad y eficiencia. Actualmente se est en la bsqueda de una va de superacin de los temas debatidos, que otorgue su lugar especfico a las innovaciones instrumentales logradas, y asuma la necesidad de contar con un mbito explcito de estrategias y polticas sociales idneas y viables para la superacin de la pobreza.

Contexto en que se plantea la focalizacin

Para entender cabalmente el planteamiento que da prioridad a la focalizacin, es importante precisar el contexto en que surge: Agudizacin de los problemas sociales: en los aos 80, la mayora de los pases de la

regin sufri una crtica evolucin econmica que impact negativamente sobre la red de proteccin social desarrollada en el marco del crecimiento de la posguerra, a la vez que se deterior la calidad y cobertura de los servicios sociales pblicos. Creci la tasa de desempleo abierto y la pobreza aument en trminos absolutos y relativos, alcanzando niveles preocupantes, especialmente en las reas urbanas.

Crisis fiscal: reduccin significativa de los ingresos fiscales que plantea la necesidad de elevar la eficiencia y eficacia del gasto pblico.

Nuevo papel del Estado: se redefinen las reas de actividad del sector pblico, hay procesos importantes de privatizacin de empresas y organismos pblicos. Todo ello impacta en el mbito de las polticas pblicas sociales, plantendose su reorganizacin en un marco de modernizacin de la gestin pblica social.

El dilema aparente entre polticas universales y focalizadas

En sus inicios, la focalizacin se plante como crtica y alternativa a las polticas y programas universales, lo que dio lugar a una fuerte controversia. Esta se da en torno a varias cuestiones centrales, entre ellas las siguientes: a) La focalizacin es un enfoque nuevo?. Con este interrogante surgi una de las

primeras polmicas. Para algunos era una importante innovacin, mientras que para otros no era tan innovativa ni novedosa, pues se vena ejerciendo en la prctica de la programacin social. Detrs de este interrogante y de la consecuente controversia, haba una vaga definicin de la focalizacin. En esencia, la discusin tomaba la focalizacin en trminos del proceso de definicin de la poblacin objetivo, de la necesidad de llegar a su delimitacin operativa. Sin embargo, los ejercicios de programacin social en Amrica Latina de los aos sesenta y setenta, implicaban

usualmente la jerarquizacin de problemas y la seleccin de prioridades que deben ser enfrentadas. Consecuentemente se determinaban poblaciones objetivo y grupos meta hacia los cuales se dirigan los programas y proyectos sociales. Esto significa que la nocin de poblacin objetivo estaba presente en la prctica de la programacin social, por lo que no haba mucha novedad con la focalizacin, incluso en esa acepcin sumamente limitada. Hay que tener presente que en esa poca la cartera de proyectos sociales tena un incipiente desarrollo, por lo tanto, la prctica de la focalizacin se vea reducida a un mbito instrumental bastante reducido. Adems, y esto es fundamental, la focalizacin no era visualizada como restrictiva para la implementacin de las polticas sociales de corte universalista.

b) La focalizacin reduce la poltica social a una ingeniera de proyectos?. Quizs este sea el aspecto que da lugar a las mayores controversias. Si se considera que en esencia la focalizacin ha priorizado aspectos operativos y metodolgicos sobre quin y dnde recibe el bien o servicio social, resulta claro que sta es una temtica que corresponde al mbito de la ingeniera de proyectos sociales ms que al de la poltica social en s misma. Esta perspectiva de ingeniera de proyectos, centrada en la generacin y gestin de una cartera de proyectos de inversin social, est asociada a un profundo cambio en la gestin de polticas y programas sociales ocurrida en los aos 80: modernizacin de la gestin pblica social, mayor protagonismo de la sociedad de dicha gestin, creciente papel de las ONGs. La crisis fiscal puso en crisis los programas sociales universales y fue cada vez ms manifiesta la insuficiencia de financiamiento pblico para los programas/proyectos de superacin de la pobreza. As comenz a crecer el financiamiento externo de los mismos, cuyo aporte fue decisivo en el caso de varios exitosos Fondos de Inversin social en Amrica Latina. Una poltica social reducida a mera ingeniera de proyectos, da lugar a fuertes controversias. Lo que en esencia se discute es si la poltica social debe inclinarse ms hacia los aspectos macro o slo a lo micro. Se plantea esta opcin como un cruce de caminos: por un lado polticas macro sociales de carcter universal y por otro lado, polticas focalizadas, vehiculizadas por la ingeniera de proyectos sociales, que privilegian lo micro social. Obviamente, cualquier sesgo hacia una u otra dimensin sera un error grave, es decir la poltica social no puede reducirse slo a lo macro social ni tampoco a lo micro social. Ante esta opcin, la solucin pasa por construir un enfoque de poltica social que combine y articule las dimensiones macro y micro social.

c) Referente social inclusivo exclusivo. Las polticas universales tienen un referente social tan claro y unvoco como las focalizadas?. Ambos tipos de polticas siempre implican un referente social, pero el mismo est presente de distinto modo en la poltica universalista respecto a la focalizada. En la poltica universalista este referente es inclusivo y abarca un conjunto de grupos que se benefician de la misma, hasta el punto que cuanto ms inclusiva es, ms universalista es la poltica. El punto lmite es la sociedad en su globalidad, de modo tal que cuando la poltica beneficia realmente al conjunto de la sociedad se tiene una poltica efectivamente universalista. En cambio en la poltica focalizada este referente es el grupo meta receptor y beneficiario exclusivo de esta poltica.

d) Selectividad. Son evidentes las insuficiencias de la universalidad. Si la focalizacin surge es, precisamente por la universalidad no tiene vigencia, la realidad evidencia una distribucin restringida y discriminatoria de las polticas pblicas universales. La evaluacin de los programas sociales muestra que hay filtraciones, surge as el problema central de la falta de correspondencia entre la poblacin objetivo potencial o virtual y los reales beneficiarios del programa/proyecto social. Ante esta distribucin restringida y discriminatoria, se trata de introducir criterios de focalizacin de las acciones pblicas, que corrijan dichos sesgos y conduzcan a una efectiva distribucin universal de polticas pblicas, combinando as universalidad con focalizacin. La focalizacin utiliza criterios de selectividad que actan de una doble manera. Por un lado, de un modo inclusivo: permite que la poblacin de bajos ingresos que no recibe los beneficios del universalismo, est incorporada efectivamente al grupo beneficiario del programa/proyecto. Por otro lado, de un modo restrictivo: excluye del grupo beneficiario del programa/proyecto, a la poblacin que no vive en condiciones de pobreza.

e) La focalizacin como criterio para la asignacin del gasto pblico social. La focalizacin es valorizada como un criterio decisivo para la asignacin del gasto pblico social, ya que asegura que los grupos vulnerables tengan acceso a los bienes y

servicios pblicos sociales. De esta forma la focalizacin contribuye a acrecentar el efecto redistributivo del gasto pblico social y a una mayor equidad.

Necesidad de un enfoque que combine e integre universalismo y focalizacin

La aparente antinomia que se ha planteado, realmente no es tal. Si las polticas y programas sociales fueran efectivamente universales, no tendra sentido el criterio de focalizacin. Lo esencial es ver que el problema est en la real ausencia de universalismo, que hay filtraciones en las polticas y programas sociales que dan lugar a discriminaciones (de signo negativo) y situaciones de exclusin. La focalizacin en realidad es el antdoto de tales filtraciones, y a travs de mecanismos de discriminacin (de signo positivo) contribuye a superar la discriminacin negativa. Por ello, la focalizacin no se opone al universalismo, sino todo lo contrario, procura que ese universalismo tenga una vigencia real. As, universalismo y focalizacin son verdaderamente complementarios y se requieren mutuamente. La focalizacin funciona como antdoto de las filtraciones del gasto no slo por cuanto define un grupo especfico, sino adems, porque recurre a estrategias y modelos de gestin que anulan la posibilidad de una filtracin. Y esto ltimo ser tanto ms cierto y seguro cuanto mayor sea la posibilidad de participacin de la propia comunidad beneficiaria en el diseo y evaluacin del programa social.

Contribuciones de la focalizacin a la modernizacin y a la democratizacin social

La focalizacin contribuye a la modernizacin de la poltica social, en tanto: Efectiviza, eficientiza y hace ms equitativo el gasto social Aumenta el impacto redistributivo del gasto pblico social a escala local y viabiliza

territorialmente el programa Asegura la llegada sostenida y oportuna de bienes y servicios sociales a la poblacin

carenciada y adecuados a las necesidades bsicas realmente sentidas. Asimismo, la focalizacin contribuye a la democratizacin social, en tanto: Contribuye a crear una red social de proteccin a los carenciados Favorece la creacin de una autoridad social descentralizada, en la que participan los

beneficiarios. Se ha planteado que con la focalizacin se tiende a construir una demanda racional que significa desarrollar en los sectores pobres la capacidad para presentar, gestionar y ejecutar proyectos productivos. La democracia social se hace precisamente ms real. La focalizacin de polticas sociales se justificara en la medida en que logre un impacto redistributivo favorable(CEPAL, 1992, Focalizacin y pobreza: nuevas tendencias en la poltica social; pag. 2). Estos avances deben complementarse con otros que consoliden este proceso a escala de la sociedad global. Al respecto uno de los problemas a resolver es que indudablemente debido a su escasa organicidad y dbil representacin, la poblacin carenciada no logra influir ni participar en las decisiones que a la larga terminan afectndola.

Qu es la Focalizacin?

En el campo especfico de las polticas y programas de superacin de pobreza, la focalizacin es una modalidad de intervencin pblica que tiende a asegurar que un programa/proyecto provea en exclusividad a una determinada poblacin objetivo, de los satisfactores bsicos requeridos. La focalizacin es parte de la formulacin de estrategias de intervencin pblica centradas en la eficacia. Por este procedimiento se asegura que el conjunto de beneficiarios efectivos de un programa/proyecto sea exclusivamente el de los beneficiarios potenciales para los que se lo dise. En ello reside uno de los grandes valores de la focalizacin como instrumento que da eficacia a la poltica social.

Criterios de Focalizacin

Los criterios de focalizacin son instrumentos que permiten identificar y localizar los distintos grupos de poblacin de modo de orientar el diseo y la implementacin de programas y acciones destinadas a satisfacer necesidades bsicas de salud, nutricin, educacin, etc. para establecer soluciones diferentes a problemas diversos e introducir

prioridades en cuanto a sus destinatarios. (Brawerman y Minujin, 1991, Focalizacin: fbula o herramienta?, UNICEF, pag. 4) Generalmente se utiliza alguno de los siguientes tres criterios de focalizacin: 1. Territorial: Este criterio permite el dimensionamiento espacial y el ordenamiento de

unidades territoriales en una escala de pobreza. Aplicando este criterio se clasifican las unidades territoriales segn la variable incidencia de la pobreza (distribucin porcentual de hogares pobres no pobres por unidad territorial). Se seleccionan las unidades territoriales que presentan una proporcin de hogares pobres superior a un cierto nivel. La poblacin objetivo es toda la poblacin residente en la unidad territorial seleccionada. Este criterio implica una falacia ecolgica, ya que la unidad territorial no necesariamente tiene homogeneidad social y por tanto involucra a hogares pobres y no pobres. De tal modo, si un programa social adopta este criterio de focalizacin, est aceptando el riesgo de entregar beneficios a hogares no pobres ubicados en la unidad territorial seleccionada, que realmente no deberan ser parte de la poblacin objetivo. Para corregir esta falacia, se recurre operativamente a definir unidades territoriales muy pequeas que tienden a minimizar la falta de homogeneidad. A pesar de tal riesgo, este criterio es aplicado usualmente debido a su bajo costo y a la disponibilidad de informacin.

2. Vulnerabilidad: La vulnerabilidad se refiere a quienes en el seno de una comunidad, estn expuestos a riesgos en sus condiciones de vida tanto desde el punto de vista biolgico como social (Brawerman y Minujin, ob. cit. Pag. 22). Hay dos dimensiones bsicas: Dimensin biolgica: la vulnerabilidad es el resultado de la posesin de caractersticas como edad, sexo, condicin fisiolgica (poblacin con bajo peso de nacimiento, desnutricin infantil, etc.). Dimensin social: caractersticas socioambientales que inciden sobre la supervivencia y la calidad de vida de quienes la poseen (escolaridad materna, analfabetismo, etc.). Para la identificacin de los grupos vulnerables se definen dimensiones de riesgo familiar, que determine riesgos y vulnerabilidades al nivel de la unidad familiar.

3. Institucional: Es utilizado principalmente en el sector educativo. La unidad de anlisis es la unidad institucional del sector correspondiente, por ejemplo la escuela. Sobre la base de este criterio los establecimientos escolares son clasificados en una escala segn su vulnerabilidad social. Cada escuela tiene un puntaje en esa escala y se seleccionan aquellas que sobrepasan un determinado nivel. Se pueden tener en cuenta entre otros, estos indicadores: escolaridad materna, retraso acadmico, dficit de talla, repitencia escolar, etc.

Principales problemas de la focalizacin

Las principales limitaciones y problemas que surgen con la focalizacin pueden clasificarse del siguiente modo: Costo de la focalizacin: Sobre este tema hay escasa y controvertible informacin.

Segn algunos antecedentes, los programas focalizados tendran un costo comparativamente mayor que los programas universales. Al respecto, en uno de los estudios conceptuales de mayor alcance (Bensley; Kanbur, Banco Mundial, Marzo de 1990) se citan datos sobre costo administrativo como porcentaje del valor del beneficio transferido, comparando programas universales y focalizados, basndose en informacin de pases industrializados. En Estados Unidos el costo administrativo de los programas universales se estima en 2,5% mientras que en los programas focalizados dicho costo administrativo se estima en un 12% y haba casos en los que llegaba a representar un 95% del valor del beneficio transferido. En el caso de Gran Bretaa el costo administrativo de un programa universal es aproximadamente del 3,5%, mientras que en los programas focalizados dicho costo vara entre 5% y 15%.En el caso de Amrica Latina no se dispone de datos correspondientes a programas universales. En los programas focalizados, Margaret Grosh estima que el costo administrativo representa el 29-32% del valor del bien o servicio transferido al beneficiario. El uso de la focalizacin involucra gastos adicionales para obtener informacin peridica apropiada. La identificacin de la poblacin pobre requiere la disponibilidad de un sistema de informacin suficientemente desagregado, con indicadores idneos, oportunos y actualizados. Todo ello supone un costo de produccin y de gestin del sistema de informacin, que es ms elevado cuanto menor desarrollo tiene el sistema de informacin en el pas.

Cobertura insuficiente en situaciones de pobreza masiva: En situaciones de pobreza masiva, que resulta de arraigadas condiciones estructurales, hay una imposibilidad de que los programas focalizados puedan cubrir en plazos razonables a toda la poblacin en situacin de pobreza. Siempre habra algn grupo vulnerable no cubierto. Por ello, frente a situaciones de pobreza masiva, la focalizacin debe compatibilizarse y enmarcarse en programas masivos y polticas de mediano y largo plazo de lucha contra la pobreza.

Ausencia de criterios estratgicos de mediano y largo plazo: La focalizacin puede dar lugar a inconsistencias polticas y eventualmente a contradicciones entre los objetivos de corto y los de mediano y largo plazo. El ejemplo tpico en este sentido sera la priorizacin de un nivel educativo sobre los otros niveles, que a mediano plazo puede generar cuellos de botella en el sistema educativo e incluso en el sistema productivo. Ello se agrava en situaciones de pobreza masiva, en los que hay una insuficiente cobertura de la poblacin objetivo y en los que es necesario recurrir a programas estratgicos para lograr la superacin de la pobreza. En este caso, un instrumento como la focalizacin debe ser utilizado en forma consistente en una perspectiva de mediano y largo plazo.

Obsolescencia de la informacin en periodos de alta inestabilidad: Una fuente de filtracin de la focalizacin resulta de la modificacin en la situacin de contexto que origina el programa o proyecto social. La focalizacin se ve afectada por cambios en las condiciones de elegibilidad de la poblacin en un contexto de alta inestabilidad econmica. Hay momentos de rpidos cambios en los sistemas de precios relativos, debido a devaluacin o congelamiento de ingresos, que traen aparejados rpidos cambios en el perfil de distribucin de ingresos. Ello a su vez modifica la poblacin elegible de un programa de superacin de la pobreza. En esas circunstancias, la informacin captada con anterioridad al momento de cambio, es de rpida obsolescencia y por tanto no es idnea para definir cabalmente a la poblacin elegible para un programa de combate a la pobreza.

Instrumentacin de la focalizacin: La instrumentacin de un programa focalizado puede ir acompaada de algunos de estos problemas:

Falsa declaracin para estar incluido como beneficiario receptor de los subsidios o beneficios del programa.

Estigmatizacin que puede producir rechazo del programa en caso de deficiente instrumentacin o diseo del mismo.

Acreditacin: el requerimiento de acreditar la situacin de pobreza o indigencia introduce un sesgo negativo para grupos carenciados que no tienen forma de acreditar su situacin.

Sesgos: el uso de un criterio territorial puede afectar la posibilidad de captar situaciones de pobreza especialmente vinculadas a la cada de ingresos y pauperizacin, caso de los nuevos pobres, cuya localizacin posiblemente sea ms dispersa que la de la pobreza estructural.

Inadecuado diseo: La focalizacin puede definir correctamente la poblacin objetivo beneficiaria del programa, sin embargo es posible que el diseo cualitativo del programa, los componentes que contiene y los satisfactores que produce, no correspondan con los de la cultura y sistema de valores de los beneficiarios. En este caso, stos pueden no hacer uso de los mismos y el programa pierde eficacia y no modifica la situacin que quiere modificar y mejorar.

Uso ideolgico de la focalizacin: En algunos pases es evidente que no hay decisin poltica de asignar recursos importantes a los programas de superacin de la pobreza. En esas condiciones, los programas focalizados aparecen como una instrumentacin eficiente de recursos escasos. La eficiencia instrumental que brinda la focalizacin permite un uso ideolgico que encubre la falta mencionada de decisin poltica.

Clientelismo poltico: La focalizacin puede aplicarse de tal modo que da lugar a fenmenos de clientelismo poltico. Ello sucede en especial por insuficiente desarrollo de procedimientos tcnicos, operativos y de control de la focalizacin a escala territorial y en particular local.